Aporte de los programas de superación de la pobreza a la

SÓLO PARA PARTICIPANTES
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Comisión Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL
Proyecto gobernabilidad democrática e igualdad de género en América Latina y el Caribe
Reunión de Expertos “Políticas y programas de superación de la pobreza desde la
perspectiva de la gobernabilidad democrática y el género”
Quito, Ecuador, 25 de agosto de 2004
Aporte de los programas de superación de la pobreza a la promoción de
la gobernabilidad democrática y la equidad de género
Aporte de los programas de superación de la pobreza a la promoción de
la gobernabilidad democrática y la equidad de género.
Insumos para la reunión de expertos sobre políticas y programas de superación de la
pobreza desde la perspectiva de la gobernabilidad democrática y el género, CEPALCONAMU, Quito-Ecuador, 25 de agosto de 2004.
En este documento se retoman algunos puntos de reflexión presentados en el artículo
“Mujeres pobres: ¿prestadoras de servicios o sujetos de derechos? Programas de superación
de la pobreza en América Latina desde una mirada de género” (Agosto 2004) que a su vez
sintetiza las principales conclusiones de un estudio (98 p.) llevado a cabo para la Unidad de
la Mujer de la CEPAL sobre el mismo tema. Las conclusiones se basan en el análisis de 8
programas de superación de la pobreza en la región: Vaso de Leche de Perú, como un
ejemplo de programa de asistencia alimenticia; Progresa/Oportunidades de México y Bono
Solidario de Ecuador, como ejemplos de programas de transferencias monetarias a través
de madres de familia, condicionadas y no condicionadas; el Plan Nacional de Empleos de
Emergencias (PLANE-I) de Bolivia y el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados de
Argentina, como ejemplos de programas dirigidos a la inserción laboral; el Programa
Guarderías Comunitarias de Guatemala, como ejemplo de un programa de organización del
cuidado infantil en las comunidades pobres; el Programa de Apoyo a las Mujeres Jefas de
Hogar de Escasos Recursos de Chile y el Programa Construyendo Oportunidades de Costa
Rica, como ejemplos de programas dirigidos específicamente a mujeres pobres.
¿En qué medida los programas de superación de la pobreza reconocen la diversidad,
promueven la inclusión y la participación ciudadana?
Participación ciudadana
- El empoderamiento individual y social de los y las pobres en general y de las mujeres
en particular, no parece ser el objetivo principal de la mayoría de los programas en la
región que – a pesar de la actual tendencia de prestar mucha atención al “capital social” –
siguen transfiriendo recursos de una manera bastante asistencialista, dando lugar a prácticas
de corrupción, compra de votos, y otras prácticas antidemocráticas. A menudo, el
fortalecimiento de la ciudadanía parece interesar a los diseñadores de políticas en la medida
y hasta el punto que ello significa la participación de la comunidad como “co-ejecutores”
de los programas lo que hace bajar los costos de implementación, pero sin que ello
implique un cuestionamiento del orden social, económico - y de género – de las cosas.
- Los apoyos que brindan la mayoría de los programas no son derechos, sino que son
“beneficios” temporales, otorgados a grupos bien delimitados, de acuerdo a criterios de
elegibilidad y condicionados a ciertos requisitos o contraprestaciones. Los criterios de
elegibilidad pueden ser más o menos establecidos y refinados o completamente arbitrarios.
Sea como sea, no existen mecanismos legales para exigir su incorporación como
beneficiario/a. Y los “beneficios sin derechos” son temporales.
- Cinco de los ocho programas no tienen un enfoque de derechos orientado a poner fin a
cualquier tipo de exclusión y discriminación. Al contrario, manejan un enfoque
asistencialista enfocado en atender a las (algunas) necesidades básicas de las familias y/o
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personas. No promuevan, por ejemplo, que las personas conozcan sus derechos ni tampoco
prestan asistencia judicial. Las estrategias de intervención se limitan generalmente al nivel
individual o del hogar y no promueven el empoderamiento ni la acción colectiva con miras
a cambiar relaciones inequitativas de poder y acceso a los recursos.
- Muchos programas incorporan inicialmente a las mujeres como “recursos” más que
como beneficiarias. Tanto las beneficiarias como los técnicos de los programas asumen que
su trabajo en el área de la “reproducción” humana sea una responsabilidad intrínsicamente
vinculada con su condición de ser mujer y por lo tanto, no debe ser (demasiado) valorizado.
O dicho en otras palabras: “es lo que corresponde”. El costo social de incorporar a las
mujeres como ejecutoras y prestadoras de servicios sociales – sin debidamente valorizar
este trabajo – es la perpetuación de una discriminación y explotación social de género.
- Sin embargo, es posible encontrar en casi todos los países un
desarrollo de la ciudadanía femenina como un efecto no
buscado
de
los
programas
asistenciales.
Como
“efecto
imprevisto” las mujeres no solamente han aumentado la
confianza en si mismas sino que han encontrado, en el mediano
plazo, espacios de socialización y reciprocidad, desarrollando capacidades de
liderazgo, reclamando el reconocimiento a su identidad y a su trabajo doméstico y
comunitario además de una redistribución de este trabajo en términos más equitativos.
Inclusión
- La creciente focalización de los beneficios sociales no se debe, en primer lugar, a un
objetivo redistributivo sino a una necesidad de optimizar los recursos estatales cada vez
más limitados en el marco de los procesos de ajuste estructural.
- Innegablemente, los programas que han, de manera deliberada o no, transferido
recursos monetarios o no directamente en manos de las mujeres han aumentado su acceso
“independiente” a ellos y de esta manera incrementado aparentemente su mayor control
sobre ellos, lo que en sí es un hecho positivo. El tener acceso a recursos propios aumenta la
gama de opciones para las mujeres en cuanto a estrategias de sobrevivencia, por un lado, y
por otro lado, disminuye su dependencia económica y social de compañeros, familiares,
redes informales y privadas de apoyo.
- Las evaluaciones de los programas aquí considerados demuestran que, en la medida que
los programas de alivio o superación a la pobreza fomenten deliberadamente la
capacitación colectiva y organización social de las mujeres, los efectos en cuanto a su
empoderamiento individual y social han sido más destacados. En la medida que las mujeres
participan en espacios de formación y acción colectiva surge una nueva conciencia y
nuevas demandas: tener acceso a más capacitación; obtener acceso a activos y servicios
financieros para insertarse en actividades productivas; mejorar sus condiciones laborales y
defender sus derechos como “trabajadoras”.
Diversidad
- Ninguno de los programas estudiados prestó en su diseño una debida atención a las
distintas formas que pueden asumir los hogares. Los programas no incorporan la
heterogeneidad de los distintos tipos de familias en cuanto a ciclo de vida, composición y
estructura, así como diversidad en las formas de organización familiar. En este sentido,
programas que entregan un subsidio único por hogar o familia, sin tomar en cuenta la
composición del hogar, y el número de dependientes, favorecen claramente a las familias
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pequeñas nucleares, igual como los programas que ponen un tope en cuanto a miembros de
la familia a ser beneficiados.
- Varios programas se centran todavía alrededor del supuesto de la familia nuclear con
hombre “proveedor económico” y mujer “esposa-madre”. En consecuencia y contrario a los
hallazgos de estudios sobre participación económica y de encuestas piloto del uso del
tiempo, se basan en el mito de la mujer inactiva que tiene mucho tiempo disponible para
participar activamente en este tipo de programas, a través de su asistencia en reuniones
informativas, formativas, apoyo a programas de salud y educación, etc.
- Solamente los dos programas de empleo transitorio y el Bono Solidario de Ecuador, han
beneficiado directamente a mujeres “no madres”, a pesar de que en un caso se debe a un
problema de focalización. Es llamativo que la información en cuanto a los beneficiarios
considerados “sin responsabilidad familiar” – niños, solteros y ancianos – generalmente no
se desglosa por sexo ni se analiza desde una óptica de género, ni en los diseños,
justificaciones o evaluaciones de los programas.
- Tampoco los programas que benefician preferiblemente a los hogares encabezados por
mujeres han prestado una debida atención a las distintas formas que pueden asumir estos
hogares: monoparentales, ausencia temporal – por migración – o definitivo del cónyuge
(muerte, separación o divorcio), presencia o no de otros adultos, número de hijos y otros
dependientes económicos, etapas de ciclo de vida, etc.
¿En qué medida los programas de superación de la pobreza están
“institucionalizados”, forman parte de las políticas social y económica o se articulan
con estas?
- Los programas de combate a la pobreza son programas “de emergencia” y de “alivio”
más que expresiones de políticas de superación de la pobreza.
- Los programas generalmente no cuestionan los actuales paradigmas y estrategias del
desarrollo socio-económico.
- En ningún caso las justificaciones o diseños hacen referencia a las fuentes de
financiamiento o el origen de los recursos con que cuentan. Sin embargo, debería ser claro
que cuando el financiamiento de estos programas no está ligado a una promoción de
políticas tributarias más equitativas o políticas financieras más redistibutivas, una parte
importante de las transferencias recibidas por los y las beneficiaras de los programas antipobreza, serán “devueltas” a los fondos del Estado, por ejemplo, a través del pago del
Impuesto al Valor Agregado (IVA).
- A menudo los programas alimenticias reparten productos importados bajo aranceles
muy bajos o aranceles cero, desmantelando de esta manera la economía local, en lugar de
alentar la producción y el empleo local sobre todo de los grupos socialmente y
económicamente excluidos.
- Los dos programas que otorgan un beneficio monetario, por debajo del salario mínimo
legal, a cambio de una contraprestación laboral, promueven indirectamente una “rebaja del
empleo”. Más aún porque los documentos oficiales consideran estas contraprestaciones
laborales como “empleos”, incorporándoles en sus estadísticas oficiales de trabajo y
demostrando los efectos positivos de los programas en la disminución del desempleo. El
hecho de que en los dos programas estudiados, estos “empleos transitorios” son
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mayoritariamente ocupados por mujeres, indica una nefasta tendencia hacia una rebaja
pública del empleo y trabajo – sobre todo - femenino.
- Los dos programas coordinados por las oficinas nacionales para el adelanto de la
mujer, que son los que más promueven la ciudadanía e inclusión de las beneficiarias, desde
una perspectiva de derechos son los programas de menor peso político y presupuestario, y
de menor alcance en cuanto a número de personas beneficiadas.
¿Qué prioridad tiene el tema de “género y pobreza” en la agenda institucional y en el
debate público?
- Las mujeres, y más específicamente las jefas de hogar, han surgido como nuevo grupo
“vulnerable” lo que, sin embargo, no necesariamente signifique que su incorporación en los
programas se da desde un afán de romper la reproducción de la discriminación social y de
género. A contrario: en muchos casos, la atención hacia las mujeres se da en función de sus
papeles productivos y reproductivos como “madres”, a servicio de los otros, con miras a
aumentar la eficiencia de las intervenciones dirigidas a las familias y, sobre todo, los niños.
En la práctica – y a menudo contrario a lo que se explicita al nivel de la política
“discursiva” - los programas “explotan” el imaginario social de que la mujer está “a
servicio de los otros” sin que ello sea contra- balanceado por una expectativa similar hacia
el trabajo y el aporte de los hombres. En última instancia, este aporte (solidario y gratis) de
la mujer en la superación de la pobreza – deliberadamente o no- está “al servicio” de una
reducción en los gastos estatales sociales.
- Los resultados de los programas que reconocen a las mujeres en sus responsabilidades y
trabajo tradicionalmente asumidos en estas áreas confirman los supuestos de eficiencia. Las
mujeres son eficientes prestadoras y facilitadoras de servicios sociales y están preocupadas
por el bienestar de sus hijos y familias en lo que concierne su alimentación, salud,
educación, entre otros.
- El programa Progresa/Oportunidades de México, a pesar de no explicitar en su diseño
un objetivo relacionado directamente con la promoción de la autonomía y el
empoderamiento de las mujeres, ni tampoco abordar temas de derechos, ni de violencia o
discriminación social y sexual, además de implementar, en general, estrategias de atención
que corresponden más bien a programas asistencialistas que reproducen el “estatus quo”, ha
incorporado algunas estrategias innovadoras y eficientes para promover una mayor equidad
de género.
- Los dos programas coordinados por las oficinas de la mujer, son los únicos analizados
en los cuales se pudo dedicar una explícita preocupación por quebrar la segregación sexual
del trabajo y la subvalorización del trabajo femenino además de tener claramente un
enfoque de derechos, en general, y estar orientados a poner fin a cualquier tipo de
discriminación – también por razones de sexo y género - que afecta a su población
beneficiaria. Promueven estrategias de “empoderamiento” individual y social con miras a
lograr una mayor autonomía económica y social. Abogan por que las personas tengan un
mayor acceso a los servicios y beneficios de carácter universal, puestos a disposición por el
Estado, mientras que por otro lado, están preocupados por que estos servicios tomen en
cuenta las necesidades y demandas específicas de estas personas. Más que estar
preocupados por las necesidades básicas de las personas, relacionadas con el diario vivir,
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abogan por responder a algunas de sus necesidades estratégicas relacionadas con su
posición de exclusión política y económica, estigmatización social y discriminación.
Conclusiones
- Los programas “focalizados” de alivio a la pobreza y de emergencia, no pueden
sustituir las políticas sociales universales que deberían estar dirigidas a superar el problema
crónico y estructural de la pobreza, promoviendo el cumplimiento de los derechos
económicos y sociales de las personas. Desde un enfoque de derechos, los programas
puntuales de alivio a la pobreza deberían promover un mayor acceso de los y las pobres a
servicios sociales de calidad, que responden a sus necesidades y demandas. La promoción
de los derechos de las mujeres y de una mayor equidad social y de género es claramente
más fácil y factible en el contexto de una política y de programas que promueven los
derechos económicos y sociales de las personas en general. Los dos programas coordinados
por los organismos de las mujeres constituyen experiencias valiosas de programas
“integrales”, que demuestran la coexistencia fructífera de programas puntuales con políticas
universales, promoviendo una mayor atención a las necesidades y derechos de grupos más
excluidos y vulnerabilizados.
- A pesar de sus falencias, los programas de transferencias monetarias pueden ofrecer
pistas interesantes para el desarrollo de una verdadera red de protección social dirigida a los
y las trabajadoras pobres no asalariadas, en la medida que sus beneficios fueran universales
y basados en derechos exigibles.
- Habla por sí solo que –desde un enfoque de derechos – la promoción de beneficios
universales a partir de criterios legalmente establecidos, es mucho más recomendable que la
prestación de servicios o beneficios temporales restringidos a ciertos grupos de la población
meta y basado en criterios de focalización más bien arbitrarios que pueden aumentar un
sentimiento de inseguridad.
- Al mismo tiempo, debe quedar claro que es necesario implementar mecanismos y
criterios de “acción positiva” si el objetivo es romper la reproducción de la inequidad y
exclusión, sea en términos sociales, étnicos, de raza, edad, clase social o género pero lo
ideal es que estos sean institucionalizados, ampliamente conocidos y reconocidos. Cuando
los criterios son razonables, uniformes y legalmente exigibles, su aceptación será menos
problemática.
- Es recomendable reconsiderar la tendencia de vincular los programas de transferencias
monetarias a exigencias o “condicionamientos” a través de contraprestaciones laborales o
actividades en el área de la educación y salud, por varias razones. El condicionamiento al
trabajo o “empleos transitorios” conlleva el riesgo de oficializar públicamente una rebaja
del empleo, y más específicamente del empleo femenino. Adicionalmente se puede
preguntar en que medida programas de alivio o superación de la pobreza, pueden justificar
una “contratransferencia obligatoria económica o social” por parte de la población
“beneficiada”. Las exigencias impuestas generalmente llevan a una mayor carga de trabajo
para las mujeres dado que los programas no intentan quebrar la tradicional división sexual
de tareas que impone a las mujeres el trabajo – no valorizado – en el área reproductiva de la
alimentación, salud y educación, sino que más bien la reproducen y la refuerzan.
- Los programas de “ayuda” o de transferencias de beneficios podrían tener un mayor
impacto en las economías locales en la medida que promoverían una mayor participación
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de los y las beneficiarias como actores y sujetos de su propio desarrollo. En la medida que
estos programas podrían estimular la compra y repartición de productos localmente
producidos, por (micro-)empresas constituidas por mujeres pobres y otros sectores
excluidos, promoverían no solamente la autonomía económica de las personas sino también
de las comunidades, aumentando su seguridad alimentaria.
- Es oportuno revisar el tema del financiamiento de los programas re-distributivos. Para
que este tipo de programa (o “política”, en este caso) realmente pueda tener un efecto
redistributivo sostenible, su financiamiento podría estar garantizado con fondos públicos
obtenidos a partir de políticas nacionales redistributivas en el área de la tributación o del
sector financiero en lugar de depender de préstamos internacionales que deben ser
reembolsados y no implican ningún mecanismo de redistribución.
- Los programas preocupados por generar una mayor equidad deberían, como parte de
sus estrategias de intervención, prestar una atención a 1) el quiebre de la división sexual
desigual del trabajo y del acceso al poder; 2) la promoción del trabajo de cuidado y
reproducción como una responsabilidad social; 3) la promoción de una “economía del
cuidado” que no transfiere los costos y el trabajo a las mujeres; 4) la erradicación de la
violencia sexual y el resguardo de los derechos sexuales y reproductivos como condición
“sine qua non” para combatir la pobreza.
- Las experiencias sistematizadas y las evaluaciones demuestran claramente el enorme
potencial que tienen los programas para cambiar injustas y desiguales relaciones de poder,
en la medida que facilitan la formación colectiva y organización social de los marginados y
excluidos, en este caso más específicamente de las mujeres. Los programas que prestan
asistencia puntual – sin promover la acción colectiva - desaprovechan esta capacidad. Por
otro lado, hay que velar por que el enfoque del “capital social” no sea utilizado como
justificación para aumentar el “voluntariado social” en el contexto de reformas estatales
caracterizadas por la reducción del personal y costos para diversos programas sociales.
- Es recomendable seguir promoviendo la implementación de políticas y programas
integrales, ejecutados intersectorialmente con miras a articular políticas y programas
públicos y de la sociedad civil. Para asegurar una adecuada atención al objetivo de la
equidad de género y los derechos de las mujeres, es preciso promover una estrecha
coordinación y/o co-ejecución entre los distintos ministerios e instituciones públicos y las
oficinas nacionales para el adelanto de las mujeres.
- Una política de superación de la pobreza con enfoque de género, no se puede limitar a
beneficiar a mujeres “jefas de hogar” y ni siquiera a “las mujeres pobres”. Los programas
pueden y deberían beneficiar tanto a mujeres como a hombres de distintos grupos etáreos,
étnicos y socio-económicos y al mismo tiempo estar preocupados con responder a las
necesidades estratégicas de los segmentos más excluidos, promoviendo su acceso universal
a recursos, bienes y espacios de poder; igualdad de derechos; igualdad de oportunidades y
participación social y política, también en las instancias de monitoreo y control de los
programas que surgen en el contexto de la descentralización.
- Sería pertinente nutrir el debate en cuanto a la descentralización del Estado y promover
mecanismos de descentralización y monitoreo local que no signifiquen un mayor
desmantelamiento del Estado, ni tampoco un debilitamiento del control ciudadano. En el
caso de que la ejecución de programas o proyectos anti-pobreza está a cargo de
instituciones privadas con objetivos institucionales netamente empresariales, habría que
desarrollar un sistema de control público y ciudadano que permite asegurar que la
promoción de la equidad social y de género esté efectivamente incorporado en los objetivos
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y mecanismos de ejecución de los programas. El fortalecimiento del monitoreo ciudadano
es aún más relevante en el caso de que se implementan programas asistencialistas que no se
basan en un “derecho a beneficios” sino que se caracterizan por dar “beneficios sin
derechos”, lo que aumenta la posibilidad de prácticas de corrupción, compra de votos y
abusos.
- En la búsqueda de estrategias más eficientes para terminar con la pobreza y la exclusión
económica y social, las reflexiones y análisis de género – al incorporar más indicadores
sociales y humanos - pueden aportar varios elementos y pistas hasta ahora no
suficientemente considerados o elaborados. El analizar debidamente la economía no
remunerada reproductiva y la participación de mujeres y hombres en ella, como también
sus condiciones de participación y beneficios obtenidos, puede demostrar el carácter
político de cualquier decisión económica y social que afecta a las personas al nivel más
micro y privado de sus relaciones económicas, sociales y afectivas en el hogar y en sus
comunidades. Adicionalmente, puede aportar consideraciones, conceptos y nuevas pistas
vinculadas con una revalorización social y cultural amplia del trabajo reproductivo y una
“economía del cuidado”, apuntando a un modelo de desarrollo “alternativo” al actual, más
orientado al desarrollo humano, sostenible, con equidad.
Lieve Daeren, Representante Fondo de Cooperación al Desarrollo (FOS), Perú y (ex)Consultora Unidad de la Mujer y Desarrollo, CEPAL.
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