Lectura 1

Lectura 1
El desarrollo concertado y el desarrollo humano1
Javier Abugattás Fatule
I. Introducción
En el Perú, el logro un desarrollo concertado es una opción para aumentar las
capacidades y contribuir a un mayor bienestar de toda la población y en
especial de los que requieren mayor atención son desafíos aun por superar. En
este sentido, cabe preguntarse:
 ¿Cuáles son los asuntos más importantes en los que habría que
intervenir?
 ¿Cómo identificar los asuntos centrales entre tantas demandas y
presiones?
Estas y otras preguntas sobre el contexto local serán indispensables, si se
intenta discutir ideas relacionadas con el desarrollo más sostenible y concertado
que tenga presente a todas las personas y su vida diaria como referencia
principal.
Este documento sintetiza comentarios y orientaciones para incluir los elementos
principales del desarrollo e incorporar aspectos fundamentales de lo humano
desde el inicio de la reflexión y acción acerca de estrategias de desarrollo y
políticas públicas que permitan la mejora continua de la calidad de vida.
La mayoría de fallas en la implementación de las estrategias de desarrollo
nacen en el momento inicial, entre la idea y su elaboración primera o cuando
deben armonizar la realidad local, las necesidades y los recursos escasos. Por
ello, antes de iniciar nuevos programas con actividades o ideas de proyectos de
inversión pública es indispensable contar con información y conocimientos
acerca de los aspectos fundamentales de las condiciones de vida de la
población, sus actividades económicas, su territorio y ambiente, su
institucionalidad y la acción de sus actores locales.
El estudio y logro de una situación optimizada sin proyecto es una fase previa,
obligatoria y de enorme utilidad práctica. Permite contar con la visión de
conjunto de la realidad (siempre compleja y muchas veces contradictoria) en la
que se pretende intervenir. Las personas que trabajan en esta primera etapa
enfrentan el difícil pero interesante desafío de conocer las necesidades de la
población, expresarlas y ayudar en la elaboración de sus prioridades. Los
1
Este texto se basa en el documento 2007 acerca de Desarrollo humano y los proyectos de inversión
pública.
1
responsables de políticas públicas y las personas a cargo de actividades deben
mantener actualizados
esos conocimientos a lo largo de las múltiples
actividades que se realizan simultáneamente para intentar lograr el
cumplimiento de las funciones primordiales del Estado en todos los niveles. Un
trabajo así permitirá validar la coherencia de las estrategias y prioridades
nacionales, regionales y locales; lo anterior conllevará a planes de desarrollo
concertados y serán herramientas de integración y orientación constante.
En el texto, se hace sólo referencia a los elementos principales del enfoque de
formulación de ideas de actividades y proyecto de inversión en el marco de las
prioridades del desarrollo humano, con el objetivo de promover su uso. Por
ejemplo, las menciones a la población en un territorio dado son nada más que
el inicio de una búsqueda del conocimiento acerca de la geografía física y la
demografía para intentar comprender la realidad local. Los profesionales deben
mantenerse alertas para incorporar aspectos inesperados y sentirse con la
libertad de comentar asuntos que son importantes y que están siendo dejados
de lado.
En las orientaciones nacionales, o primer punto, el ser humano se asume como
el centro del diseño y se toma como referencia concreta los programas
presupuestales estratégicos definidos en la Ley de Presupuesto del Sector
Público. Siendo la prioridad máxima el ser humano se propone un enfoque de
desarrollo con énfasis en las personas y con una especial atención a la etapa
temprana, por los impactos que ésta tiene en la sociedad.
En el punto 2, se discute el desarrollo enfocado en los seres humanos y se
resalta la necesidad de tomar en cuenta el ciclo y la calidad de vida de cada
persona como referencia fundamental para el diseño e implementación de
inversiones en cualquier sector.
El punto 3 enlaza este desarrollo con la vida en un territorio y sus
circunstancias; se propone allí un esquema general para la identificación de
asuntos, formulación de opciones y evaluación interactiva. Se sistematizan los
diversos elementos importantes para discutir el desarrollo e incrementar el
conocimiento que tenemos de un territorio, sus habitantes y las condiciones
económicas, sociales y ambientales en las que viven. Para esto se parte de un
breve diagnóstico actualizado y se perfila un escenario base para dar
consistencia a las mejoras propuestas en la sociedad local.
En los siguientes puntos, se proponen orientaciones para un escenario base y
se reitera la necesidad de escoger lo prioritario y actualizar el conocimiento
general sintetizado en el plan de desarrollo concertado.
II. El desarrollo humano en El desarrollo concertado
El concepto de desarrollo humano propone que el elemento fundamental para
el diseño e implementación de políticas es la calidad de vida de todos los seres
humanos actuales y futuros. Después de examinar los escasos resultados de
2
políticas aisladas, enfrentamos las dificultades para lograr un bienestar general
que asegure una vida armoniosa en sociedades complejas y heterogéneas.
Independientemente de definiciones precisas es importante lograr una
convergencia entre los esfuerzos de la sociedad y el Estado con el fin último de
una vida plena para todos los habitantes en un ambiente equilibrado.
Aunque la definición del desarrollo humano se revisa periódicamente, por
razones metodológicas utilizaremos la utilizada por el PNUD:
"El proceso de ampliación de las opciones de la gente y el nivel de
bienestar que logran se halla en el centro del concepto de desarrollo
humano. Esas opciones no son ni finitas ni estáticas. Sin embargo,
independiente del nivel de desarrollo, las tres opciones esenciales de la
gente son: vivir una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener
acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente. Pero
el desarrollo humano no concluye ahí. Otras opciones, a las que muchas
personas asignan gran valor, van desde la libertad política, económica y
social hasta las oportunidades para tener una vida creativa y productiva y
disfrutar del respeto por sí mismo y de la garantía de los derechos
humanos.
Sin duda, el nivel de ingreso es un elemento importante del desarrollo.
Pero, no es todo en la vida de las personas. El ingreso es un medio pero el
fin es el desarrollo humano."2
a) El desarrollo humano no es un asunto nuevo pero demora en
instalarse
El enfoque de desarrollo humano es persistentemente mencionado pero aún
poco aplicado. Hace más de 30 años (PNUD desde 1990 a nivel mundial con el
IDH) se iniciaron intentos de definir y seguir ese factor esencial.
Los argumentos son sólidos y muchos de sentido común, relacionados a la
experiencia diaria; sin embargo, se pierde entre los temas urgentes. La
persistencia en el enfoque debe continuar hasta lograr que se aplique en la
práctica. Aunque parezca un ideal de largo plazo no se puede renunciar a
intentar que cada ser humano tenga una vida plena, saludable, creativa y feliz.
Esa imagen de una situación ideal se refiere a la calidad de vida de todos los
habitantes y no es sólo a la ausencia de problemas sino (parafraseando el
antiguo concepto de salud), "el completo bienestar..." en todos los aspectos de
la vida humana.
Es el pleno desarrollo de todos los seres humanos, la razón de ser de la
sociedad y el Estado. Resulta indispensable, entonces, que toda nueva iniciativa
2
Fuente: PNUD 2007 en http://www.revistadesarrollohumano.org/quees.asp
3
tenga como referencia principal el desarrollo humano de manera que asegure
una adecuada asignación de recursos.
Las decisiones guiadas por un ideal como este son complejas y multisectoriales
y con posibilidades altas de cometer errores, pero son indispensables si se
busca mejorar la calidad de vida de todos y mejorar, también, la cohesión social
y la capacidad para competir en mercados diferentes y con condiciones
ambientales cambiantes.
En el caso de las actividades (operación ) y de la inversión pública, donde se
utilizan recursos de todos los peruanos para sostener servicios de calidad y
generar nuevas capacidades, es especialmente importante que se asegure el
bienestar de todos y principalmente de las personas que están en condiciones
adversas por causas ajenas a su voluntad.
Por esta razón, el Diplomado de Planeamiento Concertado y otras actividades
de formación para optimizar el uso de recursos y para la formulación de
proyectos de inversión pública ha optado por dirigir la atención al desarrollo
humano y a la primera infancia.
Se trata entonces de centrar el interés en el potencial de los seres
humanos y resolver acertadamente cualquier impedimento para su
pleno desarrollo. Para esto se requiere conocer bien el contexto: la
realidad local, las personas, las características del territorio y la
organización local. Aquí aparece el énfasis en el diagnóstico y
actualización de la situación con especial atención en la etapa
temprana de la vida y los intentos por optimizar esa situación como
punto de partida para el planteamiento de ideas acerca de mejoras
en los servicios existentes y nuevos proyectos de inversión pública
que mejoren de manera sustancial las condiciones de vida de la
mayoría de la población.
b) La importancia de priorizar el gasto de operación y de inversión en
el desarrollo de capacidades humanas, con énfasis en la etapa
temprana
b.1 Aspectos generales del ciclo de vida
La infancia y la adolescencia son la base fundamental del capital humano.
Idealmente, todos los adolescentes peruanos deberían culminar su educación
secundaria y contar con las competencias necesarias para acceder a un trabajo
decente o matricularse en cursos de educación superior. Lograr este ideal, o lo
que es igual, formar las mejores capacidades humanas para el Perú, depende
de la vigencia de varios derechos a lo largo de su ciclo de vida, incluyendo los
de salud, nutrición, educación de calidad y acceso a un ambiente
socioeconómico propicio.
4
Los logros o retrocesos en cada escalón del ciclo de la vida se acumulan
anualmente (ver Gráfico 1). En otras palabras, el ejercicio de un derecho básico
en una etapa de la vida influye positivamente sobre el ejercicio de derechos
actuales y futuros. Así, los peruanos con un estado nutricional adecuado
durante los primeros años de vida estarán en mejores condiciones para rendir
adecuadamente en la escuela. Del mismo modo, los niños y las niñas que
acceden a educación inicial tendrán mayores posibilidades de alcanzar un buen
nivel de aprendizaje en los siguientes años. Las condiciones de vida durante la
gestación, la primera infancia, la niñez y la adolescencia determinan las
probabilidades de adquirir las competencias requeridas para la formación del
capital humano, siendo el componente más importante para el desarrollo socioeconómico territorial.
Fuente: Pollitt, León y Cueto (2005)
La base crítica de la capacidad de un ser humano para toda la vida se forma
principalmente en los primeros meses y años. Podemos compararlo, recordando
que no hablamos de una máquina o de la construcción de un activo cualquiera
sino de un sistema complejo que va integrando elementos diversos de una
manera muy fina hasta lograr que funcionen como un todo.
Una referencia física a esa construcción temprana es el desarrollo de la red
neuronal del cerebro de un ser humano en los primeros años. No es el simple
aumento de tamaño, es algo sumamente complejo relacionado con las
características de cada elemento y la calidad de las conexiones que se
establecen y consolidan. Poner en comunicación un elemento con otro ya es un
asunto complejo, ese proceso y funcionamiento combinado con otros se da a
una escala de miles de millones de elementos para el funcionamiento del
cerebro humano que a su vez es sólo uno de los órganos de un ser complejo y
único: cada persona.
5
Los gráficos siguientes permiten una aproximación a la importancia de la
existencia de condiciones adecuadas para el crecimiento.
Si no se dan las múltiples condiciones adecuadas (como afecto, estímulo,
nutrición, seguridad, hogar sin violencia) el número y calidad de conexiones
será menor y se afectarán las funciones de esa persona, de manera más o
menos grave.
El ciclo de vida de cada persona es una referencia fundamental para conocer y
promover las condiciones materiales mínimas que aseguren que no se pierda la
oportunidad de desarrollar capacidades potenciales por causas que pueden ser
evitadas con más o menos facilidad.
Si este es uno de los factores decisivos para el desarrollo de todas las
capacidades del ser humano, se debe aprovechar cada oportunidad para
promover el logro pleno de su potencial. Este factor –como lo hemos podido
advertir en los párrafos anteriores- afecta en el funcionamiento de lo
económico, lo social, lo ambiental, de las organizaciones y sus relaciones.
b.2 La etapa temprana del ciclo de vida y las intervenciones
requeridas
El ciclo de vida de cada persona -como lo hemos mencionado- es una
referencia para identificar y atender los aspectos más importantes de inicio a
fin. Cada escalón del curso de vida durante la gestación, la primera infancia, la
niñez y la adolescencia juega un rol crítico para la formación del capital
humano.
6
Se ha reiterado la importancia de la etapa inicial en la vida porque determina el
nivel máximo de capacidades que realmente usará una persona en toda su
existencia.
La experiencia nacional e internacional demuestra que un conjunto de
intervenciones básicas en la etapa temprana pueden asegurar las condiciones
mínimas para el pleno desarrollo de cada persona.
La experiencia también muestra que una atención especial alrededor del
nacimiento tiene un gran impacto en el desarrollo de cada persona. A este
período especial podemos denominarlo “un año antes y un año después del
nacimiento” y está esquematizado en el gráfico de intervenciones básicas en
una curva que simboliza el logro del máximo potencial humano hasta el primer
año de vida.
La curva que representa el potencial también puede simbolizar el peso. Si nace
una niña o niño con menos de 2.5 kilos está en más riesgo de llegar al año y es
habitual que se desarrolle muy por debajo del nivel que podría lograr. Esto
afectará el uso pleno de sus capacidades durante toda su vida.
La desnutrición crónica se refleja en la talla del niño con carencias, por lo tanto
es un indicador resumen para medir el desarrollo en general y el desarrollo
humano en particular.
Una adecuada orientación de políticas y acciones puede prevenir daños en la
etapa temprana y asegurará condiciones materiales mínimas para una
existencia plena.
7
Gráfico de intervenciones básicas
La etapa temprana en el ciclo de vida
Desarrollo humano con
intervenciones permanentes
Un desarrollo temprano
inadecuado tiene pocas
probabilidades de ser
recuperado en la vida de la
persona. Existirá la diferencia
entre el desarrollo óptimo de un
ser humano y la capacidad real
en su vida diaria.
Estos aspectos son válidos para cualquier ser humano y es muy importante
entender las condiciones específicas en cada territorio.
Estudio de High/Scope demuestra el retorno de 17 dólares por cada dólar
invertido en la educación inicial
A nivel global se han realizado numerosas investigaciones respecto al impacto de la
inversión en la educación inicial. Un estudio internacionalmente conocido es el de
High/Scope Educational Research Foundation, el cual demostró alta inter-relación entre
la asistencia a una educación inicial de buena calidad y la calidad de vida más de 20
años después. La Fundación siguió por más de 20 años a dos grupos de niños de
familias pobres, uno que asistió a educación inicial en comparación con los que no
asistieron. El estudio demuestra que la tasa de conclusión en secundaria del grupo con
educación inicial fue 65%, mientras sólo 45% para el grupo sin educación inicial; y el
promedio de ingreso anual fue mayor en $5000. En resumen, el estudio demuestra
que por cada dólar invertido en educación inicial de calidad se ha logrado un retorno
de diecisiete dólares; siendo alta la rentabilidad de lo invertido.
Fuente: www.highscope.org
8
c) Breve revisión de la situación y perspectivas del desarrollo humano
en el Perú
Los datos acerca de la calidad de vida en el Perú son alarmantes y requieren
atención especial. A pesar del crecimiento económico prolongado todavía hay
una falta de empleo adecuado y recién en los últimos años se está en proceso
de disminuir la desnutrición crónica en los niños menores de 5 años, como dos
referencias generales.
Los promedios nacionales ocultan diferencias enormes que deben ser
afrontadas al momento de diseñar e implementar proyectos de inversión
pública en territorios específicos. El 35% de la población vive en situación de
pobreza en el Perú, cifra que casi se duplica entre la población que reside en el
área rural (60%)3; la desnutrición crónica afecta al 36% de niños menores de 5
años del quintil I (el de menores ingresos); y en Huancavelica llega a 45%4.
El estado nutricional –como lo hemos mencionado anteriormente- es un
indicador resumen adecuado acerca de la calidad de vida de la población. Los
siguientes dos cuadros con datos publicados por el Centro Nacional de
Alimentación y Nutrición (CENAN) sintetizan información nacional y presentan
una primera visión por departamentos.
Situación Nutricional del Perú
Niños y niñas menores de 5 años
(Patrón de referencia NCHS)
Año
Prevalencia de desnutrición crónica
Nacional
Urbano
Rural
Fuente
1991-1992
Encuesta Demográfica y de Salud
Familiar ENDES
36.5
25.9
53.4
1996
Encuesta Demográfica y de Salud
Familiar ENDES
25.8
16.2
40.4
2000
Encuesta Demográfica y de Salud
Familiar ENDES
25.4
13.4
40.2
2007
Encuesta Demográfica y de Salud
Familiar ENDES
22.6
11.8
36.9
2009
Encuesta Demográfica y de Salud
Familiar ENDES
18.3
9.9
32.8
Encuesta Demográfica y de Salud
2010
Familiar ENDES
17.9
10.1
31.3
Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar – ENDES, INEI.
Al interior de cada departamento y de cada provincia, la situación puede
agravarse o mejorar, razón fundamental para examinar con cuidado cada
territorio en el que se piense intervenir.
3
4
INEI, Informe Técnico: La pobreza en el Perú en el año 2009.
INEI y MEF, Perú: Indicadores de Resultados de los Programas Estratégicos, 2010, febrero 2011.
9
Otros indicadores, como los de educación, ponen en evidencia el riesgo en que
está la capacidad de la sociedad para desarrollarse plenamente. Un ejemplo
para reflexionar es el hecho de que el 77% de los alumnos de 2° de primaria no
tienen las competencias básicas en comprensión de lectura y el 87% no tiene
las competencias básicas en matemática5. Esto nos indica que difícilmente se
logrará contar con personal calificado para alcanzar los niveles de
competitividad internacional que el país requiere en el futuro cercano.
d) El enfoque de desarrollo humano y la necesidad de un cambio de
mentalidad
Al observar la vida diaria de la población en cualquier lugar del territorio resulta
evidente que el nivel de vida depende del desarrollo de las capacidades de cada
una de las personas, de la organización social y el medio en el que vive.
Pensando en la producción y el empleo, toda unidad de producción depende de
los activos con los que se produce; hay activos tangibles como una máquina,
pero ¿qué se puede hacer en una empresa mejor equipada sin personas con las
capacidades necesarias para implementar el proceso de producción? Los activos
intangibles son esenciales para cualquier actividad, aunque resulta más difícil
cuantificarlos.
Estamos muy acostumbrados a lo que se puede tocar o percibir de manera
precisa, pero los conocimientos y las capacidades humanas son difíciles de
definir y de cuantificar en una expresión monetaria.
La formación de capacidades humanas es, entonces, un aspecto central porque
afecta cualquier actividad que el ser humano realiza. Sin embargo, al intentar
usar datos aparece la dificultad para definir con certeza el asunto principal y
esto puede llevar a que éste se deje de lado. Esa es una tendencia natural que
vemos en la experiencia diaria.
Se requiere un cambio de mentalidad en todos los niveles y sectores para
atender como es debido los aspectos principales para el desarrollo,
esforzándonos y si es necesario obligándonos a conocer mejor los aspectos del
desarrollo humano y de la etapa temprana en un contexto determinado. Es
evidente que resulta más seguro el diseño e implementación de actividades
tangibles, como se sucede en la mayoría de casos de los proyectos de inversión
pública. Lo cual, nos lleva a confundir proyectos de inversión con obra física o
con el período pre operativo dejando de lado los resultados finales a favor de la
calidad de vida de la gente.
Aunque las directivas no impiden la formulación de proyectos de inversión que
permitan crear y poner en operación activos intangibles son muy pocos los
5
UMC del MED, Evaluación Censal de Estudiantes 2009.
10
casos de perfiles con estas características; sin embargo, al observar la falta de
capacidades para el desarrollo y de las condiciones materiales para la igualdad
de oportunidades se puede decir que los intangibles son el aspecto más
importante para generar esas condiciones.
En ese sentido, el desarrollo de capacidades humanas debe pensarse para
cualquier sector porque todo actividad es realizada por seres humanos, de
cuyas cualidades, depende principalmente la calidad de los bienes y servicios
producidos.
Lograr el pleno desarrollo de capacidades humanas es un resultado prioritario.
Mantener un orden de relación con el que se asegure primero las condiciones
de desarrollo humano para contar con condiciones generales adecuadas para el
desarrollo debe estar siempre presente en la generación de ideas para perfiles
de proyectos de inversión pública.
La calidad de vida de las personas puede ser abordada desde diversos puntos
de vista. Se propone, como lo han hecho varias instituciones y autores, el
seguir el ciclo de vida de cada persona y asegurar que las condiciones para el
desarrollo estén presentes.
La evidencia científica confirma la importancia y beneficios de prevenir,
evitando así daños en las etapas tempranas de la vida; es evidente que
pérdidas de capacidades en la infancia ocasionan la pérdida de años de vida
saludable y productiva a lo largo de toda la existencia con consecuencias
negativas para la persona, la familia, las empresas y la sociedad.
e) La importancia de mayor inversión en lo social
Hay tres argumentos que enfatizan la importancia de la inversión en el
desarrollo humano con atención especial en la infancia: lo político, lo económico
y lo ético. Los argumentos muestran la importancia de la inversión social como
instrumento de cohesión social y gobernabilidad democrática (político), para el
crecimiento económico y la generación de ganancias (económico) y para la
implementación de derechos y de equidad (ético).6
Los efectos a nivel nacional, regional y local de la mejora de calidad del empleo,
de la organización social y del ejercicio de los derechos de todas las personas
son el permitir lograr situaciones de uso óptimo de todos los recursos y
activos disponibles en la sociedad para asegurar una vida plena a todos los
habitantes.
6
Para mayor detalle ver la lectura 2 del MÓDULO 1: "¿CÓMO INFLUENCIAR UNA MAYOR INVERSIÓN
SOCIAL EN LA INFANCIA? Argumentos y estrategias". UNICEF 2005.
11
Estos elementos interrelacionados apuntan a que "El fin último de toda política
pública, en un Estado social de derecho, sea el bienestar y el cumplimiento de
los derechos de todos los ciudadanos y en particular de los niños y niñas”.
A raíz de este tipo de políticas, actualmente el Perú tiene la oportunidad de
integrar aspectos diversos del desarrollo. Una de las políticas centrales es la
lucha contra la desnutrición crónica, la misma que se encuentra señalada en
los programas presupuestales y las leyes sobre la materia presupuestal, que
lleva a la práctica las orientaciones que están en la Declaración del Milenio y en
el Acuerdo Nacional, así como en los diversos planes nacionales, regionales y
locales.
f) La competitividad, el empleo y el desarrollo7
Un empleo adecuado en una perspectiva de largo plazo es aquel que permite
cuando menos contar con una capacidad de consumo familiar equivalente a una
canasta mínima completa. Coincide con la definición de empleo decente o
digno.
Un desarrollo integral con énfasis en la calidad de vida de la población requiere
atender de forma permanente las condiciones para el empleo adecuado. Como
sociedad no debemos renunciar a que toda persona que busca empleo
adecuado lo encuentre. ¿Cuáles son las condiciones del entorno más
importantes para la competitividad de largo plazo y el empleo pleno?
Lograr un escenario óptimo con los activos y los procesos productivos
existentes, antes de idear nuevos proyectos, es un enfoque fundamental que
nos demanda esfuerzos continuos y cambios de mentalidad en cada comunidad
del país.
En la misma orientación de la optimización de uso de recursos tangibles está el
uso de recursos intangibles y de las relaciones entre miembros de la sociedad,
incluyendo la mejora de la calidad de normas y regulaciones, así como su
cumplimiento. Debemos ser capaces de actuar local y nacionalmente para
disminuir todos los costos innecesarios en los procesos productivos. Una
decisión como ésta requiere décadas de esfuerzos de todos para asegurar un
conjunto de condiciones previas que faciliten mejoras de productividad, salarios
y atracción de nuevas inversiones.
Vale la pena sintetizar como referencia para la acción descentralizada algunas
condiciones previas para promover la competitividad. Asumiendo que contamos
con un mercado suficiente, la capacidad para competir en éste depende de
muchos factores interrelacionados: los costos de transacción en general,
mercados competitivos de insumos, la infraestructura disponible, la
disponibilidad de recursos naturales, la disponibilidad de recursos
humanos calificados (y el ambiente social en general), condiciones de
7
Abugattás 2006. El empleo adecuado.
12
distribución para las ventas, marco institucional, simplificación administrativa,
estabilidad jurídica y seguridad.
El aspecto de recursos humanos merece ser resaltado porque nos exige atender
plenamente el desarrollo de capacidades humanas. Los seres humanos que
participamos en la vida diaria en sociedad somos producto de procesos muy
complejos desde la etapa temprana de cada vida humana.
Las condiciones adecuadas para que ese desarrollo humano se logre requieren
tanta o mayor atención que los otros costos de transacción para la
competitividad.
g) Hay mandatos coherentes con lo esencial a nivel nacional e
internacional
Aunque es de sentido común que los seres humanos son la razón de ser de la
sociedad y del Estado, la experiencia muestra que esto se olvida con facilidad.
No es por falta de mandatos, basta con recordar la Declaración de los Derechos
Humanos en 1948 o la Declaración del Milenio en el 2000. En general, los
mandatos intentan poner al centro de la atención el desarrollo de todos los
seres humanos; esto quiere decir que todo proyecto debería necesariamente
referirse a aspectos fundamentales de desarrollo humano antes de entrar a
asuntos sectoriales específicos. Una aplicación concreta de prioridades, está en
los programas presupuestales estratégicos en materia de infancia, que si bien
fueron dados con la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
2011; resulta importante que se reconozca en esta, la prelación de la
asignación de recursos.
LEY N° 29626, LEY DE PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL
AÑO FISCAL 20118
(Publicada el jueves 09 de diciembre de 2010 en el Diario Oficial El Peruano)
Disposiciones Finales
SEXAGÉSIMA SÉTIMA.- Establécese que las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos
regionales y gobiernos locales asumen como prioridad en su gestión el logro de los
siguientes resultados a favor de la población:
a) La reducción de la desnutrición crónica infantil;
b) La reducción de la mortalidad materna y neonatal;
c) La mejora en los niveles de comprensión lectora y matemática;
d) El incremento del acceso de la población a la identidad;
e) La reducción del tiempo de acceso a centros de servicios sociales (salud y
educación) y a mercados;
f) El incremento del acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas en áreas
rurales;
g) El incremento de la cobertura y uso de la telefonía e internet en áreas rurales; y,
h) El incremento en la cobertura energética operativa en hogares rurales.
8
Si bien esta norma no está vigente, resulta relevante el orden de prelación asignado a los programas.
13
Para el logro de tales resultados, los esfuerzos en materia presupuestaria se orientan al
financiamiento de las intervenciones y productos de los programas presupuestales
estratégicos, según el siguiente orden de prelación:
1. Programa Articulado Nutricional.
2. Salud materna neonatal.
3. Logros de aprendizaje al finalizar el III Ciclo.
4. Acceso de la población a la identidad.
5. Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades de mercado.
6. Acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas para poblaciones rurales.
7. Acceso a energía en localidades rurales.
8. Acceso a servicios públicos esenciales de telecomunicaciones en poblaciones rurales.
Estos resultados prioritarios en lo social son parte de acuerdos nacionales e
internacionales, además de representar factores de gran importancia para la
vida diaria de toda la población del país para una real igualdad de
oportunidades de todos los habitantes sin distinción.
La competitividad y las condiciones de vida dependen de cómo están todas las
personas de un territorio. El ciclo de vida de cada una de ellas es una referencia
fundamental ¿Cuán saludables, productivos y felices son los días y años de
todos los habitantes? y ¿Qué puede causar daños a ese bienestar? La
actualización del conocimiento de la realidad en un territorio dado es el primer
paso para diseñar e implementar una inversión pública de calidad.
III. El enfoque de desarrollo humano y las demandas en un territorio
Las últimas décadas ha sido demostrativa la ineficacia de las políticas aisladas
en la búsqueda del desarrollo. Hoy se puede confirmar que el crecimiento
económico no es suficiente y que la introducción del concepto de desarrollo
humano parece no lograr aún una mejora suficiente en los procesos de decisión
nacional, regional y local.
En el año 2002, el cambio constitucional para el proceso de descentralización
introdujo formalmente el planeamiento concertado con participación de los
niveles de gobierno regional, local y la sociedad. Los planes de desarrollo
concertado (PDC) son potencialmente una herramienta integradora que puede
permitir actualizar el diagnóstico local, estudiar los escenarios y establecer
orientaciones para el desarrollo integral coherentes con los lineamientos
nacionales. Lo anterior, es un largo proceso de aprendizaje pero que lleva a
conocer mejor la realidad y a definir las mejores opciones para el desarrollo
integral de las localidades, las regiones y el país.
Resulta difícil integrar los diversos aspectos de la realidad para la toma de
decisiones. A pesar de la incertidumbre, las autoridades y la población deberán
optar por el logro de los objetivos comunes que aseguren el máximo bienestar
posible a toda la población. Esto exige guiarse por los objetivos principales del
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plan de desarrollo concertado y cooperar entre todos los niveles de gobierno,
asumiendo las competencias compartidas como aquellas que permiten una
acción más efectiva (en tanto se va aclarando el conjunto de normas, muchas
veces engorrosas, que rigen los procesos).
El punto de partida para este esfuerzo es un diagnóstico adecuado de la
realidad que cuente con información integrada. Es probable que se requiera
recorrer el camino varias veces hasta contar con las hipótesis de
funcionamiento para, luego regresar a revisarlas desde su punto de partida,
que es el reconocimiento del área geográfica de estudio y de la población que
habita en ella.
Con el fin de comprender este proceso proponemos un diagrama que da cuenta
de la actualización constante del conocimiento de la realidad como factor
indispensable en todo el ciclo de proyectos y también en la optimización de la
operación y mantenimiento de toda actividad.
Este proceso garantiza la verosimilitud de los proyectos de inversión en todo
momento y ayuda a funcionarios, formuladores y evaluadores a presentar
perfiles enraizados en las demandas de desarrollo de las poblaciones.
Revisa en detalle el flujograma que se presenta a continuación:
15
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3.1 Delimitando el territorio de estudio
Asumiendo que el asunto de interés está ubicado principalmente en un distrito
S de la Provincia P, se debe actualizar la información indispensable para el
conocimiento de la realidad local.
Los mapas y la información disponibles son el primer paso obligatorio que nos
enfrentan con los esquemas de una realidad mucho más compleja.
El croquis de ubicación de un distrito nos demuestra que no está aislado. Por
ejemplo, en el caso del distrito “S” se puede tener como vecino a un distrito de
otro departamento o se puede colindar con otro país. Los mapas nos permitirán
hacer un análisis del distrito “S”, así como advertirla posibilidad de establecer
alianzas con distritos colindantes que cuenten con condiciones similares.
CROQUIS DE LA ZONA
Una primera aproximación a todos los habitantes es conocer las estimaciones
de población, condiciones y tendencias. Esto nos permitirá reflexionar sobre sus
condiciones de vida.
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Por ejemplo ¿Qué sabemos de la vida diaria de los 86 mil habitantes de la
provincia P y de los 15 mil habitantes del distrito S? Una investigación inicial
con información secundaria y el contacto personal con los habitantes de la zona
permite actualizar el diagnóstico.
En el trabajo de campo debe recogerse información respecto a sus condiciones
de vida en lo económico, social y ambiental; así como, elementos de la historia
local para una mejor comprensión de los hechos y las tendencias en el
territorio. Por ejemplo, una pregunta importante a hacerse será los
aproximadamente 20 niñas y niños menores de 29 días de edad que viven en el
distrito están recibiendo la atención debida para maximizar sus capacidades en
esta etapa temprana. Este dato será fundamental para proyectar las
posibilidades de desarrollo de esa población.
3.2 El esquema mínimo para la actualización del diagnóstico y las
perspectivas
Las dimensiones del diagnóstico son cuatro:
1. Condiciones de vida de la población.
2. Actividades económicas y el empleo.
3. Territorio y el ambiente, la prevención de desastres.
4. Institucionalidad y agentes locales.
Esta estructura es útil y nos remite abordar lo social, lo económico, lo
ambiental y lo institucional. Hay mucha información disponible (ver
documentos en el CD para el participante), pero hay conocimientos que no
encontramos en fuentes secundarias que necesariamente deben buscarse en
contacto con la población.
Una vez que se ha recopilado información estadística y otra información
cualitativa disponible, se requiere dedicar tiempo a la reflexión. Es difícil
aproximarse a una realidad compleja, mucho más si pretendemos hacerlo sólo
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a partir de números agregados, por lo que requerimos información preliminar
acerca de los caracteres, circunstancias y la manera de ser de la población en el
territorio seleccionado.
Lo anterior, conforma los principales hechos y tendencias de la zona en las
cuatro dimensiones del diagnóstico. Es aquí necesario discutir los posibles
escenarios. ¿Cuál es un escenario pasivo (donde todo sigue más o menos como
ha sido) o uno optimizado realista o uno ideal?
El escenario ideal es una imagen de largo plazo, un modelo de zona perfecta en
todos los aspectos, pero que difícilmente puede ser alcanzada. Sirve como
referencia general.
El escenario óptimo es lo mejor que se puede alcanzar con el máximo esfuerzo
en las actuales circunstancias y con los recursos existentes, debe ser el
escenario base para la discusión.
3.3 Mediciones básicas acerca de capacidades, potencial y desarrollo
El enfoque de desarrollo humano, como elemento central, requiere esfuerzos
adicionales de integración de datos e información. A continuación, se
mencionan elementos para promover esos conocimientos partiendo de la
estructura de actualización de diagnóstico y del Índice de Desarrollo Humano
(IDH).
Hay tres aspectos principales en la definición de Desarrollo Humano del PNUD:
1.- Vivir una vida larga y saludable.
2.- Adquirir conocimientos.
3.- Tener acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente.
Los documentos producidos por el PNUD permiten contar con el IDH y un
indicador de potencial productivo para cada distrito del país que pueden usarse
como referencia.
El IDH se basa en datos relacionados a la esperanza de vida, grado de
educación e ingresos por habitante. Esto es mucho mejor que sólo el PBI por
habitante que era el dato usual hasta 1990.
Para fines prácticos, intentemos integrar en cada una de las cuatro dimensiones
del diagnóstico actualizado los tres aspectos principales de desarrollo humano,
como un primer intento de establecer algunas relaciones que pueden ser útiles
para un diseño e implementación más completa en los proyectos de inversión
pública.
En general, el pleno desarrollo de capacidades puede pensarse que se logra al
realizar el potencial, es decir la capacidad real de producir o ejecutar algo.
19
En las capacidades humanas, una persona logra el pleno desarrollo si, con
libertad y en contexto, puede ejercitar todas las funciones físicas, emocionales,
mentales y espirituales que posea en base a su potencial genético y las
condiciones sociales y ambientales que lo rodean.
Las directivas, pautas y guías del SNIP tienen información suficiente para
permitir la cuantificación de las capacidades humanas. Por ejemplo, en la “Guía
de identificación, formulación y evaluación social de proyectos de inversión
pública del sector salud a nivel de perfil” (MEF 2006) utiliza un concepto que de
manera simple podemos llamar “Años de vida saludables - AVISA”.
Una vida larga y saludable podría ser aquella de 100 años en la que la persona
pudo ejercer todas sus funciones para su edad y podríamos decir que los 100
años de vida saludable son un indicador aproximado de la calidad de vida. La
pérdida de años de vida saludable es una forma de medir impactos negativos.
De manera similar, podemos referirnos a los otros dos componentes del IDH
relacionándolos a la cualificación derivada de una buena educación y a los
ingresos totales.
¿Es posible mantener estos tres aspectos en mente mientras revisamos la
actualización del diagnóstico? Una vez más se presentan las interrelaciones de
las condiciones de vida, el empleo y competitividad, el territorio y el ambiente,
y las capacidades institucionales en la sociedad y el Estado.
IV. Orientaciones para el escenario base
Como se ha mencionado, para poder avanzar en el diseño e implementación de
inversiones con enfoque de desarrollo humano es necesario realizar un trabajo
previo de la optimización de la situación actual sin proyecto. Por esto, se
recomienda considerar un escenario base en el que la situación se optimiza al
máximo dentro de las reales posibilidades y con los recursos existentes.
Ese escenario asume que se ha actualizado el diagnóstico tomando en cuenta
las variables de mayor importancia para la vida diaria de toda la población y
que se han identificado los esfuerzos para utilizar mejor los recursos disponibles
antes de proponer una inversión nueva.
Lo descrito hasta aquí ya permite una primera versión de hechos y tendencias
de una zona geográficamente delimitada (aunque no coincida exactamente con
la demarcación política de uno o varios distritos o provincias). Además, es
importante definir datos de registro continuo acerca de unas pocas variables
principales que permitan mantener una cierta visión de conjunto del contexto.
Se recomienda ver los primeros intentos de seguimiento de la Mesa de
Concertación para la Lucha contra la pobreza y del Instituto Desarrollo Esencial
acerca de algunas de las acciones prioritarias definidas en la ley de equilibrio
Financiero 2007 y el seguimiento concertado a cuatro de los Programas
20
Presupuestales Estratégicos. De manera exploratoria, se indaga qué significa
esto en un territorio dado y se proyecta lo que puede significar para el
desarrollo económico-social y ambiental de la zona.
Con el primer conocimiento de la zona, la comunicación con personas que la
conocen y con los mandatos actuales se puede escoger tres resultados
prioritarios en materia de infancia en los programas presupuestales, que sean
importantes para el área de influencia. Estos resultados
cuentan con
procedimientos estándares establecidos a nivel nacional y hay recursos
disponibles para optimizar su nivel de servicio.
Los resultados priorizados en las normas de presupuesto
Recordemos los resultados que son prioridad para las entidades del Gobierno
Nacional, gobiernos regionales y locales:
a) La reducción de la desnutrición crónica infantil.
b) La reducción de la mortalidad materna y neonatal.
c) La mejora en los niveles de comprensión lectora y matemática.
d) El incremento del acceso de la población a la identidad.
e) La reducción del tiempo de acceso a centros de servicios sociales (salud y
educación) y a mercados.
f) El incremento del acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas
en áreas rurales.
g) El incremento de la cobertura y uso de la telefonía e internet en áreas
rurales.
h) El incremento en la cobertura energética operativa en hogares rurales.
V. Una aproximación a los seis asuntos principales que requieren
atención
Asumiendo el escenario base debería mostrarse el tránsito y esfuerzo para que
los resultados prioritarios (los de la ley de presupuesto público más otros que la
realidad nos demande en el diagnóstico) se alcancen con niveles óptimos y en
plazos definidos. Lo contrario significaría que la sociedad y el Estado aceptan la
pérdida de capacidades y el incumplimiento de mandatos nacionales e
internacionales.
Veamos un ejemplo: En el distrito “S” se sabe que la situación actual es que
sólo cuatro de cada 20 niños que nacen mensualmente son adecuadamente
atendidos en sus primeros 29 días. Es indispensable establecer el plan de
acción prioritario, en el menor tiempo posible, para cerrar el déficit de los 16
niños que no son atendidos.
¿Hay algo que sea más prioritario que esto para toda la sociedad y el Estado?
Los efectos de no eliminar el déficit de atención podrían ser cuantificados en
pérdida de años de vida saludable o un método simplificado equivalente.
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El cubrir el déficit de atención requiere recursos humanos y materiales
adicionales. En caso de no poder ser provistos en el distrito se recurrirá a la
provincia, al departamento o al nivel nacional. Se debe definir un plan de
mejora con metas para cada seis meses de manera que sea posible verificar
resultados.
¿Qué pasa si no intervenimos en esta situación? Reflexionemos al respecto e
investiguemos, hay mucha información que demuestra que es fundamental este
tipo de intervenciones y el sentido común y la intuición también lo precisan así.
Siguiendo el ejemplo, en este distrito de manera similar se pueden tomar otros
dos resultados de la ley de presupuesto:
 La “mejora en los niveles de comprensión lectora y matemática”.
 El “incremento del acceso a agua potable y disposición sanitaria de
excretas en áreas rurales”.
Asimismo en un distrito como “S” y sus zonas de influencia podemos imaginar
que hay datos como los siguientes:
 Un alto porcentaje de casos de violencia.
 Riesgos de desastre por deslizamientos de un cerro en la zona, donde
hay un centro poblado asociado al mantenimiento de caminos rurales.
 Alto déficit de capacidad de consumo de la canasta mínima de las
familias.
Estos constituirían seis asuntos principales que requieren atención y que deben
asumirse durante todo el ciclo del proyecto para obligarnos a mantener una
visión de conjunto de los aspectos de la vida diaria de la gente y preguntarnos
si el proyecto de inversión propuesto es la mejor opción para la población de la
zona.
VI. Hacia una actualización permanente del PDC
A lo largo del ciclo del proyecto, es importante, cada vez que sea necesario,
generar comentarios que relacionen las circunstancias, escenarios y prioridades
de la estrategia de desarrollo concertada desde lo aprendido en los asuntos
prioritarios y explorar con preguntas como:
 ¿Qué dicen las prioridades generales de los PDC del distrito, la provincia
y la región?
 ¿Hay información acerca de los esfuerzos ya realizados para optimizar los
seis asuntos? ¿Acerca de acciones o ideas adicionales que podrían dar el
sustento o contradecir las propuestas de inversión pública?
Estos comentarios junto con las hipótesis y supuestos acerca de los seis
asuntos prioritarios, son insumos importantes para pasar adecuadamente por
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las fases y son un aporte al conocimiento de la realidad local desde la primera
etapa de diagnóstico hasta el final del ciclo de proyecto.
VII. Conclusiones
En un primer momento es indispensable que se actualice el conocimiento de la
realidad local, realizando el recojo y sistematización de información, así como
su reflexión; con el propósito de aumentar los conocimientos acerca del área
geográfica donde vive la población que interesa servir.
Los funcionarios, formuladores y evaluadores deben explorar ampliamente los
asuntos con el objetivo de mejorar la calidad de vida de todos los habitantes de
la zona de intervención. Esto permite que los proyectos cuenten con supuestos
e hipótesis para apoyar el desarrollo de la zona mediante la implementación de
las mejores opciones.
El aspecto de recursos humanos merece ser resaltado, nos exige atender
plenamente el desarrollo de capacidades humanas. Los seres humanos que
interactuamos diariamente en sociedad somos producto de procesos muy
complejos desde la etapa temprana de la vida. Las condiciones adecuadas para
que ese desarrollo humano se logre requieren tanta o mayor atención que los
otros costos de transacción para la competitividad.
Será muy útil mantener las prioridades señaladas; esto debe ser respetado y
verificado desde la concepción de la idea de todo PIP. Si este aspecto no está
presente peligran las condiciones mínimas para el desarrollo.
La atención a la vida humana desde el inicio es un mandato que hay que
aprender a cumplir. Debemos ser capaces de lograr que las condiciones
adecuadas existan para todos los habitantes, especialmente un año antes y un
año después de cada nacimiento, del medio millón que ocurren en el Perú
anualmente.
El concepto de “un año antes” nos obliga a enfrentar casos como el de una
adolescente en abandono en un ambiente inadecuado, que queda embarazada;
sólo el enfrentar esto es difícil y doloroso para una sociedad; también nos
obliga a prestar atención al conjunto de condiciones económico, sociales,
ambientales e institucionales que rodean a cada nacimiento y exige tratar de
enfrentarlos responsablemente de manera más integral.
El déficit de condiciones adecuadas para cada nacimiento debe desaparecer lo
más pronto posible, como debe hacerlo el déficit de empleo adecuado o el
déficit fiscal o el déficit de servicios públicos (educación, salud, nutrición,
saneamiento, seguridad, justicia, etc.).
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Esto es un mínimo universal de condiciones en cualquier territorio y
específicamente en el área de influencia de todo perfil de proyecto de inversión
pública.
Al avanzar en el concepto de desarrollo con énfasis en la infancia emerge la
posibilidad de aprovechar cada nueva idea que se plantee para prestar atención
a las condiciones para el desarrollo temprano, actualizar el conocimiento de la
realidad local, mejorar la estrategia de desarrollo de un área geográfica,
optimizar la situación sin proyecto y desarrollar mejor las etapas del ciclo de
proyectos de inversión pública.
VIII. Recomendaciones
a) El pleno desarrollo de las capacidades humanas debe ser usado de manera
permanente como orientación en el diseño e implementación de políticas,
programas y proyectos públicos. El énfasis especial en la etapa temprana de la
vida permite asegurar condiciones para evitar daños en el potencial humano y
por tanto la pérdida de años de vida saludable.
De manera similar, los aspectos del desarrollo humano deben estar
continuamente presentes al revisar aspectos económicos, sociales, ambientales
e institucionales, precisando cuáles son los efectos de las decisiones en la vida
las personas y sus sociedades locales.
b) Es indispensable realizar un diagnóstico al inicio y actualizarlo durante el
ciclo del proyecto de manera que se amplíe el conocimiento de la realidad local
con énfasis en la calidad de vida de toda la población y las características de la
zona de intervención.
c) Sistematizar la información de manera interactiva. Es una labor permanente
y se debe realizar el esfuerzo de integrar los principales elementos relacionados
a la calidad de vida, la economía y empleo, el territorio y el ambiente y las
capacidades institucionales desde lo local.
d) Actualizar siempre una síntesis de los escenarios, las orientaciones y los
asuntos principales que requieren atención mayor en todas las fases del ciclo de
proyectos de inversión pública. Estos son insumos también para la mejora
continua de los planes de desarrollo concertado pues aportan conocimientos
actualizados.
¿Estamos tomando en cuenta a toda la población?, ¿cómo se representa a los
que están en peores condiciones o menos organizados? Responder a estas y
otras preguntas de manera coherente son funciones de todos los agentes, en
especial de los funcionarios, formuladores y evaluadores.
e) El asunto que se escoja para trabajar debe ser uno que signifique una
mejora del bienestar de la población. Por esto, se debe optimizar la situación
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sin proyecto o estar encaminados hacía ella antes de iniciar la identificación de
un nuevo perfil de inversión pública.
f) Identificar que está faltando en los procesos a nivel local, regional y nacional
para promover su corrección en todos los niveles ya que estos están
interrelacionados y afectan la capacidad de toda la sociedad.
ANEXO: REFERENCIAS
Abugattás, Javier. “La agenda inmediata para el desarrollo integral y el proceso de
descentralización” PALESTRA, 2006.
CÁRITAS, MCLCP, MIMDES, UNICEF. “Invirtiendo en las Personas”, 2005
CND, MEF, MIMDES, MCLCP, ANC, CARE, PRODES. Guía 1 de Planeamiento Concertado. El
Diagnóstico.
MEF, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2011.
Naciones Unidas, Declaración Universal de los Derechos Humanos 1948.
OPS-UNICEF, "Intervenciones Básicas para la Lucha contra la Desnutrición y la Promoción del
Desarrollo Infantil" (ver CD para Participante, carpeta de Otra Información).
Pollit, León, Cueto, “La formación del capital humano en el Perú: Educación y curso de vida.
Formación del capital humano". Apéndice, 2005
UNICEF, "¿Cómo influenciar una mayor inversión social en la infancia? Argumentos y
estrategias", 2005.
OTRAS REFERENCIAS
Abugattás, Javier (2005), “Prospectiva País y la Declaración del Milenio: un reto para el Perú”
Palestra (http://palestra.pucp.edu.pe). Dossier de abril, 2005.
Ministerio de Economía y Finanzas. Marco Macroeconómico Multianual 2007-2009. Separata
Especial de El Peruano publicada el 31 de mayo de 2006.
Presidencia del Consejo de Ministros y Ministerio de Economía y Finanzas “Informe Preelectoral”
http://www.pcm.gob.pe/. Enero de 2006.
PNUD 2006 “En la Búsqueda del Desarrollo Humano”. En: www.pnud.org.pe
Reunión internacional sobre retos y oportunidades para la reducción de la desnutrición crónica
infantil en el Perú. Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) – Comisión Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS), Sistema de Naciones Unidas, Banco Mundial 10 de marzo de 2007.
Directiva N° 002-2012-EF/50.0, Resolución Directoral N° 004–2012-EF/50.01 “DIRECTIVA PARA
LOS PROGRAMAS PRESUPUESTALES EN EL MARCO DE LA PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN
DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO
PARA EL AÑO FISCAL 2013”.
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Comentarios del participante
1. ¿Qué entiendes por desarrollo humano?
2. En el Perú, ¿se trabaja en función a las prioridades del
desarrollo humano? Argumenta tu respuesta.
3. ¿Qué procedimientos debemos seguir para optimizar la
situación sin proyecto?
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