Pacecca - Legislación, migración limítrofe y vulnerabilidad social

Publicado en: Revista Realidad Económica Nº 171, abril-mayo 2000. Buenos Aires,
Argentina, pp. 111 – 134.
Legislación, migración limítrofe y vulnerabilidad social 1
María Inés Pacecca
UBA
Resumen
Esta ponencia revisa los cambios en la legislación migratoria argentina en relación a las
modificaciones en la composición de los flujos migratorios: de migrantes de ultramar a
migrantes limítrofes. Las características restrictivas que fue adoptando la normativa migratoria,
junto con el énfasis en el control de la permanencia en desmedro del control del ingreso, más que
detener el flujo inmigratorio generaron un grupo de población doblemente vulnerable: primero,
por la condición de ilegalidad, y segundo porque esa condición puede ser castigada (detenida y
expulsada) adminstrativamente.
1
Trabajo presentado en las VI Jornadas sobre Colectividades, Buenos Aires, octubre de 1998
1
Inmigración y desarrollo
En la clase política argentina la vinculación entre población y desarrollo estuvo
presente desde muy temprano, y el fomento de la inmigración fue, durante todo el siglo XIX,
la política privilegiada para mejorar la cantidad y calidad de la población. Acorde con la
estructura productiva del país, inmigración y colonización iban de la mano, y el objetivo
principal era radicar familias de agricultores que aumentaran la producción y, eventualmente,
los saldos exportables. Así, gran parte de la legislación migratoria sancionada durante el siglo
XIX incluye aspectos relativos al otorgamiento y tenencia de tierras en condiciones de
enfiteusis o cumpliendo una serie de requisitos relacionados a la explotación e introducción
de mejoras en períodos determinados. Sin embargo, y tal como lo evidencia la discusión entre
Sarmiento y Alberdi2 hacia finales del período rosista y previo a la sanción de la Constitución
de 1853, a los inmigrantes se les pide que aporten algo más que su fuerza de trabajo.
Para el pensamiento decimonónico, fuertemente teñido de evolucionismo, raza y cultura
formaban una unidad indisoluble, y ambos conceptos, junto con el ideal de progreso, eran la
clave para comprender la sociedad y definir los ámbitos de intervención. Esta amalgama entre
raza y cultura posicionaba a las virtudes civilizatorias dentro de la dotación genética de los
pueblos, y puesto que “hay tradiciones de raza que obran todavía poderosamente sobre nosotros, y
perpetúan los males de que creíamos habernos librado por sólo el acto de desligarnos de España”
(Sarmiento, s/d) la única forma de garantizar la implantación de “hábitos de orden, disciplina e
industria” (Alberdi, 1992) era mediante la radicación en el país de quienes los poseen por
naturaleza: los inmigrantes europeos, que, como modernos Prometeos, traerían una nueva raza y
una nueva cultura, condiciones sine qua non para el progreso y la estabilidad políticoinstitucional.
La Pampa húmeda, con sus vastas explotaciones ganaderas y su población cimarrona y
bárbara, poco proclive a la convivencia republicana -y esto se aplicaba tanto a gauchos como a
estancieros, sostén de la “barbarie” rosista- producía toda la riqueza exportable sobre la que se
basaba la inserción del país en el mercado mundial. Expandir la frontera agrícola mediante la
implantación de agricultores independientes -a la manera de Estados Unidos- parecía la mejor vía
para aunar crecimiento económico con estabilidad política. La radicación de extranjeros
convertidos en agricultores sin lealtades facciosas (léase: sin propensión al caudillismo)
modificaría y estabilizaría el panorama socio-político y al mismo tiempo incrementaría la
producción para la exportación.
La Constitución Nacional de 1853 recoge estas preocupaciones ligadas a la cuestión
poblacional: en su artículo 25 compromete al gobierno federal “a fomentar la inmigración
europea” y en el artículo 20 establece los derechos de los que gozan los extranjeros en el
territorio de la Nación. Gozarán de todos los derechos civiles de los ciudadanos, podrán
ejercer su industria, comercio o profesión, poseer bienes raíces, ejercer libremente su culto,
2
. Tanto Alberdi como Sarmiento propugnaron la inmigración europea como medio de desarrollo social y económico.
Sobre este tema, el nudo de sus diferencias radicaba en qué debía hacerse con la población nativa -si instruirla o dejarla
librada a su suerte en un mercado laboral modificado por la inmigración- y el papel que le cabía al Estado en la gestión
del desarrollo. Alberdi, acérrimo defensor de “la mano invisible”, discutió fundamentalmente los efectos retardatarios de
las prohibiciones y trabas comerciales del sistema colonial y rosista, en tanto que Sarmiento, si bien no subestimó los
aspectos económicos, tampoco les otorgó preponderancia sobre los sociales y culturales, donde sostenía que el Estado
debía tener una presencia fuerte.
2
etc. La ley 817 de 1876 recogió estos preceptos constitucionales y constituyó el amplio marco
regulatorio que encuadró la inmigración masiva ocurrida entre 1890 y 1914.
La ley Avellaneda buscó atraer y retener inmigrantes europeos. Define como inmigrante a
“todo extranjero jornalero, artesano, industrial, agricultor o profesor menor de sesenta años que
llegue al país para establecerse pagando pasaje de segunda o tercera clase o teniendo el viaje
pagado por cuenta de la Nación, de las Provincias o de las empresas particulares protectoras de la
inmigración y colonización". Declararse inmigrante conllevaba ventajas tales como ser alojado y
mantenido a expensas de la Nación durante períodos que variaban entre 5 y 10 días, ser trasladado
gratuitamente al sitio donde deseara fijar su residencia, introducir utensilios y herramientas libre
de impuestos, etc. Para ordenar la gestión migratoria, esta ley creó una Dirección General de
Inmigración (actual Dirección Nacional de Migraciones), dependiente del Ministerio del Interior
y autoridad de aplicación de la ley, con delegaciones en el interior del país y en el extranjero.
Entre otras cosas, esta Oficina difundía las ventajas de la Argentina entre los potenciales
migrantes, financiaba pasajes y mantenía el Hotel de Inmigrantes. De esta oficina dependían a su
vez Oficinas de Trabajo en distintas localidades del interior del país, cuya finalidad era facilitar la
colocación laboral de los inmigrantes y vigilar a sus empleadores en lo atinente a las condiciones
de trabajo y al pago de los salarios pactados.
En su espíritu, la ley Avellaneda fue verdaderamente una ley de fomento de la
inmigración. Claramente, el objetivo de la ley era que los inmigrantes llegaran y se quedaran, y
puede decirse que prácticamente no hubo selectividad3. La ley está pensada como un instrumento
de protección al inmigrante, y el poder de policía del Estado apunta más bien a quienes lo
transportan y lo contratan: las multas que la Oficina de Inmigración está habilitada para imponer y
percibir tienen como objeto a transportistas o empleadores que actúen en perjuicio de los
inmigrantes. Esta la ley tampoco habla de ilegalidad en el ingreso o en la permanencia: los
inmigrantes pueden permanecer el tiempo que deseen y entrar y salir libremente del país.
Más del 70% de los inmigrantes que ingresaron al amparo de esta ley entre 1890 y 1914
eran españoles e italianos, campesinos u obreros escasamente calificados -incluso analfabetos- y
carentes de las tradiciones “civilizadas” y republicanas que Sarmiento y Alberdi atribuían a los
anglosajones. Sin embargo, impulsaron la economía y el proceso de urbanización (esto último
debido que las políticas de colonización no dieron los resultados esperados); al mismo tiempo que
introducían la lucha de clases en una sociedad que sólo había conocido la lucha entre facciones
terratenientes. Debido en buena medida a la formación de sindicatos socialistas, anarquistas y
comunistas, a principios de este siglo la legislación migratoria comenzó a endurecerse: la ley de
Residencia de Extranjeros (4144/1902), la ley de Defensa Social (7209/1910) y la reglamentación
de la ley Avellaneda (decreto del 31 de diciembre de 1923) impusieron nuevos criterios de
selectividad que impedían el ingreso de personas tales como “anarquistas” o quienes “profesen o
preconicen el ataque por cualquier medio de fuerza o de violencia contra las instituciones, el
gobierno y/o los funcionarios públicos”4; o estuviesen comprendidos dentro de la “inmigración
viciosa o inútil”5. La ley de Residencia combinó la selección con la expulsión, autorizando al
Poder Ejecutivo a ordenar la salida “de todo extranjero cuya conducta comprometa la seguridad
nacional o perturbe el orden público”, así como “impedir la entrada de todos los extranjeros cuyos
antecedentes” permitieran incluirlos en la definición anterior. En el caso de la ley de Residencia
3
. Tanto la Constitución Nacional como la ley 817 hacen referencia al fomento de la inmigración europea, pero en
lo hechos el ingreso y permanencia fueron acordados a todos los inmigrantes independientemente de su origen
nacional. Las únicas restricciones que la ley especifica remiten a la edad (mayores de 60 años que no sean jefes de
familia), a discapacidades físicas y mentales, o antecedentes penales.
4
Ley 7029/1910
5
Decreto reglamentario de la ley 817; dic. 1923.
3
la cuestión no radicaba únicamente en la selectividad y en la expulsión, sino en el hecho de que
autorizaba al Poder Ejecutivo a acusar, detener, juzgar y expulsar a los extranjeros, sustrayéndolos
por completo de la esfera judicial.
A pesar de las restricciones, los inmigrantes podían residir en Argentina definitivamente o
el tiempo que quisieran y trabajar en las condiciones que consideraran más ventajosas. Esta
legislación controlaba el ingreso -los inmigrantes debían cumplimentar una serie de requisitos
cuya verificación era previa al desembarco- pero no la permanencia; es decir, que una vez
admitidos en el territorio nacional, y siempre y cuando no infringieran ninguna otra ley, podían
permanecer en condición de absoluta legalidad e incluso naturalizarse. Los requisitos de
ciudadanía y naturalización fueron fijados por la ley 346, de octubre de 1869, y -al igual que la ley
Avellaneda- el objetivo fue facilitar la naturalización. Estaban en condiciones de naturalizarse a)
los extranjeros mayores de 18 años, con dos años de residencia en el país y que manifestasen
su voluntad ante el juez; b) los que acreditaran ciertos servicios, independientemente del
tiempo de residencia, tales como casarse con una argentina, servir al ejército, formar parte de
una colonia, poblar líneas de frontera, ser empresarios o constructores de ferrocarriles; c) los
hijos extranjeros de ciudadanos naturalizados, y que fueran menores al momento de la
naturalización del “padre” (sic), podían obtener carta de ciudadanía enrolándose en la guardia
nacional en el momento que corresponda. Los extranjeros que cumplían las condiciones
obtenían la carta de naturalización, otorgada por juez federal previa comprobación de
identidad. La carta de ciudadanía y las actuaciones que implicaba eran gratuitas, y el
Ministerio del Interior las remitía a los jueces de sección, para que todas fueran otorgadas
bajo la misma fórmula. La ley aclaraba que no podrían ejercer derechos políticos “los que
tengan sobre sí sentencia condenatoria que imponga pena infamante o de muerte”.
Migrantes de ultramar y migrantes limítrofes
Tanto la Constitución de 1853 como la ley Avellaneda y la legislación posterior
fueron pensadas para inmigrantes si no exclusivamente europeos por lo menos de ultramar, es
decir cuyo ingreso fuera fundamentalmente por la vía marítima. De ahí el énfasis en controlar
(y en todo caso impedir) el ingreso, pero no controlar ni obstaculizar la permanencia. Y si
bien es cierto que estos migrantes de ultramar constituyeron el flujo más numeroso en un
período relativamente breve, no fueron los únicos extranjeros en entrar al territorio nacional.
Como parte de la herencia de un mercado económico y laboral forjado durante la colonia, la
movilidad poblacional entre las distintas naciones en que finalmente cristalizaron los
virreinatos no fue pequeña. El primer censo nacional de población (1869) enumera 41.360
extranjeros limítrofes, que representan el 20% del total de la población extranjera.
A diferencia de los migrantes de ultramar, que ingresaron masivamente entre 1890 y
1914, para disminuir vertiginosamente hasta casi detenerse poco después de la Segunda
Guerra Mundial, los migrantes limítrofes representan un flujo en lento pero constante
crecimiento, y prácticamente sin interrupciones (ver Cuadro 1). Sus valores absolutos
aumentan de un censo a otro, aún cuando su peso relativo oscile debido a la mayor o menor
presencia de los migrantes de ultramar. Así, los porcentajes más bajos se registran para 1895
y 1914, que coinciden con el pico de la inmigración europea.
4
Cuadro 1. Población extranjera según origen
Extranjeros
1869
1895
1914
1947
1960
1970
1980
1991
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
(210.189)
(1.004.527) (2.357.952) (2.435.927) (2.604.447) (2.210.400) (1.912.217)
(1.628.210)
Limítrofes
19,6
11,5
8,6
12,9
17,9
24,2
40,0
50,2
No limítrofes
80,4
88,5
91,4
87,1
82,1
75,8
60,0
49,8
Fuente: INDEC, 1996. La población no nativa de la Argentina; 1869-1991.
Los migrantes limítrofes tuvieron y tienen un patrón de ingreso y permanencia
completamente distinto del de los migrantes de ultramar. En primer lugar, y como es obvio, la
principal vía de ingreso fue por tierra, a través de pasos que no contaban con los controles
aplicados en los puertos. En segundo lugar, y debido a las distancias mucho más cortas, hasta la
década de 1950 la migración limítrofe fue predominantemente estacional y rural, abocada al
levantamiento de las cosechas (o esquila en el caso de la Patagonia) en las provincias fronterizas.
Desde este punto de vista, la lógica migratoria es diferente, ya que está fuertemente marcada por
la pendularidad. En términos generales, puede afirmarse que gran parte de los inmigrantes
limítrofes se va de su país de origen para volver a él en un plazo comparativamente breve6.
Argentina es un mercado de trabajo de acceso fácil y rápido donde, soportando condiciones
laborales y de vida bastante precarias, es posible acumular suficiente capital como para retornar al
lugar de origen y ascender socialmente. Puede decirse que la migración opera como facilitador
del ascenso social de la unidad doméstica en el lugar de origen, y la cadena migratoria pareciera
hacer hincapié en una lógica de acumulación y diversificación basada en el aprovechamiento de
los recursos de mano de obra familiares: una parte para el trabajo doméstico, una parte para el
mercado de trabajo local, y otra para el mercado de trabajo en Argentina (Balán 1990; Dandler y
Medeiros 1986).
Para no entrar en detalles acerca de la trayectoria de la migración limítrofe, sintetizaré
únicamente algunos aspectos globales:
 Hacia 1960 comienza a acelerarse el proceso de concentración de migrantes limítrofes en
el Área Metropolitana. Este proceso es posterior a las migraciones internas que proveyeron
a las principales ciudades de trabajadores nativos que reemplazaran a los antiguos
migrantes de ultramar. Para 1991, el AMBA concentra el 50% de los migrantes limítrofes.
Paralelamente, las mujeres migrantes aumentan su participación dentro de la corriente: en
1991 representan al 52% del total de los migrantes limítrofes.
 Las posibilidades de inserción laboral de los migrantes limítrofes no fueron las mismas que las
de los nativos: la segmentación de los mercados de trabajo los colocó en un rol
complementario (no competitivo) de la mano de obra local, ya que ocuparon aquellos puestos
que -en un contexto de movilidad social ascendente- los nativos rechazaban. Hasta 1980, los
6
Incluso cuando a la larga la migración resulta ser definitiva, la gran mayoría manifiesta que en el momento de la
primera migración, su intención era quedarse en Argentina hasta acumular suficiente dinero como para adquirir,
ampliar o mejorar una propiedad rural o urbana en su lugar de origen, solventar la escolarización de los hijos,
instalar un negocio, etc.
5
migrantes se emplearon principalmente en ocupaciones manuales inestables y de bajos
salarios: construcción para los hombres, servicio doméstico para las mujeres, y algunas
industrias manufactureras para ambos sexos (Maguid, 1997). Esta inserción en los puestos más
precarios se vincula a la diferencia en los niveles educacionales entre migrantes y nativos:
proporcionalmente, hay un 50% más de migrantes que de nativos con primario incompleto.
Además, en la década de 1990, las tasas de desocupación de migrantes son mayores que las de
nativos (Maguid, 1997).
 Por múltiples razones (cambios en los mercados mundiales, erráticas e interrumpidas
políticas de reconversión industrial en Argentina, procesos inflacionarios, menor
calificación educacional, etc.), desde el punto de vista del ascenso y la legitimación social,
la trayectoria de los migrantes limítrofes que se quedaron fue muy diferente de la de los
migrantes de ultramar. Entiendo que además de las razones macro-estructurales
“objetivas” hay una serie de razones culturales y “subjetivas” que pueden verse en el
tratamiento que la legislación da a los migrantes limítrofes.
Normativa migratoria: restricciones y fragmentación
La normativa migratoria se fue modificando y ajustando permanentemente. Sin
embargo, hay tres aspectos se destacan por encima de todos los cambios puntuales.
El primero de ellos es que la última ley con trámite parlamentario regular que legisla
sobre el ingreso y permanencia de extranjeros es la Ley de Defensa Social (7902) de 1910.
Toda la normativa posterior fue por vía de decretos del Poder Ejecutivo, algunos de ellos
posteriormente convertidos en decretos-ley. Las excepciones fueron tres leyes que si bien no
se refieren directamente al ingreso y la permanencia, involucran a inmigrantes. Se trata de la
Ley 14.345, de 1954, que aprueba la constitución de un Comité Intergubernamental para las
Migraciones Europeas; la Ley 14.392 -Ley General de Colonización, también de 1954- que
establece un plan de colonización donde hasta el 25% de las unidades económicas podrán
adjudicarse a extranjeros con más de 5 años de residencia, dando preferencia “a los
inmigrantes campesinos que introduzcan capitales y equipos mecanizados para la
explotación”; y la ley 14.445, de 1958, que deroga la ley de Residencia de Extranjeros de
1902 y deja sin efecto los decretos de expulsión que fueran dictados en su marco.
El trámite parlamentario no sólo refiere a un mecanismo republicano, sino que además
permite ver las distintas posiciones, los debates y los despachos por minorías en la sanción de
las leyes. Las discusiones entre posiciones enfrentadas, y muchas veces difícilmente
conciliables, pueden verse en los registros de las sesiones referidas a la ley Avellaneda, la ley
de Residencia y la ley de Defensa Social, y en cierta medida permiten vislumbrar cuáles eran
los ejes en torno de los cuales se pensaba la temática migratoria, y cuáles eran los ejes que se
consideraba legítimos para orientar políticas. Así, en la discusión que se da en la cámara de
Diputados previa a la sanción de la ley Avellaneda aparece un aspecto frecuentemente
olvidado: las objeciones de los diputados por el interior a los beneficios en el acceso a tierras
que se otorgarán a los extranjeros en desmedro de los nacionales pobres. Una propuesta del
diputado por Corrientes de dar tierra e instrumentos de labranza a los argentinos pobres es
rechazada con el argumento de que
“este sentimiento de filantropía sólo vendría a fomentar, entre nosotros, el ocio y el
pauperismo, lejos de proteger al desvalido, ya que el ocioso diría `qué me importa
perder lo poco que tengo, cuando sé que mañana, o cuando yo quiera, las rentas
6
pública costearán mi viaje a una colonia donde se me darán elementos necesarios para
trabajar y la tierra para cultivar´”7.
Sólo la discusión parlamentaria permite ver con cierta nitidez los trazados étnicos que
operan como soportes de las clasificaciones del sentido común y sustentan la manera en que
distintos actores construyen, interpretan y reproducen las diferencias culturales que perciben.
A partir de estos trazados -concebidos como naturales y obvios- se definen los actores para
los que legisla la normativa desde una racionalidad que se presenta como vocera y defensora
del bien común, independientemente de los clivajes de clase y las diferencias culturales. Así,
denegarles tierras en las colonias a los nativos se justifica porque, debido a las diferencias
culturales (“morales” en términos del siglo XIX), la misma medida que entre los inmigrantes
fomentaría la productividad, “entre nosotros (...) fomentaría el ocio y el pauperismo”. Cuando
las leyes son reemplazadas por decretos, si bien los considerandos arrojan algo de luz sobre
cómo está caracterizado el problema que la pieza legislativa apunta a resolver, las diferentes
posturas -aunque más no sea de los distintos organismos administrativos involucradosresultan homogeneizadas y prima la racionalidad burocrática. Así, los discursos étnicos
mediante los que se clasifica a los “otros”, y que ordenan las relaciones entre “nosotros” y
diversos “otros” -los extranjeros en general, los limítrofes en particular- sólo pueden
percibirse ocasionalmente.
En segundo aspecto a destacar es que este pasaje de leyes a decretos no sólo es
paralelo a una política migratoria crecientemente restrictiva 8, sino que además los decretos
cada vez delegan mayor poder de policía en las instancias administrativas. Con ciertas
diferencias (la principal de las cuales es el recurso a la vía judicial) las facultades que la ley
de Residencia otorga al Poder Ejecutivo -detener y expulsar extranjeros-, éste a su vez las va
delegando, mediante sucesivos decretos, en la Dirección Nacional de Migraciones, que a su
vez delega ciertas funciones en la Policía Migratoria Auxiliar. El Decreto 4805/63 delega en
la DNM la capacidad de detener y expulsar extranjeros; y una Resolución de la misma DNM
de octubre de 1980 delega en las jefaturas provinciales de las policías de Santa Cruz, Río
Negro y Chubut el “declarar ilegal el ingreso o la permanencia en virtud del art. 152 del
Reglamento Migratorio Decreto 4418/65”, así como conceder prórrogas de permanencia a
residentes temporarios y turistas. El resultado es doble: por un lado, el incremento del poder
de policía sobre el extranjero delegado en instancias administrativas; por el otro, la
fragmentación, superposición e incluso competencias encontradas entre las instancias
autorizadas a intervenir en cuestiones que atañen a los extranjeros.
El tercer aspecto, y que no está desligado de los dos anteriores, es la notoria carencia
de una legislación comprensiva que tome en cuenta las características de la migración
limítrofe. Así como la ley Avellaneda “imaginó” un prototipo de inmigrante y se propuso
atraerlo y retenerlo, la normativa que afecta a los migrantes limítrofes (que son los
ingresantes principales a partir de 1950) se fue construyendo a partir de sucesiones de
decretos que legislaban para la coyuntura. Un ejemplo de lo fragmentario de esta política es
un decreto de 1951 (Nº 13.721) que establece que a los obreros hacheros de países vecinos
que ingresaron a trabajar, “que acreditaren buena conducta y hayan trabajado en el mismo
obraje por un lapso no inferior a un año, se les considerará radicados de hecho”. También
crea una comisión para que estudie “los problemas emergentes por la falta de braceros en el
interior de la República”, presumiblemente debido al ya iniciado proceso de migración
7
Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, 1875, vol. II.
Las restricciones en cuanto al ingreso de extranjeros son una tendencia mundial, independientemente de que sea
el Poder Ejecutivo o el Parlamento quienes lo decidan.
8
7
interna hacia las ciudades. Tres años después, mediante la ley 14.345, el mismo gobierno crea
el Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas, entendiendo que el país debe
“encauzar una corriente migratoria auténtica” 9, sugiriendo, por omisión, que los limítrofes no
son migrantes auténticos, a pesar de lo cual a algunos de ellos se los considerará radicados de
hecho. Es decir que la política que aún funcionaba como marco para las cada vez más
modestas propuestas globales era la de la ley Avellaneda, con su énfasis en la inmigración
europea. Sin embargo, en los hechos esta ley ya estaba sumamente retocada por las sucesivas
adecuaciones que implicaron un giro del fomento, a la regulación, al impedimento de la
inmigración, especialmente de la no europea.
Si bien los migrantes limítrofes rara vez aparecen mencionados explícitamente, gran
parte de los cambios que introducen los sucesivos decretos se relacionan con el patrón de
ingreso por tierra. Puesto que el ingreso por tierra es más difícil de controlar que el ingreso
por vía marítima, uno de los efectos principales es que la normativa empieza a focalizarse en
el control de la permanencia. El decreto ley 4805/63 es la primera pieza que explícitamente
se propone adecuar las normas de la ley 817 “a las reales necesidades del problema
migratorio en nuestro país”. Este decreto, que es el paso previo al Reglamento de Migración
(decreto 4418/65, vigente hasta 1987), tiene dos características sobresalientes apuntadas a
resolver el no explicitado “problema migratorio”. Por un lado, define ilegales por ingreso
(quienes entran por puntos no autorizados o eludiendo controles) e ilegales por permanencia
(quienes permanecen en el territorio argentino luego de vencido el plazo de permanencia
autorizado). Además, autoriza a la Dirección Nacional de Migraciones a disponer la
expulsión y ordenar la detención del extranjero hasta su efectivización.
El Reglamento de Migración (decreto 4418/65) deroga la mayoría de las normas
“asistemáticas y contradictorias” preexistentes y propone un cuerpo normativo “simple y
coherente” para sistematizar los regímenes de admisión, ingreso, permanencia y salida de
extranjeros. La admisión (otorgada por vía consular) no garantiza el ingreso (acordado tras el
cruce de frontera) que a su vez limita el período de permanencia y las actividades legalmente
autorizadas. Es posible ser admitido como residente permanente o como residente no
permanente. Estas categorías otorgan diferentes plazos de permanencia y condicionan las
actividades que se pueden desarrollar. Pueden solicitar la residencia permanente los
inmigrantes, los refugiados, los ex-residentes y los familiares de argentinos. La residencia no
permanente (cuyos plazos varían de tres meses a un año renovable) es para trabajadores
temporarios, turistas, trabajadores de temporada 10, pasajeros en tránsito, asilados políticos y
tráfico vecinal fronterizo. El trabajador de temporada que abandona el puesto para el que fue
contratado pero permanece en el país se convierte en ilegal, al igual que el que entra como
turista y excede la permanencia o trabaja; es decir que si bien ingresaron legalmente, en
ciertas condiciones su permanencia puede volverse ilegal. Otra novedad es que tanto los
empleadores como quienes dan alojamiento deben controlar la documentación que certifique
la habilitación para trabajar o la permanencia legal, y en caso de incumplimiento deben
denunciar ante la autoridad migratoria. No es descabellado afirmar que esto es delegar
funciones de policía migratoria en el ciudadano común.
En cierta medida, se puede considerar a este reglamento como el punto de inflexión de
la política migratoria, ya que combina restricciones en el ingreso y la permanencia, así como
9
Diario de Sesiones de la H. Cámara de Diputados, 1954.
La diferencia entre trabajadores temporarios y trabajadores de temporada es que los últimos son contratados
colectivamente, con autorización del Ministerio de Trabajo y entran y salen del país bajo responsabilidad del
contratante. Obviamente, esta modalidad apunta a los trabajadores limítrofes en las economías regionales.
10
8
el incremento del control sobre el inmigrante (y no sobre el empleador o el transportista,
como era el caso de la ley 817) con un criterio todavía amplio en la radicación. A diferencia
de la normativa posterior, aún es posible declararse inmigrante e ingresar con residencia
permanente. También pueden solicitar radicación definitiva quienes hayan ingresado con
residencia temporaria, siempre y cuando interpongan la solicitud antes del vencimiento del
plazo de permanencia autorizado.
Este reglamento es posterior a la amnistía de 1964, que radica a más de 216.000
extranjeros limítrofes con mínimos requisitos documentarios (ver Cuadro 2) y previo al
decreto 5144/65 que crea una Comisión Interministerial en jurisdicción del Ministerio del
Interior abocada a estudiar “los problemas emergentes de la afluencia al país y permanencia
en él de personas provenientes de países limítrofes”. Como para que no queden dudas de
cuáles son los ámbitos donde estos problemas emergen, la comisión estará integrada por
representantes del Ministerio del Interior, Relaciones Exteriores, Defensa, Trabajo, Acción
Social, Salud, Educación y Justicia, la SIDE, la Dirección Nacional de Migraciones,
Gendarmería, Prefectura y el Registro Nacional de las Personas. Sin entrar en sutilezas del
lenguaje, es claro que hablar de los “problemas” relacionados al ingreso de migrantes
limítrofes implica que no se está pensando en cómo fomentar esa inmigración, sino más bien
en cómo regularla o detenerla.
Tal vez uno de los elementos que contribuyeron a la percepción de este “problema”
haya sido la cantidad de limítrofes que aún se estaba radicando en virtud del decreto de
amnistía del año anterior. Hacia 1960, los migrantes limítrofes representaban el 2,3% de la
población total, la cuarta parte de ellos estaba en el AMBA y los demás se distribuían en las
provincias fronterizas. La mayoría de ellos aún era de origen rural, con escasa calificación
educacional, y no competían laboralmente con los nativos. Si bien es difícil de afirmar sin
lugar a dudas, se puede suponer que su impacto sobre los servicios y la estructura urbana no
era notable. Pero sí es claro que comienza a tratarse de un grupo poblacional que se está
haciendo “visible”, y esta visibilidad pareciera coincidir con el aumento de la concentración
en el AMBA, sesgado “panóptico” para la construcción de trazados étnicos hegemónicos.
A partir de la década de 1950 aparecen dos nudos relativamente bien definidos en
torno a los que se legisla, y sobre los que gira la política migratoria. Uno de ellos es la
efectiva escasez de mano de obra en el interior, especialmente la mano de obra estacional en
las economías regionales. Este problema, en los hechos, es resuelto por la migración
limítrofe, y da lugar a “micro-políticas” de radicación o a categorías de ingreso tales como
“trabajadores de temporada” contratados colectivamente. El otro nudo, que vuelve al tapete
luego de finalizada la Segunda Guerra Mundial, es la reactivación de las políticas de
colonización con inmigrantes agricultores. Aquí, el énfasis está puesto estrictamente en
migrantes europeos.
A simple vista, esta política es curiosa en varios aspectos: primero, porque no revisa el
fracaso de la colonización propugnada por la ley Avellaneda. Si ya a principios de siglo,
cuando los términos de intercambio para la producción agrícola eran infinitamente más
ventajosos que hacia 1950, las colonias fracasaron porque no podían competir con las grandes
estancias y latifundios, es de suponer que hacia mediados de siglo (cuando ya es indudable
que en Argentina que la pequeña producción agropecuaria apenas excede los límites de
subsistencia, tiene poca capacidad de acumulación y menguado capital disponible para la
tecnificación e intensificación de los procesos productivos) estas política, son cuanto menos,
anacrónicas. Segundo, además de excluir a los migrantes limítrofes, que también son de
origen rural, a estos potenciales colonos, cuyo interés en migrar estaría relacionado con
9
abandonar una Europa agotada tras la Segunda Guerra, se les pide que aporten capitales para
la tecnificación agrícola. Al objetivo de radicar colonos se suma el de radicar capitales, no
sólo fuerza de trabajo. Tan es así que en 1958, Aramburu crea aún otra Comisión de
Colonización con Inmigrantes y modifica en ciertos puntos la Ley de Colonización de 1954.
Esta Comisión de Colonización con Inmigrantes recién es disuelta por Onganía en 1969,
aduciendo que jamás funcionó. Sin embargo, sus funciones son transferidas al Instituto
Nacional de Colonización y Régimen de Tierras, fundado por la ley de Colonización del
segundo gobierno peronista. La formulación de políticas migratorias sigue teniendo como eje
la colonización del campo.
También Aramburu, en 1956, deroga la ley de Nacionalidad, Ciudadanía y
Naturalización (14.354) de 1954. La ley derogada planteaba la diferencia entre nacionalidad y
ciudadanía: “la ciudadanía, que implica fundamentalmente el goce de los derechos políticos,
impone la nacionalidad, pero no inversamente, siendo el primer concepto más restringido que
el último”11. De ahí que con arreglo al art. 31 de la Constitución Nacional de 1949, “el
argentino naturalizado sólo debe ser considerado ciudadano después de 5 años de adquirida la
nacionalidad”. La naturalización podía ser por pedido, a condición de tener dos años
continuos de residencia en el territorio; o automática -salvo que manifestaran lo contrariopara los extranjeros con 5 años continuos de residencia. La autoridad de aplicación era el
Registro Nacional de las Personas. Para esta ley, el extranjero perdía la nacionalidad por los
mismos motivos que el nativo perdía la ciudadanía, y estas pérdidas las disponía el Poder
Ejecutivo. Si bien en los considerandos del decreto que la deroga no se dice nada, podemos
suponer que es derogada porque naturaliza demasiado fácilmente. Además de volver a la ley
346 de 1869, el decreto de Aramburu (14.149) suspende todas las solicitudes de
naturalización, a excepción de las interpuestas en favor de hijos de argentinos nacidos en el
extranjero.
Tanto la ley de 1954 como el decreto de 1956 que la deroga plantean la conexión
entre la nacionalidad como un atributo y la ciudadanía como un derecho. En la ley de 1954, la
adquisición de la nacionalidad como atributo es previa a la adquisición de los derechos
políticos que otorga la ciudadanía. No sólo es previa, sino que debe existir un lapso
prudencial entre un aspecto y otro. El decreto que la deroga suspende las solicitudes de
naturalización, con la excepción de los hijos de argentinos nacidos en el extranjero, y como
para ellos rige la ley 346 -que no distingue entre nacionalidad y ciudadanía- pareciera que
para ejercer los derechos políticos ligados a la ciudadanía es necesario ser, en la medida de lo
posible, “argentino de corazón”, cualidad que los hijos de argentinos heredarían por parte de
sus padres, y que los extranjeros podrían llegar a adquirir con la residencia prolongada. Una
vez más, los trazados étnicos parecieran estar en la base del derecho del Estado burocráticoracional.
Durante el gobierno de Onganía la legislación migratoria se endurece notablemente.
En mayo de 1967, el decreto ley 17.294, Represión de la Inmigración Clandestina, ajusta las
tuercas sobre el trabajo de los inmigrantes, aclarando que los extranjeros ilegales y los
residentes temporarios no pueden realizar tareas remuneradas (los últimos salvo que tengan
habilitación de la DNM). También obliga a empleadores y dadores de alojamiento a controlar
la residencia legal, bajo pena de multa; y autoriza a los empleadores a despedir sin
indemnización a quienes no inicien los trámites para regularizar su residencia en un plazo de
90 días. Esta legislación -que ni siquiera menciona el tema del ingreso- apunta a los migrantes
limítrofes que entran como turistas, exceden la permanencia autorizada y además trabajan.
11
Texto del mensaje del PE al Congreso.
10
Dos meses después, otro decreto ley otorga cédula de identidad a los extranjeros que
acrediten ser residentes permanentes; y en septiembre del mismo año, una resolución de la
DNM (2016) crea la residencia precaria, un “certificado de autorización de residencia
precaria y para ejercer actividades remuneradas para quienes estén regularizando la
permanencia, por 180 días renovables”. (Esta figura de residencia precaria se mantuvo a lo
largo del tiempo, generando una suerte de limbo en el que el migrante está indocumentado, ya
que no tiene documento argentino, pero no es ilegal. Puesto que es renovable hasta que cesen
las condiciones que le dieron origen, en la actualidad hay migrantes cuyas residencias
precarias, renovadas periódicamente, tienen tres o cuatro años de antigüedad.)
A fines de 1967, otro decreto ley (17.498) modifica los montos de las multas a
transportistas aduciendo “un marcado aumento de las infracciones por parte de las empresas
transportadoras”, que se manifiestan en “los perjuicios e inconvenientes que derivan de la
llegada al país de extranjeros carentes de la documentación necesaria”. Y en junio de 1969,
en pleno Cordobazo, Onganía firma un decreto-ley (18.235) explícitamente inspirado en la
ley de Residencia, que habilita al Poder Ejecutivo a expulsar -irrecurriblemente- a cualquier
extranjero residente permanente que atente “contra la paz social, la seguridad nacional o el
orden público”.
Esta normativa vuelca todo el poder de policía sobre el migrante, y los controles que
se hacen sobre transportistas y empleadores son a los efectos de asegurar que ellos también
los vigilen. A diferencia de la ley Avellaneda, ya no se considera que el Estado deba proteger
al inmigrante de posibles abusos por parte de transportistas, empleadores o dadores de
alojamiento. En realidad, pareciera que el rol del Estado ya no es más la protección y fomento
de la inmigración, sino más bien su regulación, pero no desde el punto de vista del control del
ingreso, sino del control de la permanencia. En los hechos, los migrantes limítrofes entran
libremente declarándose turistas, ya que la normativa tiende a obstaculizar la permanencia y
la radicación, pero no el ingreso. También es cierto que, como regla general, la DNM rara vez
contó con la capacidad operativa para hacer cumplir a rajatabla la legislación vigente. Sin
embargo, esta legislación dio lugar a innumerables abusos por parte de las policías que
cumplen funciones de policía migratoria auxiliar: aún cuando no se la haga cumplir, la
legislación existe y es fuente de chantaje.
Entre 1970 y 1971 una serie de decretos no hacen más que aumentar la fragmentación
y la coyunturalidad de la normativa migratoria. El decreto 46/70 fija políticas nacionales, y
entre ellas las referidas a la inmigración: “impulsar la inmigración de carácter selectivo,
procurando mantener la actual composición étnica de la población -es decir, reforzar la
naturaleza latina del pueblo argentino- y teniendo en cuenta los requerimientos de desarrollo
y seguridad”. Por supuesto que esta “naturaleza latina” sólo es predominante desde el sesgado
“panóptico” porteño, y excluye sin demasiado lugar a dudas a los migrantes limítrofes, en
particular a paraguayos, chilenos y bolivianos, sospechosos de poseer una “naturaleza
indígena”. Así y todo, tres decretos de 1971 legislan para los inmigrantes ilegales
provenientes de países limítrofes: uno exime del pago de la tasa de radicación a los
inmigrantes ilegales que puedan justificar el pedido; otro establece que los ilegales con menos
de tres años de residencia pueden solicitar la radicación temporaria por un año; y el tercero
reedita la residencia precaria para quienes estén regularizando su situación.
Entre 1976 y 1983, la dictadura produce una serie de decretos y decretos-ley de
diverso alcance. Por un lado, decretos muy puntuales, tales como el 464/77 que ofrece
condiciones especiales de radicación a migrantes con capital; otro que simplifica los
requisitos de radicación definitiva para residentes anteriores a 1910 y mayores de 66 años
11
(1835/77); o los que convocan a los extranjeros que residen ilegalmente en el país a
presentarse ante la autoridad migratoria para regularizar su situación, aclarando que es
únicamente para los que no pueden regresar a sus países de origen “por razones políticas,
sociales, raciales o religiosas” (1483/76 y 1966/77). Recordemos que en este período la
represión ilegal se apoyaba en los “grupos de tareas” de las Fuerzas Armadas y de seguridad,
que en ocasiones operaban conjuntamente con los de otros países -especialmente de Chile y
Uruguay. En este contexto, un chileno o un uruguayo que se presentara ante la autoridad
migratoria argentina para declararse residente ilegal y aducir que no podía retornar a su país
por razones políticas o sociales a convertirse en “desaparecido”.
Tres decretos plantean políticas de fondo: el Decreto 3839/77, que fija los objetivos y
políticas nacionales de población; la Ley 21.795/1978 de Nacionalidad y Ciudadanía; y la
Ley 22.349/1981 de Migraciones y Fomento de la Inmigración. En lo que respecta a la
inmigración, el decreto 3839/77 se propone incrementarla, con un mínimo de selección que
asegure “condiciones de salud y características culturales que permitan su integración en la
sociedad argentina (...) facilitando la integración con grupos nativos y evitando la formación
de colectividades cerradas”. También propone “atraer la inmigración de contingentes
calificados” y “facilitar el ingreso de migrantes con capital”; así como “organizar un régimen
de ingreso que permita la adecuada selección y encauzamiento de los inmigrantes de países
limítrofes”. La ley de Nacionalidad y Ciudadanía conserva la distinción entre los dos
aspectos, y establece las siguientes condiciones para la naturalización: ser mayor de 18 años,
con dos años de residencia legal continuada, buena conducta, medios honestos de vida, no
haber sido condenado en Argentina ni en el extranjero por delito doloso con más de tres años
de privación de libertad; no haber atentado contra el orden público, etc. Pueden obtener la
ciudadanía los argentinos naturalizados que lo soliciten ante juez federal, luego de tres años
de obtener la nacionalidad y luego de cinco de residencia legal.
La ley 22.439 de 1981 sustituye de jure a la ley Avellaneda y afirma que el decreto
4805/63 “es en esencia la verdadera ley”. Además de derogar la 817, deroga la ley 17.294 y el
decreto 4805, cuyos principios incorpora. Puesto que no incluye un reglamento migratorio,
continúa en vigencia el 4418. La ley afirma el fomento de la inmigración de aquellos
extranjeros “cuyas características culturales permitan su adecuada integración en la sociedad
argentina”; define tres categorías de ingreso (residentes permanentes, temporarios y
transitorios) y recoge la definición de ilegalidad por ingreso o por permanencia. Esta ley tiene
una sección de disposiciones complementarias que recortan fuertemente los derechos civiles
de los migrantes con permanencia ilegal. Además de extender la obligatoriedad de la
denuncia a hospitales, centros asistenciales, escribanos, etc., impide el ingreso a la escuela a
todo estudiante que no acredite, “para cada curso lectivo, su calidad de residente permanente
o temporario habilitado”. Finalmente, para verificar el cumplimiento de esta ley, la Dirección
Nacional de Migraciones “puede entrar libremente y sin notificación previa a los lugares o
locales comerciales, industriales, educacionales, hospitalarios, asistenciales y todo aquel en el
que exista o medie presunción de infracción a la presente ley”. Es decir que el poder de
policía acordado a la DNM la autoriza a allanar sin orden ni presencia de juez, y ante la sola
sospecha de infracción, con lo que se invierte el orden de la prueba: no se presume la
inocencia sino la culpabilidad. Demás está decir que esta atribución afecta no sólo a los
migrantes ilegales sino a todos los que se hallen presentes en los lugares de allanamiento.
El decreto 1434 de 1987 reglamenta la ley 22.349 y deroga el Reglamento Migratorio
vigente hasta ese momento (decreto 4418/65). La característica saliente de este decreto es su
artículo 15, que especifica que sólo se concederá residencia (permanente o temporaria) a:
12
a) profesionales, técnicos o personal especializado requeridos por empresas o personas
establecidas en el país
b) empresarios, hombres de negocios, artistas, deportistas
c) científicos, profesores, escritores o personas de especial relevancia en el orden cultural,
social, político, etc.
d) migrantes con capital propio suficiente para el desarrollo de su actividad industrial,
comercial, agropecuaria, minera o pesquera, circunstancia que se deberá acreditar
debidamente a juicio de la autoridad de aplicación
e) religiosos pertenecientes a cultos oficialmente reconocidos
f) extranjeros que por sus especiales condiciones o circunstancias personales revistan un
especial interés para el país
g) padres, hijos o cónyuges de argentinos o de residentes permanentes o temporarios o de las
personas mencionadas en los incisos precedentes.
El migrante “clásico”, el que migra en busca de un trabajo, no está comprendido en la
clasificación anterior. Las fronteras están virtualmente cerradas para los inmigrantes pobres.
Entonces, el efecto de estas restricciones fue la acumulación de migrantes ilegales por la
permanencia, ya que los migrantes “clásicos” de los países limítrofes continuaron ingresando
como turistas, munidos únicamente de pasaporte y sin necesidad de visa, como residentes en
tránsito con plazos de permanencia de hasta tres meses prorrogables. Esta calificación de
ingreso no otorga documentación argentina (la constancia es el pasaporte sellado) ni autoriza
a trabajar.
Sin embargo, por la vía interpretativa (la interpretación y aclaración es función de la
DNM), el inciso f) del art. 15 favoreció a los inmigrantes europeos. La resolución 700/88 de
la DNM expresa que: “corresponde valorar la situación de aquellos inmigrantes originarios de
los países europeos, de los que han provenido mayoritariamente las corrientes inmigratorias
que han servido de base al crecimiento y desarrollo de nuestra nación, que con los países
aludidos nos unen lazos sanguíneos, similitud de costumbres, identidad de creencias, razones
de por sí valederas para considerarlos comprendidos en el régimen de excepciones
preceptuadas en el Art. 15 inc. f) del decreto 1434/87”.
El decreto 1023/94, que deroga el 1434/87, establece el reglamento migratorio
actualmente vigente. En sus considerandos sostiene que el 1434/87 fue dictado en el marco de
una profunda crisis económica y que por eso adopta medidas excepcionales en política
migratoria -básicamente, el cierre formal de fronteras para aquellos migrantes sin suficiente
capital propio. El nuevo reglamento, que se califica a sí mismo “de transición”, es
prácticamente idéntico al anterior salvo en algunos puntos. La modificación más importante
que introduce es en el artículo 15, donde reagrupa algunas categorías y agrega una: e)
trabajadores contratados siempre que la contratación se celebre por escrito, sin quitar la
referida a migrantes con capital propio ni a los extranjeros provenientes de países que por
razones geográficas, históricas, económicas, etc. justifiquen un tratamiento especial. Entre las
inhabilidades absolutas de admisión cita el “permanecer ilegalmente en el país por más de 30
días corridos” (esto era una inhabilidad relativa para el 1434/87). Sólo excepcionalmente se
otorgará residencia permanente a los extranjeros que se encuentren residiendo legalmente en
el país; es decir que quien entra como turista, o estudiante, sólo excepcionalmente puede
acceder a la residencia permanente.
13
Lo fundamental de este decreto es la exigencia de un contrato de trabajo con firmas
certificadas (y donde el contratante debe presentar al día sus recibos de DGI y Seguridad
Social), que en la práctica opera como un freno en el contexto de un país donde crece el
cuentapropismo entre los trabajadores nativos. En los hechos, este condicionamiento
complejizó el trámite y abrió un verdadero mercado negro de contratos de trabajo falsos o
mellizos (residencias adjudicadas a distintas personas pero con el mismo número de
expediente). Además, como esta legislación excluye explícitamente la aceptación del
cuentapropismo, aquellos migrantes que vienen a trabajar como cuentapropistas (tales como
las vendedoras bolivianas, o los que hacen changas de construcción) aunque no sean
desocupados no pueden acceder a la residencia legal.
Residencia ilegal y vulnerabilidad social
Un tema aparte son los decretos de amnistía que con requisitos documentarios
mínimos radican a inmigrantes en condiciones de residencia ilegal. Si bien las amnistías son
seis, sólo analizaré las que radican a inmigrantes limítrofes. Las cifras ponen en evidencia dos
cosas: que la radicación es masiva; y que tienden a radicar más inmigrantes de los que registra
en incremento intercensal, lo cual confirma la sub-enumeración de los censos. Por su parte, lo
masivo de la radicación lleva a revisar ciertos aspectos. El primero, y el más obvio, es que la
legislación restrictiva no detiene los procesos migratorios, de la misma manera que la ley
Avellaneda no provocó la inmigración masiva. Cuando los diferenciales socio-económicos
vuelven impostergable la decisión de migrar, los destinos preferenciales tienden a ser los más
próximos. Esto es válido para los migrantes limítrofes en Argentina, para los mejicanos en
Estados Unidos, y para los migrantes extracomunitarios en Europa.
Cuadro 2. Extranjeros limítrofes radicados mediante amnistías12
Censo
extranjeros
limítrofes
1960
467.260
1970
1980
1990
12
radicados por
decreto de
amnistía
año de la
amnistía
216.677
1964
147.383
1974
156.769
1984
211.663
1992
533.850
753.428
817.144
Se excluyeron las amnistías de 1949 y 1958, que radican a todos los extranjeros, no sólo los limítrofes. La
amnistía de 1958 radicó 31.469 extranjeros.
14
Ahora bien, la pregunta clave para la Argentina es ¿por qué la migración limítrofe
tiene un nivel tan alto de residencia ilegal? Responder al menos parcialmente esta pregunta
requiere tomar en cuenta varias dimensiones:
 la temporalidad de la migración: son pocos los migrantes limítrofes que llegan a la
Argentina con la decisión de instalarse definitivamente, o por plazos comparativamente
prolongados (mayores de 3 años). Al ingresar, la posición más común suele ser “quedarse
un tiempo y ver qué pasa”. En general, la duración de la estadía depende de la inserción en
el mercado laboral y de conseguir vivienda a muy bajo costo. Además, puesto que
mayoritariamente se insertan en el mercado informal, las condiciones de trabajo y
contratación son sumamente inestables y no suelen justificar -por lo menos a corto plazolos costos de legalizar la residencia.

el desconocimiento de la normativa y su fragmentación: los migrantes que ingresan al país
suelen estar informados de las posibilidades de trabajo y de los sueldos que se pagan en
Argentina, pero su desconocimiento sobre la normativa migratoria es absoluto. Poder
ingresar como turista resuelve el problema en el momento del cruce de frontera, y la
eventual ilegalidad se intentará resolver cuando se convierta en obstáculo para trabajar. A
diferencia de los migrantes de ultramar, que ya embarcaban con toda la documentación
necesaria unificada por una única ley y visada en los consulados, los limítrofes sólo
necesitan pasaporte para ingresar. El trámite de radicación, la documentación requerida,
los costos, las excepciones, etc. variaron frecuentemente con el correr de los años, dando
lugar a procedimientos cuasi-kafkianos; además, la escasa difusión y las interminables
demoras facilitaron la proliferación de gestores y las frecuentes estafas.

los costos: si bien los costos variaron, lo cierto es que muchas veces fueron un obstáculo
efectivo a la radicación. Esto es especialmente cierto en la actualidad, cuando el trámite
oscila entre los 500 y 800 pesos, entre sellados, legalizaciones, certificados que deben
pedirse al lugar de origen, honorarios de escribanos, etc. Estos costos son especialmente
relevantes cuando se consideran los ingresos -escasos e inestables- de los migrantes más
recientes.
 la calificación educacional: globalmente, la calificación educacional de los migrantes
limítrofes es inferior a la de los nativos. En un contexto de dispersión normativa y
administrativa, esto es una considerable desventaja a la hora de informarse adecuadamente
acerca de derechos y obligaciones.
Si bien es un lugar común afirmar que los migrantes limítrofes prefieren estar ilegales,
las cifras de las amnistías demuestran que, cuando los requisitos se unifican, la
documentación necesaria se reduce, los costos de tramitación bajan y los plazos son
razonables, la acogida es masiva. Es que para los migrantes -más que para nadie- es
transparente que la ilegalidad genera vulnerabilidad y abre el paso a la arbitrariedad
administrativa y al abuso policial.
Cuando se compara la normativa concebida pensando en los migrantes europeos con
aquella dirigida a la migración limítrofe, es difícil atribuir las diferencias únicamente causas
macro-estructurales o modificaciones en los mercados laborales. La dispersión,
fragmentación y arbitrariedad que caracteriza a gran parte de la normativa que regula la
migración limítrofe genera inevitablemente un grupo poblacional vulnerable: les permite
ingresar legalmente, pero los convierte rápidamente en ilegales, y puesto que el control de los
extranjeros está delegado en instancias administrativas, pueden ser detenidos y expulsados sin
15
intervención del juez. Que la condición de ilegalidad pueda ser castigada administrativamente
duplica la vulnerabilidad.
Acá es menester revisar en qué medida -y sospecho que no es en pequeña medida- esta
legislación productora de un grupo poblacional vulnerable no se relaciona con la clasificación
étnica entre migrantes deseados y migrantes no deseados. Y recordar que la gran mayoría de
los inmigrantes que ingresaron bajo el amparo de la ley Avellaneda -y que desde el mismo
discurso que hoy rechaza a los limítrofes, son quienes “hicieron grande la Argentina”- no eran
los inmigrantes deseados por quienes diseñaron la política inmigratoria de fines del siglo
pasado. Basta recorrer la literatura de principios de este siglo -especialmente las obras de
descendientes de familias patricias tradicionales: Cané, Wilde, Cambaceres, Martel, Ramos
Mejía, etc.- para ver el desprecio hacia el tano, el gallego, el rusito, etc. Los cambios en el
discurso hegemónico acerca de los inmigrantes europeos demuestran algo que es obvio: la
“naturaleza” humana es un músculo sumamente elástico, y si bien los grupos humanos
tienden a preservar y reproducir las diferencias, los contenidos de esas diferencias varían y se
modifican en función del cambio histórico.
A fines del siglo XX es claro que la homogeneidad cultural que propugnaron las
políticas de la modernidad -y que sigue retomando la legislación migratoria cuando habla de
“reforzar la naturaleza latina del pueblo argentino”- es un objetivo (afortunadamente)
imposible. También es claro que las políticas estatales deben transitar la delgada franja que se
despliega entre garantizar la igualdad -evitando la vulnerabilidad y la discriminación- sin
poner como prerrequisito la homogeneidad cultural o étnica. Es decir que debería ser posible
asegurar la igualdad preservando la diferencia. En este sentido, entiendo que la política
migratoria debe pensarse separadamente de la política poblacional en general, ya que en la
actualidad los problemas más acuciantes planteados por los movimientos de población no
tienen tanto que ver con su impacto sobre la dinámica demográfica de los lugares de origen o
de destino, sino más bien con los efectos políticos y sociales que se generan en un territorio
nacional -muchas veces fuertemente marcado por discursos étnicos poderosamente
excluyentes- a partir de la convivencia entre grupos diferentes y desiguales, hegemónicos y
subordinados.
Buenos Aires, julio de 1998.
16
Bibliografía citada
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política de la República Argentina. CEAL, Buenos Aires.
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Fronteras permeables. Migración laboral y movimientos de refugiados en América, Ed.
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