Proyectos de inversión pública para la mejora de los

APALANCAMIENTO DE RECURSOS PARA LA INFANCIA
PROYECTOS DE INVERSIÓN PÚBLICA PARA LA MEJORA DE LOS SERVICIOS
LOCALES DE PROTECCIÓN DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES
Resumen: La experiencia desarrollada en la provincia de Huamanga de la región Ayacucho tuvo como
objetivo apalancar recursos públicos a través de la formulación de proyectos de inversión pública (PIPs)
para mejorar los servicios locales de protección de los Niños, Niñas y Adolescentes (NNA). Con una
inversión por parte de UNICEF de S/.55, 000 / USD19, 913 se logró la asignación de presupuesto en 39
municipios de la región de Ayacucho por un monto total de S/.5, 484,629. / USD 1, 965.112 para la
creación de servicios de defensorías de NNA y/o la mejora de los ya existentes, así como el
fortalecimiento de otros servicios locales de protección de los NNA.
¿Cuál fue el contexto que permitió el desarrollo de la experiencia?
El proceso de descentralización que se inició en el Perú en el año 2002, permitió la transferencia
gradual de funciones, competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales para mejorar la
calidad de vida de sus ciudadanos y contribuir al desarrollo de sus departamentos. Al final del año 2008
se había transferido la mayor parte de las funciones a los gobiernos regionales. Los recursos
destinados a gobiernos regionales y locales para proyectos de inversión se triplicaron. Sin embargo, la
inversión orientada a beneficiar directamente a la niñez y adolescencia se mantuvo significativamente
baja. Una de las principales causas fue la limitada capacidad técnica e institucional para la formulación
de proyectos y presupuestos basados en evidencias y con enfoque de resultados orientados a la niñez.
En Perú el Rector del Sistema Nacional de Atención Integral de NNA (SNAINA) es el Ministerio de la
Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) y la responsabilidad del funcionamiento de los sistemas
locales de protección es de los gobiernos municipales. El estado ha promovido las Defensorías
Municipales de los NNA (DEMUNAS) como principal servicio especializado en la protección integral de
1
NNA en el ámbito local . La DEMUNA es la puerta de entrada al sistema de protección y en particular
debe articular los servicios locales para la protección y atención de los NNA víctimas de violencia.
En el primer año de gobierno el Presidente de la República hizo el compromiso público que para el
2016 el 65% de gobiernos municipales contará con servicios de DEMUNA. Asimismo el Plan Nacional
de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2012 -2021 establece como uno de sus resultados que al
2021 “todos los gobiernos municipales del país cuentan con una DEMUNA dentro de la estructura
orgánica de la municipalidad”.
Actualmente, existen 955 DEMUNAS de un total de 1838 gobiernos locales, lo que representa una
brecha de cobertura del 52%. Las brechas se concentran en municipios pequeños de lugares remotos y
de difícil acceso y con población mayoritariamente indígena de sierra y selva. En Ayacucho región
donde desarrollamos la experiencia, en el 2009 el 78% de municipios no tenía DEMUNA, el trabajo
realizado contribuyó en reducir la brecha en 10%.
La región de Ayacucho es una de las 24 del país, está situada en la sierra sur, tiene una población de
2
673,609 habitantes de los cuales 41% son NNA . La pobreza monetaria de la población de Ayacucho,
1
Art 42 Código del Niño y del Adolescente. La Defensoría es un servicio del Sistema de Atención Integral cuya finalidad es
promover y proteger los derechos que la legislación reconoce a NNA. Es un servicio de carácter gratuito.
2
Proyección de Población por Departamentos 1990 – 2020. INEI, 2001
Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia
Parque Melitón Porras 350
Apartado 0573
Lima 18, Perú
Teléfono (51-1) 613-0707
(51-1) 241-1615
Fax: (51-1) 4470370
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3
corresponde al 52.6% y de pobreza extrema al 15.7% . Asimismo Ayacucho concentra un alto
4
porcentaje de población rural, el 43% está asentado en áreas rurales dispersas . Ayacucho es una de
las regiones del país con mayor número de NNA con lengua originaria, el 52.5% de NNA tienen como
5
lengua materna el idioma Quechua . Con relación a la violencia contra NNA en Ayacucho el 55.4% de
padres y el 52.8% de madres usan golpes para castigar a sus hijos casi el doble de la media nacional,
30.8% y 32.7% respectivamente.
El año 2009 en la Provincia de Huamanga, zona focalizada para el desarrollo de la experiencia, de los
15 gobiernos municipales 12 contaban con los servicios de DEMUNA pero solo 3 eran parte de la
estructura orgánica de la municipalidad y 11 no estaban registradas en el MIMP. El servicio que
brindaban la mayor parte de las DEMUNAS era inadecuado, con personal insuficiente y con escasa
capacitación, no contaban con un sistema de registro único de casos y la infraestructura y ambientes
para la atención de NNA eran inadecuados.
¿Cómo surge la experiencia?
Hay dos formas para que los gobiernos municipales dispongan de recursos para invertir en servicios de
protección de NNA: Que elaboren PIPs que comprometan recursos del presupuesto municipal”; que el
Ministerio de Economía incorpore en el Plan de Incentivos Municipales metas relacionadas con la
creación del servicio de DEMUNA. Como una forma de aumentar la inversión de los municipios en
temas de infancia UNICEF pone en marcha una estrategia de mejora de las capacidades del personal
de gobiernos municipales para la formulación de PIPs con énfasis en infancia, a través del desarrollo de
Diplomados.
En el año 2007 el Congreso regional de DEMUNAS de Ayacucho identifica la carecía de recursos
humanos con capacidades para formular proyectos de desarrollo humano, particularmente aquellos
vinculados a infancia y protección de NNA de la violencia. Por ello se invitó a tres personas de la
DEMUNA de Huamanga a participar en un Diplomado sobre formulación de PIPs con enfoque de
desarrollo humano e infancia, dictado gracias a un convenio entre la Universidad San Cristóbal de
Huamanga, UNICEF y PRODES.
En el 2009 motivado por este Diplomado, el equipo de la DEMUNA provincial decidió formular el
proyecto de “Mejoramiento de los Servicios de la DEMUNA en los 15 municipios de la provincia de
Huamanga”. El proyecto fue aprobado y supuso la asignación de S/.1, 300,000 / USD 481,481
Convirtiéndose de esta manera en el primer PIP a nivel nacional que trabajaría la protección de los NNA
a través de la mejora del servicio de DEMUNA.
¿Cuáles fueron las estrategias de implementación?

Incidencia política para priorizar la inversión en los servicios de la DEMUNA en los presupuestos.
Para ello 1) Se aseguró la incorporación de la protección frente a la violencia como un resultado
prioritario en los planes de desarrollo concertado de los gobiernos municipales, en el plan de
desarrollo institucional y en el plan local de acción por la Infancia y Adolescencia; 2) Se aprovecha
la coyuntura de elecciones a gobiernos locales y se firman acuerdos de compromiso con todos los
candidatos para trabajar temas relacionados con los derechos de los NNA.
3
Cifras de Pobreza 2012 INEI.
Proyecciones de Población por Departamentos 1990 – 2021. INEI 2001.
5
Censo Escolar. INEI 2008.
4
Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia
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
Fortalecimiento de capacidades de los responsables de las DEMUNAS existentes en la región en
herramientas de gestión, en elaboración de PIPs y en presupuesto por resultados.

Generación de alianzas. UNICEF articuló esfuerzos con la cooperación Belga, la ONG internacional
World Vision, la ONG local Kallpa todas ellas aportaron recursos y expertise para el desarrollo de
los PIPs.

Articulación intra-institucional e inter-sectorial. Tanto en la formulación del PIP como en su
ejecución se aseguró la participación de todas las gerencias del gobierno municipal con
competencia en infancia y la gerencia de planeamiento y presupuesto; y las instituciones que
integran el Comité Municipal por los Derechos de los NNA (COMUDENA) y la Red Interinstitucional
para la Prevención y Atención de la Violencia Familiar y Sexual (RIPAVF),

Generación de información. Como parte de la elaboración del PIP se desarrollaron diagnósticos
participativos sobre la situación de los derechos de los NNA y el estado de la oferta de servicios de
protección de DEMUNA. Además la experiencia se documentó y sistematizó para servir como hoja
de ruta a replicar en otras provincias de Ayacucho (Huanta, Vilcas Huamán y La Mar) así como en
otras regiones del país (Amazonas, Apurímac y Cusco)

Movilización y vigilancia social: la participación de organizaciones sociales se dio a través del
COMUDENA y la RIPAVF, con especial importancia en el momento en que se trabajó el
diagnóstico, en que se recogieron sus visiones y opiniones. Destaca el papel jugado por las
organizaciones de NNA.
¿Cuáles han sido los actores principales y sus roles?
Actores
MIMP
UNICEF
DEMUNA Provincial de
Huamanga
Comité Municipal por los
Derechos del Niño, Niña y
Adolescente - COMUDENA
Red Interinstitucional para
la Prevención y Atención de
la Violencia Familiar y
Sexual - RIPAVF
ONGs y Cooperación
Rol
 Definió como una prioridad en la política institucional el
incremento de la cobertura de las DEMUNA.
 Incidencia y asistencia técnica a los gobiernos
provinciales para la formulación de los PIPs.
 Promover la replicabilidad de la experiencia en otros
gobiernos regionales.
 Mejora de sus capacidades en el conocimiento de
instrumentos de gestión (planes de desarrollo,
elaboración de PIPs, gestión por resultados)
 Generar articulación intra e intersectorial.
 Priorización de PIPs y asignación de presupuesto para
atender la protección de NNA
 Acompañamiento técnico a la DEMUNA de Huamanga en
la elaboración e implementación del PIP provincial de
Huamanga.
 Vigilancia en el cumplimiento de la implementación del
PIP.
 Posicionar la importancia de la prevención de la
vulneración de los Derechos de los NNA en gobiernos
locales
 Articulación intersectorial para la prevención y atención
de la violencia familiar y sexual.
 Acompañamiento del colectivo en la elaboración del PIP.
 Dependiendo de las etapas de formulación del PIP y su
implementación han sido socios clave para impulsar esta
experiencia.
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¿Cuáles son los principales resultados?

Con una inversión por parte de UNICEF de S/.55, 000 / USD19, 913 se logró la asignación de
presupuesto en 39 municipios de la región de Ayacucho por un monto total de S/.5, 484,629 /
USD1, 965.112 para la creación de servicios de defensorías de NNA y/o la mejora de los ya
existentes, así como el fortalecimiento de otros servicios locales de protección de los NNA.

Aumentada la cobertura de servicios de protección de NNA, alcanzando el 100% para el caso de la
provincia de Huamanga. Institucionalización de las 15 DEMUNAS, a través de su incorporación a la
estructura orgánica de los gobiernos locales.

En funcionamiento un mecanismo de coordinación permanente entre todas las DEMUNAS de la
provincia de Huamanga que ha logrado: programas de capacitación, creación de un sistema único
de registro de casos atendidos; desarrollo de planes anuales de trabajo para todas las DEMUNAS y
creación de espacios amigables para los NNA en las DEMUNAS.

El modelo de trabajo ha mostrado posibilidades de ser replicado y de hecho ya otras tres regiones
del país están desarrollando PIPs para creación de servicios de DEMUNA (Amazonas, Apurímac y
Cusco). Además el MIMP ente rector del SNAINA ha reconocido la experiencia desarrollada en
Ayacucho otorgándole el primer lugar en el concurso nacional de Buenas Prácticas en el servicio de
DNA. Convirtiéndose un referente a seguir por los gobiernos municipales de todo el país. Para
garantizar este proceso, el MIMP tiene previsto incorporar en el Programa de Formación de
Defensores contenidos relacionados a la formulación de PIPs.
¿Cuáles son las lecciones aprendidas y principales desafíos?

Ha dado buenos resultados desarrollar acciones de sensibilización e incidencia con los
candidatos y candidatas en cada campaña electoral y, a la vez, promover mecanismos de
vigilancia social para que la población exija continuar con las acciones de protección de
derechos de los NNA.

La articulación con instituciones aliadas, unificando objetivos y metas favorece la eficacia de las
acciones de las DEMUNAS. Ello incide en su imagen ante la población, que va aprendiendo
que los NNA son sujetos de derecho y que es posible asegurar su ejercicio.

La incorporación de organizaciones de NNA en los procesos de diagnósticos en la formulación
de los proyectos permitió conocer los problemas y necesidad directamente de los que van a ser
los usuarios de los servicios.

En la formulación de los proyectos se debe asegurar la adopción del enfoque de gestión por
resultados, incluyendo la definición de los indicadores que permitirán verificar los avances y
resultados y el levantamiento de una línea de base.

El principal desafío es lograr la sostenibilidad de inversión pública municipal lograda con la
aprobación de los PIPs lo que concreta en que los municipios destinen presupuesto de su gasto
corriente al mantenimiento del servicio de DEMUNA cumpliendo los estándares mínimos de
calidad que debe definir el MIMP a ser exigibles a los gobiernos municipales.
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
Otro desafío clave es asegurar que los municipios incorporan el enfoque de equidad al formular
sus PIPs lo que se concreta en asegurar que se focaliza la inversión en las áreas rurales y de
difícil acceso con los mayores índices de pobreza y peores indicadores de desarrollo humano.

Por último, es imprescindible que el MIMP asuma el liderazgo para llevar a escala nacional el
desarrollo de este tipo de PIPs. Esto exige, entre otras cosas, que se incorpore en el currículum
de formación de los defensores y defensoras y de otros operadores del sistema de protección,
la gestión basada en resultados, la incidencia en las políticas locales y la formulación de PIPs.
Persona de contacto:
Para mayor información favor contactar a Gaby Guerrero ([email protected]), Amanda
Martin ([email protected]), o Rosario Rodríguez ([email protected])
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