Sostenibilidad del Sistema Integrado de Transporte en Bogotá

Sostenibilidad del Sistema Integrado de Transporte en Bogotá.
Carolina Vianed Duarte Valencia
Claudia María Sierra Suárez
Colegio de Estudios Superiores de Administración, CESA
Maestría en Finanzas Corporativas
Bogotá
2014
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Sostenibilidad del Sistema Integrado de Transporte en Bogotá.
Carolina Vianed Duarte Valencia
Claudia María Sierra Suárez
Director:
Juan Pablo Dávila Velásquez
Director del Área de Dirección Financiera Inalde
Colegio de Estudios Superiores de Administración, CESA
Maestría en Finanzas Corporativas
Bogotá
2014
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Contenido
Sostenibilidad del Sistema Integrado de Transporte en Bogotá ..........................................................6
Capítulo 1 .........................................................................................................................................14
El cómo y cuándo del SITP ..............................................................................................................14
1.
Antecedentes del SITP .........................................................................................................14
2.
Proceso Licitatorio ...............................................................................................................16
2.1.
Capacidad Financiera del Proponente ...........................................................................19
2.2.
Experiencia en consecución de financiación .................................................................20
3.
Adjudicación de la Licitación ...............................................................................................22
4.
Contrato de Concesión .........................................................................................................23
4.1.
Etapas del Contrato.......................................................................................................24
4.2.
Derechos y obligaciones de las partes...........................................................................26
5.
Actores del sistema ...............................................................................................................29
6.
Estado actual del sistema ......................................................................................................30
Capítulo 2 .........................................................................................................................................35
Project Finance .................................................................................................................................35
1.
Evaluación de Riesgos del Proyecto. ....................................................................................37
2.
Ventajas de un Project Finance.............................................................................................39
1.1.
Capturar una renta económica ......................................................................................39
1.2.
Alcanzar economías de escala ......................................................................................39
3
1.3.
Riesgo Compartido .......................................................................................................39
Capítulo 3 .........................................................................................................................................42
Identificación, asignación y valoración de riesgos ...........................................................................42
1.
Tipificación y mitigación de los riesgos ...............................................................................43
1.1.
Demanda ......................................................................................................................43
1.2.
Comercial .....................................................................................................................43
1.3.
Cartera ..........................................................................................................................43
1.4.
Construcción .................................................................................................................44
1.5.
Operación .....................................................................................................................44
1.6.
Financiero .....................................................................................................................44
1.7.
Cambiario .....................................................................................................................45
1.8.
Regulatorio ...................................................................................................................45
1.9.
Fuerza mayor ................................................................................................................45
1.10.
Equipos .....................................................................................................................46
1.11.
Implementación ........................................................................................................46
1.12.
Adquisición de predios .............................................................................................46
2.
Estimación de probabilidad e impacto de los riesgos ...........................................................47
3.
Matriz de Riesgo SITP .........................................................................................................48
Capítulo 4 .........................................................................................................................................52
Modelo financiero del SITP .............................................................................................................52
1.
Ingresos y egresos del SITP..................................................................................................53
4
2.
Ingresos y egresos del concesionario ....................................................................................54
3.
Resultados ............................................................................................................................55
CONCLUSIONES ...........................................................................................................................58
Anexos .............................................................................................................................................64
5
Lista de tablas
Tabla 1. Amparos de la garantía de seriedad. ....................................................................... 18
Tabla 2. Condiciones financieras del proponente. ................................................................ 20
Tabla 3. Experiencia del Proponente en financiación. ......................................................... 21
Tabla 4. Avance de Implementación de SITP durante el año 2013 ..................................... 31
Tabla 5. Flota Vinculada Vs Flota Solicitada ....................................................................... 32
Tabla 6. Flota Desintegrada .................................................................................................. 33
Tabla 7. Evaluación de Riesgos ............................................................................................ 47
Tabla 8. Manejo de Riesgos ................................................................................................. 47
Tabla 9. Matriz de Riesgos SITP .......................................................................................... 48
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Sostenibilidad del Sistema Integrado de Transporte en Bogotá
Uno de los retos más importante para la ciudad de Bogotá ha sido la implementación del
Sistema Integrado de Transporte Público que busca atender, en primer lugar, las
necesidades de movilidad de los ciudadanos con calidad, eficiencia y sostenibilidad;
además de contribuir con la disminución de tiempo y costos de desplazamientos,
formalización del sector empresarial, generación de empleo y reducción de emisión de
gases contaminantes, entre otras. Sin embargo, dicha implementación ha presentado una
serie de problemas originados en atrasos en la construcción y adecuación de infraestructura,
falta de integración de la flota de buses pertenecientes al antiguo Transporte Público
Colectivo-TPC, dificultad en la integración tarifaria y en la unificación de un único medio
de pago, los cuales han afectado de manera significativa la entrada en operación del sistema
y han cuestionado fuertemente la sostenibilidad financiera del mismo.
Prueba de lo anterior, según el informe presentado por la Contraloría Distrital
(2013), es el déficit que presentó el sistema en su primer año de implementación puesto que
se generaron ingresos por $55.863 millones mientras que el Distrito giró recursos por
$236.133 millones a los agentes del sistema (operadores, Subsistema de Recaudo,
Transmilenio y Fiduciaria), lo que significa que los ingresos generados tan sólo cubren el
24% de los costos de operación.
De igual manera, se pudo evidenciar que a dos meses del plazo de ejecución faltaba
por sacar a operación el 76% de las rutas comprometidas y el 65% de los vehículos
previstos para la operación. Este retraso en la operación zonal se ha visto afectado por el
incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los operadores quienes
asumieron en conjunto los riesgos de compra y mantenimiento de la flota de transporte y la
prestación del servicio Así mismo, la falta de integración con los buses urbanos, el bajo
recaudo por cuenta de las tarifas, el deterioro de los equipos y la falta de inversión del
gobierno hacen que las empresas operadoras se estén quebrando; tal es el caso de Ecobús y
Egobús, que tienen a su cargo el 40% de las rutas que requieren de un socio capitalista para
poder afrontar la puesta en marcha del SITP.
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Adicionalmente, la crisis del sistema se ha profundizado por el retraso en sacar de
circulación los buses tradicionales. Si bien es cierto que a 31 de diciembre de 2013, ya
existían 178 rutas y 3.705 buses zonales, alimentadores y articulados, tan sólo se han
eliminado 72 rutas y 2.281 buses tradicionales.
Otro problema que ha llevado al SITP a tener costos más elevados que los ingresos
obtenidos, es la falta de demanda para sus buses. Esto se evidencia en el bajo número de
pasajeros que utilizan el sistema los cuales no compensan los esfuerzos financieros que se
han hecho en torno a este proyecto.
De igual manera, es importante mencionar que el SITP presenta una evidente falla
estructural en el establecimiento de la tarifa, la cual no contempló la sostenibilidad del
sistema. Este problema se pone de manifiesto en el informe de auditoría realizado por la
Contraloría de Bogotá (2013) donde se detectó el traslado de recursos del presupuesto del
Distrito al Fondo de Contingencias del SITP con el fin de cubrir el déficit tarifario.
Transmilenio ha venido operando con un déficit permanente en la aplicación del diferencial
tarifario, donde la tarifa técnica (costo medio de operación) ha sido mayor a la tarifa
usuario (costo del pasaje).
A su vez, el ente de control señala que este hecho no es coherente con lo acordado
en los contratos de concesión firmados con los operadores del SITP en las Fases I y II,
puesto que el Sistema Transmilenio se diseñó como un sistema autónomo en la generación
de flujo de caja y por tanto, auto sostenible en la operación, es decir, que no se requiere
ningún tipo de subsidio toda vez que su principal fuente de ingresos proviene de la venta de
pasajes, a través de los cuales debe generar el nivel de flujo requerido para remunerar a
todos los agentes del sistema y al gestor del mismo.
Se estima que los subsidios que gira la ciudad a Transmilenio se incrementarán de
$800.000 millones a $1,15 billones aproximadamente, con el fin de atender la ampliación
de infraestructura, el costo de implementación del SITP y el menor valor del precio del
tiquete en horas valle y por descuentos a sectores especiales de la población. Un ejemplo de
esta situación, es la aplicación a finales del año 2012, por parte de la Administración
Distrital, de una rebaja en la tarifa de $1.700 en horas pico a $1.400 en horas valle. Esta
medida fue cuestionada por la Contraloría de Bogotá, ya que se estimó un impacto negativo
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en los ingresos $52.8 millones para la vigencia 2012, lo que va en contravía con lo previsto
en el Artículo 10 del Decreto Distrital 831 de 1999, que establece que la tarifa al usuario
debe ser integrada y cumplir con el principio de auto sostenibilidad y costeabilidad y
determinada por una tarifa técnica equilibrada que incorpore la canasta de costos de la
operación del sistema y que tendrá en consideración el volumen de usuarios del mismo.
Es importante mencionar que las tarifas actuales del SITP no son suficientes para
sostener la operación de cada pasajero ya que el costo asciende a $4.850, de los cuales el
distrito debe pagar $3.150 en hora pico y $3.450 en horas valle.
En cuanto al modelo de negocios del SITP se puede decir que es una estructura
compleja que involucra al sector privado en un sistema controlado públicamente. En este
caso, la empresa pública Transmilenio S.A. tiene a su cargo la administración y control del
sistema mientras que todos los demás aspectos, como la operación de buses y recolección
de tarifas, son entregados a concesiones del sector privado, transfiriendo de esta manera
una porción grande de los riesgos financieros. Es así como la responsabilidad de la
inversión es una combinación entre el sector público y privado, puesto que la
infraestructura física del sistema se financia con recursos públicos y la flota con fondos
privados.
Es importante señalar que este modelo se basó en el sistema de transporte de
Curitiba en Brasil denominado Red de Transporte Integrado-RIT cuyas bases se
consolidaron, según Lindau, Hidalgo, & Facchini (2011), entre los años 1972 y 1988,
después de los cuales el sistema se expandió y desarrolló como una red integrada de
transporte. Actualmente dicho sistema es administrado por una sola empresa de economía
mixta: URSB (Urbanización de Curitiba S.A.) y la operación es de carácter privado por
medio de concesionarios.
Curitiba es por lo tanto, referente mundial en la implementación del concepto de
Autobuses de Transito Rápido o BRT (Bus Rapid Transit) por sus iniciales en inglés,
donde el servicio se presta con buses de alta calidad proporcionando un movilidad urbana
rápida y con un costo beneficio favorable mediante la provisión de infraestructura de uso
exclusivo, operaciones rápidas y frecuentes. (Institute for Transportation & Development
Policy, 2010).
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De igual manera, en cuanto a la financiación del proyecto, Curitiba se ha destacado
por tener el apoyo de instituciones internacionales como el BID-Banco Interamericano de
Desarrollo, el Banco Mundial, instituciones de Finanzas de Japón, y recientemente de la
Agencia Francesa de Desarrollo; esto debido a que en pocas oportunidades ha tenido el
apoyo financiero del Gobierno Estatal y Federal. (Urb-Al III, Oficina de Coordinación y
Orientación, 2011).
Estos hechos, ha llevado a que el sistema de transporte de Curitiba sea considerado
como un ejemplo exitoso de gestión ya que ha logrado mediante una planeación integral,
combinar aspectos legales, financieros e institucionales alcanzando una transformación
significativa en el desarrollo de la ciudad.
Sin embargo, a nivel mundial la réplica del concepto de BRT y la implementación
de sistemas integrados de transporte no ha sido del todo exitosa, bien sea por fallas en la
estructuración del modelo financiero o en la implementación de las diferentes etapas de los
proyectos. Un ejemplo de ello es el caso de Kuala Lumpur, Malasia, en donde, en parte
debido al fracaso de los operadores, los programas de financiación no han podido ser
replicables como un modelo para el apalancamiento del transporte público. Esto dado
principalmente por los numerosos problemas financieros de las empresas de transporte de
propiedad privada, de acuerdo con, Kiggundu (2009) en su investigación titulada
“Financing public transport systems in Kuala Lumpur, Malaysia: challenges and
prospects”, se confirma la tesis del reto al que se están viendo enfrentadas las grandes
ciudades en el mundo para la financiación del transporte público. Como se puede ver esta
situación no es lejana a la realidad por la que está pasando el SITP en Bogotá. Por otra
parte, la falta de una estructura financiera los ha llevado al incumplimiento de sus
obligaciones y al mismo tiempo recae en la incapacidad de comprar nuevos buses para el
servicio. Este mismo documento revela que un estudio realizado por el Banco Mundial
sobre el papel de las concesiones privadas en Kuala Lumpur, Manila y Bangkok, encontró
que a pesar de los esfuerzos del gobierno por promover la participación del sector privado
en el desarrollo de infraestructuras y la financiación de proyectos de transporte público, no
ha habido un modelo de financiación replicable y sostenible desarrollado hasta el momento
en las tres ciudades. Es importante tener en cuenta que un sistema de transporte público
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donde los ingresos dependen de la tarifa es difícil de mantener y sostener debido a los
niveles extremadamente bajos de usuarios del transporte público. Una de las estrategias
utilizadas en Kuala Lumpur es la participación del sector público en la financiación del
transporte como una orientación de la política intervencionista del gobierno para subsanar
las deficiencias en el desempeño de las empresas de carácter privado.
Para los catedráticos españoles Delgado, Sánchez y Gómez (2013), los problemas
del sistema de transporte hacen que sea necesario diseñar un sistema de financiación
pública transparente que esté acorde con la situación económica del país. Para este fin se
creó el Observatorio de Costes y Financiación del Transporte Urbano Colectivo cuyo
objetivo fundamental es estudiar las condiciones de explotación y financiación de las
empresas concesionarias del transporte en España. Este análisis definió que las dificultades
de financiamiento del transporte público son universales y se destacaron las siguientes: 1)
insuficiencia de tarifas. 2) mayores necesidades de cobertura de las redes y 3) aumento de
los costos unitarios superior al incremento en el nivel de recaudo.
El grupo de trabajo técnico de transporte público urbano colectivo de la FEMP de
España (2009), llevó a cabo una investigación en el año 2009 sobre los factores
determinantes en el transporte público con el que se concluyó que el principal determinante
del sistema tarifario es la política social seguida de la política de movilidad.
Adicionalmente, los gobiernos locales más que implementar una política de transporte lo
que buscan es implementar a través de ésta su política social. En el año 2007 la cobertura
de la facturación de las tarifas sobre los costos totales fue del 50% suponiendo el déficit de
la prestación del servicio en el 2,3% del presupuesto de ingresos. El costo total por
habitante fue de 63,2 euros con 31,4 euros de déficit.
Otro aspecto tratado por los españoles Sánchez, Delgado y Rivero (2010) en la
publicación titulada “Movilidad y financiación del transporte en tiempos de crisis” expone
como la financiación del sistema de transporte público en Madrid es complejo debido a que
intervienen varios administradores y varias empresas operadoras del servicio. Los costos
del sistema se pueden dividir en tres grupos: costos de inversión, que incluyen
infraestructura y material móvil; costos de operación, en referencia a los costos asociados a
la prestación de los servicios y su mantenimiento; y costos administrativos. Los costos de
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infraestructura son financiados por las Administraciones Públicas que son las que ostentan
la titularidad de ellas y son las encargadas de su construcción. Los costos de material móvil,
junto con los costos de operación, son financiados directamente por los propios operadores,
mientras que los costos administrativos son soportados directamente por el Consorcio.
Por otra parte, los ingresos que soportan estos costos provienen de la venta de
tiquetes realizada por los operadores y las subvenciones otorgadas por las Administraciones
intervinientes en el Consorcio. Adicionalmente se percibe ingresos por publicidad y alquiler
de espacios comerciales.
Para el año 2008, las necesidades del Consorcio ascendieron a 2.301 millones de
euros, de los cuales el Metro absorbió el 50,96%, la EMT (Empresa Municipal de
Transporte) el 17,99%, las concesiones de autobuses interurbanos el 17,3%, las concesiones
de tren ligero el 2,46% y RENFE (Red Nacional de Ferrocarriles Españoles) el 5,69%. El
resto de las necesidades del Consorcio son las propias de su explotación y vienen
determinadas por la diferencia entre los ingresos propios y sus gastos corrientes que tienen
un saldo negativo, lo que implica una necesidad de financiación del 1,60%. Para poder
cubrir estas necesidades los ingresos proceden de la venta de títulos de trasporte
directamente recaudados en las oficinas del Consorcio (38,98%) y, por otro lado, las
subvenciones otorgadas por las diferentes Administraciones (61,02%).
Con relación a los ingresos propios del sistema, provienen fundamentalmente a
cuatro fuentes: 1) recaudación por la venta del abono transportes, que representa en el
ejercicio 2008 el 58,31% del total de los ingresos propios. 2) recaudación por la venta del
“metrobus” y resto de billetes sencillos y combinados y otras modalidades de diez viajes,
con un 31,88%. 3) ingresos de empresas con contrato programa con un 5,07% y 4) Otros
ingresos propios de los operadores como por ejemplo el alquiler de espacios comerciales y
publicidad que representa solamente el 4,74% de los ingresos propios. Es importante
señalar que la mayor parte de los ingresos propios sólo cubre el 22,04% de las necesidades
del consorcio. Esto indica que los ingresos que se generan por la recaudación de las tarifas
de los diferentes tipos de tiquetes de transporte no cubren en la mayoría de los casos ni el
70% de los costos de operación.
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Por los motivos expuestos anteriormente, consideramos importante hacer una
revisión exhaustiva del proyecto del SITP a partir de su creación. Esto dentro del marco
teórico de un Project Finance y su aplicación, estableciendo la distribución de riesgos de
cada uno de los actores del sistema y el análisis de sostenibilidad del modelo de negocio.
Dicho análisis, deberá permitir que los actores redefinan su estructura financiera con el fin
de optimizar sus recursos y niveles de rentabilidad.
Por lo tanto, el objetivo general de la presente investigación consiste en proponer un
modelo financiero para que el Sistema Integrado de Transporte en la ciudad de Bogotá sea
financieramente sostenible.
En ese orden de ideas, se han planteado los siguientes objetivos específicos: estudiar
la implementación del Sistema Integrado de Transporte Público en Bogotá teniendo como
fuente de información el Decreto 309 de 2009, el proceso licitatorio y los contratos de
adjudicación a los operadores, entre otros. En segundo lugar, identificar los actores del
sistema y validar la distribución de riesgos del proyecto mediante el diseño de una matriz.
Como tercer objetivo, conocer la estructura del modelo financiero del SITP con el fin de
establecer las variables para el cálculo de los ingresos, costos y gastos del sistema.
Finalmente, se validará que el modelo financiero propuesto permita que el SITP sea
financieramente sostenible.
El primer capítulo presentará los antecedentes del SITP, el proceso licitatorio, la
adjudicación del contrato de concesión, los elementos fundamentales del mismo y los
actores que componen el sistema y su función. El segundo capítulo corresponde al estudio
de la teoría del Project Finance con el fin de entender los elementos estructurales de este
tipo de proyectos y su aplicación en la estructuración del SITP. El tercer capítulo identifica
la distribución de riesgos entre el los actores del sistema bajo la teoría del Project Finance
mediante la elaboración de una matriz de riesgos. El contenido del cuarto capítulo describe
el modelo financiero del SITP, objeto de investigación e incluye el análisis de las variables
que lo componen tales como los ingresos, costos y gastos del sistema por operador al igual
que el cálculo del flujo de caja de cada uno y su consolidado.
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La metodología a utilizar estará basada en el estudio del modelo de negocio del
Sistema Integrado de Transporte para la ciudad de Bogotá. Se desarrollará un diagnóstico
de la situación financiera, económica y de riesgos del sistema.
Para el diagnóstico de la situación financiera, se evaluarán en primera instancia los
parámetros contenidos en los contratos de concesión adjudicados por licitación pública para
la prestación del servicio de transporte público masivo en la ciudad de Bogotá. Así mismo
se analizará el desarrollo y estado actual del proyecto mediante tablas comparativas de los
principales indicadores del sistema. Se llevarán a cabo las evaluaciones de cada uno de los
contratos suscritos entre los operadores y Transmilenio con el fin de entender la estructura
financiera y operativa de los mismos.
Se elaborará una matriz para identificar el tipo y nivel de riesgo inherentes a los
partícipes en los contratos del SITP y los factores exógenos relacionados a éste. Se evaluará
de manera integral los riesgos asumidos por el sistema, en primer lugar se definirán los
criterios a partir de los cuales se admitirán los riesgos para cada uno de los actores del
mismo. Dichos criterios dependerán del Plan de Negocios y los resultados esperados.
Se elaborará un mapa de riesgos que identifique y califique las áreas de exposición
inherentes al contrato para establecer los riesgos aceptables y no aceptables evaluando los
mecanismos de cobertura del sistema.
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Capítulo 1
El cómo y cuándo del SITP
Teniendo en cuenta la importancia del sistema de transporte público en Bogotá, este
capítulo se basará en la presentación de los antecedentes y la descripción de la
implementación del Sistema Integrado de Transporte-SITP en la ciudad de Bogotá,
teniendo en cuenta el proceso de licitación de los concesionarios, su adjudicación, las
condiciones contractuales y la manera como interrelacionan los actores del sistema. Esto
permitirá al lector identificar la cronología de la implementación del SITP durante los
últimos cuatro años detallando los hitos principales del proceso mediante un análisis de las
características del sistema, lo que permitirá tener un conocimiento más amplio y cercano de
la realidad del sistema.
1. Antecedentes del SITP
En el año 1998 mediante el acuerdo 04 de 1999 se autorizó al Alcalde Mayor de Bogotá
para participar junto con otras entidades distritales en la constitución de la sociedad pública
por acciones Empresa de Transporte del Tercer Milenio Transmilenio S.A., teniendo como
objeto principal la organización y planeación del servicio de transporte público masivo
urbano de pasajeros en la ciudad. El 13 de octubre del mismo año mediante escritura
pública No. 1528 de la Notaría No. 27 del Círculo de Bogotá, se constituyó la mencionada
entidad por el Alcalde Mayor en nombre del Distrito Capital y otras cuatro entidades
estatales, indicando desde su inicio que la infraestructura seria construida y mantenida por
el Estado y la operación, suministro de la flota y la prestación del servicio se llevaría a cabo
por las empresas de transporte. En consecuencia, la infraestructura del Sistema de
Transporte Masivo en la ciudad es de propiedad del Distrito Capital y construida por el
Instituto de Desarrollo Urbano IDU con los recursos aportados por la Nación y el Distrito
Capital.
Al cabo de la culminación de los proyectos de infraestructura, la administración del
sistema fue entregado a la empresa Transmilenio S.A., siendo ésta el ente gestor del sistema
de transporte público masivo de Bogotá, teniendo como responsabilidades principales la
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administración de la infraestructura y el control sobre el cumplimiento de los contratos de
concesión.
En agosto de 2006, mediante la expedición del Decreto 319, se adoptó el Plan
Maestro de Movilidad el cual tenía por objeto definir las políticas y estrategias relacionadas
con la movilidad de Bogotá, esto con el fin de alcanzar una movilidad segura, equitativa,
inteligente, articulada y respetuosa del medio ambiente a través del proyecto del Sistema
Integrado de Transporte Público “SITP”. Este sistema comprende las acciones necesarias
para articular, vincular y operar integralmente los diferentes modos de transporte público,
las entidades de planeación, control de tráfico, transporte público y la infraestructura
requerida para el acceso, circulación y recaudo del sistema.
En concordancia con el Plan Maestro de Movilidad, se expidió el Decreto 486 de
2006 donde se responsabiliza a Transmilenio por la integración, evaluación y seguimiento
del SITP y por los procesos de selección para poner en marcha e integrar el sistema con el
antiguo Transporte Público Colectivo-TCP de la ciudad.
Posteriormente, mediante Decreto 309 de 2009 se adopta el Sistema Integrado de
Transporte Público para la ciudad de Bogotá, y se definen los principios y políticas
necesarios para su implementación acorde con estándares internacionales. Es así, como el
SITP integró el sistema de transporte Transmilenio y el colectivo que deberían prestar el
servicio de transporte en Bogotá en condiciones institucionales, operacionales y de control
totalmente distintas. Las fases del proceso de transformación se dieron bajo una perspectiva
macro, implementándose como primera actividad la determinación de la estructura integral
del SITP frente a las condiciones esperadas con un escenario futuro de largo plazo (15
años).
Finalmente se definió la estrategia de desarrollo por fases, que permitiría viabilizar
el sistema en todos sus componentes de acuerdo a lo establecido en el Decreto 309 de 2009,
así:
Fase 1: Preparación para la implementación del SITP con el cual se iniciaron los
procesos de elección de los operadores zonales y del SIRCI (Subsistema Integrado de
Recaudo, Control, Información y servicio al usuario).
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Fase 2: Implantación gradual de la operación. En cuanto se terminó la Fase 1 se
adjudicaron las licitaciones de operación zonales y del SIRCI.
Fase 3: Operación Integrada del SITP en la cual se dará la integración tarifaria y
operacional del 100% de las rutas y el servicio de transporte público terrestre en la ciudad.
Fase 4: Integración con los modos férreos. Esta fase corresponderá a la integración
de otros modos previstos en el Plan Maestro como integrantes del SITP, especialmente el
metro.
Todas las fases mencionadas, deberán desarrollarse en un marco de sostenibilidad
financiera con el fin de conservar el equilibrio económico de los componentes integrados,
beneficiando al usuario final del transporte. Las fechas previstas inicialmente para cada una
de estas fases fueron: Fase 1, segundo semestre de 2009 y culminando primer semestre de
2010, la Fase 2 iniciando una vez culmine la Fase 1 y terminando en octubre de 2011. Fase
3, inicia una vez termine la Fase 2 y sin fecha prevista de culminación en la medida en que
espera que las mejoras de infraestructura se generen de manera permanente en la ciudad.
Fase 4, inició en el 2008 con la contratación de los estudios de la primera línea del metro y
culminará luego de que entren a operar los modos férreos.
En el año 2010, la Empresa de Transporte del Tercer Milenio Transmilenio,
cumpliendo su función de ente gestor, realiza la convocatoria pública para adjudicar los
contratos de concesión de trece (13) zonas en las que se dividió la ciudad de Bogotá y cuyo
objeto sería la explotación preferencial y no exclusiva de la prestación del servicio público
de transporte de pasajeros dentro del esquema del SITP.
2. Proceso Licitatorio
La apertura de la licitación se dio a partir de la Resolución 064 del 30 de enero de 2010,
indicándose con esta el cronograma del proceso licitatorio (Véase Anexo 1). El objeto de
dicha licitación era la adjudicación de trece (13) contratos de concesión para la explotación
preferencial y no exclusiva de la prestación del servicio público de pasajeros. Cada uno de
los proponentes elaboraron su propuesta teniendo en cuenta que el cálculo de los costos y
gastos deberían basarse estrictamente en sus propios estudios técnicos y estimaciones,
apoyándose con la información del cuarto de datos. Era responsabilidad del proponente
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evaluar, revisar y detallar toda la documentación que se encontraba a su disposición en el
cuarto de datos como apoyo para el cumplimiento de los términos de la licitación.
Posterior a la revisión del cuarto de datos, los proponentes tenían a su disposición
una audiencia pública con el objetivo de precisar el contenido y el alcance del pliego de
condiciones y así mismo la evaluación de los riesgos inherentes al proyecto. Es importante
detallar los requisitos que se tuvieron en cuenta para la participación en el proceso
licitatorio lo cual será base fundamental para el desarrollo del modelo financiero que se
presentará más adelante.
Para el proceso de selección de los proponentes podían participar personas jurídicas,
nacionales o extranjeras, de forma individual o por medio de sociedades futuras. Las
propuestas se dieron en tres opciones: de una hasta tres zonas sin operación troncal, hasta
dos zonas con operación troncal y una zona con operación troncal y una zona sin operación
troncal. Dentro de los requisitos se exigía que en ningún caso una misma persona (jurídica,
nacional o extranjera) estuviera habilitada para participar en más de una propuesta para una
misma zona de operación. Adicionalmente, los participantes de este proceso no podrían
encontrarse incursos en inhabilidades o incompatibilidades a las que se refiere la
Constitución Política, el Artículo 8 de la Ley 80 de 1993 y otras normas concordantes.
Una vez presentadas las propuestas, se entendía que las mismas eran irrevocables y
los proponentes deberían mantener vigentes todas las condiciones originales de la propuesta
hasta la suscripción del contrato. Según el pliego licitatorio, por el hecho de presentar la
propuesta y de vencerse el plazo de la misma el proponente asumía las siguientes
obligaciones:
a) La obligación de no retirar su propuesta después de vencido el término fijado
para la presentación de las propuestas (fecha y hora de cierre).
b) La obligación de ampliar la vigencia de la garantía de seriedad de la propuesta
cuando se prorrogue el término previsto en los pliegos para la adjudicación del contrato o
cuando se prorrogue el término previsto para la suscripción del mismo, siempre y cuando
esas prórrogas no excedan un término de tres meses.
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c) La obligación, si se le adjudica el contrato, de suscribirlo en los términos, dentro
de los plazos y bajo las condiciones previstas en el pliego de condiciones, salvo justa causa
comprobada por parte del proponente.
d) La obligación de entregar al TRANSMILENIO S.A. la garantía única de
cumplimiento y demás garantías contractuales a que hace referencia la minuta del contrato,
con el lleno de las condiciones y requisitos que correspondan, según los términos allí
previstos y conforme a lo requerido por la Ley.
e) La obligación de cumplir todos y cada uno de los requisitos establecidos para la
legalización del contrato.
Adicionalmente, los proponentes contaban con una garantía de seriedad de seriedad
de Oferta constituida a favor de Transmilenio S.A. cuyo valor mínimo se detalla a
continuación:
Tabla 1. Amparos de la garantía de seriedad.
ZONA
VALOR
(Millones de pesos constantes a
31-Dic-2009)
Usaquén
Engativá
Fontibón
San Cristóbal
Suba Oriental
Suba Centro
Calle 80
Tintal - Zona franca
Kennedy
Bosa
Perdomo
Ciudad Bolívar
Usme
$ 37.293
$ 23.422
$ 27.615
$ 29.151
$ 11.772
$ 28.737
$ 10.967
$ 5.050
$ 23.023
$ 27.952
$ 6.557
$ 15.857
$ 16.405
Fuente: Tabla 1. Amparos de la garantía de seriedad. Adaptado del Pliego de
Condiciones definitivo. Licitación Pública No.TMSA-LP-004 DE 2009. p 72
Serán admisibles como garantías de seriedad de oferta cualquiera de las siguientes:
póliza de seguros, fiducia mercantil en garantía, garantía bancaria a primer requerimiento,
endoso en garantía de títulos valores y depósito de dinero en garantía.
19
Por otra parte, los proponentes deberían acreditar experiencia y cumplir con los
siguientes tres requisitos:
a) Experiencia en transporte con participación de propietarios: se refiere al número
mínimo de propietarios y la participación de mínimo una empresa habilitada para prestar el
servicio público en la ciudad de Bogotá, la cual se considera habilitada si cumple con un
número mínimo de afiliados (Ver Anexo 2). Se entiende que un propietario está asociado a
un proponente cuando existe entre ellos un contrato que garantiza el control total del
vehículo a favor del proponente, es decir, disponibilidad y tenencia del vehículo, el pago a
los propietarios vinculados de una renta fija mensual, la desintegración física total
(chatarrización) al momento de cumplirse la vida útil establecida en el pliego de
condiciones y el esquema de participación pactado. En este sentido, no se consideraba
válida para la acreditación ni la venta del vehículo, un contrato laboral o de prestación de
servicios.
b) Experiencia en transporte con número de vehículos: los participantes en la
licitación tenían que demostrar la disponibilidad de un número mínimo de vehículos de
acuerdo a las zonas propuestas y que pueden ser incorporados a la operación del SITP (Ver
Anexo 2).
c) Experiencia del asistente técnico: certificar la contratación de una persona
jurídica o un equipo de profesionales expertos en planeación y operación de sistemas de
transporte público de pasajeros.
2.1. Capacidad Financiera del Proponente
Adicionalmente el proponente, para demostrar su capacidad financiera, debía
presentar los estados financieros básicos con corte a 31 de diciembre de 2009,
clasificados bajo el Plan Único de Cuentas y estar firmados por el Representante Legal,
el Contador y el Revisor Fiscal si fuera requerido. Para el caso de las personas jurídicas
extranjeras se debería presentar la información financiera de la sociedad matriz, de
igual forma firmada por el Representante Legal en concordancia con la legislación
propia del país de origen y lo señalado en los artículos 259 y 260 del Código de
20
Procedimiento Civil y con el artículo 480 del Código de Comercio, acompañado de
traducción simple al idioma español, con los valores convertidos a la moneda legal
colombiana, a la tasa de cambio de la fecha de corte de los estados financieros.
Como condición adicional se exige por zona un patrimonio y un capital de
trabajo mínimo a 31 de diciembre de 2009 de las empresas como se muestra en la
siguiente tabla:
Tabla 2. Condiciones financieras del proponente.
ZONA
PATRIMONIO
CAPITAL DE TRABAJO
(Millones de pesos constantes a 31-Dic-2009)
Usaquén
76.401
17.462
Engativá
43.801
19.598
Fontibón
51.828
10.519
San Cristóbal
59.684
22.059
Suba Oriental
30.846
4.962
Suba Centro
67.742
13.564
Calle 80
28.630
5.543
Tintal - Zona franca
14.011
2.974
Kennedy
59.422
7.759
Bosa
52.604
7.250
Perdomo
19.814
4.414
Ciudad Bolívar
23.056
3.523
Usme
34.329
5.444
Fuente: Tabla 2. Condiciones financieras del proponente. Adaptado del Pliego de Condiciones definitivo.
Licitación Pública No.TMSA-LP-004 DE 2009. p 92.93
2.2. Experiencia en consecución de financiación
Transmilenio solicitó a los proponentes demostrar que contaban con la experiencia
necesaria en la consecución efectiva de financiación bien sea por la realización de aportes
de capital para proyectos de transporte, y/o construcción de obras civiles por el sistema de
21
concesión, y/o sistemas de financiación privada de proyectos de infraestructura, debiendo
acreditar que después del 1 de enero de 1998 había obtenido financiación por un valor
mínimo de acuerdo con la zona a la que presente propuesta. De igual manera, si la
experiencia se acreditaba mediante la obtención de financiación para varios proyectos, se
debía comprobar que por lo menos uno de éstos tenía un valor mínimo así:
Tabla 3. Experiencia del Proponente en financiación.
ZONA
VALOR MINIMO DE
VALOR MINIMO
FINANCIACION
PROYECTO
(Millones de pesos constantes a 31-Dic-2009)
Usaquén
189.349
65.632
Engativá
116.509
58.255
Fontibón
134.136
67.068
San Cristóbal
151.575
75.788
Suba Oriental
33.886
16.943
Suba Centro
151.691
75.845
Calle 80
48.753
24.377
Tintal - Zona franca
22.453
11.227
Kennedy
108.571
54.286
Bosa
131.264
65.632
Perdomo
27.290
13.645
Ciudad Bolívar
75.431
37.716
Usme
71.414
35.707
Fuente: Tabla 3. Experiencia del Proponente en financiación. Adaptado del Pliego de Condiciones definitivo.
Licitación Pública No.TMSA-LP-004 DE 2009. p 95
Cabe mencionar que los proyectos en los cuales se debía tener experiencia están
relacionados con el sector de ferrocarriles, carreteras, sistemas de transporte masivo, pistas
de aeropuertos, aeropuertos (siempre y cuando incluya pistas de aeropuertos), puentes
vehiculares, viaductos, túneles, oleoductos, gasoductos, poliductos, acueductos,
22
alcantarillado, infraestructura eléctrica, de gas y de telecomunicaciones. Igualmente, se
debía acreditar experiencia en consecución de financiación mediante crédito directo,
créditos administrados mediante una entidad fiduciaria y emisión de títulos de deuda.
3. Adjudicación de la Licitación
Una vez presentadas las propuestas, se debía verificar si la misma llenaba de los requisitos
habilitantes contenidos en las normas legales y en el pliego licitatorio. Posteriormente, se
procedía a verificar la información, realizar el análisis y evaluación de los estudios
técnicos, financieros y jurídicos. La información entregada debía contener una propuesta
técnica y una económica. Para la evaluación y adjudicación de la propuesta técnica se
tuvieron en cuenta criterios como: estrategia de democratización, participación de empresas
del TPC, participación de empresas de transporte masivo, protección a la industria nacional
y acreditación de multas y sanciones por incumplimiento. En el Anexo 3 se puede observar
el puntaje otorgado a cada uno de estos criterios para las zonas con y sin operación troncal.
La estrategia de democratización se refiere al número de propietarios de Transporte
Público Colectivo-TPC que hacen parte del proponente y a la estrategia establecida para
asegurar la participación, sostenibilidad y permanencia del propietario. Se asignaba un
mayor puntaje a la propuesta que tuviera el mayor número propietarios por zona, un mayor
valor neto promedio ofertado para la compra de vehículos y un mayor valor promedio
ofertado para la renta mensual por bus durante la vigencia de la concesión. Dicha renta
deberá comenzar a pagarse a partir de la entrega material del vehículo por parte del
propietario y hasta finalizada la concesión.
La participación de empresas de TPC se valoró teniendo en cuenta el número de
vehículos habilitados, con tarjeta de operación vigente, para prestar el servicio en la ciudad
y que hacen parte del proponente.
Para la participación de las Empresas de Transporte Masivo y para las propuestas en
las zonas con operación troncal se valoraría aquellas que presentaran un número mayor o
igual a 100 buses de transporte masivo.
Finalmente, se tendría en cuenta que el proponente fuera una persona jurídica
colombiana o que siendo extranjera tuviera residencia en Colombia. El proponente debía
23
acreditar de igual manera, el cumplimiento de contratos estatales y de la normatividad de
transporte; cualquier sanción por incumplimiento le restaría 10 puntos a la calificación.
En la propuesta económica se debía considerar que los ingresos obtenidos por el
concesionario cubrirían la totalidad de las inversiones, costos de capital, costos fijos, costos
variables y la participación ofertada para los propietarios en concordancia con la estrategia
de participación, sostenibilidad y permanencia.
Una vez evaluada la propuesta se publicó el informe de evaluación definitivo
estableciendo el orden de elegibilidad para cada una de las zonas y se adjudicó la zona
correspondiente por la mayor calificación obtenida de la suma de todos los factores de
evaluación. Finalmente, como resultado del proceso licitatorio fueron adjudicadas trece
(13) zonas para la explotación de la concesión del servicio de transporte en la ciudad de
Bogotá. En el Anexo 4 se pueden observar detalles de la adjudicación.
4. Contrato de Concesión
Como se mencionó anteriormente, el objeto del contrato consiste en otorgar en concesión,
no exclusiva y en conjunto con otros concesionarios, la explotación del servicio público de
transporte urbano masivo del SITP. Dicho contrato, otorga el derecho de operar de forma
preferencial pero no exclusiva la zona o zonas adjudicadas por el ente gestor mediante la
celebración de contratos de concesión bajo licitación pública y bajo la normatividad del
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública vigente.
El contrato tiene con fin garantizar la prestación del servicio de transporte público
masivo de pasajeros en condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad; implementar
un sistema de transporte público sostenible para la ciudad de Bogotá; asegurar la
participación en el sistema de los propietarios y optimizar la flota de vehículos asegurando
su utilización en la prestación del servicio y su posterior desintegración. Según el contenido
del contrato el propietario del vehículo de transporte colectivo es el locatario o quien
ostente la propiedad de máximo dos vehículos.
La vigencia de los contratos correspondientes a las concesiones fue estimada a 25
años. Para dar ejecución a los contratos se debe dar cumplimiento a las siguientes clausulas:
1) Constitución de la sociedad. 2) Entrega de garantía única de cumplimiento. 3) Entrega de
24
seguro de responsabilidad civil extracontractual. 4) Entrega de póliza de responsabilidad
contractual. 5) Publicación del contrato en la Gaceta Distrital. 6) Aprobación de la minuta
del contrato de fiducia mercantil por parte de Transmilenio. 7) Presentación del contrato
suscrito con el Asistente Financiero. Una vez cumplidos los anteriores requisitos se
procedió a firmar el Acta de inicio del Contrato y dentro de los 30 días siguientes se debía
efectuar por parte de los concesionarios el pago a Transmilenio del aporte para cubrir los
costos de estructuración de las ofertas el cual sería destinado a pagar los créditos que se
otorgaron para el financiamiento de los gastos de estructuración de los proponentes no
adjudicatarios de la licitación. En caso de existir un remante este sería consignado en el
Fondo de Estabilización Tarifaria FET.
4.1. Etapas del Contrato
4.1.1. Etapa Preoperativa
El inicio de esta etapa se dio a partir del Acta de inicio del Contrato y se
extendía hasta la fecha en que el ente gestor (Transmilenio) expidiera la orden
de Inicio de la Operación. Se estimaba que esta etapa tendría una duración
promedio de 9 meses, sin embargo, en la práctica varió dependiendo del
concesionario. Durante este periodo el Concesionario tenía la obligación de
cumplir con el Plan de implementación; el Cierre financiero que consistía en
probar a Transmilenio que contaba con los compromisos a su favor para
garantizar el desembolso de recursos de deuda por un valor determinado, éstos
se encuentran en el Anexo 5; consecución de planos, adquisición de flotas de
acuerdo a los términos de la oferta, colocar a disposición del SIRCI para la
instalación de las unidades lógicas, desintegración física total de la flota usada
no disponible para la operación que no haría parte de la flota de reserva por lo
que el concesionario tiene como responsabilidad la desintegración de la flota
usada no disponible en dos partes: 20% antes del inicio de la operación regular
y el 80% restante antes de la finalización de la integración total del sistema. Si
los buses no son desintegrados éstos podrán ser vendidos a terceros siempre y
25
cuando se garantice que no serán utilizados para la prestación del servicio
público de pasajeros en la ciudad de Bogotá o municipios del país.
Adicionalmente tenía la obligación de presentar la póliza de responsabilidad
Civil contractual y extracontractual y cualquier otro seguro para amparar la
flora y el servicio y suscribir contrato de fiducia del concesionario.
4.1.2. Etapa Operativa
Esta comienza con la Orden de inicio de Operación del Contrato por parte del
ente gestor y se extenderá hasta por 24 años. Para que Transmilenio expida la
Orden de inicio de Operación el concesionario tenía que cumplir con todas las
obligaciones de la implementación y de la etapa preoperativa. Para las zonas
con operación troncal dicha orden se daba cuando Transmilenio la compra del
cien por ciento (100%) de la flota troncal.
4.1.3. Etapa de Transición
Esta etapa comprende un periodo de 5 años en los cuales la operación de
terminales zonales podrá prestar el servicio en condiciones similares a las del
transporte público colectivo actual. Adicionalmente, durante este periodo el
concesionario debería adelantar las adecuaciones físicas a los predios donde se
encuentren las terminales y equipos de transporte utilizados por el SITP. Los
predios debían estar localizados en zonas especiales sin afectar áreas
protegidas, parques urbanos y zonas residenciales. Además, deberían contar
con accesos peatonales y vehiculares separados, cerramientos, asilamientos y
todas las condiciones físicas para la garantizar la operación de los
concesionarios. La capacidad mínima de las terminales será de 30 vehículos.
4.1.4. Etapa de Reversión
Esta etapa se debe dar 30 días antes del término de la etapa de operación el
concesionario deberá restituir a Transmilenio los bienes restituibles y
revertibles sin lugar a indemnizaciones. Durante este periodo coexistirá la
26
etapa operativa y de reversión con el fin de no generar una parálisis del
sistema. La etapa de reversión terminará cuando Transmilenio certifique haber
recibido los bienes reversibles y restituibles de acuerdo a las condiciones del
contrato.
4.2. Derechos y obligaciones de las partes
4.2.1. Derechos del Concesionario
Como derechos principales del concesionario se estipularon los siguientes: explotar
económicamente de manera preferencial pero no exclusiva la zona dada en
concesión, utilizar la infraestructura del SITP, utilizar en conjunto con los demás
operadores el área de parqueo del patio de operación entregado en concesión;
administrar los bienes recibidos, adquiridos, construidos o incorporados para el
beneficio de la concesión; recibir y disponer de los ingresos resultantes de la
prestación del servicio público de transporte en el SITP.
4.2.2. Obligaciones del concesionario
Son obligaciones del concesionario prestar el servicio público de transporte terrestre
automotor urbano masivo de pasajeros en condiciones de calidad, servicio,
permanencia, continuidad y seguridad para los usuarios; cumplir con los niveles de
servicio; efectuar el control de la operación; elaborar los estudios de manejo
ambiental; acatar la instrucciones impartidas por Transmilenio para la operación del
sistema y efectuar los informes de gestión requeridos por el ente gestor.
En cuanto a la flota tiene la obligación se suministrar los vehículos
requeridos para la operación o los que solicite Transmilenio por razones del servicio
y en las condiciones de tipología previstas en el contrato. Aumentar o disminuir la
flota según las necesidades del servicio y lo solicite Transmilenio. Adquirir la flota
adecuada para la prestación del servicio y garantizar su desintegración una vez
cumplida su vida útil. Realizar el mantenimiento preventivo y correctivo de los
27
vehículos que corresponda, al igual que constituir la póliza de seguro de
responsabilidad civil contractual y extracontractual y demás seguros previstos en la
normatividad.
Con relación a los equipos y dispositivos a bordo de los buses, se establece
que el concesionario debe ser responsable por el hardware, software, unidades
lógicas, equipos de comunicación y de control. Deberá coordinar igualmente con el
SIRCI la instalación y puesta en marcha del Centro de Control Zonal donde el
Concesionario ejerce su función de programación, operación y gestión de las rutas
no troncales.
Para la participación y sostenibilidad de propietarios: garantizar la
adquisición de flota usada y la participación de los propietarios con relación a la
vinculación y el pago de la renta fija mensual durante los 24 años de la concesión.
Contratar por lo menos el 50% de los conductores actuales del transporte público
colectivo que se encuentren listados en el Registro de Conductores con el que
cuenta la Secretaría Distrital de Movilidad.
Como Obligaciones Generales se tiene: suscribir el Contrato de Fiducia por
el cual se constituye el Patrimonio Autónomo con el fin de administrar los recursos,
desembolsos y transferencias necesarios para la operación; obtener el cierre
financiero, es decir, acreditar el perfeccionamiento de las operaciones de
endeudamiento y/o la adquisición de los vehículos; efectuar el aporte de capital
mínimo al fideicomiso; mantener vigente la garantía única de cumplimiento y la
póliza de responsabilidad civil extracontractual; cumplir con el pago oportuno de las
obligaciones fiscales, tributarias, laborales, financieras y contractuales en el
desarrollo del Contrato; establecer procesos contables y financieros de acuerdo a las
Normas de Contabilidad Colombiana y presentar a TRANSMILENIO S.A. los
Estados financieros, Estadísticas o información operacional en el tiempo
establecido; asumir el costo total de la inversión que sea necesaria para la
adquisición de la Flota, arrendamiento de inmuebles o gastos de operación y pagar
todos los impuestos, tasas y contribuciones establecidas por la Nación y los entes
territoriales.
28
Adicionalmente, deberá dotar, mantener y administrar el Patio de Operación
Troncal utilizado para el parqueo de la flota del SITP propia o de otros
Concesionarios y revertir los Patios de Operación Troncal a Transmilenio S.A., con
sus adiciones y mejoras, incluidos los inmuebles que se hayan incorporado al
terreno o a la infraestructura en él construida, en las condiciones y términos del
Contrato, sin recibir contraprestación alguna por este concepto.
En cuanto a Terminales Zonales, tiene la obligación de suministrar el área de
parqueo de los vehículos durante la etapa de transición, cumpliendo con la
normatividad ambiental, de tránsito y transporte, de espacio público y uso del suelo.
4.2.3. Derechos de Transmilenio.
En su condición de titular del SIPT y como ente Gestor, Transmilenio tiene los
siguientes derechos: realizar la supervisión, vigilancia y control del sistema;
planear y supervisar el desarrollo de los contratos de concesión y acceder a la
información financiera, contable y de toda índole relacionada con los
Concesionarios; explotar todos los negocios colaterales como publicidad en
patios de operación, talleres concesionados y vehículos; el derecho de recibir
una remuneración por la operación del sistema y solicitar al Concesionario la
implementación de nuevas rutas o servicios para garantizar la operación del
SITP.
4.2.4. Obligaciones de Transmilenio
Son obligaciones de Transmilenio: llevar a cabo las actividades de gestión y
control del SITP establecidos en el Contrato y el Manual de Operación;
tramitar las apropiaciones presupuestales para cumplir las obligaciones
adquiridas; y otorgar al Concesionario el derecho de uso de las licencias de
software tramitadas por el SIRCI que sean necesarias para lo operación de los
Centros de Control durante la vigencia del contrato.
29
5. Actores del sistema
Los actores del sistema son las personas jurídicas públicas o privadas relacionadas de
manera directa con la operación del SITP. Como se observa en la Figura 1, los agentes
del SITP: Transmilenio S.A.; los concesionarios de operación zonal y troncal; el
concesionario del Subsistema Integrado de Recaudo, Control e Información y Servicio
al Usuario (SIRCI), la entidad Fiduciaria, el Distrito Capital, el Fondo de Estabilización
Tarifaria y los prestamistas, y su interrelación. A continuación se presenta una breve
descripción de cada uno de ellos:
Figura 1. Actores del SITP.
CONCESIONARIO DEL SIRCI *
Accionista
Compromiso
pago extendido
FIDUCIA SITP
Patrimonio
Autónomo
FET-FONDO DE
ESTABILIZACION
TARIFARIA
PRESTAMISTAS
TRANSMILENIO
Ente Gestor
Vigilancia y Control
CONCESIONARIOS
Flota
Patios
Costos y gastos de operación
Fideicomitentes y Beneficiarios
DISTRITO
CAPITAL
Fuente: Figura 1. Actores del SITP.
1. Transmilenio: es el ente gestor del SITP el cual tiene como responsabilidad
principal la planeación y control del sistema, así como integrar, evaluar y hacer el
seguimiento de la operación y adelantar los procesos de selección para poner en marcha
la integración del transporte público masivo con el sistema colectivo.
2. Subsistema Integrado de Recaudo Control Información y servicio al usuarioSIRCI: se entiende como el conjunto de software y hardware y demás componentes que
permiten la gestión y operación del subsistema de recaudo de los Centros de Control,
30
del subsistema de información y servicio al usuario, la consolidación de la información
y la conectividad de la totalidad del SITP.
3. Fondo de Estabilización Tarifaria: es el fondo encargado de administrar los
excedentes provenientes de la diferencia entre los Ingresos recaudados por venta de
pasajes del SITP y la remuneración otorgada a los agentes del sistema.
4. Distrito Capital: accionista de Transmilenio S.A. Es la entidad encargada de
suministrar la infraestructura del SITP mediante la asignación y transferencia de
recursos del Instituto de Desarrollo Urbano IDU. De igual manera se encarga de
suministrar fondos al FET en caso de que exista un déficit entre los ingresos originados
en la tarifa al usuario por número de pasajeros y la tarifa técnica (costo medio de
operación) por número de pasajeros.
5. Prestamistas: son las personas jurídicas diferentes del Concesionario o sus
miembros (respecto de sus aportes de capital) que suministran al Concesionario los
recursos de deuda necesarios para la financiación del proyecto mediante cualquier
modalidad. Estos deberán cumplir con las condiciones exigidas en el contrato de
licitación.
6. Entidad Fiduciaria: es la entidad con la cual el Concesionario celebrara un
contrato de fiducia mercantil irrevocable en el cual se creará un patrimonio autónomo.
Dicho patrimonio administrará todos los recursos de financiación, desembolsos y
transferencias que realice el concesionario.
7. Concesionario: es el adjudicatario que suscribe el contrato de concesión para
la explotación preferencial y no exclusiva de cada una de las zonas en la que se ha
masivo de pasajeros dentro del esquema del SITP.
6. Estado actual del sistema
Transmilenio como ente Gestor del Sistema Integrado de Transporte tenía como
objetivo principal durante el año 2013 la integración funcional del SITP, la cual al
cierre de año presenta el siguiente avance detallado en la Tabla 4:
31
Tabla 4. Avance de Implementación de SITP durante el año 2013
CONCEPTO
Rutas
Flota
Conductores
Estaciones y Portales
Paraderos
Patios (Hectáreas)
Punto de Venta y Recarga
Desintegración
Rutas Desmontadas
Porcentaje de avance de la
implementación
31 Diciembre 2013
178
3.705
10.900
25
4.303
68.96
2.593
2.281
72
48.56%
Avance
39.56%
35.05%
40.80%
100.0%
63.87%
57.47%
56.37%
29.74%
14.17%
Fuente: Tabla 4. Avance de implementación del SITP durante el año 2.013. Informe de Gestión
Transmilenio 2013.
Como se puede observar en la tabla anterior sólo el número de estaciones y
portales se encuentran en un avance del 100%, en cuanto a los ítems correspondientes a
Rutas, Desintegración, Flota y Conductores, el avance no alcanza el 50% de lo
establecido. Cabe anotar que parte del problema que se evidencia en estos momentos en
el sistema, es consecuencia del atraso en la etapa de implementación. Así mismo,
podemos ver como la flota, uno de los elementos principales del sistema, se encuentra
en un atraso del 65% pues a 31 de diciembre de 2013 se deberían tener implementadas
un total de 236 rutas y solamente están operando 178, la diferencia (58 rutas)
corresponde a los operadores COOBUS Y EGOBUS que han afectado la entrada en
servicio de 43 rutas, las 15 restantes corresponden a los otros operadores.
En relación con la integración del medio de pago (Tarjetas) el estado actual es:
a) Todas las estaciones del sistema permiten el acceso con tarjetas
cliente frecuente y monedero.
b) Se han instalado 131 torniquetes que reciben las tarjetas Tullave, así
los usuarios pueden acceder con 3 tipos de tarjeta a las estaciones y portales del
SITP. Adicionalmente, todos los buses zonales del SITP permiten el acceso con
las tarjetas Cliente Frecuente, Monedero y Tullave.
32
Para el año 2013 se estimaba que la flota vinculada sería de 4.479 buses entre
troncales, alimentadores y zonales, sin embargo hay un faltante de 774 de los cuales los
operadores COOBUS y EGOBUS no vincularon 699 vehículos al sistema (230 y 469
vehículos respectivamente) que corresponde al 90.3% de flota faltante, el resto de flota por
incorporar corresponde a atrasos de los otros operadores. Esta situación se puede observar
de manera detallada en la Tabla 5.
Tabla 5. Flota Vinculada Vs Flota Solicitada
ZONAL
COMPONENTE
SITP
Tipología
FLOTA
Operación
Solicitada
a Dic 312013
TRONCAL
ALIMENT.
Urbana
Complem.
Especial.
Art
(150)
66
Bi
(250)
210
Padrón
(80)
31
Padrón
(80)
117
Bus
(50)
76
Padrón
(80)
339
Bus (50)
2.022
Buseta
(40)
309
66
270
20
120
76
649
2.138
510
Subtotal
Zonal
Micro (19)
TOTAL
535
3.705
630
4.479
Fuente: Tabla 5. Flota Vinculada Vs Flota Solicitada. Informe de Gestión Transmilenio 2013.
De acuerdo a la anterior es evidente que el desfase en la vinculación de los buses,
específicamente para las Zonales, está afectando a los operadores y a la implementación
del sistema como tal. Una de las razones relacionadas con el atraso es el incumplimiento en
los tiempos de desintegración de la flota que tiene más de 12 años. La Tabla 6 detalla el
avance en cuanto a la desintegración de la flota.
Total
33
Tabla 6. Flota Desintegrada
CONCESIONARIO
SITP
Sin concesionario
51
55
10
TOTAL
FLOTA
116
Coobús
Egobús
Este es mi bus
Etib
Consorcio Express
Gmóvil
Masivo Capital
18
39
96
68
203
105
125
139
149
56
56
430
60
77
4
11
54
31
23
63
18
161
199
206
155
656
228
220
Organización Suma
Tranzit
40
17
94
150
37
2
171
169
762
1.266
253
2.281
BUS
TOTAL
BUSETA
MICROBUS
Fuente: Tabla 6. Flota Desintegrada. Informe de Gestión Transmilenio 2013.
Se observa en la Tabla anterior, que con corte a 31 de Diciembre de 2013 se ha
realizado la desintegración física total de 2.281 vehículos de los 7.650 que se ha definido
desintegrar, lo que equivale a un porcentaje de ejecución del 30%. Parte de las razones para
que no se haya cumplido el proceso de desintegración es que se cuentan con buses que
tienen problemas jurídicos, propietarios que no quieren devolverlos y problemas
financieros.
Para la implementación de la totalidad de las rutas troncales y zonales la fecha
estipulada es abril de 2014 y a la fecha sólo están en servicio el 22% de las rutas definidas.
Por otra parte, la operación zonal se ha visto afectada con el incumplimiento de los
operadores en el suministro de la flota para la prestación del servicio, el mantenimiento y la
seguridad de los vehículos.
Con relación a la infraestructura de las Troncales se contempló la construcción de
25 estaciones de las cuales 22 se encuentran en funcionamiento. Se encuentran pendientes
las estaciones Bicentenario, Museo Nacional y San Diego que aún están en proceso de
entrega por el IDU.
Para la implementación de los Patios o Terminales Zonales del SITP, durante el año
2013 se efectuaron reuniones con diferentes entidades (Ministerio de Minas y Energía,
34
Secretaría Distrital de Ambiente, Secretaría Distrital de Planeación, Secretaría Distrital de
Movilidad, entre otros) con el fin de facilitar los procesos de aprobación de trámites,
permisos y conceptos requeridos por los concesionarios para la implementación de los
terminales transitorios del SITP.
Con relación al desempeño financiero de los agentes del sistema, se ha evidenciado
que las pérdidas se han acentuado como resultado de mayores costos financieros producto
del aumento en los desembolsos de los créditos destinados a atender la compra de la flota,
disponer de capital de trabajo y pagar el principal de la deuda de créditos a los cuales se les
había acabado el periodo de gracia.
De acuerdo a lo visto en el capítulo se concluye que a la fecha no se ha cumplido
con los objetivos propuestos en el proyecto y se observa que uno de los factores más
importantes dentro de las fallas del SITP es la deficiente estructuración financiera que llevó
a que la implementación del sistema presentara incumplimientos tanto en tiempo, diseño y
construcción de la infraestructura, así como retrasos en la incorporación de la nueva flota
de transporte y salida de la anterior.
Por otra parte, el estudio realizado en este capítulo permite identificar el detalle de
requerimientos físicos y financieros para la implementación del proyecto del SITP
confirmando la importancia de la evaluación financiera del sistema con el fin de determinar
una estructura que permita la estabilidad del mismo.
35
Capítulo 2
Project Finance
El presente capítulo tiene como objeto describir los fundamentos de la teoría del Project
Finance tales como los actores que lo componen (proveedores, acreedores e inversionistas
de capital, entre otros), las características de financiación, el cumplimiento del servicio de
la deuda y la asignación de riesgos, entre otros.
Para analizar el modelo de negocio del Sistema Integrado de Transporte, se tiene
como marco teórico la metodología del Project Finance, cuyos principales autores son
Finnerty John y Esty Benjamín. En el texto de Finnerty (2007) el Project Finance se define
como un método de financiación a gran escala que se emplea en proyectos intensivos en
capital donde tradicionalmente los flujos de caja del proyecto sirven para pagar el servicio
de la deuda y solo los activos del proyecto sirven como colateral de la deuda sin recurso.
Generalmente este tipo de proyectos funcionan como una unidad económica independiente
y como ya se mencionó, los préstamos adquiridos se pagan con el flujo de caja del mismo
proyecto.
La financiación del proyecto corresponde a la búsqueda de fondos (sin recurso) con
el fin de financiar, como entidad independiente, la inversión de capital necesaria para
desarrollar un proyecto, donde los proveedores de los fondos observan detalladamente el
flujo de caja como fuente de fondos para el servicio de la deuda y el retorno del patrimonio
invertido en el proyecto. Los términos de la deuda dependen básicamente de la generación
de Flujo de Caja característico del proyecto y del valor de los activos del proyecto que
sirven como colateral (Yescombre, 2002).
Para Eaton y Turner (2006) el Project Finance tiene como principales características
las siguientes:
1.
Un acuerdo de responsabilidad financiera de las partes para completar el
proyecto, disponiendo de los fondos necesarios para ello.
2.
Un acuerdo de responsabilidad financiera de las partes donde una vez
terminado el proyecto y la operación del mismo comience exista suficiente efectivo para los
36
gastos de operación y los requerimiento para el servicio de la deuda, incluso si el proyecto
falla debido a un evento de fuerza mayor o de otra índole.
3.
Un acuerdo de responsabilidad en el evento de quiebra de la operación
donde se deben contar con los fondos necesarios para restaurar el proyecto a condiciones
operables. los fondos necesarios estarán disponibles mediante un seguro de rescate, avances
contra futuras entregas, o algún otro medio.
En la financiación de proyecto se tiene como rasgo distintivo la creación de una
entidad independiente o persona jurídica distinta a los patrocinadores del mismo; los
activos, contratos y el flujo de caja son totalmente independientes. La estructura de
financiación es diseñada para asignar retornos financieros y riesgos de una manera más
eficiente que en una estructura de financiación convencional. En una financiación del
proyecto, los patrocinadores proveen, en la mayoría, un recurso limitado de flujos de caja
provenientes de activos que no son la parte del proyecto. También, ellos típicamente
comprometen los activos de proyecto para asegurar el servicio de la deuda del mismo, pero
no comprometen sus otros activos.
La financiación del proyecto requiere una cuidadosa ingeniería financiera donde se
asignan lo riesgos y las recompensas entre las partes involucradas y éstos son aceptados de
común acuerdo.
Como un proyecto no tiene ninguna historia de su operación en el momento que se
debe financiar con deuda y su capacidad de pago depende de su rentabilidad esperada y del
apoyo de crédito indirecto proporcionado por terceros por varias disposiciones
contractuales, es importante mencionar que los prestamistas requieren seguridad de que 1)
el proyecto será colocado en servicio, y 2) que una vez comenzadas las operaciones, el
proyecto constituirá una empresa económicamente viable. La disponibilidad de fondos a un
proyecto dependerá de la capacidad del patrocinador de convencer a los proveedores de
fondos que el proyecto es técnicamente factible y económicamente viable.
La factibilidad técnica está relacionada con la capacidad de utilizar procesos
tecnológicos que sean viables en su aplicación y la optimización de los diseños propuestos.
Según Finnerty (2007) “Un diseño bien ejecutado tendrá en cuenta la futura expansión del
proyecto, a menudo, se planea la expansión más allá de la capacidad operativa inicial desde
37
el principio. El costo de capital relacionado y el impacto de la expansión del proyecto en la
eficiencia de operación se reflejan luego en las especificaciones del diseño original y las
proyecciones financieras”. Por esta razón, los prestamistas generalmente solicitan
diferentes conceptos de consultores independientes particularmente en proyectos que
involucran tecnología no probada, condiciones ambientales inusuales o proyectos de gran
escala. Con ello se busca asegurar que el proyecto se puede construir dentro del calendario
propuesto, que al finalizar la construcción las instalaciones podrán funcionar de acuerdo a
lo planeado y que las estimaciones de los costos de construcción y sus contingencias,
resultan adecuadas para la realización del proyecto.
Por otra parte, la viabilidad económica se refiere a la capacidad que tiene el
proyecto de funcionar satisfactoriamente y generar los flujos de caja futuros. Los
proveedores de fondos deben estar seguros que el proyecto generará el flujo de caja
suficiente para atender la deuda del proyecto y que pagará una tasa de rendimiento
aceptable a los inversionistas.
En consecuencia, la economía de proyecto debe ser suficientemente robusta para
que el proyecto sea rentable ante acontecimientos adversos, como el incremento en los
costos de construcción, retrasos en la misma o la salida tarde a operación; aumentos en la
tasa de interés; o fluctuaciones en niveles de producción, precios, y gastos de explotación.
Adicionalmente, de acuerdo a la perspectiva de Esty (2002) es importante
mencionar que se debe disponer de los recursos en cantidad y calidad necesarios para que el
proyecto funcione durante toda su vida útil. De esta manera se garantiza el servicio de la
deuda en tiempo y forma. Por otra parte el proyecto debe ser gestionado de tal forma que
sea manejado por expertos en la materia objeto del proyecto. Se contratan empresas
especializadas cuyos trabajadores son idóneos para desarrollar una labor determinada.
1. Evaluación de Riesgos del Proyecto.
De acuerdo a la teoría del Project Finance los riesgos de un proyecto deben ser identificados y
asignados a las partes con el fin de que las mismas puedan cubrirlos de tal manera que estos sean
minimizados. A continuación se detallan los principales riesgos a tener en cuenta dentro de la
estructuración de un proyecto. 1) Riesgo de Ejecución: este riesgo implica que el proyecto no
38
pueda ser terminado. Los prestamistas son muy sensibles a esta situación por lo que
insistirán en retirar la inversión si el proyecto no se finaliza. Este tipo de riesgo tiene dos
aspectos: uno monetario y uno técnico. En el aspecto monetario se tiene una tasa de
inflación más alta de la esperada, la escasez de suministros, demoras inesperadas que
retrasan la construcción, un incremento en costos y gastos que hacen que el proyecto ya no
sea rentable. 2) Riesgo Tecnológico: se da cuando no se alcanzan las especificaciones
técnicas estimadas en el proyecto o por equipos que prematuramente se vuelven obsoletos.
3) Riesgo de suministro de materias primas: ocurre especialmente en proyectos de recursos
naturales, materias primas u otros elementos que puedan agotarse o no estar disponibles
durante la vida del proyecto. 4) Riesgo Económico: aun cuando el proyecto es técnicamente
sólido y se ha completado y el funcionamiento es satisfactorio, existe riesgo de que la
demanda de los productos o servicios no serán suficientes para generar los ingresos
necesarios para cubrir los costos operativos del proyecto, atender el servicio de la deuda y
proporcionar una retorno razonable a los inversionistas. 5) Riesgo financiero: se encuentra
asociado a la fluctuación de la tasa de interés. Sin embargo se plantean vehículos de
cobertura del riesgo de tipo de interés para cubrir dicho riesgo. 6) Riesgo de cambio: surge
cuando el flujo de ingresos del proyecto o su flujo de costos está denominado en más de
una moneda, o cuando los dos son denominados en diferentes monedas. 7) Riesgo político:
existe la posibilidad de que las autoridades políticas interfieran con el desarrollo oportuno
y/o la viabilidad a largo plazo del proyecto. 8) Otros riesgos: se pueden presentar otro tipo de
riesgos como el ambiental o fuerza mayor que pueden dificultar la ejecución del proyecto. Ante este
hecho los inversionistas solicitarán una garantía para cubrirse ante los mismos.
Para Akbiyikli, Eaton y Turner (2006) en el financiamiento del sector público
muchos de los riesgos implícitos en un proyecto nunca se exponen. Generalmente las
autoridades gubernamentales invierten y piden prestado contra la generación de flujos
futuros pero sin tener en cuenta externalidades en el desarrollo de obras de carácter
público.
En el mismo artículo cita a Esty (2003) argumentando que Project Finance
resuelve dos problemas de financiación: reduce el costo de los conflictos de agencia
dentro de las empresas del proyecto y reduce el costo de oportunidad de la inversión y
39
de incremento en los costos de quiebra de los patrocinadores. Además Esty (2003)
sostiene que el Project Finance reduce el costo neto de la financiación de los activos a la
vez que se reduce el costo de funciones principales como la gestión de recursos y
riesgos, entre otros.
2. Ventajas de un Project Finance
Una financiación de proyecto debe llevarse a cabo cuando se va a alcanzar un
costo de capital menor después de impuestos que el de una financiación convencional.
En un caso extremo el crédito del patrocinador puede ser tan débil que este no es capaz
de obtener suficientes fondos para financiar un proyecto a un costo razonable por su
propia cuenta (Gatti, 2007). En esta situación el Project Finance puede proveer un
método para buscar la financiación de un proyecto. A continuación alguna de sus
ventajas:
1.1.
Capturar una renta económica
Los economistas se refieren a la porción del retorno total que representa un
exceso de retorno sobre la inversión. Los patrocinadores del proyecto pueden verse
beneficiados en la medida que pueden acceder a créditos y/o generar un flujo de
caja para pagar el servicio de la deuda. De igual manera se busca un mayor retorno
de la inversión.
1.2.
Alcanzar economías de escala
Dos o más productores se pueden verse beneficiados al unirse una
instalación para obtener economías de escala.
1.3.
Riesgo Compartido
Un aspecto fundamental en el Project Finance es la asignación de riesgos
comúnmente denominado riesgo compartido. Frecuentemente, los riesgos asociados a un
proyecto son tan grandes que no es prudente que una sola parte los asuma en su totalidad.
Por lo que el Project Finance permite compartir los riesgos operacionales y financieros
entre varias partes interesadas. El riesgo compartido es ventajoso cuando los riesgos
económicos, técnicos, ambientales o regulatorios son de tal magnitud que no es prudente
que una sola entidad los asuma todos. Una estructura financiera adecuada permitirá por lo
40
tanto distribuir la propiedad y los riesgos asociados al proyecto a la vez que provee
beneficios a las partes involucradas.
1.
Capacidad ampliada de endeudamiento
El patrocinador del proyecto puede buscar o recaudar fondos sobre la base
de los compromisos contractuales cuando los compradores entran en contratos de
largo plazo para comprar los productos o salidas del proyecto y cuando las
disposiciones contractuales generan un adecuado flujo de caja del proyecto, lo que
le permite pagar su deuda totalmente bajo condiciones previsibles.
2.
Menor costo de los recursos
Un proyecto puede obtener recursos a menor costo que los recursos que
puede proveer el patrocinador por sí solo. Además al ser una entidad independiente
la que desarrolla el proyecto se puede lograr un mayor grado de apalancamiento
beneficiando el costo de capital.
3.
Liberación del Flujo de Caja Libre
Cuando un proyecto financiado de manera tradicional, los activos del mismo
pasan a ser parte del portafolio de activos de la compañía y el flujo de caja libre
aumenta los recursos internos de la empresa. Este flujo de caja se retiene o
distribuye a los accionistas dependiendo de las decisiones de la Junta Directiva. En
un Project Finance esta limitación no existe ya que los inversionistas pueden
preferir distribuir el flujo de caja y reinvertirlo en lo que ellos escojan.
4.
Reducir el costo de quiebras financieras
La estructura de los pasivos de un proyecto normalmente será menos
complejo que la estructura de los pasivos de cada uno de los patrocinadores. La
estructura de capital del proyecto normalmente tiene sólo un tipo de deuda y el
número de posibles reclamantes es menor. Como regla general, el tiempo y el costo
requerido para resolver las dificultades financieras aumentan con el número de
demandantes y es mucho más complejo. En una entidad independiente, los acuerdos
con las diferentes entidades financieras pueden resultar más sencillos. Sin embargo
es importante resaltar que los inversionistas en caso de quiebra, pueden perder el
capital invertido.
41
5.
Reducción de Costos legales
Ciertos tipos de proyectos implican costos legales o regulatorios que un
patrocinador del proyecto con experiencia puede soportar de forma más barata que
un operador sin experiencia. De este manejo se pueden obtener economías de escala
y la viabilidad económica del proyecto puede depender, en ciertos casos, de la
cooperación con organizaciones externas. Usar un experto desarrollador que ha sido
exitoso completando proyectos similares puede reducir los costos de operación.
Se puede concluir que la teoría del Project Finance genera las herramientas
necesarias para identificar las etapas contractuales de inversión, operación y reversión. De
igual manera permite establecer los elementos clave en la estructuración financiera y
asignación de riesgos entre los actores del sistema.
Este capítulo es base fundamental para la elaboración del modelo financiero ya que
describe los lineamientos para la propuesta de rediseño del proyecto considerando las
fuentes potenciales de fondos para determinar la estructura financiera eficiente y que
represente menores costos al sistema.
42
Capítulo 3
Identificación, asignación y valoración de riesgos
Teniendo en cuenta que el concepto de riesgo en un proyecto se relaciona con la
probabilidad de ocurrencia de un evento, el impacto o su severidad y la frecuencia con que
éste ocurra, se identificará en este capítulo, la asignación y valoración de los riesgos que
afectan el desarrollo del SITP y como su distribución permite que el proyecto sea
económicamente financiable, viable y rentable en el tiempo. Como resultado de este
análisis se presentará la matriz como instrumento de medición del riesgo, en conjunto con
la identificación y valoración de los mismos.
Un riesgo es un evento potencial que puede ocurrir o no y aunque generalmente
tiene una connotación negativa, en su sentido más amplio puede incluir la posibilidad de
que los resultados sean tanto positivos como negativos.
El marco de referencia implica la tipificación del riesgo que se hace enumerando
aquellos eventos que pueden ser previsibles y que pueden presentarse durante y con ocasión
del desarrollo del proyecto y que son asignados a las partes. Es importante mencionar que
dentro de la teoría de Project Finance es fundamental la asignación, distribución y manejo
de los riesgos. Según Esty (2004), la asignación de riesgos tiene como objetivo
fundamental asignar los mismos a la parte que es capaz de controlarlo y que puede
soportarlo a un menor costo.
Por lo tanto, la evaluación de un proyecto así como su viabilidad financiera se mide
con la proyección probable de flujo de caja que puede generar y como éste cubre las fuentes
de financiación: capital de riesgo del inversionista y prestamistas. En consecuencia, los
riesgos asociados al proyecto requieren una evaluación detallada de las principales
variables que afectan lo afectan. En consecuencia al efectuar una adecuada gestión de
riesgo se busca identificar, evaluar y controlar las fuentes que lo originan y que pueden
afectar el cumplimiento de los objetivos del proyecto.
De acuerdo a las características de cada riesgo, las partes están en capacidad de
definir los mecanismos de mitigación y cobertura, así como la asignación a cada una de las
partes involucradas.
43
Para el caso del SITP, durante su estructuración y en cumplimiento de lo previsto en
el artículo 4 de la Ley 1150 de 2007 y en el numeral 6 del artículo 3 del Decreto 2474 de
2008, el pliego de condiciones incluyó la tipificación, estimación y asignación de los
riesgos previsibles entre las partes basándose en el concepto de que los éstos deben ser
asumidos por aquella que mejor los evalué, controle y administre, y la que mejor disponga
de los instrumentos de protección, mitigación y diversificación. A continuación se muestran
los riesgos identificados.
1. Tipificación y mitigación de los riesgos
1.1. Demanda
Se presenta por dos eventos: 1) cuando el volumen de servicio demandado es menor
a lo estimado debido a un cambio en hábitos de consumo o variación en los
intereses de movilidad de los usuarios y 2) la participación de otros agentes que
presten este servicio de manera informal y no regulada. Cabe señalar que este riesgo
se mitiga a través del mecanismo de compensación al concesionario ya que éste es
remunerado teniendo en cuenta el número de vehículos, kilómetros recorridos
(representando más del 50% de la remuneración) y número de pasajeros
transportados. El concesionario deberá realizar sus propias estimaciones sobre la
demanda y las mejoras que pueda efectuar en la distribución de las rutas.
1.2. Comercial
Se presenta cuando los ingresos operativos difieren de los proyectados debido al
ingreso de pasajeros a los buses sin el pago del servicio o la evasión del mismo.
Este riesgo se asigna al concesionario por tratarse de un tipo de fraude que depende
de quien tiene el contacto directo con el pasajero al momento de ingreso a los buses.
El mecanismo para mitigarlo debe estar enfocado en generar sinergias con entes de
control de seguridad que garantice que los pasajeros den el uso adecuado al sistema.
1.3. Cartera
Disminución del ingreso debido a fraude en el sistema de recaudo relacionado con
fallas tecnológicas, error en las conciliaciones por el dinero recibido versus el
entregado. Este riesgo se mitiga con la implementación de controles internos
44
garantizando diariamente el recaudo de forma segura de tal forma que genere alertas
tempranas para la mejora de procesos.
1.4. Construcción
Hace referencia a que las cantidades de obra, precios unitarios y plazo sean distintos
a los acordados inicialmente. Se debe mitigar con la contratación de entidades con
mayor experiencia y conocimiento sobre las variables que determinan el valor de la
inversión, y que tendrá a su cargo las actividades de construcción, tales como el
programa de construcción, la adquisición de equipos, las tecnologías asociadas con
el proyecto, la compra de materiales, entre otros, en aras de obtener los resultados
exigidos contractualmente y respetando los mínimos señalados en las
especificaciones técnicas del contrato.
1.5. Operación
Los costos de operación y de mantenimiento son mayores a los presupuestados.
También se tiene en cuenta los costos por kilómetro en vacío, es decir, los
kilómetros recorridos desde los patios al lugar de inicio de las rutas y el mal estado
de las vías. De igual manera se refiere a la disponibilidad, costos de los insumos y a
la interrupción de la prestación del servicio por parte del operador. Este tipo de
riesgo reduce la productividad e incide directamente sobre los ingresos y los costos.
Este riesgo se asigna al concesionario ya que éste tiene mayor control sobre la
operación. Con el fin de mitigar este riesgo el concesionario deberá efectuar
estudios y análisis estableciendo planes de acción internos y reajustar sus
proyecciones, definiendo y ejecutando medidas frente a este tipo de contingencias
1.6. Financiero
Se asocia al riesgo de consecución de financiación y al riesgo de las condiciones
financieras de plazos y tasas. Este riesgo puede tener un impacto importante en el
proyecto en la medida que el servicio de la deuda no se ajuste a la generación de
caja. Se asigna este riesgo al concesionario. Dicho riesgo se mitiga con una
estimación adecuada de las necesidades de flujo de caja de la compañía y la
obtención de condiciones favorables de financiación con el fin de garantizar su
capacidad de inversión.
45
1.7. Cambiario
Implica una variación en los flujos del proyecto debido a que alguno de sus
componentes, ingresos o egresos, están denominados en otras monedas y se puede
incurrir en una pérdida o ganancia por fluctuaciones en la tasa de cambio. En
particular para el SITP se asocia al efecto económico originado en alzas en los
precios de los equipos no esperados y en el costo de financiación cuando implique
el manejo de monedas extranjeras. Se mitiga con estrategias de cobertura para la
adquisición de equipos en otras monedas.
1.8. Regulatorio
Es el efecto económico originado en las modificaciones, en la regulación tarifaria,
ambiental, tributaria de carácter nacional, regional o local. Según el Anexo al Acta
de la audiencia explicativa de febrero 16 de 2010 frente a las observaciones
formuladas en la audiencia de asignación de riesgos, en el tema ambiental se
contempla que mayores exigencias en este ámbito por parte de la Administración y
que represente un incremento en los costos será compensado mediante la revisión de
la tarifa. Por lo tanto este hecho es excluido de la categoría de riesgo.
Es importante mencionar que el riesgo ambiental y tributario corresponde al
Concesionario, mientras que el tarifario es asumido en su totalidad por Transmilenio
ya que éste compensa la diferencia entre la tarifa técnica y la tarifa al usuario. Se
mitiga anticipándose a los cambios normativos con el fin de tomar medidas
oportunas.
1.9. Fuerza mayor
Son eventos que se encuentran fuera del control de las partes y su ocurrencia
permite solicitar la suspensión de las obligaciones del contrato. Cuando existan
eventos temporales de fuerza mayor se resuelven asignando los costos entre las
partes; sin embargo eventos graves de fuerza mayor, pueden llevar a la suspensión
de la ejecución del proyecto. Dentro de esta clasificación se encuentra los 1)
Riesgos de fuerza mayor asegurables que son aquellos causados por desastres
naturales y que impactan negativamente al proyecto. Este tipo de riesgo al ser
asegurable se encuentra a cargo del concesionario. 2) Riesgo político no asegurable:
46
corresponde al daño emergente derivado de actos de terrorismo que alteren el orden
público. El contrato contempla que el daño emergente estará a cargo del
Distrito/Transmilenio y el lucro cesante será responsabilidad del concesionario. Los
riesgos de fuerza mayor normalmente son mitigados con la adquisición de seguros
otorgados por aseguradores públicos y privados.
1.10.
Equipos
Este riesgo se genera por flota no depreciada con vida útil remanente, es decir,
cuando la flota incorporada al SITP se reduce o no alcanza a ser depreciada por no
agotar la vida útil establecida en el contrato. Según el Anexo de audiencia
explicativa de riesgos (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2010), en caso de presentarse
este evento, “es necesario equilibrar la ecuación contractual y compensar la
amortización total de los vehículos adquiridos durante el plazo de la concesión”.
Este riesgo es asignado a Transmilenio.
1.11.
Implementación
Impacto económico generado por modificación al cronograma proyectado bien sea
por retrasos en la entrega de la infraestructura de operación, por no encontrarse
listos los equipos del SIRCI y cambios en la entrada de otros contratos. La
asignación de este riesgo es de manera compartida ya que el hecho generador puede
ser originado por cualquiera de las partes del contrato. Deberá mitigarse con
controles que puedan ser implementados anticipadamente a las ejecuciones del
contrato con el fin de minimizar los incumplimientos al mismo. Esos controles
deberán ser evaluados y aceptados por las partes antes de las adjudicaciones.
1.12.
Adquisición de predios
Este riesgo hace referencia al costo de los predios, su disponibilidad y la gestión
para requerida para su adquisición. La responsabilidad de la compra está a cargo de
la entidad estatal, ya que ésta es la que puede comprar o expropiar el bien. Se mitiga
con la estimación razonable de los costos de los predios y las normas que regulan
los mismos con el fin de evitar la generación de burbujas que impacte la adquisición
de los terrenos.
47
2. Estimación de probabilidad e impacto de los riesgos
Por medio de la estimación de riesgos se establece la probabilidad de ocurrencia de cada
uno de los eventos definidos durante la ejecución y desarrollo del contrato, y el impacto que
estos puedan tener al afectar el equilibrio económico y financiero del proyecto. Para
elaborar la matriz de riesgo se emplea una valoración de orden cualitativo mediante las
calificaciones de alto, medio y bajo, las cuales se entienden en términos porcentuales para
las probabilidades así: alto (entre un 67% a 100%), medio (entre un 34% a 66%) y bajo
(entre un 1% a 33%). Por otra parte, el impacto se mide con los calificativos de:
insignificante, menor, moderado y mayor. La combinación de la probabilidad y el impacto
(Tabla No.7) lleva a una evaluación del riesgo que lo califica como: bajo, moderado, alto y
extremo; siendo la evaluación alta y extrema los que requieren mayor atención y un diseño
detallado de los instrumentos de mitigación. Finalmente, se propone la opción de manejo de
los riesgos de tal forma que se evitan, reducen o se asumen (Tabla 8).
Tabla 7. Evaluación de Riesgos
IMPACTO
Insignificante
Menor
Moderado
Bajo
1
2
3
Medio
2
4
6
Alto
3
6
9
Fuente: Tabla 7. Evaluación de Riesgos. Elaboración propia.
PROBABILIDAD
Tabla 8. Manejo de Riesgos
EVALUACIÓN
OPCIONES DE
DE RIESGO
MANEJO
Bajo
Asumir
Moderado
Asumir / Reducir
Alto
Reducir / Evitar
Extremo
Reducir / Evitar
Fuente: Tabla 8. Manejo de Riesgos. Elaboración propia.
Mayor
4
8
12
48
3. Matriz de Riesgo SITP
Como se muestra en la Tabla 9 teniendo en cuenta el impacto y la probabilidad de que
suceda un tipo de riesgo, la evaluación del mismo se clasifica como bajo, moderado, alto o
extremo lo que permite identificar la acción a tomar para gestionarlo y/o mitigarlo.
Demanda
X
Comercial
X
Cartera
Concesionario
SIRCI
Riesgo
Transmilenio Distrito
Concesionario
Operación
Tabla 9. Matriz de Riesgos SITP
X
Construcción
X
OperaciónCostos
X
Operación-Km
en vacío
X
Operación-Mal
estado vías
X
Financiero
X
Cambiario
X
X
X
Efecto en el proyecto
Económico por
disminución de la
demanda proyectada
Económico por
disminución de los
ingresos causado por
el no pago del
servicio.
Económico originado
en el fraude en el
sistema de recaudo.
Económico por
incremento en los
gastos de
construcción.
Económico por la
falta de una
estimación acertada de
los costos de
operación.
Económico por falta
de disponibilidad de
patios cercanos al
lugar de inicio de las
rutas.
Económico originado
en el mal estado de la
vías.
Económico derivado
en los cambios en las
condiciones de
financiación (plazo y
tasas).
Económico por alzas
en los precios de los
equipos no esperados.
Probabilidad
Impacto
Evaluación
Riesgo
Opciones
de
Manejo
Alto
Mayor
Extremo
Reducir /
Evitar
Alto
Mayor
Extremo
Reducir /
Evitar
Bajo
Mayor
Alto
Reducir /
Evitar
Medio
Mayor
Alto
Reducir /
Evitar
Bajo
Moderado
Moderado
Asumir /
Reducir
Bajo
Moderado
Moderado
Asumir /
Reducir
Alto
Moderado
Alto
Reducir /
Evitar
Alto
Mayor
Extremo
Reducir /
Evitar
Alto
Moderado
Alto
Reducir /
Evitar
Concesionario
SIRCI
Riesgo
Transmilenio Distrito
Concesionario
Operación
49
Efecto en el proyecto
Efecto favorable o
desfavorable por
X
cambios en la
regulación ambiental
o tributaria.
Detrimento en los
ingresos causados por
RegulatorioX
la modificación en las
Tarifa
tarifas provocada por
un acto de autoridad.
Impacto adverso que
Fuerza mayor
sobre la ejecución del
X
X
asegurables
proyecto tengan los
desastres naturales.
Económico
ocasionado por daño
emergente y lucro
Riesgo político
X
X
cesante proveniente de
no asegurable
rebelión, asonada,
guerra, terrorismo,
etc.
Económico derivado
de la flota de
operación, cuando
esta se reduce o no
Equipos
X
alcanza a ser
depreciada durante la
vida útil establecida
en el contrato.
Económico por
cambios en el
Implementación
X
X
cronograma de
implementación del
sistema.
Económico por
incremento en el valor
Adquisición de
X
de los predios o por
Predios
dificultades en su
adquisición.
Fuente: Tabla 7. Matriz de Riesgos SITP. Elaboración propia.
RegulatorioAmbiental,
Impositiva
Impacto
Evaluación
Riesgo
Opciones
de
Manejo
Medio
Moderado
Moderado
Asumir /
Reducir
Medio
Mayor
Alto
Reducir /
Evitar
Bajo
Moderado
Moderado
Asumir /
Reducir
Bajo
Moderado
Moderado
Asumir /
Reducir
Bajo
Moderado
Moderado
Asumir /
Reducir
Alto
Mayor
Extremo
Reducir /
Evitar
Medio
Moderado
Moderado
Asumir /
Reducir
Probabilidad
50
De la matriz se concluye que los riesgos que más impactan el desarrollo del
proyecto y por ende el modelo financiero son el de demanda, comercial, implementación y
financiero que son evaluados como extremos. Los dos primeros reducen de manera
significativa los ingresos del proyecto debido a que actualmente el SITP tiene un déficit de
demanda especialmente en los buses de servicio urbano, bien sea por desconocimiento de
su uso o por falta de identificación de la misma; y un riesgo comercial importante pues se
calcula que diariamente 67.000 personas ingresan al sistema sin pagar pasaje, lo que ha
originado una pérdida de 1.700 millones mensuales en promedio (Revista Semana, 2014).
Por otra parte, la implementación del SITP programada inicialmente para octubre de
2011 se postergó en varias ocasiones, primero para diciembre de 2013 y posteriormente
para abril de 2014, fecha en la cual el Ente Gestor anunció que no se podría cumplir con
dicho cronograma ya que no se ha integrado la totalidad de la flota ni los medios de pago (a
la fecha existen tres tarjetas para el uso de Transmilenio y los buses azules) lo que impide
que más usuarios aborden el SITP.
El riesgo financiero se hace evidente en la medida que los operadores del SITP han
presentado dificultades en la consecución de financiación y las condiciones de tasa y plazo
han ido cambiando con el tiempo. Las demoras en la implementación, la falta de demanda y
compartir la operación con el antiguo sistema de transporte han generado condiciones que
no se adecuan al plazo de maduración establecido para el proyecto y por ende ocasionan
serias dificultades en el flujo de caja de las empresas.
En segundo lugar, de los riesgos evaluados como altos, los de construcción,
operación y cambiario han sido asumidos por los concesionarios y se reflejan en mayores
gastos en la construcción y consecución de patios e incremento en costos de mantenimiento
del parque automotor debido al mal estado de las vías y a la diferencia en el precio de
adquisición de la flota de reposición, comparada con la presupuestada inicialmente.
Otro de los riesgos de alto impacto es el regulatorio, especialmente el de tarifa
puesto que la definición por decreto del valor del pasaje y de menores tarifas en horas valle,
domingos y festivos y para ciertos sectores de la población impactan de manera importante
los ingresos del sistema sin que éstos alcancen a cubrir la tarifa técnica cuyo objetivo es
remunerar a los operadores.
51
En la tercera categoría, la evaluación de los riesgos moderados, se encuentra que
uno de los más relevantes está relacionado con los costos de operación, sobre los cuales
existen datos estadísticos no muy favorables luego del primer año de funcionamiento del
SITP pues se detectó que los costos están por encima de los $236 mil millones y que los
ingresos no alcanzan los $56 mil millones, representando éstos el 24% de total de los costos
operativos. Esta diferencia viene siendo asumida por el Distrito Capital a través del Fondo
de Estabilización Tarifaria vía reconocimiento de la tarifa técnica.
Así mismo, la falta de disponibilidad de patios cercanos al lugar de inicio de las
rutas ha generado costos adicionales, especialmente en la etapa de transición prevista en el
contrato para la adquisición de terminales zonales, ocasionado que los buses recorran
kilómetros en vacío, es decir, sin generación de ingresos.
Cabe mencionar que las cláusulas del contrato contienen la forma como los riesgos
serán mitigados. En el caso del riesgo generado sobre los ingresos del sistema, el Distrito
Capital tiene un compromiso de pago extendido por medio del cual se obliga a reconocer
los valores previstos en los contratos para garantizar la remuneración al SITP, sus
concesionarios y agentes.
Se puede concluir, con base en el análisis y asignación riesgos, que éstos recaen
principalmente en los concesionarios, generando una serie de problemas financieros que
llevan al sistema a ineficiencias operacionales tales como la falta de reposición oportuna de
los buses, atraso en el suministro de la flota y falta de frecuencia en las rutas, entre otras.
Así mismo, es importante redefinir las cláusulas contractuales que luego de más de
cuatro años del inicio de la implementación del sistema con el fin de evaluar la mitigación
de los riesgos las cuales hoy se encuentran atadas a definiciones estipuladas inicialmente no
permitiendo la creación de medidas oportunas que optimicen los aspectos financieros y
funcionales del sistema.
52
Capítulo 4
Modelo financiero del SITP
El modelo financiero del SITP tiene como objetivo principal identificar los factores que
inciden en la rentabilidad y en el funcionamiento operacional del sistema realizando una
evaluación detallada de cada uno de los operadores y de éste en su conjunto.
El modelo propuesto se planteó en dos grandes grupos, el primero contiene las
proyecciones de los concesionarios y el segundo una estimación del SITP en su conjunto
con el fin de estimar la tarifa técnica que debería remunerar a los costos y gastos del
sistema.
Para la elaboración de las proyecciones de los concesionarios se observaron las
condiciones particulares de operación por zona las cuales se encuentran detalladas en los
contratos de adjudicación vigentes. Las variables de entrada definidas fueron las siguientes:
proyecciones macroeconómicas, zonas por operador, flota por tipología y zona, flota de
reserva, kilómetro en vacío y recorrido por bus día hábil. Para la canasta de costos se tomó
la tarifa licitada por el concesionario por kilómetro, vehículo y pasajero. Por otra parte, los
costos operativos se dividieron en costo por kilómetro (combustible, neumáticos,
lubricantes y mantenimiento) y costo por bus (lavado, impuestos, soat, seguro todo riesgo,
conductores, comunicaciones, programación y personal de mantenimiento). Así mismo, se
incluyeron otros como alquiler patios, personal de operación y rentas que equivalen a valor
mensual girado a los propietarios de los buses. Como gastos administrativos se estimó la
nómina, honorarios, capacitación, arrendamiento, seguros, vigilancia, servicios públicos,
impuestos y otros.
Las necesidades de inversión se calcularon teniendo en cuenta el ingreso de la flota,
su costo unitario, costo de reposición y vida útil, para lo cual se plantean unos
requerimientos de financiación dada la magnitud del proyecto.
Para el modelo del SITP se elaboró un flujo de caja que incluye los ingresos del
sistema equivalentes a la tarifa promedio al usuario por el número de pasajeros que
ingresan con pago al sistema, y los costos de remuneración a los operadores, la fiducia, el
SIRCI y Transmilenio.
53
Finalmente, es importante mencionar que el modelo se proyectó a 24 años, fecha en
la cual se vencen los contratos de operación de los concesionarios.
1. Ingresos y egresos del SITP
El SITP tiene como fuente principal de ingresos el recaudo diario de la venta de unidades
de transporte a una tarifa establecida al usuario que debe ser integrada y diferencial por tipo
de servicio y transbordo, e implica la utilización de un único medio de pago. Dichos
ingresos, deben garantizar que el sistema sea auto sostenible y cumplir con la condición de
que los ingresos recaudados por venta de pasajes del SITP deben ser mayores o iguales a la
remuneración de los agentes del SITP. Expresado como una formula (∑ Número de
Validaciones Vj x TU SITP j) ≥ TT SITP x PPSITP, donde:
Numero de validaciones Vj: entradas al sistema con cobro efectivo de tipo j (servicio
empleado y tipo de transbordo).
TU SITP j: Tarifa al usuario para la validación de tipo j.
TT SITP: Tarifa Técnica del SITP
PPSITP: Pasajeros pagos del SITP (cobro efectivo en vehículos del SITP, estaciones y
portales de Transmilenio).
En el caso que la ecuación se cumpla, es decir, que los ingresos recaudados sean
mayores a las necesidades de remuneración de los agentes del sistema la diferencia se
transfiere al Fondo de Estabilización Tarifaria (FET). En caso contrario, el déficit generado
debe cubrirse con recursos del FET hasta el monto que permita su utilización. En otras
palabras, los ingresos de los concesionarios se encuentran garantizados por el Distrito
Capital quien girará los recursos necesarios a Transmilenio para que en su calidad de Ente
Gestor reconozca los valores que tiene derecho a percibir el SITP y a través del mismo sus
concesionarios y agentes (Alcaldía Mayor de Bogotá. Transmilenio, 2010). Cuando se
presenta un déficit el Distrito debe disponer de los recursos públicos necesarios para
subsidiar, ya sea, al usuario o a la operación.
Es importante mencionar que la remuneración a los concesionarios es reconocida
mediante el cálculo de la tarifa técnica, que indica el costo medio de operación y el control
por pasajero pago del sistema, lo que implica que los operadores deben poseer una
54
estructura adecuada de costos y una rentabilidad razonable de acuerdo a las condiciones
establecidas en cada uno de los contratos. La tarifa técnica se calcula semanalmente con el
fin de remunerar a los agentes y resulta de dividir la remuneración a los mismos entre los
pasajeros pagos del SITP.
Los egresos del sistema remuneran todos los costos y gastos en los que éste incurre
para soportar la operación. Adicionalmente incluye los gastos operacionales y
administrativos en los que incurre del Ente Gestor. Los rubros que constituyen los egresos
del sistema son: 1) Derechos de participación de los concesionarios que corresponde a los
ingresos percibidos por el concesionario derivados de la explotación del sistema durante la
vigencia del contrato y son reconocidos por tres conceptos: remuneración por vehículo,
remuneración por kilómetro recorrido y por pasajero pago transportado. 2) Comisión
Fiduciaria correspondiente al cobro de la comisión por manejo de los ingresos del sistema
al Patrimonio Autónomo creado para tal fin. 3) Remuneración Transmilenio: como Ente
Gestor recibe el 4% sobre el total de los recursos. 4) Remuneración SIRCI: corresponde al
pago por los servicios como operador tecnológico de la plataforma para recaudo, control de
la flota e información al usuario derivado del pago de pasajes del SITP.
2. Ingresos y egresos del concesionario
Como ya se mencionó, los ingresos del concesionario están dados por una remuneración
semanal por vehículo, por kilómetro recorrido y por pasajero transportado. Los valores
calculados por vehículo y por kilómetro están en función del tipo de bus, mientras que el
valor por pasajero se reconoce de acuerdo a un valor establecido por zona.
Por otra parte, se reconocen unos costos variables de operación por kilómetro y por
bus. Los costos por kilómetro comprenden: combustible, lubricantes, llantas y
mantenimiento. El costo por bus corresponde a: lavado, impuesto de vehículo, soat, seguro
todo riesgo, conductores, comunicaciones, programación y personal de mantenimiento. Se
debe tener en cuenta que dichos rubros se ajustan anualmente de acuerdo a diferentes
índices tales como: IPP (índice de precios al productor) para los gastos de neumáticos,
lubricantes y mantenimiento. El combustible por el índice de combustible, el cual toma
como referencia las resoluciones del Ministerio de Minas y Energía para la estructura del
55
costo del ACPM en la ciudad de Bogotá. Los salarios se ven afectados por el porcentaje de
crecimiento real del salario mínimo. Los otros costos son ajustados por el IPC.
El modelo financiero contempla un plan de inversión que consiste en la reposición
de la flota que se encuentra totalmente depreciada teniendo en cuenta que de acuerdo a los
términos del contrato su vida útil es de 12 años.
Otra de las partidas igualmente importante son la rentas las cuales corresponden a
los pagos hechos a los propietarios de la flota que cedieron sus buses al concesionario y
como retribución reciben una renta fija mensual durante 24 años. Todos los demás gastos
están relacionados con la operación del sistema y en su mayoría son administrativos.
Dentro del modelo propuesto se realizó el análisis a estado de resultados, flujo de
efectivo, capex, créditos financieros, rentas, costos unitarios, flota de transporte y
proyección de indicadores macroeconómicos con el fin de determinar la viabilidad del
sistema. Los cálculos se realizaron para cada una de las 13 zonas administradas por los
operadores dado que cada una de ellas tiene características diferentes dadas por los
contratos adjudicados. Adicionalmente, se consolidaron los resultados para tener un análisis
completo del comportamiento del SITP en su conjunto.
3. Resultados
El estado de resultados del modelo de los operadores muestra que los ingresos no alcanzan
a cubrir la totalidad de los costos del proyecto, generándose una pérdida operacional que no
es recuperable en los primeros años de implementación. Sin embargo, y dado el carácter de
la inversión presenta un ebitda positivo promedio de 20,11%. En cuanto al flujo de caja se
evidencia un déficit atribuido a la falta de capital, confirmando las fallas existentes desde el
proceso licitatorio en donde no se contaba con cláusulas que obligaran a los inversionistas a
contar con los niveles de capital necesarios para la ejecución del proyecto. Por otra parte, la
falta de solidez financiera generó desconfianza en los prestamistas afectando desde el inicio
del proyecto su capacidad de endeudamiento, hecho que llevó a la quiebra a dos de los más
grandes operadores (Coobús y Egobús) que a hoy alcanzan tan sólo un 6% en promedio de
la implementación total.
56
En cuanto a la inversión, se observa que es uno de los rubros de mayor importancia
dentro de la estructura financiera de los operadores, ya que obedece a las necesidades de
compra y reposición de la flota de transporte, y construcción de los patios. Este tema se
constituye en un factor crítico para el desempeño del modelo pues finalmente, el ingreso
oportuno de la flota es la que permite la generación de ingresos. Es evidente que si los
requerimientos de capital eran en cuantía importantes cualquier retraso en la
implementación generaría mayores necesidades de financiación haciendo inviable el
modelo.
Otro aspecto importante, es la falta de cumplimiento de los requisitos previstos para
el desarrollo del proyecto, tal es el caso del cierre financiero que en la mayoría de los
concesionarios no se efectuó generando desfases importantes en el cronograma de
implementación y, como ya se ha dicho, en la entrada oportuna del total de la flota. Este
hecho llevó a que los usuarios siguieran usando el sistema tradicional con el consecuente
deterioro en las proyecciones de demanda e ingresos.
En la sensibilización de las variables demanda, inversión y entrada de la flota se
pudo observar que las variaciones que se podrían dar sobre lo proyectado eran mínimas, por
lo que se hace inviable la supervivencia de los operadores.
En el flujo de caja libre se observa que las inversiones iniciales no alcanzan a ser
cubiertas con los ingresos percibidos por el operador debido básicamente a la estructura de
capital establecida donde el 20% era capital y 80% deuda. Adicionalmente, a pesar que se
genere financiación los fondos no son suficientes para atender el servicio de la deuda.
También se observa que la tasa interna de retorno tanto del proyecto como para el
inversionista se encuentra en niveles muy bajos, en algunos casos negativos, lo que origina
que cualquier cambio en las proyecciones impacta de manera significativa el retorno del
proyecto. De la misma manera el flujo de caja del inversionista se muestra deficitario
debido a los requerimientos de capital necesarios para la compra y reposición de la flota.
Del modelo general del SITP se pudo establecer que la tarifa técnica requerida
desde el inicio del proyecto era de $2.223 por lo que el ingreso promedio por usuario de
$1.400 evidentemente no cubre las necesidades operacionales del sistema generando un
desfase que debe ser cubierto mediante un incremento de los subsidios del gobierno local
57
y/o un incremento en la tarifa final al usuario, presentándose éstas como las únicas
alternativas para hacer sostenible el sistema en el mediano y largo plazo. Esto se manifiesta
en el déficit de un billón de pesos anuales que efectivamente han sido cubiertos por el
gobierno local.
58
CONCLUSIONES
Una de las primeras conclusiones que se pueden mencionar del proyecto del SITP es la
evidencia, desde su inicio, del déficit de 76% que existe entre los ingresos y los gastos, es
decir, que los ingresos tan sólo cubren el 24% de la operación generando serios problemas
financieros al sistema.
Debido a las inconsistencias encontradas durante la ejecución del proyecto, el
sistema de transporte de la ciudad de Bogotá es actualmente insuficiente para atender la
creciente demanda y las necesidades de servicio. El sistema manifiesta desde su
implementación fallas operativas y de control a causa de la no salida de los buses del
antiguo sistema de transporte urbano y la pérdida de ingresos por el no pago de las tarifas
por parte de los usuarios y por la continuidad de los dos sistemas de transporte de manera
paralela, el antiguo y el SITP. Sumado a esto, es relevante tener en cuenta la falla
estructural en el establecimiento de la tarifa, en la cual no se contempló la auto
sostenibilidad del sistema, por lo que en Bogotá, al igual que otras ciudades donde se han
implementado proyectos similares de BTR (Bus Transito Rápido), los subsidios son parte
inherente al sistema puesto que los costos de funcionamiento siempre van a ser superiores a
las tarifas que pueden ser asumidas por el usuario.
Evaluando el proceso licitatorio y la implementación del mismo, es evidente que a
hoy no se han cumplido en su totalidad los requerimientos estipulados en las cláusulas de
los contratos, especialmente, en lo relacionado con la entrada y salida de la flota, los cierres
financieros y la integración del mismo. Como se puede observar en el Anexo 6, a la fecha
no se ha cumplido con el cronograma definido por Transmilenio para la implementación
del SITP cuyo plazo de ejecución era de 18 meses a partir de septiembre de 2012. Al cierre
de agosto de 2014 el promedio de implementación de todas las rutas era del 73%,
encontrándose con los porcentajes más bajos las zonas de Suba Centro y Perdomo con 3%
y 9% respectivamente, zonas administradas por Egobús. Por su parte Fontibón tan sólo
alcanza un 20% administrada por Coobús, afectando la entrada en servicio de 43 rutas
previstas dentro del diseño del sistema. Las demás zonas, alcanzan un porcentaje de
59
implementación mayor al 80%, como son los casos de Calle 80, Tintal, San Cristóbal y
Engativá.
Así mismo, una vez suscritos los contratos dentro del esquema del SITP se
presentaron una serie de modificaciones (Otrosí) a los mismos evidenciando falta de
planeación del Ente Gestor y las deficiencias en la ejecución por parte de los
concesionarios.
Otro de los puntos relevantes que han generado fallas dentro de la implementación
es el hecho de no cumplir con el proceso de desintegración para 7.650 vehículos dado que a
agosto de 2014 sólo se ha logrado el 37%, equivalente a 2.795 vehículos. Razón por la cual
se sigue viendo en Bogotá un volumen alto de buses tradicionales en competencia con el
SITP, lo cual genera riesgos financieros y de estabilidad al sistema.
Por otra parte, durante el tiempo de funcionamiento se ha presentado un déficit en el
número de pasajeros del sistema con cifras que alcanzaron en marzo de 2013 un
cumplimiento de 32% con relación a lo presupuestado y para la misma fecha de 2014 un
51%, lo que redujo de manera significativa los ingresos del proyecto.
Al igual que otros países, el sistema de transporte en Bogotá es operado por
empresas privadas, sin embargo una gran diferencia es que éstas fueron constituidas por
pequeños propietarios de buses lo que las hace inestables en temas administrativos, de
operación y financieros. Esto se evidencia en la gestión deficiente de los concesionarios en
el cumplimento de las obligaciones del contrato especialmente lo relacionado con el ingreso
de la flota, la ausencia de cierre financiero y de fuentes de financiación para llevar a cabo
los planes de inversión. Es así como en términos prácticos las necesidades de deuda y de
equity se fueron planteando en la medida que avanzaba el proyecto.
Otro factor que incide en la operatividad son las fallas que se han venido
presentando por parte de Transmilenio en la integración del sistema y en los medios de
pago lo cual ocasiona que los usuarios prefieran en muchos casos el sistema tradicional.
Con relación a los ingresos percibidos por el sistema, éstos han sido deficitarios
desde el inicio del proyecto puesto que como ya se mencionó no cubren la totalidad de los
costos generando que el Distrito Capital asuma esta diferencia a través del Fondo de
Estabilización Tarifaria vía subsidios.
60
En términos generales se puede concluir que no se han cumplido con los principios
básicos del marco económico del contrato especialmente en lo relacionado con el principio
de equilibrio y sostenibilidad, donde el equilibrio hace referencia a que la tarifa técnica del
SITP debe reflejar un valor que remunere los costos de operación y la eficiencia del
sistema, y la sostenibilidad a que el diseño de la tarifa debe garantizar la sostenibilidad
financiera del sistema en el tiempo.
Finalmente, se concluye que no existe un modelo que pueda ser financieramente
rentable para el SITP debido a que no se contó desde su inicio con un capital que soportara
las inversiones y si el modelo no es sólido y los participantes no tienen solvencia financiera,
éstos no son capaces de asumir los riesgos. Con esto se hace evidente las razones de porque
a nivel mundial los sistemas de transporte integrados se encuentran subsidiados. Tal como
se observa en el análisis financiero hecho en este estudio los costos requeridos por el
modelo siempre serán más elevados que los ingresos generados por las tarifas que se cobran
a los usuarios. Todo lo anterior se resume en el efecto que los sobrecostos del sistema
tienen sobre la tarifa técnica para los cual las únicas soluciones para que el sistema sea
rentable consisten en incrementar la tarifa al usuario y/o incrementar los subsidios del
Distrito Capital. Otra posible solución consiste en otorgar subsidios a la tasa de interés de
financiación o realizar inyecciones de capital con el fin de fortalecer financieramente a los
concesionarios en el largo plazo. Tal como se evidencia en el modelo general del SITP se
puede confirmar que con los niveles de pasajeros que tiene el sistema actualmente la brecha
entre la tarifa al usuario y la tarifa técnica conlleva a que para que el sistema sea viable la
tarifa que hoy debería tener se acerca a los $4.330, tarifa que no es viable debido a los
niveles de ingresos mínimos que tienen los usuarios del sistema.
Se espera que este modelo sea de utilidad tanto para futuros inversionistas y
prestamistas para poder evaluar los niveles de riesgo que estarían dispuestos a asumir.
61
Lista de Referencias
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frente a las observaciones formuladas en la audiencia de asignación de riesgos. Bogotá.
Alcaldía Mayor de Bogotá. Transmilenio. (2010). Contrato No.001 de 2010 de Concesión para la
explotación preferencial y no exclusiva para la prestación del servicio público de transporte
de pasajeros dentro del esquema del SITP.
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63
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experiencia. Plan de movilidad urbana Curitba,Brasil. Madrid.
Yescombre, E. (2002). Principles of Project Finance. Academic Press.
64
Anexos
Anexo 1. Cronograma del proceso licitatorio.
ACTIVIDAD
Publicación del proyecto de pliego de
condiciones, Anexos, estudios y
documentos previos
Aviso de prensa No. 1
Octubre 28 de 2009
www.contratos.gov.co
www.bogota.gov.co
Enero 14 de 2010
Diario El Tiempo
Aviso de prensa No. 2
Enero 17 de 2010
Diario El Tiempo
www.contratos.gov.co
www.bogota.gov.co
www.contratos.gov.co
www.bogota.gov.co
Observaciones al proyecto de pliego
de condiciones.
Respuesta observaciones
Resolución que ordena la apertura de
licitación del pliego de condiciones
definitivo
Audiencia de tipificación, estimación y
asignación de riesgos
Inicio del plazo para presentación de
ofertas
Audiencia de aclaración de pliego de
condiciones
Fecha límite para recepción de
preguntas y solicitudes de aclaración
del pliego de condiciones
Fecha límite para publicación de
adendas
Cierre de la licitación
Evaluación de las propuestas
Publicación del informe preliminar de
evaluación
Fecha límite para presentación de
observaciones
al
informe
de
evaluación preliminar
Publicación de las observaciones
presentadas al informe de evaluación
Plazo para presentar réplicas a las
observaciones presentadas por parte de
los proponentes
Publicación de las respuestas a las
observaciones presentadas y a sus
respectivas réplicas
Publicación del informe de evaluación
definitivo
Audiencia de adjudicación
FECHA
Hasta enero 22 de 2010
Hasta el 30 de enero de 2010
LUGAR
Enero 30 de 2010
www.contratos.gov.co
TRANSMILENIO S.A.
Febrero 12 de 2010 a las 9:00
a.m.
TRANSMILENIO S.A.
Febrero 15 de 2010
TRANSMILENIO S.A.
Febrero 16 de 2010 a las 9:00
a.m.
TRANSMILENIO S.A.
Mayo 1 de 2010 hasta las 4:00
p.m.
www.contratos.gov.co
TRANSMILENIO S.A.
Mayo 8 de 2010
Mayo 15 de 2010 a las 3:00
p.m.
Mayo 16 – Junio 14 de 2010
Junio 15 al 21 de 2010
www.contratos.gov.co
TRANSMILENIO S.A.
TRANSMILENIO S.A. –
Primer Piso
TRANSMILENIO S.A.
www.contratos.gov.co
TRANSMILENIO S.A.
Junio 21 de 2010 a las 4:00 p.m.
TRANSMILENIO S.A.
Junio 22 de 2010
www.contratos.gov.co
TRANSMILENIO S.A.
Junio 22 al 24 de 2010 a las
4:00 p.m.
TRANSMILENIO S.A.
Junio 30 de 2010
www.contratos.gov.co
TRANSMILENIO S.A.
Julio 1 de 2010
Julio 2 de 2010 a las 9:00 a.m.
www.contratos.gov.co
TRANSMILENIO S.A.
TRANSMILENIO S.A.
Nota: Anexo 1.Cronograma del proceso licitatorio. Tomado del Pliego de Condiciones Definitivo Licitación
Pública No. TMSA-LP-004 de 2009. p.58
65
Anexo 2. Número mínimo de afiliados y vehículos para licitar
ZONA
PARTICIPACION
MINIMA DE
PROPIETARIOS
USAQUEN
ENGATIVA
FONTIBON
SAN CRISTOBAL
SUBA ORIENTAL
SUBA CENTRO
CALLE 80
TINTAL - ZONA FRANCA
KENNEDY
BOSA
PERDOMO
CIUDAD BOLIVAR
USME
808
523
590
666
144
661
216
97
456
573
134
341
349
EMPRESA
CONFORMADA POR
MINIMO DE
PROPIETARIOS
1701
1101
1243
1402
303
1391
455
203
960
1206
281
718
735
NUMERO DE
VEHICULOS
941
609
688
775
167
770
251
112
530
667
156
400
410
Nota: Anexo 2. Número mínimo de afiliados y vehículos para licitar. Adaptado del Pliego de Condiciones
Definitivo Licitación Pública No. TMSA-LP-004 de 2009.
66
Anexo 3. Puntaje requerido para la adjudicación del Contrato de Concesión.
a. Para las zonas que tienen operación troncal (Usaquén, Engativá, Fontibón y San
Cristóbal).
FACTORES
1. Estrategia de Democratización.
2. Participación de empresas de TPC.
3. Participación de empresas de transporte
masivo.
4. Protección a la industria nacional.
5. Acreditación de multas y demás sanciones por
incumplimiento.
PUNTAJE MÁXIMO PROPUESTA TÉCNICA
6. PUNTAJE MÁXIMO PROPUESTA
ECONÓMICA
PUNTAJE MÁXIMO TOTAL
PUNTAJE PARCIAL
PUNTAJE
TOTAL
85
50
30
30
Resta puntaje
105
195
105
300 puntos
Nota: Anexo 3. Puntaje requerido para la adjudicación del Contrato de Concesión. Adaptado del Pliego de
Condiciones Definitivo Licitación Pública No. TMSA-LP-004 de 2009.
b. Para las zonas que no tienen Operación Troncal (Suba Oriental, Suba Centro, Calle
80, Tintal-Zona Franca, Kennedy, Bosa, Perdomo, Ciudad Bolívar y Usme).
FACTORES
1. Estrategia de Democratización.
2. Participación de empresas de TPC.
4. Protección a la industria nacional.
5. Acreditación de multas y demás sanciones por
incumplimiento.
PUNTAJE MÁXIMO PROPUESTA TÉCNICA
6. PUNTAJE MÁXIMO PROPUESTA
ECONÓMICA
PUNTAJE MÁXIMO TOTAL
PUNTAJE PARCIAL
PUNTAJE
TOTAL
85
50
60
Resta puntaje
105
195
105
300 puntos
Nota: Anexo 3. Puntaje requerido para la adjudicación del Contrato de Concesión. Adaptado del Pliego de
Condiciones Definitivo Licitación Pública No. TMSA-LP-004 de 2009.
67
Anexo 4. Información general Adjudicación.
RESOLUCION
ADJUDICACION
ZONA
ADJUDICADA
No.
CONTRAT
O
001
FECHA
CONTRATO
12-11-2010
CONCESIONARIO
TIPO DE
OPERACION
455/10
Calle 80
456/10
002
12-11-2010
452/10
Tintal-Zona
Franca
Bosa
003
16-11-2010
ESTE ES MI BUS
S.A.S.
ESTE ES MI BUS
S.A.S.
ETIB S.A.S.
447/10
Engativá
004
16-11-2010
GMOVIL S.A.S
Sin Operación
Troncal
Sin Operación
Troncal
Sin Operación
Troncal
Troncal
448/10
Fontibón
005
16-11-2010
COOBUS S.A.S
Troncal
454/10
Suba Oriental
006
17-11-2010
453/10
Kennedy
007
17-11-2010
446/10
San Cristóbal
008
17-11-2010
Sin Operación
Troncal
Sin Operación
Troncal
Troncal
445/10
Usaquén
009
17-11-2010
450/10
Ciudad Bolívar
010
17-11-2010
449/10
Usme
011
17-11-2010
MASIVO
CAPITAL S.A.S.
MASIVO
CAPITAL S.A.S.
CONSORCIO
EXPRESS S.A.S
CONSORCIO
EXPRESS S.A.S
ORGANIZACIÓN
SUMA S.A.S.
TRANZIT S.A.S.
451/10
Suba Centro
012
17-11-2010
EGOBUS
28/2011
Perdomo
013
18-11-2010
EGOBUS
Troncal
Sin Operación
Troncal
Sin Operación
Troncal
Sin Operación
Troncal
Sin Operación
Troncal
Nota: Anexo 4. Información general de la Adjudicación. Adaptado del Pliego de Condiciones Definitivo
Licitación Pública No. TMSA-LP-004 de 2009.
ACTA DE
INICIO
4 febrero2011
4 febrero2011
4 febrero2011
7 febrero2011
7 febrero2011
7 febrero2011
7 febrero2011
4 febrero2011
7 febrero2011
7 febrero2011
4 febrero2011
4 febrero2011
5 Mayo2011
68
Anexo 5. Valor del Desembolso de Recursos requeridos para el Cierre financiero.
ZONA
USAQUEN
ENGATIVA
FONTIBON
SAN CRISTOBAL
SUBA ORIENTAL
SUBA CENTRO
CALLE 80
TINTAL - ZONA FRANCA
KENNEDY
BOSA
PERDOMO
CIUDAD BOLIVAR
USME
TOTAL
VALOR DEL DESEMBOLSO
Pesos constantes 31-Dic-2009
$241.840.000.000
$144.765.000.000
$165.594.000.000
$172.204.000.000
$30.545.000.000
$177.842.000.000
$57.176.000.000
$23.977.000.000
$124.186.000.000
$161.904.000.000
$34.496.000.000
$95.301.000.000
$74.359.000.000
$1.504.189.000.000
Nota: Anexo 4. Información general de la Adjudicación. Adaptado del Pliego de Condiciones
Definitivo Licitación Pública No.TMSA-LP-004 de 2009.
69
Anexo 6. Flota Proyectada Vs Implementada
ZONA
PROYECTADO
EJECUTADO
% Cumplimiento
Usaquén
1.427
Engativá
746
716
96%
Fontibón
912
182
20%
San Cristóbal
635
540
85%
Suba Oriental
292
231
79%
Suba Centro
1.428
43
3%
Calle 80
475
380
80%
Tintal - Zona franca
221
177
80%
Kennedy
1.072
611
57%
Bosa
1.260
857
68%
Perdomo
343
31
9%
Ciudad Bolívar
708
354
50%
Usme
720
547
76%
Total
10.239
828
58%
A Agosto de 2014
828
58%
Fuente: Anexo 6. Flota Proyectada Vs Implementada. Adaptado del Pliego de Condiciones definitivo.
Licitación Pública No.TMSA-LP-004 de 2009. Informe de Gestión Transmilenio Agosto de 2014.
Anexo 7. Estado de Implementación del SITP
ITEM
31 Dic 2013
178
8705
10.900
25
4.303
68,96
2.593
2.281
72
Avance
39,56%
35,05%
40,80%
100%
63,87%
57,47%
56,37%
29,74%
14.17%
Rutas
Flota
Conductores
Estaciones y portales
Paraderos
Patios (Ha)
Puntos de venta y recarga
Desintegración
Rutas desmontadas
Porcentaje de avance global
48,56%
Fuente: Anexo 7. Estado de Implementación del SITP. Informe de Gestión Transmilenio diciembre
de 2013.