La UE y CELAC: Actorness en las Rela

Panel: La UE y ALC, ¿Potencias en un mundo multipolar,
o socios en la gobernanza global?
La UE y CELAC: Actorness en las Relaciones Birregionales
y la Gobernanza Global
José Antonio Sanahuja
Universidad Complutense de Madrid
[email protected]
Bettina Trueb
Fundación EU-LAC
[email protected]
VERSIÓN PRELIMINAR - NO CITAR NI DIFUNDIR
Contexto e introducción
No es este un periodo histórico en el que el sistema internacional presente una
fisonomía definida y estable. Están cambiando aceleradamente las fuentes, la
naturaleza y las pautas de distribución del poder y la riqueza, en un proceso sin
precedentes de desplazamiento de la riqueza o shifting wealth hacia Asia y otros
países emergentes, a los que se ha sumado la crisis en los países más ricos. Como
consecuencia de ello, en los países en desarrollo se observa un doble proceso de
ascenso y diferenciación por el que algunos países emergentes se reconocen y son
reconocidos como nuevas potencias, como muestra su incorporación selectiva a las
estructuras emergentes de la gobernanza global. Este ascenso se expresa también
mediante políticas exteriores más asertivas, impulsadas por lógicas de poder,
1 prestigio, y legitimidad interna o internacional. Pero también se observa en
plataformas de concertación como IBSA (India-Brasil-Sudáfrica) o las Cumbres de
los BRICS, y “nuevos regionalismos” que buscan mayor autonomía para las políticas
exteriores y de desarrollo, como la Comunidad de Estados de América Latina y el
Caribe (CELAC) o la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).
Ese ascenso de los países emergentes comporta el lógico cuestionamiento de los
regímenes, las instituciones y las normas en las que se basa el orden internacional.
Estos quieren dejar atrás el papel de receptores pasivos y renuentes de reglas a
menudo consideradas ajenas (ruletakers) y pretenden erigirse en hacedores de las
reglas (rulemakers) que determinan sus opciones de desarrollo y sus peso político
internacional. En algunos casos, se trata de incrementar su peso político en
instituciones ya existentes, pero en otros casos se tiende a establecer instituciones y
normas con un marcado carácter post-occidental. Ese proceso parte de lecturas del
mundo, por las que éste es visto, y construido, en clave multipolar.
Pero más allá de esa visión, se trata también de un mundo globalizado y transnacional.
Transformado por la globalización, ese mundo demanda una “mirada cosmopolita”
que supere la tradicional “mirada nacional”. Mirada que constituye, a partir de los
Estados territoriales y sus lógicas de soberanía de Westfalia —o de “Southfalia”
(Tokatlian 2011: 164) 1—, las identidades, valores e intereses con las que se trata, con
poco éxito, de regular mercados, flujos y procesos transnacionales y riesgos globales.
Ello no supondría una idealpolitik utópica o banal, sino una nueva realpolitik
cosmopolita. Esa nueva mirada reclama políticas exteriores situadas en marcos más
amplios de cooperación y de gobernanza regional o global, mediante un
multilateralismo eficaz y/o un “nuevo regionalismo” con las capacidades y recursos y
la legitimidad requerida para movilizar la acción colectiva, asegurar la provisión de
bienes públicos globales y/o regionales necesarios, y mejorar la gestión de los riesgos
de alcance global generados por las dinámicas y procesos transnacionales que, de
forma creciente, afectan a los Estados, las sociedades y los mercados.
1
Expresión de Juan Gabriel Tokatlian (2011: 154).
2 Desde la I Cumbre Unión Europea – América Latina y Caribe (UE-ALC) de Río de
Janeiro en 1999, las dos regiones han definido la relación interregional como
mecanismo y estrategia de política exterior para incidir en los procesos de
globalización, influyendo en las reglas, instituciones y regímenes internacionales de
los que dependería su regulación y gobernanza.2 Sin embargo, esa relación se debate
entre ese mundo que se percibe multipolar, y esas necesidades de gobernanza global,
y no ha sido fácil afirmar esos propósitos debido a la ausencia de una visión global
compartida en torno a la agenda multilateral, o la preferencia de algunos países por
una actuación internacional individual y no a través de sus respectivos agrupamientos
regionales. No obstante, en este ámbito la Asociación birregional sigue teniendo un
importante papel que cumplir. Existen incentivos importantes para una acción más
coordinada y eficaz, dando a ambas partes un papel más destacado como rulemakers
conjuntos del sistema internacional, como el fortalecimiento de la acción exterior
común de la UE, el ascenso de América Latina, la aparición de esquemas como
UNASUR y CELAC, y la presencia de ambas partes en estructuras emergentes de la
gobernanza global, como el G-20, en un momento en el que se redefinen las reglas del
sistema internacional.
Para cumplir con el objetivo de la asociación birregional de incidir en el sistema de
gobernanza global, y además hacerlo de forma concertada, sería necesario que ambas
regiones contaran con un nivel suficiente de actorness (condición de actor) que les
permita coordinarse, primero, a nivel regional y a partir de ello, a nivel birregional.
Por lo tanto, en lo siguiente analizamos hasta qué punto tanto la UE como CELAC
disponen de actorness y cómo eso influye en la capacidad de ambas regiones no sólo
de disponer de agency en la gobernanza global, sino de hacerlo conjuntamente,
coordinando posiciones para así cumplir con la meta propuesta en la Declaración de
Río de 1999. Argumentaremos que mientras la Unión Europea es un actor global
mucho más consolidado, la crisis económica e institucional en la que ha estado
sumergida ha dañado significativamente su capacidad de actuar como potencia en su
política exterior. Al mismo tiempo, mientras la creación de la CELAC parece haber
creado un nuevo actor internacional, la diversidad en el interior de la región y el bajo
2
La Declaración de Río hace hincapié en la voluntad de ambas regiones de “contribuir para un
ambiente para la creación de un ambiente internacional que nos permita elevar el bienestar de nuestras
sociedades […] aprovechando las oportunidades que ofrece un mundo cada vez más globalizado” (párr.
1), y la relevancia de ambas regiones en el escenario internacional (párr. 2). CITA
3 nivel de institucionalización resultan en una capacidad de incidencia muy reducida.
Finalmente, como consecuencia de la falta de coordinación estratégica en foros
multilaterales en muchos casos y la falta de concordancia tanto intra como
interregional, la relación birregional entre la UE y CELAC carece de una vertiente
importante para incidir globalmente.
En este papel seguimos la definición de actorness que proporcionan Bretherton y
Vogler (2006: 2): según ellos, para contar con actorness, un actor internacional debe
contar con tres componentes, la oportunidad (condicionada por el contexto externo),
presencia (la capacidad de incidir en el contexto global como consecuencia de la
existencia del actor), y la capacidad3 (la habilidad de aprovechar oportunidades y
sacar provecho de la presencia). El grado de actorness influye en la capacidad de
agency de una región, es decir, su potencial para impactar en el nivel internacional, la
‘estructura’ – aunque la propia estructura también tiene el potencial de influir en la
agency.
El análisis de la condición de actor (actornesss) de los grupos regionales es
inherentemente problemático, ya que no se pueden utilizar las categorías habituales
propias del Estado-nación y se precisa de una caracterización específica. Siguiendo a
Bretherton y Vogler (1999), esa condición de actor dependería de la “presencia” y
“capacidades”, y en particular de atributos como el compromiso compartido con un
conjunto de valores y principios: de capacidad efectiva para identificar intereses
comunes y las consiguientes prioridades políticas, así como la capacidad de formular
políticas coherentes para alcanzarlos; de la capacidad para negociar con otros actores;
de la disponibilidad y capacidad de utilizar instrumentos de política; y de la existencia
de mecanismos de legitimación interna de las prioridades y los procesos decisorios en
la política externa. De forma más concreta, en los términos del modelo originalmente
planteado por Jupille o Caporaso (1998), se resumen en: a) reconocimiento externo e
interno, en referencia a la aceptación por parte de los propios miembros y de otros
actores como actor diferenciado e interlocutor legítimo; b) autoridad, en referencia a
la base jurídico-institucional, atribución de competencias, estructuras de decision
making …; c) autonomía respecto de sus miembros, en la medida que se diferencie a
3
El original inglés usa capability, denotando un sentido de habilidad además de capacidad.
4 la entidad regional y sus estados miembros, y exista una base jurídica que establezca
órganos propios y diferenciados y les atribuya la capacidad de adoptar acuerdos y
normas propias; y d) cohesión del grupo regional en cuestión, en referencia a la
capacidad de llegar a acuerdos y formular políticas consistentes, para lo que es
necesario que existan, a su vez, acuerdos básicos respecto a preferencias y valores.
La UE: crisis de modelo y paradojas institucionales y políticas
La Unión Europea ha atravesado una verdadera “crisis existencial” como proyecto
político, económico y social. Dicha crisis ha puesto en cuestión, en primer lugar, la
relevancia de ese proyecto, señalando su supuesta rigidez y disfuncionalidad para
hacer frente a las urgencias de la crisis y buscar acomodo en el sistema global. En
segundo lugar, aunque el proyecto europeo siga siendo relevante, se pone en duda su
viabilidad. Las reacciones nacionalistas y populistas a la crisis explican en parte que
el “euroescepticismo” esté ganado espacios al europeísmo, extendiéndose desde los
extremos hacia el centro del espectro político de la UE. Pero más allá del discurso y el
debate político superficial, hay que reconocer que la UE experimenta una crisis
profunda que afecta a su racionalidad, legitimidad, relevancia y viabilidad. Esa crisis
afecta al menos a cuatro dimensiones substantivas del proyecto europeo (Sanahuja
2012): en primer lugar, la crisis de la UE como proyecto económico capaz de
promover la estabilidad, el crecimiento y la competitividad internacional, generado
empleo y bienestar a través, primordialmente, de la experiencia más avanzada del
mundo de integración económica, abarcando tanto el mercado interior y la unión
monetaria, como un conjunto de políticas comunes en materia de comercio,
agricultura, energía, o I+D.
político
singular
de
En Segundo lugar, la crisis de la UE como modelo
gobernanza
democrática
cosmopolita;
construcción
“postnacional” o “postwestfaliana”, o experimento inédito de “gobernanza
multinivel”, por mencionar algunas de las conceptualizaciones que se han elaborado
para describir una realidad política que supone una redefinición “federalizante” de la
soberanía, la democracia y la ciudadanía más allá del tradicional Estado-nación de
base territorial. En tercer lugar, la crisis de la “Europa social” y al papel de la UE
como mecanismo de solidaridad transnacional, a través de las políticas de cohesión
económica, social y territorial, con objeto de promover una “convergencia real” de
5 renta e indicadores sociales, aproximar los niveles de bienestar con los países de
menor desarrollo relativo, y atenuar los costes del ajuste y la transformación
productiva. Finalmente, en cuarto lugar, la crisis de la UE en tanto global player en
un sistema internacional caracterizado por rápidos e intensos procesos de cambio en la
naturaleza, las fuentes y las pautas de distribución del poder. Solo a través de una
acción exterior común, y en particular mediante la Política Exterior y de Seguridad
Común (PESC), incluyendo la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), se
lograría que los Estados miembros y la UE como tal sigan siendo relevantes y puedan
promover en el exterior tanto sus intereses como sus valores.
Sobre esta última dimensión, cabe recordar brevemente la evolución de la UE en su
conformación como actor global. Desde el surgimiento de la Cooperación Política
Europea en política exterior, hasta el Tratado de Maastricht y el Tratado de Lisboa, la
UE ha ido incrementando tanto su “presencia” como sus capacidades como actor
internacional, desarrollando esa acción exterior y esa identidad europea diferenciada
que singulariza a la UE respecto a otros actores globales. De igual manera, ha ido
conformando en múltiples ámbitos unos intereses “europeos”, tanto como resultado
de la confluencia de intereses nacionales de los Estados miembros, como por procesos
intensamente europeizados de formación de intereses y políticas comunes. La UE es
desde hace años un actor unitario en lo referido al comercio internacional; cuenta con
una maquinaria bien engrasada para la gestión diaria de las relaciones internacionales
entre las cancillerías nacionales y las instituciones comunitarias; proporciona más de
la mitad de la ayuda al desarrollo mundial; se ha dotado de una estrategia común de
seguridad internacional; ya tiene una notable experiencia acumulada en misiones
militares y civiles de mantenimiento de la paz y gestión de crisis; desarrolla una
amplia cooperación en materia de defensa, incluyendo programas conjunto de
armamento; y ha tenido la capacidad de conformar los intereses, valores e identidades
de los Estados miembros a través de un intenso proceso de “europeización” de sus
políticas internas e internacionales (Wong & Hill, 2011).
En cuanto a su relación con América Latina, esa europeización depende del punto de
vista, y especialmente del Estado Miembro de la UE: mientras todos los Estados
Miembros han experimentado un cierto nivel de europeización en su interacción con
la región, algunos mantienen una política nacional mucho más activa que otros
6 (Ruano, 2012). Entre los más activos destaca, por razones históricas y económicas,
España, que ha sido extremadamente activa tanto a nivel nacional como a nivel
birregional (Sanahuja, 2012). Sin embargo, desde el inicio de la crisis económica que
ha impactado fuertemente en la condición de actor de España misma, su papel en la
UE y en la relación con CELAC tanto a nivel bilateral como a nivel birregional ha
disminuido considerablemente. Otros Estados Miembros de la UE, mientras tanto,
guardan relativamente poca relación bilateral con América Latina, por lo que sus
interacciones con la región se expresan sobre todo a través del marco europeo y por lo
tanto birregional, aumentando así la europeización “relativa” de sus políticas
exteriores en este contexto. Estos son los casos, por ejemplo, de Polonia (Kaczynski,
2012) e Irlanda (ó Broin, 2012), aunque como ambos autores apuntan, los dos países
están empezando a desarrollar un mayor interés en la región más recientemente.4
La actuación exterior paralela entre la Unión y sus Estados Miembros importa
también en el marco de negociaciones globales o coordinación para la gobernanza
global. En vistas de en el marco multilateral la UE no siempre logra presentarse como
actor único, se puede producir en algunos casos – al menos teóricamente – una
especie de competencia entre esfuerzos nacionales por coordinar con países
latinoamericanos y esfuerzos europeos por hacer lo mismo. EJEMPLO (existe?)? Por
otra parte, los países latinoamericanos tienden todavía a aproximarse a Estados
europeos individuales en vez de la UE como actor para negociar en el marco
multilateral (CITA?).
A pesar de este paralelismo, a través de las últimas décadas, la UE había logrado
establecer un grado de actorness importante. En el contexto de la guerra fría y la
“oleada democratizadora” de los años ochenta y noventa, el compromiso de la UE con
la democracia, los derechos humanos, el desarrollo y la lucha contra la pobreza, los
procesos de paz y el multilateralismo contribuyeron a conformar una poderosa imagen
positiva de la Unión como actor “progresivo” y “civil” de las relaciones
internacionales, en contraste, por ejemplo, con Estados Unidos. Los procesos de
ampliación también mostraron su capacidad “transformadora” en su vecindad
inmediata, en materia de democratización, “buen gobierno” y modernización de la
4
Para el caso polaco, véanse también Brudzinska y Rostowska (2014) y Bacaria et al. (2014)
7 economía, la sociedad y la política. Pero el reconocimiento de esa imagen no debiera
llevar a ignorar que seguían existiendo importantes problemas, como demostraría su
incapacidad de afrontar los conflictos de los Balcanes, las divisiones que produjo la
invasión de Irak, o la ausencia de una política coordinada ante los organismos
financieros internacionales. Ello se atribuyó, tal vez de manera voluntarista, a
carencias institucionales, que un nuevo Tratado debería corregir.
El Tratado de Lisboa supone, sin duda, importantes avances para fortalecer la
actuación internacional de la UE. Con el Tratado, que ya confiere a la UE
personalidad jurídica, las distintas políticas y las relaciones con otros países se
integran en un marco común de acción exterior. Éste queda sometido a un conjunto de
valores que se definen de manera expresa y detallada, así como a los mismos
principios y objetivos, incluyendo, inter alia, los referidos a la paz y seguridad
internacionales, la democracia y los derechos humanos, la protección del medio
ambiente, y la lucha contra la pobreza mundial. Ello puede contribuir a una acción
exterior más coherente y eficaz, y debería fortalecer el papel de la UE como “potencia
normativa” basada en valores (Fernández 2008: 223-225).
Adicionalmente, se refuerza el marco institucional y burocrático de dicha acción
exterior, al establecer la Presidencia permanente del Consejo Europeo, así como la
figura de Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que
simultanea ese cargo con el de Vicepresidente de la Comisión Europea encargado de
las Relaciones Exteriores. Bajo su responsabilidad directa, se establece el Servicio
Europeo de Acción Exterior (SEAE), creado por decisión del Consejo en junio de
2010, lo que a su vez supone un fortalecimiento de las Delegaciones de la UE en
terceros países. Finalmente, en ámbitos como la política comercial común, se
refuerzan, clarifican y simplifican las competencias comunitarias, y se amplía el
procedimiento de codecisión.
Sin embargo, pocos años desde la entrada en vigor del Tratado, el panorama de la
acción exterior de la UE es bastante sombrío. Sus aspiraciones de convertirse en una
potencia global parecen evaporarse ante lo que se percibe, dentro y fuera de la Unión,
como una creciente irrelevancia de la UE ante un mundo caracterizado por un intenso
proceso de desplazamiento del poder, con nuevas potencias emergentes, un Estados
8 Unidos crepuscular, y un número creciente de actores no estatales. Sin embargo, esa
irrelevancia es, de nuevo, una dolencia en gran medida autoinfligida. La influencia y
credibilidad de la UE se han visto fuertemente debilitadas debido a tres dinámicas
interrelacionadas: la erosión de la UE y de su credibilidad como “potencia
normativa”; la creciente fragmentación del poder europeo; y la visible falta de
liderazgo y consiguiente parálisis institucional de los órganos de la UE.
En la relación con América Latina, el Tratado de Lisboa impacta en varios sentidos.
En particular, reforzando el papel del Alto Representante y debilitando el de la
Presidencia rotatoria del Consejo de la Unión, el Tratado reduce el margen de
maniobra de Estados Miembros de fijar la agenda exterior en el período de su
Presidencia. De esta manera, por ejemplo, una futura Presidencia española ya no
podría priorizar la relación con América Latina como lo hizo todavía, aunque ya bajo
algunos efectos del Tratado de Lisboa, en el año 2010, que coincidió además con una
Cumbre birregional de Jefes de Estado y Gobierno. Asimismo, el portafolio amplio
del Alto Representante ha tendido a disminuir la importancia relativa de la región,
especialmente cuando crisis internacionales y problemas urgentes han captado la
atención, como ha ocurrido últimamente con el caso de Ucrania, entre otros. Por ello,
con el Tratado de Lisboa se estabiliza la relación birregional desde el lado europeo,
atenuando los vaivenes de prioridades de diferentes Presidencias del Consejo, pero de
promedio, la importancia de la región puede verse disminuida a mediano o largo
plazo, en función también de las prioridades que sienta el o la próxima Alta
Representante.5
La crisis de la UE como “potencia normativa” se relaciona con varios factores. Uno
de ellos es, paradójicamente, el relativo éxito de la UE y de otros actores
promoviendo valores que les son propios. Como señala Closa (2011: 11), buena parte
de los principios, valores e ideales que ha promovido la UE pueden considerarse
amortizados como elemento distintivo y fuente de influencia, ya que hoy son
considerados parte de un acervo común del sistema internacional, lo que diluye el
papel de la UE como actor normativo. Pero es quizás más relevante la creciente
dificultad de los Estados miembros y de la UE para articular intereses y valores, y el
5
Para un análisis más profundo del impacto del Tratado de Lisboa en las relaciones entre la UE, sus
Estados Miembros y ALC, véase Trueb (2012).
9 mayor peso que van adquiriendo en la formulación de la acción exterior europea los
intereses de corto plazo en el ámbito económico, político-diplomático, migratorio o de
seguridad, a menudo inducidos por agendas políticas domésticas. Ello comporta
crecientes problemas de coherencia de políticas y “dobles raseros” que debilitan la
credibilidad de la UE en su defensa de sus propios valores. La consecuencia más
obvia es el deterioro de la imagen externa de la UE (Lucarelli 2007, Fioramonti y
Poletti 2008), y su capacidad de organizar consensos y posiciones comunes por parte
de otros actores internacionales. En particular, en los foros multilaterales se observa
ya una clara disminución del apoyo que la UE suele reunir en torno a la defensa de los
derechos humanos (Gowan y Brantner 2008, 2010; Emerson y Wouters 2010).
En resumen, aunque teóricamente la condición de actor de la UE se ha visto reforzada
sobre el papel mediante el Tratado de Lisboa, la imagen real que ofrece su acción
exterior es la contraria. Debido a la crisis económica e institucional, un creciente
euroescepticismo en los Estados Miembros y la falta de consensos en situaciones
internacionales clave, la UE ha tenido serias dificultades en proyectarse como actor
único y eficaz en el ámbito multilateral. Sin embargo, a pesar de esta situación
paradójica la calidad de actorness de la UE en la política exterior sigue siendo mucho
más fuerte que la de la CELAC, como se verá en lo sucesivo.
La crisis europea está alterando profundamente los equilibrios y la tradicional
asimetría que durante décadas caracterizó la relación entre la UE y América Latina.
Desde los años setenta, Latinoamérica buscó, y en parte encontró en Europa apoyo,
inspiración y estímulos para afrontar sus crisis y problemas seculares. Destino de
exiliados y fuente de solidaridad y de apoyo político, los Gobiernos, partidos políticos
y ONG europeas fueron un importante referente externo para impulsar los procesos de
transición y consolidación democrática. Ante los conflictos centroamericanos, la
relación con la UE amplió los márgenes de autonomía y el espacio para maniobrar
frente a Estados Unidos, que ya no pudo alzarse como el único portavoz autorizado de
los intereses o los valores de Occidente. El apoyo económico fue menos generoso,
pues se mantuvo el proteccionismo comunitario y no hubo respuesta a las demandas
de la región sobre la deuda externa. Al menos, la ayuda al desarrollo creció, y desde
los años noventa la UE se convirtió en la principal fuente de inversión extranjera. Más
tarde, con la posibilidad de firmar acuerdos de libre comercio, la UE siguió siendo la
10 principal referencia externa para diversificar las relaciones exteriores de la región, y
así ganar autonomía política y económica, y es de ese factor del que dependía, en
buena medida, su poder e influencia sobre la región.
Lo más relevante, quizás, es que la UE fue vista desde América Latina —quizás
exageradamente— como un actor normativo, y en particular como un contrapeso
político e ideológico al “Consenso de Washington” de los noventa, y al unilateralismo
y el militarismo estadounidense que se afirmó tras el 11-S. Si bien la UE nunca se
distanció de los principios del internacionalismo liberal clásico —el fomento de la
democracia representativa y el libre comercio—, también ha promovido otros valores
“europeos”, como la cohesión social, la integración regional, y una política exterior
basada en valores democráticos y la defensa de los derechos humanos.
Ahora parece diluirse el papel de la UE como “actor normativo” y referente político
para la región. Ello se explica, en parte, por los cambios que se han producido en
América Latina. La región atraviesa un ciclo político en el que que la UE ya no es un
referente económico, político y social, y/o por su papel como actor global basado en
valores.
Por todo ello, la crisis europea ha significado, a corto plazo, una reequilibrio de las
partes y una mayor simetría en las relaciones, ahora más horizontales.
La CELAC: ¿Unidad en la diversidad, o diversidad sin unidad?
En diciembre de 2008 se celebró en Costa de Sauipé (Salvador de Bahía, Brasil) la I
Cumbre conjunta de Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe
(CALC) y del Grupo de Río. En febrero de 2010, bajo la presidencia mexicana del
Grupo de Río, se llevó a cabo en Playa del Carmen (Riviera Maya, México) la II
Cumbre, denominada “de la unidad”, que decidió avanzar en la conformación, por
primera vez, de una agrupación de alcance regional agrupando a los 33 Estados
latinoamericanos y caribeños. Estas cumbres son el antecedente inmediato de la
aparición de la “Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños” (CELAC),
cuyo naturaleza, alcance y contenido fue objeto de negociaciones desarrolladas a lo
11 largo de 2011, que culminaron con la III Cumbre CALC y fundacional de la CELAC,
celebrada en Caracas en diciembre de 2011. Desde entonces, la CELAC ha celebrado su
I Cumbre en Santiago de Chile (enero de 2013) y la II en La Habana (enero de 2014).
Esta última contó con la asistencia de 30 Jefes de Estado y de Gobierno de los 33
países miembros, lo que revela el interés, respaldo e impulso político que la región
otorga a este nuevo marco regional. Ello contrasta vivamente con el creciente desinterés
que suscitan las Cumbres Iberoamericanas o las Cumbres birregionales con la UE, que
se expresa en la menor asistencia de líderes y, en lo que respecta al marco
iberoamericano, una visible “crisis misional” y “de identidad” respecto a su sentido y
alcance. CELAC representa, por ello, una expresión más de la “Diplomacia de
Cumbres”, de fuerte impronta presidencial, que ha dominado las relaciones
intrarregionales e interregionales en las que participa la región, como es el caso de las
Cumbres que de manera creciente marcan las agendas de política exterior de la región y
presiden y dan impulso político a los diferentes agrupamientos regionales —Mercosur,
CAN, SICA, Caricom, ALBA-TCP, Alianza del Pacífico y UNASUR—, y a sus
relaciones extra e interregionales, a través de las Cumbres de las Américas, las Cumbres
UE-América Latina y el Caribe, y las Cumbres Iberoamericanas.
La relevancia de CELAC radica, en primer lugar, en su alcance regional, como entidad
que agrupa al conjunto de América Latina y el Caribe, con la intención declarada de
actuar como marco común de concertación y cooperación de los distintos países y
agrupamientos subregionales en los que se organiza América Latina y el Caribe,
tratando de formular acuerdos y estrategias comunes hasta donde lo permita la
pluralidad de visiones y estrategias políticas, económicas y sociales que hoy coexisten
en la región. De ahí el lema “unidad en la diversidad”, elegido por los líderes para
expresar qué representa la CELAC. Ese reconocimiento de la diversidad adquiere plena
significación con el caso de Cuba. La creación de CELAC y la Presidencia Pro témpore
de Cuba en 2013 supone el pleno retorno de ese país a los foros regionales; es una
demostración de autonomía política respecto a Estados Unidos; y vindica una estrategia
de vinculación positiva con la isla de cara al proceso de reformas, que encontró eco en
la posterior decisión de la UE de iniciar el proceso de negociación de un Acuerdo con
Cuba.
12 Es importante señalar lo que CELAC supone en términos de reivindicación del legado
histórico del unionismo y la identidad común latinoamericana como activo político para
fortalecer la actorness de la región, su presencia y voz en los asuntos regionales e
internacionales, y generar o reactivar una narrativa o teleología unionista para el
conjunto de América Latina y del Caribe y la consiguiente expectativa de toma de
posición y/o de actuación regional conjunta —y el correspondiente incentivo y/o
penalización implícitos en esa narrativa o expectativa— frente a las habituales
iniciativas nacionales, unilaterales o bilaterales, o las actuaciones subregionales que han
conformado y enmarcado los intereses, las identidades y las preferencias de valores que
orientan las políticas exteriores de la región. De hecho, CELAC no pretende sustituir a
los grupos subregionales existentes, y bajo el principio de “complementariedad”
pretende, más bien, que estos puedan actuar en un marco común, y que la cooperación
funcioanal o temática que pueda definirse en el marco de CELAC se desarrolle a través
de esos grupos o de otras instituciones regionales como CEPAL o el Sistema
Económico Latinoamericano (SELA), que parece haber encontrado una nueva razón de
ser respondiendo a los requerimientos de apoyo técnico de CELAC y, con ello, salir de
la situación de letargo y crisis misional en la que se encontraba en las últimas décadas.
CELAC (re)sitúa al agrupamiento más amplio de ellos en cuanto a concertación política
—la UNASUR, liderada por Brasil— en un marco regional más amplio, permitiendo a
ese país desarrollar una política de “círculos concéntricos” en la que, más allá de
Mercosur y UNASUR, se establece un marco de interlocución —y con ello, de mayor
influencia— con México y con Centroamérica y el Caribe. CELAC también
respondería a las pretensiones de México de diversificar su política exterior hacia
América Latina y el Caribe y contar con un marco de interlocución regional,
reafirmando su identidad latinoamericana, ya que desde su vinculación al NAFTA ha
orbitado alrededor de Estados Unidos y su política exterior se ha caracterizado por una
clara orientación norteamericana y en menor medida pacífica, que más allá de la
dimensión comercial no ha logrado avances apreciables, y le ha situado en una posición
relativamente alejada y excéntrica respecto a las dinámicas regionales, que con la
iniciativa de Brasil han pivotado claramente hacia el marco sudamericano de
UNASUR. Ambos países pueden ejercer, de esta forma, un liderazgo cooperativo en la
región que también respalde sus estrategias globales. Pero el hecho de que la CELAC
sea funcional a las estrategias de los dos líderes regionales también define en gran
13 medida los límites que ésta pueda tener (Llenderrozas 2012: 187). Adicionalmente,
CELAC supone un esfuerzo de reincorporación del Caribe a esas dinámicas regionales.
Si bien esa subregión ya tenía una presencia activa en el Grupo de Río, se ha tratado de
reforzar mediante la presencia de un representante caribeño en la troika que como se
indicará apoya a la Presidencia Pro témpore de CELAC y asegura la continuidad de su
acción y el seguimiento de los acuerdos y mandatos adoptados en las Cumbres y las
reuniones especializadas.
La Declaración de Caracas, aprobada en la Cumbre “fundacional” de 2011, configura a
la CELAC como instancia y/o mecanismo político para la concertación de políticas en
una doble orientación, ad intra de la propia región, y ad extra hacia otros actores, los
organismos internacionales, y la agenda global. En esa primera dimensión interna,
CELAC también pretende promover la integración regional y el desarrollo
socioeconómico a través de la cooperación sectorial en una agenda multidimensional
que se inició con el Plan de Acción de la I Cumbre CALC de Montego Bay (Jamaica,
2009) y que abarca diversos ámbitos económicos, sociales, ambientales, y en los
campos de ciencia y tecnología y de gestión de los riesgos de desastres desencadenados
por causas naturales. Esa agenda de cooperación, no obstante, se ha ido expandiendo
hasta abarcar los 21 ejes temáticos identificados en el Plan de Trabajo de la Presidencia
de Costa Rica de CELAC de 20146, en un proceso que desde Montego Bay ha ampliado
las agendas pero en la mayor parte de las cuestiones presenta pocos resultados
concretos más allá de la definición de agendas consensuadas.
En esa dimensión ad intra, CELAC podría configurarse, en palabras de Rojas Aravena
(2012: 59-62), como mecanismo de provisión de bienes públicos regionales y en
particular aquellos relacionados con el desarrollo, la paz, la estabilidad política y la
democracia. En ese contexto hay que destacar que CELAC también asume funciones de
gestión de crisis y de promoción y defensa de la democracia ante el riesgo de
involución política, sin perjuicio de las que también ha asumido la OEA u otros
organismos regionales como Mercosur o UNASUR, dando así a la región mayores
opciones de actuación. A través de una “Declaración Especial sobre Defensa de la
6
Esa Presidencia ha definido como prioridades, dentro de esos ejes temáticos, la definición de
posiciones comunes respecto a la agenda global de desarrollo post-2015; el cambio climático; la
cooperación Sur-Sur; el desarme nuclear; y la seguridad alimentaria y la agricultura familiar.
14 Democracia” adoptada en la Cumbre CALC de Caracas de diciembre de 2011, CELAC
se ha dado una cláusula democrática muy similar en su redactado a la existente en la
Comunidad Iberoamericana que incluye un mecanismo de consulta y una gama de
opciones de actuación que van desde la mediación, hasta la adopción de sanciones,
incluyendo la suspensión de los derechos asociados a la participación de un Estado
dentro de la CELAC. En este y otros ámbitos la CELAC se configura como instrumento
para ampliar la autonomía de la región en sus relaciones internacionales y sus
estrategias de desarrollo, pero no se ha planteado como un mecanismo alternativo a la
Organización de Estados Americanos (OEA), pese a que algunos de sus impulsores
quiso presentarlo así.
A través de “Estatuto de Procedimiento” de la CELAC, aprobado también en la Cumbre
de Caracas, este mecanismo se dota de los siguientes órganos de gobierno: la
Presidencia Pro témpore, ques e ejerce anualmente, y una Troika integrada por la
Presidencia en ejercicio, la precedente, y la posterior; el Consejo de Jefes de Estado y
de Gobierno, con reuniones ordinarias anuales y la posibilidad de celebrar reuniones de
carácter extraordinario convocadas por la Presidencia en consulta con la Troika y los
Estados miembros; la reunión de Ministros de Relaciones Exteriores, con reuniones
ordinarias bianuales y de carácter extraordinario a solicitud de un Estado miembro; la
reunión de coordinadores nacionales, compuesta por funcionarios de alto nivel, que
también realiza reuniones bianuales; y reuniones especializadas, de rango ministerial o
de grupos de trabajo de altos funcionarios. En esos órganos, la toma de decisiones se
regirá por la regla del consenso y dará lugar a resoluciones, posiciones comunes,
acuerdos y mandatos de naturaleza política. Como puede deducirse de todo ello, se trata
de un mecanismo de concertación y cooperación no institucionalizado, de alcance
eminentemente político, y que en un marcado contraste con la OEA o con UNASUR, ni
tiene un tratado constitutivo ni constituye una organización internacional, lo que de
nuevo expresa la preferencia de la región por un intergubernamentalismo que no
comporta ninguna limitación de la soberanía nacional de cada Estado, y en suma, por un
regionalismo “ligero” con un reducido nivel de institucionalización y la primacía del
principio de soberanía nacional. Dada la heterogeneidad de la región y las limitaciones
inherentes a esa opción intergubernamental, no siempre habrá acuerdo, y de existir éste,
se basaría en el mínimo común denominador. No obstante, en un reconocimiento de los
costes que todo ello comportaría en cuanto a agilidad y eficacia, CELAC se ha dotado
15 de un mecanismo de consulta urgente y un procedimiento de aprobación tácita que
pretende dar a CELAC la agilidad y eficacia requerida en situaciones que así lo exijan.
En particular, tanto la Presidencia Pro-tempore como cualquier otro Estados miembro
podrá por intermedio de ésta proponer un proyecto de declaración o resolución que s
eelevará a la Troika, que a su vez lo remitirá a los Estados miembros a través de los
Coordinadores Nacionales; si en un plazo de 12 horas no se reciben objeciones, se
considerá aprobado tácitamente (Rojas Aravena 2012).
En cuanto a la dimensión externa de CELAC, particular importancia reviste la
concertación de políticas exteriores, con el objeto de realzar la presencia, voz e
influencia de la región —y con ello su condición de “actor” o actorness internacional—
en las organizaciones internacionales y en otros foros multilaterales, a través de
pronunciamientos y de la toma de posición de al región ante los grandes temas de las
agenda global y la defensa de lo que la Declaración de Cancún denomina los “intereses
latinoamericanos y caribeños”, en cuya definición, cabe suponer, CELAC y otros
organismos regionales han de tener un papel destacado. Las Declaraciones adoptadas en
las Cumbres, y especialmente las que se han adoptado sobre asuntos específicos,
revelan tanto el carácter de CELAC como “caja de resonancia” de asuntos de interés de
algunos Estados miembros, como el respaldo general de la región a las mismas: la
cooperación con Haití, la iniciativa Yasuní en Ecuador, el fin del bloqueo
estadounidense a Cuba, la soberanía argentina sobre las Malvinas o el rechazo a la
militarización del Atlántico Sur ilustran esa actuación.
En este sentido —y así se reconoce explícitamente en la Declaración de Caracas y en
otros textos aprobados en la Cumbre— la CELAC recoge el acervo histórico del Grupo
de Río, a cuya actuación se pretende dar continuidad con un mayor perfil político, y el
legado que representa la actuación latinoamericana en los organismos multilaterales —
en una modalidad “defensiva” de multilateralismo (Sanahuja 2013) — y su tradicional
aproximación “legalista” y de defensa de un orden internacional basado en el respeto a
la soberanía nacional y la no intervención, y la reclamación una mayor justicia en las
agendas del desarrollo global, en una visión que Tokatlian denomina “southfaliana”
(2011: 154). Un hecho significativo es que, de manera expresa, se señala a la CELAC
como el interlocutor regional de las relaciones entre la UE y América Latina y el
Caribe, tanto en lo referido a las Cumbres birregionales, como al diálogo UE-Grupo de
16 Río, y que CELAC haya iniciado en 2012, a través de su Presidencia y Troika, diálogos
políticos regulares con actores estratégicos como India, la República Popular China,
Corea del Sur, Turquía, Japón, el Consejo de Cooperación del Golfo, o la Federación
Rusa.
Comentarios finales: actorness y relación birregional UE-CELAC
Durante más de dos décadas, el proyecto europeo ha mostrado una notable capacidad
de adaptación y resiliencia, pese a su rigidez institucional, permitiendo que la UE
pudiera navegar con relativa facilidad a través de un sistema internacional en cambio,
caracterizado por los procesos de globalización y por el desplazamiento del poder
económico hacia Asia. En el periodo anterior a la crisis del euro, una UE confiada en
sí misma podía incluso mostrarse como ejemplo de éxito económico, social y político,
y como un verdadero “laboratorio” de innovación institucional y política y de
modelos de gobernanza democrática y cohesión social para otros países y regiones.
Como se ha indicado, la crisis de la construcción europea no se limita a los problemas
de la moneda única, aunque ésta pueda llegar a quebrar el proyecto europeo. La UE
atraviesa una crisis múltiple que afecta a sus fundamentos, racionalidad, objetivos e
identidad en sus cuatro dimensiones más relevantes: como proyecto para sostener el
crecimiento económico y la competitividad internacional a partir de un modelo
productivo basado en la incorporación de conocimiento y el desarrollo de una
economía “verde”; como modelo de “gobernanza democrática cosmopolita” capaz de
sobreponerse a los mercados; como “Europa social” y mecanismo efectivo de
cohesión económica, social y territorial a escala transnacional; y para posicionarse
como actor global relevante para establecer las normas e instituciones de las que
dependería la gobernanza del sistema internacional a partir de sus valores e identidad
europeas.
Esa crisis múltiple del proyecto europeo sitúa a la UE en una encrucijada histórica ante
la que cabrían varias posibilidades: la primera, el debilitamiento de la UE y la tendencia
a la “renacionalización” o “deseuropeización” de las políticas europeas; la segunda, la
transformación de la UE en un instrumento disciplinario de los mercados, en
coordinación con el FMI, dejando en el camino su dimensión solidaria y su contenido
17 político. Ambas podrían darse al tiempo, y son, en realidad, falsas salidas:
“renacionalizar” no permite recuperar soberanía frente a los desafíos externos, y/o
conduce a una mayor irrelevancia de la acción exterior, y a la postre esa opción, si es
que existiera, no sería muy distinta de la segunda. La tercera opción supondría una
redefinición de la construcción europea como proyecto democrático y como
instrumento político para la gobernanza efectiva de la globalización.
En el caso de América Latina, en el decenio de 2000 y concretamente a partir de 2005
se observa con claridad un cambio de ciclo en las estrategias y los mapas del
regionalismo y la integración latinoamericana, que conforma una región “en flujo” y
con una fisonomía aún poco definida, que abarca procesos y acontecimientos como la
firma de un amplio número de acuerdos “sur-norte” de libre comercio con la UE,
Estados Unidos y otros países, y cambios relevantes en los agrupamientos “sur-sur” de
la región, como la crisis de la comunidad andina, la redefinición y ampliación del
Mercosur, la formación del ALBA-TCP, la Alianza del Pacífico, y con un alcance más
amplio, la aparición y desarrollo de UNASUR y CELAC.
Ese cambio de ciclo respondería a varios factores: el agotamiento e inadecuación para
algunos países del ciclo de “regionalismo abierto” como estrategia que definió los
procesos de integración y las estrategias de inserción internacional en el periodo 19902005; la aparición, como respuesta a lo anterior, de fórmulas renovadas de esa
estrategia, como la Alianza del Pacífico, así como un regionalismo “post-liberal”, que
responde tanto a los cambios políticos que experimenta la región a mediados de 2000,
como a procesos más amplios de desplazamiento del poder y la riqueza en el sistema
internacional, con el ascenso de los países emergentes y, al tiempo, las nuevas
demandas de gobernanza regional y global que exigen los procesos de globalización; y
la existencia de diferentes intereses ofensivos y defensivos derivados de la estructura
productiva y exportadora de los distintos países, que comportan posiciones diferentes
respecto a las ofertas de vinculación comercial con países terceros.
En esas dinámicas o cartografías renovadas de la integración y el regionalismo se
cruzan distintas lógicas: en primer lugar, combinan tanto dimensiones políticas y de
seguridad, como económicas y de desarrollo. Pero lo que es más novedoso es el mayor
protagonismo que adquieren las iniciativas centradas primordialmente en la
18 concertación política y la gobernanza regional. Por otro lado, esas dinámicas son un
reflejo de las diferentes opciones ideológicas y políticas, de las visiones disímiles del
mundo presentes en la región, y de las consiguientes diferencias de estrategia y de
política de desarrollo, de política exterior, y de inserción internacional. El cruce de estas
lógicas da lugar a una realidad compleja, de geometrías variables, que no siempre
responde a las clasificaciones académicas formalizadas. Tampoco reflejan bien las
imágenes o relatos —que en muchas ocasiones tienen un marcado carácter teleológico y
una visible funcionalidad discursiva de legitimación y movilización política— que están
presentes en el debate regional sobre estos asuntos. No coinciden ni con la imagen
unionista o “neobolivariana” de una región que afirma colectivamente su autonomía y
transforma las estructuras del sistema internacional para promover un mundo “posthegemónico”, ni responden tampoco a la descripción liberal-conservadora de una
región fracturada por gobiernos de izquierda que se distancian de los consensos
dominantes, lo que supone brechas ideológicas insalvables entre “populistas” y
“democrátas”, y/o entre “liberales” e “intervencionistas”, con “dos Américas Latinas”
que pugnan entre sí con pocas o ninguna posibilidad de lograr acuerdos.
En ese escenario complejo, heterogéneo y diverso destaca la aparición de CELAC
como los esquemas de concertación política y de gobernanza regional más relevantes.
Ambos agrupamientos muestran que la región —tanto en su definición suramericana
como latinoamericana y caribeña— ha decidido establecer marcos comunes de
concertación política más allá de su heterogeneidad y diferencias de visión y enfoque
político y económico y, al tiempo, ha definido con precisión su naturaleza
intergubernamental y su alcance y límites como herramientas de gobernanza regional,
de coordinación de políticas, y de posicionamiento internacional.
La aparición de CELAC puede suponer cambios relevantes en la condición de actor
regional de América Latina y el Caribe dependiendo, sobre todo, de dos variables. En
primer lugar, del alcance del proceso de socialización, aprendizaje y coordinación que
supone la concertación de políticas, de la cohesión que se logre generar, y del grado
de “latinoamericanización” de las políticas exteriores de los Estados parte. En otros
términos, en la medida que CELAC logre fraguar acuerdos y posiciones comunes, y
situar las políticas exteriores de cada miembro en el marco común que ello representa,
que aunque reduzca la autonomía de cada Estado, amplíe su influencia como región.
19 En segundo lugar, de su articulación institucional y su contribución para dotar a la
región en su conjunto de actorness o de la condición y atributos de actor
internacional. Esa actorness sería la variable determinante de la capacidad que pueda
tener CELAC para incidir en las estructuras del sistema internacional, y del “poder
estructural” que en ellas radica. CELAC, en efecto, puede limitarse a ser un “Grupo
de Río ampliado” y por lo tanto un mecanismo de diálogo y concertación de políticas
exteriores allí donde pueda existir acuerdo, o ser el marco en el que la región se de a
sí misma los atributos de esa actorness o condición de actor, de los que ahora carece,
como grupo regional más evolucionado y consolidado que supere las grandes
divisiones o fracturas que se han ido gestando entre los espacios norte y suramericano,
entre el regionalismo abierto del “Arco del Pacífico” y el regionalismo “post-liberal”,
entre gobiernos progresistas y liberal-conservadores.
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