Consenso N°. 11 - Ministerio de Ambiente

REPÚBLICA DE PANAMÁ
MINISTERIO DE AMBIENTE
Comisión para la Modernización del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)
Consenso No. 111
20 agosto de 2016
Procesos de Participación Ciudadana y la Consulta Formal Durante la Etapa de Evaluación del EsIA
(Este documento corresponde al avance de trabajo de la Comisión a la fecha)
1. Antecedentes generales
La participación ciudadana trata el conjunto de acciones o iniciativas adelantadas por un
ciudadano o grupo de ciudadanos, bajo la pretensión de impulsar el desarrollo local y la
democracia participativa, a través de la integración de la comunidad al ejercicio de la política
ambiental. Está participación ciudadana se basa en mecanismos que faciliten que la población
tenga acceso a las decisiones de manera independiente, sin necesidad de formar parte de la
administración pública o de un partido político.
Una forma en que se manifiesta la participación ciudadana es a través de las ONG (organizaciones
No gubernamentales) y la sociedad civil organizada, las cuales pugnan por ciertos temas
ambientales, sin sustituir las funciones del gobierno, pero evaluándolas, destinándolas o
apoyándolas.
Durante los últimos años se viene potenciando un proceso normado de participación pública, para
la identificación e incorporación en la toma de decisiones de las preocupaciones, necesidades y
valores de los distintos agentes. Una correcta participación pública, consiste en un proceso de
comunicación bidireccional en el marco del respeto mutuo y la ética, que proporciona un
mecanismo para intercambiar información y posiciones fomentando la interacción de los agentes
sociales con el equipo gestor de proyectos.
La inclusión ciudadana en la Evaluación de Impacto Ambiental, se norma desde el Artículo 12 del
Decreto Ejecutivo No. 123 de 14 de agosto de 2009, cuando se indica que los promotores deben
garantizar la participación de la sociedad civil en el proceso de elaboración y en evaluación del
Estudio de impacto Ambiental, de acuerdo a la misma norma que regula el proceso de evaluación
y la normativa existente para la participación ciudadana. Por ello los promotores deben facilitar el
acceso a la información respecto al proyecto obra o actividad que realice y al EsIA presentado.
Igualmente cooperar con las autoridades competentes en lo que respecta a las labores de
seguimiento, control y fiscalización ambiental. Esto debe traducirse como el derecho de la
ciudadanía, de verificar el cumplimiento del plan de participación ciudadana que se expuso en el
referido Estudio de Impacto Ambiental.
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Participaron 9 de los 11 comisionados.
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2. Definiciones y criterios asociados a la participación ciudadana
Actores: Son aquellos individuos cuya participación es indispensable y obligada para la evaluación
de impacto ambiental según los propósitos, objetivos y metas de un proyecto, obra o actividad.
Tienen el poder, la capacidad y los medios en algunas medidas para decidir e influir en campos
vitales que permitan o no el desarrollo de un proyecto. En algunos casos, pueden manifestar un
interés directo, explícito y comprometido con los objetivos y propósitos del mismo. Algunas de las
características de los actores están en que forman parte de la sociedad asentada en el área de
implantación del proyecto y representan intereses legítimos de un grupo o comunidad, de igual
forma tienen funciones y atribuciones en relación directa con los objetivos del proyecto, ya sea
como autoridades locales tradicionales administrativas o como autoridades locales legitimadas por
la comunidad.
Asamblea: Convocatoria a la comunidad en general para la presentación de las acciones que se van a
realizar o las ideas con respecto a la aplicación de la Evaluación de Impacto Ambiental. Pueden ser
utilizadas para conocer las primeras impresiones de la comunidad acerca de la acción, difundir los
resultados del proceso o de una de sus etapas, y analizar la forma en que se incorporaron las
opiniones de la comunidad en la decisión ambiental respecto de la acción. Para el caso de la inclusión
en el EsIA, se requiere de evidencia de la captación de la información generada (registro fotográfico,
lista de asistencia, transcripción de los temas tratados, formato de preguntas y respuestas).
Análisis preliminar. La preparación de un proceso de participación ciudadana exige un análisis
detallado al inicio de la evaluación para establecer cómo integrar a los diversos actores en la toma de
decisiones, definiendo qué miembros de la sociedad civil pueden estar interesados/afectados, y
cómo pueden incorporarse sus preocupaciones en el proceso de evaluación por medio de la
preparación de una estrategia que a la larga producirá un mejor análisis.
Conflictos socioambientales: Se definen como tensiones con procesos interactivos entre actores
sociales movilizados por el interés compartido en torno a los recursos naturales y el ambiente.
Como tales son construcciones sociales que pueden modificarse según cómo se los aborde y se los
conduzca, y cómo sean transformados e involucradas las actitudes e intereses de las partes en
disputa.
Encuestas: Herramientas de recolección de datos que permite obtener la percepción de manera
representativa, a través del cálculo de una muestra.
Entrevistas: Herramienta de recolección de datos que permite obtener la percepción de relevancia,
con respuestas que permiten captar la información de una forma amplia aplicada a los actores
involucrados.
Foros Públicos: Eventos de participación ciudadana, a costo del promotor, realizado durante la fase
de evaluación y análisis del Estudio de Impacto Ambiental y a la que puedan asistir todas las personas
que quieran conocer o realizar observaciones sobre el mismo Estudio.
Reuniones informativas: Técnica mediante la cual se invita a los actores para darles a conocer
información del proyecto y/o obtener su percepción respecto de las preocupaciones ambientales.
Para el caso de la inclusión en el EsIA, se requiere de evidencia de la captación de la información
generada (registro fotográfico, lista de asistencia, transcripción de los temas tratados, formato de preguntas y respuestas).
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Participación ciudadana: Es el conjunto de acciones o iniciativas adelantadas por un ciudadano o
grupo de ciudadanos bajo la pretensión de impulsar el desarrollo local y la democracia
participativa, a través de la integración de la comunidad al ejercicio de la política y los procesos de
información, en este caso de temáticas ambientales, de igual forma que los procesos de
empoderamiento de los diferentes actores involucrados en los proyectos a nivel nacional y regional
como es el caso de las comarcas.
Revisión de la gestión. Una adecuada estrategia de participación proporciona al equipo gestor, sobre
todo en el plano de los promotores y consultores, la información suficiente para fijar los recursos
necesarios, interpretar mejor los aspectos más críticos e identificar cualquier posible problema desde
el principio del proyecto.
Revisión por los agentes involucrados. Una forma de aumentar la credibilidad de un proceso de
toma de decisiones potencialmente controvertido consiste en dar a los miembros de la sociedad civil
la posibilidad de revisar la estrategia de participación.
Sondeos: Un sondeo es una herramienta de observación ejecutada por aquellos que deseen tener
claro cuál es el panorama en una determinada cuestión, dentro del contexto ambiental.
Técnicas de difusión de información: Son herramientas que permiten dar a conocer información y
conocimiento de manera masiva mediante material escrito o audiovisual, a través de folletos,
volantes, avisos de radio, avisos de periódico, canales de televisión locales, internet, entre otros.
3. Definiciones de la Comisión
a.
Instrumentos de participación. La participación ciudadana debe expresarse en el uso de
tres instrumentos de gestión: i) un plan de participación aplicado durante la elaboración del
estudio de impacto ambiental, ii) la participación formal aplicada por el Ministerio durante la
revisión del EsIA; y iii) un plan de participación acorde con los compromisos ambientales
adquiridos en el Plan de Manejo Ambiental del EsIA que será parte de la implementación,
seguimiento y cierre de un proyecto, obra o actividad, sin perjuicio de derechos adicionales
establecidos en otra legislación. Es importante destacar que una de las debilidades de análisis del
componente social de los EsIA se debe a que la persona que evalúa este aspecto no siempre tiene
relación con la materia, por lo que se debe establecer la normativa para asegurar que este
componente sea ejecutado por especialistas en la materia, tales como: sociólogos, antropólogos,
trabajadores sociales.
b.
Actores. La participación ciudadana incluirá a los afectados/interesados enmarcados en
los aspectos ambientales vinculados a un proyecto determinado, cubriendo muestras
representativas de la comunidad. El Ministerio desarrollará este requisito, de preferencia en el
Manual de Procedimientos o en una guía para la elaboración de planes de participación
ciudadana, con requisitos mínimos para la inclusión de actores y metodologías de orientación
para la aplicación del proceso participativo.
c.
Beneficios. En general y para especificar lo que se pretende en cuanto a participación
ciudadana durante el proceso de EIA, la sociedad podrá:
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- Informarse del contenido del Estudio de Impacto Ambiental y de los documentos
presentados por el promotor o generados por la autoridad competente durante el
proceso de EIA, de acuerdo a lo dispuesto en las normas legales, reglamentarias y
complementarias correspondientes.
- Formular observaciones al Estudio de Impacto Ambiental y a la respectiva estrategia y
Plan de Manejo Ambiental, durante el proceso de solicitud de información a la
comunidad y/o de consulta formal previsto en las normas legales correspondientes.
- Advertir al Ministerio de Ambiente sobre las afectaciones ambientales que pudieran
producirse por la falta de consideración o de un enfoque mal orientado o sobre las
características ambientales, los recursos que se afectaría, incluyendo a la población, y/o
por la proposición del promotor de medidas inadecuadas en el correspondiente
Estrategia y Plan de Manejo Ambiental.
d. Plan de participación. Los Estudios de Impacto Ambiental definen en uno de sus
contenidos mínimos (Artículo 26 numeral “8”) que el promotor debe hacer una
Descripción del Ambiente Socioeconómico donde se desarrollaría el proyecto. Esto
presupone un mayor conocimiento de la sociedad civil y su entorno. El artículo 30 del
Decreto Ejecutivo No. 123 de 2009, establece la obligatoriedad de elaborar y ejecutar un
plan de participación ciudadana en concordancia con los siguientes contenidos
verificables en el estudio:
- Identificación de actores claves dentro del área de influencia del proyecto, obra o
actividad (comunidades, autoridades organizaciones, juntas comunales, consejos
consultivos ambientales, otros).
- Uso de técnicas de participación, incluyendo la difusión, de acuerdo a las características
de los actores (encuestas, entrevistas, talleres asambleas, reuniones de trabajo, etc.),
los resultados obtenidos y su análisis.
- Solicitud de información y respuestas a la comunidad.
- Aportes de los actores obtenidos desde las distintas formas de participación.
- Identificación y forma de atender los posibles conflictos generados o potenciados por
los temas ambientales relacionados al proyecto, obra o actividad.
e. Exigencias categoría I. Los EsIA categoría I demandan la descripción de cómo fue
involucrada la comunidad que será involucrada en el proyecto, en las diferentes fases,
actividades o tareas que se realizarán durante su ejecución. En cualquiera de las técnicas
utilizadas se debe presentar evidencias de su acción y el análisis de los resultados
obtenidos en la aplicación de la referida técnica. Igualmente se debe emplear como
mínimo dos técnicas de participación a saber:
- Mecanismos de difusión de proyecto, tales como: folletos, volantes, avisos de radio,
avisos de periódico, canales de televisión locales, internet, entre otros. (utilizar dos
herramientas obligatorias).
- Mecanismos de participación, tales como: entrevistas, sondeos de opinión, entre otros,
de la población afectada.
f.
Exigencias categoría II. Para los EsIA categorías II el promotor debe cumplir con la
participación ciudadana y acceso a la información (durante la elaboración y evaluación
del EsIA) de acuerdo a:
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i)
El Plan de Participación Ciudadana que debe elaborar durante la etapa de
preparación del EsIA y que es formulado de acuerdo a las condiciones establecidas en
el manual de Procedimientos; debe hacer énfasis especial a la aplicación de:
- Encuestas con metodologías estadísticas, (de carácter obligatorio).
- Entrevistas a actores, reuniones informativas, asambleas, sondeos de opinión
(elegir una de estas herramientas). Se requiere de evidencia de la captación de la
información generada (registro fotográfico, lista de asistencia, transcripción de los
temas tratados, formato de preguntas y respuestas).
ii) La Consulta formal que durante la fase de evaluación y análisis del EsIA realiza el
promotor consistirá en poner a disposición de la comunidad el EsIA objeto de
evaluación, por el tiempo establecido, con los mecanismos y procedimientos que
indique el Decreto Ejecutivo. Esta consulta formal se aplicará por mediante la
publicación en:
- Un diario de circulación nacional.
- Un diario de circulación regional.
- En los Municipios directamente relacionados con el proyecto, obra o actividad
(obligatorio).
- Medio televisivo.
- Medio radial (nacional o regional).
- Internet (evaluar el alcance de este medio según el área de influencia y tipo de
proyecto).
iii) Foro Público a solicitud del Ministerio, o de la sociedad civil organizada. Para el caso
de la sociedad civil organizada se deben tomar los siguientes lineamientos:
- No menos del 2% de los ciudadanos residentes en las comunidades, dentro del
área de influencia del proyecto.
- Presentar listado con nombre, apellido, numero de cedula de identidad personal,
firma, teléfono, correo electrónico, y lugar de residencia actual. El listado debe
presentarse certificado por el Corregidor, Alcalde, de la circunscripción
correspondiente, o por el Tribunal Elector. Para el caso de las Comarcas, la
certificación de la lista de solicitud debe venir firmada por miembros del Consejo
Comarcal y el Cacique.
g. Exigencias categoría III. Para los EsIA categoría III el promotor debe realizar las siguientes
acciones:
- Los mismos canales de difusión y de recolección de datos que se establecen para
el categoría II.
- La obligación de realizar un foro público, a su costo, durante el proceso de
evaluación, cumpliendo condiciones mínimas como: porcentaje de participación y
acuerdos establecidos presentados en un formato básico debidamente firmado
por todas las partes involucradas.
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4. Justificación
La participación ciudadana dentro del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental permite que la
sociedad se involucre en la planificación y toma de decisiones sobre el desarrollo de proyectos,
obras o actividades que puedan influir en el ambiente y en la calidad de vida de las comunidades
en el área adyacente a éstos. Los beneficios de la participación ciudadana en el proceso de
evaluación de los EsIA son diversos; entre ellos se destacan los siguientes:
-
Aporta el punto de vista de los usuarios/clientes, comunidad en general que puede
mejorar la sostenibilidad ambiental de los proyectos desde su inicio de ejecución.
Demuestra un compromiso con una gestión eficaz y transparente.
Potencia el papel de la sociedad civil, aumentando la participación efectiva en las
diferentes etapas de la vida útil de un proyecto.
Facilita la incorporación de mejoras en la toma de decisiones en todas sus fases.
Puede evitar problemas y conflictos potenciales, relacionados con la comunicación entre
promotor y la sociedad civil.
Facilita la integración de las preocupaciones ambientales y de las distintas visiones de
actores en el diseño de los proyectos, obras o actividades.
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