La Junta de Cooperación. Martín María Razquin Lizarraga

MARTIN M .a RAZQUIN LIZARRAGA
Letrado Mayor del Parl am ento de N avarra
LA JUNTA DE COOPERACION
1.
ORIGEN DE LA JUNTA DE COOPERACION
El po sible origen de la Junta de Cooperación pu ede hallarse en la Junta arbitral
existente e n los Co nve nios Económi cos.
Por prim era vez, aparece la Junta arbitral en el Convenio de 1927 , a pro bado por
Real D ecret o-Le y de 15 de agos to de 1927, donde la d ispo sición 5." de la base 2. ", al
referirse a los pr oced imientos de liquidación en materi a de socie dades , establece un
modo de resolver las discrep ancias entre el Estado y Navarra e n relación a la
determin ación de la cifr a relativ a de negocios. El párr afo fin al de la citada disposición
5." establece lo siguie nte :
«Si la Di put ación de N avarra no estuviese conform e con la cifra relativa de
negoci os asigna da po r la Di recci ón General de R ent as Públicas a un a e m pr esa y a
cualquiera de los fin es del presente convenio , pod rá pedir, dent ro del plazo de
tres meses, a co nt a r de sde la fech a del acu erdo , la re visión de aqué lla po r un a
J unta a rbit ra l re sid ente en Madrid ; renovabl e ca da tr es a ños , formad a po r un
funciona rio del Estado , un representante de la Diputaci ón Pr o vinci al y presidida
por un Magistrad o del Tribuna l Suprem o , design ad o por e l Gobierno ».
Este sistema de resolu ción de conflictos , pensado con carácter gen er al para
«cualq uie ra de los fines del presente convenio », pa sa a inclu irse dentro de la base 3."
de disposici ones ge ne ra les del co nve nio de 1941, aprobado por Le y de la Jef atura del
Es tado de 8 de noviembre de 1941. Así la disposici ón gen eral 5: de la cita da base 3."
se ña la lo sig uie nte :
« Pa ra toda s las cuesti on es rel acion adas con la interpretació n y apli cación del
presente conveni o , la Diput ación de Navarra podr á pedir dentro del pla zo de tr es
meses a contar de la fech a del acu erdo qu e haya motivado la discrep anci a, su
revisión por una Junt a a rbitra l, resid ente en Madrid, renovable cada tre s a ri os,
formada por un re prese nt ante del Ministerio de Hacienda del ramo correspon ­
diente, otro de la Diput ación y pre sidida por un Magistrado del Tribunal Supre­
mo, designado por el Go bie rn o ».
Esta Institución de carácter gen eral en el convenio de 1941 obtiene una regul a­
ción específica en el nuevo conveni o de 1969, apro ba do por Decreto-Ley 16/1969 , de
24 de julio, cuyo título III se refiere a la Junta arbitral. El artículo 19, únic o de es te
T ítul o I1I, dice lo siguiente:
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«L. Para tod as las cuestion es expresamente previst as en la pr esente di sp osi­
ción, así como las qu e surjan d e su int erpretación y a p licació n , la Diputación de
Nava rra y la Administración del Estado podrán pedir , dentro del pla zo de tres
me se s, .1 contar de la fech a del acue rdo que ha ya motivado la dis cr epanci a, su
re visión por una Junt a a rbit ra l, resid ente e n Madrid , fo rmada por dos re prese n­
tantes del Mini st erio de H acienda y otros d os de la Diputación , y pr esidid a por
un M ag istrado del T ribuna l S up re mo , design ado cad a do s a ño s por e l Presid ente
del cita d o Alto Tribun al.
2.
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La Junta arbitral , e n su prim era reuni ón , adoptará las normas de pr o ce­
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..· MARTIN MARIA RAZQUIN L1ZARRAGA
El
d irniento qu e an te e lla se haya de seg uir , inspirándose e n los prin cipi os de la Ley
de P ro cedimie nto Adm inist ra tivo.
3. Co n tra los ac ue rdos o fa ltas de ac ue rdo de las Co misio nes coo rd ina do ­
ras qu e po r este co nvenio se crea n, no cab rá acud ir e n revisión an te la Jun ta
arbitral más q ue e n los casos de l núm e ro 4 , pá rra fo terce ro , del a rtíc ulo 18».
Ja ime Ignacio D EL BU RGO , defin e la Junta ar bit ra l co rno «un Organ o J uri s­
diccion al o de arbitra je par a d irimir las co ntroversias e nt re ambas partes con tra ta n­
tes , pero sin ninguna atribución de ca rác te r ejecutivo o coo rd inad or»l.
T am bién pueden co nsiderars e como anteced ente las Co misio nes co ordin adoras
de impuestos directos y de impues tos indirecto s, creadas po r e l conveni o de 1969,
cuya misión esencial , a jui cio de DEL BUR GO, «es la de que ex ista un inst rumento de
d iálo go ade cuado para resolve r o, a l menos e ncauzar, los posibles pr obl em as qu e
puedan surg ir e ntre ambas Ad minis tracio ne s en la apl icaci ón del pr incip io de armo ni­
zació n tr ibut aria q ue pr eside e l co nve nio»".
A m bas Co misio nes está n fo rma das por un núm er o de seis miemb ro s , tre s respre­
se nta ntes de la Admi nistració n del Esta do y tres rep resent antes de la Di putació n
Fo ra l, qu e se reún en dentro del prime r mes de cada año pa ra e labora r e l p lan
correspondi ente a los impuestos directos e ind irectos, y en e l mes de julio pa ra
ana liza r las cue stiones qu e pue da n surgir en su cum plimie nto , pudiendo reunirse
ade más cu antas vec es sea necesar io .
Las funcion es prop ias de es tas Co misio nes coordina doras so n las relati vas él los
impuestos dir ec tos e ind irect os , se ña la ndo para e llo a nua lme nte un plan de act uació n ,
pud iendo e mitir los in fo rm es que le sea n so licita do s y re alizand o e l es tudio de las
norm as par a fut uras revi sion es .
Posteri orm ent e , po r Decret o de 18 de e nero de 1973 , se re fund en ambas Co mi­
siones coo rdina do ras e n un a so la Co misió n, qu e tendrá las fun cion es qu e se re cogen
en los artículos la y 18 del conve nio de 1969.
El artículo 3." del Decr eto de 18 de ene ro de 1973 establece los miem bros de la
Co misió n , qu e se rá n un total de seis, tres por pa rt e de la Administraci ón del Es ta do y
tr es po r parte de la D ipu tación Foral. Se a ña de la posibilid ad de qu e am bas represen­
tacion es acuda n aco m pa ñadas a las reuni on es de Asesor es T écni co s, e n núm ero no
superior a dos , por cad a parte.
11.
EL ARTICULO 69 DE LA t.ORAFNA
El artículo 69 de la Ley Orgáni ca crea la Ju nta de Coope ració n, co mo órga no de
resolución de las discrep ancias que se susci ten entre e l E stado y la Co mun idad For al
en relaci ón con la ap licac ión e interpret ación del A me jora miento .
a)
Composición
La co m posic ió n de la Junta de Coop eración es pa ritar ia, es decir , es tar á fo rmada
por igual núm e ro de re prese ntantes de la Diputación Foral y de la A dministració n del
Es ta do .
b)
Funciones
Las func iones de la Junt a de Co op eración so n e l plante am iento ante la mism a y,
e n su caso , la reso lución de las discrepa ncias qu e se suscite n entre e l Es ta do y
Nav arr a .
1. En su libr o Régimen Fiscal de Navarra. Los Convenios Económicos, Ed . Ar anzadi , Pamplona
1972, pág. 135.
2. En op. cit., pág. 135.
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. .EI
Co mo señala e l propio precepto no se tra ta única me nte de la reso lució n, sino
ta mb ié n en de term inad os casos de l plante am iento , pu esto qu e a l trata rse de un
órga no p arit ario , de ca rá cter mixto entre dos Administraciones , pu ed e no lograrse e l
ac ue rdo y en consecue ncia ún icamen te la discrepan cia q ueda rá pla ntea da y no será
res ue lta .
En este punt o , la inter pre tación de l art ícul o 69 de la Ley Orgánica puede se r
do ble :
1.° Entenderse que se redu ce a las cuestion es admi nistrat ivas o de mera e jecu­
ció n de la Ley Orgánica de Amejo ra rnie nto .
2.° E nte nderse que , ade más de lo ante rio r , se inclu ye tam bién la fun ción
legislativa , es decir , la co nstitucio na lida d o no de las Leyes .
E sta seg unda tesis parece vedada por el vocab lo «únicamente» del artíc ulo 37 de
la Ley Orgánica de Amcjorarniento y por ello , pa rece m ás sos tenib le aq ue lla otra qu e
reduce e l pro blem a a una pr evi a co nciliación ant e rior al plantea miento de con flictos
de competen cias entre A dmi nistra ciones , del Es ta do y de la Co munida d Foral. Es ta
segunda tesis viene abo nada po r la refer en cia del artíc ulo 69 a la A dminis tració n de l
Es tado y no al Go bie rno de la Nación .
Por otra parte , ca be d iscuti r sobre el carácte r potesta tivo o prece pt ivo de la J un ta
de Coo peración .
A nu estro ju icio , el artícul o 69 de la Le y Orgánic a establece co n carác ter
imperativo el pla ntea mie nto de las dis crep an cias ante la Junt a de Co o peración,
pu est o qu e se ña la qu e dich as d iscre pan cias «serán plantead as», po r lo qu e se tra ta de
un trá mite previo a otros poste rio res pa ra e l caso de que dich as d iscrepan cias no sean
res ue ltas por la Junta de Cooperació n.
Por ta nto e l pro ced imie nt o en cas o de disc re pa ncia se rá ob ligada me nte el pl an­
te ami ento de la misma ante la Junta de Cooperació n qu e ado ptará acue rdo en e l
se ntido de resolver o no la discrepanci a qu e se le haya formul ad o.
E n cua lq uie r caso , e l so me timie nto de las discre pa ncias a la J unta de Coopera­
ción se realiza sin perjui cio de :
1." La legislaci ón del Tribu nal Con st itu cion al , es deci r , de los recursos, cue stio­
nes de incon stituciori alid ad , co nflic tos de compete ncia y de la vía de l artículo 161.2 de
la Con st itu ción Españ ola (a rtíc ulos 76 y 77 de la Ley Orgáni ca del Tribunal Co nstitu­
cion al) y, en su caso , del re cur so de amparo.
2." La legislación de la A d min istració n de Ju sticia q ue no pu ed e afec ta r a las
Leyes Fora les qu e es tá n so me tida s única men te al co ntro l de con st itu cion alidad qu e
eje rce e l Tribuna l Co nstitucio na l, sino qu e só lo cab e en el su puesto de ult ra vires,
para e l caso de Leyes que se hay an ex cedid o de la delegaci ón legislati va y para todos
aquell os su puestos en qu e int erv enga la Adm inistra ció n, bien en e l e jercicio de su
potest ad reg la mentar ia o de su potest ad de ejecución, en cu yo caso estará som et ida a
la Jurisdicción con te ncioso-ad ministrativa .
11I.
NATURALEZA JURIDICA DE LA JUNTA DE COOPERACION
Par a analizar la naturaleza jurídica de la J unta de Coo pe ración cabe seg uir
-servata distaruia"- el es t udio del profeso r LEGUI NA sobre la Com isió n arb itr al de l
3 . La Co misió n A rbi tra l del Esta tu to Va sco . a mé n de ser un ó rga no a ut o nó m ico , gua rda gra n
parec ido co n In Junta A rb itra l del Co nve nio Eco nó mico de 1969. dado q ue la p resi de -j ncluso- un
Mag istrado . E n e l a ño 191\1 se presentó a l Parl a me nto Va sco un pro ye cto de le y de las Co misiones
arbitrales cuya tramitación qu ed ó su spe nd ida (su texto puede ve rse en el Bo letín Oficia l de l Pa r lam en to
V asco . [ Leg islatura, Serie A. de 7 de ma yo d e 1982) . U n nu evo proyect o d e Ley por la qu e se regul a la
Co m isió n A rb it ra l se pu blica en e l Bo le tí n Oficial del Parla me n to Vasco. III Legis la tu ra , N." 4-1-43, de 9de
mayo de 1990.
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MARTIN MARIA RAZQUIN L1ZARRAGA
artículo 39 del Estatut o de Aut on om ía del País Vasco' . Así pod em os soste ne r qu e la
J unt a de Cooperación constituye un órgano ad hoc de carácter arbitral y de composi­
ción paritaria, en el que lo importante para distin guirlo de tod os los Órga nos e
Instituciones es la fun ción o el pap el par a el qu e ha sido creado por e l orde na miento
ju rídi co y el alcan ce o eficacia qu e e l Ordenamiento jurídico da a sus actuaciones o a
su funcionamiento .
Co mo señala el profesor LEGUI NA, a priori, cabe inclinarse tanto por la opci ón de
con sider ar la Junta de Cooperació n co mo un órg ano administra tivo como tambi én la
de considerar com o un órgano jurisdiccional o cu asi-jurisdiccion al.
A dentrándonos, en el objetivo cont empl ado por e l artículo 69 de la Ley Orgáni­
ca de A mejo ra miento , podemos señ alar qu e de lo qu e se tr ata es de que la Junta de
Cooperac ión resuelva las discrep an cias entre la Administrac ión del Estado y la
Comunidad Foral de Navarra de mod o que aquell as no vayan más a llá, es decir , de
modo que no se plante en ante otras instancias como so n el Tribun al Co nstituciona l e n
el caso de confli cto s de co mpete ncias y la Jurisdicción contenc ioso -administra tiva en
el caso de recursos contra disp osicion es o actos de cua lquie ra de las Administracion es
tanto del Estado co mo de la Co munida d Foral.
Por tant o , cree mos que el a rtíc ulo 69 de la Ley Orgánica de Amejorami ent o
perm ite concluir que más que encontrarnos con un ó rgano de car ácter administrativo,
aunqu e sus miemb ro s se a n represent antes de do s A dministraciones Públicas , consti­
tuye la Junta de Coo pe ración un órga no arbitral de resolu ción de confl ictos de
atr ibu ciones de natural eza juri sdiccional , qu e reco ge la tradición h istórica ne gocial de
Navarra co n el E stad o e n e l se ntido de solucio na r las discrep an cias medi an te la
negociación, e vitando , por otro lado , la decisi ón un ilateral de una sola parte. A este
respect o podem os remitirnos a los antecedentes históricos antes mencionados de las
Juntas a rbitrales y de las Comisiones de coordianci ón".
Ca be también pr eguntarse so bre la impugn a bilidad o no de los ac uerdos de la
J unt a de Coop er ación ante los Tribun ale s conten cioso-admin ist rat ivos o a nte el
Tribu nal Con stitucion al.
En primer lugar, hay que seña lar que el obje tivo primordi al de la Junta de
Co op er ación es la evitación del planteamiento de co nflictos de competencias ante e l
Tribun al Constitucion al o de la int e rposición de recur sos ant e la Ju risdicción conten­
cioso -administrativa .
En segundo lugar . vistas las fun ciones qu e tien e e ncome nda das la Junta de
Coope ración, par ece conveniente co nsiderar que los acue rdos qu e la misma adopta
son firmes y vin culant es para am bas partes, sin que, por lo tanto , puedan ser
impu gnados ante los Tribunales de la Juri sdicción contencioso-administrat iva ni
tamp oco, dado qu e ex iste acuerd o de la Junt a de cooper ación , ante el Tribun al
Constitucional , pu esto que habrá decaíd o e l confli cto de competenci as entre el
Es ta do y la Comunidad Foral de Navarra .
Co mo señala LEGUINA , «es ta exigencia instit ucional encuentra , por lo dem ás, un
singular respaldo normativo en el artículo 2 c) de la Ley regulad ora de la Juri sdicción
contencioso-administra tiva, que, como ya se ha señ alado, excluye del con ocim iento
4. «Lo s T erritor ios Históricos Vascos: poderes norm ati vos y co nflictos de co mpe te ncias», en Revis ta
Espa ñola de Derech o COIlSlífuci011111. nú m. 3/ 19R I, págs . La tesis o pu esta se postill a por GA I/ d A HE RRERA
«I nst itucio nes aut on ómicas centrales e In stituciones for ales de los Territori os Históricos: La Co misión
ar bit ra l del Estatuto Vasco" , e n R.E .D .A . núm. 30/ 198 1. Una po sición int e rm edi a la mantiene UI/ETA, «La
su perac ión arbitral de conflictos. Comi sion es a rbit ra les », e n Prim eras jornadas de estu dio del Es tatuto de
A utonomia del País Vasco . t. Il l , Ed. ¡VEA P , O riate , 1983. Un resum en del estado de la cues tión puede
verse e n B AL ZA AGUILERA , " La natu raleza juríd ica de las Co misio nes arbit ral es (e l a rt ículo 39 del Es ta tu to
d c Au to no m ia de l País Vasc o) », e n R .V .A .P ., núm . 12/1985.
5. Así la Se nte ncia de l Tr ibuna l Sup re mo de 3 de dicie mbre de J986 re lativa a la Jun ta a rbitra l
co nte mp lada en el ar rícul o 19 del Co nve nio Económico sos tiene es te caráct er a rb it ral, califi cándolo de
«a rbi traj e institucional » que no pued e imp edir el acceso a lo s Tr ib una les .
-------------------- de esta Jurisdi cción «las decisiones de cuesti ones de competencia entre la Admini stra­
ción y las Jurisdic ciones ordinarias o especi ale s y las d e conf lictos de atribu cion es».
Se tr ata , en cua lquier caso, de resolver discrepan cias en el orden administrativo
en el sentido de limit arlas a los órganos que tienen la consideración de Admin ist ra­
ción Públ ica y qu edando fu era los acto s polí ticos de los Gobiernos y parlam entari os
de las Co rtes G en eral es o del Parlam ento d e Navarra , sea cual fuere el cará cter o
valor de esto s últimos . Esta posición fue manten ida ya por el Tribun al Co nstit uciona l
en su Sentencia núm . 1611 984, de 6 de febrero , d ond e respecto a la int ervención de la
Junta de Co oper ación se afirma lo siguie nte :
« Po r lo que se refi er e a la in te rve nc ió n d e la Junta d e co operación pr evista
e n e l mism o ar tícul o (se ref ier e a l ar tíc u lo 69 de la LOR AFNA ) , la exigibilida d
de tal requisito no pu ed e pl ant earse com o cu estión a res olver e n e l pr esente caso ,
no sól o por no haberse co ns tituido tal o rga nism o en el m omento e n qu e se
produj o la impu gnación gube rna me n ta l, sino tambi én po rqu e no es ta mos ante
un a discrepancia pr opi amente d icha e ntre la Administrac ión d el E stado y la
Co m u n id ad Foral, pu es de un a pa rte , la impugnación ha sido pl ante ad a por e l
Go bie rn o de la Nac ión que , según e l títu lo 4 ." de la CE , ap arece diferen ciado de
la A d m in istració n p ropi am ente dicha a la que se d irige , y de o tra , el obje to de la
imp ug na ció n es un ac to qu e , co mo ve re mos, ha de inclu irse e n la mat eri a
co ns titucio na l" .
E n definiti va , qued an fuera del ámbito de la Junta de Coo pe ra ció n aq ué llos acto s
dictados por ó rganos no en cu adrabl es e n la esfe ra de la Admini stración Públi ca y
aqué llos otros cuyo co n te nido no verse so bre la materia admini st rativa .
E n conclusión, no s encontrarnos ante un órgano instituid o por la Ley Orgáni ca
de Am ejoramiento , siguie ndo la t radi ción hist órica de nu estro D er ech o Fo ra l, paré)
so luc io nar , con carácter previo, las discr epancias qu e se su scit en entr e e l E stad o y lé)
Administración de la Comunid ad foral. La intervención de la Junta de Coo pe ra ció n
es de carácter preceptivo, com o paso p revio al sometimiento del con flicto ante el
Tribunal Constitucional o al de interposi ción del correspondiente recurso contencio­
so-administrativo , aunque en el caso de que la Junta de Cooperaci ón resuelva la
di screpanci a planteada, la cu esti ón no podrá ser formulada ante las instancias del
T ribu na l Constitucional y de la Administración de Justicia , por ser los acue rdos de la
Junta d e Cooperación firmes y vinculantes para ambas partes.
Sentado lo anterior , cabe ahora de stacar un nuevo aspecto de la Junta de
Cooperación , relati vo a su consideración como órgano de col ab oración con el Esta­
do".
No debe olvidarse la in cardinación del artículo 69 dentro del Ca pít ulo IV del
Título IJ, es decir, en el ámbito de las relaciones con la Adm inistración d el Estado . El
marco general de estas rel aciones es la naturaleza del régim en for al , reconocida en la
Disposición Adicional 1.", pá rrafo l. " CE Y en la propia LORA FNA (arr . 64) . Pues
bien , la Junta de Cooperación es un instrumento de relación entre la Comunidad
For al y la Administración est atal , cuya naturaleza se deriva de la propia naturaleza
d el régimen foral. Es decir , la Junta de Cooperación co nstituye un a vía foral de
col aboración , como instrum ento arbitra l pre-jurisdiccional de los conflictos entre
ambas Admini straci on es.
Por e llo , a su car áct er arbitral habría de añadirse la not a de órga no de col abora­
ción . Por cie rto que los principios de col aboraci ón y solida ridad so n con su stan ciales al
6. E ste es el aspecto que destacan A. PE REZ CALVO, quien calif ica a la Junt a de Coope ració n de
mecani smo paradigm áti co de cooper ación (<<Actuacion es de cooperació n y coordinación ent re el Estado y
las Comunidades Autónom as», R. E .A .L.A . n úms. 235-236/87. pág. 483), Y J.A . R AZO UI N LI Z AR RA GA que
la adj etiva como «órgano de relación entre la Ad ministració n de la Co munidad Foral y la Administraci ón
del Estado», que constituye un «singular supuesto» del peculia r sistema de relacion es de Na varr a con el
Estado (<<Organización y competencias de la Comunidad Foral de N avarr a en el Amej orami ento del
Fuero», Revista luridica de Na varra n." 7/1989. pág. 93).
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11 MARTIN MARIA RAZQUIN L1ZARRAGA
E stado de las Autonomías y form an parte del diseñ o co nst itucio na l, qu e debe
co mp letarse co n «una exi gible acti tud de lealt ad co ns titucio na l» (STC 152/88 , F .J. 6 a
títul o de e jemp lo)?
Co nstituye , pu es , la Junta de Coope ració n un órgano estata l-for a l, qu e respond e
plen am ente a la tradi ción históri ca de Nav arra y se ar tic ula de mod o co herente co n
los pri ncipios co nst it uciona les de organizació n del E st ad o .
T an es así qu e ha sido trasplantad a a ot ros territorios , dad a su eno rme vir tuali­
dad co mo mecani smo de colaboració n de ntro del E stado de las Autonomías".
Seg uida mente , com o tercera not a de su naturalez a jur ídica cabe referirse al
ca rác te r ga ra ntista de la Junta de Cooperación . Se trata , seg ún A SI AI NA YALA, de «u n
nuev o instru me nto de garantía de la int egrid ad del régimen for al - ",
En resumen, la naturalez a ju rídi ca de la J unta de Cooperac ión pu ed e co nde nsa r­
se en las siguie ntes not as ca racte riza doras :
1.a
O rga no arb itr a l.
2. a
Órgano de co la bo ració n entr e el E stado y la Co munida d Fora l.
3.
IV.
a
In strum en to de ga ra ntía .
NORMAS DE DESARROLLO DE LA JUNTA DE COOPERACION
Las no rm as de desarrollo de la Jun ta de Coo pe ració n fueron apro badas po r R e al
Decre to 1507/1984, de 1 de agos to , median te el qu e se for ma lízó el acuerdo entre el
Gobierno de Navarra y e l G ob iern o de la Na ción (B .O.E . n. " 192 , de 11 de agos to de
1984) . Su modi fica ció n se rá tarn bién pa cta da (Disposició n fin al seg un da) .
a)
Composición
La J unta de Cooperació n se co mpone de se is m iemb ro s: tres design ad os po r e l
G obi erno de la N ación , en representación de la A d ministración del Es tado , y tres
design ad os por e l Gobie rn o de Navarra , en rep resentación de és te. D eb e resalt ar se
qu e no se habla a ho ra de la Ad ministració n de la Com unida d F oral co mo hace e l art.
69 de la LOR A FNA , sino del Gob ierno , a unq ue aq uí deb e e ntenderse a és te co mo un
ó rga no s uperio r de la A dmi nistra ción F or al. E st os re prese nta ntes podrán se r sust it ui­
dos en cua lq uie r mom ento.
Por R eal Decret o 1709/1984 , de 2 de se ptie mbre (B .O .E . n ." 227 , de 21 de
septie mbre) se designaron los representantes de la A d ministració n del Estad o y por
7. La coop eración es uno de los prin cipales mecanismos de colaborac ión entrc el Es tado y las
Comunidades A ut ónoma s . De todos modos se trata de un principio ínsito en toda o rganizaci ón terr itor ial
del Estad o . present e tanto en los Esta dos federale s (Re pública Fede ra l de Alemania) corno en los de corte
regional (Italia).
V id . P. SANTAO LALI.A, Descen truli mcion y co opcracion, lEAL , Mad rid, 19R4; E. ALIJEIUI, Federalis­
mo y cooperación en In Rep úbli ca Federal A lema na, C.E .e. , Mad rid , 1986; J. L. P INAI{ , L as relaciones entre
el Estado y las Regiones: In ex periencia italiana , lE AL . Madrid, 198(\; y E . Ló l'EZ AR ANGU RE~ . El
fe deralismo am ericano : las relacion es en /re poderes en los Estados Unidos , lEA L, Mad rid, 1987.
R. A ello se refirió cxplícitamente el Ministro de Adm inist raciones Pública s , Sr. Almu nia, co n
mo rivo de l de ba te en el Senado de la co municaci ón de l Gobierno so bre el Estado de las Au tono mías,
ce leb rado en diciem bre dc 19B7. E n co ncreto . el Sr. Ministro dijo lo siguiente:
«He mos pues to e n marc ha, de común acuerdo co n las Co munidade s Autó nomas , algunos mecanis­
mos de cooperación , que cada vcz de muestra n más su ca pacidad no sólo pa ra evitar e l número de
conflictos, sino para crear un po sitivo clima dc diálogo y entendimiento, tanto en el plano bilate ral como en
el multilate ra l.
E n el plano bilatera l hemos constituido co n algunas Co mu nidades A utó nomas com isiones de coo pe­
ración, a semeja nza de la que la Ley de l Amejorarn iento del Fue ro previó en el caso navarr o ; en e l plano
multilateral tambi én creo significativos los avances realizados a través de co nfere ncias secto riales que ha n
empezado a funciona r, en este tiempo , en ámb itos tan relevantes co mo vivie nda , san idad , agric ultura.
consumo o tu rismo» (Co rtes Ge nerales. Diario de Sesion es del Sellad o. Sesión plenaria de I de diciem bre
de 1987, pág. 2.117).
9. J .A. ASlAI NA YA LA , «La Co nstitució n y el régime n fo ral de Nava rra», Revista Ju rídi ca 'de Navarra,
n." 1/19&6, págs. 26-27.
. .. _- - - ... _ - - - - - - - - - - - - -'--- - - - ­
---------------- Decret o Fo ral 20311984, de 12 de septiembre (B .O .N. n ." 116, de 21 de se ptie m bre)
los re prese ntan tes del Gobie rno de Na var ra , q ue han sido o bjeto de sustitució n por
poste rio res decision es de cada parte 10 .
b)
Funciones
E n prime r luga r , el Re a l Decre to 1507/84 recoge la fun ción pri mo rdia l de la
Junta de Cooperación: la reso lució n de las d iscr ep an cias so bre la aplicació n e int er ­
pret ación de la LO RAFNN 1 •
Est a er a la única competen cia qu e atr ibuía a la Ju nta de Cooperació n e l ar t. 69
LOR A FNA.
Si n em bargo , el a rt. 2." del R.D . 1507/84 am plía las co mpe tencias de la J un ta de
Cooperació n, otorgánd o le dos funciones aña didas:
1." La pro moc ión de co nvenios de coo pe ración e ntre e l Estado y Nava rr a .
2." El desarro llo de las actuacio nes qu e se le enco mie nde n . Aq uí se le ex ige
para la atr ib ución de es ta co mpete ncia el co m ún ac uerdo de am bo s Gobie rnos, de la
Nación y de Navarr a.
e)
Regulación
a')
Objeto
E l obj et o pri mordi al de la Junta de Coope ra ció n lo con st itu ye la resol ución de
discrep anc ias ent re e l Es tado y Navarra.
Sin e mba rgo, el art. 3." - y también los artículos 4".1 y 5". 1- exige dos pr esu pu es­
tos para ello:
1. Que la discrep an cia ten ga re lació n con la aplicación e interpretació n de la
LO RA FNA .
2. Que la mism a ten ga su o rige n e n un a disposición , re so lución o acto de los
órganos de la A dm inistraci ó n del Es ta do, de la Ad ministraci ó n de la Com u nida d
Foral de sus res pectivos org anismos autón o mos .
°
Aq uí, e n este seg undo pr esupu esto , se pro du ce una ex plicitac ión a l deter minarse
que se tr at a de la Ad ministración de la Co m unida d Fora l. Po r tanto, en te nde mos qu e
10. De sde o tra persp ect iva co mple tamen te d ifere nte . S ALI NAS OU IJAOA se felici taba po r la co ns titu­
ció n de 1<1 Ju nta de Coo peració n , co rno ó rga no co nciliador que re med ia ba e n parte la cesión de reso luc ió n
de con tlictos an te e l Tribun al Co ns titucional. S Al.I ~ AS afi rma ba lo sigu ie nte :
«Co n la puesta e n pr áct ica po r e sic Rea l D ecre to , de la Jun ta de Coo pe ració n, se e ntremedia a nte s
de l T ri bunal Con st it uciona l y de la Admin istr aci ón de Ju sticia un t rám ite conc iliador e n qu e ambas
Ad m inist raciones se sitúan en un plano de igua lda d, pa ra co nseg ui r un con senso evi tado r de u lte riores
decisio nes ju d iciales .
De ahí qu e estime muy sa luda ble este Rea l Decr et o . insta ura ndo e n vige ncia la Jun ta de Coo pe ra­
ció n . que bri nda un a o po rt unid ad ra ra resolver di scr ep an cias c utre el Estado y Navar ra , sin la fuer za
coerc itiva de un a se nte ncia irre cu rr ible , y sin llegar <1 In la men ta ble sit uac ión de qu e e n estas d iscrep an cias
- corno en to do pleito- tuv ier a necesar ia ment e que ha be r un vencedor y un ve ncido» (Di a rio de Navar ra de
ló de se pt ie mbr e de 1984) .
11. La Ju nta de Coope ració n se con stituyó e l d ía 24 de se ptie m bre de 19R4, co n las sig uie n tes
re prese ntacion es: por pa rte de l Estado. D ." Marín Izq uie rdo R oj o (Secre rari a de Estado pa ra las Co rnuni­
dad es Autó nomas) , D . A lberto P érez Ca lvo (D irector Ge ne ra l de Coo per ac ió n co n las Comuni dade s
A utó no mas) y D . E nr iq ue Ma rt íncz Ro bles (D irecto r G e nera l de Coordin ació n co n las H acie nd as
Terri tor iales) ; po r pa rle de Nava rra , D . J osé A nto nio As iáin Ay a la (V ice pres ide nte y Co nse je ro de
Pres ide ncia de l Gobie rno de Nav arra) , D . Jo aqu ín Gorta ri U na nuu (Secretario G ene ra l de l Depa rta mento
de Pr esid e ncia) y D . Ja vie r G a rde Garde (Di rect or Gen e ral del De partament o de Eco no mía y Hacie nda) .
En la rep rese ntaci ó n de Navarra se ha n prod ucido las siguie nte s sustituc io ne s: D . Jo sé A nto nio
Razqu in Lízarraga (Di rector de l Se rvicio de Asesoría Jur íd ica de l Depa rtamento de Preside ncia) , designa­
do po r D .F . 29/191\7, de 6 dc febr e ro ( SON de 13 de febrero) , por cese de D . Jav ier Garde (D .F . 28/ 1987 ,
de 6 de feb rer o ) ; y D . Alad ino Co lín R od rígu ez (Consej e ro d e Pr esiden cia e Inte rio r) , desi gnado por D .F .
2 15/1987 . de 5 de nov ie mbre (SON de 13 de no viem br e ) , por ces e de D . Jo aqu ín Go rtari (D.F. 2 14/1987 ,
de 5 de noviem br e) .
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MARTIN MARIA RAZaUIN L1ZARRAGA
el art. l .", apa rta do b) , debiera referirse tambi én a representantes de esta A d­
m inistraci ón y no del Gobierno. Es de so bra conocido que esta cautel a -por otra
parte , totalmente a justada a la LORAFNA- , tr ae ca us a de la impugn ación d el
Presid ente del G obi erno de la Na ción en el as unto del candid at o a la Presid encia del
Go bie rno de Na varra, resu el to por la Sentencia del Tribun al Co nstitu cio n a l de 6 de
febrero de 1984 , ante las argumentaciones de que en tal caso debía haberse planteado
la cuesti ón con caráct er previo a nte la Junta de C ooperación 12.
Es cla ro, a mi j uicio , que la Junta de Coo peració n es un ó rgano de so luc ió n de
co nflictos a nivel ad ministra tivo y no pol ític o . Por e llo, la limit ación de es te precepto
d eriva di rectamente del propi o a rt ículo 69 d e la LORAFNA.
b')
Legitimación
Es tán legitim ad os activa m e nte para pl antear la di screpanci a e l Gobi erno de la
N ación y e l G o bie rno de N avarra , bien directamente , bien a través de sus rep resen ­
tant es e n e l ó rga no (a rtículos 4°. 1 y SO. l) .
El a rtí culo 3".2 añ ad e qu e dich a le gitim aci ón lo es con cará cte r ex clusivo ,
exc luye ndo por tanto la intervención direct a de otras in st ancias , como pu ed e ser e l
P arl am ento de N av arr a o los p articulares .
e')
Procedimiento
Vista la le gitimaci ón y la fo rm a de ejerc ita r la mi sm a , el procedimi ento pu ede
iniciar se e n tr es mom entos diferentes:
1." A n tes de ac ud ir a los T ribuna les.
2."
D espués de ha ber acudid o a los Tribunal es: e l pl azo fija do es de tr es dí as.
3." A inst anci a d e la o tr a parte , cua ndo la discrepan cia no ha ya sido pl anteada
conform e a los sup uesto s 1." y 2 ."
d')
Obligatoriedad
E l artículo 69 de la LOR A FNA estab lece la o bliga to ried ad del tr ámite de la
Junt a de Co op er ación : «to das las discrepa ncias que se su sciten .. . serán resueltas».
E n este se nt ido , e l a r t. 2." a) y los arts. 4".1 y 5".1 obligan a am bas p artes al
som etimiento de s us d iscr epancias a nte la Junt a de Cooperación .
Pero , ¿c uá l es el ef ecto en ca so de no pl anteamiento de la discrepanci a an te la
Jun ta? Pensem o s, por ejemplo, en qu e una de las partes no so me te un a discrepan cia a
la Junta , sin o qu e recurre directamente un acto a nte los Tribunales . E l Real D ecreto
1507/84 establ ece e n tal caso que la o tra parte podría con voc ar a la Junta, determin án­
dose e llo con cará cte r p ot estati vo.
¿P ued e, sin e m bargo , no hacer uso de su facultad de co nvoca toria y aducir a nte
los Tribunales un a exc epción previ a de falta de cumpl imi ento de un trámit e o b liga t o­
rio? Mi op in ió n es qu e sí. L a parte podría ad ucir e l incum plimi ento y los Tribun al es
-v inculados a la Co ns titució n y a las le yes- d eb e rán es t ima r la exc e pció n a lega da,
ex igie ndo a la parte recurrente el cumplimiento del tr ámit e pr evi st o en la LORAF­
NA .
12. T é ngase e n cue nta qu e la Diputación Fo ra l, e n ses ión de 29 de se ptie mbre de 19R3 , aco rd ó
realizar ge st iones para la con stitución de la Junta de Cooperació n , a fin de plantear ante e lla la impug na ­
ción por part e del Gob ie rno de la Nación de la R esolu ción d el P resi de nte de l Parl am en to de Na var ra
prop on ien do a S.M. e l Rey a D . J osé A nge l Z ub iaur co mo Pre side nte del Go bierno de Na va rra . E l texto
del Ac ue rdo pued e vers e e n la co ntes tac ión rem itida por e l Preside nte de la D iputación Fora l a la pregun ta
del Parl am en tari o Fora l Sr. Pe ge nau te so bre la co ns ti tuci ón de la Junt a de Co o pe ració n (La pregunt a se
con tien e en e l B. O . P.N. núm . 8, de 1J de octu bre de 1983 v la co ntes tac ión e n e l B .O .P .N. núm. 12 . de 31
d e oc tubr e de 1983) .
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Creo qu e , e n es te se n tid o, la regul ación del Re al Decreto cita do no es plen am en­
te respetu osa co n lo dispuesto en la Le y Orgán ica de Amej o ram iento, qu e otorga
ca rá cte r ine lud ible y exigible en cu alquie r inst anc ia a l plant eam iento de tod a di scre­
panci a a nte la Junta de Coo perac ió n. Po r e llo, cualq uie r confli cto de co mpete nc ia o
recurso del ar t. 161.2 an te el Tri bun al Co nstituc io nal o cua lq uier recurso an te la
Jurisdi cción ord inaria debe ser acomp añ ado para su interpo sición de la certificación
del prev io so metimie n to, sin result ad o positivo, a la J unta d e Coope ració n o , e n todo
cas o, subsa na r la falt a de dich o req uisit o en e l tér mi no de diez días. En otro caso ,
deberá p roducir se la inadm isi ón del co nflic to o rec u rso plantead o direct am ent e ante
lo s T ribun ales.
A sí se e nte ndió por los Tribun ales de Justici a e n re lación con la Junta Arbitr al.
La Sente ncia de la Audi en cia Terri tor ial de Pampl on a de 19 de septiembre d e 1983
inadrniti ó, po r est a fa lta , el recurso co nte ncioso- ad minist ra tivo int erpuesto por la
A d min istrac ió n del E stado contra la No rma sobre bonificación de cuo tas de los
Impuest os so b re la R enta de las Pe rson as Físicas y so bre soci ed ad es ap ro ba d a po r e l
Parlam ento For al el 8 d e fe bre ro d e 1982 1) .
La s ar gume n taciones de la Sent en cia citada , q ue se contien en e n su con side rand o
terce ro, so n las siguie nte s:
«Lo que vie ne a d em o st ra r q ue lo s p rob le mas so me tidos a l co noc im ien to de
e ste Tribunal h acen inm e d iat a refer en c ia ,1 la in terpret aci ón o apli c a ci ón d el
tantas veces citado Decreto-Ley de 24 d e J u lio d e 1969 y R e al Decret o d e 19 de
oc tu b re d e 1979 . D e b ie n do, po r t anto , d ictarse se nte n cia acogie n d o la e xce p ció n
d e inadmis ib ilid a d o p ues t a por e l d em an d a d o , pu e s e l s up ue s to q ue se h a c e
objeto de este re curso e s e n cu a d ra b le e n el artí cu lo 19 d e la nombrad a d ispos i­
ció n A r mo n iza dora , qu e ti en e ran go form al de le y , Yqu e ex c luye del co noci m ie n­
to de la Ju r isd icci ón Co nte nc ioso-A d m inistrat iva las cu e st ion e s como la s a h o ra
suscit a d as, si, co mo est á ac r e d it a d o en aut os, han sido so me tidas a la re vi si ó n de
la Junta Ar b it ral a que a lud e e l p recepto a n te s exp resado »!".
La pos tura aq uí mantenid a se se pa ra de la soste nida por e l Tribunal Co nsti tucio­
nal en s u STC 86/88. Para e l alto T rib una l el so meti mie n to de la d iscrep an cia a la
J unta de Cooperació n no es un requ isito de p roced ibilidad previo a la vía jud icia l
o rd inaria o co nstit ucional, dado qu e - sin negar su ob ligato riedad- cualq uie ra d e las
pa rtes p ued e exigir a la o t ra e l pl an team iento de la discrepa ncia e n e l se no d el ó rga no
paritari o , lo qu e dará lugar só lo e n caso de ac uer do a la retirad a del recu rso o
confli ct o inte rp uesto . En concre to , d ice así:
«T a mpoco e s a ce p ta b le , com o e xc epc ió n proc es a l, la a fir m a c ió n d el G obi er­
n o de N av a rr a d e que , co m o m edida a p ro p ia da p ara re sol ver la p re sen te d isc re ­
p an cia , e l G ob ie rno d e b e r ía h aber hech o uso d e la Junt a d e C o o pe rac ió n , y a
co ns titu id a, q ue pre vé e l art. 69 d e la Le y Orgá ni ca [3/1982, d e 10 d e agos to , d e
R eintegraci ón y Amejo rarn ient o de l R é gim en Fo ra l d e Nava rra (L O RA F NA ) .
Sin negar la o b liga to r ie da d d e \ISO de est e in strum ento , lo ci e rto es qu e el m ism o
13. Firm e a l haber desistid o de la ape lació n in terpu esta 1.. A d m in istr..ci ón e1e l Est ad o , lo qu e fue
co nfirmado por A uto de l Tr ibun al Supre mo de 16 de noviemb re de 19R4 .
14. La se nte ncia estima la exce pción op uesta po r la re prese ntación del Parl am e nt o Foral , pue sto q ue
la Diput ación ha bía pedi do e l some timie nto de la d iscrepanci a a la J unta A rbitra l den tro del plazo de tres
meses a que se refie re el a rtícul o 19 del Con ve nio .
En ca mb io , la se nte ncia de la misma Sa la de 23 de se p tie mbr e de 191\3 rechazó esta misma exce pción,
y estimó e l recurso interpuesto por la A dministració n de l Estad o co ntra la Norm a de l Pa rlame nto Fo ra l de
24 de noviem bre de 191\1 q ue esta bleció e l can on sobre la produ cción de e ne rgía e léc trica , ad ucie ndo «que
e l plazo de tres meses se ña lado a l efe cto qu ed ó e n e xceso pr eclu ido. co n lo q ue es su ficient e pa ra rech azar
el moti vo de inadmisibi lida d de qu e se tr at a ». Esta Sente ncia fue co nfirm ada por la Se nte ncia del T ribu na l
Sup re mo de 3 de diciembre de 1986.
Unicament e resta indicar q ue e n amb as se nte ncias se planteó com o causa de inadmisib ilid ad (ade más
de o tras) e l a rt ículo 82 apartado e) LJ .C.A. e n relació n co n e l art ícu lo 40 apartad o f) de la mism a Ley. Sin
embargo es ele ob ser va r que este úl timo pr ece pt o - y po r tan to , dad a su co nex ió n, e l a rtículo 82 c)- ha sido
derogado por la Constitució n. Así lo ha declar ad o el Tr ibun al Constitucional e n su STC de 16 de mayo de
19R3 (F.J . 2 .").
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11 MARTIN MARIA RAZQUIN L1ZARRAGA
n o h a cr e a d o un requi sito pre v io de proce d ibilidad , que im p id a e l acce so a e ste
Trib unal , pues dicho artícul o a ña de «s in p e rjuici o d e la legisl a ci ón pro pi a del
Tribun al C o ns titu c io n a l y de la Admini str ac ión de Ju stic ia », y ad em á s e l a r t o 4.2
d el Real Decret o 1507/1984 , de 1 de a go st o , que 10 d e sarrolla, ha p revi sto la
actu a ci ón de la Junt a de Cooperación antes o después d e a c u d ir a l T r ib u n a l
C on stitucion al . y t ambi én perm it e a la Diputa ci ón F oral p oner e n m a rch a e se
procedimiento , qu e no h a q ueda do e xcluid o . e n conse cu en cia , por e l pl ante a­
mi ento d el present e co n fl icto» (F .J. 1).
Evidentem ent e que el Tr ibu na l Constitucional se ha limitad o a una interpreta­
ción del artículo 69 d e la LORAFNA, a la luz del R .D . 1507/84 15 • Creo, sin em ba rgo,
qu e co n ser una de las posibl es so lucio nes no es la que mej or se ace rca al carácter de
órga no arbitra l y cu asijurisdic cion al de la Junta de Cooperaci ón .
Este pasa ah ora a convertirse más bien en un ó rga no de colaboración entre el
Estad o y Navarra, un siste ma es pe cial de re lacio nes in ter adrnini strativas entre ambas
Administr aciones Públicas. Lo qu e se hab ía pen sad o co mo límit e -en el se ntido d e
respeto al Tribun al Co nsti tucio nal y a los T rib una les de Ju sti cia- se ha co nve rt ido en
una posible tr an sformación d e la naturaleza d el órgano, qu e d e arb itral y con ciliador
podría pa sar a se r sólo mecani sm o de col ab oración ad ministrativa.
e')
Funcionamiento
La convo cat ori a puede ser re alizada por cua lquiera de las Administracion es. El
pla zo es d e 72 hor as y el lug ar de cel ebración Madrid o Pamplon a .
A de más de los representantes , podr án asistir las a utorida des o asesores que ca da
represent aci ón d ese e .
Los acue rdos se ado pta rá n po r consenso. Es evid ente en e llo el car ácter pactado
y arbitral de la Junt a de Coope ración.
La Junta de Coo pera ció n podrá dictar su s normas de fu ncio na miento (D isposi­
ción Fin al prim er a).
d»
Acuerdos
Los acue rdos de la Junta de Co o pe rac ió n vinculan só lo (eex clusivametue»¡ a
ambas partes y serán ejecu tados po r e llas.
Ev id entement e e l acuerdo re suelve la discrepancia plan te ad a y, por tanto , ved a
la posibilid ad de acudir posteri ormente a los Tribunales y, e n el caso de que se haya
acud id o ya , deberá pr oducirse el desistimiento en la impugn ación , confli ct o o recurso
co rrespo ndiente.
Nu ev am ente aq uí se repite la exclusión de la jurisdi cción del Tribun al Constitu­
cio na l o de los Tribunales de la jurisd icción ord inaria , lo qu e realza el ca rá cte r arbit ral
cuasi-jurisdi ccional de la Junta de Cooperación .
v.
CONCLUSION
La Junt a de Cooperación es un órgano ad ministrativo de cará ct er ar bit ral, cu yo
or igen pu ed e enco ntra rse en las Junt as Arbitr ales de los Co nve nios eco nómicos. D e
15. En igual se ntido pu ed e ve rse AS1AIN AYA LA. op , cit.. qui en sos tiene lo siguiente e n relaci ón co n e l
art ículo 69 de la Lü R AF NA:
«E l cita do precepto no impide , po r tant o , qu e la Ad ministració n de l Es ta do o la Co mu nida d Fo ral
pu ed an plantea r d irec ta me nte sus di screp ancias ante e l T rib una l Co ns titucio na l o a me el ó rga no juris­
diccio na l co mpe te nte . pe ro sí ex ige qu e las d isc repancias sea n plantead as ante la Junt a de Coo pe rac ió n .
S i en e l seno de la Jun ta se pr oduce un acue rdo e ntre a mbas repr esentac ion es 11 0 habr á lugar a iniciar
e l pr ocedim iento co nstitucio na l o judicia l y , si és te se hubi ese inicia do ya, e l acue rdo a lca nzado e n la J unta
impl icar á o bvia men te el desis timie nto de las accio nes iniciad as.
Si, por e l co ntrar io . no se llega a un acue rdo e n la Junt a de Coo pe ració n, la discr ep anci a deb er á se r
resuelt a por e l T ribun al Co nstitucio na l o por e l ó rga no ju risdiccio na l co mpe ten te . ante los cua les de be rá n
ejercita rse o mant en er se las co rrespo nd ie ntes acc io nes » ( Pág. 27) .
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ahí su pleno encaje con el Derecho Foral y con su naturaleza pacticia, Pero, ade más ,
es un importante mecanismo de colaboración , modelo incluso para la plena articul a­
ció n del Estado de las Autonomías.
Es difícil dar una valoración de su papel e n los seis años de funcionamient o
(1 984-1990) . Sin embargo , puede decirse que ha se rvido para mantener un cauc e
con ciliador co n e l Estado ante el posible planteamiento de diversos conflictos compe­
tenciales. Ca be pen sar que su uso haya podido venir condicionado por el hecho de la
identidad de la fuerza política en el Gobi ern o de Navarra y en el Gobierno de la
Nación , quedando en la práctica como órgano de formalización de la e xiste ncia de
discrepancias cuando éstas -tras las oportunas nego ciaciones o con versacion es jurídi­
co-políticas- er an inevitables. Lo que es innegable es el valor de la propia existe ncia
del órg an o y e l papel más amplio que -si es preciso y se estima conveni ent e- está
llamado a cumplir.
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