Leer el capítulo 1

Los desastres
no discriminan,
las personas sí
En el Informe Mundial sobre desastres 2007 se examina la discriminación por motivos
de etnia, sexo, edad o discapacidad y se hacen preguntas clave al respecto: ¿Cómo
afecta a las personas vulnerables en una emergencia? ¿Cómo sacarla a la luz? ¿Qué
hacer para combatirla?
También se analiza la legislación vigente que protege los derechos de las personas
vulnerables para determinar si es suficiente. ¿Hacen
falta tratados jurídicamente vinculantes que aseguren
que los Estados protejan contra la discriminación
concretamente en situaciones de emergencia?
¿Bastan las actuales directrices sobre grupos
vulnerables destinadas a los organismos de ayuda?
En el derecho internacional no se da ninguna
definición universal de discriminación. Algunas
convenciones la abordan en el contexto de
determinados grupos pero en la Declaración Universal
de Derechos Humanos y en los pactos internacionales
de las Naciones Unidas tampoco se definen.
En la intervención en casos de desastre, la
discriminación es un concepto más amplio que
abarca la exclusión social y las limitaciones
resultantes de la marginación y la vulnerabilidad.
La discriminación existe antes del desastre y se intensifica durante las
emergencias.
■ En muchos casos, la discriminación es invisible debido en buena parte a la falta
de datos oficiales sobre el número de personas de edad, minorías étnicas o
personas con discapacidades, algunas de las cuales son escondidas por sus
familias a tal punto que ni siquiera figuran en los censos nacionales u otros
procedimientos de registro oficial.
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Informe Mundial sobre Desastres 2007 – Discriminación
© Arzu Ozsoy / Federación Internacional
Un examen global de la situación de los grupos vulnerables en casos de desastre revela
experiencias comunes en todo el mundo.
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Esa invisibilidad se agrava cuando los organismos de ayuda hacen evaluaciones
de urgencia en cuyo análisis se omite a las personas vulnerables y sus necesidades.
■ A menudo, los grupos vulnerables quedan al margen del proceso de planificación
para desastres, ya sea antes, durante o después de una emergencia.
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En situaciones de emergencia, la discriminación pone vidas en peligro y no sólo afecta
la capacidad de la gente de sobrevivir a la crisis, sino también la de recuperarse y
recobrar sus medios de subsistencia ulteriormente.
No existe una fórmula única para acabar con la discriminación en la planificación del
socorro en casos de emergencia. Por ejemplo, si los organismos se encuentran en la
situación de tener que ayudar a 100.000 personas, deben saber quienes son esas
100.000 personas y cómo llegar a aquellas marginadas. Proceder a este tipo de análisis
resulta difícil en los primeros cinco a siete días después de una emergencia pero es
crucial hacerlo a la mayor brevedad posible para evitar ulteriores sufrimientos.
Huelga decir que asegurar que la discriminación se tenga en cuenta cuando sobreviene
una emergencia no sólo compete a los organismos de ayuda, sino también a las
instituciones estatales. Algunos países establecieron planes nacionales de intervención
en casos de desastre, pero no existe ninguna norma internacional que defina el ámbito
de competencia de sus funciones en situaciones de emergencia.
Para definir con precisión las medidas que han de tomarse a fin de eliminar la
discriminación en todos los contextos, se pueden utilizar las normas internacionales
de derechos humanos. Aún así, sigue planteada la cuestión de saber si hace falta una
legislación internacional que verse concretamente sobre la discriminación en
situaciones de emergencia.
En la siguiente reseña de los temas tratados en el Informe Mundial sobre Desastres 2007
se subrayan algunos retos que se plantean al respecto.
1. Minorías: Escuchar es esencial
La discriminación de grupos minoritarios, tanto en la planificación para desastres
como en la sociedad, puede multiplicar los efectos de todo desastre en dichos grupos.
En la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial –
la primera convención moderna de derecho internacional de derechos humanos que
fuera adoptada – la expresión “discriminación racial” se define como sigue: “toda
distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje
u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar
el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos
humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural
o en cualquier otra esfera de la vida pública”.
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El Artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos es la única
norma internacional jurídicamente vinculante en la que se mencionan los derechos
de las minorías. También cabe mencionar la Declaración sobre los derechos de las
personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas o lingüísticas, de las
Naciones Unidas.
Tampoco existe una definición de “minoría” que sea universalmente aceptada pues en
cada sociedad se interpreta de manera diferente. En algunos casos, los gobiernos están
al tanto de la problemática de las minorías y actúan en consecuencia para proteger sus
derechos, pero esa actuación también puede plantear problemas.
Después del tsunami del Océano Índico, en 2004, el gobierno del Estado de Tamil
Nadu, India, previó instalaciones y campamentos separados para los dalits
damnificados argumentando que era la única forma de garantizar que esas personas
del último escalón del sistema de castas hindú no sufrieran atropellos. El diario The
Indian Express informó que, cuando se le preguntó cómo el gobierno podía secundar
la segregación por casta y comunidad de origen en la labor de socorro, el Dr.
Umanath, alto funcionario de Nagapattinam, contestó que instalar campamentos por
separado había sido una decisión concienzuda y práctica. “Las divisiones y la
desconfianza entre las comunidades son reales. Durante una crisis como ésta no es
momento de experimentar con la concordia entre castas y religiones.”
Algunos dalits querían que se les alojara por separado, pues temían agresiones de las
comunidades dominantes. También se supo, al menos de un caso en Tarangambadi,
Tamil Nadu, donde 513 dalits alojados en uno de esos campamentos separados
descubrieron que recibían menos ayuda que otros damnificados por el tsunami.
2. Personas de edad: Aislamiento creciente
Gobiernos y organismos de ayuda suelen dar por sentado que las comunidades o las
familias cuidan de las personas de edad y que, por ende, también reciben los
suministros de socorro que se distribuyen en gran escala. Pero no siempre es así.
Muchas veces, en situaciones de emergencia, la discriminación indirecta crea otros
problemas a dichas personas para quienes puede ser difícil desplazarse a los puntos de
distribución. Además, tal vez no tengan fuerzas suficientes para transportar esos
suministros hasta los refugios. Tal es el caso, sobre todo, cuando por razones de
seguridad, los puntos de distribución se encuentran en lugares elevados y lejos de las
zonas más pobladas. De ahí que las personas de edad y aquellas que no pueden salir
de su casa puedan verse discriminadas.
Por lo general, los países disponen de pocos datos oficiales sobre las personas de edad
y las evaluaciones de emergencia suelen omitir sus necesidades y capacidades. Esto
Informe Mundial sobre Desastres 2007 – Discriminación
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implica que se vuelvan invisibles y queden excluidas de la planificación y la
intervención en casos de emergencia.
Esa exclusión se ve agravada por la inexistencia de un tratado jurídico que proteja sus
derechos humanos y por el hecho de que, rara vez, se apliquen las directrices relativas
a sus necesidades particulares. Un instrumento jurídico en la materia ayudaría a
abordar la discriminación, a sensibilizar sobre los derechos humanos de las personas
de edad y a determinar aquellos contextos concretos donde se violan esos derechos.
3. Personas con discapacidad: Velar por su inclusión
Según las directrices operacionales del Comité Permanente entre Organismos,
recogidas en la publicación Protección de las personas afectadas por los desastres naturales,
la exclusión puede ser el resultado de “políticas inadecuadas o pura negligencia”. Esto
último fue confirmado por un estudio mundial que hiciera en 2006 el Relator
Especial sobre Discapacidad, de las Naciones Unidas, en el que se concluye que, en
gran medida, las personas con discapacidades habían sido desatendidas en los
programas de socorro en casos de emergencia. También se sugiere que los Estados,
junto con los organismos competentes de las Naciones Unidas, deberían formular
políticas y directrices para situaciones de emergencia que incluyeran específicamente
a dichas personas.
No ser “vistas” ni detectadas es una de las causas que ponen a las personas con
discapacidad en situación de riesgo. Muchas son estigmatizadas por familias y
comunidades, ocultadas y, a veces, excluidas de los mecanismos oficiales de registro.
Esta es una de las razones principales de que rara vez, las personas con discapacidad se
incluyan en los programas relacionados con los desastres, a pesar de que existan
políticas y directrices. Además, incluso cuando están registradas oficialmente, pueden
ser marginadas por gobiernos y organizaciones no gubernamentales.
El tsunami fue un catalizador para que organismos y planificadores se replantearan sus
métodos, pero las numerosas organizaciones que tratan de prestarles servicios
especiales tienden a planificar de arriba hacia abajo, es decir, para las personas con
discapacidad, no con ellas aun cuando muchas podrían ayudar en la preparación para
desastres y ser fuente de pericia.
4. Mujeres: El lugar de la mujer en casos de desastre
Con discapacidad o sin ella, jóvenes o ancianas, e independientemente de su raza o su
color, las mujeres siguen siendo el grupo más vulnerable y discriminado. En casos de
desastre son quienes hacen y sufren más que nadie.
Todo esto se constata desde un principio. A menudo, son las mujeres quienes
intervienen en primer lugar, tras un desastre, tal como se pudo comprobar una vez
más en Indonesia, después del tsunami. Las mujeres representaban más del 70 % del
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personal de las organizaciones no gubernamentales locales que prestaron socorro en
Banda Aceh.
Sin embargo, tal como sucedió después del terremoto de octubre de 2005 en Asia
meridional, las mujeres tienen poco o nada que decir respecto a quién tiene derecho
a qué y quién debe beneficiarse de la ayuda. En las regiones de la Provincia de la
Frontera Noroccidental de Pakistán dominadas por los pastunes, se prohibió
estrictamente a las mujeres que comunicaran sus necesidades o negociaran ayuda.
Además las mujeres son víctimas de la violencia. A la violación de sus derechos se
suman, desastre tras desastre, pruebas irrefutables de que los desplazamientos, a causa
de fenómenos naturales o conflictos armados, aumentan sustancialmente el riesgo de
que niñas y mujeres sean vejadas. La Organización Mundial de la Salud (OMS) dio a
entender que ese aumento obedece a las tensiones provocadas por los desastres y
millones de personas sufren las consecuencias en el mundo.
Tal como indicado en el Capítulo 5, la violencia y la violación son manifestaciones
extremas de la discriminación por consideraciones de género y muchos expertos
coinciden en que representan uno de los retos más arduos que se plantean a los
trabajadores humanitarios en contextos de crisis.
Recomendaciones
En los capítulos siguientes se evalúa y examina la discriminación relacionada con
distintos grupos y se hacen recomendaciones concretas para cada uno de ellos. Ahora
bien, como veremos a continuación, algunos cambios e iniciativas evidentes los
engloban a todos.
■ Es preciso alentar, capacitar y apoyar a los países para que levanten un censo
exacto y fidedigno de su población a fin de detectar a todas aquellas personas
que, a causa de su vulnerabilidad o marginación, podrían correr el riesgo de ser
discriminadas en casos de emergencia.
■ La comunidad internacional debe adoptar definiciones claras de todos los grupos
potencialmente minoritarios para impedir interpretaciones contradictorias y
asegurar que haya un entendimiento común en cuanto a la vulnerabilidad de las
minorías.
■ Los organismos de ayuda han de mejorar las evaluaciones iniciales de necesidades
intercambiando información, aprendiendo de la experiencia y estableciendo
indicadores comunes del impacto de la discriminación.
■ En tiempos de estabilidad, hay que alentar y dotar de medios a las organizaciones
comunitarias que se ocupan de grupos minoritarios para que fortalezcan la
capacidad y promuevan la autosuficiencia de dichos grupos, al tiempo que
reducen su vulnerabilidad potencial en casos de emergencia.
Informe Mundial sobre Desastres 2007 – Discriminación
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Es preciso apoyar y capacitar a los grupos minoritarios y vulnerables para que
participen en la planificación, el diseño y la ejecución de los programas, incluidos
aquellos relativos a situaciones de emergencia.
■ Los organismos deben sensibilizar a las comunidades para que cambien y dejen
de tener actitudes negativas con los grupos minoritarios y vulnerables. También
es muy importante que tanto los gobiernos como los organismos no
gubernamentales detecten y aborden la discriminación, oculta o manifiesta, en
sus propias organizaciones.
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Texto del capítulo: John Sparrow, escritor y consultor de comunicaciones independiente,
actualmente se dedica a temas relacionados con la reducción del riesgo de desastres, Tim
Large y Alex Whiting, periodistas de Reuters AlertNet, red cibernética de noticias
humanitarias. Texto del recuadro Dra. Katrien Beeckman, Responsable Superior de
Sensibilización, Comunicación y Movilización de Recursos de la Unidad de Asesoría
Jurídica de la Federación.
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Funciones esenciales de los actores internacionales
en la prestación de socorro en casos de desastre
y asistencia inicial de recuperación
Basarse en las
capacidades locales
y reforzarlas
Reducir al mínimo
el impacto en la
comunidad local
No utilizar
el socorro para recabar
información sensible
Aplicar
la transparencia
Responder a las
necesidades
de las personas
afectadas
Suplir las necesidades
particulares de los
grupos vulnerables
Utilizar personal
competente y con
la debida formación
Ser sensible
a las costumbres
y tradiciones
culturales
Contar con la
participación adecuada
de las personas afectadas
Ajustarse
a las capacidades
organizacionales
Gobiernos
Federación Internacional
de Sociedades de la Cruz Roja
y de la Media Luna Roja
Naciones Unidas
ONG
Sector privado
Humanidad Dignidad humana
Respeto del derecho nacional
y el derecho internacional
en la materia
No-discriminación Neutralidad
Complementariedad
con los esfuerzos y mecanismos
nacionales de intervención
Fuentes: Resolución 46/182 de la Asamblea General de las Naciones Unidas; Código de conducta
relativo al socorro en casos de desastre para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media
Luna Roja y las organizaciones no gubernamentales; Principios Fundamentales del Movimiento
Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja; Principios y buenas prácticas de la labor de los
donantes con fines humanitarios; Carta Humanitaria y Normas mínimas de respuesta humanitaria en
casos de desastre del Proyecto Esfera; Convenio sobre ayuda alimentaria (1999); Carta de Rendición de
Cuentas de Organizaciones no Gubernamentales Internacionales; Principios y Normas de la Cruz Roja y
de la Media Luna Roja para el Socorro en Casos de Desastre; Balkans National Societies Recommended
Rules and Practices (Normas y prácticas recomendadas para la Sociedades Nacionales de los Balcanes),
y Draft – Guiding Principles for Philanthropic Private Sector Engagement in Humanitarian Action (Proyecto
de principios rectores para la participación altruista del sector privado en la acción humanitaria).
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