Reformas recientes a la seguridad social

I
Querétaro, Qro., noviembre de 2014
III
Ponencia IMEF 2014
REFORMAS: Invertir y trabajar para cosechar
Primera edición: 2014
Derechos reservados© por el Instituto Mexicano
de Ejecutivos de Finanzas, A.C.
Patricio Sanz No. 1516, Col. Del Valle
C.P. 03100, Delegación Benito Juárez
México, D.F.
Teléfono: 5559-8366
www.imef.org.mx
Correo electrónico: [email protected]
ISBN: 978-607-8354-07-8
Prohibida su reproducción total o parcial por cualquier medio
impreso, electrónico o de fotografía sin el permiso previo
y por escrito de los editores.
Impreso en México
IV
Presentación
V
Acerca de los autores
Daniel Calleja Pinedo. Licenciado en Administración de Empresas por la Universidad
Iberoamericana con maestría en la misma disciplina por el ITAM. Ha colaborado en distintos
puestos y responsabilidades en las empresas: Grupo Bufete Industrial, Anderson Clayton,
Grupo Industrial Camesa, Controladora Comercial Mexicana y Prestaciones Universales,
entre otras. Actualmente es Consejero y Director General de Operadora de Programas de
Abasto Múltiple, S.A. de C.V. Es miembro del IMEF desde hace 14 años, habiendo ocupado diferentes posiciones dentro de su Consejo Directivo. En 2012 fue Presidente del
Grupo IMEF Ciudad de México. Durante 2014 funge como Presidente Nacional del IMEF.
Federico Rubli Kaiser. Economista por el ITAM con maestría y estudios de doctorado en
Economía en Columbia University. Desde 2011 es Coordinador General de Planeación Estratégica y Proyectos Especiales de la CONSAR. Previamente tuvo una trayectoria de 30
años en el Banco de México, donde ocupó diversos cargos como funcionario. Fungió como
economista senior en el Fondo Monetario Internacional (1992-94). Es socio del IMEF y
Presidente de su Comité Nacional de Estudios Económicos. Tiene múltiples publicaciones
sobre macroeconomía monetaria y comunicación en la banca central.
VI
Presentación
En ocasión de su XLII Convención Nacional (Querétaro, 19-23 de noviembre de 2014), el
Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas A.C. (IMEF) presenta “La Ponencia IMEF”, un
importante y trascendente documento que representa el pensamiento de nuestra
institución ante sus asociados, las instituciones y organismos relacionados con la economía
y las finanzas y ante las autoridades gubernamentales de los poderes Ejecutivo, Legislativo
y Judicial de nuestro México, en sus ámbitos municipal, estatal y federal. Se trata de
escoger un tema de relevancia nacional que contribuya al análisis, la reflexión, la discusión,
el debate y a plantear propuestas sobre dicha temática. En esta ocasión se eligió el de
Reformas: Invertir y trabajar para cosechar, en torno del cual girará nuestra Convención.
Durante 2013 y 2014 fuimos testigos de un proceso de avance en la agenda de reformas
estructurales necesarias para el desarrollo del país. Muchas de ellas implicaron modificaciones a la Constitución y, durante 2014, después de intensos debates y discusiones legislativas, se aprobaron las respectivas legislaciones secundarias que permitirán instrumentar
dichos cambios estructurales. Fue un proceso sin precedente, largamente pospuesto, a
pesar de que empresas, gobierno, el Poder Legislativo y toda la sociedad, llevábamos ya
varios años reconociendo la urgencia de llevar a cabo las transformaciones estructurales
pero el Congreso no se ponía de acuerdo para aprobar las reformas. Recordemos por
ejemplo lo dicho en la Ponencia IMEF correspondiente a nuestra XXXIII Convención
Nacional en 2005:
“La consolidación y aprobación de las reformas estructurales es indispensable
para detonar el crecimiento económico y así poder combinar una estabilidad
macroeconómica y un mercado interno maduro. Hasta ahora estas necesarias
reformas no se han concretado, de tal forma que las empresas mexicanas no
pueden mejorar su productividad para hacerle frente a un entorno internacional
cada vez más competido. Este cambio estructural es evidente y reconocido
ampliamente, sin embargo, los partidos políticos representados en el Congreso
retardan y traban el proceso de aprobación. Es indispensable continuar la presión al Congreso para que las reformas estructurales sean aprobadas”. 1
Nos parece que dicha cita resume muy bien el sentir de varios segmentos de la sociedad
durante los años anteriores. Para haber llevado a buen puerto la nave de las reformas, debe
reconocerse el acierto de haberlas negociado bajo un marco establecido por las principales
fuerzas políticas: el “Pacto por México”. Ello le dio legitimidad democrática al proceso.
Desde luego el debate no fue terso y las iniciativas sufrieron importantes modificaciones en
el proceso. Al final, además de los argumentos técnicos, fue importante la voluntad política
para hacer los cambios así como la capacidad para llegar a acuerdos entre todas las partes
involucradas. Lo que finalmente prevaleció fue el interés por forjar condiciones para una
economía más competitiva, productiva y con la posibilidad de un crecimiento sostenido en
el mediano plazo conducente a un mayor bienestar para la sociedad.
1
Ponencia IMEF Estabilidad y crecimiento, XXXIII Convención Nacional IMEF 2005, pp. 113.
VII
¿Por qué el exhorto del IMEF a invertir y trabajar para cosechar? Concluido el proceso de
aprobación de las reformas en todos sus aspectos, ahora, de cara a 2015, lo crucial es
llevar a cabo una adecuada instrumentación de los cambios. Es decir, invertir y trabajar
para que las reformas manifiesten su impacto positivo y sean una realidad. Estas reformas económicas están encaminadas a crear las condiciones institucionales para que el
sistema de mercado pueda propiciar una asignación eficiente de los recursos escasos de
la economía. Pero debemos estar conscientes que muchas reformas tomarán tiempo en
rendir frutos. La cosecha fructífera vendrá en unos años; el beneficio completo será para
las futuras generaciones. Esa es la visión de Estado que debe tenerse cuando se implementan cambios profundos a la Constitución y no solo se contemplen alcances sexenales
o bien propósitos eminentemente políticos. Ahora queda esperar que los reguladores
incidan de la mejor manera posible con reglas claras para fortalecer la estructura de
nuestra economía.
El presente trabajo del IMEF versa sobre las principales reformas que se aprobaron y tópicos relacionados. El lector encontrará temas vinculados con las lecciones que la historia
nos brinda para los procesos de reforma, la importancia de tener un estado de derecho,
de seguridad y de combate a la corrupción, así como el vínculo entre productividad, informalidad y crecimiento. También encontrará un análisis sobre las siguientes reformas: fiscal,
educativa, de seguridad social, financiera, energética, de telecomunicaciones y radiodifusión, laboral y de competencia económica. El último capítulo presenta el posicionamiento
y propuestas del IMEF sobre las reformas aprobadas. Debe enfatizarse que a la fecha
continúa generándose información nueva de seguimiento sobre estas reformas. El corte
de los ensayos que constituyen los capítulos de este volumen corresponde al 31 de agosto
de 2014.
El IMEF se congratula de haber podido conjuntar a verdaderos expertos de gran experiencia y
de reconocido prestigio para desarrollar cada uno de los capítulos de esta Ponencia 2014.
Todos ellos pusieron un gran empeño desinteresado para escribir sus ensayos y el resultado final es una colección de textos especializados de gran calidad para el beneficio de
los asociados del IMEF y de la sociedad en general. Nuestro profundo agradecimiento a los
autores: Enrique Cárdenas Sánchez, Arturo Carvajal Trillo, Grupo de Trabajo en Energía
del COMEXI, Óscar de la Vega, Grupo Huatusco, Francisco Gutiérrez-Zamora Ferreira,
Isaac M. Katz, Alexis Milo Caraza, Ruth G. Ornelas, Eduardo Pérez Motta, Miguel Székely,
Pedro Vásquez Colmenares G. y Guillermo Zamarripa Escamilla.
Asimismo, es preciso agradecer la labor del Comité Revisor de la Ponencia: Gerardo Cárdenas Sandoval, Gabriel Casillas Olvera, José Domingo Figueroa Palacios, Alfredo Giorgana
de la Concha, Jonathan Heath Constable, Patricia Luna Arredondo y Sergio Ruiz Olloqui
Vargas. Agradecemos también el invaluable apoyo editorial y de preparación de textos de
María Guadalupe Zarazúa Lozano. Federico Rubli agradece al Consejo Directivo Nacional
la confianza depositada para coordinar e integrar la Ponencia IMEF 2014.
VIII
Con las reformas se ha creado un marco sólido y propicio para la inversión. Estas reformas
tienen el potencial para propiciar que los recursos se asignen a sus usos más productivos
y que se produzcan bienes y servicios a precios competitivos. Pero es preciso que todos
nos pongamos a trabajar para que en un futuro cosechemos los beneficios de haber sembrado estos cambios estructurales. En el IMEF tenemos la convicción de que la Ponencia
IMEF plasmada en este libro puede contribuir al entendimiento de ese marco y a identificar
las oportunidades de lo que puede mejorarse. De esta manera el IMEF quiere contribuir
de manera constructiva al debate y a la discusión sobre estos temas trascendentes para el
desarrollo económico de México.
Daniel Calleja Pinedo
Presidente Nacional 2014
Federico Rubli Kaiser
Vicepresidente de Ponencia 2014
México D.F., noviembre de 2014
IX
Agradecimiento
El Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas A.C. agradece a cada uno de los autores de
los capítulos de la presente publicación su colaboración desinteresada. Igualmente agradece a los diversos miembros del Consejo Técnico y al personal del IMEF que apoyaron la
realización de la Ponencia IMEF 2014: Reformas: Invertir y trabajar para cosechar. EL
IMEF reconoce especialmente a Federico Rubli Kaiser, quien como Vicepresidente de la
Ponencia IMEF 2014, tuvo a su cargo la definición del tema, la coordinación de los textos y
su publicación. Finalmente el Instituto expresa su gratitud a su Presidente Nacional 2014,
Daniel Calleja Pinedo, por el decidido impulso otorgado a la realización de este esfuerzo
editorial.
XI
Índice
Capítulo 1
Tensiones político económicas para lograr una economía competitiva.
Una perspectiva histórica1
Enrique Cárdenas Sánchez
1. Cambios originados por la revolución 2. “Desarrollismo”: una estrategia para el crecimiento económico
3. El agotamiento del modelo
4. La etapa reformista y sus dificultades A manera de conclusión
3
5
10
13
17
Capítulo 2
La importancia del estado de derecho para el desarrollo económico 19
Isaac M. Katz
Introducción
1. La importancia de los derechos de propiedad
2. La evidencia internacional y el caso de México
Conclusiones
Referencias bibliográficas
21
21
25
30
31
Capítulo 3
Delincuencia organizada: mercados ilícitos y legales
El caso de Michoacán 33
Ruth G. Ornelas
Antecedentes
1. Un análisis económico
¿Qué fue lo que sucedió en Michoacán?
2. Panorama económico de Michoacán
3. El caso del aguacate
4. Conclusiones
Bibliografía
XII
35
40
47
51
56
59
Capítulo 4
Análisis de la Reforma Fiscal: ¿qué faltó y qué sobró? 61
Arturo Carvajal Trillo
1. Introducción
2. Qué requiere México en el ámbito tributario
3. Recuento de la reforma fiscal
4. Otros elementos que afectan el clima de negocios en México
5. Ajustes sugeridos a la reforma fiscal
6. Conclusión
63
63
65
68
69
89
Capítulo 5
Capital Humano para el Desarrollo:
El reto central de la Educación Media Superior para México
91
Miguel Székely
1. Introducción
2. Tendencias Educativas
3. El perfil educativo al culminar la edad de cursar la EMS en México
4. Retornos a la educación y deserción escolar
5. Un reto emergente: El desfase entre la oferta
y la demanda de recursos humanos
6. La reforma integral de la Educación Media Superior
implementada desde 2010
7. Reflexión final
Bibliografía
Capítulo 6
Los dilemas de la seguridad social
93
95
97
99
101
104
105
106
107
Pedro Vásquez Colmenares G.
1. Pensiones: Herencia estructural del siglo XX
2. Pensiones en México: Un terreno minado
3. Tres retos de las pensiones
4. Salud: Un reto mayor aún que el de pensiones
5. Reflexiones finales
109
109
110
116
121
XIII
Capítulo 7
Reformas recientes a la seguridad social:
El punto de vista de la empresa
123
Francisco J. Gutiérrez-Zamora Ferreira
1. Diagnóstico y problemática de la seguridad social en México
2. Reformas recientes en materia de seguridad social
3. Críticas a estas reformas desde el punto de vista de la empresa
4. Conclusiones
125
133
135
136
Capítulo 8
Reformas estructurales: el diablo está en los detalles
Análisis para el caso del sistema financiero
137
Guillermo Zamarripa Escamilla
Introducción
1. El aparente dilema: reformas en dos etapas vs. reformas
en una etapa
2. La dimensión estructural de algunas reformas
3. El diablo está en los detalles
4. La identificación de los objetivos
5. Lo que dicen los detalles
6. Reflexiones y algunas propuestas
Bibliografía
139
139
140
142
145
151
156
158
Capítulo 9
Reforma energética: siete equilibrios clave para
garantizar el éxito de su instrumentación
159
COMEXI
1. Principios generales
2. Equilibrios particulares
3. Conclusión
162
164
173
Capítulo 10
La reforma en materia de telecomunicaciones y radiodifusión
175
Alexis Milo Caraza
1. Introducción
2. La industria de las telecomunicaciones y la radiodifusión
3. La reforma en telecomunicaciones y radiodifusión
4. Conclusiones
XIV
177
179
190
199
Capítulo 11
Temas pendientes de la reforma laboral
201
Óscar de la Vega G.
1. La productividad en México a dos años de la reforma laboral
2. Contratación colectiva: temas pendientes
3. Conclusiones
204
207
213
Capítulo 12
Bienvenidos al futuro
Maduración y perspectivas de la política de competencia en México
215
Eduardo Pérez Motta
1. El engrane de la política de competencia: Retos y avances
en los primeros 20 años
2. Un piso firme para los próximos 20 años: la Reforma
Constitucional de 2013
3. ¿Qué hacer?
4. Comentarios finales
Capítulo 13
Productividad e informalidad y su impacto sobre
el crecimiento económico de México
218
224
225
227
229
Grupo Huatusco
1. La productividad y distorsiones en México
2. Lecciones de la experiencia internacional para el análisis
de la productividad
3. La productividad en México
4. Conclusiones sobre la pérdida de productividad en México
5. Reflexión final
Bibliografía
231
235
238
240
242
243
XV
Capítulo 14
Conclusión: Hacia un México mejor
245
Consejo Directivo Nacional
Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas, A.C.
Introducción
1. Invertir y trabajar para cosechar
2. Lecciones históricas de las reformas
3. Estado de derecho, seguridad y corrupción
4. La reforma fiscal que falta
5. El reto de mejorar la educación
6. Mejor seguridad social: el reto de la salud y las pensiones
7. Reforma financiera: de evolución pero no de revolución
8. Un sector energético moderno para el desarrollo
9. La transformación del sector de telecomunicaciones
10. Reforma laboral: dos temas pendientes
11. Perspectivas de la política de competencia
12. Productividad, informalidad y crecimiento
13. Perseverar en la estabilidad macroeconómica
14. Hacia un México mejor
XVI
247
248
249
249
250
252
253
255
256
256
257
259
260
262
262
Capítulo 1
Tensiones político económicas para
lograr una economía competitiva
Una perspectiva histórica
Enrique Cárdenas Sánchez
Centro de Estudios Espinosa Yglesias
1
Acerca del autor
Enrique Cárdenas Sánchez. Economista por el ITAM y maestría y doctorado por la
Universidad de Yale. Recibió el Premio Nacional de Economía Banamex por su tesis
doctoral. Actualmente es Director Ejecutivo del Centro de Estudios Espinosa Yglesias. Fue
profesor y rector de la Universidad de las Américas Puebla de 1982 a 2003. Profesor invitado
en El Colegio de México, el ITAM, el CIDE, la UIA y en las universidades de Brown, Texas
Christian y Oxford. Ha publicado artículos y libros sobre historia económica de México
de los siglos XIX y XX en México y el extranjero. Es Investigador Nacional Nivel III. Es
miembro de la Junta de Gobierno de El Colegio de México e imparte la clase de historia
económica en el ITAM.
2
Capítulo 1
Tensiones político económicas para lograr una economía competitiva.
Una perspectiva histórica
Enrique Cárdenas
Centro de Estudios Espinosa Yglesias
Este es un ensayo interpretativo del proceso de largo plazo que caracterizó las continuas
tensiones tanto para establecer una institución en pro de una economía de mercado, así
como las dificultades para pasar y hacer valer las leyes —por lo general débiles— para
lograrlo. Con un sucinto repaso de los eventos más relevantes, para comenzar, habré de
regresar hasta la Revolución Mexicana y el cambio que introdujo en la Constitución de
1917, que tuvo efectos de larga duración. En este ensayo muestro lo que me parece han
sido los puntos de inflexión más importantes que ocurrieron a lo largo del siglo XX
y culmina con la más reciente era de reformas impulsadas por el gobierno del presidente
Peña Nieto.
1. Cambios originados por la revolución
En 1910 y a causa de la Revolución Mexicana, se llevaron a cabo importantes cambios en
los derechos de propiedad, en particular los relativos a la tenencia de la tierra y a la riqueza
de subsuelo. A lo largo y ancho del país, grandes complejos de tierra tuvieron que dividirse
y redistribuirse entre los campesinos y pequeños propietarios de tierras. Se fortaleció
el sistema ejidal de posesión de la tierra que ya estaba nuevamente vigente desde fines
del Porfiriato. 1 Además, como parte de las reformas más trascendentes, la posesión de
la riqueza del subsuelo habría de ser devuelta a la nación. Ello significó que compañías
mineras y petroleras, especialmente de propiedad extranjera, perdieran sus derechos a
explotar el subsuelo del país con un pago de rentas limitado.
Aquellos cambios constitucionales tomaron años en implementarse. No todos los miembros
del nuevo gobierno estaban de hecho convencidos de lo que había generado la revolución
y la oposición, por parte de los grupos afectados, no se hizo esperar. Lo mismo ocurrió con
la nueva regulación laboral, misma que clamaba garantías de derechos de sindicalización,
el derecho de huelga, disminución de horas laborables, seguridad industrial y demás
prerrogativas a favor de los trabajadores.
Intereses fácticos, específicamente aquéllos que se veían afectados por la Constitución
de 1917 se opusieron ferozmente a dichos cambios. La primera parte del decenio de 1920
estuvo plagado de huelgas que no siempre fueron resueltas a favor de los trabajadores.
De hecho, fue hasta 1931 que se emitió la Ley Federal del Trabajo; la tierra se redistribuyó
sólo en cantidades mínimas y para 1933 el Presidente Calles (1924-1928) declaró que la
reforma agraria se daba por terminada con sólo 7.7 millones de hectáreas redistribuidas. 2
1
2
Paul Garner, Porfirio Díaz. Profiles in Power, Pearson Education Limited, London, 2001.
Antonio Yúnez Naude, “Las transformaciones del campo y el papel de las políticas públicas: 19292008”, en S. Kuntz Ficker (Coord.), Historia económica general de México. De la Colonia a nuestros
días, El Colegio de México, Secretaría de Economía, México, 2010.
3
Asimismo, los derechos sobre el subsuelo tampoco se reconocieron por las compañías
mineras petroleras extranjeras, las que, en la lucha por preservar sus antiguos derechos,
se oponían a la nueva Constitución. Se ejerció presión tanto diplomática como financiera
para que el Estado o bien no procediera con dichos cambios o los retrasara. Finalmente,
Calles fue capaz de entablar una relación de trabajo constructivo con los Estados Unidos
y se lograron así unos cuantos avances. Por lo menos se llegó a la paz diplomática entre
México y los Estados Unidos en la segunda mitad de los años veinte.
La Gran Depresión de 1929-1932 contribuyó al fortalecimiento del gobierno y de los instrumentos
de política económica. El ascenso de Lázaro Cárdenas al poder, y tras haber exiliado al
ex presidente Calles del país, el gobierno cardenista impulsó la Ley de la Expropiación en
1935, como parte del esfuerzo por retomar la rectoría del Estado y en preparación de lo
que vislumbraba para el futuro.
El entonces mandatario estaba fuertemente influido por lo que sucedía en aquel momento
en Rusia y con base en la experiencia de ese país, tras su propia revolución, se estableció
formalmente un plan sexenal. A pesar de la retórica cardenista, sus mayores objetivos
eran la redistribución de la riqueza de la tierra y la recuperación de la riqueza del subsuelo,
por lo que dejó de lado a los monopolios y otros conglomerados industriales. Como
consecuencia, un número importante de tierras fueron expropiadas y distribuidas entre
campesinos, ejidatarios y cooperativas. Durante la administración de Lázaro Cárdenas
(1934-1940), el programa de redistribución de la tierra llegó su punto más alto con el reparto
de 18.8 hectáreas, cantidad mayor a la que se había distribuido hasta ese momento por
todos los gobiernos revolucionarios.
Con lo que respecta al petróleo y a los derechos mineros, el punto a destacar fue, por
supuesto, la nacionalización de la industria petrolera en 1938. Se trataba de uno de los
puntos del plan original de Cárdenas y se llevó a cabo para restablecer la autoridad y el
poder del Estado frente a los intereses extranjeros en torno del energético, en especial los
británicos. Es necesario destacar que al momento de la expropiación, Pemex era una firma
muy pequeña, con un control menor sobre los yacimientos de petróleo del país. En ese
entonces quienes controlaban los yacimientos eran compañías extranjeras. Ya que dichas
firmas habrían de resistirse a la intención gubernamental de poner en marcha la Constitución
de 1917 en donde la riqueza del subsuelo pasaba a manos del Estado —como en los viejos
tiempos—, el gobierno promovió la creación de un sindicato nacional de trabajadores del
petróleo con la finalidad de hacerse de todo el apoyo político por parte de los trabajadores.
Ya que prácticamente ninguna firma petrolera se alinearía a las resoluciones tomadas por
el Gobierno de México —ni siquiera por la Suprema Corte en turno—, hace casi 75 años
decidió nacionalizar la industria. Una vez culminada la hazaña y habiéndose retirado del
todo los equipos técnicos y las gerencias extranjeras, sucedió que el gobierno no contaba
ni con los medios ni con el personal para continuar solo con la industria petrolera. El
gobierno utilizó a Pemex para operar la industria expropiada y fue entonces que aceptó la
oferta, hecha por el sindicato de trabajadores, para manejar tanto la producción como la
distribución de operaciones sin la participación foránea… y lo lograron.
Como Gran Bretaña boicoteó las exportaciones de Pemex a todo el Reino Unido, Petróleos
Mexicanos empezó a exportar crudo a otros países, entre los cuales se contaba a la
Alemania en ese entonces fascista. Este hecho vio su fin relativamente pronto, cuando los
Estados Unidos entraron a la Segunda Guerra Mundial. 3
3
4
Enrique Cárdenas, “Pemex y la macroeconomía mexicana, 1938-2011”, en Pemex 75 años. La
empresa, su gente y la economía mexicana, Quinta Chilla, México, 2012.
Al incorporarse los trabajadores petroleros a Pemex, ahora una compañía nacional, la
operación de ésta estaba prácticamente en sus manos. Se consideraban, pues, no sólo
salvadores sino dueños de la compañía; además se vieron estimulados por el creciente
ambiente “pro-sindicato” del momento. No fue sino hasta 1942 que el gobierno, como
cabeza de Pemex, aceptó firmar un contrato colectivo con el sindicato de trabajadores del
petróleo, mismo que demandaba que las peticiones hechas en 1938 fueran aceptadas en
su totalidad. Así es que, como podemos ver, el sindicato ya en ese tiempo tenía bastante
fuerza. Aquí tenemos pues una historia en la que el gobierno toma la decisión de extraer un
monopolio de manos privadas, sólo para otorgarlo de nueva cuenta a otro grupo de poder,
incluso uno que fue creado por el gobierno mismo.
Así, el sindicato dominó casi totalmente a Pemex desde el primer día. Desde entonces también
se sintió su dueño; el gobierno sólo pudo ganar algún control mediante el intercambio de
beneficios y derechos para el sindicato. Poco a poco, el sindicato ganó y ganó beneficios
de la compañía (y del gobierno) que mantiene hasta hoy. Por ejemplo, las adquisiciones
incluso conllevaban el derecho de adjudicación de la mitad de los contratos de Pemex,
nido indudable de corrupción. Por años, una de las mayores fuentes de ineficacia
y que obstaculiza la reforma energética es precisamente este sindicato, frecuentemente
solapado y utilizado para fines políticos por el propio gobierno.
2. “Desarrollismo”: una estrategia para el crecimiento económico
Durante la Segunda Guerra Mundial, México tuvo una importante entrada de capital así
como de demanda extranjera que aceleró la producción. Esto incrementó la recaudación
fiscal, el gobierno logró contener el gasto corriente y las inversiones pública y privada crecieron,
lo que impulsó el crecimiento económico. El PIB creció alrededor de 5% anual y, asimismo,
se incrementó la productividad. La entrada de capitales provocó inflación y una sobrevaluación
del peso, pero el tipo de cambio nominal no fue ajustado. La balanza comercial fue
superavitaria debido a la expansión de las exportaciones. 4
Cuando finalizó la guerra, el choque externo se revirtió, pues las importaciones continuaron
pero las exportaciones se detuvieron. Ello causó salida de capitales, un deterioro en la
balanza de pagos y presión sobre el tipo de cambio. El gobierno previno una
recesión aumentando el crédito interno mediante la expansión monetaria, y así continuó
el crecimiento. Durante los cuarenta, la inversión pública alcanzó el 40% del gasto público,
mismo que incrementó las externalidades y la productividad. Para 1947 la situación externa
se volvió insostenible y el gobierno aumentó las tarifas en un intento de evitar la depreciación
en la tasa de cambio. El esfuerzo fue en vano y, en 1948 y ya sin reservas en el banco
central, el peso se dejó a la libre flotación.
Fue precisamente en esos tiempos que se adoptó una política formal de sustitución de
importaciones. Hasta entonces, la economía mexicana había estado relativamente abierta
al comercio exterior, en parte debido a sus compromisos por la guerra mundial. Pero para
4
Enrique Cárdenas, La hacienda pública y la política económica 1929-1958, Fondo de Cultura
Económica, México, 1994.
5
fines de los años cuarenta, de manera gradual pero constante, se establecieron cuotas
a la importación y un sistema de licencias para importaciones; el mercado doméstico se
reservó sólo para los productores nacionales y fue así que se implementó un modelo de
proteccionismo económico. 5
Hubo, por supuesto, un sinfín de efectos inmediatos. Primero: la amplia demanda doméstica
se satisfizo con aumentos en la producción, tanto de proveedores nacionales como
internacionales. Las compañías extranjeras, mismas que anteriormente habían exportado
bienes a México, ahora se trasladaban al país para tomar ventaja del mercado cautivo.
Los abastecedores locales aprovecharon las externalidades provocadas por la inversión
pública en infraestructura, así como en el apoyo del Gobierno para encontrar y financiar
proyectos rentables.
Segundo: la política de industrialización que resultó de la década de los cincuenta fue
comprehensiva; a saber, una gran inversión pública para expandir la infraestructura (caminos,
presas, energía, salud pública, educación y urbanización), precios de bienes salario bajos
a través de una política de “precios mínimos de alimentos” manejada por la compañía
estatal Conasupo, subsidios energéticos por parte de Pemex, controles en los precios de la
electricidad provistos por compañías tanto privadas como estatales, exenciones fiscales al
trasporte y otros sectores. El Banco de México, incluso, con su “Departamento de
Investigaciones Industriales” evaluaba proyectos y suministraba valiosa información al sector
privado para promover la inversión. 6
En principio se dio una verdadera alianza público-privada que hizo posible el rápido
crecimiento económico. El PIB creció 6% en promedio anual en los decenios de 1940 y
1950, la industria avanzó a una tasa superior al 7%, la urbanización se expandió. La
productividad laboral aumentó el salario real y apareció una clase media urbana. Se trató
de la edad de oro de la industrialización.
Por desgracia, este periodo de auge enfrentó inconsistencias; si no se llevaban a cabo
cambios mayores en la estrategia a seguir, las raíces de sus fallas se incrustarían en el
largo plazo. La primera y la de mayor consideración, según la sabiduría convencional, es
una política comercial proteccionista. Se afirma que del proteccionismo nacieron todos los
males, que éste hizo de la economía una incapaz de competir y que provocó el retroceso
de la economía mexicana hasta su apertura a la competencia extranjera a través del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte, en la década de los noventa.
A pesar de que no hay duda de que el continuo proteccionismo tuvo sus efectos a largo
plazo, me atrevo a decir que la historia es más compleja que eso. Primero, porque el largo
plazo sostuvo una política de precios relacionados con el salario bajo, particularmente
aquéllos de origen agrícola, que descapitalizaron al campo. Hubo transferencias internas
de recursos del campo hacia la industria y los servicios, especialmente en las ciudades.
El precio real de algunos alimentos básicos disminuyó más de 20% en los años sesenta.
Ernesto López Córdoba y Jaime Zabludovsky, “Del proteccionismo a la liberalización incompleta:
Industria y mercado”, en S. Kuntz Ficker (Coord.), Historia económica general de México. De la
Colonia a nuestros días, El Colegio de México, Secretaría de Economía, México, 2010.
6
Juan C. Moreno Brid y Jaime Ros Bosch, Desarrollo y crecimiento en la economía mexicana. Una
perspectiva histórica, Fondo de Cultura Económica, México, 2010.
5
6
Segundo, los falsos precios bajos de la electricidad a largo plazo también distorsionaron los
precios relativos y crearon una “dependencia fiscal” de Pemex. Aunque en ese tiempo la
dependencia fiscal no era especialmente grande, creó una muy peligrosa asociación entre
Pemex y su sindicato, misma que en su momento tuvo consecuencias más amplias para
la empresa. Hay que decirlo: mientras más importancia adquiría Pemex para financiar la
política económica, más crecía el poder del sindicato. Lo mismo ocurrió con la compañía
energética del Estado: la Comisión Federal de Electricidad (CFE). Su sindicato ganó poder
junto con la compañía, al tiempo que los precios de la energía eran un elemento crucial
dentro de la política económica. Los subsidios al transporte y las exenciones fiscales también
crearon intereses especiales en el sector privado. Éste los habría de defender a capa y
espada para llevar a cabo la estrategia de desarrollo.
Tercero, la creciente dependencia en la disponibilidad de divisas para comprar
las importaciones necesarias de materias primas y de bienes de producción, hizo de la
economía una particularmente vulnerable a los movimientos de capital. Lo anterior
empoderó a quienes tenían en sus manos la posibilidad de influir en las expectativas de
tipo de cambio y realizar así movimientos de capital a corto plazo. Con relativamente pocos
flujos de capital, el mercado cambiario se vio sujeto a grandes presiones, dado el régimen
de tipo de cambio fijo, y el Presidente mismo lo temía. De alguna manera, una devaluación
del peso llevaba implícita una baja en la reputación del Presidente como persona. 7
A lo largo de este proceso, hubo un acuerdo tácito entre todos los actores: el gobierno
estaba a cargo de todos los asuntos políticos mientras que el sector privado, o sus actores
principales, se abstenían de expresar cualquier opinión política. Entiéndase, pues, que al
sector privado se le pedía aparecer sólo en lo tocante a asuntos de política económica (y
en renuncia de sus derechos políticos), mientras que el gobierno se encargaba de manejar
a los sindicatos y sus trincheras políticas. Consabido acuerdo tácito implicó que el sector
privado habría de ganar algo a cambio (a saber; privilegios y protección), mientras que el
gobierno se encargaría de la estabilidad política sin ser cuestionado por nadie, y contaría
con el apoyo incondicional del sector privado.
Así, al final de la década de los cincuenta, cuando algunos sindicatos independientes
destaparon sus intenciones de inclusión y participación política (maestros, ferrocarrileros,
médicos de instituciones públicas) se enfrentaron a una represión… y el resto de la
sociedad calló. Los movimientos que se dieron fueron apoyados sólo por algunas voces
independientes a quienes los medios, controlados por el gobierno —tanto públicos como
privados— prácticamente no escucharon.
Poco a poco el Estado perdía control sobre los grandes instrumentos de gobernanza
a expensas de grupos particulares, tanto políticos como económicos. Quizás uno de los
pocos, pero más relevantes eventos que aún mostró la fuerza gubernamental frente a las
clases altas o grupos económicos privados, fue la devaluación de 1954. Con la sobrevaluación
del peso y dado que la balanza de pagos se había deteriorado como resultado de la guerra
de Corea y la incursión de los Estados Unidos en ésta, sucedió lo siguiente: mientras el
Banco de México había ampliado las reservas internacionales, el Presidente decidió
devaluar de la manera más discreta posible. Nadie sospechaba siquiera una jugada tal, y
fue de hecho muy exitosa en la obtención de su meta principal: restaurar el equilibrio en el
7
Enrique Cárdenas, El largo curso de la economía mexicana. Fondo de Cultura Económica-El Colegio de México, aprobado para su publicación en 2014.
7
tipo de cambio y en los precios relativos y, al mismo tiempo, reducir la inflación y promover
el crecimiento económico.
El año de la devaluación y dada la disponibilidad de reservas internacionales, el PIB creció
10%; el peso mexicano se movió de un tipo de cambio fijo a otro. Se trató del único
momento durante todo el siglo XX en el que hubo un movimiento tal del peso, de un valor
fijo a otro –sin flotar-, mismo que permitió el control de las expectativas en las tasas de
cambio y, en consecuencia, de las presiones inflacionarias post-devaluación. La fuerza del
Estado hizo que dicha decisión se llevara a cabo.
Para 1960, ya había un obstáculo mayor para el crecimiento sostenido a largo plazo. En
primer lugar, el ahorro privado se estaba “quedando corto” respecto a los recursos
necesarios para la inversión. Los fondos habrían de venir de préstamos pedidos al extranjero
o bien de la inversión foránea, y la decisión tomada privilegió a la última. Se optó por la
deuda con la inversión extranjera como fuente de intercambio foráneo. Por así decirlo, el
déficit de la cuenta corriente se financió con la deuda externa, misma que para inicios de
los sesenta aún era moderada (México había pagado la mayor parte de su deuda externa
durante la Segunda Guerra Mundial a un precio reducido al ser concesionado por los Estados
Unidos y después por Gran Bretaña). El relativamente pequeño pero creciente déficit fiscal
fue financiado por los préstamos pedidos al sector financiero privado vía requerimientos de
reservas bancarias a depositarse en el Banco Central, y de ahí a la Secretaría de Hacienda. 8
Hacia mediados del decenio de 1960 más del 30% de los ahorros del sector financiero
privado se canalizó al gobierno. 9
En segundo lugar, la política de industrialización enfrentaba serios retos para su continuado
éxito. La estrategia de mantener bajos los precios de insumos esenciales –como energía y
mano de obra- comenzaba a presionar a los proveedores. Sus costos comenzaban a subir
pero no estaban autorizados para aumentar los precios, así es que la tasa de utilidad iba a
la baja, o bien, crecían los subsidios gubernamentales.
Una de las compañías privadas más grandes de energía, la Compañía de Luz y Fuerza del
Centro, es un buen ejemplo del fenómeno, no así el único. La compañía estuvo en manos
de particulares por decenios y suministró el mercado, tanto a la Ciudad de México como a
los estados vecinos. Al tiempo que el gobierno contenía los precios de la electricidad para
poder proveer energía barata a la industria y a los consumidores domésticos, y dado el
apoyo—y privilegios— gubernamentales a su sindicato de trabajadores para mantener el
control político de ese estratégico sector, las tasas de retorno de la compañía se deterioraron. Finalmente y para los inicios de los sesenta, los dueños traspasaron la compañía
al gobierno, pues estaba al borde del colapso. Entonces, el gobierno comenzó a subsidiar
para mantener los precios de la energía y tener contento al sindicato.
La historia se repitió en otras instancias; quizá de manera menos conspicua que la anterior,
pero no menos importante. A través de la década de los sesenta, el número de compañías
estatales se multiplicó, y como el tamaño del sector público aumentó, asimismo lo hizo
su dependencia de las burocracias. Conforme crecieron los subsidios a las compañías
Enrique Cárdenas, La hacienda pública y la política económica 1929-1958, Fondo de Cultura
Económica, México, 1994.
9
Rafael Izquierdo, Política hacendaria del desarrollo estabilizador, 1958-1970, El Colegio de México, Fondo de Cultura Económica, México, 1995.
8
8
públicas también aumentaron los déficit fiscales, que trataron de contenerse mediante una
reforma fiscal que deterioró los ingresos al trabajo esencialmente y fue más bien regresiva,
además de los préstamos del sector financiero mediante el encaje legal ya mencionado.
Al mismo tiempo y detrás de una retórica nacionalista, los intereses fácticos que habían
crecido con el paso del tiempo, demandaban más protección del gobierno. Las leyes de
mexicanización, que se aprobaron al inicio de los años sesenta, obligaban a que el 51% del
capital estuviera en manos nacionales. Estas medidas implicaban la reducción y el control
de la inversión extranjera, así como el aumento en rentas para quienes lograron el control de
dichas industrias. De especial importancia resulta el caso del sector minero, cuyas rentas
se incrementaron a expensas de precios de mercado más bajos o bien rentas más altas
para el Estado, como dueño de los recursos naturales.
En el sector financiero había una garantía implícita para los depositantes: nunca perderían
su dinero, ni siquiera en caso de una falla bancaria grave, mientras que los ahorradores
obtendrían una tasa de ganancia mínima garantizada por las altas tasas fijas de interés. El
gobierno controló a los bancos privados a través de la tasa que pagaba por el uso legal de
las reservas. Es decir, el gobierno mantenía el control en áreas clave de la economía de
muy diversas maneras, pero lo hacía.
Como una suerte de intercambio, el gobierno expandió la educación y la salud aumentando
la red de seguridad social ofrecida a los trabajadores del sector formal, ésta pagada
parcialmente por los dueños de los negocios y, en una fracción más pequeña, por
los trabajadores mismos. En cuanto a sus propios servidores públicos, el sistema de
protección social también aumentó para beneficiar a su base de apoyo político. La expansión
de la cobertura de salud y la cantidad de personas y familias cubiertas por el IMSS y el
ISSSTE aumentó substancialmente de 2.5 a 12.2 millones de beneficiarios entre 1958 y
1970. 10
Hacia fines de los años sesenta, la economía enfrentaba serias dificultades para financiar
su propio desarrollo. El movimiento estudiantil de 1968 fue un reflejo de una política
empresarial sin terminar que se puede incluso rastrear por lo menos con las manifestaciones
laborales de finales de los años cincuenta. El sistema político mostraba ya signos de
expiración dada la predominancia del PRI en el poder y el lentísimo proceso de apertura
del sistema político a otros actores. De nuevo, el sector privado se vio silenciado ante tales
eventos como parte del acuerdo tácito antes mencionado, el cual protegía al gobierno de
cualquier voz en contra y de cualquier crítica. Como ya se dijo, los asuntos políticos estaban
en manos del gobierno y de nadie más. 11
Puede apreciarse entonces que la estrategia mexicana de desarrollo, tan exitosa en sus
inicios, formó sus propias contradicciones que finalmente terminarían por minar sus beneficios
y arrastrar al país a una profunda crisis. El sistema económico no podía sobrevivir y la
legitimidad del Estado estaba seriamente mermada y cuestionada.
Incluye también a Pemex y a las secretarías de Defensa y de Marina. INEGI, Estadísticas históricas de México 2009. México, Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
11
Loaeza, Soledad, “Gustavo Díaz Ordaz: el colapso del milagro mexicano”, en Ilán Bizberg y
Lorenzo Meyer (Coord.), Una historia contemporánea de México, Tomo 2: Actores, Océano, El
Colegio de México, México, 2005.
10
9
En 1963, Raymond Vernon, profesor de Harvard, visitó México y en esas fechas ya le eran
evidentes las contradicciones. Para este observador extranjero, era más que claro que el
desarrollo de la economía mexicana habría de enfrentar un dilema de magnitudes
mayores: romper de tajo con esos grupos políticos y económicos que cuartaban el rol esencial
del Estado y crear una economía competitiva y una sociedad democrática, misma que
sería complejo llevar a cabo, dada la fuerza de esos grupos y actores particulares, y quizá
incluso entrar en una crisis política mayor, o bien, continuar con el status quo y enfrentar un
lento crecimiento económico, con dramáticas consecuencias políticas y sociales difíciles
de predecir con precisión. 12 El Estado no resolvió este dilema, y exitosamente lo hizo a
un lado por un tiempo más largo que el esperado por Vernon y otros críticos. Pero tarde o
temprano habría de llegar… y llegó.
Así es que para el final del “desarrollo estabilizador”, ya al final de los sesenta, la economía
mostraba señales de claro agotamiento y además tenía que recurrir a déficit fiscales más
amplios y a mayores préstamos extranjeros. Por ejemplo, en 1969, el 26% de total de
exportaciones tuvieron que destinarse solamente al pago del servicio de la deuda externa.
El Estado se recuperaba a paso lento de la crisis política de 1968 y el crecimiento se
mantenía sólo gracias al déficit fiscal que se fue por encima del 4% del Producto Interno
Bruto. 13
3. El agotamiento del modelo
El nuevo gobierno de Luis Echeverría, que entró en funciones en diciembre de 1970, se vio
cara a cara con el dilema planteado por Vernon pero no lo enfrentó; decidió extender sus
capacidades fiscales al límite y abrió sí, el sistema político, pero apenas. No quería mover
la base política del partido y en su lugar optó por reprimir un nuevo movimiento estudiantil
dentro de los seis primeros meses de su gobierno. Intentó Echeverría persuadir al pueblo
mexicano que se acercaba un cambio al incorporar nuevos rostros en el gobierno, muchos
de los cuales se habían identificado de alguna manera con la izquierda. Su gobierno
también abrió las puertas a los exiliados chilenos después del asesinato de Salvador
Allende. Tomó asimismo otras medidas ad hoc con estas líneas ideológicas (a pesar de la
ansiedad e incluso de la molestia de algunos grupos empresariales). 14
Pero incluso los esfuerzos positivos rápidamente se fueron por mal camino. Por ejemplo,
fundó el Infonavit, una entidad público privada totalmente avocada para la construcción de
viviendas para los trabajadores, pagada parcialmente por los dueños de las empresas; sin
embargo, se vio ésta cooptada rápidamente por los sindicatos de trabajadores que tenían
importantes alianzas con el gobierno. 15 Sólo los trabajadores de sindicatos ligados al
gobierno tenían preferencias para usar esos fondos cuando todas las compañías
financiaban al sistema entero. Muchos hombres de negocios vieron esa contribución como
Raymond Vernon, The Dilemma of Mexico’s Development: The Roles of the Private and Public
Sector, Harvard University Press, Cambridge, 1963.
13
Enrique Cárdenas, “La política económica en la época de Cárdenas”, El Trimestre Económico, vol.
LX, núm. 3, 1993, pp. 687-91.
14
Jonathan Schlefer, Política palaciega. El partido gobernante y los orígenes de la crisis en México,
traducción de Josefina Luzardi, CEEY, México, 2008; Eduardo Turrent Díaz, Estatización bancaria
en México. Antecedentes, causas y consecuencias, CEEY, México, 2009.
15
Jesús Silva Herzog, su fundador y primer director general, dejó ese puesto por el uso político
que se le dio a la institución. Ver sus memorias: Silva Herzog, Jesús, A la distancia. Recuerdos y
testimonios, Océano, México, 2007.
12
10
un impuesto más sobre sus compañías, mismo que no beneficiaba en nada a sus propios
trabajadores.
Por el lado económico, el gobierno fue incapaz de pasar una reforma fiscal para financiar
un creciente gasto público, presumiblemente debido a la oposición del sector privado.
Enfrentó así una política de financiamiento del déficit que se extendió todo su sexenio.
Naturalmente, se incrementó la inflación y alcanzó niveles altísimos para finales de 1973.
Lo anterior ejerció presión sobra el tipo de cambio que, gradualmente, se incrementaba.
Los déficit fiscales eran, o bien monetizados, o financiados por la deuda (fuese ésta
doméstica o externa), por lo que el peso sobrevivió hasta el último año de la administración
de Echeverría. Éste devaluó el peso en julio de 1976 y trajo consigo disturbios de índole
tanto económica como política, después de haber pasado 22 años con una tasa de cambio
fija peso-dólar. Rumores incluso de un golpe de estado se escuchaban en las últimas
semanas de su gobierno. Hubo una tremenda confrontación entre el sector privado y el
gobierno para finales de la administración de Echeverría. Ésta, de hecho, se dejó sentir al
interior del gabinete presidencial.
El discurso inaugural de José López Portillo fue una fina pieza de oratoria. Logró persuadir
a la audiencia de que un cambio, que se avecinaba, restablecería el antiguo pacto y traería
de vuelta la paz entre los actores económicos y políticos. Poco después, el descubrimiento
de vastos yacimientos de petróleo, junto con el incremento internacional del precio del
crudo, de pronto removió cualquier obstáculo para el rápido crecimiento de México. Había
dinero para todos y, naturalmente, se restauró la paz. Las compañías recibieron jugosos
contratos para desarrollar proyectos petroleros; una demanda general de todos los sectores
empujó al crecimiento del país. El PIB vio sus mayores tasas de crecimiento continuo del
siglo XX: 8% anualmente entre 1977 y 1981. La capacidad de producción de crudo se
incrementó: de un millón de barriles por día, a tres millones en sólo tres años.
Obviamente, el sindicato de Pemex tuvo su tajada de las rentas, así como las tuvieron otros
grupos sindicales de compañías gubernamentales, que para ese entonces eran muchas
(energéticas, telefónicas, aerolíneas, acereras, fertilizantes, cementeras, etc.). Incluso
servidores públicos de otros sectores no relacionados recibieron su parte, como doctores
y maestros de los sistemas estatales en la forma de beneficios salariales, prestaciones y
pensiones. En el sector privado, negocios con un mercado cautivo también se beneficiaron
del boom; en especial aquéllos que funcionaban en mercados oligopólicos. En consecuencia,
la fuerza y el poder de esos grupos de ambos sectores, tanto públicos como privados, se
incrementaron enormemente con el paso del tiempo e impulsados por el boom de la
exportación de petróleo. Aunado a lo anterior, subsidios generales a alimentos como el
pan y la tortilla, a la gasolina, al gas, a la electricidad, a la producción agrícola, todo subió
“como la espuma”.
Ahora bien, a pesar de los crecientes ingresos públicos gubernamentales, más altos que
nunca, el déficit fiscal seguía creciendo de manera exponencial. Se dobló de 8 al 16% entre
1981 y 1982. Los préstamos extranjeros, que se habían vuelto abundantes y muy baratos
debido al boom petrolero y sus efectos en el mercado monetario internacional, se hicieron
más caros y escasos una vez que los Estados Unidos decidieron aumentar las tasas de
interés para poder lidiar ellos con su propia inflación. Y así, con fondos cada vez menos
asequibles y los crecientes déficit, la economía se encaminaba al colapso.
11
Primero vino la devaluación de peso en febrero de 1982, pero ésta fue claramente insuficiente
y de hecho inútil una vez que el gobierno decretó un aumento salarial generalizado en
marzo. Para el verano de 1982, sin un cambio en la política económica y a pesar de más
deuda externa, las reservas internacionales se evaporaron y el gobierno tuvo que negociar
un acuerdo con sus acreedores, lo que disparó la crisis de la deuda de América Latina a
fines de agosto de 1982.
Unos días después vendría un evento que cambió por completo las reglas del juego que
habían estado vigentes por décadas: el decreto de la nacionalización de la banca mexicana
el 1º. de septiembre. De pronto, el gobierno decidió que este grupo de banqueros, que de
manera no oficial representaban al sector privado, habrían de ser señalados como chivos
expiatorios de la crisis mexicana. Para llevar a cabo la nacionalización, el Presidente cambió
la Constitución… pero de manera retroactiva. Este movimiento afectó severamente las
relaciones entre la sociedad y el gobierno. Amplios grupos sociales se sintieron
defraudados por el rompimiento de la ley de esa manera tan flagrante. El gobierno rompió
sus propias reglas para salvarse. Lo anterior no sólo trajo incertidumbre, sino que deslegitimizó
cualquier acción gubernamental. 16
La consecuencia de todo lo anterior fue el rompimiento del antiguo arreglo entre el gobierno
y el sector privado. Este último se incorporó a la política, cosa que ha hecho desde entonces.
Un movimiento así ha tenido enormes consecuencias en la vida política mexicana desde
ese tiempo. 17 Pero con respecto a nuestro tema, lo que la nacionalización bancaria
realmente logró fue reforzar la idea de que no se podía confiar en el Estado. El hecho dio
lugar a un movimiento político liderado por los grupos empresariales medios en diversas
regiones del país, con el lema “México en la libertad”. 18
Miguel de la Madrid no tuvo éxito en sus intentos por restaurar la confianza en el gobierno,
a pesar de que dio una serie de privilegios a un grupo de nuevos actores. Por razones
mayormente económicas, el gobierno decidió no regresar los bancos a sus antiguos dueños.
Ellos podrían ser de gran utilidad para conciliar la dramática crisis de 1980 y, en su lugar,
Miguel de la Madrid prefirió hacer esto en lugar de restaurar el pacto con el sector privado,
lo que evitó algún tipo de reconciliación entre el gobierno y el sector privado.
De cualquier forma, el entonces presidente usó el mismo truco para ganar de nuevo el
apoyo de varios actores importantes. Abrió el camino para que el sector privado participara
en la banca (33% de adquisición), pero lo que era más relevante: estimuló el desarrollo
de la llamada “banca paralela”, compuesta por casas de bolsa. Se le dio de nuevo
un privilegio invaluable: el monopolio del mercado monetario con lazos gubernamentales.
Aquéllas, algunas de las áreas más rentables que antes estaban a cargo de los bancos,
ahora se transferían a las casas de bolsa. Tal privilegio logró que esos negocios fueran
altamente rentables, quizá los más en ese tiempo. Así pues, de nueva cuenta el gobierno
Para un estudio más detallado de la relación que existía entre el gobierno con los empresarios y
banqueros, ver el trabajo de Carlos Elizondo Mayer–Serra, La importancia de las reglas. Gobierno
y empresario después de la nacionalización bancaria, Fondo de Cultura Económica, México, 2001.
17
Loaeza, Soledad, Las consecuencias políticas de la expropiación bancaria, El Colegio de México,
México, 2008.
18
Ver el testimonio de José María Basagoiti, “La nacionalización de la banca y México en la libertad”,
en A. Espinosa y E. Cárdenas (Eds.), La nacionalización bancaria, 25 años después. La historia
contada por sus protagonistas, 2ª edición, Tomo II, CEEY, México, 2010, pp. 331-49.
16
12
garantizó privilegios debido a sus propias debilidades y errores que beneficiaron a los menos
a expensas de los más. 19
Al mismo tiempo, debe decirse, De la Madrid desmanteló casi por completo el régimen
proteccionista, latente desde su establecimiento, allá en la década de los cuarenta. A partir
de 1985, Miguel de la Madrid substituyó las cuotas existentes por tarifas arancelarias y las
redujo. En unos pocos años, casi todo el sistema proteccionista había sido removido. 20
¿Cómo fue posible? ¿Cómo reaccionaron los grupos afectados por esta política? Aunque
sorprenda, hubo poca oposición en comparación con lo que se esperaba. Quizá fue la
situación económica tan deteriorada lo que hizo que las restricciones externas no fuesen
efectivamente restrictivas. También hay que decir que el PIB era tan bajo que de cualquier
modo la demanda por importaciones eran muy pocas, y así la apertura no afectaría
inmediatamente. En cualquier caso, la apertura económica fluyó, hasta cierto punto, fácilmente.
Las expectativas eran tan bajas que los grandes hombres de negocios no lo consideraron
una amenaza mayor.
4. La etapa reformista y sus dificultades
La toma de posesión de Carlos Salinas de Gortari, en diciembre de 1988, fue el punto de
inicio para una serie de importantes reformas, en campos que no se había intentado en
decenios. Para poder llevarlas a cabo, tenía que ganarse la legitimidad después de los
dudosos resultados de la jornada electoral en donde resultó electo. Aunado a esto, tomó
ventaja del clima reformista que imperaba en el mundo en ese entonces. Margaret Thatcher,
Ronald Reagan y Mihail Gorbachov estaban dando fin a la guerra fría. La caída del muro de
Berlín y el desmembramiento de la Unión Soviética, junto con diversas y profundas
reformas en el Reino Unido y otros países europeos, marcaban nuevos tiempos. Las políticas
“pro-mercado” se veían como el camino a seguir y de hecho la única salida posible. Ese
movimiento reformista resultó en un catalizador efectivo para el proceso reformatorio en
México y en muchos otros países del mundo, a cuyas medidas principales se les denominó
posteriormente como el “Consenso de Washington”.
A Salinas le tomó pocos meses ganar legitimidad, al tomar una serie de medidas
espectaculares y de una manera muy audaz. Encarceló al líder petrolero apodado La Quina
al poco tiempo de iniciar su administración. Después encarceló también a hombres de
negocios acusados de conductas inapropiadas en los manejos de sus casas de bolsa.
Pasó tiempo y realizó acciones de alto impacto político. Por el lado económico, fue exitoso
en la renegociación de la deuda externa a través del Plan Brady en 1988, mismo que redujo
el balance de la deuda en aproximadamente 20 mil millones de dólares para un periodo
de 30 años. Muy poco tiempo dejó pasar para anunciar la reprivatización de la banca y la
decisión de hacer un tratado de libre comercio con Estados Unidos. Todo lo anterior creó
amplias expectativas de reformas a muchos niveles en áreas que se consideraban de largo
retraso.
Susan Minushkin, “De banqueros a casabolseros. La transformación estructural del sector financiero mexicano”, en G. Del Ángel Mobarak, C. Bazdresch y F. Suárez Dávila (Comps.), Cuando
el Estado se hizo banquero: consecuencias de la nacionalización bancaria en México, Fondo de
Cultura Económica, México, 2005.
20
Nora Lustig, Mexico. The Remaking of an Economy, Brookings Institution Press, Washington, 1992.
19
13
Con el tema de la legitimidad atrás y con un aire reformista en puerta, no era tan difícil
convencer al pueblo de México para iniciar negociaciones y alcanzar un tratado de libre
comercio con los Estados Unidos y Canadá, mismo que finalmente pasó en 1993 para
ponerse en marcha el 1º. de enero de 1994. Éste era quizá el cambio más importante en la
política pública que le dio una nueva forma al escenario económico, así como la estrategia
de crecimiento en aquel momento. El tratado convirtió a la política de libre comercio en
una política irreversible (o al menos muy costosa de cambiar tanto de manera internacional
como nacional). Hubo además varias —aunque parciales— medidas de desregulación en
varios mercados y sectores, como el de trasporte y de inversión extranjera. Finalmente,
estaba la reprivatización de la banca comercial y de las compañías estatales más
importantes, con excepción de la CFE y de Pemex.
Los primeros pasos se dieron para crear agencias regulatorias relacionadas con la
competencia en telecomunicaciones, energía y la autonomía del Banco Central.
Desafortunadamente, el establecimiento de todas estas agencias fueron de hecho sólo
los primeros pasos… nacieron en papel, con limitadísimas capacidades y de hecho con
muy poco poder para luchar en contra de los monopolios, o regular la muy alta conducta
oligopólica del mercado de telecomunicaciones, o para “regular” el monopolio del estado
en el sector energético. Parecía que se habían establecido sólo para convencer a los
inversionistas y que, de hecho, se había creado un verdadero mercado y que la competencia económica, con las instituciones correctas, era ya una realidad. La estrategia salinista
funcionó. Los inversionistas extranjeros tuvieron fuerte presencia en México durante varios
años, en especial en todo lo tocante al área de capital financiero. Con respecto al Banco
de México y mientras Salinas estuvo en el poder, apenas y fue autónomo; lo anterior si se
toman en cuenta las políticas monetarias y de tipo de cambio que siguió hasta el 30 de
noviembre de 1994.
La reprivatización de los bancos fue crucial también en otros aspectos. Primero, hubo fallas
mayores en el cómo se realizó todo el proceso de reprivatización. En esencia, el problema
fue que el gobierno permitió que los nuevos dueños parcialmente pagaran por los bancos
recién adquiridos con dinero prestado, en ocasiones créditos de los mismos bancos a
través de un sistema de créditos cruzados. Algunas veces los recursos fueron otorgados
por Nacional Financiera y, otras veces, por instituciones extranjeras. Esto significó que la
gran mayoría de los bancos estaban subcapitalizados de inicio. 21
La segunda falla mayor fue que algunos de los nuevos banqueros, si no banqueros, eran
ladrones. Utilizaron el dinero de los depositantes para garantizar estabilidad en sus propias
compañías no bancarias y nunca lo pagaron. Otra de las graves fallas fue la relacionada
con la agencia de supervisión; a saber, la Comisión Nacional Bancaria. Esta agencia ya
existía, pero su poder y la experiencia de su personal había caído severamente después
de la nacionalización. La gente de mayor talento se había ido ya tanto de los bancos en
manos del Estado como de la Comisión, ya que le interesaban puestos de mayor reto en
la “banca paralela”. Había algo más: se tenía la percepción de que en caso de
que hubiese dificultades financieras, los bancos propiedad del Estado no se dejarían “a la
21
Ver el testimonio de Patricia Armendáriz, “Privatización, crisis y rescate bancarios. Desde la perspectiva
de la supervisión”, en A. Espinosa y E. Cárdenas (Eds.), Privatización bancaria, crisis y rescate del
sistema financiero. La historia contada por sus protagonistas, Tomo I, CEEY, México, 2011.
14
buena de Dios” y serían rescatados bajo cualquier circunstancia. Así es que para un operador
bancario, el ser cuidadoso con los préstamos no tenía sentido, así como tampoco lo tenía
para la Comisión revisar con cuidado los movimientos del banco… de cualquier modo sería
rescatado. 22
Con lo que respecta a otras privatizaciones, en especial en el sector de telecomunicaciones
(Telmex y TV Azteca), es bien sabido que los nuevos dueños tuvieron privilegios más allá
de lo debido. Sin embargo, en el caso de Telmex, por ejemplo, parece que ningún otro
comprador potencial hubiese adquirido la compañía a ese precio, dadas las condiciones
que el gobierno estableció para el nuevo dueño privado, como hacer una transformación
tecnológica mayor dentro de la compañía al proveer servicio a todos los rincones del país,
o mantener intacto al sindicato de trabajadores, que era conocido por su beligerancia. El
monopolio que se entregaba a cambio de esas condiciones debería haber sido, en todo
caso, sólo temporal. El tiempo ha reafirmado que tanto el cambio tecnológico y las nuevas
condiciones de la industria, por fuerza requieren de un nuevo acuerdo para poder crear un
mercado verdaderamente competitivo. Este reto se ha enfrentado, al menos parcialmente,
por la reciente reforma de telecomunicaciones.
El levantamiento armado zapatista, al inicio de 1994, y el asesinato subsecuente del
candidato del PRI a la presidencia a fines de marzo, Luis Donaldo Colosio, comenzaron
a cuestionar al gobierno de Carlos Salinas, pero el auge de expectativas continuó. No
obstante, los inversionistas institucionales transfirieron sus fondos depositados en
Certificados de Tesorería, denominados en pesos, a Tesobonos, que eran bonos a corto
plazo denominados en dólares. Ello creó una situación externa frágil que se hizo evidente
también por los fraudes bancarios detectados en 1994. 23
El cambio de gobierno, de Carlos Salinas a Ernesto Zedillo, fue aparentemente terso. Sin
embargo, días antes, en medio de una fuerte salida de dólares, ninguno de los dos estuvo
de acuerdo en devaluar el peso en ese momento y se negaron a afrontar los problemas
que se venían encima antes del cambio de gobierno. 24 Si bien el peso fue devaluado en la
tercera semana de gobierno del presidente Zedillo, en general se le culpa al gobierno
salinista por la crisis económica de 1994-1995, que erosionó por completo la confianza que
se había cimentado en los primeros cinco años de la administración salinista. El
sector privado y la sociedad, como un todo, sintieron que se les había ocultado información
y que la crisis financiera había sido el resultado de malos manejos y de fallas mayores en
la privatización de los bancos. La fuerte devaluación y el rescate financiero internacional en
1995 era una señal clara de que algo se había hecho muy mal.
Para una discusión más detallada sobre este tema, ver Enrique Cárdenas, “Realidades y mitos
de la reprivatización, crisis y rescate bancario”, en A. Espinosa y E. Cárdenas (Eds.), Privatización
bancaria, crisis y rescate del sistema financiero. La historia contada por sus protagonistas, Tomo
I, CEEY, México, 2011, pp. XXVI-XXVIII.
23
Ver, por ejemplo, Sidney Weintraub, To bet a Nation. Financial Decision-Making in Mexico, Pittsburg University Press, Pittsburg, 2000, y Jonathan Heath, The Devaluation of the Mexican Peso
in 1994. Economic Policy and Institutions, Center for Strategic & International Studies, University
of California, Washington, 2008.
24
Julia Preston y Samuel Dillon, El despertar de México. Episodios de una búsqueda de la democracia,
Océano, México, 2004, pp. 148-150. La versión original en inglés es Opening Mexico: The Making
of a Democracy, Farra, Straus and Giroux, Nueva York, 2004.
22
15
Con estas dificultades sobre la mesa, la administración de Zedillo manejó bien la crisis,
pero sin el conocimiento del público y sin su apoyo. El gobierno no fue capaz ni de transmitir
a la gente el porqué de las decisiones que se tomaron para restaurar el sistema financiero,
como tampoco lo fue prevenir que se tuviese la percepción de que a algunos actores
(banqueros) en específico se les estaba financiando a expensas del contribuyente común.
Además, crecía la idea de que algunas de las privatizaciones —Telmex en particular—
simplemente se había transformado de un monopolio público a uno privado, y que se
daban beneficios a los nuevos dueños.
En consecuencia, el término “privatización” se volvió uno que políticamente era muy difícil
de llevar o de hablar siquiera de nueva cuenta, porque también estaba asociado con otras
reformas de mercado. De ahí que fuese tan complicado para el gobierno de Zedillo pasar
otras reformas pro competencia. De lo anterior, la excepción más notable fue la reforma de
pensiones (pero de nuevo… apenas los primeros pasos).
Y no sorprende que después del aumento en los impuestos y del rescate financiero, el PRI
haya perdido, por vez primera, las elecciones legislativas de 1997 y después, en 2000, la
presidencia de la República. Había grandes expectativas tras la salida del PRI, que había
gobernado por más de 70 años. La gente y la opinión pública apoyaban en principio
al presidente Vicente Fox, pero éste no dio los resultados esperados. Vinieron entonces
grandes esperanzas que también se vieron truncadas.
El primer gobierno del PAN fue incapaz de pasar reformas legislativas importantes en la
esfera económica y política, en parte por la ineficiencia en la operación política, en parte
porque el PRI era un opositor muy fuerte. El vacío de poder tras la salida del PRI de Los
Pinos lo llenaron de inmediato los gobernadores que tomaron tanto poder como les fue
posible. De cualquier forma, el gobierno de Fox pudo pasar legislaciones importantes en
el campo de acceso a la información pública, así como a la rendición de cuentas del poder
público. Otras reformas fueron más bien parciales, y no había un clima público para llevar
a cabo reformas importantes. No se construyó ninguna base social para hacer creíbles las
reformas y en algunas instancias el gobierno simplemente se vio cooptado por los actores
interesados tanto políticos como económicos que habían crecido y se habían fortalecido
con el paso del tiempo.
Lo anterior quedó clarísimo en el gobierno de Calderón y sus alianzas con el Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Educación. Imposible, pues, llevar a cabo una reforma
educativa profunda, tan necesaria, con una liga tan estrecha entre el presidente Calderón y
la líder del Sindicato, Elba Esther Gordillo. Su énfasis en seguridad y la lucha contra el crimen
organizado ensombreció, y limitó, la posibilidad de llevar a cabo nuevas reformas importantes. El crecimiento económico del primer decenio de del siglo XXI fue entonces lento y
acrecentó la acumulación de desempleados, la mayor parte de los cuales acrecentaron el
sector informal. El país continuó su polarización, tanto política como económicamente, con
niveles muy disparejos de crecimiento de la productividad, salarios y bienestar. Alrededor
del 40% de la economía registra niveles de productividad semejantes a las economías
avanzadas del mundo, al tiempo que el 60% restante se mantiene a la zaga. Baja
productividad, que se observa en micro empresas y servicios de bajos niveles de ingresos
donde hay mucho autoempleo, se relaciona con baja productividad y bienestar.
16
El presidente Peña Nieto comenzó su gobierno haciendo un pacto político para llevar a
cabo reformas mayores, pacto firmado por los tres partidos más importantes y uno más
pequeño. Se signaron más de un centenar de acuerdos específicos, algunos de ellos
substanciales, cuya realización debió haberse ejecutado años y decenios atrás en el área
económica y política, con metas concretas para su cumplimiento. En 2013 muchas de
estas reformas fueron aprobadas por el Congreso en los campos de telecomunicaciones,
competencia, energía, educación, transparencia y justicia penal. La mayor parte de estas
reformas demandaron cambios constitucionales, de tal modo que los tres partidos
mayoritarios tenían que estar de acuerdo. Eso también explica por qué la mayor parte de
las reformas incluyeron una gran especificidad en la redacción de diversos artículos, la
inclusión de numerosos artículos transitorios. Los partidos querían asegurarse que la
legislación secundaria reflejara fielmente los acuerdos a nivel constitucional.
Algunas de estas reformas se confrontan con intereses construidos a lo largo de decenios,
tanto políticos como económicos, como por ejemplo monopolios, sindicatos, gobernadores
de los estados, entre muchos otros. De ahí las dificultades para la redacción de las leyes
secundarias, a pesar de las provisiones hechas en los cambios constitucionales. En
la discusión y aprobación de la legislación secundaria se ha librado la batalla política y
económica entre estos grupos, el gobierno y parte de su burocracia, y actores de la sociedad,
como empresas específicas y sindicatos concretos. Además, algunas de estas reformas
son técnicamente complejas que requieren mucha reflexión y conocimiento experto para
diseñar buena legislación.
El resultado final que se avizora es promisorio, pero aún incierto. “El diablo está en los
detalles” y parece claro que toda esta nueva legislación secundaria, e incluso terciaria,
necesitará revisarse más adelante, como parte de procesos normales de ajuste una vez
que se hagan evidentes las reacciones de la opinión pública, de los interesados y del
mismo mercado. De cualquier manera, si la mayor parte de las reformas constitucionales
aprobadas en 2013 desembocan en legislación secundaria que las haga funcionales,
habremos tenido una ola reformista de gran envergadura para la economía y la sociedad.
A manera de conclusión
En todos estos casos resulta muy claro que los intereses fácticos tienen vida propia.
Nacieron, crecieron, se desarrollaron, luchan y sólo mueren bajo intensas llamaradas y
bajo condiciones políticas y económicas determinadas. Muchas veces han nacido por alguna
necesidad específica del Estado. Tal fue el caso de Pemex, que “ha tenido” que proveer
insumos a bajo costo por largos periodos de tiempo. O bien porque el Estado ha tenido
un importante acercamiento con grupos de alto poder, por ejemplo, para poder gobernar.
Los grupos de interés crecen con la economía o bien conforme usan los privilegios que se
les otorgan y maximizan el poder que se les otorga. Muchas veces, el gobierno en turno
evita enfrentarse a estos intereses y no logra asegurar que se atienda el interés público
por encima del interés privado o de grupo. Quizás es corrupción, quizá falta de voluntad
política. Sólo en contadas ocasiones se ha podido ver que el gobierno los confronte para
lograr el bien público.
Conforme pasa el tiempo y esos intereses se enraízan más y más, resulta más difícil y
costoso removerlos. Pasa el tiempo y crecen en tamaño y en poder y en ocasiones construyen
una serie de condiciones y dependencias que usan para chantajear al Estado. Un ejemplo
17
fue la huelga general de CFE y de los trabajadores de Pemex (antes sucedió con los de
Telmex también), los monopolios en telecomunicaciones o anteriormente, la banca privada.
Parece claro que para poder llevar a cabo reformas mayores será necesario establecer
una base social amplia, como en el caso de la reciente Reforma Educativa. Para lograr
el éxito, el apoyo político para una reforma ha de construirse y desarrollarse. No surge de
la nada. Se tiene que crear. Y ya que se tiene la base social, un acuerdo político también
es necesario. Sólo entonces es posible llevar a cabo reformas esenciales que hagan de
la economía una competitiva y que hagan una sociedad más democrática, lo que a su vez
requiere de un fuerte liderazgo.
18
Capítulo 2
La importancia del estado de derecho
para el desarrollo económico
Isaac M. Katz
Departamento Académico de Economía
Instituto Tecnológico Autónomo de México
19
Acerca del autor
Isaac M. Katz. Economista por el ITAM con maestría y estudios de doctorado en la Universidad
de Chicago. Es catedrático en el Departamento de Economía del ITAM desde 1983. Fue
Jefe del Departamento de 1991 a 1997. Ha publicado varios libros y numerosos artículos
en revistas especializadas. Entre sus publicaciones destacan: Qué tan liberal es usted. ¿Es
tan liberal cómo cree?, ITAM, Ediciones Coyoacán, 2009 y La Constitución y el desarrollo
económico de México, Cal y Arena, 1999. Es editorialista del diario El Economista. En 2003
fue distinguido por Francia con la Orden Nacional del Mérito en grado de Caballero. En
2005 EXITAM lo reconoció con la Medalla al Mérito Profesional.
20
Capítulo 2
La importancia del estado de derecho para el desarrollo económico
Isaac M. Katz
Departamento Académico de Economía
Instituto Tecnológico Autónomo de México
Introducción
A pesar de ser la undécima economía más grande el mundo, con un territorio de dos
millones de kilómetros cuadrados, con una población de 120 millones de individuos, con
una posición geográfica privilegiada al ser el vecino de la economía más grande del mundo,
con quienes además se tiene un tratado de libre comercio, México es, sin embargo y a
pesar de su potencial, una economía con un nivel medio de desarrollo, ocupando el lugar
61 en el Índice de Desarrollo Humano de la ONU. Durante los últimos treinta años el PIB
real por habitante prácticamente no ha crecido, casi la mitad de la población vive en
condiciones de pobreza, la inequidad en la distribución de la riqueza y del ingreso es notoria
y casi el 60% de la fuerza laboral trabaja en la informalidad, sin acceso a los sistemas de
seguridad social.
La explicación del mediocre desempeño de la economía es multifactorial, pero uno de los
elementos centrales es la notoria debilidad del estado de derecho, uno en donde las reglas
formales del juego, las establecidas en el marco legal no están alineadas con el objetivo de
mayor crecimiento económico. El arreglo institucional que caracteriza a la economía mexicana
no genera los incentivos correctos para la utilización eficiente de recursos, para la inversión
y el cambio tecnológico y, en consecuencia, tampoco genera los incentivos para alcanzar
mayores y crecientes niveles de desarrollo económico.
El propósito de este capítulo es, primero, establecer la importancia de los derechos de
propiedad, tanto en su definición como en su protección y garantía para el desarrollo
económico y, segundo, resaltar para el caso específico de México, la evidencia que existe
para afirmar que estamos muy lejos de un íntegro estado de derecho, situación que, de no
corregirse, implica que difícilmente la economía alcanzará mayores niveles de desarrollo.
1. La importancia de los derechos de propiedad
El desarrollo económico de cualquier país está íntimamente ligado a la libertad de la cual
gozan los individuos para elegir, mismo que está sustentado en un régimen de derechos
privados de propiedad. Aquellos países en los cuales los individuos gozan de un amplio ámbito
de libertades, tanto en lo político como en lo económico, países en donde los derechos
privados de propiedad están eficientemente definidos, garantizados y protegidos, son a su
vez los países en los cuales el nivel de desarrollo económico es más elevado. El propósito
de esta sección es resaltar la estrecha relación que existe entre un régimen de propiedad
privada de los medios de producción, la libertad de los individuos y el desarrollo económico.
Empecemos definiendo los derechos privados de propiedad. Furubotn y Pejovich (1974)
los definen como “las relaciones de comportamiento entre los individuos, legalmente
sancionadas, que surgen de la existencia de bienes y que atañen a su utilización”. Por su
21
parte, Alchian (1965) los define como “la asignación exclusiva a algún individuo para que
decida los usos que desee de los bienes que son de su propiedad”. Finalmente, Barzel
(1999) señala que “los derechos privados de propiedad que un individuo tiene sobre un
bien o un activo se entienden como la habilidad individual, en términos esperados, de
consumir el bien (o los servicios del activo) directamente o a través del intercambio”.
El concepto de derechos de propiedad se aplica a todos los bienes escasos, materiales
o inmateriales y que, por lo tanto, tienen un precio positivo. Así, un derecho de propiedad
privado es un derecho legalmente establecido de propiedad sobre un recurso escaso,
derecho que es, por consecuencia, válido ante los tribunales.
Como puede observarse de las tres definiciones, los derechos privados de propiedad
constan de tres dimensiones: el derecho de posesión, el derecho de uso y el derecho de
transferencia. El primero de estos derechos, el de posesión, tiene que ser considerado
como un derecho natural de los individuos, al derivarse del derecho a la vida misma. Nadie,
más que el propio individuo, es dueño de sí mismo y, en consecuencia, ningún otro individuo
puede tener o ejercer algún derecho o reclamo sobre la vida ajena. De este derecho natural
a la vida es que se deriva el derecho legalmente reconocido que deben tener todos y cada
uno de los individuos de la sociedad a poseer bienes, ya sea por el principio de “primera
ocupación” o a través de su adquisición mediante transacciones que son enteramente
voluntarias.
Estando reconocido el derecho natural a la posesión, adquiere relevancia la segunda
dimensión de los derechos de propiedad. Sabiendo cada individuo que los bienes que
posee son efectivamente suyos, incluido su propio cuerpo, es que está en su interés darles
aquél uso que considere es el más apropiado para lograr sus fines, en particular la
maximización de su bienestar y el de su familia.
Partiendo del hecho de que los recursos que se poseen son escasos y que su utilización
conlleva incurrir en un costo de oportunidad, cada individuo buscará asignarlos hacia
aquellos usos en donde la rentabilidad esperada sea la mayor posible, respetando siempre
los derechos de propiedad de terceros, 1 ya que es a partir de esto que el individuo generará
el ingreso que le permita adquirir los bienes que desee consumir y con los cuales maximizar
su bienestar. Cada individuo, actuando de esta forma e interactuando en mercados
competitivos de bienes y de factores de la producción, deriva no solo en la maximización
del bienestar individual y familiar sino también tiende a derivar en la maximización del
bienestar social.
Finalmente, está el derecho a la transferencia, el cual establece que cada individuo tiene
que ser libre de decidir si vende sus recursos, a quién se los vende y en qué circunstancias,
en una operación de intercambio enteramente voluntaria, mismo que se da únicamente si
existe un beneficio para las partes involucradas. Que las transacciones sean enteramente
voluntarias implica, en consecuencia, que los mercados en los que se intercambian los
bienes y recursos operen en un contexto de competencia.
1
Cualquier individuo puede utilizar libremente sus recursos a condición de que no interfiera con el
derecho de otra persona para usar y disfrutar de sus propios recursos. O como Nozick (1974) lo expresó: “mis derechos de propiedad sobre mi cuchillo me permiten dejarlo donde yo quiera, menos
en tu pecho”. Obviamente, un individuo puede decidir utilizar su capital para actividades consideradas
ilegales, como el robo o el fraude, que al ser una transferencia involuntaria de riqueza del asaltado
al ladrón, se constituye como una violación a los derechos privados de propiedad de terceros y, por
lo mismo, tiene que ser penalizado.
22
Esto último es importante ya que cuando los derechos privados de propiedad están
perfectamente definidos, se hace relevante el concepto de “libertad de contrato”, el cual
tiene dos vertientes, que son la “libertad de contratar” y la “libertad del contrato”
o de obligación. El primero se refiere a que los individuos aceptan entrar en contratos,
legalmente sancionados, de transferencia de los derechos de propiedad. El segundo se
refiere a que a ningún individuo se le puede obligar a transferir, sin su consentimiento, los
derechos de propiedad sobre sus bienes o persona hecho que, por ejemplo, hace que la
esclavitud sea una violación de esta libertad. 2
De esta manera, el arreglo institucional de los derechos de propiedad que la sociedad
adopte será el principal determinante de quién se apropia de los beneficios que se deriva
de la utilización de los recursos. Cuando estos derechos están eficientemente definidos,
los individuos pueden tener una idea clara de qué acciones pueden llevar a cabo con sus
recursos. Esto último es esencial cuando las transacciones se llevan a cabo en el mercado,
son, en efecto, transferencias voluntarias de los derechos de propiedad, es decir, el que
vende una mercancía o un servicio, lo que efectivamente está haciendo es transferir el
derecho de propiedad sobre la mercancía al comprador, recibiendo a cambio un pago por
el valor del bien transferido. Al respecto, la “libertad de contratar” ayuda a asegurar que los
cambios en el control de los recursos refleja el interés del dueño original, ya que solamente
si él consiente la transferencia, ésta podrá tener validez legal.
Adicionalmente, el consentimiento para la transferencia de los derechos de propiedad
sobre un recurso no se va a dar a menos que el poseedor del derecho valúe, ex ante,
la distribución resultante de beneficios después de la transferencia más que el valor de
esta distribución previo a la transferencia. Esto asegura que el principio de “libertad para
contratar” genera los incentivos positivos para una transacción benéfica para ambas
partes al llegar a acuerdos motivados por el incentivo de recibir una ganancia derivada de
la transacción.
Un elemento esencial para que efectivamente pueda darse la libertad para contratar, que
las transacciones sean enteramente voluntarias, es que el marco legal garantice la igualdad
de oportunidades de acceso de los agentes a los diferentes mercados de bienes y servicios,
incluyendo en estos al educativo, el de salud y el laboral, es decir, el sistema legal no
puede, por principio, generar un sistema de privilegios para una minoría a costa del bienestar
de la mayoría. Por lo mismo, para fomentar el desarrollo económico y maximizar el
bienestar de los individuos es necesario promover la existencia de mercados competitivos,
sean estos de bienes y servicios o de factores de la producción, ya que es en este tipo
de estructuras de mercado en los cuales los participantes, demandantes y oferentes,
concurren libremente para llevar a cabo, voluntariamente, las transacciones. Esto excluye,
por ejemplo, la protección gubernamental de monopolios o de prácticas monopólicas, sean
gubernamentales o privadas, la existencia de barreras al comercio internacional de bienes
y servicios y la existencia de restricciones legales que efectivamente restringen la libertad
de los individuos sobre qué bienes consumir y a quién comprárselos, así como la
libertad de los individuos sobre dónde y cuánto trabajar.
La existencia de igualdad de oportunidades, para que los diferentes mercados que existen
en una economía operen en un contexto de competencia, se constituye así como un
elemento esencial para que los agentes económicos persigan su felicidad, paz y prosperidad
interactuando continuamente con los otros miembros de la sociedad y, por consecuencia,
se tienda a maximizar el ingreso y el bienestar de la sociedad en su conjunto.
2
Barnett (1998).
23
Por lo anterior, es crucial, para fomentar el desarrollo económico, que en el diseño de las
leyes y normas reglamentarias no se entorpezca el intercambio voluntario y la asignación
eficiente de recursos, además de que deben estar limitados, en todo aspecto y tiempo,
al respeto irrestricto de los derechos privados de propiedad. En este sentido, el papel del
gobierno es dotar a la sociedad de un conjunto de leyes y reglamentos que induzcan la
existencia de mercados competitivos tanto de bienes y servicios como de los factores de la
producción y que garanticen la igualdad de oportunidades de acceso a estos mercados, de
forma tal que los problemas económicos a los que se enfrenta cualquier sociedad puedan
ser resueltos de la manera más eficiente y efectiva posible.
Igual de importante es que, en el marco legal, estén eficientemente definidos los derechos
privados de propiedad en sus tres dimensiones: la existencia de un poder judicial independiente,
imparcial, eficiente y expedito; uno que proteja los derechos privados de propiedad en
contra de actos de terceros, incluido actos del propio gobierno, y garantice el cumplimiento
de los contratos entre particulares así como entre estos y el gobierno.
Tal como señala Katz (2008), una economía en la cual exista incertidumbre de que los
contratos van a ser honrados y que en caso de ello no suceda la parte afectada puede acudir
ante el poder judicial para que sea éste quien obligue a la parte violatoria a cumplirlo o en
su defecto adjudicar las garantías establecidas en el propio contrato, incrementa el riesgo
de los proyectos de inversión y, por lo mismo, aumenta la tasa de rendimiento exigida ex
ante para llevarlos a cabo, lo que se traduce en menor inversión, menor tasa de introducción de
cambio tecnológico y, en consecuencia, menor nivel de desarrollo económico. Al respecto,
Douglass North señaló que:
“... la inhabilidad de las sociedades para desarrollar un sistema eficiente y de bajo costo para garantizar el cumplimiento de los contratos, es la fuente más importante tanto del estancamiento que
históricamente ha afectado a los países del Tercer Mundo así como
del actual subdesarrollo de estos países”. 3
En resumen, para que un país pueda alcanzar altos niveles de desarrollo económico,
caracterizado por altos niveles de ingreso por habitante y una distribución relativamente
equitativa de la riqueza y del ingreso, es necesario como condición sine qua non la existencia
un íntegro estado de derecho, uno en el cual los derechos privados de propiedad estén
eficientemente definidos en el marco legal y eficientemente protegidos por un poder judicial
independiente e imparcial, uno en el cual exista igualdad de oportunidades de acceso a todos
y cada uno de los mercados en la economía, uno en donde todos los mercados operen en
un contexto de competencia.
3
Un contrato es el acuerdo entre dos partes en donde se establecen las condiciones que regirán la
transferencia de los derechos de propiedad sobre un recurso o servicio, así como las penalidades
para ambas partes en caso de incumplimiento. Si las partes que entran en un contrato, sea este
civil o mercantil, no tienen la garantía de que en caso de que una de ellas viole el contrato, la
afectada podrá acudir ante el poder judicial independiente e imparcial para que sea éste el que
garantice y obligue a la parte violatoria a cumplir con el contrato, ya que, de lo contrario, el riesgo
implícito de obtener el rendimiento esperado sobre los activos propiedad de la empresa será mayor.
Si esta garantía no se le otorga a los inversionistas por parte del poder judicial, el rendimiento
exigido ex ante para llevar a cabo los proyectos de inversión será mayor, lo que se traducirá en una
menor inversión en la economía y en menor crecimiento económico.
24
2. La evidencia internacional y el caso de México
En esta sección se presenta evidencia de la debilidad del estado de derecho en México,
atendiendo principalmente la deficiente definición de los derechos de propiedad, la
notoriamente ineficiente y deficiente protección judicial de esos derechos y la corrupción
que impera en el país.
En cuanto a la definición de los derechos de propiedad, dado como está establecido en el
artículo 27 constitucional, todos los recursos pertenecen “originariamente a la Nación”, de
forma tal que la propiedad privada, en lugar de ser un derecho reconocido como natural, es
un derecho derivado. Además, la propiedad privada puede revertirse a la propiedad de la
nación con un decreto de expropiación, lo cual introduce un alto elemento de incertidumbre
sobre la inviolabilidad de la propiedad privada, elemento esencial para que una economía
experimente un proceso sostenido de desarrollo económico. Además, es de resaltar que
solo al nivel federal existen, incluida la Constitución, 297 leyes y códigos, a las cuales
hay que agregar cientos de leyes estatales así como otros miles de reglamentos y otras
disposiciones gubernamentales que, de alguna u otra manera, están relacionadas con los
derechos privados de propiedad, hecho que introduce una elevada incertidumbre y no provee
los incentivos correctos para el desarrollo económico.
Más allá de la deficiente definición de los derechos privados de propiedad en el marco
legal, uno de los mayores problemas que existen en México y que nos ponen en una
condición muy lejana a un íntegro estado de derecho, es la protección judicial de estos
derechos. Como se señaló en la sección anterior, una de las principales funciones del
poder judicial es la garantía del cumplimiento de los contratos. Si ésta no se da, se genera
una asignación socialmente ineficiente de recursos que deriva en menores niveles de
desarrollo económico.
En la gráfica 1 se presenta la relación entre el Índice Internacional de los Derechos de
Propiedad y el Índice de Desarrollo Humano. El Índice de Derechos de Propiedad, elaborado
por Property Rights Alliance y Americans for Tax Reform Foundation, toma en consideración los
siguientes elementos: ambiente legal y político, independencia judicial, estado de derecho,
corrupción, derechos legales sobre la propiedad física, protección de la propiedad física,
registro público de la propiedad, definición legal de los derechos de propiedad intelectual,
protección de los derechos de propiedad intelectual y protección de patentes
Por su parte, en el Índice de Desarrollo Humano, elaborado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se toman en consideración tres elementos: el
PIB por habitante (ajustado por la paridad del poder de compra), la escolaridad media de
la población y la esperanza de vida (el país más desarrollado, Noruega, ocupa el primer
lugar, México el 61).
Como puede observarse, existe una clara relación directa en la posición que ocupa cada
país en ambos índices; entre más eficiente sea la definición y la protección de los derechos
de propiedad (los primeros lugares en el IPRI «Índice Internacional de Propiedad»), también
se tiende a estar en los primeros lugares del Índice de Desarrollo Humano. Por el contrario,
en aquellos países en los cuales los derechos de propiedad no están eficientemente definidos
y protegidos, tenderán a tener bajos niveles de desarrollo económico.
25
Gráfica 1
Lugar en el Índice Internacional de Propiedad
y en el Índice de Desarrollo Humano
Por lo que respecta a México, el valor que se le asigna en el Índice Internacional de
Derechos de Propiedad es de 5, ocupando el lugar 76 de un total de 130 países evaluados,
muy por debajo de nuestros socios del TLCAN (Canadá y Estados Unidos en la octava y
decimoctava posición, respectivamente) y también por debajo de Chile, Uruguay, Costa
Rica, Panamá, Brasil y Colombia en la región latinoamericana.
Por subíndices tenemos lo siguiente: ambiente legal y político, 4.1 (90/ 130); independencia
judicial, 3.1 (122/30); estado de derecho, 4.2 (78/130); corrupción, 3.5 (83/130); derechos
legales sobre la propiedad física, 5.8 (76/130); protección de la propiedad física, 4.7
(108/130); registro público de la propiedad, 4.7 (30/130); definición legal de los derechos
de propiedad intelectual, 5.1 (65/130); protección de los derechos de propiedad intelectual,
3.9 (99/130); protección de patentes, 1 (103/130).
Naturalmente, aunque la eficiente definición y protección de los derechos de propiedad
son esenciales para insertarse en un proceso sostenido de desarrollo económico, existen
otros elementos que también tienen que entrar en consideración, como son la estabilidad
macroeconómica, un sistema tributario eficiente y no expropiatorio, que exista competencia
en los mercados de bienes, servicios y factores de la producción, que en la economía no
existan barreras significativas al comercio internacional y al movimiento internacional de
capitales, etcétera.
Tomando lo anterior en consideración, y como complemento a la evaluación de México
en Índice Internacional de Derechos de Propiedad, podemos acudir al Índice de Libertad
Económica elaborado por el Instituto Fraser de Canadá. En la elaboración de este índice se
toman en consideración los siguientes elementos: tamaño de gobierno, estructura jurídica
y derechos de propiedad, estabilidad macroeconómica, libertad de comercio internacional
y regulación crediticia, laboral y de la empresa.
26
En la gráfica 2 se muestra la relación para los mismos 118 países entre el Índice de Desarrollo
Humano y el Índice de Libertad Económica, en donde nuevamente se encuentra esa
relación positiva entre mayor libertad económica y mayor desarrollo.
Gráfica 2
Lugar en el Índice de Libertad Económica
y en el Índice de Desarrollo Humano
Para el caso particular de México, éste ocupa el lugar 75 dentro de un total de 141 países
evaluados, con un valor del Índice de Libertad Económica de 6.74. Por subíndices la
calificación fue: tamaño de gobierno: 6.74; estructura jurídica y derechos de propiedad:
5.06; estabilidad macroeconómica: 7.97; libertad de comercio internacional: 6.88;
regulación crediticia, laboral y de la empresa: 6.96.
En particular, dado el tema de este ensayo, los valores en Índice, en el apartado de estructura
jurídica y derechos de propiedad, la calificación asignada a sus componentes fueron los
siguientes: independencia judicial: 3.69; imparcialidad de los tribunales: 3.74; protección
de los derechos de propiedad: 4.88; interferencia militar en el estado de derecho y proceso
político: 7.50; integridad del sistema jurídico: 3.33; cumplimiento legal de los contratos:
5.39; restricciones legales a la venta de inmuebles: 6.89.
Con la evidencia de los índices de Derechos de Propiedad y de Libertad Económica, se
puede concluir que, en el caso particular de México, el estado de derecho es notoriamente
endeble y ello explica, en gran medida, que a pesar del potencial de crecimiento económico,
la economía se sitúe en el lugar 61 en el Índice de Desarrollo Económico.
El poder judicial es, sin duda, uno de los eslabones más débiles del Estado de Derecho,
uno que para efectos prácticos no está cumpliendo con su principal función que es garantizar,
de manera eficiente y expedita, el cumplimiento de los contratos. En el cuadro 1 se
presenta, para cada una de las entidades federativas, la duración, medida en meses, de
los juicios ejecutivos mercantiles, sin y con apelación de sentencia, así como el número de
días que tarda en ejecutarse la sentencia definitiva.
27
Cuadro 1
Juicios Ejecutivos Mercantiles. Rapidez del proceso judicial
Sin apelación
Meses
Con apelación
Meses
Ejecución de
Sentencia
Días
Estado de México
1.91
8.34
79.57
Tamaulipas
2.53
10.21
90.00
Guerrero
2.78
12.95
105.00
Baja California
3.17
12.90
60.00
Campeche
3.20
8.37
27.80
San Luis Potosí
3.21
13.03
123.94
Nayarit
3.39
11.51
40.00
Chiapas
3.45
13.00
61.00
Hidalgo
3.63
12.80
90.00
Guanajuato
3.86
14.05
86.38
Michoacán
4.36
10.21
55.00
Distrito Federal
4.64
11.26
139.44
Veracruz
5.16
12.79
90.00
Querétaro
5.37
13.96
84.44
Nuevo León
5.49
16.13
129.50
Tabasco
5.66
12.23
90.00
Coahuila
5.73
16.45
82.50
Aguascalientes
5.78
14.72
95.00
Colima
5.96
14.94
120.00
Zacatecas
6.40
14.24
40.00
Chihuahua
6.50
16.13
180.00
Durango
6.63
19.76
126.80
Quintana Roo
6.92
26.07
60.00
Morelos
7.06
16.55
90.00
Yucatán
7.12
16.68
193.33
Puebla
7.14
15.67
65.00
Tlaxcala
7.33
15.98
100.00
Baja California Sur
7.96
19.23
125.63
Jalisco
8.67
13.51
120.00
Oaxaca
9.63
17.91
172.19
Sinaloa
9.98
18.27
180.00
Estado
Fuente: Consejo Coordinador Financiero. “Ejecución de Contratos Mercantiles e Hipotecas en las
Entidades Federativas”. 2011.
El no contar con un poder judicial independiente, imparcial, eficiente y expedito, deriva
en una asignación ineficiente de los recursos, inhibe la inversión y, por lo mismo, es un
elemento que va en contra del objetivo de mayor desarrollo económico.
28
Otro aspecto, por demás importante, por su efecto negativo sobre el nivel de desarrollo
económico, es la alta incidencia de corrupción que impera en México. De acuerdo con
Transparencia Internacional, México ocupa el lugar 106 de 170 países evaluados, con un
puntaje de 34/100. La corrupción es un juego de suma negativo, de forma tal que entre mayor
sea la incidencia de corrupción, menor tenderá a ser el nivel de desarrollo económico.
En la gráfica 3 esto queda claro. En el eje de las ordenadas se grafica el lugar que cada
país ocupa en el Índice de Desarrollo Humano estimado por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo. En el eje de las abscisas está graficado el puntaje (sobre 10) en
el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional; entre más alto el
puntaje, menor la incidencia de corrupción. Como se aprecia en la gráfica, existe una muy
clara relación negativa entre ambas variables, es decir, entre menor el nivel de corrupción,
mayor el nivel de desarrollo.
Gráfica 3
Lugar en el Índice de Desarrollo Humano y Corrupción
La muy alta incidencia de corrupción se explica primordialmente por tener un marco legal y
regulatorio notoriamente excesivo, ineficiente, deficiente; uno que es poco transparente y
de aplicación discrecional; uno que permite la búsqueda y apropiación de rentas por parte
de la burocracia y que deriva en un menor nivel de desarrollo económico. La debilidad
del estado de derecho no es neutral. Como se percibe en el cuadro 2, aquellos países
que están más cerca de ese estado, con una mayor protección de los derechos privados
de propiedad y una menor incidencia de corrupción, como son Chile y Uruguay, reciben
mayores flujos de inversión extranjera, mientras que en aquellos en donde el estado de
derecho es más débil, reciben mucho menores flujos de inversión.
29
Cuadro 2
Inversión Extranjera Directa (% del PIB),
Protección de los Derechos Privados de Propiedad
y Percepción de Corrupción 2010
IED/PIB
Protección de
Derechos de
Propiedad
Percepción de
Corrupción
Argentina
1.9
2.9
3.5
Brasil
2.3
5.7
4.3
Chile
7.6
6.7
7.2
Colombia
2.4
4.9
3.6
Costa Rica
4.1
5.5
5.4
Ecuador
1.0
3.7
3.2
El Salvador
1.8
4.6
3.8
México
1.9
5.1
3.4
Perú
4.9
4.8
3.8
Uruguay
6.3
6.8
7.2
Venezuela
0.3
1.2
1.9
País
Fuentes: Instituto Fraser, Índice de Libertad Económica, 2011, y Comisión Económica para América
Latina, Transparencia Internacional.
Conclusiones
México, a pesar de ser un país de leyes, es uno muy alejado de un íntegro estado de
derecho. La ineficiente definición de los derechos privados de propiedad en el marco legal,
así como la también ineficiente y deficiente protección judicial de los derechos por parte
del poder judicial y la muy elevada incidencia de corrupción, son elementos que inhiben
el desarrollo económico. Mientras esto persista, difícilmente se puede aspirar a ser un
país con un alto nivel de desarrollo económico, uno en donde el nivel de bienestar de las
familias sea cada vez mayor.
30
Referencias bibliográficas
Alchian, Armen (1965). “Some Economics of Property Rights”. Il Politico. Vol. 30, núm. 4,
pp. 816-829.
Barnett, Randy E., The Structure of Liberty. Justice and the Rule of Law, Clarendon Press,
Oxford, 1998.
Barzel, Yoram (1999). Economic Analysis of Property Rights. Cambridge University Press,
1999.
Furubotn, Eirik y Svetozar Pejovich (1974). The Economics of Property Rights. Ballinger
Publishing Company.
Katz, Isaac. Eficiencia Judicial y Desarrollo Económico. El caso de los juicios mercantiles.
The Latin American and Caribbean Journal of Legal Studies. Vol. 3, Issue 1, 2008.
Katz, Isaac. “Derechos de Propiedad, Libertad y Desarrollo Económico”. En Índice Internacional
de Derechos de Propiedad. Reporte 2013.
North, Douglass C., Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, Fondo de
Cultura Económica, 1993.
Nozik, Robert, Anarchy, State, and Utopia, Basic Books, 1974.
www.fraserinstitute.org
www.pnud.org
www.transparencyinternational.org
31
32
Capítulo 3
Delincuencia organizada: mercados
ilícitos y legales
El caso de Michoacán
Ruth G. Ornelas
Economista e internacionalista, especialista en temas de
seguridad y desarrollo económico
33
Acerca de la autora
Ruth G. Ornelas. Licenciada en Relaciones Internacionales por la UNAM, con maestría
en Relaciones Internacionales por Columbia University, con especialización en Desarrollo
Económico y estudios de maestría en Economía en Georgetown University. Es consultora
en temas de seguridad nacional y desarrollo económico. De 2007-2012 se desempeñó en
el CISEN. En su experiencia previa ocupó diversos cargos en la Secretaría de Gobernación,
Secretaría del Trabajo, Secretaría de Programación y Presupuesto, Embajada de México
en Estados Unidos y en el CEESP.
34
Capítulo 3
Delincuencia organizada: mercados ilícitos y legales
El caso de Michoacán
Ruth G. Ornelas* 1
Economista e internacionalista, especialista en temas de
seguridad y desarrollo económico
Por lo general, el fenómeno de la delincuencia organizada se aborda predominantemente
desde un enfoque político, pero muy pocas veces desde una perspectiva económica. En
este capítulo presento un estudio de caso, el de Michoacán, para analizar con un enfoque
económico la incursión de la delincuencia organizada en un mercado legal: el del aguacate.
Este capítulo comienza con un breve panorama sobre la evolución de los grupos de la
delincuencia organizada en Michoacán; posteriormente sigue un apartado de análisis
económico para exponer el marco teórico explicativo sobre mercados ilícitos y legales.
Después presento el contexto económico de Michoacán, mostrando el comportamiento de
las principales variables económicas de la entidad, para abordar luego el caso del aguacate
en esa entidad y finalizar con las conclusiones.
A pesar de lo escaso de la literatura económica para el análisis de la delincuencia
organizada, existen teorías explicativas de este fenómeno, tal como el enfoque de extracción
de rentas, la teoría de la organización industrial, la del comportamiento del mercado, la
teoría de los costos de transacción y el enfoque de economía del crimen. Para efectos de
este capítulo, utilizo el enfoque de extracción de rentas y comportamiento de los mercados.
Antecedentes
El caso de Michoacán es emblemático porque pone en evidencia una serie de hechos y
circunstancias que llevaron al deterioro gradual y creciente en los ámbitos económico,
político, social y judicial en varios municipios de la entidad; pero también porque ilustra
cómo se fue transformando la delincuencia organizada del país: los grupos delincuenciales
y las actividades ilegales en los mercados ilícitos y legales de la entidad.
Desde antes de Los Valencia en las décadas de los sesenta y setenta, luego con Los
Valencia (Cártel del Milenio) en los años ochenta, después con Los Zetas (1999-2000),
pasando por La Familia Michoacana (2006) y, más recientemente, Los Caballeros Templarios
(CT, 2011), estos grupos de la delincuencia organizada fueron evolucionando y abarcando
cada vez más actividades ilegales que incidieron también en los mercados legales, 1 con el
propósito de establecer su control y aumentar sus ya de por sí ingentes ganancias.
*1Agradezco a Cynthia Fuertes García el valioso apoyo estadístico y gráfico que me brindó en sus
horas libres.
1
Este punto de inflexión comienza con Los Zetas al llegar a Michoacán a romper el monopolio de
Los Valencia, ya que introducen actividades depredatorias; luego La Familia Michoacana adopta
el know how y lo perfecciona, y los CT lo extrapolan a varios sectores productivos de los mercados
legales.
35
Los Valencia, con su know how y sus contactos con narcomenudistas norteamericanos,
aprovecharon los mercados transnacionales: produjeron más, incorporaron a su negocio el
trasiego de cocaína y exportaron metanfetaminas producidas en esa entidad. Esta
organización delincuencial regional expandió y diversificó su negocio: marihuana, amapola,
cocaína y metanfetaminas; éstas dos últimas con las alianzas que establecieron con otras
organizaciones delincuenciales mexicanas y colombianas. 2
Con la incursión de Los Zetas a Michoacán, se amplió el portafolio de actividades ilícitas a
otras no tan rentables pero ahora dirigidas hacia la población y sectores productivos
michoacanos como: el cobro de piso, la extorsión y el secuestro; Los Zetas también crearon
un mercado interno de metanfetaminas en Michoacán y otros estados contiguos. Además,
Los Zetas abrieron una ruta de tráfico de drogas y se encargaron de someter, corromper y
cooptar a las autoridades locales y estatales, lo que desembocó en una población bastante
desprotegida ante la intimidación, amenazas, extorsiones y secuestros de Los Zetas. 3
Ante este panorama, en 2006 surge La Familia Michoacana con el propósito principal de
expulsar a Los Zetas de la región y establecer su predominio con un enfoque social y
religioso. La hazaña no fue sencilla, pues desató toda una espiral de violencia que afectó
a la población michoacana. Así, en 2006 la tasa de homicidios dolosos por cada 100 mil
habitantes de Michoacán fue 50% más elevada que la del país (Gráfica 1). Fue hasta 2010
cuando dicha tasa descendió por debajo de la registrada a nivel nacional, pero esta
tendencia se revierte en 2013 –año del levantamiento de las autodefensas–, cuando vuelve
a ubicarse por encima de la nacional hasta alcanzar en los primeros cuatro meses de 2014
una tasa de 7.93, cifra superior en 75% a la tasa de homicidios dolosos por cada 100 mil
habitantes a nivel nacional.
Gráfica 1
Tasa de homicidio doloso por cada 100 mil habitantes
Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Secretaría de Gobernación
(Segob), 2014.
Entre sus alianzas con las organizaciones delincuenciales mexicanas están: los Arellano Félix,
de Tijuana; los Amezcua, de Colima; con Amado Carrillo Fuentes, de Juárez, y más adelante con
Joaquín “El Chapo” Guzmán Loera, de Sinaloa, y con organizaciones colombianas: Cártel del
Valle del Norte y Cártel de Medellín. Ver: Eduardo Guerrero Gutiérrez (2014) y Guillermo Valdés
Castellanos (2013).
3
Ver Eduardo Guerrero Gutiérrez (2014), donde explica con detalle la evolución de estos grupos de
la delincuencia organizada en Michoacán: Los Valencia, Los Zetas, La Familia Michoacana y Los
Caballeros Templarios.
2
36
La Familia Michoacana, una organización local, utilizó una amplia red de vínculos con la
policía municipal y estatal, y extendió su presencia en áreas de desarrollo social e
infraestructura en la región. Uno de sus grandes éxitos fue la penetración que tenían en el
tejido social michoacano. Las comunidades que cooperaban con ellos recibían a cambio
obras: la construcción de un hospital, la pavimentación de una calle o un tramo de
carretera, acceso a agua potable, etc. De esta manera, la Familia Michoacana retribuía a
las comunidades michoacanas que cooperaban con ellos, atendiendo sus demandas sociales
(Gráfica 2).
Gráfica 2
Gasto público estatal 2012* en % de PIB nacional
Nota: Para el año de 2013 INEGI tiene información de solo 20 entidades federativas.
Fuente: INEGI. 2012.
37
Esta organización criminal utilizó una política de “plata o plomo” al estilo de Los Zetas. La
Familia Michoacana creó una amplia red de lealtades con las policías de los municipios,
pero también con las estatales, además de utilizar la amenaza de eliminarlos si no
colaboraban con ellos. Esta organización delincuencial logró apoderarse de ayuntamientos
y presupuestos completos.
Tras el supuesto abatimiento de Nazario Moreno González, “El Chayo”, en diciembre de
2010, La Familia Michoacana se reorganizó y aprovechó la coyuntura para movilizar su
amplia base social a favor del nuevo grupo delictivo, los CT, que aparecieron en la escena
pública michoacana en marzo de 2011. Esta organización criminal continuó la labor social
que venía realizando La Familia Michoacana, siendo Servando Gómez Martínez, “La Tuta” 4
(ex normalista) y Enrique, “El Kike”, Plancarte, sus líderes visibles, quienes además
mantuvieron casi toda la estructura de La Familia Michoacana para retomar el control de
sus actividades delincuenciales, su base social y su red de vínculos políticos.
En febrero de 2013 dio inicio el levantamiento de las autodefensas de Tierra Caliente,
expulsando a los CT de los municipios de Buenavista, Tomatlán y Tepalcatepec. El
surgimiento de estos grupos de autodefensa puso en evidencia el abandono por el Estado 5
de los habitantes de esta región y la desesperación de la población ante el abuso extendido
de los CT, sobre todo en términos de extorsiones y secuestros generalizados.
El doctor José Manuel Mireles, médico cirujano de la Clínica del Seguro Social en
Tepalcatepec, portavoz de las autodefensas, explicó abiertamente cómo, a partir de 2010,
se empezaron a incrementar las extorsiones de estos grupos delincuenciales. Su hipótesis:
la determinación del Estado mexicano de combatir a estos grupos delincuenciales ocasionó
que se les complicara el negocio del narcotráfico, por lo que estos grupos se volcaron
sobre la población indefensa y relativamente rica 6 para extraerles recursos y compensar
sus pérdidas por tráfico de drogas.
Todavía al mes de agosto de 2014 el Gobierno Federal no había logrado su ubicación y detención; habitantes de la costa y Tierra Caliente dicen que se encuentra en Lázaro Cárdenas. Sin su
aprehensión, es poco creíble que el Gobierno Federal haya desarticulado completamente a esta
organización delincuencial en forma permanente, sobre todo porque “La Tuta” ha acumulado un
gran capital social, por lo que tiene la capacidad de reorganizarse y, como dice Guillermo Valdés en
su libro (2013), conoce las “estrategias de penetración social de la izquierda, las tácticas de lucha
guerrillera (emboscadas) y las formas de sobrevivir en la clandestinidad”.
5
Durante varios años, la incapacidad de las autoridades local, estatal y federal por resolver esta
situación llevó a un amplio deterioro que todos los mexicanos presenciamos: desde los gobiernos
perredistas (Cárdenas Batel y Leonel Godoy), pasando por el famoso “michoacanazo” del ex presidente Felipe Calderón (panismo), seguido por la abierta incompetencia del ex gobernador priísta
Fausto Vallejo, quien durante su licencia por motivos de salud dejó como gobernador interino al
ex secretario de Gobierno, Jesús Reyna, detenido por sus presuntos vínculos con la delincuencia
organizada; poco después, también se pondría en evidencia, mediante un video, los vínculos del
hijo menor del ex gobernador Fausto Vallejo con los CT; el hijo ya ha sido aprehendido.
6
Michoacán es un estado que supo aprovechar las ventajas comparativas ofrecidas por el TLCAN
en el sector agroalimentario: productos agrícolas de exportación como el aguacate, el limón y muchas otras frutas; el sector minero exportador de fierro; los aserraderos; etc.
4
38
Los CT también lograron subordinar alcaldías completas, 7 pudiendo controlar y regular
la actividad económica legítima 8 en varios municipios de Michoacán: en la Ruana, a
los limoneros; en Tancítaro y otros municipios, a los aguacateros; en Coalcomán, a los
aserraderos; en Aguililla y Lázaro Cárdenas, las minas; en Tepalcatepec, los negocios de
la carne y el queso. Su modus operandi era robo o compra (a “precios castigados”, por
supuesto) de propiedades y productos, extorsiones, cuota por tonelada de metal extraído,
cuota por hectárea de aguacate, es decir, un control importante sobre la actividad económica
legítima a través de acciones coercitivas ilegales.
A partir de 2007 la tasa de secuestro por cada 100 mil habitantes de Michoacán comienza
a subir de manera alarmante hasta alcanzar niveles que triplican el nivel nacional, sobre
todo en los primeros cuatro meses de 2014 –tasa nacional 0.48; la de Michoacán 1.53– que
más que triplica el nivel nacional (Gráfica 3).
Gráfica 3
Tasa de secuestro por cada 100 mil habitantes*
(*) Los municipios con mayor incidencia del delito de secuestro a febrero de 2014 son: Morelia,
Zitácuaro, Uruapan, Lázaro Cárdenas, Zamora y Los Reyes.
Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Segob, 2014.
Como resultado de la incapacidad de las autoridades municipales y estatales por imponer
el estado de derecho desde hacía varios años y la evidente ineficacia de las instituciones
de procuración e impartición de justicia, surgen en 2013 los grupos de autodefensas 9 en
estos municipios, exigiendo que el Estado combatiera a los grupos delincuenciales y asumiera
el papel que le correspondía de proporcionar seguridad en la región.
Ya sea por imposición de sus candidatos, por complicidad de la autoridad local o por intimidación
y amenazas a los alcaldes.
8
Se refiere a la actividad económica legítima o a los mercados o empresas legales donde opera la
delincuencia organizada.
9
Hasta ahora se desconoce con certeza hasta qué grado están infiltradas las autodefensas por personas vinculadas a la delincuencia organizada (Los CT o del Cártel de Jalisco Nueva Generación,
por citar dos ejemplos), ni tampoco quién los armó.
7
39
Estas mismas autodefensas fueron las que hicieron un llamado a las autoridades federales
ante la debilidad de la autoridad estatal y la complicidad de los CT con las autoridades
municipales y con algunas estatales: era evidente la ausencia de estado de derecho. Los
hechos más recientes de 2014, la detención de cuatro alcaldes de la región, exhibió
públicamente la colusión y estrecha colaboración de la autoridad municipal con dicha
organización criminal. Peor aún, el reciente video donde aparece el hijo del ex gobernador
Fausto Vallejo, Rodrigo, en gran conversación con Servando Gómez Martínez, “La Tuta”,
evidenció el grado de descomposición en la entidad a los niveles municipal y estatal.
Ahora se sabe que la mayor parte de la población en Tierra Caliente tuvo tratos con los CT,
concretamente con sus jefes de plazas templarios con dominio en diferentes municipios
michoacanos, quienes ya tenían tiempo dedicándose a las actividades ilegales (drogas) y
a acciones coercitivas contra actividades legítimas del sector productivo, específicamente
de los sectores primario y terciario.
Casi toda la población michoacana participó de una u otra manera: unos se beneficiaron,
otros no. La permisividad social abarcó a un amplio espectro de la sociedad michoacana;
era un hecho, los CT contaban con un gran capital social. La base social y política, y la red
de complicidades tejida durante varios años, permitió que este grupo delincuencial impusiera
sus reglas y su ley, al margen de las autoridades municipales y estatales legítimas, las
cuales o se coludían o eran parte de los CT o estaban amenazadas de muerte. 10
1. Un análisis económico
¿Qué fue lo que sucedió en Michoacán?
Un enfoque económico permite analizar desde otra perspectiva lo ocurrido por muchos
años en esa entidad federativa. En Michoacán presenciamos la evolución de las acciones
ilegales de estas organizaciones delincuenciales transnacionales, impactando de manera
negativa en dicho estado.
En un principio se trató de actividades del narcotráfico en las que aparentemente no
existía intersección con la mayoría de la población michoacana; posteriormente, Los Zetas
introdujeron actividades ilícitas (depredadoras) en mercados legales como el cobro de piso
que incidió en negocios del sector servicios: bares, antros, restaurantes, consultorios médicos,
transportistas, etc.; y, a medida que el deterioro de la región se generalizó, las extorsiones
también alcanzaron a otros sectores productivos, como al sector agroalimentario y minero
(Gráfica 4).
10
Las estructuras gubernamentales legítimas tienen como función principal proveer bienes públicos
a la población, tales como la protección de los derechos de propiedad, la protección de la vida humana, hacer cumplir de manera efectiva los contratos según la ley vigente sin excepciones, ejercer
el gasto público en programas sociales e infraestructura física, etc. El monopolio de la violencia le
permite a la autoridad legítima hacer efectivo el cumplimiento de la ley y, de ser necesario, el uso
exclusivo de la fuerza para proteger a la población.
40
Gráfica 4
Tasa de extorsión por cada 100 mil habitantes
Fuente: Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Segob, 2014.
La Familia Michoacana y los CT supieron profundizar en este tipo de actividades ilícitas,
extendiéndolas al sector productivo de la región, incluidos el sector exportador agroalimentario
y minero. La diversificación del portafolio de las organizaciones criminales que han
operado en esta entidad se extendió del narcotráfico meramente, al narcotráfico acompañado
con otras actividades depredatorias, que la literatura económica sobre el tema denomina
mafiosas 11 por tratarse de la extracción de rentas utilizando la extorsión, intimidación, las
amenazas y la violencia.
Para abordar el tema, es importante contar con una definición económica de delincuencia
organizada para lograr una mayor consistencia en una explicación económica sobre lo sucedido en Michoacán, lo que permite identificar y destacar las características más
sobresalientes de este fenómeno y, después, ilustrar con un caso de los mercados
legales que contribuya a explicar lo sucedido en Michoacán. Se seleccionó el aguacate,
para mostrar la incursión de la delincuencia organizada en este sector productivo. Sin
embargo, estas organizaciones delincuenciales también incursionaron en otras actividades
productivas del sector primario, por ejemplo, limones y fierro.
Una de las primeras definiciones económicas de delincuencia organizada apareció en el
reporte de la Comisión Presidencial sobre Cumplimiento de la Ley y Administración de
Justicia de EUA (1967), donde se menciona que la esencia del negocio de la delincuencia
organizada es la provisión de bienes y servicios ilegales. Uno de los expertos de la Comisión
11
Fenómeno identificado por el economista Gordon Tullock en los sesenta; no obstante, fue Anne
Krueger la que acuñó el término de rent-seeking en 1974. Hirshleifer (1988) y Baumol (1990) desarrollan sus respectivos análisis, basándose en el enfoque de rent-seeking. Pero además, cabe
destacar que uno de los elementos que describen a las mafias es la adopción de tareas legislativas (establecer reglas y normas) y judiciales (provisión de protección, entre otras funciones), de tal
forma que se convierten en un gobierno o transforman y readecuan al gobierno local recién capturado. Entre otras funciones gubernamentales que desempeñan están: la provisión de empleos,
beneficios sociales a la población local, apropiación de presupuestos municipales para construir
carreteras, clínicas y escuelas en aquellas comunidades que los apoyan, etc.
41
Presidencial, Cressey, intentó aclarar la diferencia entre la delincuencia organizada y las
empresas ilegales ordinarias. Según Cressey, la primera se especializa en actividades
para las cuales existe una demanda autónoma (drogas); las segundas, por lo general,
llevan a cabo actividades predatorias (intimidación, extorsión).
El reporte reconoce que la delincuencia organizada también recurre a la coerción 12 contra
otros agentes económicos como las empresas, sindicatos, policías, entre otros, pero
explica que esto obedece más bien a sus actividades ilícitas en los mercados legales. En
ese sentido, el uso de la violencia para el desempeño de su trabajo explica la necesidad
de invertir en tecnología militar, es decir, en adquirir armamento y equipo de telecomunicaciones,
entre otros. A fin de cuentas, para la delincuencia organizada la inversión en violencia y
corrupción de autoridades tiene el propósito de establecer un control y aumentar sus
ganancias 13 en los mercados ilícitos y/o legales para consolidar su posición monopólica o
cuasi-monopólica en determinada zona geográfica.
Varios autores consideran restrictiva esta definición descriptiva, por dos argumentos
principales:
1. Supone que la delincuencia organizada funciona siempre como una empresa
altamente integrada, vertical y horizontalmente, y que opera como un monopolio
en varias etapas de la producción y distribución de bienes ilícitos; y
2. Pasa por alto la diferencia que existe entre el papel que desempeña la
organización delincuencial como empresa que abastece bienes ilegales a los
consumidores finales, de aquella estructura de gobierno que impone regulaciones
y que abastece bienes públicos a empresas ilegales o legales independientes.
Schelling 14 (1971) sugiere que el negocio esencial de la delincuencia organizada es la
imposición de protección a empresas legales e ilegales bajo la amenaza de violencia.
Destaca que para ejercer la extorsión, la delincuencia organizada tiene que lograr un control
monopólico sobre la oferta de violencia en una región geográfica delimitada, ya que entre
sus servicios también se incluye la protección contra otras organizaciones que compiten
por el mismo espacio geográfico para poder extraer rentas.
Asimismo, aquellas organizaciones criminales que proveen servicios de protección tienen
que poder controlar la oferta de corrupción de las policías locales, para así reducir la amenaza
de que otras organizaciones en competencia con ellas soliciten la intervención de la policía
local contra ellas mismas.
Otra contribución importante de Schelling es que establece seis características de aquellos
mercados donde la delincuencia organizada desarrolla una autoridad gubernamental:
1. Mercados donde las empresas victimizadas no tienen posibilidades de protegerse
a sí mismas. Esto explica por qué mercados ilícitos o informales son áreas
En este ensayo se utiliza la palabra coerción como sinónimo de coacción, es decir, fuerza o violencia física, psíquica o moral para obligar a alguna persona a que haga o diga algo en contra de
su voluntad.
13
Ya sea porque maximizan sus ganancias (mercados de drogas) o porque maximizan la extracción
de rentas ( actividades de expoliación, actividades depredadoras).
14
Premio Nobel de Economía en el año 2005.
12
42
de oportunidad para que la delincuencia organizada ejerza control, ya que es
evidente que estas empresas ilegales o informales no están en condiciones de
acudir a la policía.
Sin embargo, en el caso de Michoacán ahora se sabe que como La Familia
Michoacana y los CT impusieron alcaldes y nombraron policías, las empresas
legales no podían acudir a las policías municipales ni a cualquier otra autoridad
local, porque éstas ya estaban capturadas. Así, las empresas legales, las ilícitas
y las informales quedaron sometidas a estos grupos delincuenciales.
2. Mercados donde las víctimas tienen dificultades para esconderse y, por lo mismo,
la delincuencia organizada concentra la mayor parte de sus extorsiones en
empresas ilegales (o legales) que abastecen bienes finales a los consumidores.
Esta situación se presenta principalmente en el sector servicios, desde la
prostitución ilegal hasta en los negocios como bares, antros, casinos, restaurantes,
etc. que son servicios o establecimientos inamovibles en una zona específica
con una clientela determinada. Cabe aclarar que muchos de estos giros no
son empresas ilegales en sentido estricto, sino que son más bien del tipo de
establecimientos que operan bajo condiciones irregulares y/o que ofrecen un
producto o servicio ilegal como drogas y/o prostitución.
De igual forma, en el sector servicios existen muchos establecimientos que
recurren a la corrupción de autoridades para evadir el cumplimiento de algunas
regulaciones exigidas por la ley. Esta situación abre una ventana de oportunidad
para la delincuencia organizada para extraer periódicamente rentas de estos
negocios.
3. Mercados donde es más viable que la delincuencia organizada imponga
extorsiones debido a que las ganancias de las empresas son fácilmente
observables.
Ejemplos de esta característica son los productores del sector agroalimentario
exportador michoacano: los limoneros, los aguacateros, pero también el sector
minero en la extracción y exportación de fierro. Todas estas actividades productivas,
que son parte del sector exportador, tienen ganancias que son observables y,
por lo mismo, pueden imponerles cuotas y monitorear su cumplimiento sin
incurrir en costos altos de supervisión.
4. Schelling menciona que es más probable que la delincuencia organizada
extorsione a empresas ilícitas y legales cuanto más elevada sea la especificidad
de sus activos en términos de su ubicación y del capital incorporado en las
relaciones con sus clientes. Por ello, los bares, antros, casinos y restaurantes
que operan a nivel local a menudo son víctimas de la delincuencia organizada.
5. Mercados donde es más factible que las empresas legales e ilícitas puedan
trasladar el pago de la extorsión a los consumidores finales mediante precios
más altos o en deducibilidad de impuestos; o en casos donde el pago por
extorsión es aplicable a todos los competidores de un área geográfica específica.
43
Sin embargo, el nivel de rentas extraídas dependerá de las elasticidades del
producto o servicio al consumidor final.
Esta característica, en combinación con las dos anteriores, refuerza el argumento
de por qué la delincuencia organizada busca imponer cuotas en negocios del
sector servicios como restaurantes, bares, antros, casinos, etc. ubicados dentro
de un área geográfica determinada.
6. Por último, la delincuencia organizada, por lo general, tiene más éxito de
convertirse en una estructura de gobierno si las víctimas de extorsión son
individuos o micro o pequeñas empresas. 15
El riesgo de que intervenga la policía aumenta más que proporcionalmente con
el número de personas que conocen los detalles de la extorsión. La empresa
legal o ilegal, como sucede en una red social, propaga la información de manera
exponencial, por lo que corre el riesgo de que la autoridad interrumpa la extorsión
en cuanto a su permanencia en el tiempo, suponiendo un escenario donde la
autoridad está realmente al servicio de la población. Sin embargo, para el caso
michoacano, la autoridad ya estaba capturada, por lo que el riesgo para la
organización criminal tiende a desaparecer o es casi nulo.
Además de las seis características enunciadas por Schelling, existen otros elementos
importantes para determinar qué tipo de mercados atraen a estas organizaciones criminales.
La evidencia empírica sobre las actividades nacionales e internacionales de las
organizaciones de la delincuencia organizada pone en evidencia que éstas se encuentran
activas operando en diferentes mercados ilícitos o legales, donde no existen barreras de
entrada importantes (ejemplos: apuestas legales o ilegales, prostitución, contrabando,
falsificación, narcomenudeo, etc.), para las cuales resulta inverosímil inferir la existencia
de una especie de control central que sugiera una estructura monopólica. Más bien estos
mercados parecen competitivos y los elementos que podrían constituir rentas monopólicas,
por lo general, tienden a desaparecer ante la competencia y ante los conflictos entre
organizaciones rivales.
También existen otros mercados ilícitos o legales donde la delincuencia organizada se
integra de manera vertical para alcanzar cierto grado de coordinación central; ejemplos de
estas actividades son: lavado de dinero; narcotráfico y distribución de drogas al mayoreo
en los mercados internacionales; la oferta de violencia organizada para efectos de
extorsión; etc.
Schelling destaca varios aspectos importantes para el entendimiento de las características
de la delincuencia organizada, sobre todo ante la evidencia de varios años de trabajo de
agencias de investigación serias y de académicos. 16
Las micro y pequeñas empresas se caracterizan por tener pocos empleados, es decir, menor
número de personas que tengan información sobre el modus operandi de la acción ilegal.
16
P. Reuter (1984, 1987) con sus estudios empíricos de las actividades de la delincuencia organizada en diversas industrias, proporciona elementos económicos interesantes sobre la delincuencia
organizada, tales como: jerarquía, economías de escala y de alcance, especificidad de los activos
y permanencia en el tiempo.
15
44
Para Schelling, la delincuencia organizada busca gobernar y controlar la estructura
económica completa de las actividades de la criminalidad. Es decir, la aportación más
importante de Schelling se refiere a la imposición de un gobierno en una zona geográfica
determinada para imponer reglas y ejercer su poder para maximizar sus ganancias y
extracción de rentas. Esta definición económica de delincuencia organizada permite
entender mejor lo que sucedió en Michoacán.
Este elemento distintivo que subraya Schelling, la imposición de un gobierno, permite
inferir que la delincuencia organizada ya no solo va a proveer bienes privados en los
mercados ilícitos a los consumidores finales, sino que ahora también incursionará en el
mismo terreno que el del gobierno legítimo, que es la provisión de bienes públicos, como
la protección a los derechos de propiedad, el cumplimiento efectivo de los contratos,
infraestructura física y social, regulaciones, etc.
Para Schelling, el concepto de delincuencia organizada implica en sí “exclusividad”, es
decir, se trata de un monopolio no solo para ejercer la violencia sino también para las
actividades delincuenciales en mercados ilícitos y legítimos, en los espacios geográficos
específicos donde opera la organización criminal.
Sin descartar por completo el elemento de poder monopólico que destaca Schelling y que
se presenta, sobre todo, en una entidad o a nivel regional, 17 la experiencia reciente en
varios países muestra que la delincuencia organizada puede operar en una estructura de
mercado oligopólica, en donde la característica principal es la colaboración entre las
organizaciones, porque todas ellas obtienen más con la cooperación. 18
Sin embargo, esto no quiere decir que la delincuencia organizada se limite a operar únicamente
en estos dos tipos de estructuras de mercado; por el contrario, también operan en mercados
competitivos y en mercados de competencia monopolística. 19
Salvo que la organización delincuencial, en esa zona geográfica determinada, entre en disputa
con otro grupo de la delincuencia organizada que busca arrebatar el control territorial del área
geográfica en cuestión, la evidencia muestra que a nivel regional o entidad federativa sí se ejerce
ese poder monopólico tanto de la violencia como de los mercados; es más bien a nivel nacional
donde se presentan los casos de cooperación –alianzas– entre estas organizaciones criminales,
creando mercados oligopólicos o también casos de competencia monopolística.
18
Por ejemplo, Los Valencia establecieron alianzas con otras organizaciones criminales mexicanas
y colombianas para ampliar y diversificar sus mercados; lo mismo sucede con otras organizaciones delincuenciales mexicanas y colombianas.
19
Buchanan (1973) destaca que si el bien a vender en un mercado ilícito es en realidad un mal,
entonces permitir la existencia de un mercado monopólico u oligopólico (colusión) minimizaría la
cantidad del mal intercambiado en equilibrio en ese mercado. Para efectos del diseño de políticas públicas cabría preguntarse: ¿Hasta qué punto conviene desmantelar y atomizar monopolios u oligopolios, si el objetivo es minimizar la violencia y mejorar la seguridad pública para la
población? ¿Es conveniente que el gobierno legítimo atomice a los grupos de la delincuencia
organizada, creando mercados competitivos para que haya una mayor cantidad de ese mal? A
menos que el monopolio u oligopolio de la delincuencia organizada llegue al extremo de desafiar
o capturar a la autoridad en cualquier nivel de la Federación, lo que sería totalmente inaceptable,
sería interesante analizar las diferentes estructuras de los mercados criminales para conocer
ese nivel óptimo de intercambio en equilibrio y sus impactos, para efectos del diseño de políticas
públicas disuasivas.
17
45
Cabe destacar que algunas actividades de la delincuencia organizada tendrán elementos
de una monopolización, pero en realidad la teoría del monopolio, por lo general, no explica las actividades de la delincuencia organizada. Es más, varios analistas políticos han
interpretado la violencia utilizada por la delincuencia organizada como “evidencia” de su
poder monopólico. Sin embargo, otra explicación desde el punto de vista de la competencia
podría más bien interpretar que las organizaciones delincuenciales violentas tienen una
ventaja comparativa en los mercados ilícitos y/o legales, debido a que las víctimas de la
violencia no tienen ningún recurso legal, mucho menos cuando la autoridad ha sido capturada,
es decir, cuando impera la impunidad. 20
La esencia del negocio de la delincuencia organizada es desempeñar el papel de regulador
en una zona geográfica y/o actividad económica específica. Alcanzar ese objetivo le
permite imponer regulaciones a las empresas ilícitas y a las legítimas, y exigirles el pago
de cobros o cuotas. De esta manera, la delincuencia organizada maximiza sus ganancias
provenientes del narcotráfico y de la extracción de rentas a la población y empresas que se
encuentran sometidas en dicho espacio geográfico a través de sus transacciones ilegales
(extorsiones, cobros de piso, cobros por tonelada de metal extraído o por caja de limón
producido, cuota por hectárea de aguacates, etc.) sin necesidad de que la organización
delincuencial incurra en todos los costos y riesgos involucrados en la administración directa
de las empresas.
Schelling destaca que para ejercer el papel de regulador, la delincuencia organizada
necesita imponer el monopolio de la violencia organizada sobre una zona geográfica
determinada. En el caso michoacano, los grupos de la delincuencia organizada (Los Zetas,
La Familia Michoacana, los CT) impusieron sus reglas y sometieron a la población mediante
coerción en áreas geográficas específicas, de otra manera no podría entenderse el que
hubiesen concentrado sus acciones coercitivas principalmente en Tierra Caliente.
Pero, además, estos grupos delincuenciales no solo utilizaron amenazas o acciones ilegales,
sino que otro elemento muy importante para que sus amenazas y/o actos ilícitos (extorsiones,
intimidaciones, etc.) tengan credibilidad, es la utilización de armas de uso exclusivo del
ejército, para que a través de la violencia impongan con éxito sus propias reglas en las
áreas geográficas o actividades económicas específicas sobre las que decidan ejercer su
poder.
Los CT fueron efectivos para establecer la regulación y el control directo sobre la producción,
distribución y exportación de algunos productos de los mercados legales muy rentables,
sobre todo del sector exportador. Esto se logró gracias a la corrupción y a la ausencia de
estado de derecho debido a la captura de la autoridad local y estatal, de tal manera que
los CT regulaban y/o controlaban la actividad económica, legal o ilícita e informal en varios
municipios del estado: los productores de aguacate, limón, fierro, aserraderos, negocios de
carne y queso, consultorios médicos, restaurantes, bares, antros, entre otros; además de
los mercados ilícitos de las drogas.
20
No existen datos sobre la tasa de impunidad por entidad federativa y mucho menos índices de impunidad desagregados por tipo de delitos, pero las pocas cifras que existen son a nivel nacional y
ponen en evidencia que la impunidad ha ido en aumento en México: 90% de los delitos quedaron
impunes en 1998 (Segob), 96% de delitos impunes en el periodo 1996-2000 (CIDAC), 98.7% la
tasa de impunidad en 2007 para todos los delitos (CIDAC).
46
Es decir, a la principal función de los CT, 21 la de maximizar las ganancias derivadas de la
producción y comercialización de bienes ilícitos (drogas), añadieron otra más que consistió
en maximizar la extracción de rentas 22 a la sociedad, en mercados legales, ilícitos e informales,
según su prevalencia en una zona geográfica específica.
2. Panorama económico de Michoacán
Para presentar un ejemplo concreto del modus operandi 23 de esta organización criminal
transnacional en un mercado legal, el del aguacate, y lo que representa en términos de las
rentas extraídas, es interesante presentar un panorama somero de las principales variables
económicas de Michoacán para efectos de contextualización.
La gráfica 5 muestra un comparativo de la actividad económica nacional versus el desempeño
económico de Michoacán en el periodo 2003-2013, sobresaliendo la aparente sincronización
de la actividad económica de la entidad con la nacional, pero con altibajos más pronunciados
en los ciclos económicos de Michoacán.
Por otra parte, la gráfica 6 contrasta la actividad económica de Michoacán y el desempeño
económico del sector primario michoacano. Por tratarse del sector primario, se observa
variabilidad en las fluctuaciones en el periodo 2003-2013. Sin embargo, destaca la caída
registrada en el sector primario en el periodo que va de 2006 a 2008. En 2012 Michoacán
aportó casi el 10% del valor total del agro nacional.
En cuanto al desempeño de la inversión en la entidad, con la información estadística disponible
se observa en las gráficas 7 (nacional) y 8 (extranjera) pronunciadas caídas en ambas
inversiones durante el periodo 2003-2012. Estas fuertes caídas coinciden con los momentos
más difíciles en la entidad, sobre todo porque de 2006 a 2008 se desata la guerra entre Los
Zetas y La Familia Michoacana, logrando esta última organización criminal expulsar a Los
Zetas de la entidad. Los pronunciados saltos positivos en la inversión de 2009 (nacional) y
en 2010-2011 (extranjera) se debieron a inversiones de infraestructura en el puerto Lázaro
Cárdenas y en el sector minero, la empresa siderúrgica más grande del mundo, ArcelorMittal.
Sin embargo, la variable más alarmante es la tasa de informalidad laboral (gráfica 9). Esta
tasa está muy por encima de la observada a nivel nacional en el periodo que comprende de
enero de 2005 al primer trimestre de 2014. La segmentación del mercado laboral facilita a
la delincuencia organizada la detección y el reclutamiento de jóvenes sicarios y halcones.
Peor aún, La Familia Michoacana y los CT representaban fuentes de empleo en la región:
a los jóvenes como sicarios; a los campesinos como productores de marihuana y amapola
Con Los Zetas entró la extorsión a Michoacán de manera sistematizada; pero La Familia Michoacana
extendió esta práctica porque al ser una organización regional contaba con información local,
imponiendo cobros en las actividades productivas. Los CT profundizaron esta práctica heredada
de La Familia Michoacana y su depredación llevada al extremo dio como resultado el surgimiento
de las autodefensas en esta entidad.
22
Para la extracción de rentas, la delincuencia organizada exige el pago de diversos cobros, dependiendo del sector productivo.
23
El modus operandi en el caso del aguacate difiere del utilizado por los CT para el caso de los
productores de limones y también es diferente al implementado para el caso de la producción y
exportación de fierro; además, en el sector agroalimentario cotizaban los cobros en pesos, mientras que para el sector minero en dólares.
21
47
que además los financian hasta que reciben el pago por su cosecha; a profesionales en la
fabricación de metanfetaminas; a los integrantes de la economía informal como halcones, 24
etc.
Gráfica 5
Actividad económica nacional y en Michoacán: 2003-2013
Fuente: INEGI. Banco de Información Económica. 2014.
Gráfica 6
ITAEE Michoacán, Estatal y Sector Primario: 2004-2013
(Var. anual en %)
Fuente: INEGI. Banco de Información Económica. 2014.
24
Despachadores de gasolina, boleros, etc.
48
Gráfica 7
Inversión Fija Bruta nacional y de Michoacán: 2004-2012
Fuente: INEGI. Banco de Información Económica. 2014.
Gráfica 8
Inversión Extranjera Directa Nacional y de Michoacán: 2001-2013
(Var % anual)
Fuente: INEGI. Banco de Información Económica. 2014.
49
Gráfica 9
Tasa de informalidad Laboral (TIL1)
(%)
Fuente: INEGI. Banco de Información Económica. 2014.
Mapa 1
Michoacán. Coeficiente de Gini municipal, 2010
Fuente: Coneval
50
Mapa 2
Michoacán. Razón de ingreso, 2010
1/ Se determina como el cociente del promedio del ingreso corriente total per cápita de la población
en situación de pobreza extrema respecto al promedio del ingreso corriente total per cápita de la
población no pobre y no vulnerable.
Fuente: Coneval.
Los mapas 1 y 2 de la entidad presentan una fotografía del tejido social de Michoacán en
2010. En el primer mapa aparece el coeficiente de Gini por municipio, donde sobresale que
los municipios con la mayor desigualdad social se ubican predominantemente en la costa
y en la zona de Tierra Caliente. El mapa 2 muestra la razón de ingreso 25 por municipio,
destacando que los municipios con las peores condiciones de ingreso son los municipios
de la costa y en Tierra Caliente.
3. El caso del aguacate
Los datos más recientes de Michoacán estiman que existen entre 17 mil y 22 mil productores
de aguacate en aproximadamente 120 mil hectáreas sembradas. Aunque son entre 20 o
30 los municipios productores de aguacate, los principales productores de este fruto son
Uruapan, Tancítaro, Zitácuaro, Tacámbaro, Peribán, Tingambato, Los Reyes y Paracho.
25
Se determina como el cociente del promedio del ingreso corriente total per cápita de la población
en situación de pobreza extrema respecto al promedio del ingreso corriente total per cápita de la
población no pobre y no vulnerable.
51
Las principales características de la producción de aguacate de la variedad Hass son:
»» 1 hectárea de aguacate tiene de 80 a 160 árboles de aguacate;
»» Por cada árbol de aguacate se obtiene entre 300 y 800 kilogramos de la fruta al
año; la recolección es manual y dos veces al año;
»» La primera cosecha de aguacate se presenta hasta el quinto año de su plantación
La gráfica 10 muestra el comportamiento del volumen de la producción y el precio en
términos reales del aguacate en el periodo 2006-2014:
Gráfica 10
Precio real y producción de aguacate Hass: Michoacán
* En 2014 comprende hasta el mes de abril.
Fuentes: SAGARPA, SIAP. 2014
Dado que los CT tenían capturadas a las autoridades locales, podían incidir, para efectos
de extracción de rentas, en la fase primaria de la cosecha del aguacate y en la fase de
comercialización, es decir, en el empacado del fruto realizado por las empacadoras de la
región. Asimismo esta organización criminal tenía la radiografía completa de las huertas
de los aguacateros debido a que tuvo acceso directo a las guías (permisos) que otorga la
Junta Local de Sanidad Vegetal que depende de SAGARPA y los Comités Estatales de
Sanidad Vegetal.
Los productores de aguacate, en su momento, dieron testimonio de que los integrantes de
la Junta estaban coludidos con los CT. Es más, cada inspector de la Junta Local demandaba
también su propia cuota de 3 mil pesos al año por cada huerta, con la finalidad de que el
productor pueda mantener la etiqueta de inocuidad del producto y las hectáreas, porque
además la certificación es un requisito indispensable debido a los altos estándares
necesarios para exportar aguacate a Estados Unidos, Europa y Asia, principalmente a Japón.
52
Gráfica 11
Rendimiento del aguacate: 2002-2012
Fuente: SAGARPA, SIAP. 2013.
La organización delincuencial extorsionaba a los productores y a los empacadores de
aguacate. Las cuotas impuestas no eran negociables, por lo que un pequeño productor o
alguien que empezaba en el negocio del aguacate se veía afectado al punto de tener que
cerrar el negocio.
En 2013, esta organización criminal cobraba 1,500 pesos al año por hectárea de aguacate
a los productores que no exportaban y 3,000 pesos anuales por hectárea a aquellos que
exportaban el fruto, sin importar si produjeron en la temporada o no. 26
En el periodo 2007-2010 el rendimiento del aguacate (Ton/Ha) tuvo una tendencia decreciente
(gráfica 11), retomando en los siguientes dos años un alza que no alcanzó el nivel de 2006.
Un factor que podría explicar este comportamiento es el hecho de que los CT se dedicaron
a la tala ilegal e incendio de los bosques, con el fin de expandir la superficie de cultivo para
el aguacate; en algunas zonas lograron cambiar el uso de suelo para el cultivo de esta
fruta.
Más adelante, los CT empezaron también a cobrar a los productores 10 centavos por cada
kilo de aguacate producido, por lo que por cada tonelada extraían 100 pesos. Para dar
una idea de la magnitud aproximada de este cobro por tonelada de aguacate, en 2013 la
organización criminal obtuvo 119.4 millones de pesos, el cual representó el 0.5% del valor
total de la producción de aguacate de ese mismo año.
26
El nivel del monto de los cobros proviene de testimonios contenidos en fuentes abiertas nacionales y extranjeras, las cuales coinciden en los montos cobrados por los CT.
53
La gráfica 12 presenta la relación entre el valor total del cobro anual de los CT 27 a los
productores de aguacate y el valor total anual de la producción de esta fruta. Es interesante
destacar que esta proporción muestra una clara tendencia decreciente a partir del año
2003 y que en el periodo 2001-2013 ese porcentaje osciló entre 1 y 4%.
Una explicación de esta tendencia a la baja podría obedecer al hecho de que estas
organizaciones de la delincuencia organizada fueron ampliando su radio de acción de los
cobros a otros sectores productivos, es decir, los CT diversificaron los sectores y actividades
productivas a los que les impusieron cuotas y además generalizaron las extorsiones a un
amplio segmento de la población michoacana. Esta hipótesis es consistente con el hecho
de que en la misma gráfica a partir del 2006 se registra, en general, una tendencia al alza
en la tasa de extorsiones por cada 100 mil habitantes.
Gráfica 12
Proporción del cobro total de los CT a los aguacateros en relación con el valor
total de su producción anual y tasa de extorsión anual por cada 100 mil habitantes:
2001-2013
Fuente: Elaboración propia con datos de Segob y SAGARPA, 2014.
Los CT también incursionaron en la regulación de la actividad de las empacadoras de
la región. A partir de 2012 esta organización delincuencial fijó el precio por kilogramo de
aguacate entre 4 y 6 pesos a todas de las más de 250 empacadoras que se estima operan
en la región; todas tuvieron que acatar las reglas impuestas. Por su parte, en el Cuadro 1
se presenta el precio promedio por kilogramo de aguacate Hass de primera calidad en el
mercado de abasto de Morelia:
27
Este cobro total anual de los CT era el que extraían por hectárea de aguacate; para efectos del
cálculo de la gráfica 12 se tomó la superficie sembrada.
54
Cuadro 1
Promedios mensuales de aguacate Hass 2012-2014
Pesos por kilogramo en el mercado de abasto de Morelia, Michoacán
Año
Máximo $
Mínimo $
2012
25.26
14.21
2013
33.16
12.11
2014 (enero-mayo)
31.05
16.84
Fuente: SE. Sistema Nacional de Información e Integración de Mercados, SNIIM. 2014.
En términos reales, el valor total del cobro por número de hectáreas sembradas de aguacate
que recibieron los CT durante el periodo 2001-2013 estuvo en el rango de 210 a 264
millones de pesos por año. Estos montos, en moneda local, extraídos de una actividad
productiva específica, resultan insignificantes en comparación con el valor estimado en
dólares de la venta de droga sintética únicamente. Por ejemplo, en 2009 el valor estimado
de un cargamento de 8.5 toneladas de droga sintética era de 187 millones de dólares. 28
Si convertimos a pesos esos 187 millones de dólares, al tipo de cambio promedio de 2009
que fue de 13.51 pesos por dólar, el valor total en pesos de ese cargamento fue de 2,526.4
millones de pesos. Para ese mismo año, en términos reales, el valor total del cobro extraído
por los CT a los productores de aguacate por todas las hectáreas de aguacate fue de 264.5
millones de pesos, cantidad que representa el 10.5% del valor total en que se estima dicho
cargamento de droga sintética.
Esta evidencia es consistente con lo que dice la teoría económica sobre la delincuencia
organizada, es decir, que el negocio rentable es realmente el mercado ilícito de las drogas
y que los demás ingresos provenientes de actividades ilícitas en mercados legales son
tangenciales.
Sin embargo, este mismo dato sobre el porcentaje (10.5%) que representa el valor total
de la renta extraída por los CT a este sector productivo exportador en relación con lo que
se estima que es el valor total de un cargamento único de droga sintética, también podría
explicar el porqué esta organización delincuencial michoacana fue incursionando cada vez
más en otros sectores y actividades productivas de Tierra Caliente y la costa michoacana.
Es probable que esta diversificación y profundización de las actividades ilícitas buscaran
compensar parcialmente las pérdidas por producción y tráfico de drogas.
Existen varias aristas como resultado de la extracción de rentas por parte de una
organización criminal. Sin embargo, en este capítulo destaco una que considero importante
porque la presencia de la delincuencia organizada en un área geográfica específica no solo
tiene implicaciones en términos de la violencia y de sus actividades en los mercados ilícitos
y legales, sino que también influye en la asignación de recursos.
Para entender mejor la naturaleza de esa influencia en la asignación de los recursos en
una zona geográfica específica, se utiliza el análisis económico de Hirshleifer (1988) y Baumol
(1990), basado en la extracción de rentas. Este enfoque sugiere que los productores
28
Ver Eduardo Guerrero Gutiérrez (2014) sobre un decomiso de Sedena en Apatzingán, en 2009.
55
distribuyen sus recursos entre actividades productivas y actividades apropiativas o destructivas
(medidas defensivas de protección de sus recursos, por ejemplo), 29 dependiendo de los
rendimientos relativos de las dos actividades.
Entonces, si en una zona geográfica determinada el control monopólico sobre la oferta de
coerción legítima es relativamente débil porque no existe una autoridad gubernamental
fuerte, como sucedió en Tierra Caliente y la costa michoacana, los productores invertirán
en actividades apropiativas. Ello, en tanto éstas resulten más redituables que las actividades
productivas debido a la incapacidad de la autoridad municipal y/o estatal de garantizar la
seguridad de sus recursos productivos y de su integridad física. Los productores saben
que para tener seguridad de su propiedad y demás recursos productivos, así como de su
persona y familia, no pueden recurrir a las autoridades de seguridad pública del municipio
o de la entidad cuando la autoridad local y/o estatal ha sido capturada.
Otros autores, 30 construyendo sobre el enfoque utilizado por Hirshleifer (1988) y Baumol
(1990), destacan que si el gobierno legítimo no da cumplimiento efectivo a los derechos de
propiedad, habrá mayores incentivos para invertir en actividades apropiativas (destructivas
o medidas de protección de los recursos) contra las organizaciones criminales. El enfoque
de extracción de rentas permite derivar algunas implicaciones importantes sobre el papel
negativo que tiene la delincuencia organizada en el crecimiento económico de mediano y
largo plazos.
4. Conclusiones
De las particularidades del caso de Michoacán se pueden desprender algunos elementos
generales que, una vez analizados, pueden ser útiles para el diseño de políticas públicas.
Uno de esos elementos se refiere a la práctica extendida de la corrupción en todos los
niveles de gobierno y de la sociedad, aunada a la discrecionalidad en la aplicación de la
ley hasta alcanzar una absoluta ausencia de estado de derecho e impunidad a nivel local
y/o estatal.
Como país no se puede seguir pensando que la corrupción extendida es un mal menor;
una vez alcanzado un determinado umbral, la corrupción extendida entra en un proceso de
auto-generación mediante un mecanismo de expectativas, el cual es suficiente como para
producir una espiral de más casos y mayor nivel de corrupción.
La corrupción, cualquiera que sea su dimensión, es un asunto de extracción de rentas
a la sociedad; esta extracción de rentas puede provenir de un servidor público (policía o
burócrata) corrupto que abusa de su cargo; un político deshonesto que busca la oportunidad
de enriquecimiento ilícito; un ente del sector privado en contubernio; un líder corrupto y/o
un jefe o integrante de la delincuencia organizada; etc.
Desde un enfoque económico es importante destacar que la persistencia de la corrupción
extendida en el país impacta de manera adversa en el desarrollo socioeconómico de México,
porque afecta negativamente las decisiones económicas de los agentes económicos nacionales
y extranjeros. Peor aún, para el tema que nos ocupa en este capítulo, la corrupción
En México, en 2012, el gasto en seguridad privada representó el 1% del PIB, aumentando en
mayor proporción en la zona centro del país.
30
Skaperdas, Stergios (2001).
29
56
extendida abre oportunidades a las organizaciones criminales y perpetúa y/o profundiza la
prevalencia de actividades de la delincuencia organizada.
A su vez, la corrupción anula las regulaciones y normas del gobierno para la sociedad;
también reduce y hasta puede minar el control efectivo que el gobierno tiene sobre la
economía: en su papel de enforcer; 31 en su rol de recaudador de impuestos; en el ejercicio
del gasto público: en su papel redistributivo a través de los programas sociales
gubernamentales y en los proyectos de infraestructura pública; y hasta en las políticas
macroeconómicas que se vuelven ineficaces. Es importante retomar con firmeza la cultura
de la legalidad a través de varios mecanismos públicos y privados de carácter nacional,
estatal y local.
Un área de oportunidad para el sector público es la actividad regulatoria de los tres poderes
de la Federación: Ejecutivo, Legislativo y Judicial; pero también en los diferentes niveles
de gobierno: federal, estatal y local. Los hacedores de políticas, los legisladores y todo
aquel servidor público involucrado en la elaboración de regulaciones (leyes, reglamentos,
estatutos, etc.) desconocen por completo el impacto favorable o desfavorable que tiene su
intervención regulatoria, sobre todo en la creación de oportunidades para la delincuencia
organizada en varias actividades en los mercados ilícitos y legales.
A efecto de tomar decisiones regulatorias responsables que no abran oportunidades a la
delincuencia organizada en su búsqueda por maximizar ganancias y/o extracción de rentas,
sería conveniente la exigencia a toda regulación, al menos la de nivel federal, de elaborar
una Manifestación de Impacto Regulatorio sobre Oportunidades para la Delincuencia Organizada
en los Mercados Ilícitos y Legales como una medida preventiva. Su objetivo sería
identificar o detectar las áreas de oportunidad que tendría la delincuencia organizada ante
una nueva propuesta de regulación federal, sea del Ejecutivo, del Legislativo o del Poder
Judicial. A su vez, como principio universal, los reguladores deben desarrollar un enfoque
en la elaboración de regulaciones que busque minimizar los riesgos ante la búsqueda
constante de oportunidades de ganancias por parte de la delincuencia organizada.
Este elemento es solo uno de los que habría que considerar al diseñar políticas de disuasión
para el fenómeno de la delincuencia organizada. Las estrategias tradicionales, utilizadas
por los gobiernos mexicanos, privilegian las actividades de investigación y dependen mucho
del sistema judicial y penitenciario, siendo su objetivo principal incrementar la probabilidad
de detectar delitos relacionados con las actividades de la delincuencia organizada.
Sin embargo, para el éxito de las políticas disuasivas se requieren enfoques preventivos e
integrales en donde se tomen en consideración estrategias disuasivas relacionadas con las
regulaciones gubernamentales que tanto daño pueden hacer al buen funcionamiento de
la economía del país. La sobre regulación y la mala regulación crean oportunidades para
la extracción de rentas por parte de diversos agentes económicos. Asimismo, se pueden
llegar a crear mercados ilícitos o abrir oportunidades a la delincuencia organizada para
participar en mercados legales.
Como se menciona en este capítulo, en los mercados ilícitos, la organización criminal
sustituye por completo al gobierno legítimo, convirtiéndose en un hacedor de políticas y,
31
Autoridad, de cualquier nivel de gobierno, que su función es hacer efectivo el cumplimiento de la
ley.
57
una vez que el monopolio de la coerción es relativamente estable, porque ya no existe otra
organización delincuencial que le dispute el espacio geográfico de dominio, su objetivo
principal es maximizar sus ganancias y/o la extracción de rentas en ese territorio controlado. La
ausencia de estado de derecho desemboca en un menor crecimiento económico, porque la
economía que florece es la del sector ilegal a costa de la economía formal.
Una política de disuasión apropiada tendría que tomar en consideración cómo están
estructurados los mercados ilícitos 32 en términos de barreras a la entrada, el número de
empresas activas en dicho mercado, la coordinación o cooperación con otras empresas,
determinación de precios, elasticidad de la demanda de los bienes y/o servicios, su actitud
hacia el uso de la violencia, entre otros factores importantes.
Los autores de la literatura económica más reciente sostienen que equiparar la delincuencia
organizada con poder monopólico es inconsistente con un análisis más cuidadoso y detallado
de los diferentes mercados en los que opera la delincuencia organizada, así como los
productos y/o servicios que ésta ofrece en los mercados.
Según lo anterior, existen entonces actividades como la extorsión, intimidación y protección
que, por lo general, se encuentran monopolizadas debido a una definición de derechos
de propiedad (territorialidad); en cambio, existen otras actividades como la prostitución,
contrabando y narcomenudeo que implican bastante competencia entre los oferentes. Sin
embargo, habría que estudiar con mayor detenimiento qué es lo que tienen determinados
mercados legales que atraen la incursión de la delincuencia organizada en la forma de
extorsión y servicios de protección, entre otros.
32
El delito, como cualquier otra actividad económica, puede llevarse a cabo a través de varias
estructuras de mercado. Entre los economistas, la teoría del monopolio ha sido el marco conceptual predominante para analizar a las organizaciones de la delincuencia organizada y muchos
autores sostienen que la delincuencia organizada se encuentra en negocios que se prestan para
ser monopolios (Schelling); existen otros que clasifican a la delincuencia como organizada si los
delincuentes tienen algún poder de mercado (Rubin). Abadinsky arguye que la empresa criminal
organizada es como una empresa que sesga la competencia y que más bien lucha por alcanzar
un monopolio sobre actividades particulares a nivel individual o territorial para apropiarse las ganancias a través de la extorsiones o precios monopólicos de sus servicios.
58
Bibliografía
Abadinsky, Howard. (1981). Organized Crime. Boston, Allyn and Bacon.
Baumol, William J. (1990). “Entrepreneurship: Productive, Unproductive, and Destructive”.
Journal of Political Economy, pp. 893-921.
Buchanan, James M. (1973). “A Defense of Organized Crime?” in The Economics of Crime
and Punishment, Simon Rottenberg, Ed. Washington, DC. American Enterpise Institute, pp.
119-132.
Cressey, D. (1967). The Structure and Functions of Criminal Syndicates. Washington, D.
C. Government Printing Office. Appendix A of the President´s Commission on Law Enforcement and Administration of Justice, Task Force Report on Organized Crime.
Fiorentini, G. (1995), (Ed.). Oligopolistic Competition in Illegal Markets. Cambridge, Cambridge University Press.
Gambetta, Diego. (1988). “Fragments of an Economic Theory of the Mafia”. Archives Européennes de Sociologie, pp. 127-145.
Gambetta, Diego. (1988), (Ed.). Trust. Making and Breaking Cooperative Relations. Oxford,
Basil Blackwell.
Guerrero Gutiérrez, Eduardo. (2014). “La Dictadura Criminal”. En Nexos, abril.
Hirshleifer, J. (1995). “Anarchy and its Breakdown”. Journal of Political Economy, pp. 26-52.
Hirshleifer, J. (1988). “The Analytics of Continuing Conflict”. Synthese, pp. 201-233.
Ornelas, Ruth. (2013). “Delincuencia organizada transnacional y mercados ilícitos”. En El
Economista, abril.
Ornelas, Ruth. (2012). “¿Por qué ha sido tan costosa y poco efectiva la política anti-drogas
de este país?”. En El Economista, agosto.
Reuter, Peter. (1987). Racketeering in Legitimate Industries: A Study in the Economics of
Intimidation. Santa Monica, Rand Corporation.
Reuter, Peter. (1984). “The Economic Significance of Illegal Markets in the United States:
Some Observations”. Economia e Lavoro, pp. 135-142.
Rubin, Paul H. (1973). The Economic Theory of the Criminal Firm. Washington, D. C.,
American Enterprise Institute.
Schelling, T. C. (1971). “What is the Business of Organized Crime?”. Journal of Public Law,
pp. 71-84.
59
Schelling, T. C. (1967). “Economics and Criminal Enterprise”. The Public Interest, pp. 61-78.
Skaperdas, Stergios. (2001). “The Political Economy of Organized Crime: Providing Protection when the State does not”. Economics of Governance, pp. 173-202.
Valdés Castellanos, Guillermo. (2013). Historia del Narcotráfico en México. Santillana Ediciones
Generales. Primera Edición.
60
Capítulo 4
Análisis de la Reforma Fiscal: ¿qué
faltó y qué sobró?
Arturo Carvajal Trillo
Presidente del Comité Técnico Nacional de Estudios Fiscales
Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF)
61
Acerca del autor
Arturo Carvajal Trillo. Licenciado en Contaduría por la Universidad La Salle y especialista
en Impuestos Internacionales por el Instituto Tecnológico Autónomo de México y la
Universidad de Harvard. Socio del IMEF. Actualmente es presidente del Comité Nacional
de Estudios Fiscales del mismo IMEF.
62
Capítulo 4
Análisis de la Reforma Fiscal: ¿qué faltó y qué sobró?
Arturo Carvajal Trillo
Presidente del Comité Técnico Nacional de Estudios Fiscales
Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF)
1. Introducción
En esta parte introductoria al capítulo relativo al análisis de la reforma fiscal, haré un
recuento muy general de dicha reforma que entró en vigor a partir del 1º de enero de 2014,
las consecuencias que a la fecha de edición de este trabajo se han vislumbrado vinculadas
con la citada reforma y una radiografía de lo que requiere, desde el punto de vista tributario
nuestro país. Lo anterior tiene la intención de sentar las bases de análisis de este capítulo,
para luego pasar al desarrollo de la propuesta concreta que el Instituto Mexicano de Ejecutivos
de Finanzas, A.C. (IMEF) considera atiende mayoritariamente al objetivo de contar con
una legislación tributaria que cumpla a la vez con dos objetivos fundamentales a saber:
a) recaudar más y mejor (más equitativamente) y b) fomentar y proteger la inversión en
nuestro país.
Antes de dicho desarrollo, es relevante mencionar que en el IMEF consideramos a la reforma
fiscal como una de las más importantes de todas las que se han logrado recientemente en
nuestro país. Lo anterior puede sonar trillado; sin embargo, si no alineamos la reforma
fiscal a las grandes transformaciones que están sucediendo en nuestro país a través de las
citadas reformas, las posibilidades de que se obtenga un desarrollo sostenido serán, en el
mejor de los casos, muy limitadas con la consecuente pérdida de atractivo para convertirnos
en un destino de inversión de capitales sólido.
2. Qué requiere México en el ámbito tributario
México requiere de una política tributaria recaudatoria, sí, pero que a la vez estimule la
inversión tanto externa como interna; en este último caso, sobre todo en el ámbito de las
micro, pequeñas y medianas empresas. México se precia de ser uno de los países que
ha tomado con mayor seriedad el apoyo a los emprendedores; sin embargo, el esquema
tributario actual no se encuentra alineado con este propósito.
No podemos dejar de mencionar la excesiva carga administrativa que se ha agregado
para los contribuyentes, lo anterior derivado de la reforma fiscal actual, en específico con
el tema de la contabilidad electrónica, con lo cual la autoridad fiscal pretende mantener
una permanente fiscalización de la información contable de cada uno éstos; por lo que
consideramos que la autoridad fiscal se está extralimitando en sus facultades de comprobación,
además de que la entrega de esta información y la obligación de llevarla a través de medios
electrónicos representa para los contribuyentes gastos adicionales. Lo anterior, hace que
nuestro sistema fiscal sea menos competitivo en términos generales. 1
1
De acuerdo con el Global Competitiveness Report 2013-2014, México se encuentra en el lugar No.
111 de 148 países seleccionados con una puntuación de 3.0 en cuanto a la carga de la regulación
gubernamental.
63
También debe ser un estímulo para los dos principales motores de la economía (uno son
las exportaciones, el otro, el consumo interno); en este caso, el consumo interno se ha
visto y parece que se seguirá viendo afectado, pues, por un lado, se incrementaron algunos
impuestos al consumo (como veremos más adelante) y, por el otro, se deja menos capacidad
de adquirir bienes y servicios al incrementar los impuestos directos que recaen en las
personas físicas (al incrementar la base limitando las deducciones personales e
incrementar las tasas, así como la inclusión del impuesto a los dividendos) y en las empresas
(al incrementar la base limitando algunas deducciones). Asimismo, consideramos que el
ahorro en nuestro país debe ser prioritario; no obstante, se han limitado las posibilidades
de crear planes que estimulen dicho ahorro al restringir la deducción para fondear planes
personales de retiro. 2
Adicionalmente, México es un país con vocación mayoritariamente exportadora, por lo
tanto, la política tributaria debe seguir estimulando esta actividad y no limitarla (como fue en el
caso de empresas IMMEX, donde se tiene la posibilidad de considerar como importaciones
temporales la introducción al país para transformación de los bienes y, consecuentemente,
la no causación del impuesto al valor agregado [IVA] en dichas importaciones).
Todo lo anterior, debe descansar en un marco legislativo acorde con nuestra Constitución.
Cualquier reforma, y con mayor razón la fiscal, debe atender a los principios pro-persona
(es decir, que atienda en primerísima instancia a los derechos humanos) consagrados
en nuestra Constitución (sólo como referencia: equidad, proporcionalidad, legalidad). En
estos casos, parece evidente que los derechos de las personas, con frecuencia, no se
respetaron, prueba de ello son los múltiples amparos que fueron promovidos por los
contribuyentes contra la reforma fiscal (y los que se esperan una vez que se presenten las
declaraciones anuales correspondientes al ejercicio 2014). Las primeras resoluciones que
a la fecha conocemos de dichos procesos judiciales han dado la razón al contribuyente en
primera instancia en la mayoría de los casos.
Asimismo, debe efectuarse una reforma fiscal que incluya un tratamiento tributario a Pemex
como cualquier contribuyente y que esto le permita al Estado allegarse de recursos tributarios
suficientes, y a Pemex, un esquema de modernización urgente a través de reinvertir sus
recursos. Esta modificación sí puede darse con origen en el Ejecutivo Federal aun y
cuando existe el “Acuerdo de Certidumbre Tributaria”.
En virtud de lo anterior, es evidente que se requieren ajustes sustanciales a la reforma
fiscal que fue planteada por el Ejecutivo Federal y aprobada por el Congreso de la Unión,
cuya entrada en vigor tuvo verificativo el 1º. de enero de 2014. La intención evidente de
este trabajo es abonar para que dicha reforma sea mejorada, y esto es una visión que
puede coadyuvar con los elementos antes referidos. Entendemos que pueden existir otros
puntos de vista y otras propuestas, lo que es inevitable es que esto se discuta de nueva
2
Con fecha 26 de agosto de 2014, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha reconocido la
validez y constitucionalidad del “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, de la Ley del Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios y de la Ley Federal de Derechos; se expide la Ley del Impuesto sobre la
Renta; y se abrogan la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única y la Ley del Impuesto a los
Depósitos en Efectivo publicado en el DOF el 11 de diciembre de 2013. Lo anterior se encuentra
pendiente de publicarse en EL Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y en el DOF. Lo
anterior, consideramos que no es acorde con lo que el país requiere; sin embargo, a los ojos de la
SCJN es lo adecuado.
64
cuenta para que, en su caso, se alinee esta reforma a las necesidades de nuestro país
atendiendo estos elementos de manera urgente para poner a tono a México en este
concierto internacional.
3. Recuento de la reforma fiscal
Un primer comentario es que esta reforma tuvo como eje principal la recaudación y el
control de los contribuyentes. Visto esto a los ojos de la autoridad hacendaria y fiscal
de nuestro país, podemos decir que efectuó adecuadamente su tarea. Sin embargo, una
afirmación en este sentido padecería una falta de análisis más profundo, pues la política
tributaria no sólo debe atender a una mayor recaudación, sino, por un lado, a que dicha
recaudación se efectúe de mejor manera atendiendo principios tales como: equilibrio, justicia
y simplificación; y, por otro, debe estar enfocada a estimular la inversión o cuando menos
a no inhibirla (lo cual, como veremos más adelante, no sucedió con la aludida reforma).
Es importante comentar que México tiene que ser un país que recaude más, eso es indiscutible,
no podemos seguir con una recaudación del 19.6% del PIB 3 mientras que existen
indicadores de que potencialmente podemos llegar a una recaudación del 24% del PIB. 4
No obstante, es relevante que dicho incremento en la recaudación se haga, como lo señalé,
eficiente y equitativamente (que todos paguemos menos y no los mismos paguemos más);
que dicho incremento recaudatorio se dé de manera paulatina para que el contribuyente
tenga tiempo suficiente de planeación en sus finanzas y de adaptación al cambio; y que
uno de los fundamentos de dicha recaudación adicional tenga su origen en un estímulo a
la economía y no sólo en elementos recaudatorios tales como incremento a: a) la base (no
me refiero a la base de contribuyentes, que sería lo deseable, sino a la base sobre la que
se calcula el impuesto); y b) a las tasas.
Aunado a lo anterior, es relevante tener un adecuado control del endeudamiento de nuestro
país, pues hemos visto lo nocivo que puede ser el endeudarse excesivamente. México
había hecho una buena tarea en este sentido, pero en los últimos años el incremento en
el endeudamiento ha sido y parece que seguirá siendo sustancial con las consecuencias
adversas que dicho endeudamiento ha generado en otras épocas. 5
Por último, también es relevante el destino de los recursos que tiene y tenga disponible
el Estado, bien sean de origen tributario o derivados de endeudamiento. En este sentido,
debemos apuntar que México ha gastado mal y sigue gastando mal, un porcentaje
sustancial de los recursos tributarios se gasta en el llamado “gasto corriente” cuando lo que
requerimos es un mayor gasto en inversión y un mejor gasto corriente (con ello queremos
decir que ese gasto debe tener un retorno claro y benéfico para nuestro país).
Datos obtenidos del documento “Estadísticas Tributarias en América Latina”, de la OCDE y la
CEPAL
4
Esto representa el porcentaje respecto del PIB que potencialmente puede ser recaudado en México, conforme al estudio del ITESM denominado “Evasión Global de Impuestos: Impuesto Sobre la
Renta, Impuesto al Valor Agregado e Impuesto Especial sobre Producción y Servicio no Petrolero”.
Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.
5
La deuda externa, a junio de 2014, se ubicó en 144,907.40 millones de pesos y la deuda interna
en 4,340,700 millones de pesos. Datos obtenidos del “Informe sobre la Situación Económica, las
Finanzas Públicas y la Deuda Pública por el segundo trimestre de 2014”, de la SHCP. La deuda
externa se ha incrementado 3,092,346 millones de pesos desde 2006 a la fecha según datos obtenidos del “Informe de Finanzas Públicas y Deuda Pública” de cada uno de los años y de enero
a junio de 2014.
3
65
Ahora bien, la anterior afirmación, en el sentido de que la reforma fiscal tuvo un tinte
eminentemente recaudatorio, se visualiza a través de lo siguiente:
•
Desaparecen diversos estímulos a la inversión
• Deducción inmediata
• Consolidación fiscal
• Sociedades de inversión de bienes raíces (SIBRAS)
•
Se limitan deducciones o estímulos
• Deducciones personales
• Deducciones de gastos de previsión social
• Deducción de automóviles
• Deducción de gastos en restaurantes
• Algunas deducciones relacionadas con gastos pagados a residentes en
el extranjero partes relacionadas (regalías, intereses, asistencia técnica)
• El estímulo a las empresas IMMEX
•
Se incrementan bases y tasas o nacen nuevos impuestos
• Tasa máxima del impuesto sobre la renta a personas físicas (ahora 35%). 6
• Impuesto sobre la renta a dividendos (10% nuevo a personas físicas y
residentes en el extranjero)
• Impuesto a la venta de casas-habitación
• Impuesto al consumo de algunos bienes (refrescos y alimentos calóricos)
• Impuesto a algunas actividades (minería)
•
Se ejerce mayor control
• Buzón tributario
• Facturación electrónica
• Contabilidad electrónica
Lo anterior ha tenido como consecuencias adversas, al menos, las siguientes:
a. México es un país más caro para invertir ahora, siendo que todavía no es un
país exportador de capitales.
b. Tiene y seguirá teniendo problemas para la contratación de personas por la
vía de la formalidad, pues es más caro con esta reforma mantener una planta
productiva en el país en virtud del incremento en el costo de las prestaciones
por la no deducibilidad parcial de éstas, aún y cuando en algunos casos son
obligatorias (PTU, aguinaldo, vacaciones, etc.).
c. Se tiene una afectación sustancial a la clase media, pues el incremento de
impuestos (por las modificaciones en bases y tasas) se recarga sustancialmente
en dicho sector cuando éste debiera estar encaminado al sector que, en verdad,
más ingresos obtiene en este país y lo anterior hace que uno de los motores
de la economía (el consumo interno) se deprima. Adicionalmente, al gravar
parcialmente el patrimonio de las personas que ya pagó impuestos (como es
el caso de la venta de casa habitación), también se afecta a este sector de la
población.
6
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado respecto a la validez y la constitucionalidad de la tasa del 35% para personas físicas, lo cual se encuentra detallado en la nota 2 de
este capítulo.
66
Las afirmaciones anteriores encuentran sustento a través de las cifras con las que contamos
a la fecha de este trabajo, mismas que se detallan a continuación:
Cuadro 1
Desempleo
Mes
% población
jun-14
4.84% PEA
dic-13
4.25% PEA
dic-12
4.47% PEA
7
7
Confianza del consumidor
Mes
Puntos
jun-14
91.0 puntos
ene-14
84.5 puntos
ene-13
100 puntos
8
8
Índice Global de Productividad Laboral con base en horas trabajadas
Mes
Puntos
1er trimestre 2014
100.2
1er trimestre 2013
99.99
9
9
Importaciones
Mes
Millones de dólares
ene-abr 2014
125,626.20
2013
381,210.20
2012
370,751.60
10
10
Datos obtenidos de la “Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo al primer trimestre de 2014”
del INEGI.
8
Datos obtenidos de la “Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo al primer trimestre de 2014”
del INEGI y del documento “Índice de Confianza del Consumidor, cifras a mayo 2014” del INEGI.
El índice de Confianza del Consumidor es sobre una base enero 2003=100, está compuesto por
5 componentes, los cuales muestran la situación económica de los integrantes del hogar en el
momento actual a la que tenían hace doce meses, la situación económica que se espera, la situación
económica del país hoy en día, las expectativas sobre la condición económica del mismo y las
posibilidades para efectuar compras de bienes durables comparadas con las de hace un año.
9
Datos obtenidos del documento “Índices de Productividad Laboral y del Costo Unitario de la mano
de obra, cifras durante el primer trimestre de 2014”, del INEGI. Este índice tiene como finalidad el
medir la productividad de los trabajadores y los costos de la mano de obra en sectores clave de
la economía, se calcula con base en horas trabajadas sobre una base 2008=100, resulta de la
relación entre el PIB Bruto a precios constantes y el factor trabajo de todas las unidades productivas
del país.
10
Datos obtenidos del documento “Producto Interno Bruto en México durante el primer trimestre de
2014”, del INEGI.
7
67
Inversión extranjera Directa
Mes
Millones de dólares
ene-mzo 2014
5,820.80
ene-mzo 2013
8,129.40
2013
38,285.70
2012
17,628.30
2011
23,354.40
Exportaciones
Mes
Millones de dólares
ene-abr 2014
124,821.40
2013
380,026.60
2012
370,769.90
11
11
Con todo lo anterior, parece que México ha ido en sentido contrario a lo que requiere al
haber aprobado la reforma fiscal en el sentido que lo hizo. Existen, por supuesto,
cuestiones atendibles en esta reforma fiscal como son: la desaparición del IETU y del IDE
y la implementación (aunque ciertamente limitada) del Régimen de Incorporación Fiscal
(RIF) que es un paso para la formalización de las actividades en México, pero no podemos
soslayar que vamos en sentido opuesto a lo que hemos indicado que requiere nuestro país.
4. Otros elementos que afectan el clima de negocios en México
Aunado a lo anterior, y en opinión del IMEF, existen otros elementos que afectan negativamente
el clima de negocios en México, los cuales mencionaremos con el único fin de intentar
revertir esta barrera en beneficio de nuestro país.
Las autoridades fiscales han tomado una posición sumamente agresiva en contra de los
contribuyentes, baste analizar el grave retraso que existe en la devolución de impuestos
que legítimamente le corresponde obtener a algunos sectores de contribuyentes y las
revisiones y pruebas a las que son sometidos.
Si se han aprobado elementos de control tan relevantes como la facturación electrónica y
la contabilidad en línea, lo menos que se espera es que este derecho esté cabalmente
resguardado por las autoridades fiscales. Entendemos que hay un sector de contribuyentes
que han abusado de la ley y de sus relaciones con algunas autoridades fiscales para
obtener, en algunos casos, devoluciones indebidas; sin embargo, con los elementos de
información con que cuenta en la actualidad la autoridad, no puede ser válido el retraso en
dichas devoluciones.
Lo anterior, en algunos casos, es de suma importancia, ya que los contribuyentes se ven
seriamente afectados en sus flujos de efectivo por el retraso sustancial en la entrega de
estos recursos. En todo caso, se requiere de una mejora en la regulación para la obtención
de las devoluciones y que ésta se aplique uniformemente en todas las administraciones
del SAT. Pero más allá de esto, no es admisible argumento alguno con el que se pretenda
ralentizar la entrega de recursos que legítimamente le corresponden a los contribuyentes.
11
Datos obtenidos del documento “Balanza Comercial de Mercancías de México Ene-Abr. 2014”,
del INEGI.
68
Asimismo, existe un clima de desconfianza mutua generalizada en la relación
fisco-contribuyente, pues la autoridad considera que, si no todos, muchos de los contribuyentes
son defraudadores 12 y los contribuyentes piensan que la autoridad fiscal actúa de mala fe
al ejercer presiones innecesarias. Adicionalmente a lo anterior, el destino de los recursos
tributarios no se ve reflejado en beneficios claros para los contribuyentes; es decir, en
mejores servicios o infraestructura merced del pagador de impuestos (salud, seguridad,
educación, etc.).
Como puede verse, si seguimos en una dinámica de esta naturaleza, el equilibrio de nuestro
país podría resquebrajarse con consecuencias sociopolíticas y económicas graves (tal vez
una de las más graves es que al momento de hacer de nuestro país un destino de inversión
más clara, contundente y consuetudinaria, se pierda y con ello el sueño y la esperanza de
una mejor vida para millones de mexicanos).
Para coadyuvar a mejorar la regulación tributaria y a mejorar el clima de negocios específicamente
en lo tocante a la relación fisco-contribuyente, es que sugerimos algunas medidas que
abonan en este sentido. Estamos conscientes que esto es un “grano de arena” en esta
“multiplicidad” de elementos que debemos aportar todos (sociedad, gobierno, empresas,
trabajadores, etc.), con el fin de estar alineados en un mismo rumbo: “el crecimiento
sostenido a niveles competitivos internacionalmente de nuestro país y con un alto
contenido social”.
5. Ajustes sugeridos a la reforma fiscal
En este capítulo, haremos un recuento de los elementos más esenciales que sugerimos
para ajustar la reforma fiscal al objetivo señalado en la parte introductoria de este capítulo.
No pretendemos hacer un análisis exhaustivo de cada uno de los elementos aquí sugeridos,
pues este capítulo no tiene la intención de ello, sino, más bien, de delinear idealmente los
elementos con los que debe contar una reforma fiscal recaudadora pero bajo una lógica de
estímulo a la inversión y sobre bases constitucionalmente adecuadas.
5.1 Impuesto al Valor Agregado
1. Tasa generalizada
Mucho se ha hablado ya respecto de este tema, por lo que no pretendemos abundar al
respecto, sino insistir que esta medida sería la ideal para recaudar más y de una mejor
manera, por lo siguiente:
a. Consideramos que se recauda más, pues en la medida que no haya excepciones
o exenciones por acto o actividad, el fisco recibe más recursos.
b. Es un impuesto más justo, pues paga más quien denota mayor capacidad
contributiva a través de su capacidad de consumo.
c. Pareciera que esta propuesta se contrapone a lo señalado en la parte
12
Como ejemplo, se recomienda leer una declaración efectuada por el Administrador de lo Contencioso de Grandes Contribuyentes, Lic. Antonio Gómez, donde señala que los contribuyentes
pueden erosionar la base con un comprobante válido sin importar la sustancia de la operación,
al analizar una sentencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Reforma, 23 de
junio; título del artículo: “Establecen a SAT limitantes para negar deducciones”).
69
introductoria de este capítulo, en el sentido de que debe estimularse al
consumo y, al imponer un impuesto de esta naturaleza, en principio, se afecta
éste; sin embargo, en la medida en que se ajusten las tarifas del impuesto
sobre la renta con un mayor grado de progresividad, esta afectación debe mitigarse
sustancialmente.
d. También consideramos que puede ser un impuesto más justo, pues las personas
de menores recursos no se verían afectadas al mantener canastas básicas y
de medicamentos con 0% o tasas muy reducidas. Al efecto, habría que hacer
un estudio técnicamente adecuado y honesto (es decir sin sesgos en beneficio
de algún determinado sector o interés particular o político) respecto de cuáles
son los bienes y servicios que deben calificar y mantenerse con este
tratamiento (tasas reducidas o 0%).
Es importante mencionar que este impuesto ha probado su efectividad en otras latitudes
por ello, muchos países de la OCDE o lo han adoptado como método de recaudación eficiente
o lo han mantenido como un pilar de su recaudación sin diferenciación de tasas.
Evidentemente y en congruencia con lo que hemos señalado en la parte introductoria de
este capítulo, se sugiere mantener la tasa 0% para la exportación, con los elementos de
control con los que hoy ya se cuenta, como es la certificación de las empresas a efecto de
reducir el riesgo de que los contribuyentes exportadores obtengan devoluciones
indebidas pero que se mantenga un proceso ágil para aquéllos que prueben ser contribuyentes
cumplidos y que generan legítimamente su derecho a obtener sus devoluciones de forma
consuetudinaria.
5.2
Impuesto sobre la Renta
1. Mayor progresividad y disminución de las tasas del impuesto sobre la renta
para personas y negocios de nueva creación
La idea en general de esta parte de la propuesta es hacer más equitativa la carga tributaria,
reconociendo que existen diversos niveles de percepciones a efectos de que no se llegue
a tributar en los niveles más altos de la tarifa, con ingresos relativamente bajos para tales
efectos y, con ello, la posibilidad de mantener a niveles adecuados el consumo interno que,
como hemos señalado, es uno de los motores principales de la economía del país.
Adicionalmente, proponemos reducir la tasa del 35% al 32% como tasa máxima. En este
sentido, sugerimos sustituir los niveles de tasa y de ingreso de la siguiente manera:
70
Cuadro 2
2014
Propuesta
Límite inferior
Límite superior
Cuota fija
%
0.01
5,952.84
-
1.92%
5,952.85
30,500.00
114.29
4.92%
30,500.01
50,524.93
745.38
6.40%
50,524.94
88,793.04
2,966.91
8.96%
88,793.05
103,218.00
7,130.48
10.88%
103,218.01
123,580.20
9,438.47
12.45%
123,580.21
249,243.48
13,087.37
14.97%
249,243.49
304,674.67
18,456.46
17.28%
304,674.68
392,841.96
26,532.10
20.92%
392,841.97
548,621.00
47,653.29
23.52%
548,621.01
750,000.00
65,730.00
26.73%
750,000.01
1,000,000.00
130,893.56
28.00%
1,000,000.01
3,000,000.00
260,850.81
30.00%
3,000,000.01
5,000,000.00
750,450.00
31.00%
5,000,000.01
En adelante
940,850.51
32.00%
Tarifa propuesta
Tarifa actual
Ingreso
3,500,000.00
Ingreso
3,500,000.00
Límite inferior
3,000,000.01
Límite inferior
3,000,000.01
Excedente
499,999.99
Excedente
499,999.99
%
31.00%
%
35.00%
Impuesto causado
155,000.00
Impuesto causado
175,000.00
Cuota fija
750,450.00
Cuota fija
940,850.81
Impuesto a pagar
905,450.00
Impuesto a pagar
1,115,850.81
Tasa efectiva
25.87%
Tasa efectiva
31.88%
Tarifa propuesta
Tarifa actual
Ingreso
1,000,000.00
Ingreso
1,000,000.00
Límite inferior
750,000.01
Límite inferior
750,000.01
Excedente
249,999.99
Excedente
249,999.99
%
28.00%
%
32.00%
Impuesto causado
70,000.00
Impuesto causado
80,000.00
Cuota fija
130,893.56
Cuota fija
180,850.82
Impuesto a pagar
200,893.56
Impuesto a pagar
260,850.82
Tasa efectiva
20.09%
Tasa efectiva
26.09%
71
Tarifa propuesta
Tarifa actual
Ingreso
500,000.00
Ingreso
500,000.00
Límite inferior
392,841.97
Límite inferior
392,841.97
Excedente
107,158.03
Excedente
107,158.03
%
23.52%
%
30.00%
Impuesto causado
25,203.57
Impuesto causado
32,147.41
Cuota fija
47,653.29
Cuota fija
73,703.41
Impuesto a pagar
72,856.86
Impuesto a pagar
105,850.82
Tasa efectiva
14.57%
Tasa efectiva
21.17%
Por otro lado, en varios países se ha incentivado la solidificación de los negocios pequeños
y medianos a través de los estímulos tributarios, tales como: tasas progresivas que van
asociadas tanto al tiempo de inicio del negocio como a los ingresos que éstos generan.
En este sentido, este tipo de alternativas deben encontrarse asociadas a controles tales
que permitan que esto, en efecto, se convierta en un estímulo al desarrollo de negocios y
no un método de evasión que utilicen indebidamente los contribuyentes; por ello, dichos
controles deben dirigirse tanto a las empresas como a los socios que las conforman, de tal
suerte que sea eficiente para ambos casos; es decir, para su aplicación y control.
Dicha sugerencia sería que la tasa impositiva sea del 0% los primeros años a la máxima
(30%) en un período aproximado de 10 años y, si el negocio en ese lapso llegara a niveles
de utilidad de 5,000,000.00 de pesos o más por año, la progresividad se acorte en el
tiempo.
Aun y cuando este tipo de negocios puede ser que tengan bajos niveles de posibilidad de
gestión administrativa para acceder al beneficio en comento, debieran tener la obligación
de reportar a las autoridades fiscales sus deducciones, de tal suerte que la utilidad gravable
no pueda ser manipulada por los contribuyentes. Lo anterior, a través de herramientas
electrónicas que le permitan al contribuyente, de manera fácil y ágil, proporcionar dicha
información a la autoridad.
2.
Simplificación y seguridad jurídica
Las normas en general, y en particular las tributarias, deben ser simples de aplicar y, como
consecuencia, generar una ambiente de seguridad jurídica tanto para el contribuyente como
para otros intérpretes de la ley, como pueden ser autoridades fiscales o el poder judicial.
En virtud de lo anterior, genéricamente se sugiere una revisión completa a la legislación
tributaria actual para, en los casos en los que haga falta, se clarifiquen algunos puntos
contenidos en dichas leyes. Cabe mencionar que valdría la pena que dicho ejercicio se
efectuara para todas las leyes fiscales y no sólo aquéllas que han sido directamente
afectadas a través de la reforma fiscal a la que nos referimos en este capítulo. También es
importante advertir que en este subcapítulo, solamente nos referiremos a una de las
disposiciones que, en nuestra opinión, requieren de clarificación para su correcta aplicación
y que, por su trascendencia, debiera atenderse lo más pronto posible.
72
Nos referimos a la reglamentación incluida en el actual artículo 4 de la Ley del Impuesto
sobre la Renta (en adelante LISR), relativo a la aplicación de tratados de doble tributación,
el cual señala, literalmente, lo siguiente:
“Artículo 4. Los beneficios de los tratados para evitar la doble tributación sólo serán aplicables
a los contribuyentes que acrediten ser residentes en el país de que se trate y cumplan con
las disposiciones del propio tratado y de las demás disposiciones de procedimiento
contenidas en esta Ley, incluyendo la de presentar la declaración informativa sobre su
situación fiscal en los términos del artículo 32-H del Código Fiscal de la Federación
(en adelante el CFF) o bien, la de presentar el dictamen de estados financieros
cuando se haya ejercido la opción a que se refiere el artículo 32-A del citado Código,
y de designar representante legal.
Además de lo previsto en el párrafo anterior, tratándose de operaciones entre partes
relacionadas, las autoridades fiscales podrán solicitar al contribuyente residente en
el extranjero que acredite la existencia de una doble tributación jurídica, a través de
una manifestación bajo protesta de decir verdad firmada por su representante legal,
en la que expresamente señale que los ingresos sujetos a imposición en México y
respecto de los cuales se pretendan aplicar los beneficios del tratado para evitar la
doble tributación, también se encuentran gravados en su país de residencia, para lo
cual deberá indicar las disposiciones jurídicas aplicables, así como aquella documentación
que el contribuyente considere necesaria para tales efectos”. (Énfasis añadido)
De lo anterior se desprende que:
a)
b)
Existen nuevas obligaciones para los contribuyentes para la aplicación de los
tratados (como son: la presentación de la declaración informativa respecto de
su situación fiscal en los términos del artículo 32-H del CFF); o,
La presentación de un dictamen en los términos del artículo 32-A del propio
CFF.
Se analizará primero esta parte para luego señalar algunos comentarios respecto del
párrafo segundo de la disposición en comento.
Respecto de la primera parte, como puede observarse, se establece la obligación de
presentar una declaración informativa que, en el caso de residentes en el extranjero, sólo
es aplicable a establecimientos permanentes.
Por otro lado, en relación con la disposición en análisis, en el caso del ejercicio de la opción
contenida en el artículo 32-A del CFF (dictaminación), sólo se puede ejercer también
tratándose de establecimientos permanentes. Por lo tanto, esta obligación para acceder a
los beneficios de los tratados de doble tributación sólo puede ser ejercida por aquéllos
residentes en el extranjero que realicen actividades en México a través de un establecimiento
permanente. Pero al no especificarse esto, pareciera que debe cumplirse con alguna de las
dos obligaciones por cualquier residente en el extranjero que pretenda aplicar un tratado
para evitar la doble imposición con México. Se sugiere, en este caso, efectuar una
aclaración al respecto.
73
Adicionalmente, el segundo párrafo de la disposición en comento, establece que, tratándose
de operaciones entre partes relacionadas (evidentemente una mexicana con una extranjera),
la autoridad fiscal podrá solicitar que se compruebe que el ingreso al que se le quiere
aplicar los beneficios del tratado esté, en efecto, sujeto a una doble imposición en el país
de residencia. La problemática que presenta esta disposición, es que:
a)
b)
No se establece una fecha en la que la autoridad pueda solicitar esta
información; y,
Tampoco se cuenta con un mecanismo que brinde certeza respecto la forma en
que el contribuyente pueda estar seguro que la aplicación de un determinado
tratado es correcta cuando la operación se realiza entre partes relacionadas
(cosa bastante frecuente en México); por lo tanto, esta incertidumbre puede
actualizar situaciones altamente gravosas para los contribuyentes mexicanos,
ya que en la eventualidad de aplicar un determinado tratado, la autoridad fiscal
puede considerar que no existe una doble imposición jurídica y, por lo tanto,
considerar que para el retenedor mexicano, el gasto ejercido debe tipificarse
como un concepto no deducible por no haber cumplido con un requisito esencial
de deducibilidad (haber efectuado la retención adecuadamente), además de
otras consecuencias como la de tener que enterar el diferencial de la retención
con recargos y actualización (al ser responsable solidario de las retenciones
que efectúa a terceros).
Como puede apreciarse, este es un claro ejemplo de la incertidumbre jurídica a la que se
puede enfrentar un determinado contribuyente; y, en el caso en análisis, esto es doblemente
trascendente por la frecuencia y volumen de operaciones que se realizan a diario en nuestro
país entre partes relacionadas (una residente en México y otra extranjera).
Esto es sólo una muestra de lo que puede generar una disposición no clara, por ello, tanto
en este caso como en todos aquellos que requieren clarificación, sugerimos sean
modificados y adaptados para que esta importante garantía (la de certeza jurídica) se
encuentre debidamente resguardada.
3.
Fomento a la inversión. 13
Como he señalado en la parte introductoria de este capítulo, la política tributaria debe estar
enfocada, entre otros elementos, a estimular la inversión en países como el nuestro (pues,
como todos sabemos, México compite con muchos otros países para recibir inversión)
Adicionalmente, algunas zonas específicas de nuestro país requieren de mayores estímulos
(tanto en el ámbito tributario federal como local), para que sean atractivos a la inversión,
pues de lo contrario, por el momento tan difícil que están viviendo (sobre todo en el ámbito
de la seguridad) será más difícil reactivarlos.
También llama poderosamente la atención que la Inversión Extranjera Directa (IED) se ha
incrementado si comparamos el primer trimestre de 2013 respecto del 2014, pero dicho
incremento ha sido en el ramo de servicios y, primordialmente financieros, esto también
13
De acuerdo con el Global Competitiveness Index 2013-2014, México se encuentra en el lugar 55
de 148 países con una puntuación de 4.34, mientras que en 2012-2013 se ubicó en el lugar 53 de
139 países con una puntuación de 4.4, respecto a competitividad.
74
puede evidenciar que podría ser positivo un estímulo a la inversión en el sector manufacturero que ha caído conforme al comparativo mostrado en el cuadro siguiente.
Cuadro 3
Comparativo de la distribución sectorial de la IED reportada
enero-marzo de 2013 y 2014 */
(millones de dólares)
2013 Participación
Agropecuario
2014 Participación
4.8
0.1%
45.6
0.8%
3,550.8
71.2%
3,749.5
64.4%
147.2
3.0%
440.3
7.6%
54.4
1.1%
156.1
2.7%
Construcción
108.7
2.2%
666.3
11.4%
Manufacturas
3,240.5
65.0%
2,486.8
42.7%
Servicios
1,432.0
28.7%
2,025.6
34.8%
Comercio
904.8
18.1%
169.0
2.9%
Transportes
100.0
2.0%
-584.2
-10.0%
-6.2
-0.1%
586.9
10.1%
1.7
0.0%
1,427.2
24.5%
Servicios inmobiliarios
y de alquiler
83.2
1.7%
38.0
0.7%
Servicios profesionales
200.4
4.0%
14.4
0.2%
27.8
0.6%
25.4
0.4%
Servicios educativos
0.8
0.0%
1.8
0.0%
Servicios de salud
0.2
0.0%
2.7
0.0%
Servicios de
esparcimiento
-3.0
-0.1%
2.8
0.0%
Servicios de
alojamiento temporal
97.9
2.0%
301.4
5.2%
Otros servicios
24.4
0.5%
40.1
0.7%
4,987.7
100.0%
5,820.8
100.0
Industrial
Minería
Electricidad y agua
Inform. en medios masivos
Servicios financieros
Servicios de apoyo a los negocios
Total
Gráfica 1
Estructura interna de la IED por grupos de actividades
económicas enero-marzo de 2014
(porcentajes)
75
En virtud de lo anterior, consideramos que mecanismos como los que se refieren enseguida
en este apartado, pueden ser viables y positivos, para el fomento de la inversión tanto
doméstica como extranjera.
3.1. Retorno de la deducción inmediata de inversiones
Uno de los elementos que generó en México un gran estímulo para empresas y demás
contribuyentes, fue la deducción inmediata de inversiones en lugares distintos al Distrito
Federal, Monterrey y Guadalajara, así como sus zonas conurbadas. Ésta, en esencia, lo
que hacía era conceder una deducción inmediata respecto de ciertos activos de empresas
que se mantuvieran fuera de la zona señalada, a una tasa de descuento bastante considerable,
la cual fue del 6%. 14
Bajo el argumento de que esta herramienta era utilizada para efectuar planeaciones
fiscales (argumento bastante dudoso, pues no es lógico que alguien ejerciese esta alternativa
de deducción de activos, cuando la tasa de descuento era bastante considerable), se eliminó
este incentivo.
Como hemos demostrado, esta herramienta puede ser eficaz para dirigir o incentivar la
inversión en estados que lo requieren y, con ello, activar o reactivar económicamente al
país o, al menos, a zonas que claramente los necesitan, por ello, se sugiere su reinserción
en la legislación correspondiente.
3.2. Disminución o eliminación del impuesto sobre la renta a dividendos
México, tradicionalmente había sido un país atractivo a la inversión, pues, entre otras cosas,
su sistema tributario permitía que los dividendos que ya hubiesen pagado impuesto sobre
la renta a nivel corporativo, ya no generaran un gravamen adicional. Con la entrada en
vigor de esta reforma fiscal, se establece un gravamen a los dividendos del 10%.
Veamos, desde el punto de vista tributario, el costo de inversión que esto representará
para nuestro país a partir de las utilidades que se generen en 2014 y hacia adelante, para
que, con ello, definamos si es que debiera mantenerse este gravamen o disminuirse o eliminarse,
como lo sugerimos en el IMEF. Es importante mencionar que nuestra metodología de análisis incluye a la participación de los trabajadores en las utilidades de la empresa (PTU),
pues aunque no es un impuesto, la evaluación que se efectúa de este concepto por los
inversionistas es como si así lo fuera; es decir, como si fuera un impuesto sobre la renta,
cuyo destinatario son los trabajadores, pero que incide en el costo de inversión de la misma
manera que los impuestos (Cuadro 4).
14
Cifra obtenida del documento “Deducción inmediata de activos fijos”, del CCPM.
76
Cuadro 4
EJERCICIO 2014
Concepto
EJERCICIO 2013
Importe
Concepto
Importe
Ingreso
4,500,000.00 Ingreso
4,500,000.00
Gastos
1,000,000.00 Gastos
1,000,000.00
Utilidad
3,500,000.00 Utilidad
3,500,000.00
PTU (efecto neto por
deducibilidad)
245,000.00
PTU (efecto neto por
deducibilidad)
245,000.00
Utilidad después de
PTU15
3,150,000.00
Utilidad después de
PTU16
3,150,000.00
ISR
945,000.00 ISR
945,000.00
Utilidad después de
ISR y PTU
2,205,000.00
Utilidad después de
ISR y PTU
2,205,000.00
Dividendo
(persona
física o residente en el
extranjero)
Dividendo
(persona
2,205,000.00 física o residente en el
extranjero)
2,205,000.00
ISR dividendos
220,500.00 ISR dividendos
0
Dividendo después de
ISR dividendos
1,984,500.00
Dividendo después de
ISR dividendos
2,205,000.00
ISR sobre dividendos
(persona física)17
110,250.00
ISR sobre dividendos
(persona física)18
0
Dividendo
neto
1,874,250.00 después de carga tributaria total
2,205,000.00
Dividendo
neto
después de carga tributaria total
Tasa efectiva19,20
43.45% Tasa efectiva21,22
34%
15 16 17 18 19 20 21 22
En un caso como el hipotéticamente planteado (pero no distante de la realidad), para una
persona física que decidió efectuar una inversión en nuestro país se incrementó, de un año
al otro, su costo tributario en 28% (al pasar de una tasa efectiva de 34% a la del 43.45%).
Esto hace evidente que si este tipo de personas pueden destinar sus recursos a otros
países en las mismas condiciones que en México pero con costos impositivos menores,
definitivamente lo harán.
Esta cifra es la resta de la PTU en su totalidad menos la utilidad base (3,500,000 – 350,000 =
3,150,000).
16
Esta cifra es la resta de la PTU en su totalidad menos la utilidad base (3,500,000 – 350,000 =
3,150,000).
17
Ya considerando acreditamiento de ISR corporativo, el efecto se da por el diferencial de tasas
entre el 30% y el 35%.
18
Ya considerando acreditamiento de ISR corporativo.
19
Sin considerar efectos de no deducibles y de contribuciones a la seguridad social.
20
Esto es en el caso de tenencia a través de personas físicas, en el caso de personas morales y de
residentes en el extranjero, el dato cambia. Éste importe es el resultante del costo tributario neto
entre la utilidad (1,520,750 / 3,500,000 = 43.45%)
21
Sin considerar efectos de no deducibles y de contribuciones a la seguridad social.
22
Esto es en el caso de tenencia a través de personas físicas, en el caso de personas morales y de
residentes en el extranjero, el dato cambia. Éste importe es el resultante del costo tributario neto
entre la utilidad (1,190,000 / 3,500,000 = 34%).
15
77
Lo anterior, como se señaló, es en el caso de accionistas personas físicas mexicanas, pero
en el caso de inversores residentes en el extranjero (físicas o morales) el impacto es 18%
más, al pasar de una tasa efectiva del 34% al 40.3%. 23
Consideramos que en el caso de inversores mexicanos y extranjeros, el impacto es
relevante y, por lo tanto, debiera seriamente considerarse la eliminación de este efecto tan
fuerte y en su caso, que el incremento en dicho efecto tributario no rebase 10% adicional
en la carga tributaria.
4.
Fomento a la contratación laboral formal
México ha enfrentado diversos fenómenos derivados de la contratación laboral informal, en
virtud de algunas estructuras que han permitido eludir y evadir las cuotas obrero-patronales
al IMSS y el cabal pago de impuestos por parte de los patrones que han utilizado dichas
estructuras. Esta es una práctica que se viene dando desde mucho tiempo atrás y tanto
el IMEF como otras instituciones de profesionales han criticado y aportado información
relevante a las autoridades para que éstas actúen en consecuencia. Confiamos que así
será aunque, a decir verdad, a la fecha, los resultados han sido nimios.
Ahora bien, dicho fenómeno se ha dado, en parte, por la falta de cultura que impera en
México para cumplir con esta obligación; también, porque el índice de corrupción ha sido
alto y, por lo tanto, el destino de los recursos que se pagan al Estado por impuestos no es
el adecuado en todos los casos (lo que no contribuye a que el pagador de impuestos esté
dispuesto a hacerlo cabalmente). 24
Lo anterior es una realidad insoslayable, pero también existe otro elemento fundamental
para que un determinado patrón se decante y tome la decisión de evadir o eludir el pago
de contribuciones y de impuestos asociados a la nómina y esto es el costo que ello representa. Los que a continuación identificamos son los costos que pueden llegar a ser sustanciales, como son:
a. Seguridad social
b. Impuestos locales a la nómina
c.PTU
d. No deducibilidad de prestaciones
Todo lo anterior incentiva la contratación informal de personal, pues si consideramos que
estos costos pueden implicar entre el 7% y el 15% del valor de una nómina, es claro que
se hará todo lo posible por evitar estos costos. 25, 26
Suponiendo que puede acreditar todo el impuesto corporativo pagado en México y que no tiene
tratado de doble imposición que lo proteja; en caso de contar con tratado, el impacto podría no
existir ya que algunos tratados contemplan la no retención por este concepto.
24
El índice de corrupción fue de 3.4 puntos (115° lugar obtenido por México de 175 países) en 2013,
de acuerdo con datos reflejados en el documento “Combate a la Corrupción” de la SHCP. Este
índice clasifica a los países respecto al grado en que se percibe que existe corrupción entre los
funcionarios públicos y los políticos, se basa en encuestas llevadas a cabo por diversas instituciones, así como entrevistas a analistas y expertos, oscila entre 10 (altamente limpio) y 0 (altamente
corrupto).
25
Dato proporcionado por la firma de recursos humanos Mercer a la televisora CNN.
26
De acuerdo con el Global Competitiveness Report 2013-2014, México se encuentra en el lugar
102 de 148 países encuestados con una puntuación de 3.3 en cuanto al efecto de los impuestos
sobre los incentivos al trabajo.
23
78
En virtud de lo anterior, es que el IMEF ha estudiado algunas alternativas que permitan
contribuir para la contratación formal, las cuales se señalan a continuación:
4.1. Reparto de la PTU con base en productividad
Esta propuesta consiste en motivar a los empresarios del país a implementar sistemas de
medición de la productividad lo cual derivaría en los siguientes beneficios, de ser atendida
la propuesta del IMEF:
• Acreditar el ISR retenido al trabajador por pagos de productividad que se
demuestren con incremento en las utilidades contra el ISR anual de la empresa.
• Que ese pago no se integre al salario base de cotización
• Que se le trate como PTU
Para no convertir este estímulo en una fuente para evadir impuestos, se establecerán tres
criterios para hacerlo más atractivo:
i. Que los salarios base de cotización al IMSS de la empresa estén en el
promedio de salarios de su industria o por arriba (por tamaño, área económica
y región). Estos datos los debería informar el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS).
ii. Que cuenten con un plan de pago por productividad y desempeño registrado
ante la STPS y que la empresa muestre que efectivamente hubo mayor
productividad, mediante el informe de utilidades contenido en la declaración
anual del impuesto sobre la renta.
iii. Asimismo, se propone como estímulo la acreditación del ISR retenido a los
trabajadores de los pagos por productividad para resarcir a la empresa del
costo de implementar los sistemas administrativos necesarios para
controlar e informar a las autoridades competentes respecto de la
productividad generada.
Como puede advertirse, la propuesta del IMEF constituye una reforma sustancial a la forma
de concebir el pago de la PTU al pasar de un esquema arbitrario basado en la utilidad de
la empresa a un esquema de productividad generando un círculo virtuoso empresa/trabajador/Estado.
4.2. Eliminación de la deducción parcial de las prestaciones de previsión social 27
La eliminación parcial de la deducción en prestaciones de previsión social incluida en la
reforma fiscal aprobada tuvo su origen (según se expresa en la iniciativa legislativa
correspondiente) en el acreditamiento parcial que se tenía por este concepto en la determinación
del impuesto empresarial a tasa única (IETU). 28
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado respecto a la validez y la constitucionalidad del límite de deducibilidad en cuanto a gastos de previsión social, lo cual se encuentra
detallado en la nota 2 de este capítulo.
28
Abrogado a partir del 1 de enero de 2014.
27
79
Esta justificación, desde el punto de vista técnico-jurídico, no puede ser considerada como
viable, pues no es elemento suficiente para limitar un gasto que, además de ser estrictamente
indispensable para las actividades de un determinado contribuyente, se eroga efectivamente.
Este concepto, en algunos casos, puede generar impactos sustanciales y, además, castiga
obligaciones que por ley tiene el patrón (por ejemplo, habrá una parte de PTU o de
aguinaldos que no será deducible para el patrón y que no tiene alternativa para pagar o
dejarlo de hacer, pues estas prestaciones son en cumplimiento de la legislación laboral que
se encuentra vigente en nuestro país, situación que hace todavía más injusta la deducción
parcial de estos conceptos).
En virtud de lo anterior, sugerimos que sea eliminada, en definitiva, la deducción parcial de
prestaciones de previsión social, pues, como ha quedado demostrado, además de adolecer
de una falta de constitucionalidad (al violentar la garantía de proporcionalidad) encarece
innecesariamente la carga tributaria asociada a la contratación laboral y, con ello, incentiva
la contratación laboral informal.
5. Respeto a la garantía de proporcionalidad
“La proporcionalidad radica, medularmente, en que los sujetos pasivos deben contribuir a
los gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, debiendo aportar
una parte justa y adecuada de sus ingresos, utilidades o rendimientos. Conforme a este
principio, los gravámenes deben fijarse de acuerdo con la capacidad económica de cada
sujeto pasivo, de manera que las personas que obtengan ingresos elevados tributen en
forma cualitativamente superior a los de medianos y reducidos recursos”. 29
Como se ha definido anteriormente, la proporcionalidad es una garantía que hace que el
contribuyente pague sus impuestos en proporción a lo que efectivamente genera como
base gravable, cualquier distorsión a ésta, hace, de inmediato, que se violente esta garantía.
En virtud de lo anterior, sugerimos que se analicen las limitantes existentes a las deducciones
que se encuentran en dichas circunstancias, pues no debe interpretarse que dichas deducciones
son concesiones graciosas que hace el Estado para que los contribuyentes puedan
deducirlas de las bases impositivas. Más bien, debe reconocerse que, en el caso de mérito,
son gastos estrictamente indispensables y que, por lo tanto, debe permitirse su deducción
desde el punto de vista impositivo, sin restricción alguna.
Evidentemente, el contribuyente deberá estar en posibilidad de demostrar que los gastos
en que incurra o las inversiones que realice, efectivamente son estrictamente necesarias
para su actividad. Este concepto es sumamente abstracto y complejo, se reconoce, pero
no por ello debe claudicarse en su estricta aplicación, dando salidas fáciles como la
restricción a su deducibilidad.
En este sentido, estamos hablando de conceptos tales como:
a. Inversiones en automóviles;
b. Gastos en restaurantes;
c. Inversiones en aeronaves.
29
Séptima época, registro 232197, Pleno, Jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación,
Volumen 199-204, Primera Parte, Constitucional, Administrativa.
80
Lo anterior, es una lista no limitativa, podemos continuar con una serie de conceptos que,
por su naturaleza, en determinadas industrias o actividades, no debiera discutirse su deducibilidad, pero se han estigmatizado y prohibido o intentado prohibir su deducción. Esto,
insistimos, afecta gravemente a las empresas y les genera un costo impositivo indebido.
6. Fomento a la fiscalización indirecta y a la formalidad
Cuando nos referimos al término “fiscalización indirecta”, nos referimos al fenómeno de
fiscalización que se da a través de la posibilidad de permitir ciertos gastos a los contribuyentes
que generan un interés en obtener de sus prestadores de servicios, comprobantes fiscales
que son reportados a la autoridad fiscal y que, de manera indirecta, ésta puede utilizar
como herramienta de control fiscal pues si una persona reporta como deducible algún
concepto, será fácil rastrear si quien prestó ese servicio o proveyó de un determinado bien,
también ha cumplido con sus obligaciones fiscales. A este fenómeno nosotros le llamamos
“fiscalización indirecta”, pues, como se mencionó, el fisco puede allegarse de información
a través de una cadena de consumos deducibles (éstos realizados por personas físicas o
morales).
Pero lo anterior, no es lo único. Normalmente los contribuyentes personas físicas, contratan
los servicios de otros profesionales o empresas, por servicios que el Estado no está posibilitado
en otorgar en cantidad y/o calidad requerida por los usuarios. Ejemplo de lo anterior son
los servicios médicos y los educativos.
Al otorgar la deducción de estos servicios, el Estado reconoce, de alguna manera, su falla
en la proporción de estos servicios o la imposibilidad práctica de otorgarlos a todos los
usuarios (imaginemos una situación en donde todos los potenciales usuarios demandaran
servicios de salud o de educación, seguramente el sistema colapsaría).
Ahora bien, también es relevante en este análisis lo que ha sucedido con la informalidad.
Se ha reconocido, por parte del Estado mexicano, que estamos en niveles del 57.85% 30 de
informalidad y por ello ha intentado que a través del mecanismo tributario conocido como
Régimen de Incorporación Fiscal (RIF) algunos contribuyentes se formalicen; no nada más
esto, ha efectuado algunas cruzadas de civismo fiscal, entre otros elementos. Todo lo anterior, indudablemente es un esfuerzo digno de reconocerse, sin embargo, habrá también
de advertirse que existen retos por sortear en este sentido.
Es indudable que, en la medida en que la carga tributaria sea mayor, los servicios recibidos
por el Estado no sean de calidad o suficientes y la transparencia no prive, el incentivo al
pago de impuestos es nulo. Al parecer, esta es la situación actual de nuestro país, el cual
cuenta actualmente con un 26% de evasión fiscal. 31
En virtud de lo anterior, un mecanismo que podría también incentivar la formalización, es
que los impuestos sean más justamente pagados, lo que forzosamente pasa por la tasa y
la base de los impuestos.
Para dar cumplimiento a los objetivos antes señalados, se sugieren los siguientes puntos:
Dato obtenido del documento “Indicadores Oportunos de Ocupación y Empleo, cifras preliminares
durante junio de 2014”, del INEGI.
31
Dato obtenido del estudio “Evasión Fiscal en México”, elaborado por el ITESM.
30
81
6.1. Eliminar la limitante a las deducciones personales 32
Las deducciones personales, en su mayoría, están identificadas con servicios médicos, funerarios y educativos. Como hemos mencionado anteriormente, estos servicios debieran
ser proporcionados por el Estado en calidad y cantidad adecuada. La realidad es que el
Estado no tiene esa capacidad y, como he señalado, debe reconocerlo no sólo a través
de palabras, sino de hechos concretos como sería permitir la deducción de estos servicios
que, insistimos, son obligación primigenia del Estado proporcionarlos.
En virtud de lo anterior es que se sugiere que se restablezca la deducción total de estos
conceptos y que se mantengan mecanismos de control para ejercer dichas deducciones
cabalmente, como es que el pago se realice a través de medios bancarios y se obtengan
los comprobantes digitales adecuados. De esta manera, el Estado mantiene el control
estricto de estos conceptos, de tal suerte que los contribuyentes no ejerzan deducciones
indebidamente, pero que se reconozca su capacidad real contributiva.
A través del siguiente ejemplo, se ilustra el efecto adverso que esta limitante en deducciones puede generar.
Cuadro 5
2013
2014
Total de
ingresos acumulables
3,500,000.00
Total de
ingresos acumulables
3,500,000.00
(-)
Deducciones
autorizadas
100.000.00
(-)
Deducciones
autorizadas
100,000.00
(-)
Deducciones
personales
210,000.00
(-)
Deducciones
personales
98,243.40
(=)
Utilidad fiscal
3,190,000.00
(=)
Utilidad fiscal
3,301,756.60
(-)
PTU pagada
-
(-)
PTU pagada
-
(-)
Pérdidas fiscales pendientes de aplicar
-
(-)
Pérdidas fiscales pendientes de aplicar
-
(=)
Utilidad
gravable
3,190,000.00
(=)
Utilidad
gravable
3,301,756.60
3,000,000.01
(-)
Límite inferior
(=)
Excedente
392,841.97
(-)
Límite inferior
2,797,158.03
(=)
Excedente
30.00%
(*)
Tasa
105,614.81
(*)
Tasa
(=)
Impuesto
marginal
839,147.41
(=)
Impuesto
marginal
(+)
Cuota fija
73,703.40
(+)
Cuota fija
940,850.81
(=)
Impuesto
causado
912,850.81
(=)
Impuesto
causado
1,046,465.62
(-)
Pagos provisionales
efectuados con
anterioridad
-
(-)
Pagos provisionales
efectuados con
anterioridad
-
(=)
Impuesto a
cargo o a favor
912,850.81
(=)
Impuesto a
cargo o a favor
1,046,465.62
tasa efectiva
32
301,756.59
28.62%
35.00%
tasa efectiva
31.69%
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado respecto a la validez y la constitucionalidad de la limitante de deducciones personales, lo cual se encuentra detallado en la nota 2
de este capítulo.
82
Como puede verse, un contribuyente en esta situación habrá incrementado su recaudación
de un año al otro en 11% al pasar su tasa efectiva del 28.66% al 31.79%, siendo esto un incentivo para intentar fomentar la informalidad (por ejemplo, con un determinado proveedor
de servicios, esta persona puede pactar un descuento en el precio si se paga en efectivo,
práctica común en México con lo que se incentiva la informalidad).
6.2. Mayor progresividad de las tasas
Otro elemento sustancial, como hemos señalado, es que se pague impuestos justos y esto,
como se mencionó, involucra la base del cálculo de éste, pero también la tasa. En este
apartado, nos ocuparemos del segundo de los elementos.
La recomendación en este sentido es que las tasas sean más progresivas, de tal suerte
que las personas que más ganen, efectivamente sean las que más impuesto paguen, pero
si la progresividad en las tarifas es tal que se llega a la tasa máxima con ingresos relativamente bajos, esto puede incentivar el no pago de impuestos.
Veamos cómo ha evolucionado el pago de impuestos en México en los últimos 8 años.
83
84
2006
1,228.98
1,228.98
83,420.34
28.57%
Cuota fija
Impuesto
a pagar
Tasa
efectiva
27.61%
83,778.16
82,549.18
82,191.36
28.00%
294,818.49
8,601.51
303,420.00
Impuesto
causado
283,418.49
Excedente
2007
200SMG
29.00%
8,601.51
Límite
inferior
50.57
SM
%
292.020.00
200SMG
Ingreso
48.67
SM
52.59
SM
2008
26.93%
84,990.08
5,805.20
79,184.88
28.00%
282,803.16
32,736.84
315,540.00
200SMG
54.80
SM
2009
26.98%
88,702.88
5,805.02
82,897.68
28.00%
296,063.16
32,736.84
328,800.00
200SMG
57.46
SM
28.93%
99,748.90
6,141.95
93,606.95
30.00%
312,023.16
32,736.84
344,760.00
200SMG
2010
Cuadro 6
59.82
SM
2011
28.97%
103,996.90
6,141.95
97,854.95
30.00%
326,183.16
32,736.84
358,920.00
200SMG
62.33
SM
2012
29.02%
108,514.90
6,141.95
102,372.95
30.00%
341,243.16
32,736.84
373,980.00
200SMG
64.76
SM
2013
29.05%
112,888.90
6,141.95
106,746.95
30.00%
355,823.16
32,736.84
388,560.00
200SMG
67.29
SM
2014
32.75%
132,213.23
78,404.23
53,809.00
35.00%
153,739.99
250,000.01
403,740.00
200SMG
Lo anterior quiere decir que a un ingreso de 200 salarios mínimos generales le corresponde
una tasa efectiva de 32.75%. En el pasado, a un ingreso de dicha proporción le
correspondía una tasa de 28.57%, lo que representa un incremento del 15%. Si consideramos
que el salario mínimo ha tenido un decremento real en ese lapso del orden del 1.21%, 33
una persona en estas circunstancias ya habría perdido su capacidad de consumo de forma
sustancial por el fenómeno inflacionario y, aunado a lo anterior, todavía se deteriora más
por el incremento real en la tasa impositiva; por lo tanto es urgente reflejar cabalmente este
efecto en las tarifas impositivas a las que son sujetos los contribuyentes personas físicas
mexicanas a efectos de conservar la capacidad de consumo de los contribuyentes.
Otra comparación es qué sucede en países comparables con México. A continuación se
muestra las tasas máximas en otros países que pueden competir con México como destino
de inversión 34 (cuadro 7):
Cuadro 7
33
34
PAÍS
ISR CORPORATIVO
ISR INDIVIDUAL
Alemania
30%-33% (effective)
14%-45%
Arabia Saudita
20%
20%
Argelia
25%
0% - 35%
Argentina
35.00%
9%-35%
Australia
30.00%
17%-45%
Austria
25.00%
21%-50%
Azerbaiján
22.00%
0% -30%
Bélgica
34.00%
25%-50%
Bielorrusia
24.00%
12.00%
Brasil
34.00%
7.5%-27.5%
Bulgaria
10.00%
10.00%
Camerún
38.50%
10% - 35%
Canadá
18%(Fed)
15%-29%(Fed)
Chile
17%
0%- 40%
China
25.00%
5%-45%
Chipre
10%
20% - 30%
Congo
40%
50%
Colombia
33%
0%-33%
Corea del Sur
13% / 25%
9% - 36%
Croacia
20.00%
15%-45%
Cuba
30%
10% - 50%
Dinamarca
25.00%
38%-59%
Egipto
20%
10% - 20%
Eslovaquia
19%
19%
Lo anterior en virtud de que de 2006 a 2014 el incremento nominal de los salarios mínimos ha
sido del 38.25%, al pasar de 48.67 pesos en 2006 a 67.29 pesos en 2014 y esto, comparado con
el incremento en la inflación en ese lapso (2006-20014), que es del 39.46%, da un decremento
neto en el poder adquisitivo del orden de 1.21% (INPCs utilizados: ene 2014 [112.5050]/ ene 2006
[80.6707]).
De acuerdo con el Global Competitiveness Report 2013-2014, México se encuentra en el lugar
No. 119 de 148 países seleccionados con una puntuación de 52.5 respecto a la tasa impositiva
total y al % de beneficios.
85
Eslovenia
86
21.00%
16%-41%
España
30.00%
24%-43%
Estados Unidos
15%-35%
15%-35%
Estonia
21.00%
20.00%
Filipinas
30%
5%-32%
Finlandia
26%
6.5%-30.5%
Francia
33.30%
5.5%-40%
Grecia
25.00%
0%-40%
Guatemala
5% y 31%
15%-31%
Guyana
35% - 45%
33.30%
Holanda
20%-25.5%
0%-52%
Hong Kong
16.50%
2%-17%
Hungría
10%-19
17%-32%
India
30%-40%
10%-30%
Indonesia
28.00%
5%-30%
Irlanda
12.50%
20%-41%
Islandia
18% / 26%
0%-48.26%
Israel
25.00%
10%-45%
Italia
31.40%
23%-43%
Japón
30.00%
5%-50%
Jordania
15%/25%/35%
5%-30%
Letonia
15.00%
23%
Líbano
15% / 4%-21%
2%/20%
Lituania
15.00%
15%/20%
Luxemburgo
21.00%
0%-38%
Malasia
25%
0%-26%
Malta
35%
15%-35%
Marruecos
30%
0% - 38%
México
30.00%
0%-35%
Mónaco
33.30%
0%
Montenegro
9.00%
12.00%
Noruega
28%
28%-49%
Nueva Zelanda
30.00%
39.00%
Pakistán
35.00%
25.00%
Países Bajos
20%-25.5%
52%
Panamá
27.50%
15-25%
Perú
27%
15%-27%
Polonia
19%
18%-32%
Portugal
12.5-25%
0%-42%
Reino Unido
28.00%
0%-50%
República Checa
19.00%
15.00%
República Sudáfrica
28.00%
18%-40%
Rumania
16%
16%
Rusia
20%
13%
Senegal
33%
0%-50%
Serbia
10.00%
10%-20%
Singapur
18%
3.5%-20%
Siria
10% - 45%
5%-15%
Sudáfrica
28%
0%-40%
Suecia
26.30%
0-57%
Tailandia
30%
5%-37%
Taiwán
17.00%
6-40%
Túnez
30.00%
15%-35%
Turquía
20.00%
15%-35%
Ucrania
25.00%
15.00%
Uruguay
30%
0%-25%
Uzbekistán
9.00%
11%-22%
Venezuela
15%-22%-34%
6%-34%
Vietnam
25.00%
5%-35%
Zambia
35.00%
0%-35%
Como puede apreciarse, en otros países las tasas son más lógicas en cuanto a la tasa
efectiva resultante; en virtud de lo anterior, se sugiere que la tarifa quede de la siguiente
manera:
Cuadro 8
2014
Propuesta
Límite inferior
Límite superior
Cuota fija
%
0.01
5,952.84
-
1.92%
5,952.85
30,500.00
114.29
4.92%
30,500.01
50,524.93
745.38
6.40%
50,524.94
88,793.04
2,966.91
8.96%
88,793.05
103,218.00
7,130.48
10.88%
103,218.01
123,580.20
9,438.47
12.45%
123,580.21
249,243.48
13,087.37
14.97%
249,243.49
304,674.67
18,456.46
17.28%
304,674.68
392,841.96
26,532.10
20.92%
392,841,97
548,621.00
47,653.29
23.52%
548,621.01
750,000.00
65,730.00
26,73%
750,000.01
1,000,000.00
130,893.56
28.00%
1,000,000.01
3,000,000.00
260,850.81
30.00%
3,000,000.01
5,000,000.00
750,450.00
31.00%
5,000,000.01
En adelante
940,850.51
32.00%
6.3. Actualización de las tarifas
Es importante mencionar que, desde el ejercicio fiscal de 2006, las tarifas contenidas en
la LISR no han sido actualizas conforme lo prevé la mencionada disposición en el artículo
152, último párrafo.
87
Si sólo se actualizara la tarifa en cuestión se tendría lo siguiente:
Cuadro 9
2014 (tarifa actualizada)
Tarifa actualizada
0.0114
Límite inferior
Límite superior
SM
Cuota fija
%
2014
200SMG
67.29
0.01
697.27
-
1.92%
Ingreso
403,740.00
697.28
5,918.10
13.38
6.40%
Limite inferior
351,397.02
5,918.12
10,400.54
347.52
10.88%
Excedente
10,400.55
12,090.17
835.21
16.00%
%
12,090.18
14,475.24
1,105.55
17.92%
Impuesto causado
14,475.25
29,194.47
1,532.95
21.36%
Cuota fija
110,204.05
29,194.48
46,014.50
4,676.98
23.52%
Impuesto a pagar
128,524.09
46,014.51
87,849.25
8,633.05
30.00%
Tasa efectiva
87,849.27
117,132.33
21,183.48
32.00%
117,132.34
351,397.01
30,554.07
34.00%
351,397.01
En adelante
110,204.05
35.00%
2014 (tarifa sin actualizar)
Límite inferior
Límite superior
Cuota fija
0.01
496.07
-
1.92%
496.08
4,210.41
9.52
6.40%
7,399.42
247.24
10.88%
7,399.43
8,601.50
594.21
16.00%
8,601.51
10,298.35
786.54
17.92%
10,298.36
20,770.39
1,090.61
21.36%
20,770.30
32,736.83
3,327.42
23.52%
32,736.84
62,500.00
6,141.95
30.00%
62,500.01
83,333.33
15,070.90
32.00%
83,333.34
250,000.00
21,737.57
34.00%
250,000.01
En adelante
78,404.23
35.00%
35.00%
18,320.04
31.83%
Tarifa sin
actualizar
%
4,210.42
52,342.98
2014
SM
200SMG
67.29
Ingreso
403,740.00
Limite inferior
250,000.01
Excedente
153,739.99
%
35.00%
Impuesto causado
53,809.00
Cuota fija
78,404.23
Impuesto a pagar
Tasa efectiva
132,213.23
32.75%
Como puede apreciarse, es indispensable llevar a cabo una revisión de las tarifas
impositivas en México para adecuarlas a la realidad de nuestro país tanto internamente
como en el contexto internacional.
88
6. Conclusión
El objetivo fundamental de una reforma fiscal es que promueva una legislación tributaria
que cumpla a la vez con dos metas primordiales: a) recaudar más, mejor y más equitativamente
y fomentar y proteger la inversión en nuestro país.
La reforma fiscal que fue planteada por el Ejecutivo Federal y aprobada por el Congreso
de la Unión, cuya entrada en vigor tuvo verificativo el 1 de enero de 2014, aleja al sistema
tributario de estas metas. De lo expuesto en este capítulo, resulta evidente que se
requieren ajustes sustanciales al marco fiscal actual fuertemente distorsionado por la
reforma de 2014 y que afectó el clima de los negocios en México. Por ello en este capítulo
se delinearon una serie de elementos con los que debe contar una reforma fiscal recaudadora
pero bajo una lógica de estímulo a la inversión y sobre bases constitucionalmente
adecuadas. Ello debe servir para un debate y discusión en 2015 con el afán de corregir y
mejorar nuestro marco tributario. La visión del IMEF en esta materia plantea que es necesario
que el marco tributario se alinee con las necesidades de nuestro país y con el gran objetivo
expresado en el párrafo anterior.
89
90
Capítulo 5
Capital Humano para el Desarrollo:
El reto central de la Educación Media
Superior para México
Miguel Székely
Director
Centro de Estudios Educativos y Sociales
México D.F.
91
Acerca del autor
Miguel Székely. Economista por el ITAM, doctor en Economía por la Universidad de
Oxford, maestría en Economía para el Desarrollo por la Universidad de Oxford y maestría
en Políticas Públicas por el ITAM. Actualmente es director del Centro de Estudios Educativos
y Sociales de México; fue Subsecretario de Educación Media Superior de 2006 a 2010 y
Subsecretario de Prospectiva, Planeación y Evaluación de la Sedesol entre 2002 y 2006.
Cuenta con 75 publicaciones académicas incluyendo libros y artículos sobre temas de
desarrollo, educación, desarrollo social y evaluación de políticas públicas.
92
Capítulo 5
Capital Humano para el Desarrollo:
El reto central de la Educación Media Superior para México
Miguel Székely
Director
Centro de Estudios Educativos y Sociales
México D.F.
1. Introducción
Actualmente existe un amplio consenso en que a mayor nivel de escolaridad y mejor calidad educativa de una población, mayor es el potencial de desarrollo de un país. Particularmente con la entrada a la era del conocimiento del siglo XXI, la educación se ha identificado como un detonador estratégico de prosperidad para alcanzar mayor crecimiento
económico, y menores niveles de pobreza y desigualdad social. 1
Un hecho relevante es que de acuerdo a estudios recientes de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el país de la Organización con mayor
potencial de crecimiento derivado de una mejora en la calidad educativa es México. 2 Para
el país, se estima que el efecto de mejorar la educación sería prácticamente del doble a lo
observado en el resto, en términos de crecimiento económico promedio.
Sin embargo, a pesar de este potencial, de acuerdo con distintas estadísticas, México se
ha quedado rezagado en materia educativa. Un ejemplo es que hace 50 años la población
en edad laboral en México contaba con un año más de escolaridad en comparación con
la población laboral de países como Corea y Taiwán. A inicios de la segunda década del
siglo XXI la diferencia se revirtió y ahora, la población en edad laboral en estos dos países
asiáticos cuenta con 5 años más de educación que la de México. 3 Incluso, si a partir de
ahora el promedio de años de educación en México creciera al doble de lo observado en
las últimas décadas, todavía tomaría 25 años alcanzar el nivel que Corea y Taiwán presentan en la actualidad –y tomaría casi 50 años con las tasas de crecimiento observadas en
los últimos años.
Otro ejemplo tiene que ver con la calidad. Nuevamente, si se compara a México con Corea,
en este caso en términos de los resultados de la prueba PISA de matemáticas, se obtiene
que a pesar de que nuestro país presentó una mejora entre 2003 y 2012, se encuentra a
más de 130 puntos de distancia del país asiático en el año 2012. 4 Aunque México mantuviera el ritmo de crecimiento observado entre 2003 y 2012, tomaría prácticamente 27 años
alcanzar los puntajes que hoy registra Corea, aunque esto no implicaría alcanzar al país
asiático ya que éste probablemente también seguirá mejorando.
Análisis como los de Hanushek (2007) muestran por ejemplo que un mejoramiento de alrededor de
10 por ciento en la calidad de los recursos humanos representa un incremento permanente en la
tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto del país promedio de 0.87 por ciento.
2
Véase OCDE (2010a).
3
Cálculos del autor a partir de Encuestas de Hogares.
4
PISA se refiere al Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (Programme for International Student Assessment), por sus siglas en inglés. La prueba es llevada a cabo por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y tiene una escala del 1 al 5 siendo
el 1 el nivel más bajo y 5 el más alto (en este análisis del nivel 3 al 5 se consideran resultados de
aprendizaje satisfactorios).
1
93
Una de las mayores diferencias entre México y los países asiáticos de alto rendimiento
educativo, es que el país se enfocó por décadas en ampliar la cobertura en los niveles
de Primaria y Secundaria básico (es decir, los primeros 9 años de educación), dejando
pendiente el tema de la calidad y la transición hacia mayores coberturas en el nivel de
Educación Media Superior, los cuales sí se abordaron de manera exitosa en casos como
Corea y Taiwán.
De hecho, en el año 2012 las tasas de cobertura en el nivel básico en el país superaron el
95 por ciento, nivel similar incluso al observado en los países desarrollados. Sin embargo,
en el caso de la Educación Media Superior (EMS) México sigue siendo un país con baja
tasa de logro y cobertura. Un dato ilustrativo es que la tasa actual de egreso de la EMS en
el país es de 47 por ciento, comparada con un promedio de 84 por ciento en el resto de
los países de la OCDE. 5
Incluso cuando se compara con el promedio de América Latina, la tasa de egreso de la
EMS de México es considerablemente menor. Mientras que en la región los niveles llegan
a 52 por ciento en las generaciones actuales, en México es del 47 por ciento. Entre la
población de 25 a 29 años, el porcentaje que terminó la EMS es de 48 por ciento para la
región y de 37.5 por ciento para el país. Para el rango de 30 a 34 años, la media regional
asciende a 42.6 por ciento y en México alcanza solamente el 32 por ciento. 6
Por tanto, la información sugiere que el nivel Medio Superior se ha convertido en un “cuello
de botella” para el progreso del sistema educativo en México, y por lo tanto, que este factor
puede estar constituyendo un obstáculo para lograr un mayor nivel de desarrollo en el país.
Este dato es especialmente preocupante ya que además de sus efectos sobre la productividad
de los recursos humanos, la edad oficial para cursar la EMS en México –que es entre los 15
y los 18 años– representa una etapa crítica para la formación de la personalidad, el
desarrollo de la capacidad para tomar decisiones, la conformación de patrones de conducta,
la adquisición de valores, la formación de capital humano, la consolidación de actitudes de
tolerancia hacia la diversidad, el desarrollo de habilidades para pertenecer y trabajar en
grupos y la conformación de la identidad personal, entre otros, los cuales tienen diversas
implicaciones sociales. 7
Adicionalmente, a nivel de la comunidad, estas son edades estratégicas para conformar un
sentido de pertenencia e integración social para construir valores de confianza y para formar conciencia de ciudadanía, todos los cuales redundan en la conformación de un tejido
de cohesión social. Sin el soporte, la integración, y la protección adecuada, los jóvenes
OCDE (2012), Education at a Glance 2012: Highlights OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/
eag_highlights-2012-en (números de 2010).
6
Regional Monitoring Report on Progress toward Quality Education for All in Latin America and the
Caribbean, EFA 2012, UNESCO.
7
De hecho, como lo ha mostrado Spinks (2003), durante la adolescencia siguen observándose evoluciones importantes en el desarrollo neurológico del cerebro humano. El desarrollo de las capas
frontales que determinan la capacidad para planear, la memoria, y la capacidad organizativa para
el trabajo, e incluso los cambios de humor, se observan durante estas edades. Como lo discuten
con mayor amplitud en Duryea, et. al. (2003), durante la adolescencia la zona del cerebro que regula la toma de decisiones –el cerebelo– continúa en proceso de desarrollo.
5
94
transitando estas edades estarán expuestos a una serie de riesgos y vulnerabilidades que
trastocarán sus posibilidades de desarrollo y las de la sociedad en su conjunto. 8
En vista de la seriedad expuesta de la problemática que presenta la EMS más que otros
niveles y lo crucial que resulta para el reto global de la educación en México, este capítulo
se centrará en dicho nivel. A continuación se expone a mayor detalle la situación de la EMS
en el país y se hace referencia a un reto emergente que tiene que ver con el desfase entre
la oferta y la demanda por recursos humanos para la productividad en México. Finalmente
se revisará la principal acción adoptada desde 2010 para hacer frente al reto de mejorar la
EMS: la Reforma Integral de la Educación Media Superior.
2. Tendencias Educativas
De acuerdo con la información disponible, la cobertura del sistema educativo de México se
ha expandido de manera importante en las últimas décadas. Como lo muestra la gráfica 1,
prácticamente se ha logrado una cobertura universal de la Educación Primaria, el acceso a
la Secundaria se ha ampliado considerablemente, y en el caso de la Media Superior (EMS),
también se observan progresos, aunque en este caso existen amplios sectores de la
población que aún no logran el acceso a este nivel. Esta es una de las causas por las que
la cobertura de Educación Superior es de solo alrededor de 30 por ciento.
Gráfica 1
Evolución de la tasa de cobertura escolar por nivel educativo en México 1990-2012
Fuente: Cálculos propios a partir de la Secretaría de Educación Pública (2012)
La gráfica 2 muestra la trayectoria de un individuo típico a lo largo del sistema educativo,
tomando en cuenta las tasas de cobertura, absorción, y deserción de cada uno de los
8
Incluso, como se muestra en Banco Mundial (2007a) y Banco Mundial (2007b) puede argumentarse (y cuantificarse) que el costo económico de la exclusión de estos grupos poblacionales es
significativo incluso si se calcula solamente el valor de los impuestos y actividad económica que
generarían de insertarse en la sociedad realizando actividades productivas.
95
niveles de la cadena educativa. Utilizando los datos de la SEP (2012), para el año 2012 el
ciclo inicia tomando en cuenta que prácticamente el 100 por ciento de las niñas y niños en
edad de ingresar a la Educación Primaria de hecho se registra en este nivel. Sin embargo,
durante los 6 años de este ciclo deserta el 4 por ciento y lo culmina el 96 por ciento. Es
decir, de cada 100 niños que originalmente entraron, prevalecen 96 al terminar los
primeros 6 años de estudio. La tasa de absorción hacia Secundaria es de 97 por ciento, lo
que significa que de los 96 alumnos que culminaron, prácticamente 93 continúa. De ellos,
84.5 por ciento culmina la Secundaria, lo que resulta en la permanencia de 78.7 de cada
100 alumnos originales. La tasa de absorción a la Educación Media Superior es de 91.6
por ciento; es decir, de los 78.7 alumnos que continuaban, se inscriben alrededor de 72.
Sin embargo, la alta deserción en la EMS tiene como resultado que solamente 45.6 de los
72 alumnos originales concluyan este nivel. Finalmente, logran ingresar a la Educación
Superior sólo 39.2 de cada 100 alumnos que originalmente se registraron en Primaria. La
tasa de eficiencia terminal en este nivel es de 71 por ciento por lo que solamente 27 de los
alumnos originales logran obtener su título profesional.
Gráfica 2
Trayectoria escolar promedio de Primaria a Educación Superior en México
# que deserta
1990
29
12.1
9.7
11.5
15.8
5.9
# que deserta
2012
4
2.9
14.4
6.6
26.5
6.4
Fuente: Cálculos propios a partir de la Secretaria de Educación Pública (2012)
Claramente, el abandono escolar en la EMS es el mayor de todo el sistema educativo.
En el año 2012 la tasa de deserción anual de la EMS fue de 14.5 por ciento anual, lo cual
implica que en el transcurso de los 3 años que abarca el nivel, deserta prácticamente el 45
por ciento de la matrícula que ingresó originalmente.
La misma gráfica 2 permite comparar la dinámica observada 20 años atrás, en el año 1990.
En dicho año, la reducción en la población a lo largo del sistema educativo era todavía
mayor. De cada 100 alumnos que ingresaban a primaria, solamente 13.6 llegaba a la
Educación Superior. La diferencia es que las tasas de absorción y retención a lo largo de
todo el ciclo, eran menores. En la Primaria, en lugar de culminar 96 de cada 100 solamente
96
lo hacían 70, y la tasa de absorción a la Secundaria era 15 puntos inferior. Sólo 83 por
ciento de los que entraban a la Secundaria la culminaban, y 75 por ciento de ellos accedía
a la EMS.
El fenómeno más sobresaliente es que en el año 1990, entre el punto de entrada a la EMS
y el egreso, desertaban prácticamente 16 de cada 100 que habían ingresado a la Primaria,
mientras que en el año 2012, 26.5 de cada 100 alumnos originales abandonó la escuela
durante la misma transición (véase la tabla en la sección inferior de la gráfica 2). Esto es
consecuencia, por un lado, de que un mayor número de alumnos logró acceder a la EMS
por la mayor terminación de la Secundaria, pero también refleja claramente que la EMS no
evolucionó al mismo ritmo, y en ese sentido se ha convertido en un cuello de botella para
el sistema educativo nacional.
3. El perfil educativo al culminar la edad de cursar la EMS en México
Debido a los elevados niveles de deserción escolar, al cumplir los 18 años un elevado porcentaje de jóvenes en México presenta un perfil educativo menor al que se esperaría dada
su edad, o continúan en la escuela a pesar de haber trascendido la edad oficial para ello.
Para ilustrar la magnitud de estos rezagos se procesaron los datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) de 2012, la cual permite identificar el
uso del tiempo y el perfil de asistencia escolar tanto para los jóvenes que continúan en el
sistema educativo como para los que ya han egresado de él.
La gráfica 3 presenta los resultados. Los primeros tres indicadores muestran el porcentaje
de población en edad de 15 a 18 años que no asiste a la escuela e identifica el grado educativo que alcanzaron. De acuerdo a estos cálculos, a nivel nacional el 35 por ciento de los
jóvenes entre los 15 y los 18 años no asiste a la escuela y de ellos prácticamente la mitad
—17 por ciento— registra como máximo algún grado de Primaria o Secundaria incompleta,
por lo que no puede aspirar a entrar a la EMS en su condición actual. El conjunto restante
podría entrar a la EMS debido a que cuenta con la Secundaria completa, sin embargo no
lo hace por otras causas.
97
Gráfica 3
Perfil educativo de la población en edad de cursar EMS en México en 2012
Fuente: Cálculos propios de la Escuela Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2012, INEGI
Un 30 por ciento efectivamente asiste a la escuela, pero lo hace en el nivel de Secundaria
por haber repetido algún año escolar previo. La población que se encuentra en este grupo,
por lo tanto, egresará de la EMS tardíamente, si logra culminar este nivel. Destaca que de
toda la población en edad de cursar la EMS, solamente el 35 por ciento asiste a dicho nivel
como sería de esperarse.
Otro aspecto que la ENIGH 2012 permite indagar es el tipo de actividad que prevalece en
distintos grupos. La gráfica 4 presenta un desglose para la población entre 15 y 18 años
de edad. La primera columna contiene el porcentaje de jóvenes que tienen como única
actividad el estudio, que es equivalente a 66 por ciento. La proporción de jóvenes que no
estudia pero que se encuentra en actividades laborales es de 17 por ciento, el porcentaje
de jóvenes que no estudia ni trabaja es también de alrededor de 17 por ciento. El 12 por
ciento estudia y trabaja simultáneamente, lo cual implica que en total, prácticamente 30
por ciento de los jóvenes ya han ingresado al mundo laboral. Para ellos, una educación
pertinente que les permita desarrollar las competencias y habilidades demandadas por el
sector productivo es crucial desde la edad de cursar la EMS.
98
Gráfica 4
Uso del tiempo de la población en edad de cursar EMS en México en 2012
Fuente: Cálculos propios de la Escuela Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2012. INEGI
4. Retornos a la educación y deserción escolar
La gráfica 5 documenta la evolución de los retornos educativos por nivel, e ilustra tres
resultados de interés. 9 El primero, es que en promedio la EMS registra mayores retornos
en comparación con los observados para la educación Secundaria, con un diferencial de
cerca del 60 por ciento para años cercanos a 2010. A lo largo de los 30 años bajo análisis
ha existido un incremento significativo, ya que la diferencia era de sólo 20 por ciento en
1980. Por lo tanto, parecen existir incentivos económicos crecientes para cursar la Educación Media Superior.
9
Los retornos a la educación son obtenidos mediante estimaciones de ecuaciones de Mincer con
correcciones por sesgos de selección para adultos de 25 a 55 años de edad para cada país y año.
Los resultados son comparables con los publicados por Manacorda, Sánchez-Páramo y Schady
(2009) y Psacharopoulos y Patrinos (2004), aunque en este caso se cubre un mayor número de
países y años, y se desglosan los retornos de Secundaria y EMS por separado (normalmente los
retornos para estos dos niveles se agregan).
99
Gráfica 5
Evolución de los retornos a la educación en México de 1980 a 2010
Fuente: Estimaciones a partir de la ENIGH y de la Encuesta Nacional de Empleo y Ocupación
Un segundo resultado, es que los retornos relativos a la Educación Superior son aún mayores.
Alrededor del 2010 los retornos para este nivel en comparación con la Educación Media
Superior, alcanzaron casi 2.5 veces y con respecto a la Secundaria alcanzan una diferencia
de aproximadamente 4 veces más.
Un tercer resultado de interés es la velocidad del aumento de los retornos relativos para la
Educación Superior (ES). Mientras el promedio de retornos relativos a la EMS fue de 1.8
veces alrededor de los años de la década de 1980, la diferencia se incrementó en más de
30 por ciento en los siguientes años.
Dado que existen incentivos económicos para asistir a la EMS, conocer las causas de la
deserción antes de culminar este nivel es de especial relevancia. Para el caso específico
de México existe información reciente al respecto en la Encuesta Nacional de Deserción
de la Educación Media Superior (ENDEMS) del año 2011, que es el primer instrumento
expresamente diseñado para identificar las causas de este fenómeno. 10
Al procesar la encuesta, el panorama que se obtiene es que la principal causa de deserción
para el 63.6 por ciento de la población entrevistada tiene que ver con temas académicos,
escolares, o personales –incluyendo en estas últimas, elementos como que se consideraba
que trabajar era más importante que seguir en la escuela. En contraste, solamente 36.4
por ciento manifestó que la causa de deserción es la falta de recursos económicos para
sufragar los gastos que implica la asistencia escolar. Esta información es consistente con
el hecho de que aunque los retornos a la EMS son significativos, existen motivos no
económicos que determinan la salida prematura de la EMS para un número importante de
jóvenes.
La Encuesta fue realizada por el Consejo para la Evaluación de la Educación del tipo Medio Superior (COPEEMS) en el año 2011, incluye a una muestra de 13,014 jóvenes entre 14 y 25 años de
edad, y es representativa a nivel nacional. Véase COPEEMS (2012).
10
100
Otra fuente de información relevante al respecto es la Encuesta Nacional de Juventud
2010, que también indaga sobre los motivos de la deserción escolar con representatividad
a nivel estatal. Los resultados de esta encuesta también indican que la principal causa de
deserción reportada entre los jóvenes de entre 15 y 18 años (con un 42.6 por ciento de
casos) se relaciona con factores educativos-escolares. Entre ellos, destacan la elevada
proporción de jóvenes que abandonaron la escuela porque ésta les aburría (con 15.9 por
ciento de primeras menciones), que no quisieron continuar sus estudios (con 13.1 por
ciento) y que reprobaron materias (con 9.6 por ciento).
El segundo grupo de causas se refiere a aspectos económicos. Para 35.5 por ciento de los
jóvenes encuestados, el tener que trabajar, la falta de dinero, o no poder pagar la escuela
es el principal motivo de abandono. La tercera causa tiene que ver con circunstancias
personales dentro de las que destacan el matrimonio/unión y la paternidad/maternidad,
que sumadas representan alrededor del 8 por ciento. Finalmente, el cuarto grupo de
causas incluye aspectos que se vinculan con la oferta educativa como la falta o dificultad
de acceso a servicios educativos, o la imposibilidad de inscribirse. El 7.5 por ciento de los
jóvenes declara que este es el motivo personal para no asistir.
En suma, la cobertura educativa en México se ha incrementado de manera importante en
las últimas décadas. Sin embargo, persiste un patrón de elevada deserción en la EMS, que
se relaciona sobre todo con causas escolares, académicas y personales, ligadas cercanamente
a la pertinencia educativa.
5. Un reto emergente: El desfase entre la oferta y la demanda de recursos humanos
Una de las expresiones más claras del reto de la pertinencia que enfrenta actualmente la
EMS, es que según la evidencia disponible, existe tanto en América Latina (AL) como en
México, un desfase entre la oferta y la demanda por recursos humanos para el sector productivo, particularmente centrado en los egresados del nivel Medio Superior.
Un ejemplo ilustrativo es el estudio de las transiciones de la escuela al trabajo realizado en
América Latina por Bassi, et al. (2012), quienes aplican la Encuesta de Demanda de Competencias a 1,200 empresas en Argentina, Chile y Brasil. Los autores identifican las competencias que los empleadores están demandando en los egresados del sistema educativo y
las comparan con la oferta disponible. Por el lado de la demanda, documentan que ahora
existe una menor necesidad de personal con conocimientos específicos y que desempeña
procesos rutinarios de producción predefinidos y estandarizados, mientras que se observa
una creciente necesidad de recursos humanos que han desarrollado competencias socioemocionales o no cognitivas, que incluyen la capacidad de innovación, de adaptación, de
liderazgo, de trabajo en equipo, de organización y de planeación.
Por el lado de la oferta, la percepción de los empleadores es que el sector educativo y
la capacitación laboral todavía siguen preponderantemente un enfoque tradicional en el
desarrollo de ciertas habilidades específicas para ciertos trabajos específicos, en lugar de
enfocarse en las competencias que se requieren en el mundo actual. Perciben que la oferta
de formación sigue enfocada en la transmisión de conocimientos, datos e información, más
que en su uso práctico como lo establece el entorno moderno.
101
Este cambio hacia nuevos tipos de habilidades generales no cognitivas ya había sido
objeto de estudio de forma teórica y empírica por Heckman, et al. (2006), quienes derivaron
un modelo formal para probar la hipótesis de que este tipo de competencias son al menos
tan importantes como las competencias cognitivas para obtener mejores ingresos y una
mayor empleabilidad. 11 Los autores concluyen que las competencias no cognitivas son
cada vez más determinantes para el éxito en el mercado laboral.
En la misma línea, Almeida, Behrman y Robalino (2012) siguen un enfoque empírico
descriptivo y reportan que los empleadores alrededor del mundo demandan nuevos
recursos humanos con competencias técnicas y analíticas adecuadas para la resolución
de problemas, y que cada vez demandan más competencias no cognitivas que permiten
una comunicación efectiva, creatividad, trabajo en equipo, resolución de conflictos, y una
actitud positiva. Murnane (2008) presenta evidencia similar mostrando que la demanda por
competencias comunicativas complejas se ha incrementado 20 veces más que la rutina
cognitiva, y 15 veces más que las competencias manuales rutinarias durante los últimos
40 años.
La OCDE (2012) también subraya la creciente importancia de lo que denominan competencias
de “carácter”, entendidas como el comportamiento, actitud y valores de cada individuo, las
cuales incluyen atributos como la adaptabilidad, la persistencia, la integridad, la tolerancia,
la empatía, y la ética, entre otros.
En dos estudios recientes, la firma internacional Manpower –especialista en servicios de
empleabilidad incluyendo la intermediación laboral– investigó los cambios recientes en la
demanda de recursos humanos en AL y otras regiones en el mundo (ver Manpower 2008
y 2010). Para AL concluyen que la región está pasando por un período de “escasez de
talento” debido a la baja oferta de recursos humanos con la capacidad necesaria para
adaptar y utilizar el conocimiento a la velocidad con la que avanza el sector productivo. La
principal escasez de talento identificada en los recién ingresados al mundo laboral estriba
en la capacidad de aprender de manera continua, en ser capaces de responder rápidamente
ante el cambio por iniciativa propia, en la capacidad de interacción con los demás, en la
disposición para realizar trabajo en equipo, en desarrollar liderazgo y en ser flexibles para
adaptarse a nuevos contextos. Esta serie de competencias, las cuales son altamente
demandadas, son una combinación de comunicación, pensamiento crítico y competencias
matemáticas, de información y tecnología (que están clasificadas como cognitivas), junto
con autonomía, autoaprendizaje, valores ciudadanos y tolerancia hacia la diversidad (las
cuales son no cognitivas).
Para el caso específico de México, muestran que 43 por ciento de los empleadores del
país manifiestan que existe escasez considerable de recursos humanos para llenar las
vacantes que ofrecen. La gráfica 6 presenta los resultados para los países del Continente
Americano incluidos en el estudio y muestra que México es el tercer país con mayor
desfase entre la demanda y la oferta de recursos humanos, solamente superado por Argentina
y Brasil y muy por encima de países como Costa Rica, Guatemala, Colombia, Canadá y
Estados Unidos –en este último país el porcentaje es de sólo 14 por ciento. Más aún, el
estudio muestra que en México el porcentaje de empleadores que enfrentan escasez se
incrementó considerablemente en 53 por ciento –de 28 por ciento en 2008 a 43 por ciento
en 2010. El incremento es casi tres veces mayor al observado en el resto de los países.
11
En un estudio relacionado, Cunha y Heckman (2010) estudiaron el rol de las competencias cognitivas y no cognitivas alrededor del ciclo de la vida y llegaron a conclusiones similares.
102
Gráfica 6
Porcentaje de empleadores que manifiestan que enfrentan escasez de recursos
humanos para llenar las vacantes que requieren
Fuente: Manpower (2010)
En la misma línea, los resultados de la Encuesta de Opinión de Ejecutivos como insumo
para el Informe de Competitividad Global 2013 del Foro Económico Mundial, muestran que
México ocupa el lugar número 100 de 144 países en el grado en el que la educación que se
imparte responde a las necesidades de competitividad del sector productivo. De acuerdo a
este indicador, la mayoría de los líderes empresariales consultados expresa un alto nivel
de insatisfacción con la educación que se imparte en el país para generar los recursos
humanos requeridos y le otorga una calificación reprobatoria. Un dato puntual, es que
según el Informe, México ocupa el lugar número 124 de 144 países en términos de percepción
de calidad educativa por parte del sector empresarial de la enseñanza de matemáticas y
ciencias, con una calificación reprobatoria e incluso más negativa que la que se observa en
países como El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay y Haití, los cuales cuentan con
un desarrollo económico menor.
Estos resultados son consistentes con la visión del lado de la oferta reportada por McKinsey
(2013), quienes realizaron una encuesta entre estudiantes egresados de la EMS en una
serie de países y encuentran que en el caso de México, la mitad de los jóvenes opina que la
educación que recibieron no les fue útil para encontrar mayores oportunidades de empleo. 12
Un dato incluso más dramático se obtiene al procesar la Encuesta Nacional de Trayectorias
Educativas y Laborales de la Educación Media Superior (ENILEMS 13) de 2012, que incluye
El estudio también indaga sobre las dificultades de los empleadores para encontrar recursos humanos adecuados y encuentra que 40 por ciento de ellos manifiesta que no le es posible encontrar personal para llenar sus vacantes debido a la escasez de talento. Este dato es muy similar al
registrado por Manpower (2010).
13
La ENILEMS se levantó como un módulo especial de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), realizada por INEGI de manera trimestral y cuenta con representatividad nacional
y para todas las Entidades Federativas. La encuesta se aplica a individuos de 18 a 20 años que
hayan egresado de la EMS.
12
103
en su cuestionario preguntas expresas sobre las oportunidades de empleo de los recién
egresados de la EMS en el país. De acuerdo con los resultados de dicha encuesta, el 62 por
ciento –es decir, casi dos de cada tres– de los egresados de la Educación Media Superior
manifiesta que las habilidades adquiridas durante su paso por el Bachillerato fueron poco
o nada útiles para encontrar empleo.
Los resultados coinciden con el perfil de recursos humanos que se obtiene de la aplicación
de la prueba ENLACE 2012, cuyos resultados muestran que más de la mitad de los jóvenes
cursando el último año de EMS en México carece de las competencias básicas necesarias
en matemáticas y uso del lenguaje para desarrollarse adecuadamente. 14
En suma, a pesar de los esfuerzos realizados a la fecha, el desfase entre la oferta y
demanda por recursos humanos pertinentes para las necesidades del sector productivo en
México sigue vigente e incluso parece haber crecido en los últimos años. Más aún, el país
se encuentra entre los casos de América Latina en donde el desfase es más significativo.
6. La reforma integral de la Educación Media Superior implementada desde 2010
Para hacer frente a estos retos, desde el año 2010 la Subsecretaría de Educación
Media Superior de la Secretaría de Educación Pública inició la implementación de la
Reforma Integral de la Educación Media Superior que consiste en la definición de un perfil
del egresado como objetivo explícito del nivel educativo. El perfil se compone de tres tipos
de competencias clasificadas como genéricas, disciplinares –que se dividen en básicas y
extendidas (de carácter propedéutico)– y profesionales. Cada institución educativa realiza
las adecuaciones y estrategias necesarias dadas las características y necesidades de su
entorno para desarrollar estas competencias.
Las competencias genéricas incluyen a las siguientes habilidades socioemocionales:
i. Se conoce y valora a sí mismo y aborda problemas y retos teniendo en cuenta
los objetivos que persigue;
ii. Es sensible al arte y participa en la apreciación e interpretación de sus
expresiones en distintos géneros;
iii. Elige y práctica estilos de vida saludables;
iv. Escucha, interpreta y emite mensajes pertinentes en distintos contextos
mediante la utilización de medios, códigos y herramientas apropiados;
v. Desarrolla innovaciones y propone soluciones a problemas a partir de métodos
establecidos;
vi. Sustenta una postura personal sobre temas de interés y relevancia general,
considerando otros puntos de vista de manera crítica y reflexiva;
vii. Aprende por iniciativa e interés propio a lo largo de la vida;
viii.Participa y colabora de manera efectiva en grupos diversos;
ix. Participa con conciencia cívica y ética en la vida de su comunidad, región, y
país;
x. Mantiene una actitud respetuosa hacia la interculturalidad y la diversidad de
creencias, valores, ideas y prácticas sociales; y
xi. Contribuye al desarrollo sustentable de manera crítica, con acciones responsables.
14
Enlace es la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares aplicada anualmente por la Secretaría de Educación Pública.
104
Las competencias disciplinares básicas son las competencias, habilidades, actitudes y
conocimientos que todo estudiante debe adquirir. Se organizan en cuatro campos disciplinarios:
matemáticas, ciencias experimentales, humanidades y ciencias sociales, y comunicación.
Estas competencias, aunadas a las genéricas, conforman el perfil del egresado.
Las competencias disciplinares extendidas están orientadas a preparar académicamente a
los estudiantes, a fin de que los que lo deseen, puedan continuar sus estudios e ingresen a
la Educación Superior. En este rubro se profundizan las competencias disciplinares básicas.
Finalmente, las competencias profesionales constituyen referentes de habilidades y
competencias que son relevantes para desempeñar actividades en el sector productivo.
Es importante mencionar que dichas competencias se definieron con base en un concepto
similar al de los Estándares de Competencia desarrollados en el Sistema Nacional de
Competencias y, de hecho, un objetivo es que su establecimiento sirva como mecanismo
de comunicación entre la oferta educativa y las necesidades del sector productivo del país.
7. Reflexión Final
Sin menospreciar la importancia de avanzar en otros niveles educativos para mejorar
integralmente la educación en México, en este capítulo se presentó la problemática y
analizó el gran reto que representa mejorar un nivel crucial de la educación: la EMS. La
Reforma Integral de la Educación Media Superior adoptada desde 2010 es una acción
relevante en la dirección correcta. No obstante, aún es temprano para valorar si este nuevo
modelo será capaz de contribuir a reducir la deserción en la EMS y a cerrar las brechas
existentes entre la oferta y la demanda de recursos humanos en el país. Por su diseño, sin
embargo, sería de esperar que fuera el inicio de un proceso de cambio estructural profundo
que contribuya a llevar a México al siglo XXI en materia educativa.
105
Bibliografía
Almeida, Rita, Jere Behrman and David Robalino, The Right Skills for the Job? Policies for
Workers, Social Protection, Human Development Network, World Bank, February 2012.
Bassi, Marina, Matías Busso, Sergio Urzúa and Jaime Vargas, Desconectados: Habilidades, Educación y Empleo en América Latina, Inter-American Development Bank, 2012.
COPEEMS, “Encuesta Nacional de Deserción de la Educación Media Superior, SEP, 2011”,
Consejo para la Evaluación de la Educación Media Superior, Secretaría de Educación
Pública, México DF, 2012.
Cunha, Flavio and James J. Heckman, Investing in Our Young People, National Bureau of
Economic Research, Working Paper No. 16201, July 2010.
Duryea, S., A.C. Edwards, and M. Ureta, eds, “Critical Decisions at a Critical Age: Adolescents and Young Adults in Latin America”, Inter American Development Bank, Washington
DC, 2003.
Hanushek, E., y L. Woessmann, “The Role of School Improvement in Economic Development”, CESifo Working Paper No. 1911, febrero, 2007.
Heckman, James J., J. Stixrud, and S. Urzúa, “The Effects of Cognitive and Non Cognitive
Abilities on Labor Market Outcomes and Social Behavior”, Journal of Labor Economics, 24:
411-482, 2006.
Manpower, La Integración al Mercado Laboral del Talento Latinoamericano, 2008.
Manpower, Supply and Demand: 2010 talent shortage survey results, 2010.
McKinsey, “Education to Employment: Designing a System that Works”, McKinsey Center
for Government, 2013.
Murnane, R.J., “Preparing to thrive in 21st Century America”. Presentation to the Mobile
Area Education Foundation, 2008.
Organization of Economic Cooperation and Development (OCDE), Learning for Jobs, Series: OECD Reviews of Vocational Education and Training, 2010.
Organization of Economic Cooperation and Development (OCDE), Better Skills, Better
Jobs, Better Lives: A Strategic Approach to Skills Policies, 2012.
Spinks, S., “Adolescent Brains are Work in Progress”, PBS Frontline, 2003.
106
Capítulo 6
Los dilemas de la seguridad social
Pedro Vásquez Colmenares G.
Socio director de MARPEX Consultores y socio del IMEF
107
Acerca del autor
Pedro Vásquez Colmenares G. Economista del ITAM, con Maestría en Administración
y Políticas Públicas en Columbia University. Cuenta con 25 años de experiencia en
materia fiscal y financiera y 15 años dedicados a trabajos profesionales relacionados
con la seguridad social, salud y pensiones. En el servicio público, entre otros cargos,
fue funcionario del ISSSTE, donde fue responsable del diseño e instrumentación de la
nueva Ley del ISSSTE en 2007. Es autor del libro Pensiones en México. La próxima crisis
(2012). Es socio del IMEF desde 2003. Actualmente es socio Director de MARPEX
Consultores.
108
Capitulo 6
Los dilemas de la seguridad social
Pedro Vásquez Colmenares G.
Socio director de MARPEX Consultores y socio del IMEF
México enfrenta la antesala de enormes presiones de seguridad y protección social. Poco
sabemos los mexicanos lo importante de este reto y los formidables obstáculos que nos
esperan.
Este capítulo describe las encrucijadas que esta generación habrá de enfrentar con
consecuencias fundamentales para la sociedad mexicana el resto del siglo. El texto se
divide en dos grandes apartados, pensiones y salud y al final se hacen algunas reflexiones
sobre el marco legal e institucional que se requiere para fortalecer la seguridad social
mexicana.
1. Pensiones: Herencia estructural del siglo XX
Casi todos los sistemas de pensiones del orbe están en crisis de desempeño. Los síntomas
son comunes y relativamente conocidos: el envejecimiento demográfico, la magra
sustentabilidad fiscal de los sistemas, la acumulación de privilegios pensionarios en
sectores específicos de la población o su ampliación general sin sustento financiero y la
falta de cobertura.
Los ejemplos más conocidos son los planes de pensiones europeos que con las crisis
económicas recurrentes, señaladamente la de 2008-2009, exhibieron su debilidad estructural
y presentaron un panorama ominoso para las décadas por venir. Sistemas pensionarios
como los de Grecia, España, Irlanda o Portugal evidenciaron su falta de viabilidad y forzaron
a los gobiernos a tomar medidas radicales y dolorosas que debieron haberse evitado con
decisiones duras, pero más oportunas.
Acalorados debates sobre la manera de reformar los sistemas de pensiones se están
llevando a cabo en países tan disímbolos como Japón, China, Tailandia, Ecuador, Argentina,
Colombia, Canadá, Turquía o Reino Unido. En México, falta ampliar el debate y desenmascarar
los orígenes de nuestro desafío.
2. Pensiones en México: Un terreno minado
Las pensiones en México son un conjunto de bombas financieras y de contingencias
legales tanto para trabajadores del sector privado como del público. No son muchos los
estudios que existen en México al respecto, pero analistas en la materia han señalado la
enorme presión fiscal que las pensiones ejercerán sobre los sistemas en las siguientes 4
décadas y las resistencias para corregir esta enorme inviabilidad. 1
1
Para más detalle, ver Aguirre Farías, Francisco Miguel, Pensiones…y ¿con qué?, Editorial Fineo.
México 2012. Vásquez Colmenares, Pedro, Pensiones en México, la Próxima Crisis, Editorial Siglo XXI. México, 2012. Sinha, Tapen, “Evaluando diez años de las administradoras de fondos
para el retiro (Afore), en La seguridad social a una década de la reforma de pensiones, Centro de
Estudios Sociales y de Opinión Pública, Cámara de Diputados –LIX Legislatura–, México, 2006, y
Ramírez, Berenice, Implicaciones sociales y desafíos nacionales de los sistemas de capitalización
individual, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Cámara de Diputados –LIX Legislatura–, México, 2006.
109
Diversos cálculos circulan sobre la presión fiscal de las pensiones en nuestro país.
Francisco Miguel Aguirre estima que la presión fiscal de las pensiones en México asciende
ya a 139% del PIB. 2
Como señalaba Vásquez Colmenares, 3 si a esta presión sumamos 37% del PIB de los
requerimientos financieros del sector público, 3% del PIB de la deuda de los estados, 5%
del PIB de los pasivos del IPAB, ya sobrepasamos por mucho el 160% del PIB que en
Grecia representaban los pasivos pensionarios al inicio de su última crisis fiscal.
Pero ¿por qué en México no le hemos dado importancia a las pensiones? ¿Por qué los
beneficios pensionarios son terrenos exclusivos de una minoría privilegiada y la acumulación
de diversos acuerdos y contraprestaciones otorgados sin el escrutinio de la sociedad?
Los grandes actores sociales saben del problema y de la complejidad de su solución.
Simplemente no han considerado el asunto como crítico en su periodo de actuación y
prefieren heredar el problema en vez de resolverlo. Esta “miopía de decisión” es común a
gobernadores, legisladores, líderes sindicales, funcionarios públicos y dirigentes universitarios
y municipales.
Pero el problema es crónico, degenerativo y requiere cirugía mayor para ser solucionado.
El problema estructural es y seguirá siendo el envejecimiento poblacional, que ocasiona
un deterioro del balance financiero entre aportantes y pensionados. Hace medio siglo en
México había 20 trabajadores aportantes por cada pensionado. Hoy esa relación es de
aproximadamente 5 por 1 y en muchos sistemas estatales de pensiones es 3 a 1 o casi 2
a 1. Una pensión que antes se fondeaba con las aportaciones de 20 trabajadores ahora
sólo cuenta con 2 o 3 trabajadores activos para financiarse, lo que presiona las finanzas del
patrón, sea público o privado.
El Consejo Nacional de Población (Conapo) cuantifica en 9% el número de adultos mayores de
60 años o más para el 2010 y estima que esta proporción crecerá rápidamente hasta 28%
de la población para el 2050. Este será un cambio silencioso pero conocido, imparable e
irreversible durante este siglo. La tasa de dependencia económica (de niños y ancianos)
crecerá rápidamente sin que podamos controlarla, por lo que la sociedad mexicana deberá
destinar montos cada vez mayores de impuestos e ingreso familiar disponible para soportar
las actividades y manutención de estos grupos sociales. El costo social del envejecimiento
apenas comienza a permear entre los mexicanos pero sus efectos y magnitudes serán
devastadoras si no llegamos preparados como sociedad para ese cambio y todos los
desafíos que implica.
3. Tres retos de las pensiones
Los sistemas de pensiones mexicanos se caracterizan por su atomización, concentración
de beneficios, desfinanciamiento y falta de cobertura. Para analizar la problemática en su
Ver Milenio Diario, “Pasivos pensionarios ascienden a 139% del PIB”. México, junio 9 de 2014.
http://www.milenio.com/negocios/Pasivo-pensiones-igual-ciento-PIB_0_314368604.html. Consultado el 14 de junio de 2014.
3
Vásquez Colmenares, Pedro, Pensiones en México, La próxima crisis, Editorial Siglo XXI, México,
2012.
2
110
justa dimensión es conveniente separar los retos y los problemas de 3 grandes subconjuntos
sociales en la perspectiva de pensiones: a) los mexicanos tradicionalmente excluidos, b)
los trabajadores privados y c) los trabajadores públicos.
a) El dilema de la sub cobertura de protección pensionaria
Comienzo por explicar este reto pues es el más amplio entre la población, el más injusto
y el más importante de remontar. En México, para decirlo resumidamente, 60% de
la población no tiene aún cobertura de seguridad social ni protección de pensiones. Esta
proporción es de 65% dentro de la población adulta mayor.
Se dice fácil, pero 2/3 partes de la población en México han carecido por siempre de protección
económica para el retiro. Es un pésimo resultado para una seguridad social con rango
constitucional desde hace más de 70 años y que ha producido decenas de instituciones de
seguridad social e invertido cientos de miles de millones de pesos en el sostenimiento de
esos sistemas.
Es increíble que esta realidad de sub-cobertura y falta de eficacia del sistema mexicano
de seguridad social no nos haya estallado muchas veces en las primeras planas de los
periódicos, en los debates legislativos, en las discusiones presupuestales de cada año o en
las sobremesas donde los ciudadanos discutimos cómo resolver los problemas nacionales.
La realidad ha sido cómplice de los tomadores de decisiones que por décadas evadieron el
asunto para no comprometer recursos fiscales, no abultar la carga de obligaciones públicas
y evitar un ensanchamiento del aparato gubernamental.
Afortunadamente en marzo de 2014 se aprobó en la Cámara de Diputados la iniciativa
de nueva Ley de Pensión Universal. 4 Se trata de una importantísima reforma social que
genera el marco de derechos para los adultos mayores y su protección contra la pobreza
en la vejez. Es una reforma de altura porque perfecciona desde la Constitución el diseño
de nuestro pacto social y reconoce por primera vez —y a tiempo— que los adultos mayores
son y serán cada vez más mexicanos sin un marco de derechos sociales, una definición
colectiva de obligaciones para protegerlos y una visión de solidaridad social con quienes
han contribuido en mucho al desarrollo del país y al sostenimiento del orden social. La
reforma es, pues, un paso gigante en la dirección correcta de ampliar la protección social
de los mexicanos por la vía de los derechos sociales en vez de los derechos laborales. 5
Esta iniciativa se remitió al Senado para su discusión y aprobación junto con la iniciativa de
creación del seguro de desempleo y la de modificaciones a diversas leyes del Sistema de Ahorro
para el Retiro. A la fecha de haber finalizado este capítulo (agosto de 2014), las iniciativas aún no
han sido consideradas por el Senado.
5
Las características de la pensión universal se describen en el siguiente capítulo 7. Asimismo,
para mayor detalle de la Ley y sus implicaciones véase: Vásquez Colmenares, Pedro. “Pensión
Universal: largo camino por delante” en columna La Bomba de la Edad. Periódico El Economista, Suplemento Previsión. 1 de noviembre de 2013. http://eleconomista.com.mx/ finanzas-publicas/2013/11/01/pension-universal-largo-camino-delante . Consultado junio 20 de 2014.
4
111
Reconocer las necesidades de los adultos mayores por derecho propio, es haber dado
un enorme golpe de timón en la concepción de las obligaciones del Estado frente a la
sociedad. Nuestra arquitectura jurídica de protección social emana de las proposiciones de
2ª generación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), originadas en la época
de la segunda post-guerra mundial. 6 A mediados de los años cuarenta del siglo pasado, la
urgencia de reconstruir Europa conllevó la necesidad de brindar protección contra diversos
riesgos a los trabajadores formales, quienes adquirieron derechos y seguros por virtud de
ser empleados asalariados.
La OIT desarrolló en 1943 el Acuerdo 102, que México suscribió rápidamente, en el que se
recomendaba a los países establecer legislaciones de seguridad social para trabajadores
contra riesgos de muerte, enfermedad, riesgos en el trabajo, invalidez y pobreza en la vejez.
El diseño de la Ley del Seguro Social de México proviene de la OIT y de aquella visión de
derechohabiencia por ser cotizante formal producto de una relación salarial.
Sin embargo, esta visión ha cambiado en los últimos 20 años dentro de la propia OIT y
México se había quedado encadenado al pasado. Con las múltiples transformaciones que
ha traído la globalización, la protección social de mediados del siglo XX había quedado
rebasada. La concepción de la seguridad social de México y de muchos países ya no
corresponde a la realidad socio-económica general. El sistema de derechos laborales o
de derechohabiente asalariado no se diseñó para convivir con la flexibilización laboral,
con la informalidad económica, con la movilidad internacional del trabajo, con la firme
incorporación de la mujer en el trabajo, con nuevas modalidades de contratación y pago
y, por supuesto, con una nueva demografía y esperanza de vida de la población. De ahí
la necesidad de evolucionar la protección social a un diseño de 3ª generación basado en
derechos sociales.
La nueva ley de la pensión universal en México dispone que todos los mexicanos y
residentes por al menos 20 años puedan solicitar su inscripción al régimen de la pensión
universal, el cual estará fondeado con recursos fiscales generales. La pensión iniciará en
el año 2015 a partir de una línea base de $1,098 pesos mensuales tomada de la cantidad
de subsistencia alimentaria definida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política
Social (Coneval). El Gobierno Federal administrará las incorporaciones de esta pensión
a través del IMSS y actualizará la edad mínima para el retiro cada 5 años conforme las
estimaciones del Conapo.
Esta reforma habrá de instrumentarse paulatinamente y tiene grandes retos por delante,
como el fondeo creciente a lograrse durante los próximos 15 años, la afiliación de los
trabajadores y jóvenes económicamente informales, las medidas de control y transparencia,
y el valor real de la pensión mensual.
Con todo y todo, México ya tiene camino claro que recorrer en materia de ampliación de la
cobertura de pensiones entre la población en general y habrá de desarrollar un esfuerzo
institucional muy grande para llevar a los hechos la reforma de pensión universal recién
aprobada.
6
Las proposiciones de 1ª generación se refirieron a los derechos laborales básicos.
112
b) El dilema de las pensiones del IMSS
El segundo dilema de la seguridad social mexicana lo constituye el conjunto de casi 18
millones de asegurados del Instituto Mexicano del Seguro Social.
La reforma a la Ley del Seguro Social de 1997 migró obligatoriamente a todos los
cotizantes a un régimen de pensiones de contribución definida mediante cuentas individuales.
Los trabajadores que cotizaron al IMSS antes del 30 de junio de 1997 tienen derecho a
escoger la pensión que resulte mayor entre la renta vitalicia de la Ley actual o la pensión
de reparto de la Ley del IMSS de 1973. El enorme dilema es que a más de 17 años de la
última reforma los ahorros individuales de los trabajadores no son suficientes para hacer
atractivas las pensiones de la nueva Ley.
Lo anterior equivale a que para casi 12 millones de trabajadores las pensiones serán
financiadas íntegramente con recursos fiscales del Gobierno Federal ya que se otorgarán
al amparo de la vieja Ley. A la fecha, los recursos públicos asignados anualmente para
pagar a más de 2.5 millones de pensionados del IMSS superan los 260 mil millones de
pesos con un crecimiento anual de dicho gasto cercano al 10%. Las finanzas nacionales
no han crecido, ni crecerán a una tasa anual parecida, lo que impondrá una presión fiscal
creciente para todos los contribuyentes, inclusive para quienes no sean cotizantes al IMSS.
Adicionalmente, los trabajadores que comenzaron a cotizar al Seguro Social a partir del
1º de julio de 1997 tendrán que ahorrar lo suficiente en un mínimo de 1,250 semanas de
cotización o no podrán pensionarse. Datos anunciados por la Dirección General del IMSS 7
proyectan que siete de cada diez trabajadores cotizantes no acumularán ni siquiera lo
suficiente para obtener una pensión de un salario mínimo. Esto equivale a que el 71 % de
los cotizantes generales al IMSS caerán en la categoría de pensiones mínimas garantizadas
que también sufragará la Hacienda Pública con recursos fiscales y la mayor presión tributaria
para sostener las pensiones del régimen general de la Seguridad Social. Esta baja
acumulación de ahorro personal de todos los cotizantes al régimen pensionario del IMSS
se explica por varios factores:
Primeramente, por la reducida tasa de contribución obligatoria que a la fecha asciende a
6.5% bimestral del salario de cotización, de la cual los trabajadores contribuyen sólo con el
1.125% de su salario.
Una segunda razón es la práctica patronal de sub-declarar los sueldos de los trabajadores
para enterar menores cuotas y aportaciones al IMSS.
Una tercera razón de la insuficiente acumulación es la ausencia histórica de incentivos
correctos al ahorro voluntario regular, pues a casi dos décadas de promulgada la Ley del
Seguro Social vigente, las aportaciones voluntarias para el retiro apenas rebasan el 1% de
la masa administrada por las Afore. Lamentablemente, la reforma fiscal aprobada a finales
del 2013 disminuyó el nivel de deducibilidad de estas aportaciones, lo que seguramente
frenará aún más su acumulación en el tiempo.
7
Ver El Economista, “En el 2012, 71% tendrán pensión mínima garantizada”. Mayo 31 de 2012.
http://eleconomista.com.mx/fondos/2012/05/31/2021-71-tendran-pension-minima-garantizadaimss Consultado el 20 de junio de 2014.
113
Una cuarta circunstancia que redujo la acumulación del ahorro individual para el retiro
durante la primera década de funcionamiento del sistema de cuentas individuales fue el
nivel alto de comisiones que las Afore cobraron durante varios años. Esta situación se
comenzó a corregir con las reformas a la Ley del Sistema de Ahorro para el Retiro de 2007,
misma que dispone un alineamiento y reducción constantes del nivel de comisiones hacia
el 2015.
Es urgente una revisión integral de la suficiencia financiera del régimen de pensiones del
Seguro Social. 8 La reforma de 1997 fue una reforma adecuada y en la dirección correcta
pero dejó pendiente, y así sigue, la revisión de las contribuciones obrero-patronales. Diferir
indefinidamente esta revisión de contribuciones obligatorias no resuelve nada y sí concentra
la presión financiera en los impuestos generales cuando el fundamento de la nueva Ley era
que el Sistema gravitara sobre el ahorro personal de los trabajadores.
c) El dilema de las pensiones públicas
Los mexicanos estamos viviendo sobre un sistema minado de bombas de tiempo que
constituyen las pensiones públicas. NO existe un sistema individual o una fecha fatal en la
que todos los sistemas de pensiones de servidores públicos se desmoronen. Sin embargo,
prácticamente todos los sistemas de pensiones públicos están desfinanciados total o parcialmente.
Vásquez Colmenares (2012) hace un recuento de los sistemas de pensiones a nivel federal,
estatal, de los poderes y órganos autónomos y de las universidades públicas e identifica
138 sistemas de pensiones diferentes. Sólo 5 de estos sistemas estaban fondeados para
el año 2011: el del Banco de México, el de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el
del Consejo de la Judicatura, el del Gobierno del Estado de Aguascalientes y el del Instituto
Tecnológico de Sonora.
Con la reforma constitucional de 1961 que separó en dos apartados jurídicos las relaciones
laborales del país mediante la creación de los Apartados A y B del Artículo 123 Constitucional,
se gestó sin saberse la aparición de diversos sistemas de pensiones cuyo objetivo central
no era la protección de la pobreza en la vejez, sino el otorgamiento corporativo de
beneficios a trabajadores públicos importantes.
Durante las décadas de los años 60, 70 y 80, este modelo fue replicado recurrentemente
en diversos sectores y por los gobiernos estatales que, en imitación del Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS), del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado (ISSSTE), de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro (LFC) y de Petróleos
Mexicanos (Pemex), establecieron beneficios laborales y pensionarios en sus sectores
más movilizados o más protegidos. De ahí que la banca de desarrollo, diversas paraestatales
y la mayoría de las universidades estatales y los sindicatos de las entidades federativas
hayan negociado jugosos contratos laborales y grandes beneficios pensionarios en esas
épocas.
Todos estos beneficios se establecieron o se renegociaron, a su vez, en el marco de las
recurrentes crisis económicas de las décadas de los ochenta y noventa bajo el principio
de “si no me puedes dar los aumentos salariales que requiero, al menos obtendré mejoras
en las prestaciones futuras”. Las negociaciones se cerraron y las obligaciones financieras
quedaron firmes.
8
Véase también al respecto el siguiente capítulo 7.
114
Lamentablemente, casi en ningún caso estas obligaciones –fundamentalmente
pensionarias– quedaron debidamente fondeadas para el largo plazo. Especialistas y
estudiosos han hablado de esta insuficiencia por mucho tiempo y lo sorpresivo es que se
siga actuando solamente en condiciones de crisis. Gobiernos y trabajadores confiaron en
la creencia cultural del adagio “Dios proveerá”. Ese poder omnímodo, ese actor
aparentemente todopoderoso de la era posrevolucionaria fue el Estado mexicano que, sesenta
años después, está por entrar a la mayor insuficiencia de finanzas públicas desde la
Revolución como resultado del desastre de las pensiones públicas.
Para decirlo más gráficamente, la mayoría de los sistemas públicos de pensiones tiene
un nivel de insolvencia financiera que va “de un amarillo huevo a un rojo incandescente”. 9
El crecimiento de las pensiones públicas en México ha sido explosivo durante la primera
década del siglo XXI. Genéricamente el gasto pensionario del gobierno federal se triplicó
entre 2001 y 2010 para casi todos los planes de pensiones según las diversas cuentas
públicas (para mayor detalle, véase el cuadro A). En esta primera década del siglo existieron
comportamientos sobresalientes: Pemex casi sextuplicó su gasto pensionario entre 2001 y
2010; el ISSSTE lo quintuplicó; CFE lo cuadruplicó y el IMSS lo triplicó. Paradójicamente,
en muchos de estos sistemas públicos de pensiones es común que los trabajadores no
hagan aportación alguna a sus sistemas de pensiones o que ésta sea mínima. Éstos son
los casos de los sistemas pensionarios de Pemex, Comisión Federal de Electricidad,
Nafinsa, Banobras, Luz y Fuerza (extinta y en liquidación) y Bancomext.
Cuadro A
Gasto Anual Pensionario
(Miles de millones de pesos corrientes)
Paraestatal
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Pemex
8.9
9.6
12.2
13.5
15.2
16.8
18.8
CFE
8.7
10.5
12.2
15.5
16.2
19.0
22.2
LFC
8.8
9.7
10.7
7.8
9.8
13.7
13.7
ISSFAM
1.5
1.6
1.8
2.0
2.2
2.1
2.1
Banca de
Desarrollo
1.0
1.1
1.2
1.2
1.4
1.5
1.5
Ferronales
2.5
2.5
2.5
2.5
2.5
1.6
2.7
IMSS RJP
19.5
29.3
34.3
40.0
47.1
43.5
48.2
Totales
50.9
64.3
74.9
82.5
94.4
98.2
109.2
Fuente: elaboración propia.
La razón central de esta insolvencia estructural de los sistemas de pensiones públicos es la
reducción y envejecimiento de la base de cotizantes y la ampliación de beneficios. Desde
la crisis de 1982 y el fin de la “administración de la abundancia” la plantilla de servidores
públicos en los tres niveles de gobierno ha dejado de crecer relativamente, achicándose
respecto al tamaño de la población.
9
Vásquez Colmenares, Pedro, Pensiones en México, La próxima crisis. Editorial Siglo XXI. México,
2012. Pág. 8.
115
Solo determinados sectores de burócratas han crecido en ciertas épocas como maestros,
médicos, enfermeras y policías. Todas las demás categorías se han comprimido. Esta
contracción del personal ha reducido la base de cotización de los sistemas y estresado
fuertemente la solvencia financiera de las pensiones. Se trata del peor escenario: menos
cotizantes, más pensionados y menos cotizaciones.
La solución individual de cada régimen público de pensiones es una quimera. Los incentivos
están diseñados para no reformar los sistemas, no aportar más, no cambiar las reglas
pensionarias como la edad mínima de jubilación y dejar que “otros” resuelvan el fondeo
necesarios de cada sistema. Entre los administradores de los sistemas públicos de pensiones
en México se ha instalado una cómoda miopía de acción: dejar pasar el tiempo y que los
que vengan solucionen como puedan.
Por ende, esperar que todos estos sistemas de pensiones federales, estatales, municipales
y para-estatales se reformen solos y pronto es una ilusión infundada. Se requiere de una
serie de decisiones, obligaciones e incentivos muy diferentes a los actuales para que las
cosas sucedan con la fuerza y la oportunidad necesarias.
4. Salud: Un reto mayor aún que el de pensiones
El panorama de la salud en México presenta un reto mayúsculo para la sociedad y el gobierno.
Por muchas décadas los servicios de salud fueron un lujo para grupos especiales de la
población, las clases medias y las burocracias. Pasaron más de 65 años desde la creación
de la Secretaria de Salud en 1938 para que los derechos de salud de los mexicanos se
elevaran a rango constitucional. A partir del año 2004 México comenzó la titánica tarea de
ofrecer una cobertura efectiva y de calidad de servicios médicos a toda la población.
El desafío de diseñar, financiar, gestionar y regular un sistema nacional de salud es
monumental. A 11 años de creado el Sistema Nacional de Protección en Salud (comúnmente
conocido como Seguro Popular) la construcción de un Sistema Nacional de Salud integrado, eficaz, de acceso universal y con financiamiento garantizado es una prioridad nacional
pendiente.
Sin lugar a dudas han sido muchos los avances que trajo a escena el Seguro Popular. 10
Sería injusto no reconocer la articulación de programas sanitarios, la construcción y operación
de mayor infraestructura hospitalaria, la definición del catálogo único de servicio de salud
para los mexicanos, los esfuerzos interinstitucionales para compras de medicamentos y
material de curación y muchas otras acciones de coordinación y aportaciones de los
estados como avances claros respecto de décadas pasadas.
Pero la integración de nuestro Sistema Nacional de Salud enfrenta grandes retos que deben
ser abordados a la brevedad y con el consenso amplio de la sociedad. A continuación
comentaremos sobre seis grandes retos del sector salud en el siglo XXI desde una
perspectiva de la organización de los servicios, la cercanía con los pacientes y el
financiamiento requerido. Por razones de enfoque no se toca en este capítulo aspectos
relativos a la práctica clínica, la tecnología y enseñanza médica en desarrollo del capital
médico del país.
10
Para mayor detalle véase el siguiente capítulo 7.
116
a) Reto 1 en salud: Cobertura
La cobertura total en salud pública aceptada por la Organización Mundial de la Salud es
aquella que se logra cuando un país ha establecido la infraestructura y los mecanismos de
acceso para que la población total sea atendida en cualquiera de los tres niveles de atención
en salud sin que esto le represente un gasto catastrófico.
En México durante la última década, la cobertura de servicios de salud ha crecido
grandemente: las cifras oficiales arrojan 55 millones de afiliados al Seguro Popular, 42 millones
al Seguro Social y 12 millones al ISSSTE. De lo anterior se desprende una cobertura en
salud de casi 110 millones de mexicanos respecto de una población total en 2014 de casi
120 millones de habitantes.
El reto de cobertura implica abarcar lo antes posible a la totalidad de la población,
acercando eficientemente los servicios a la población y actualizando la capacidad instalada
del Sector en relación con las necesidades de la población.
Una mayor cobertura exigirá obligadamente una mayor planeación sectorial de infraestructura,
tanto en obra como en equipamiento. Así mismo exigirá el desarrollo y distribución de médicos
y enfermeras necesarios en todas las regiones. Por supuesto que una mayor cobertura
también demandara un sistema de portabilidad de derechos o de servicios cruzados en
salud que tocaremos más adelante.
b) Reto 2 en salud: Calidad y calidez
Un sistema público de salud no se conforma solamente por la infraestructura disponible.
Cada vez más, los pacientes de todos los estratos sociales son más exigentes respecto
de la calidad y calidez de los servicios. La calidad de la atención médica es igual o
más compleja de lograr que la calidad de la educación, pues es el resultado de esfuerzos
multifactoriales de largo plazo. No existe una acción o política individual que por sí misma
dispare la calidad de la atención. Para mejorar la calidad de los servicios de salud se requiere
la capacita ció n co n sta n te a mé d ic o s y e n f e rme ra s , la p ro f e s io n a liz a c i ó n
d e l o s administradores hospitalarios, la planeación y ejecución eficientes de las cadenas
de suministro de medicamentos e insumos en salud, un marco de incentivos correctos al
desempeño médico, mejores tecnologías y sistemas de información para administrar los
expedientes clínicos y producir mejores diagnósticos. La calidad en salud es un reto
formidable y permanente.
Pero también importa y mucho la calidez en la atención. Estudios de opinión conducidos
por la Secretaria de Salud arrojan que más del 60% de las quejas médicas no son por
deficiencias clínicas o de insumos si no por desaprobación del usuario respecto de la calidez
humana en la atención.
La calidez en la prestación de los servicios médicos puede perderse cuando la infraestructura
está sobrecargada de demanda, cuando existen contingencias sanitarias, cuando los
empleados de una clínica u hospital están desmotivados o mal capacitados o simplemente
cuando el hábito y la rutina influyen en la vocación original del personal en salud.
117
Para mejorar los incentivos a la calidez en la atención, el sector salud debe de establecer
esquemas de reconocimiento público y privado a los esfuerzos en calidez. La vieja idea
de establecer la elección del médico de familia contribuiría, entre otras muchas cosas,
a distinguir a los médicos y enfermeras, más efectivos y más cálidos con sus pacientes.
c) Reto 3 en salud: Financiamiento
El financiamiento de salud en México es injusto y desigual. Los mexicanos contribuimos de
manera muy diferenciada para pagar o pre-pagar los servicios médicos que necesitamos.
El seguro de enfermedades de maternidad del IMSS y el Seguro de salud del ISSSTE se
financia como fondos de reparto donde todos los beneficiados aportan generando una
solidaridad entre sanos y enfermos y entre jóvenes y ancianos. En el Seguro Popular, la
Ley dispuso que se efectuara un análisis socioeconómico por familia para determinar el
monto de las aportaciones individuales, exentando de pago únicamente a los primeros dos
decíles de la población.
Desafortunadamente la realidad financiera de los tres seguros públicos en salud es delicada.
En el caso del Seguro Popular los incentivos a la afiliación masiva diluyeron las obligaciones
y la supervisión sobre el cobro de aportaciones individuales. El escenario original estimaba
que 80% de las familias pagarían algún tipo de aportación. Después de 10 años de operar,
el Seguro Popular solo le cobra al 2% de las familias. Esta magra captación de recursos
individuales y la muy desigual proporción de aportaciones per cápita entre las entidades
federativas contrasta fuertemente con el aumento en el catálogo de servicios del Seguro
Popular que en 10 años aumentó de 78 a 285 intervenciones en salud.
A la fecha el Seguro Popular recibe recursos del orden de los 60 mil millones de pesos
anuales y podría absorber hasta 2 veces más recursos cada año para compensar las
diversas necesidades en los servicios y las enfermedades cubiertas.
El caso del ISSSTE es significativo. Su seguro de salud cubre a 12 millones de mexicanos
y ya presenta un panorama de claro deterioro financiero. El Informe Financiero y Actuarial
del ISSSTE 2013 11 reporta con detalle que el seguro de salud ya presenta un déficit
cercano a $2,500 millones y que la perspectiva de déficit es constante. Dados estos déficit
estructurales, las actuales reservas financieras de $34 mil millones se agotarán para el año
2020. Según cálculos del propio ISSSTE, las cuotas y aportaciones del seguro de salud
incluyendo cuota social deben pasar de 15.38% actual sobre el sueldo base a 20.34% para
soportar un escenario medio de incremento en costos. En 2007 la nueva Ley del ISSSTE
reforzó relativamente el financiamiento del seguro de salud al transferirle contribuciones
que antes se destinaban a gastos de administración y préstamos personales. Esta medida
fue solo un paliativo para no incrementar las contribuciones a salud dado que en 2007 se
incrementaron las contribuciones a pensiones, por lo que es urgente una revisión actuarial
de las primas de suficiencia del seguro de salud del ISSSTE y su aprobación en el
Congreso de la Unión.
El Congreso Mexicano debiera legislar una corrección periódica y automática de las primas
de financiamiento de los sistemas de pensiones y los seguros de salud. La inacción para
ajustar las aportaciones a la seguridad social es especialmente grave en el caso de salud
11
ISSSTE. “Informe Financiero y Actuarial”. Junio 2013. Pág. 60. Ver http://www2.issste.gob.
mx:8080/images/downloads/instituto/quienes-somos/ifa_2013.pdf (consultado julio 2 de 2014).
118
donde según lo ha reflejado la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE), los costos crecen a un 5% más que la inflación general en sus países miembros.
En otras palabras, una desactualización de cinco años en las primas de financiamiento
tendrán un fuerte impacto en el uso de reservas financieras y, eventualmente, será
compensada con deterioro de los servicios médicos en la forma de desabasto de los
medicamentos, falta de mantenimiento de equipos, menor personal e infraestructura que
los requeridos, y un aumento en los tiempos de espera de consulta, laboratorio y hospitalización.
El caso del Instituto Mexicano del Seguro Social es por mucho el más grave. Desde hace
más de 6 años el IMSS ha reportado anualmente a sus Órganos de Gobierno y al Congreso
el deterioro acelerado de su seguro de enfermedades y maternidad y el impacto institucional
que tiene el agotamiento de las reservas de dicho seguro y las distracción constante de
recursos de otros servicios y seguros.
Al igual que el resto del resto del sector salud, el IMSS enfrenta un insuficiente financiamiento
para la prestación de sus servicios médicos. Las aportaciones obrero-patronales no han
sido actualizadas en más de dos décadas mientras que la demanda de servicios y el costo
y especialidad de los mismos ha aumentado significativamente.
En el año 2011 el Congreso autorizó al a IMSS un rebalanceo de primas excedentes desde
el seguro de riesgos del trabajo y el seguro de invalidez y vida, hacia el seguro de
enfermedades y maternidad. Anualmente desde hace varios años, el Consejo Técnico del
IMSS ha autorizado la utilización de reservas financieras y reservas actuariales para fondear
los déficit de operación. 12 Sin embargo estas medidas solo han sido de efecto temporal y
no de atención estructural al problema.
De hecho, un factor que sobrecarga el deterioro financiero del seguro de enfermedades y
maternidad del IMSS es la imputación que se hace a este seguro del Régimen de Jubilaciones
y Pensiones del IMSS (RJP). Datos oficiales del vector de costos médicos del Seguro
Social demuestran que el valor total de los servicios médicos está recargado en un 25%
para repartir el déficit del RJP del IMSS. Se recomienda que el Gobierno Federal exija al
IMSS transparentar el subsidio cruzado que hoy existe entre el seguro de enfermedades y
maternidad y el RJP.
La presente administración ha emprendido esfuerzos relevantes de racionalización y
eficiencia financiera, pero no siempre sin afectar los niveles de servicio a la población
derechohabiente. Por la importancia nacional del IMSS, sería justo y conveniente la
suscripción de un pacto político por la seguridad social que acerque mayores recursos al
IMSS y al ISSSTE a cambio de compromisos explícitos de eficiencia de estas instituciones.
d) Reto 4 en salud: Portabilidad
Eficientar a cualquiera de las instituciones púbicas de salud es insuficiente. Se requiere
alinear funcionalmente a todas las instituciones y “conectarlas” de facto mediante un grupo
de instrumentos e incentivos diseñados pensando en las necesidades de los pacientes.
12
IMSS. “Informe Financiero al Ejecutivo Federal y al Congreso”. Junio 2013. Ver http://archivos.
diputados.gob.mx/Comisiones_LXII/seguridad_social/informes/INFORME_IMSS_2013.pdf (consultado julio 2 de 2014).
119
El Sistema Nacional de Salud exige concretar en los hechos los intentos de los últimos
años para poner en marcha la portabilidad de derechos en salud.
Una verdadera portabilidad en salud implica dos grandes cosas: libertad de elección del
paciente y que el dinero siga a los pacientes. Es decir, la portabilidad exige que los
ciudadanos podamos elegir al médico de familia con quien deseamos atendernos, sea en
nuestra institución matriz o en aquella que decidamos. La institución que preste el servicio
debe poder cobrar a la institución que afilió al trabajador por los servicios prestados.
Una portabilidad bien diseñada estimula la competencia entre prestadores de servicios
públicos y privados, transparenta los costos de operación y facilita su contención, influyendo de
manera importante en la actitud de servicio y el reconocimiento para los miles de médicos
y enfermeras en el Sector Salud.
e) Reto 5 en salud: Epidemiología
En un país en desarrollo como México, la salud pública esta impactada por un marco
multifuncional. Los factores determinantes de la salud son elementos tan disímbolos como
la infraestructura de agua potable, el nivel de escolaridad, los hábitos alimenticios, los
servicios médicos disponibles, la cobertura nacional en salud o las condiciones que
deterioran el medio ambiente.
Sin embargo en todos los países también influye en forma preponderante en la epidemiologia
el fenómeno del envejecimiento. Aun cuando el país pudiera resolver o controlar todos los
factores determinantes de la salud, el único que no podría detener es el envejecimiento. El
cuerpo humano se deteriora indefectiblemente con los años lo que naturalmente generará
una presión por servicios médicos.
Todos los factores determinantes de la salud en México ya han incidido para que la epidemiologia
general se haya modificado en tan solo 30 años de un panorama predominante de
enfermedades infecto-contagiosas, a un estatus y proyección mayoritaria de enfermedades
crónico-degenerativas.
La epidemiologia de las enfermedades crónico-degenerativas (en particular la diabetes
mellitus) exige más recursos materiales financieros y humanos, mayor prevención y protección
en salud, mucho mayor esfuerzo de educación al paciente, y la formación de cuadros
médicos especializados en las nuevas enfermedades del país. Típicamente sobran médicos generales o pediatras y faltan miles de neurólogos, cardiólogos, oncólogos, nefrólogos
u otros médicos especialistas. Los recursos del sector salud deben re-direccionarse
para prevenir el aumento de las enfermedades crónico-degenerativas, pues no habrá
recursos suficientes si no se controla la prevalencia de estas enfermedades.
f) Reto 6 en salud: Integración sectorial
La organización y el diseño del sector público de salud tienen una génesis variada. La
aparición de decenas de instituciones públicas en salud y su operación relativamente
independiente unas de las otras, no fue resultado de un diseño sistémico, si no producto
de la acumulación de decisiones, la fragmentación de intereses y hasta las necesidades de
control político. Solo así se explica la precaria integración sectorial de la salud en México.
120
Este reto impone una revisión del mandato y la estructura del Sector Salud desde la cima.
Se requiere revisar a fondo el marco de atribuciones y la estructura orgánica de la Secretaría
de Salud para habilitar sus facultades y competencia para atender el reto de la salud en el
siglo XXI.
Se requiere fortalecer la función rectora de la Secretaría de Salud como ente regulador
del mercado farmacéutico, como agente previsor de contingencias epidemiológicas, como
promotor principal de la formación de cuadros médicos y de enfermería, como facilitador
y fiscalizador de programas de prevención en salud en los tres niveles de gobierno, como
administrador del padrón general de pacientes y del expediente médico electrónico, y como
administrador y garante de los recursos financieros del Sistema Nacional de Salud.
Para mejorar la integración sectorial también se requiere revisar la participación de estados
y municipios. A lo largo de la última década las aportaciones estatales al Seguro Popular
han sido significativamente desiguales, alcanzando variaciones de 30 a 1 entre el que más
aporta per cápita y el que menos contribuye.
La salud es un baluarte de todos los mexicanos por lo que los tres niveles de gobierno
deben concurrir en la organización, infraestructura, operación y financiamiento de los
servicios de salud.
5. Reflexiones finales
La seguridad social mexicana enfrenta un momento determinante. Se abre hacia delante la
histórica oportunidad de articular un sistema de pensión universal, aunque aún no queda
claro que medidas debe tomar el Gobierno Federal para asegurar su fondeo en el mediano
y largo plazos.
Existen retos formidables para reformar financieramente los regímenes de pensiones de
universidades, estados, municipios y paraestatales, así como los beneficios pensionarios
del IMSS y Pemex que se encuentran técnicamente quebrados.
En materia de salud el desafío es gigantesco porque la reforma necesaria implica beneficiar
a toda la población, incluir a decenas de instituciones públicas y privadas, motivar a cientos
de miles de trabajadores de la salud y obtener recursos permanentes por el equivalente a
varios puntos del producto interno bruto.
Las nuevas reformas a la seguridad social deben ser reformas pensadas en el beneficiario
y no en la hacienda pública. El Gobierno Federal ya se benefició suficientemente del fondeo
accesible que le proveyeron los ahorros administrados por las Afore. Falta consolidar la
viabilidad del componente pensionario de la Ley del IMSS y la Ley del Sistema de Ahorro
para el Retiro.
Por el lado de la salud, la reforma estructural no debe ser únicamente una reforma eficientista
y de control presupuestal del gasto sectorial, aunque dichos temas sean importantes. Debe
buscarse una reforma que genere nuevas capacidades de gestionar los servicios de salud
y mayor calidad y calidez frente a los pacientes.
121
Durante varios años en sus ponencias anuales, el Instituto Mexicano de Ejecutivos de
Finanzas se ha pronunciado por que los tomadores de decisiones reformen lo antes posible
los sistemas de pensiones y salud a fin de asegurar su viabilidad y eficacia de largo plazo.
Nuevamente el IMEF se pronuncia por que las reformas ya emprendidas se consoliden en
los hechos y aquellas pendientes se materialicen pensando no en los costos de corto plazo
si no en el interés general para las décadas por venir.
122
Capítulo 7
Reformas recientes a la seguridad
social: El punto de vista de la empresa
Francisco J. Gutiérrez-Zamora Ferreira
Presidente del Comité Técnico Nacional
de Seguridad Social del IMEF
123
Acerca del autor
Francisco J. Gutiérrez-Zamora Ferreira. Licenciado en Derecho por la Universidad
Iberoamericana. Consultor y litigante especializado en temas fiscales locales, de seguridad
social y administrativos. En 2001 se incorporó al Despacho Chévez, Ruiz, Zamarripa, siendo
socio a partir de 2006. Previamente, en el sector público laboró en áreas vinculadas a la
hacienda pública federal y local, así como en reconocidas firmas de abogados. Ha sido
catedrático, conferencista y ha publicado diversos artículos. Es presidente del Comité Técnico
Nacional de Seguridad Social del IMEF, así como coordinador del Comité de Seguridad
Social de la ANADE.
124
Capítulo 7
Reformas recientes a la seguridad social:
El punto de vista de la empresa
Francisco J. Gutiérrez- Zamora Ferreira
Presidente del Comité Técnico Nacional
de Seguridad Social del IMEF
En este capítulo se abordan los pendientes que tiene nuestro país en materia de seguridad
social y la problemática que gira en torno de ello. El análisis parte de un diagnóstico de la
seguridad social en México, para de ahí detectar problemáticas y áreas de oportunidad,
luego evaluar si las reformas que se han planteado por el Ejecutivo Federal son suficientes
y van en el camino adecuado y, por último, hacer una propuesta del sendero a seguir en
materia de seguridad social que contribuya al crecimiento de la economía nacional.
1. Diagnóstico y problemática de la seguridad social en México
El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) es la principal institución en México proveedora
de seguridad social y/o aseguramiento público, de acuerdo con el “Informe al Ejecutivo
Federal y al Congreso de la Unión sobre la Situación Financiera y los Riesgos del Instituto
Mexicano del Seguro Social 2013-2014” (el Informe del IMSS), presentado el 30 de junio
de 2014 por el Consejo Técnico del IMSS.
El IMSS cuenta con 59.5 millones de derechohabientes y además brinda servicios médicos
de primero y segundo niveles de atención a la población que no cuenta con seguridad
social, a través del Programa IMSS-Oportunidades, cuya población adscrita asciende a
11.9 millones de personas. Por otro lado, el Seguro Popular cuenta con 55.6 millones de
afiliados, mientras que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado (ISSSTE) tiene 12.6 millones de derechohabientes. El resto de la población
asegurada o protegida se encuentra en otras instituciones, tal como se reporta en el
Informe del IMSS con el cuadro siguiente:
125
Cuadro 1
Distribución de la población según institución de
protección en salud, diciembre de 2013
Número de
derechohabientes/
afiliados
Porcentaje
de la
población1
71,403,369
60.0
Régimen Ordinario
59,511,963
50.0
Trabajadores
16,525,061
13.9
7,018,631
5.9
3,423,560
2.9
Institución
IMSS
2
No trabjadores
Pensionados
3
4
Familiares adscritos
24,194,833
20.3
Familiares no adscritos6
8,349,878
7.0
IMSS-Oportunidades
11,891,406
10.0
ISSSTE
12,630,569
10.6
Seguro Popular
55,637,999
46.7
Pemex, Sedena, Semar
1,764,264
1.5
Instituciones privadas
2,142,974
1.8
Otras Instituciones públicas
1,840,076
1.5
5
1 2 3 4 5 6
Fuente: IMSS, Informe Mensual de Población Derechohabiente y Sistema de Acceso a Derechohabientes, diciembre 2013; Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
(ISSSTE), Reporte de Población Amparada, diciembre de 2013; Sistema de Protección Social en
Salud, Informe de Resultados enero-diciembre 2013; Petróleos Mexicanos (Pemex), Reporte de
derechohabientes, diciembre 2013; Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y Secretaría de
Marina (Semar) con datos del Programa Institucional 2013-2018 del Instituto de Seguridad Social
para las Fuerzas Armadas Mexicanas, y estimaciones con base en el Instituto Nacional de Estadística
y Geografía (INEGI), XIII Censo de Población y Vivienda 2010 y Encuesta Nacional de Empleo y
Seguridad Social (ENESS) 2013.
La población a diciembre de 2013 se estimó como el promedio de las poblaciones a mitad del año
de 2013 y 2014 proyectadas por el Consejo Nacional de Población (119,054,129 personas). Debido a que una persona puede ser beneficiaria de uno o más de los esquemas, es común que la
suma de la población que recibe prestaciones de seguridad social y/o aseguramiento público en
salud sea mayor al total de la población mexicana.
2
Incluye a los trabajadores del sector privado y a trabajadores del IMSS como patrón.
3
Incluye Seguro Facultativo (estudiantes), Seguro de Salud para la Familia (Ssfam) y Continuación
Voluntaria en el Régimen Obligatorio. En estos seguros se registra al titular y a cada uno de los
miembros de la familia.
4
Incluye los pensionados no asociados al IMSS como patrón y los pensionados asociados al IMSS
como patrón.
5
Beneficiarios adscritos a una clínica, con nombre y apellidos.
6
Las cifras de familiares no adscritos corresponden a estimaciones determinadas con base en coeficientes familiares. Los coeficientes familiares pueden ser interpretados como un promedio del
número de miembros por familia y se aplican al número de asegurados directos y de pensionados.
1
126
El IMSS se distingue por ser un organismo público descentralizado, fiscal, con
personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyas prestaciones y servicios son financiadas
con aportaciones del Gobierno Federal, trabajadores y patrones.
Existen dos regímenes de aseguramiento ante el IMSS: el obligatorio y el voluntario. El
primero es forzoso, primordialmente para todos los trabajadores sujetos a una relación
laboral; el segundo comprende, a nivel individual o colectivo, personas no asalariadas
(profesionistas, comerciantes en pequeño, artesanos, trabajadores en industrias familiares),
trabajadores domésticos, patrones, personas físicas con trabajadores asegurados,
ejidatarios, etc.
En el régimen obligatorio del IMSS existen cinco tipos de seguros: Riesgos de Trabajo
(RT), Enfermedades y Maternidad (EM), Invalidez y Vida (IV), Retiro, Cesantía en Edad
Avanzada y Vejez (RCV), y Guarderías y Prestaciones Sociales (GPS). En el régimen
voluntario solo existe el Seguro de Salud para la Familia (SFAM), el Seguro Facultativo
(estudiantes) y algunas otras modalidades de incorporación voluntaria.
Tratándose del ISSSTE, con cerca de 2.71 millones de cotizantes y 9.7 millones más de
derechohabientes, 7 abarca sólo a trabajadores al servicio del Estado y las ramas de
aseguramiento son prácticamente las mismas que existen en el régimen obligatorio ante
el IMSS. Las prestaciones y servicios que otorga el ISSSTE se financian con aportes del
trabajador, de la entidad o dependencia y del Gobierno Federal.
Por otro lado, el Sistema de Protección Social en Salud, mejor conocido como Seguro
Popular, fue creado para brindar protección financiera a la población no afiliada a servicios
de seguridad social como el IMSS, ISSSTE, Pemex, Sedena, etc., mediante un esquema
de aseguramiento de salud, público y voluntario, a través de la consolidación de recursos
provenientes de diversas fuentes, a fin de financiar el costo de los servicios de salud para
la población que lo requiera.
El Seguro Popular es coordinado por el Gobierno Federal, a través de la Comisión
Nacional de Protección Social en Salud (CNPSS) –órgano desconcentrado de la Secretaría
de Salud– y operado por los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud (REPSS),
con el apoyo de los servicios Estatales de Salud. Fue a partir del 1° de enero de 2004 que
comenzó a funcionar la CNPSS.
Las personas afiliadas al Seguro Popular tienen cubiertos los tratamientos para las
enfermedades enlistadas en el “Catálogo Universal de Servicios de Salud” (conocido como
“CAUSES”). El Seguro Popular cuenta también con un Fondo de Protección contra Gastos
Catastróficos, que cubre el tratamiento para casi 50 enfermedades graves y crónicas (VIH/
SIDA, algunos tipos de cáncer y cataratas, entre otras).
En 2014, afiliarse al Seguro Popular puede generar una cuota familiar anual, según el decil
de ingreso en que se ubique, conforme a un estudio socioeconómico de las características
del hogar –que mide las condiciones en que se vive y no el ingreso– de la tabla siguiente:
7
Según la “Valuación Financiera y Actuarial al 31 de diciembre de 2012”.
127
Cuadro 2
Decil de
ingreso
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Cuota Familiar
Anual (pesos)
2,074.97
2,833.56
3,647.93
5,650.38
7,518.97
11,378.86
La afiliación al Seguro Popular ha sido exponencial desde su comienzo en 2004, como se
observa en la gráfica siguiente:
Gráfica 1
Afiliación al Sistema de Protección Social en Salud, 2004-2012
Fuente: Elaboración con base en CNPSS (2012)
De acuerdo con este breve diagnóstico, es evidente que gran parte de la población
mexicana está cubierta por un esquema de aseguramiento público, cuando menos en lo
que se refiere a servicios de salud. Sin embargo, hay una diferencia notable por el hecho
de que 72.1 millones de personas (derechohabientes del IMSS e ISSSTE) son beneficiarios
de servicios de salud –más otros rubros– con motivo del reconocimiento formal de una
relación laboral y por el aporte de cuotas mucho más altas y sujetas a fiscalización, mientras
que 67.5 millones de beneficiarios del Programa IMSS-Oportunidades o afiliados al Seguro
Popular, gozan de prácticamente los mismos servicios de salud estando en la informalidad,
en dado caso a un costo mucho menor y con la tranquilidad de no ser fiscalizados.
128
Simplemente, para llevarlo a un plano comparativo más justo, nótese la diferencia entre las
cuotas familiares anuales del Seguro Popular ya citadas, y las cuotas del Seguro de Salud
para la Familia en el IMSS, que son las siguientes (por persona):
Cuadro 3
Grupo de edad
Cuotas 2014
0-19
$1,600
20-29
$1,900
30-39
$2,000
40-49
$2,850
50-59
$3,050
60-69
$4,400
70-79
$4,600
80 y más
$4,650
Desde luego lo anterior se destaca con el único propósito de alertar sobre el alto volumen
de afiliados al Seguro Popular, en paralelo a los altos índices de informalidad en nuestro
país, lo cual parece abonar a la falta de competitividad y de crecimiento económico (véase
el capítulo 13 de este volumen).
En efecto, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) reporta que
la Población Económicamente Activa (PEA) en México, entendida ésta como la población
de 14 años y más en condiciones de trabajar, es de 49.5 millones de personas. De ese
universo, 29.3 millones, o sea, cerca del 59%, se encuentra bajo condiciones de informalidad
(14.2 millones se reportan en el sector informal –es decir, en empresas o negocios de
hogares sin registros contables– y 15.1 en el empleo informal –trabajadores asalariados de
empresas, gobierno e instituciones, personal de trabajo doméstico y personal del ámbito
agropecuario–).
En ese sentido, es necesario llamar la atención sobre el hecho de que la informalidad va
de la mano con el crecimiento de afiliados al Seguro Popular, lo cual debe atenderse más
que nada porque la opción de este tipo de aseguramiento puede ser un incentivo para
abandonar la formalidad y migrar a la protección de salud gratuita o altamente subsidiada
que brinda el Estado, renunciando a otros seguros de grandes beneficios para los trabajadores
y para la economía formal, en específico el de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
Al renunciar al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, se genera en
automático un costo a futuro para el sostén de los gastos de subsistencia –cuando menos
los mínimos indispensables– de esa población que queda sin siquiera la posibilidad de
generar una pensión o mínimo un ahorro para su vejez, y dicho costo lo deberá asumir el
Estado con los impuestos de los contribuyentes –los entonces cautivos– o con deuda, con
todas las consecuencias económicas negativas que ello puede tener.
Es decir, la problemática más grave que se vislumbra en materia de seguridad social hoy
en día es abandonar la idea de que es más atractivo vivir de viejo al amparo de las dádivas
del Estado o bajo la protección incierta e incómoda de la familia que ahorrar para la vejez.
Lamentablemente la creciente informalidad provoca y perpetúa esa postura.
129
Para este punto consideremos los cuatro seguros básicos que otorga la seguridad social
formal (como el IMSS e ISSSTE): i) salud, ii) riesgos de trabajo, iii) invalidez y vida, y iv)
retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.
La pérdida o deterioro de la salud y la vejez son inminentes en la condición humana, salvo
casos excepcionales o catastróficos; se trata de eventos o estados que en condiciones
normales necesariamente se presentarán en el ser humano, distinto a lo que ocurre con los
riesgos de trabajo, la invalidez y la muerte repentina. Esto se evidencia en el hecho de que
el seguro más deficitario en el caso del IMSS es, desde hace tiempo, el de enfermedades y maternidad. No se advierte igual en el caso del seguro de retiro, cesantía en
edad avanzada y vejez, porque las pensiones por ese seguro otorgadas de acuerdo con la
Ley del Seguro Social (LSS) de 1973 son a cargo del Gobierno del Estado y no del IMSS
directamente, mientras que aquellas que sean otorgadas conforme a la LSS de 1997, o
sea, la actual, serán de acuerdo al ahorro individual.
En lo que se refiere a la salud, como se ha expuesto, en México hay una amplia cobertura
para la población, ya sea por medio de instituciones como el IMSS, ISSSTE, Pemex, etc.,
o bien a través del Seguro Popular o de programas sociales como IMSS-Oportunidades.
El costo de esta rama de aseguramiento, bien o mal, debe absorberlo el Estado, es un
aspecto de interés público y nacional. Por ello, en este caso, en aras de dar viabilidad
financiera a las instituciones de aseguramiento público, podría pensarse en migrar a un
esquema de salud universal (cobertura de salud para toda la población), donde se busque
disminuir costos, vía la prevención, uso eficiente de recursos, mejora de precios de insumos, etc., ya que, se insiste, se trata de un aspecto que atañe a toda la población y no solo
a los patrones y trabajadores, como es el caso de los riesgos de trabajo.
Tratándose de la vejez y los costos que lleva aparejados, una parte quedaría cubierta al
universalizarse los servicios de salud. Sin embargo, la parte relativa a procurar los recursos
necesarios para una vida digna de las personas mayores hasta su fallecimiento, hoy está
muy desprotegida y en alto riesgo de agravarse, debido a la creciente informalidad en el país.
La falta de recursos para subsistir dignamente durante la vejez no se observa como un
problema de la misma magnitud que la falta de recursos para atender la salud de la
población. Se trata de un problema que afecta inmediatamente al individuo que lo sufre y
en su caso a su familia, pero que no repercute en el resto de la población sino hasta que
particularmente se presenta, lo cual sucede mucho más esporádicamente.
Aun así, es deseable para todos que nuestros viejos y nosotros mismos, cuando lleguemos
a viejos, contemos con recursos suficientes que nos permitan retirarnos y tener una vida
digna hasta nuestros últimos días. La necesidad de un seguro para garantizar esos recursos
no se advierte indispensable, pero es muy deseable y atractiva, a pesar de que esa
atracción no sea común en nuestro país –y seguramente en muchos más– por la falta de
cultura para ahorrar.
A la par del tema de salud, universalizar una pensión para personas mayores no se
considera una solución igualmente efectiva, ya que esa pensión, para ser viable, tendría
que ser muy baja y, por ende, más que atractiva, desmotivaría un mayor esfuerzo, afectando
a la larga la productividad y competitividad del país. Contrario a esto último, un esquema de
ahorro mínimo obligatorio para toda la población (trabajadores y no trabajadores), abonaría
130
al crecimiento de la economía nacional, pues la formalidad y la generación segura y
garantizada de recursos previos a la vejez aseguraría una pensión digna. Este esquema
debe ser preferentemente individualizado, financiado supletoriamente por el Estado,
invertido por fuerza bajo esquemas altamente seguros y conservadores, intocables para el
Estado, así como para el individuo hasta la edad de retiro y con la posibilidad de engrosarlo
con aportaciones voluntarias adicionales, contando incluso con incentivos fiscales, que
además se condicionaran a la formalización de las relaciones de trabajo o de los empleos.
Sustrayendo el problema que provoca la informalidad, las instituciones de aseguramiento
público enfrentan hoy en día otros problemas que ponen en serios aprietos sus finanzas.
En el caso del IMSS, se enfrenta a un alto y creciente costo de su nómina y de los gastos
de operación para la atención de enfermedades, agravado por la transición demográfica
que se avecina en México y por los costos que representan ciertas enfermedades crónicodegenerativas que van en aumento en la población nacional.
En el Informe del IMSS se reconoce que podrá subsistir financieramente sólo hasta el año
2016. Para 2017, año en que se estima se agote la Reserva Financiera y Actuarial del
Seguro de Enfermedades y Maternidad, el IMSS enfrentaría un déficit financiero de 19 mil
millones de pesos.
El IMSS señala que el principal reto que enfrentan los sistemas de seguridad social en
todo el mundo, incluido México, tanto en pensiones como en salud, es el planteado
por el proceso de envejecimiento poblacional. El Informe del IMSS hace señalamientos
relevantes en torno a los problemas que agravan su situación financiera, de los cuales
destaca lo siguiente:
• En el caso de México, la conjunción de una mortalidad descendente y una
fecundidad alta y ascendente causó una rápida disminución en la edad promedio
de la población hasta 1970. Posteriormente, la disminución de la fecundidad ha
propiciado una reducción progresiva de los grupos jóvenes en relación con los
adultos, tendencia que continuará en el futuro.
• Una población derechohabiente más envejecida demanda servicios de salud
en mayor cantidad y de mayor complejidad y costo.
• Por otro lado, la población en edad de cotizar disminuye en relación con los
pensionados, con la consecuente presión financiera para el ramo de Gastos
Médicos para Pensionados del Seguro de Enfermedades y Maternidad. Este
ramo toma los ingresos de los trabajadores actuales para financiar los gastos
médicos de los pensionados actuales.
• El Instituto enfrenta el doble desafío de atender, por un lado, las enfermedades
crónico-degenerativas no transmisibles que representan la mayor carga de
enfermedad medida por los años de vida saludables perdidos ajustados por
discapacidad y, por el otro, las infecciones respiratorias, las diarreas y los
accidentes que continúan siendo el principal motivo de demanda de atención
en los servicios de urgencias y de atención de primera vez en medicina familiar.
• La sobrevida de los niños es cada vez mayor. Del total de defunciones en el
IMSS en 1976, 51.5 por ciento ocurrió dentro del grupo de menores de 5 años
y 20 por ciento fue dentro del grupo de mayores de 65 años. Para 2013, la
situación de estos dos grupos se había invertido: 4.8 por ciento de todas las
defunciones ocurrió en el grupo de menores de 5 años y 60 por ciento en el
grupo de mayores de 65 años.
131
•
En síntesis, la transición epidemiológica representa un doble desafío para el
IMSS, pues a pesar de que las enfermedades transmisibles y aquéllas
asociadas con la desnutrición y la reproducción tienen un menor peso, aún
representan una importante causa de enfermedad y muerte. Por un lado, se
debe continuar atendiendo estas enfermedades conocidas, en conjunto, como
enfermedades del rezago; por el otro, se debe hacer frente a las enfermedades
crónico-degenerativas y otras enfermedades que en varios casos, aunque no
ocasionan la muerte inmediata, generan discapacidad temporal o permanente
con un alto costo.
Evidentemente las condiciones económicas de la principal institución de seguridad social
en el país no son halagadoras, como tampoco lo son del lado del ISSSTE y de la gran
mayoría de instituciones de salud y aseguramiento público en México. Como ejemplo de
ello está el billonario pasivo laboral de Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de
Electricidad (impactado en gran medida por el pasivo pensionario) que recién, en agosto de
2014, se aprobó en el Congreso de la Unión se transfiera “parcialmente” al Gobierno
Federal, para sanear las finanzas de Pemex. Similar a ese pasivo se encuentra el del
IMSS, como bien puede apreciarse del siguiente cuadro de resultados:
Cuadro 4
Valor presente de obligaciones totales, al 31 de diciembre de 2013
(Millones de pesos de 2013)
Concepto
Beneficios valuados
Terminación
Retiro
Total
59,940
1,187,578
1,247,518
IMSS-Asegurador (b)
14,848
294,173
309,020
IMSS-Patrón / (c)
45,092
893,405
938,497
Jubilados y pensionados
RJP total (a)
8
Trabajadores activos
RJP total (d)
82,630
1,359,752
1,442,381
IMSS-Asegurador (e)
33,981
418,794
452,775
IMSS-Patrón / (f)
48,648
940,958
989,606
2,547,330
2,689,899
8
Total
RJP total (g)=(a)+(d)
8
142,569
IMSS-Asegurador (h)=(b)+(e)
48,829
712,967
761,795
IMSS-Patrón8/ (i)=(c)+(f)
93,741
1,834,363
1,928,104
Fuente: Valuación Actuarial, Lockton.
8
El Régimen de Jubilaciones y Pensiones (RJP) del IMSS-Patrón no necesariamente resulta de la
diferencia de este Régimen total menos el pasivo por pensiones del IMSS-Asegurador (pensiones otorgadas bajo la Ley del Seguro social). Esto obedece a que para algunos trabajadores la
pensión complementaria a cargo del IMSS-Patrón es cero, ya que dependiendo del nivel de sus
salarios y de la antigüedad laboral, la pensión que les correspondería bajo la Ley del Seguro Social puede ser igual o mayor a la que se calcula en el Régimen de Jubilaciones y Pensiones. Por
ejemplo, para un trabajador cuya pensión de este Régimen se determinara en 800 pesos diarios,
podría alcanzar por su antigüedad laboral una pensión de la Ley del Seguro social de 830 pesos
diarios. En consecuencia, su pensión complementaria sería cero, y ésta no podría calcularse como
la diferencia del Régimen de Jubilaciones y Pensiones total menos la pensión de la Ley del Seguro
Social.
132
2. Reformas recientes en materia de seguridad social
En materia de seguridad social, en los últimos años ha habido reformas o propuestas de
modificación importantes, que en su mayoría están pendientes de aprobación por parte del
Congreso de la Unión. Para efectos de este capítulo destacamos las siguientes:
• Reforma a los artículos 27 y 32 de la Ley del Seguro Social, la cual fue
presentada el 19 de marzo de 2013 y a la fecha tan sólo ha sido aprobada por
la Cámara de Diputados, encontrándose pendiente de discusión y aprobación
en la Cámara de Senadores. 9
• Reformas a distintos ordenamientos jurídicos, tendientes a implementar la
“pensión universal” y el “seguro de desempleo”, así como la modificación de
ciertas cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Estas reformas
fueron propuestas junto con el paquete económico para 2014, o sea, el 8 de
septiembre de 2013. Al igual que en el caso anterior, estas reformas sólo han
sido aprobadas por la Cámara de Diputados y están pendientes en la Cámara
de Senadores, 10 aunque tuvieron diversos ajustes en su paso por la cámara
baja.
• Igualmente, el 8 de septiembre de 2013 se propusieron modificaciones al marco
regulatorio para la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (LSAR) a fin de
adoptar un nuevo modelo de traspasos de cuentas individuales, cambios al
esquema de cobro de comisiones de las Afore, mejorar el régimen de inversión de
las Siefore, crear mayores incentivos al ahorro pensionario voluntario y reforzar
las reglas de gobierno corporativo de las Afore, entre otros. Estas reformas
también ya fueron aprobadas por la Cámara de Diputados y están en espera
de ser consideradas por el Senado. 11
A continuación se comentan algunos temas al respecto que son importantes por su impacto
que tienen sobre la empresa.
a) Homologación de bases. Reforma a los artículos 27 y 32 de la Ley del Seguro Social.
Esta reforma tiene por objetivo homologar la base para el pago de contribuciones de
seguridad social con la base para determinar el Impuesto sobre la Renta (ISR) de los
trabajadores. Eso representaría un ingreso anual adicional al IMSS de alrededor de 3,000
millones de pesos, según lo declaró en su momento el Director General del IMSS, José
Antonio González Anaya.
Se criticó negativamente dicha reforma por diversos motivos técnicos que no justifican la
homologación de las bases. También se evidenció que su único fin era recaudatorio, más
que de simplificación, lo que afectaría igualmente a los trabajadores por ser partícipes en
la contribución.
Del lado de las finanzas del IMSS, se dijo que la homologación de las bases mejoraría el
déficit que hoy se tiene, pero sólo por un corto plazo, pues el monto esperado de
recaudación no quedaría muy lejos de cubrir el déficit estimado para 2017.
Esto es al fin de agosto de 2014, fecha en que se finalizó el presente capítulo.
Ibíd.
11
Ibíd.
9
10
133
En ese sentido, la reforma es insuficiente. Lo conveniente sería hacer una reforma que
resuelva el problema a largo plazo, involucrando a la economía formal e informal, tal como
se ha señalado previamente.
b) Reformas a la Seguridad Social
Al momento de entregar el Paquete Económico para 2014 (el 8 de septiembre de 2013) y
los 11 decretos que constituyen lo que se denominó como la Reforma Social y Hacendaria,
el Secretario de Hacienda afirmó que la Reforma Hacendaria tenía como objetivo crear un
sistema de seguridad social universal, establecer un sistema tributario más justo, simple y
transparente, y acelerar el crecimiento económico del país.
En su diagnóstico, por lo que a este capítulo interesa, se destacó lo siguiente:
•
•
•
•
Pobreza como consecuencia del bajo crecimiento. El 45.5% de la población se
encuentra en situación de pobreza. Esta cifra es prácticamente igual que hace
30 años.
Falta de seguridad social. Según el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social (Coneval), 72 millones de mexicanos (61.2% de
la población) no cuenta con seguridad social; 2 de cada 3 adultos de 65 años
o más nunca cotizaron en un sistema de seguridad social y 37.6% de ellos no
recibe una jubilación o pensión.
Desempleo. México es el único país de la OCDE que no cuenta con un seguro
de desempleo. El 78% de las personas en esta situación ganaban menos de
4 salarios mínimos en su último empleo, y el 61% tardan más de un mes en
volver a emplearse.
Informalidad. 6 de cada 10 trabajadores pertenecen al sector informal; además,
los negocios con estas características son 45% menos productivo que los formales.
Por su parte, el Presidente Enrique Peña Nieto indicó que se trataba de una reforma social
para transitar de la seguridad social como derecho laboral a un derecho humano, que
garantizaba la pensión universal y el derecho al seguro de desempleo, estableciendo la
portabilidad de coberturas, la convergencia de las instituciones de salud y permitiendo
destinar mayores recursos a educación.
Dijo también que era una reforma que promueve la formalidad, establece un régimen de
incorporación fiscal para el sector informal, quienes no pagarían impuestos al incorporarse
a él, sus trabajadores gozarían de seguridad social con cuotas subsidiadas, seguro de
desempleo y crédito para vivienda.
En específico las reformas fueron sobre lo siguiente:
(i) Pensión Universal, Seguro de Desempleo y modificaciones a la LSAR:
•
Establecer una Pensión Universal a todos los adultos mayores de 65 años que
no puedan obtener una pensión de carácter contributivo. El monto mensual se
establece en 1,092 pesos, actualizados anualmente conforme al INPC.
• Regular la figura del seguro de desempleo. Algunos requisitos son: haber
cotizado al menos veinticuatro meses en un periodo no mayor a treinta y seis
134
meses, a partir de su afiliación; haber permanecido en condición de desempleo
al menos cuarenta y cinco días naturales; no percibir otros ingresos por
concepto de jubilación, pensión o similares.
• El seguro de desempleo constituirá en máximo seis pagos mensuales divididos
en dos etapas: la primera comprenden los dos primeros pagos, por un monto
establecido con base en el promedio de las últimas veinticuatro cotizaciones,
correspondiente al 60% para el primer pago, y 50% en el segundo pago. En
la segunda etapa, para los cuatro pagos siguientes, el monto mensual será
equivalente al 40%.
• El financiamiento de la prestación del seguro de desempleo se realizará
conforme a las aportaciones de los patrones y trabajadores, tomando 3 puntos
porcentuales que hoy se utilizan para el pago al Infonavit.
• Modificar el marco regulatorio para la Ley de los Sistemas de Ahorro para el
Retiro (LSAR) a fin de introducir la pensión universal, el seguro de desempleo
y, como ya se mencionó, adoptar un nuevo modelo de traspasos de cuentas
individuales, cambios al esquema de cobro de comisiones de las Afore, mejorar
el régimen de inversión de las Siefore y reforzar las reglas de gobierno
corporativo de las Afore, entre otros.
(II) Ley General de Salud:
• Actualizar el ordenamiento para consolidar a la Secretaría de Salud como
instancia rectora y articuladora del Sistema de Protección Social en Salud.
Entre los que destacan: ajustes a la transferencia de los recursos federales,
desparecer la figura del Consejo Nacional de Protección Social en Salud,
actualizar los supuestos de algunos delitos, entre otros.
3. Críticas a estas reformas desde el punto de vista de la empresa
a) Se considera nocivo incorporar la pensión universal como obligación constitucional, ya
que es un compromiso que puede convertirse en una carga fiscal desmedida a futuro.
De acuerdo con lo que reporta el Consejo Nacional de Población, el grupo de adultos
mayores aumentará su tamaño de 7.1 millones en 2010 a 9.8 millones en 2020 y a 23.1
millones en 2050. En contraposición, el número de personas en edad laboral alcanzará
73.3 millones en 2010, 82.6 millones en 2020 y 85.5 millones en 2050.
Esto significa que mientras en 2020 serían poco más de 8 personas las que potencialmente
soportarían con sus contribuciones el costo de la pensión de un adulto mayor, en 2050
serían menos de 4 personas por adulto mayor en las que recaería dicha responsabilidad.
Si a futuro esta prestación resulta una carga insostenible, será más difícil eliminarla o
modificarla si queda incluida en el texto constitucional.
b) La pensión no debiera indexarse conforme a inflación, porque la inflación puede superar
las estimaciones. Prueba de ello es la pensión garantizada que existe hoy en la Ley del
Seguro Social (LSS) (artículo 170), empezó topada a un salario mínimo mensual de
cuando entró en vigor la LSS 97 (actualizable por inflación) y hoy en día supera un salario
mínimo actual, debido al efecto inflacionario.
135
c) Por las mismas razones económicas que en el caso de la pensión universal, no debiera
incorporarse el seguro de desempleo en el texto constitucional.
d) En su caso, debiera revisarse entonces también el régimen constitucional de
indemnizaciones laborales, ya que en éstas se incluye precisamente el factor indemnizatorio
para compensar el desempleo (3 meses más prima de antigüedad).
e) Esta prestación ya existe en la actual LSS, ¿por qué modificarla? Se encuentra prevista
en términos casi idénticos (artículo 191). Además, ya está previsto y en operación que el
trabajador pueda efectuar retiros por motivo de desempleo de su cuenta individual en su
Afore.
f) El “Fondo Solidario” (1%) debiera desaparecer o cuando menos estar perfectamente
regulado, para que se garantice su transparencia. Además, debiera regresarse los recursos
de dicho fondo cuando el trabajador no los utilice para su seguro de desempleo.
g) Es muy poco claro qué ocurrirá con el Infonavit, al disminuir de 5% a 2% las aportaciones
correspondientes. Existen dudas de si el Infonavit podrá hacer frente a sus compromisos y
cómo afectará a los trabajadores para la obtención de créditos, al reducirse sus aportaciones.
4. Conclusiones
Como ya se expuso, es conveniente migrar hacia un esquema de ahorro garantizado y
seguro para todos los mexicanos, a la vez que se universalicen los servicios de salud, pues
las cifras indican que hoy en día gran parte de la población goza de dichos servicios, ya sea
que los obtenga del IMSS, ISSSTE, Seguro Popular, IMSS-Oportunidades, Pemex, etc.
Las empresas buscan ser más competitivas a nivel global, por lo que cualquier carga
adicional, que no represente hacerla más productiva, sino que sea meramente recaudatoria,
será un paso atrás en perjuicio de la economía nacional.
Con los recursos que hoy se destinan a la seguridad social se podrían buscar fórmulas de
protección más eficaces para trabajadores, patrones y autoridades. La suma de la informalidad
a estos procesos es muy importante, pues juega un papel relevante en la economía
nacional, por el volumen que representa y los recursos que se desaprovechan al no estar
en la formalidad, donde se generan más ingresos con recursos más eficientes.
136
Capítulo 8
Reformas estructurales: el diablo
está en los detalles
Análisis para el caso del
sistema financiero
Guillermo Zamarripa Escamilla
Director General de la Fundación de
Estudios Financieros (Fundef, A.C.)
137
Acerca del autor
Guillermo Zamarripa Escamilla. Obtuvo los títulos de Economía y de Contador Público
por el ITAM y tiene una maestría en Administración de Negocios en la Universidad de
Chicago. En el sector financiero se desempeñó en Valores FINAMEX, Banco Internacional
y SD INDEVAL. Posteriormente estuvo en la Comisión Nacional Bancaria y de Valores
(1994 a 2004) siendo su último cargo el de Vicepresidente de Supervisión de Instituciones
Financieras “1”. De 2005 a 2010 se desempeñó como Titular de la Unidad de Banca,
Valores y Ahorro de la SHCP. Actualmente es director general de la Fundación de Estudios
Financieros, Fundef, A.C. y profesor del ITAM.
138
Capítulo 8
Reformas estructurales: el diablo está en los detalles.
Análisis para el caso del sistema financiero
Guillermo Zamarripa Escamilla
Director General de la Fundación de
Estudios Financieros (Fundef, A.C.)
Introducción
Desde el inicio de la presente administración, el Pacto por México estableció de manera
clara la estrategia política y las grandes líneas de acción. Muchos de los compromisos
que implicaban un avance en los diferentes sectores de la economía necesitaban de
modificaciones a las leyes vigentes.
La visión del gobierno que deriva de lo anterior es que las “reglas del juego” de la actividad
económica eran inadecuadas para fomentar el crecimiento económico. Por lo tanto, cambiando
las “reglas del juego” se aceleraría la tasa anual de crecimiento del país. El diagnóstico
implícito en el argumento del gobierno es que el problema de México es uno de leyes. No
considera como uno de los problemas lo que tiene que ver con la aplicación de la Ley.
La literatura económica documenta que en cuestión de marco legal hay dos aspectos que
son relevantes. El primero se relaciona con la propia legislación. El segundo está relacionado
con la aplicación de la ley. La Porta, et al. (1998) documentan que, de escoger una
combinación de estos dos aspectos, es mejor tener reglas razonables pero con una muy
buena aplicación de la ley, que tener las mejores reglas sin que se aplique la ley.
Para el análisis del presente capítulo se asume que el diagnóstico implícito del gobierno es
el correcto. Por lo tanto los argumentos se centrarán en los efectos esperados que tendrán
las nuevas reglas. El análisis también considera aspectos relativos a la implementación
de las nuevas reglas. Lo que queda fuera del análisis del capítulo es comentar sobre los
efectos de una mejor aplicación de la ley en el sistema financiero mexicano.
La hipótesis del trabajo es que para hacer una correcta evaluación de las reformas de
la administración del Presidente Peña Nieto (en lo sucesivo “reformas estructurales”), se
debe considerar al viejo dicho popular: “El diablo está en los detalles”. Evaluar las grandes
líneas de política pública puede llevar a generar expectativas incorrectas.
Para hacer una adecuada evaluación de las reformas estructurales, es necesario hacer
un análisis de la regulación específica como complemento a evaluar los grandes cambios.
Al ser modificaciones legales tan extensas, con tantos artículos y reglas específicas,
entenderlas a detalle es lo que permite tener una visión completa de lo que se cambia.
1. El aparente dilema: reformas en dos etapas vs. reformas en una etapa
Para instrumentar varias de las reforma estructurales, se tenían que hacer modificaciones
tanto a la Constitución como a las leyes reglamentarias. Otras de las reformas, como la
financiera, no requerían de modificaciones a la Constitución. Sobre las del primer grupo,
139
en la opinión pública hubo mucha discusión sobre si fue adecuado o no separarlas y
hacerlas en dos etapas. Ambos lados del debate tenían argumentos razonables. Dentro de
los argumentos para juntarlas estaba el que se haría una sola negociación y, por lo tanto,
se podrían controlar mejor a los grupos de interés. El argumento en contra era que el análisis
del paquete sería demasiado complejo.
Dentro de los argumentos para separarlas, estaba lograr dar una señal de la capacidad
reformadora de la Administración, es decir, la habilidad para pasar reformas constitucionales
que no se habían podido procesar anteriormente. Un argumento en contra era que las
reformas constitucionales, sin las leyes reglamentarias, quedan incompletas.
El ángulo que se considera relevante para este análisis es diferente. El que se tenga que
hacer un cambio constitucional da un elemento objetivo de la magnitud de los cambios. A
priori se puede afirmar que las que necesitan de un cambio constitucional son de mayor
afectación al arreglo institucional del país. La razón es porque un cambio constitucional
implica que se tienen que cambiar las reglas que se definieron en su momento como el
acuerdo político de convivencia en una materia particular. Por lo tanto, un cambio constitucional
implica un cambio de mayor fondo en la manera en cómo se concibe a la actividad en
cuestión.
Dentro de las reformas que requieren de cambio constitucional, se debe hacer un análisis
de qué es lo que se modificó. Si el cambio es un nuevo arreglo que propicia la apertura,
la equidad y el acceso como principios rectores, nos referiremos a un cambio de mayor
impacto en términos económicos o políticos. Si la modificación es para lograr un acomodo
del esquema actual, su impacto será limitado. Lo anterior permite que se puedan clasificar
en tres tipos las reformas estructurales:
1. Las profundas constitucionales que cambian de fondo, que se denominarán
“reglas de juego fundamentales” moviéndose a una mayor apertura y equidad.
2. Las constitucionales, que son un cambio a las “reglas de juego” pero con otros
objetivos, como puede ser un nuevo arreglo institucional o mayor control, por
citar algunos ejemplos.
3. Las que no requirieron de cambios constitucionales y que más bien están ligadas
a la evolución y actualización del marco legal. Estas reformas no plantean un
cambio de las “reglas del juego fundamentales”.
El análisis anterior permite tener un marco general para diferenciar y clasificar a las
reformas estructurales.
2. La dimensión estructural de algunas reformas
En esta sección se buscará clasificar algunas de las reformas estructurales. De manera
inicial se presentan algunos ejemplos de reformas en cada categoría. En el primer grupo,
la opinión pública considera a la de telecomunicaciones y a la energética. En el segundo
grupo se pueden considerar a la política y la de acceso a la información (transparencia).
La reforma política cambió las reglas para atender peticiones del interés de los partidos
políticos dominantes. En la de acceso a la información se definen una serie de principios y
se fortalece a la institución rectora en esta materia, pero no cambian a la naturaleza de la
actividad. En el tercer grupo se puede considerar a la reforma financiera. Por simplicidad
140
solamente se presenta un análisis detallado de dos de ellas para exponer lo que se está
haciendo en términos de las “reglas del juego fundamentales”.
Sobre la reforma energética, en el siguiente cuadro se muestran algunos de los elementos
más importantes de los cambios constitucionales.
Cuadro 1
Elementos básicos de la reforma energética
REFORMA ENERGÉTICA
REFORMA ELÉCTRICA
Administra la riqueza petrolera: otorga asignaciones y contratos de utilidad compartida
Se contará con un árbitro independiente que
garantice que la luz que se venda sea la más
barata
Contratos de utilidad compartida
Esquemas más flexibles para la inversión
privada
Permisionarios en refinación y petroquímica
La generación se llevará a cabo por quienes
produzcan a menores costos
Permisionarios en transporte, almacenamiento,
distribución y expendio de todos los hidrocarburos
Posibilidad de mejor acceso a gas a precios
más competitivos
Más competencia para la CFE
Fuente: elaboración propia a partir de información de la reforma constitucional.
Las nuevas reglas cambian la manera en que se opera en estos sectores, migrando de
una operación casi exclusiva del Estado a un régimen en el que hay apertura a una mayor
participación de otros inversionistas. Es decir, en la reforma energética se están cambiando
de una manera estructural las “reglas del juego fundamentales” para permitir una mayor
participación, una mayor entrada y que exista competencia en el sector.
Por lo que respecta a la reforma financiera, ésta fue una modificación legal en 14 decretos que
modificaron 38 leyes. De manera conceptual, la estructura del sistema financiero mexicano
no cambió. Los intermediarios financieros siguen siendo los mismos que antes de
la reforma. Al revisar los artículos que regulan las operaciones que pueden hacer
los intermediarios financieros en las diferentes leyes financieras, se puede afirmar que no
hubo cambios relevantes. Por otra parte, si consideramos aspectos estructurales, tampoco
se aprecian cambios de fondo. Por ejemplo, en el régimen que regula la relación banca
e industria no hubo un cambio en la política de separación entre ambos. A continuación
se presenta una gráfica que incluye, de una manera conceptual muy simple, a
los participantes del sistema financiero mexicano. Este diagrama antes y después de la
reforma financiera sigue siendo el mismo.
141
Gráfica 1
Estructura del Sistema Financiero Mexicano
Fuente: Elaboración propia.
En resumen, la reforma financiera realmente no incluye modificaciones legales que
cambiaron las “reglas del juego fundamentales”, es decir, no están facilitando un mayor
acceso y equidad. Se mantienen el régimen de operación y el de entrada a nuevos interesados
que deben cubrir los requisitos y aportar el capital que corresponda a los diferentes tipos
de intermediarios.
3. El diablo está en los detalles
Ya con un marco para poder jerarquizar las diferentes reformas estructurales, lo que se
necesita es identificar el contexto específico de las modificaciones para entender a las
diferentes reformas. Para todas las reformas estructurales hay un común denominador y
142
es que las leyes reglamentarias son muy extensas, regulan muchos aspectos, estableciendo
regímenes legales muy específicos. La complejidad lleva a ser muy cuidadoso en el
proceso legislativo para lograr que las reglas específicas sean congruentes. Cambios a
ciertos detalles en las reglas específicas pueden tener una serie de implicaciones para
los condiciones de competencia, acceso y equidad que se plantearon originalmente. En el
proceso de discusión de las leyes reglamentarias aparecen los diversos grupos de interés y
al hacer modificaciones que aparentemente son menores, obtienen una serie de ventajas.
A continuación se presenta una gráfica en la que se incluyen los seis ejes de la reforma de
telecomunicaciones. 1
Gráfica 2
Ejes de la reforma de telecomunicaciones
Fuente: www.presidencia.gob.mx
Los elementos de la gráfica anterior muestran que la reforma en cuestión sí buscaba cambiar
las “reglas del juego fundamentales” para facilitar el acceso y lograr una mayor equidad y
una mayor participación. El proceso legislativo de modificación a la Constitución se pudo
hacer de tal manera que lo que buscaba el Ejecutivo Federal se logró. En la segunda etapa
quedó de manifiesto que la negociación de una nueva ley era compleja y que en algunas
definiciones los grupos de interés desearían influir. La forma de implementación de un
régimen puede tener implicaciones económicas muy importantes. Un ejemplo de una discusión
que fue muy visible en los medios de comunicación fue la que tiene que ver con la definición
de dominancia a nivel de sector o por servicio.
En este capítulo no se busca hacer un análisis de esta discusión, sino más bien ilustrar
cómo en las leyes se definen las reglas específicas que rigen la actividad. A continuación
se presentan extractos de artículos periodísticos que documentan el debate anterior.
1
El capítulo 10 aborda con detalle la reforma a las telecomunicaciones y radiodifusión.
143
Cuadro 2
Artículos en medios relacionados con la definición de preponderancia
20 puntos clave en las nuevas leyes sobre telecomunicaciones
La legislación establece que el órgano regulador, el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), declarará la preponderancia de una empresa por sector (radiodifusión y
telecomunicaciones) y no por servicios (radio, televisión abierta, telefonía fija y móvil,
internet y televisión restringida).
Fuente: http://www.adnpolitico.com/congreso/2014/07/09/20-puntos-clave-en-las-nuevas-leyes-sobre-telecomunicaciones
El ABC de la preponderancia en Telecom
Las compañías que tienen una participación en el sector de telecomunicaciones y radiodifusión superior al 50% son consideradas como preponderantes, mientras que una
empresa que tiene influencia que le permite fijar precios y barreras a otras empresas
tiene poder sustancial de mercado.
Según la ley, la participación en el mercado se mide por número de usuarios, suscriptores, audiencia o tráfico de redes, lo que varía en función de si se decide contar por
sector o por servicios el porcentaje de cada empresa.
Fuente: http://www.cnnexpansion.com/economia/2014/07/01/que-pelean-televisa-y-dish
Dictamen mantiene preponderancia por sector
El proyecto de dictamen de Ley de Telecomunicaciones establece que el agente preponderante será por sector en telecomunicaciones y radiodifusión y no por servicio.
El proyecto de dictamen de la Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión del Estado
establece, en el artículo 262, que el Instituto Federal de Telecomunicaciones está facultado para declarar en cualquier momento los agentes económicos preponderantes en los
sectores de telecomunicaciones y radiodifusión.
De la ley se entiende que el sector de la radiodifusión se compone de servicios como
televisión abierta y radio. Mientras que el sector de telecomunicaciones se integra de
servicios como telefonía fija, telefonía móvil, televisión restringida e Internet.
Fuente: http://www.milenio.com/politica/Ley_de_telecomunicaiones-agente_economico_preponderante_
en_telecomunicaciones_y_radiodifusion_0_327567635.html
La revisión de la información anterior permite entender cómo en el proceso legislativo una
palabra puede cambiar la manera en que se hace operativa una ley. En el caso de referencia
era incluir la palabra sector o servicio en el artículo relevante de la ley. Esta definición tiene
efectos cruciales para la industria. En conclusión, sólo con el análisis detallado de la ley se
pueden entender realmente las reformas legales y los efectos que tendrán en la actividad
de la industria.
144
La pregunta relevante para el análisis de la reforma financiera es: ¿Qué nos dice la
radiografía de los detalles de los artículos específicos? Es decir, qué establecen las
regulaciones, qué políticas públicas se identifican y qué efectos se prevén de los cambios.
Lo anterior permitirá hacer un planteamiento de hacia dónde nos puede llevar la reforma
financiera.
4. La identificación de los objetivos
El punto de partida conceptual de la reforma financiera es un diagnóstico que plantea
que existe una dualidad en el sistema bancario mexicano: es uno de los más sólidos del
mundo pero es de los que menos presta. La conclusión es que se debe aumentar el crédito,
es decir, pareciera que estamos en un contexto de racionamiento del crédito en nuestra
economía.
Consistente con lo anterior, de manera muy esquemática, los cuatro ejes de la reforma
financiera eran: prestar más y más barato, aumento en la competencia en el sector financiero,
una banca de desarrollo más activa y que se mantenga la solidez del sistema financiero. Si
bien se presentaron el diagnostico y los ejes, es relevante hacer un análisis del mercado
del financiamiento al sector privado en México para entender la situación actual y evaluar
las perspectivas de desempeño.
La primera variable que se analiza es la evolución del financiamiento al sector privado en
México. Lo que se incluye en este concepto es el crédito a familias (consumo e hipotecario)
y a empresas. Excluye el financiamiento directo al gobierno ya sea federal, estatal o
empresas paraestatales.
En cuanto a otorgantes de crédito, se consideran todas las vías de financiamiento a través
de intermediarios, del mercado de valores y también incluye el crédito hipotecario de los
organismos gubernamentales de vivienda.
En la gráfica 3 se muestra como esta variable ha tenido un crecimiento sostenido durante
el período de 2005 a 2013. La tasa de crecimiento nominal acumulada del período es de
154 por ciento, lo que da una tasa de crecimiento real importante si se considera que
el crecimiento de la inflación medida por el INPC del período fue de 39 por ciento. Una
primera conclusión, es que independientemente del nivel de profundización financiera, la
dinámica de crecimiento del financiamiento al sector privado fue buena para el período de
2005 a 2013, ya que en promedio fue de casi 8 por ciento real anual. Es decir, el sistema
financiero mexicano no está en una situación en la que ha impuesto una restricción crediticia
a la economía a través del no otorgamiento de crédito por un largo período de tiempo.
145
Gráfica 3
Financiamiento al sector privado en México
(Millones de pesos corrientes a diciembre de cada año)
Fuente: CNBV
Si bien la información de la gráfica anterior permite concluir sobre una dinámica razonable,
el análisis es incompleto, ya que hay que entender cómo se compara México con otros
países en materia de profundización financiera, definiendo como tal en este capítulo el
nivel de financiamiento al sector privado.
La gráfica siguiente presenta cómo se compara el nivel de financiamiento al sector privado
como proporción del PIB en México contra el de otras regiones del mundo. Lo que se
observa es que el nivel de crédito en México es bajo comparado con el que existe en otras
partes.
Gráfica 4
Comparativo internacional en 2012
Financiamiento al sector privado/PIB
Fuente: Banco Mundial
Si bien la gráfica anterior permite concluir sobre una baja profundización financiera en
México, es relevante complementar con lo que sucede en países similares. En la gráfica
siguiente se presenta un análisis de la misma variable pero comparándonos con países de
146
la región. Sobre el grupo de países de la gráfica 5, se puede afirmar que son economías
similares a la mexicana en términos de nivel de desarrollo. Lo que se observa es que
comparado con esta muestra de países, México cuenta con niveles de profundización
financiera menores.
Gráfica 5
Comparativo regional en 2012
Financiamiento al sector privado/PIB
Fuente: Banco Mundial
Las gráficas anteriores analizadas de manera aislada parecen apuntar a que hay margen
para un crecimiento importante del crédito en México. Cuando se considera que la dinámica
de crecimiento del crédito ha sido positiva, los últimos años la perspectiva cambia. Sin
embargo, es importante hacer un análisis más detallado de la estructura del crédito en
México. Por lo que se refiere al financiamiento a las familias, el crédito del sistema formal
viene del sistema financiero local. Por lo que respecta al crédito a las empresas, existe un
segmento de empresas que por su tamaño y escala tienen acceso al financiamiento
externo de manera directa, es decir, sin la participación directa de un intermediario mexicano.
Lo que sucede en estos casos es que la contraparte de esa operación de crédito es un
extranjero. Por el perfil de nuestra economía con grandes corporativos, el monto de estos
recursos es muy relevante. Cuando se consideran como parte del financiamiento al sector
privado aumenta el nivel de financiamiento casi en 6 puntos del PIB.
Por otra parte, la economía mexicana tiene una característica muy particular, y es que dos
sectores que son muy grandes en otras economías en México son monopolios estatales.
Por lo tanto, para hacer comparable el dato de financiamiento al sector privado con el de
otras economías, es razonable incluir el endeudamiento con el sistema financiero de
Pemex y de CFE. Al considerar lo anterior, se estarían sumando aproximadamente 9 puntos
del PIB en financiamiento a estos sectores.
El análisis anterior también muestra de manera implícita otra característica saludable de
nuestro sistema financiero y tiene que ver con que el crédito incremental es básicamente
empresarial. Es decir, la estructura de financiamiento al sector privado en México está
sesgada al crédito empresarial más que a familias. Además dentro del crédito a familias el
preponderante es el hipotecario.
147
La gráfica siguiente considera los niveles de financiamiento al sector privado como proporción del PIB para México en los tres escenarios descritos anteriormente. También se
incluye una lista de países que tienen niveles de ese indicador cercanos para cada uno de
los tres casos. Se puede apreciar en la gráfica que las características económicas de los
países con los que nos podemos comparar, de acuerdo con nuestra profundización financiera, cambian de manera muy importante en cada uno de los escenarios.
Gráfica 6
Tres medidas de financiamiento al sector privado
Fuente: Banco Mundial, CNBV, CFE y Pemex
En la nota de la gráfica se incluye una lista de países con niveles de financiamiento al
sector privado a PIB entre 50% y 60%. Son nombres de países con los que podemos
identificar a México. Lo anterior permite concluir que para llegar a niveles de profundización
en rangos de esos países estamos a 10 puntos del PIB de diferencia. Es decir, la brecha
que se necesita cerrar es de menor tamaño al que se comenta. Por lo mismo, poner como
deseable una mayor dinámica de crecimiento del crédito para cerrar la brecha anterior
puede ser razonable pero hasta cierto nivel.
Si el crédito en la economía crece de una manera muy agresiva, se podría estar incurriendo
en riesgos que generen una crisis financiera. Reinhart y Rogoff (2009) documentan cómo
el crecimiento exagerado del crédito es el denominador común en las decenas de diferentes
crisis bancarias documentadas en su libro.
La evolución esperada del financiamiento al sector privado tiene otra interrogante. Si el
financiamiento al sector privado no es elevado, entonces ¿cómo se canalizan los recursos
del ahorro en México? Es decir, ¿quién es el gran receptor de recursos en nuestro país?
La gráfica siguiente muestra la estructura del financiamiento total de la economía. En ella
se puede apreciar que el nivel de financiamiento total es de 84 por ciento del PIB.
148
Gráfica 7
Financiamiento total de la economía
(Datos a septiembre de 2013)
Fuente: CNBV
Los datos muestran que el demandante preponderante de recursos en México es el sector
público. Es decir, buena parte de los recursos que se tienen disponibles para financiamiento
se van al gobierno. Cuando se revisan los diferentes datos de deuda del sector público,
lo que se aprecia es una tendencia al aumento durante los últimos años. En términos
generales, no se puede afirmar que en México hay un excedente de recursos sin destino
específico local.
149
Gráfica 8
Saldo histórico de los requerimientos financieros
del sector público/PIB
(Último dato a junio de 2014)
Fuente: SHCP
Cuando se presentaron los datos de financiamiento al sector privado se pudo apreciar una
tendencia de crecimiento importante. Cuando se analizaron los datos del financiamiento
al sector público también se aprecia un aumento en el nivel de endeudamiento. En la
siguiente gráfica se busca ilustrar el origen principal de los recursos para el crecimiento del
endeudamiento público y privado en México en los últimos años: el sector externo.
Gráfica 9
Ahorro externo/PIB
Fuente: CNBV y Banco de México
En resumen, lo que se puede concluir del análisis de la información es que aunque el nivel
de profundización financiera en México es bajo, cuando se consideran las características
estructurales de la economía, la brecha real es menor a la planteada.
150
El sistema financiero mexicano ha tenido una dinámica razonable los últimos años en
cuanto a su crecimiento. Lo que se puede hacer es mejorar su tasa de crecimiento, pero
hay que vigilar que ésta no sea exagerada.
Por otra parte, los datos muestran una realidad más compleja, ya que se puede vislumbrar
en el futuro un problema de disponibilidad de fondos con un sector público demandando
más recursos. La pregunta es: ¿cuánto va a quedar disponible para financiar al sector
privado? Creo que ésta puede ser una restricción importante que se debe considerar en la
evaluación de la reforma financiera.
5. Lo que dicen los detalles
En esta sección se presenta un análisis de los cambios regulatorios específicos más
relevantes para entender qué tanto las nuevas reglas definirán un marco de actuación para
tener a un sector financiero sustancialmente más dinámico. Para dar un mayor orden al
análisis, esta sección se divide en cinco secciones temáticas.
5.1 Crédito
Al leer en detalle la reforma financiera, realmente los cambios legales que están
relacionados con facilitar el otorgamiento de crédito no son los preponderantes. La medida
más importante para aumentar el crédito es la reforma a la banca de desarrollo. Lo que
se busca es tener una banca de desarrollo más activa en el otorgamiento de crédito y
que complemente a la banca comercial. A nivel de ley se eliminaron algunas restricciones
legales y otras operativas para lograr el objetivo citado de tener una banca de desarrollo
más activa. Sin embargo, la intención detrás del cambio legal se tiene que instrumentar. El
efecto de este cambio dependerá de la implementación. Por otra parte, se tiene que lograr
el justo medio en la evolución de la banca de desarrollo, es decir, que apoye el acceso al
crédito abriendo mercados pero que no se convierta en una vía para que el crédito crezca
de manera riesgosa y que termine generando un problema en las finanzas públicas.
Pasando a comentar sobre cambios para facilitar el crédito en otras áreas del sector financiero,
los nuevos esquemas de financiamiento que se incorporaron a la Ley del Mercado de
Valores solamente están incluyendo en la ley el régimen legal que anteriormente estaba en
circulares, como es el caso de los Certificados de Capital de Desarrollo.
En la Ley de Instituciones de Crédito no se establecen cambios regulatorios relevantes que
permitan a la banca múltiple como intermediario facilitarle su operación de crédito.
La otra línea temática relevante de cambios en materia de un mayor crédito son los que
están vinculados con el fortalecimiento de los derechos de los acreedores. La argumentación
para justificar una mayor derrama de crédito por estos cambios legales tiene que ver con
el hecho de que se mejorará la capacidad por parte de los intermediarios para efectuar
cobros.
Estos cambios van en la línea de otorgar más crédito y que sea más barato: al tener una
mayor certeza de cobro, la prima por riesgo debería ser menor y por lo tanto podrían
ofrecer una mejor tasa de interés a los acreditados.
151
La literatura económica tiene documentado cómo mejores derechos de acreedores
están vinculados con sistemas financieros más profundos. Demirgüç-Kunt y Levine (2004)
presentan evidencia respecto de cómo un entorno legal que defina adecuadamente los
derechos de los acreedores y facilite la operación de los intermediarios favorece
el desarrollo financiero. La literatura anterior es consistente con Bernstein (2004), que
establece que una condición esencial para lograr el desarrollo de una economía es tener
derechos de propiedad bien definidos. Los derechos de los acreedores son un tipo de
reglas de derechos de propiedad. Conceptualmente incluir este tema en la reforma financiera
tiene un sustento teórico y empírico sólido.
Lo que resulta de una revisión a las modificaciones en materia de garantías y de concursos
mercantiles es que se trata de adecuaciones al modelo jurídico existente para mejorar su
operatividad. No se trata de un nuevo modelo de régimen de garantías o de régimen de
concurso mercantil que realmente transforme el proceso. Por lo tanto, el efecto en la
derrama de crédito por estos cambios no se percibe que venga a ser tan relevante. La que
sí es un cambio de modelo tiene que ver con el proceso de impartición de justicia y es el
permitir que se puedan crear juzgados especializados en materia mercantil a nivel federal.
Este cambio puede tener un impacto importante en aspectos cualitativos del proceso y en
la calidad de las resoluciones para mejorar la capacidad de recuperación de los créditos. El
problema es que se tiene que implementar y por lo tanto su efecto se verá en el largo plazo.
En conclusión, no parece que la parte central de las nuevas regulaciones de la reforma
financiera busquen una mayor profundización del crédito. Los dos cambios que pueden
tener un mayor impacto tienen un riesgo de implementación.
5.2 Estructura del sistema
El principal cambio de política pública en esta materia se dio al modificar dónde queda la
línea entre el mundo regulado y el mundo no regulado en el sistema financiero. La visión
que prevaleció fue la de ampliar la frontera del mundo regulado. Es decir, el cambio más
importante refleja una visión de política pública tendiente a un mayor control.
Los Almacenes Generales de Depósito, que por varios años estuvieron en la incertidumbre
de si se mantenían o no como entidad financiera, finalmente seguirán regulados. Por otra
parte, para las Sofomes que se habían desregulado, hay un cambio en la política pública
para incorporar al menos a las más grandes dentro del perímetro de la regulación. Además
el régimen regulado se hace opcional para todos los demás.
Por lo que toca a la estructura del sistema, lo que nos encontramos es que dentro del
marco ya existente se hacen algunas adecuaciones para mejorar la operatividad. En esta
categoría se puede incluir la nueva Ley para Regular las Agrupaciones Financieras. Una
nueva ley en esta materia era un cambio necesario para actualizar un marco legal que
tenía más de veinte años y que requería de una modernización. El análisis a detalle de
los cambios resulta en que una buena parte de ellos se pueden interpretar como cambios
para reconocer una nueva realidad en los conglomerados financieros. Sin embargo, no se
cambia de fondo la concepción del grupo financiero en cuanto a las limitaciones de en lo
que puede participar y cómo puede participar.
152
Pasando al Mercado de Valores, el principal cambio tiene que ver con las sociedades de
inversión. Se modificó su marco legal para tener un esquema operativo muy flexible y menos
oneroso para el inversionista. Esto puede afectar la competencia en el sector y su
evolución, pero no de manera que eleve su tendencia de crecimiento, ya que dicha
evolución depende de factores estructurales de la economía.
El último cambio relevante en esta sección tiene que ver con el régimen de Quiebras
Bancarias. Si bien era una pieza de la estructura del sistema que faltaba, si quedó un
marco estricto y conservador para poder sacar del sistema a las instituciones bancarias
con el menor costo para el mercado.
El cambio anterior era relevante hacerlo, ya que durante la crisis financiera reciente, una
parte del marco legal que faltaba en varios países era un esquema de salida eficiente para
los intermediarios insolventes. Kroszner y Shiller (2011) argumentan cómo las ineficiencias
e incertidumbres en los regímenes de quiebra financiera generaron problemas al volver a
más instituciones demasiado grandes para quebrar.
5.3 Régimen prudencial
Dewatripoint y Tirole (1993) comentan que la principal preocupación de la regulación
prudencial está vinculada con la solvencia de las instituciones. El régimen en su diseño
considera el capital, la deuda y los activos del intermediario y su riesgo inherente. Lo que
se busca es imponer ciertas restricciones para lograr un buen funcionamiento del sistema.
En la reforma financiera se incorpora una serie de disposiciones prudenciales para
diferentes intermediarios. El propósito es actualizar un marco que ya existe y se puede
afirmar que era adecuado. Algunas de las más relevantes son las que tienen que ver con la
incorporación a la ley de la definición de Basilea III y un esquema de regulación de liquidez
para bancos. En la Ley de Agrupaciones Financieras se establecen requerimientos
prudenciales a nivel de grupo financiero. En este caso el beneficio de la adecuación normativa
a la parte operativa viene de la mano de costos por una mayor carga regulatoria por la
parte prudencial. Otro ejemplo lo encontramos en diversas disposiciones de la nueva Ley
de Instituciones de Seguros que establecen los elementos para un entorno de mayores
controles y mayor regulación prudencial.
En resumen, se puede afirmar que hay varios temas de mayor regulación prudencial para
tener un sistema más seguro. Sin embargo, esto tiene sus costos tal y como se argumenta
en Rajan (2010) respecto a que el único sistema financiero seguro es el que no toma riesgo.
Implícito en el argumento es que una mayor regulación puede afectar la profundización
financiera.
En el reporte denominado Squam Lake Report (2011), se argumenta que uno de los
factores que incidieron en la crisis fueron problemas con los requerimientos prudenciales.
Sin embargo, reconocen que en la parte prudencial hay costos y beneficios. Beneficios
por tener un sistema más seguro y costos por hacerlo más oneroso y menos competitivo.
Es decir, muestran cómo hay un conflicto en la dirección de los efectos de las políticas
públicas y reconocen que algo relevante es no poner en desventaja al sistema financiero
americano en el entorno global.
153
Lo que se encuentra al analizar la reforma financiera es que el tema de más crédito y el
tema de más regulación prudencial son objetivos no congruentes. Es decir, las reglas
pueden inducir efectos contrarios y generar condiciones para que el crédito no evolucione
de la manera esperada.
5.4 Competencia
Cuando se revisa a detalle la reforma financiera, las propuestas específicas en los artículos
para mejorar la competencia económica son pocas. Los tres cambios más relevantes
tienen que ver con la portabilidad de productos financieros, la portabilidad de nómina y el
estudio de competencia. Es decir, hay cambios de reglas para facilitar movilidad y generar
la dinámica competitiva desde la perspectiva del cliente y el usuario. Cabe señalar que
estas modificaciones contrastan con las del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) en el
que se está restringiendo la movilidad de los clientes.
Otra de las variables que más favorece el entorno de competencia es la capacidad de entrada. En esta materia no se cambiaron las reglas para facilitar el acceso de nuevos competidores en el sistema. Si bien el sector financiero es un sector concentrado, lo que sucede
es que hay factores estructurales inherentes a la actividad que favorecen la concentración.
Esos factores no se cambian por regulación. Lo que si puede haber es niveladores a la
competencia en el sector, y eso es lo que se buscó hacer con las modificaciones y con el
estudio de competencia.
5.5 La función del gobierno
La reforma financiera incorpora cambios relativos a la participación del gobierno en el sector
con dos visiones: la primera, como autoridad y, la segunda, como interventor de la actividad.
En cuanto a la función de autoridad, se ve en las nuevas leyes una visión sobre una
actuación más enérgica ante los intermediarios. Un ejemplo es el endurecimiento de las
sanciones en las diferentes leyes financieras. Por otra parte, la reforma financiera deja
claro que el Estado está migrando de una figura de rector de la actividad a intervenir en su
desarrollo. Es en esta línea que se pueden interpretar varias adecuaciones a la ley.
Hay modificaciones en las que se busca limitar cierta actividad de los intermediarios. Un
ejemplo es la inversión en valores gubernamentales por parte de las instituciones de crédito.
La problemática que puede derivar de este tipo de medidas es que el ajuste en el
comportamiento de los participantes del mercado sea de una manera diferente a como lo
esperaba la autoridad. Un ejemplo de lo anterior, en términos de consecuencias no
deseadas, se documenta en Moreno y Zamarripa (2013). En su evaluación de las modificaciones a
la regulación de comisiones por el uso de cajeros automáticos, encuentran cómo la nueva
política regulatoria hizo que los usuarios modificaran su operatividad para incrementar el
uso relativo de los cajeros de su banco respecto a los cajeros de otros bancos. Esta
modificación favoreció la concentración del sistema y llevó a una estructura más ineficiente
de la red. Algunas de las ineficiencias de la nueva red de cajeros las observamos cuando
nos encontrarnos con duplicidades en la red tal y como se muestra en la siguiente imagen:
154
Un ejemplo de redundancia de la red de cajeros
Por otra parte, la modificación en la que se aprecia de manera más clara el nuevo actuar de
la autoridad es la que tiene que ver con las evaluaciones del desempeño de las instituciones
de crédito. En éstas el gobierno como actor político evaluará si la derrama crediticia de las
instituciones es la adecuada. Además de inconvenientes como el que esta evaluación se
pueda prestar a la subjetividad, hay una serie de consideraciones sobre su instrumentación
y cómo pueden llegar a afectar la buena marcha del sistema financiero mexicano.
La primera tiene que ver con la congruencia de objetivos. Por una parte, puede haber un
mensaje a la administración de cada institución de prestar más y, por el otro, puede estar el
marco regulatorio prudencial y el actuar del supervisor. Dependiendo del nivel de
intervención es que se podría llegar a generar un problema de mayor alcance. Por ejemplo, si
se es muy específico en a qué sectores prestar o inclusive a señalar empresas, el gobierno
se estaría volviendo copartícipe de las definiciones de riesgo y de originación de crédito de
los bancos.
Uno de los mecanismos que se proponen para hacer coercible el régimen es limitar los
procesos de autorización a las instituciones. Entrar en este tipo de dinámica genera
distorsiones y conflictos de interés en el actuar de la autoridad con el sector. Aunque la
situación y el contexto eran muy diferentes, ya tuvimos un período en el que los conflictos
de interés no llevaron al adecuado actuar de la autoridad con un costo muy grande para el
país. Esto se dio durante y posterior a la privatización de la banca mexicana.
El objetivo del gobierno en el proceso de privatización fue maximizar el precio de venta de
las instituciones. De acuerdo con López de Silanes y Zamarripa (1995), se definió un marco
regulatorio para favorecer una valuación favorable de las instituciones. Ejemplos concretos
son: el esquema de supervisión no se modernizó para la nueva realidad de un sector
155
bancario privado, el régimen de entrada a nuevos participantes quedó muy acotado para
limitar la competencia y las reglas de provisiones de cartera eran muy laxas (la evidencia
dejó claro que resultaron en niveles significativamente menores a los observados).
Otro ejemplo es la regulación de créditos relacionados. Laporta, López de Silanes y Zamarripa
(2003) documentan cómo ante un régimen legal muy permisivo en la materia,
las instituciones que sobrevivieron a la crisis tuvieron indicadores de menor exposición a
créditos relacionados que los que no sobrevivieron. Es decir, esto fue más por un proceso
de auto control que por la regulación.
Se puede afirmar que en parte la problemática de la crisis de 1995 viene del hecho de que
al privatizar con ciertas reglas que favorecían un mayor precio, limitaron la capacidad de
la autoridad para proponer un cambio de reglas posterior. De hecho, el endurecimiento del
marco legal se hizo hasta después de que comenzó la crisis. Lo anterior muestra un caso
de cómo el Gobierno al volverse “juez y parte” puede generar condiciones no adecuadas
para el desarrollo del sistema. Hoy no tenemos un problema y dependerá de una
instrumentación prudente no generar una situación que tenga consecuencias como las
observadas posteriores a la privatización bancaria.
6. Reflexiones y algunas propuestas
La reforma financiera es una muy buena reforma legal de actualización del marco jurídico
y de evolución del sistema financiero. De manera atinada, completa algunas partes en
las que el marco legal era omiso. Sin embargo, sí es muy importante dejar claro que no
es una reforma estructural en el sentido de que se estén cambiando las “reglas de juego
fundamentales”, como sí sucede en el caso de la reforma energética y la reforma de
telecomunicaciones.
Sobre un mayor crédito al sector privado será difícil evaluar si se da una dinámica mayor a
la inercial del sistema.
A lo largo del capítulo, ha quedado claro que no hay un cambio de modelo de sistema financiero
en México. Sigue siendo un modelo de banca universal a través de grupos financieros que
convive con intermediarios especializados en algunos sectores. El enfoque de separar
por intermediario con ciertas barreras muy claras se mantiene, tal y como se da con los
seguros y las Afore.
En cuanto a la estructura de intermediarios, seguirá siendo un modelo centrado en la banca
comercial con los otros vehículos financieros como complementarios, ya sean el mercado
de valores y los intermediarios no bancarios.
A continuación se presentan tres recomendaciones de política pública a considerarse en la
instrumentación de la reforma:
1. Dar congruencia y jerarquizar el dinamismo del mercado de crédito y la mayor
competencia vs. una visión y un marco prudencial muy conservador.
2. Vigilar la instrumentación operativa, ya que un mal proceso puede llevar a no
lograr los objetivos, como en el caso de la banca de desarrollo y de los
juzgados especializados.
156
3. Separarnos de los fantasmas del anti-mercado y ser cautelosos en la intervención
estatal, ya que la historia ha dejado claro que cuando se hace de más el
resultado está lejos de lo que se busca.
Existe una variable adicional que influirá en la evolución del crédito al sector privado, y es
qué tantos recursos disponibles tendrá dicho sector. Son dos factores los que más
afectarán. Primero, qué tantos recursos requerirá el sector público y segundo cómo
evolucionarán el ahorro interno y el externo.
157
Bibliografía
Bernstein, William. The Birth of Plenty. McGraw-Hill. 2004.
Demirgüç-Kunt, Asli and Ross Levine. Financial Structure and Economic Growth. MIT
Press. 2004.
Dewatripoint, Mathias and Jean Tirole. The Prudential Regulation of Banks. MIT Press.
1993.
French, Kenneth, et al. The Squam Lake Report. Princeton University Press. 2010.
La Porta, Rafael; Florencio López de Silanes, Andrei Shleifer and Robert W. Vishny. “Law
and Finance”. Journal of Political Economy. 1998.
La Porta, Rafael, López de Silanes and Guillermo Zamarripa. “Related Lending”. Quarterly
Journal of Economics. 1993.
López de Silanes, Florencio y Guillermo Zamarripa. “Deregulation and Privatization on
Commercial Banking”. Revista de Análisis Económico. 1995.
Kroszner, Randal S. and Robert J. Shiller. Reforming US Financial Markets. MIT Press.
2011.
Moreno, Jorge y Guillermo Zamarripa. “Redes de cajeros automáticos bancarios y la estructura de comisiones por conexión: Un análisis de transaccionalidad para México”. Fundef.
2013.
Rajan, Raghuram G. Fault Lines. Princeton University Press. 2010.
Reinhart, Carmen M. and Kenneth S. Rogoff. This Time is Different. Princeton University
Press. 2009.
158
Capítulo 9
Reforma energética: siete equilibrios
clave para garantizar el éxito de su
instrumentación
COMEXI
Grupo de Trabajo de Energía
y Medio Ambiente
159
Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales A.C. (COMEXI). Fundado en 2001, es
una asociación civil sin fines de lucro dedicada a los asuntos internacionales. Su
membresía consta de un selecto grupo de empresas mexicanas con gran proyección mundial,
embajadas acreditadas ante el gobierno de México, representaciones de organismos internacionales y centros de Investigación, así como reconocidos asociados individuales. La
colaboración en este volumen es la visión consensuada del Grupo de Trabajo en Energía y
Medio Ambiente que es presidido por Andrés Rozental y Mario Gabriel Budebo.
160
Capítulo 9
Reforma energética: siete equilibrios clave para
garantizar el éxito de su instrumentación
COMEXI
Grupo de Trabajo de Energía
y Medio Ambiente* 1
La reforma constitucional en materia energética, aprobada el 20 de diciembre de 2013,
es –sin duda– la posible plataforma de una de las transformaciones más profundas para
México en los últimos veinte años. El Gobierno de la República, el Congreso de la Unión
y los partidos políticos, con gran responsabilidad histórica, han respondido al desafío
energético global efectuando cambios de gran calado.
Tanto la reforma a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, como los 21 artículos transitorios
del texto final, delinean un nuevo modelo energético mexicano que intenta responder a los
desafíos globales y nacionales en la materia. Las disposiciones parten de la conservación
de la propiedad de la Nación sobre los recursos energéticos, dirigiendo desde ahí la
mirada hacia seis vehículos para maximizar su valor: convertir a Pemex y CFE en vigorosas
empresas productivas del Estado; preservar y fortalecer la rectoría del Estado sobre los
recursos del subsuelo; contar con una plataforma competitiva para la participación del sector
privado en la industria energética; utilizar la renta petrolera como palanca del desarrollo
nacional –mediante el Fondo Mexicano del Petróleo, al amparo del Banco de México–; y
conducir todas las actividades en el sector sobre dos pilares: la transparencia y la sustentabilidad.
El diseño es todavía de trazos largos que muy pronto deberán aterrizar en disposiciones
legales y reglamentarias para dirigir la operación cotidiana del sector. 1 Desde la perspectiva
del Grupo de Trabajo sobre Energía y Medio Ambiente del COMEXI, es en la siguiente fase
de la discusión, la de los detalles, donde radican las posibilidades reales de éxito o fracaso
de una reforma con objetivos ambiciosos y complejos. Esta es también la parte de mayor
riesgo, en donde si no se tiene cuidado se puede desvirtuar un gran avance en la creación
de competencia, confiabilidad, trasparencia, competitividad y crecimiento económico de los
últimos años. Confiamos en que el Congreso de la Unión y las autoridades se apegarán
al espíritu de las reformas constitucionales de diciembre de 2013 para lograr un resultado
óptimo, ya que la reforma y sus transitorios reflejan un esfuerzo por lograr pesos y contrapesos
que dinamicen la industria y a la vez velen por el interés nacional.
La discusión de detalles debe guiarse, desde la perspectiva económica, por un objetivo:
definir una rectoría estatal capaz de alinear los incentivos de los jugadores a lo largo
de la vida de los proyectos, permitiendo con ello que la maximización del interés
*1El Grupo de Trabajo en Energía y Medio Ambiente del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI) es presidido por Andrés Rozental y Mario Gabriel Budebo. El contenido de este
capítulo representa la visión consensuada de los integrantes del Grupo de Trabajo de Energía y
Medio Ambiente, emitida siempre a título personal, por lo que de ninguna manera representa la
visión institucional del COMEXI, cuya posición es neutral e independiente.
1
Nota del editor: este capítulo fue elaborado previo a la discusión y aprobación de las leyes secundarias en julio y agosto de 2014; no obstante, sus planteamientos son totalmente válidos y
alimentan, sin duda, la discusión y reflexión que se debe seguir teniendo para lograr un sector
energético en nuestro país que sea moderno, eficiente y productivo.
161
privado sólo se dé a través de la maximización del interés público. En pocas palabras,
que pongamos a la rectoría del Estado, la competencia económica, el desarrollo de
conocimiento y la transparencia como ejes rectores. De lograrse lo anterior, la apertura
del sector energético a la competencia será cualitativamente superior a otras experiencias
de apertura de los últimos años, pues más que sólo crear oportunidades de negocios, la
reforma energética habrá creado un mercado.
La diferencia no es menor. Cuando las aperturas sólo generan oportunidades de negocios
para unos cuantos o generan o preservan monopolios, el universo de actividad económica
está acotado por definición: se carece de sólida rectoría estatal que vele por el interés
público, y los jugadores entienden su participación como un juego de suma cero que lleva a
prácticas predatorias. Con el tiempo, ello genera ineficiencias económicas, malestar social
y frecuentes tensiones políticas. En contraste, cuando se crea un mercado, se entiende
que se cuenta no sólo con múltiples agentes económicos compitiendo por oportunidades
económicas, sino además con un Estado que garantiza la equidad de la competencia, el
interés público de largo plazo y la sustentabilidad del modelo mismo en el tiempo. Ello lleva
al fomento de la investigación científica, al desarrollo de conocimiento y de consumidores
empoderados para tomar decisiones acordes con sus necesidades.
El cambio constitucional de diciembre de 2013 representa para la industria energética un
big-bang. El desencadenamiento de una gran onda de creación expansiva, que a través
de la legislación secundaria, primero, y posteriormente a través de la construcción de
instituciones y procesos, comenzará a dar forma al nuevo universo de la industria energética
nacional. Concentrémonos en la legislación secundaria, al ser ésta el siguiente paso natural
en la construcción del nuevo modelo energético mexicano.
La pregunta esencial es: si al final de todo este esfuerzo, México podrá atraer inversión
y tecnología, es decir, será competitivo y, más aún, si lo hará construyendo un mercado
de múltiples jugadores de todos los tamaños que satisfaga el interés y las necesidades
nacionales, o sólo creará algunos magros negocios para unos cuantos. El secreto para
lograr lo anterior radica en que la lógica subyacente de las reglas de juego sea una que
logre equilibrios saludables entre una serie de principios esenciales, pero que en ocasiones
pueden contravenirse. Dicho de otra manera, ¿cuáles son los principios lógicos y los
equilibrios necesarios que deben buscarse y fomentarse para contar con un nuevo modelo
energético mexicano que no beneficie a un interés particular a costa de otro, sino que
fomente el desarrollo de cada uno de ellos, para lograr un interés común satisfactorio? En
pocas palabras, ¿cuáles son los pesos y contrapesos que la reforma reglamentaria debe
garantizar? A continuación describimos los principios esenciales y cómo se equilibran entre
sí. Usaremos estos como metodología de análisis para, en su momento, ofrecer opiniones
específicas sobre los particulares de la legislación secundaria.
1. Principios generales
Cualquier política pública que aspire a la reorganización de un sector económico, particularmente
uno tan complejo y estratégico como el energético, debe guiar sus contenidos sobre tres
principios generales:
162
1.1 Transitar de la visión de industria a la visión de mercado
La industria está definida por un conjunto de compañías, privadas o públicas, que realizan
actividades en un campo económico determinado. La visión de mercado contempla a la
industria pero es mucho más amplia. Implica la construcción de un ecosistema que tiene
reglas claras, definidas por el regulador, pero sobre todo de marcos regulatorios y
autoridades que son capaces de adaptarse en el tiempo para mantener vigentes sus
objetivos económicos y sociales. En este sentido es una visión antitética a los dogmas,
pero anclada en principios. En términos prácticos implica remover las distorsiones de mercado
(precios controlados, permisos/excepciones para la comercialización interna y externa,
etc.) que inhiben la concurrencia de los nuevos actores. Finalmente, donde la visión de
industria implica un juego de suma cero –lo que un actor gana, lo pierden los demás–; la
visión de mercado debe tener como guía que las ganancias o pérdidas de éstos no inhiban
la participación futura, es decir, que nadie gane todo y nadie pierda todo.
1.2 Equilibrar el interés privado con el interés público
Mientras el interés privado está definido por maximizar las legítimas ganancias, esto es,
maximizar sus ganancias con pleno apego al marco legal, el interés público debe tener
–por definición– la ambición de maximizar algo mucho más abstracto y complejo: el bien
común. Esto es, para el caso que nos ocupa, el Estado debe equilibrar los incentivos
privados para participar en el mercado con los objetivos últimos de la existencia misma del
mercado: abasto de insumos a precios competitivos, recaudación gubernamental justa,
seguridad industrial y ambiental, dinamismo económico en las cadenas de valor, trabajo
digno y bienestar social. Del éxito de dicho equilibrio depende la sustentabilidad social y
económica del mercado en el largo plazo y la legitimidad ante la sociedad de las acciones
emprendidas.
163
1.3 Alinear objetivos a corto y largo plazos
Finalmente, y de manera íntimamente vinculada con los dos principios previos, la política
pública debe ser capaz de alinear los objetivos de corto plazo con los de largo plazo. En
particular, en una industria donde los proyectos de exploración y explotación tienen
umbrales temporales de un aproximado mínimo de treinta años, o en el cual las inversiones
para garantizar el suministro eléctrico se deprecian en un periodo similar, los participantes
del mercado –sean empresa, consumidor o autoridad– deben tener confianza en que la
regulación les permitirá alcanzar los objetivos de largo plazo, aun a costa de inconvenientes
moderados en el corto plazo. Este debe ser el caso, por ejemplo, de la rectoría sobre las
reservas de hidrocarburos: tal vez una explotación acelerada y con tecnología obsoleta de
un yacimiento tenga impacto positivo de corto plazo en la disponibilidad de recursos
energéticos y financieros, pero pondría en riesgo la posibilidad de mantener la salud
geológica del yacimiento y extraer mayores recursos en el largo plazo. Cuando el Estado
sólo busca maximizar la captura de renta o existe incertidumbre sobre el futuro
del contrato, se puede caer en el problema anterior, que en mucho explica la situación
actual del sector. Cuando por el contrario, el Estado obtiene la renta que le corresponde,
pero también fomenta el desarrollo de valor, la industria adquiere mayor sustentabilidad
y mejores resultados. En el caso del sector energético, tanto eléctrico como
de hidrocarburos, la experiencia internacional, incluida la mexicana, obliga a razonar los
términos de lo regulable, o de lo competible, en función de la maximización del bienestar
otorgado por el suministro dentro de un ambiente de estabilidad y confianza.
En conclusión: las reformas reglamentarias en materia energética deben asegurar la
creación de un mercado donde los intereses privados estén en equilibrio con el interés
público, en donde lo competible esté bien competido, y lo regulable bien regulado. En
donde los objetivos de corto y largo plazo estén definidos ex ante para garantizar la
sustentabilidad en el tiempo.
2. Equilibrios particulares
Los principios generales descritos arriba deben ser aplicables a cualquier sector económico,
a partir de ellos, aquí se describen siete equilibrios particulares al sector energético y que
deben garantizarse para asegurar el éxito del nuevo modelo energético mexicano.
164
2.1 Equilibrio entre transparencia y fomento de la competencia
Uno de los mandatos más claros emanados de la reforma energética es la necesidad de
tener transparencia en las actividades y procesos entre los jugadores de la industria
(reguladores, autoridades, empresas públicas y privadas, proveedores, contratistas, etc.).
Sin embargo, la búsqueda de la transparencia debe, en todo momento, mantener equilibrios
saludables con otras disposiciones legales, en particular aquellas que atañen a la protección
de la propiedad intelectual y las reglas que garantizan la competencia económica.
La experiencia internacional muestra que alineando incentivos se resuelven muchos de
estos obstáculos y, con ello, la transparencia se alcanza en un grado suficiente para dar
certidumbre y claridad a todos los participantes del mercado, incluyendo a la sociedad
en general. Esta alineación de incentivos se alcanza a través de la selección del modo
contractual, basados en reglas claras (conocidas de antemano por la sociedad y las empresas),
y definidas por el Estado para atraer la participación de particulares en esta actividad
estratégica para el país. Por ejemplo, en los contratos de producción compartida, el Estado
aprueba a priori los presupuestos, de manera que los operadores y demás inversionistas
deben de ajustarse a estos en su ejecución. Más aún, el Estado recibe reportes de todo tipo
de actividades, desde reportes de costos o de producción, hasta de accidentes y derrames,
si fuera el infortunado caso. Todos estos deben hacerse públicos.
165
En algunos casos, el Estado puede tener, además, una participación directa en el consorcio,
ya sea a través de la empresa estatal, en nuestro caso Pemex, o bien con un porcentaje
del consorcio, como se hace en ocasiones en Noruega, a través de un vehículo financiero
llamado Petoro. En ambos casos se cuenta con acceso en tiempo real a todas las decisiones
e información relevante y, nuevamente, mucho de lo anterior se reporta al regulador, quien
lo debe hacer público. El rol del Estado dentro del consorcio no limita ni entorpece las
decisiones del mismo. Un mecanismo probado como éste le permite al Estado reducir la
brecha de información entre el regulador y las empresas, a la vez que permite el mayor
dinamismo posible de su industria.
Sin embargo, en algunos temas cierta información puede reservarse. Por ejemplo, la información
de precios y costos puede mantenerse reservada por algún periodo. La razón es la siguiente:
de ser públicos los precios y costos a los que el Estado está dispuesto a adquirir equipo
y servicios puede generar prácticas anti-competitivas, pudiendo generar colusión en los
precios de venta o de costos, lo que generaría pérdidas al Estado en términos de renta y
costos más altos a los consumidores. Para preservar la competencia, es muy importante
que la autoridad regulatoria cuente con mecanismos para pre-aprobar los costos de las
decisiones de mayor importancia económica y con toda la información sobre precios y
costos para evaluar el proceso. En el caso de precios, es conveniente reportarlos, tras
un lapso razonable de tiempo, a fin de reducir presiones inflacionarias, prácticas
anticompetitivas, o un tratamiento fiscal discriminatorio. Otros temas sujetos de reserva
son los relacionados con tecnologías propietarias, estrategias de negocios, y derechos de
propiedad intelectual. Si los operadores están obligados a revelar especificaciones de su
tecnología, pierden interés en invertir, o bien proveen tecnología obsoleta.
Lo esencial para preservar la transparencia es convertirla en un principio transversal donde
se define la información que es de interés público, y aquella cuya revelación implicaría
distorsiones de mercado, prácticas anticompetitivas y un decremento en la capacidad de
negociación del Estado.
Esto se lograría siguiendo cinco disposiciones específicas:
Con rondas de licitación y lineamientos públicos conocidos de antemano y verificables por
la sociedad y los agentes económicos, aunque se debe garantizar que los participantes
sean capaces tanto tecnológica como financieramente, y de probada experiencia para
evitar la especulación y los accidentes industriales.
En segundo lugar, es importante contar con una clara segregación de procesos, donde los
roles y responsabilidades de cada una de las autoridades sean claras. De esta manera las
decisiones cuentan con el concurso de varias autoridades velando por distintos aspectos
del interés nacional. Esto es parte del diseño señalado por el Congreso de la Unión en
la reforma de diciembre, pero se debe al mismo tiempo evitar una excesiva complejidad
administrativa o de permisos y trámites, pues sólo con una administración simple y clara
se evita opacidad, se fomenta la competencia y se da a la sociedad y los competidores
elementos claros para verificar la transparencia y justicia de los procesos.
En tercer lugar, la defensa de la transparencia está en garantizar la disponibilidad pública
de un sinfín de datos y reportes, siempre y cuando no se menoscabe el cumplimento de
otras legislaciones y se fomente una sana competencia. Es decir, tan importante es reportar,
como lo es competir para tener transparencia.
166
En cuarto lugar, se requiere contar con auditorías externas a los reportes hechos por los
participantes.
Finalmente, una condición indispensable de transparencia es que los impuestos se paguen
a Hacienda y las regalías y renta al Fondo Mexicano del Petróleo, bajo la administración
del Banco de México.
En el sector eléctrico el concepto de definición y alineación de incentivos es también
fundamental. El segmento de redes, transmisión y distribución, como el sub-segmento
regulable de la generación, tanto como la parte no regulable de la generación requieren de
reglas claras, un marco regulatorio estable y certidumbre jurídica plena. La plena transparencia
parte de la planeación eficaz, con miras profundas de largo plazo.
El sector eléctrico mexicano se ha enorgullecido de su capacidad de anticipar sus
necesidades futuras; las razones para las inversiones pasadas transitaron por muy distintas
esferas de revisión y supervisión gubernamental, resguardando siempre el interés público.
La nueva arquitectura del sector eléctrico mexicano debe mantener la misma claridad
técnica que ha tenido hasta ahora, pero debe incrementar su transparencia traduciendo a
términos ciudadanos el porqué de sus decisiones y las expectativas que se pueden tener
a su alrededor.
El nuevo modelo industrial del sector eléctrico modificará, por encima de todo, la generación
de electricidad. Más allá de lo robusto del diseño de aprovisionamiento eléctrico que se
haga, es claro que buena parte de su éxito está en transparentar lo que suceda en
él contrastándolo con las mejores prácticas internacionales y lo usual en la industria, de
manera que la estabilidad del suministro sea uno de sus valores fundamentales.
2.2 Equilibrio entre fomento a nuevos jugadores mexicanos y cumplimiento de
obligaciones internacionales
Uno de los objetivos de la reforma energética es la creación, transformación y fortalecimiento
del aparato productivo nacional en un ecosistema dinámico de nuevos operadores,
proveedores y compañías de servicios nacionales. Por otro lado, la industria energética
mundial, en pos de la innovación y avance tecnológico para proyectos específicos, hace
uso de acuerdos globales con las empresas de servicios o con proveedores de maquinaria
y equipo. La incorporación de compañías mexicanas en el desarrollo de nuevos proyectos
no sólo es loable, sino esencial. De hecho, una buena política de desarrollo de proveeduría
es clave para que México sea competitivo en materia de estructura de costos, y para
garantizar la derrama de conocimiento hacia otras áreas de la economía y la sociedad.
Sin embargo, si la política de desarrollo de proveeduría no tiene un plan definido y
progresivo que reconozca la curva de aprendizaje de las empresas nacionales, puede
tener efectos contraproducentes en el mercado, como ocurre actualmente en Brasil, cuyos
altos requisitos de contenido nacional, onerosos mecanismos de medición y plazos de
incorporación agresivos han tenido impactos económicos negativos, tales como:
sobrecostos en la mayoría de los proyectos –que terminan trasladándose al erario brasileño–
y un atraso considerable en los calendarios originales de entrega.
En el caso de México, que es una economía abierta y con una red de tratados de
libre comercio, existen importantes limitaciones lógicas y legales a la adopción de políticas
como las que cuenta Brasil.
167
Ello no significa que no sea importante contar con mecanismos de medición de las tasas de
incorporación de contenido nacional que sean transparentes, fáciles y rápidos de calcular y,
sobre todo, que sirvan para organizar y desplegar eficazmente las políticas de fomento de
la economía con las que cuenta el Estado y medir su avance. Es decir, en lugar de buscar
medir todo y exigir porcentajes mínimos para evitar sanciones, las naciones de economías
abiertas, como Noruega y Canadá, identifican subsectores clave (astilleros, perforación,
sísmica, etc.) en donde tienen fortalezas o potencial, y utilizan mediciones para orientar
el financiamiento de desarrollo, la construcción de infraestructura, la atracción de
inversionistas, los programas educativos, etc., a la vez que promueven entre los inversionistas
el alineamiento con estos mismos objetivos. En pocas palabras, hacen lo que México ha
hecho con gran éxito en el sector automotriz y el aeroespacial, aunque en este caso aplicado
al sector de productos y servicios petroleros y la electricidad. La clave está en medir de
manera sencilla y no onerosa para instrumentar políticas públicas exitosas.
Otro elemento importante es contar con mecanismos no punitivos, sino indicativos. Por
ejemplo, que los operadores notifiquen con gran antelación a la comunidad de proveedores
de sus necesidades, de manera que éstos se preparen, identifiquen fuentes de financiamiento
y socios potenciales. Hace falta además desarrollar una política integral de fomento de
la industria nacional, que aproveche la información generada por las mediciones para
desplegar los distintos instrumentos del Estado e involucrar a las autoridades competentes
en garantizar financiamiento, capacitación, asistencia técnica, construcción de infraestructura y
programas educativos que mejoren la competitividad de las empresas mexicanas.
Pero el tema no debe quedar ahí, es fundamental generar políticas que permitan a los
jugadores nacionales participar en la industria, sobre todo a los nuevos interesados en
participar como operadores, mediante la garantía de oportunidades de aprendizaje,
incorporación de los mejores estándares de seguridad industrial, desarrollo tecnológico
y solvencia. Un mecanismo probado está en ofertar amplias oportunidades en campos
marginales y abandonados, en donde el riesgo geológico está acotado y donde los grandes
jugadores difícilmente participan pues no son eficientes en esas escalas. Se debe, sin
embargo, velar porque estas empresas sean capaces de operar de manera segura,
ambientalmente responsable y técnicamente adecuada, a fin de no dañar el patrimonio
nacional. Naciones como Colombia han visto aumentar significativamente el número de
empresas operadoras nacionales, quienes, a veces asociadas con empresas pequeñas
internacionales, y a veces solas, han logrado incrementar rápidamente la producción del
país y la renta disponible, y al mismo tiempo persiguen proyectos de creciente complejidad
año con año.
2.3 Equilibrio entre competencia y cooperación
El nuevo ambiente creado por la reforma debe reflejar la confluencia de diferentes capacidades
de múltiples empresas en diversos ramos de la cadena de valor de hidrocarburos, lo que
además es un factor indispensable para garantizar el éxito futuro en el sector eléctrico.
Esta suma de habilidades, conocimientos y experiencias se debe a que siendo industrias
de alto riesgo, la especialización permite un mejor manejo del riesgo operativo, financiero,
geológico, etc. Esto, a su vez, se traduce en una mayor producción, menores costos,
operaciones más eficientes que incrementan la renta de los hidrocarburos para el país, la
garantía para el suministro de combustibles para el sector eléctrico y la habilidad del sector
en su conjunto de generar valor para nuestra economía.
168
En el ámbito de los hidrocarburos, una regulación eficiente, que genere los mejores
resultados para el país, entiende que la cooperación entre empresas en proyectos específicos
no produce colusión entre ellas, siempre y cuando busque reducir la exposición al riesgo
y, sobre todo, incentive que estos actores continúen compitiendo por acceso a nuevos
proyectos en mercados nacionales e internacionales. Es decir, se fomenta la competencia
al nivel de firma y en lo general, pero es posible permitir el cooperar a nivel de proyecto y
en lo particular, vigilando el cumplimiento de las prácticas de competencia.
En todo momento se debe fomentar el cumplimiento de políticas de competencia y evitar
la conformación de un trust económico, a la vez que se deben permitir mecanismos para
administrar el riesgo. En la industria de los hidrocarburos esto se logra a través de reglas
que evitan la colusión en precios y licitaciones, por un lado, y por el otro, permiten la
incorporación de socios a lo largo de la vida de un proyecto a través de prácticas de cesión
de derechos y subcontratación (farm in/farm out)
El ejemplo más palpable de este fino balance entre competencia y cooperación ocurre en
los Estados Unidos, donde compañías rivales compiten en licitaciones abiertas por bloques
para explorar en aguas profundas. En caso de haber un descubrimiento significativo, y a
veces incluso en el proceso exploratorio, es común que dichas compañías se unan con
otras para minimizar los riesgos asociados a proyectos de tal envergadura.
Así, cuando se trata de áreas por explorar, las autoridades recurren a rondas de licitaciones,
como las que planea organizar nuestro país a partir de la Ronda 1, para fomentar la
competencia y maximizar el ingreso fiscal, eso sí, tomando en cuenta que los licitantes
sean capaces de cumplir con el proyecto desde la perspectiva técnica, financiera y de
ejecución (cumplimento en tiempo y con respeto a las normas industriales). En esos procesos
de licitación, la práctica internacional es permitir que el operador seleccione a sus socios,
pues lo que busca es responder a las peculiaridades de cada proyecto, que no son otra
cosa que el reflejo de su geología única, de las necesidades tecnológicas del proyecto y
de las habilidades complementarias que requieren. Esto se hace más bien a través de un
análisis de competencias y se recurre al llamado farm out o cesiones limitadas de derechos,
dando parte a las autoridades, quienes revisan que los socios del proyecto sean capaces
de cumplir las obligaciones adquiridas y evitando en todo momento prácticas de colusión.
2.4 Equilibrio entre eficiencia operativa, seguridad industrial y protección ambiental
Una de las nuevas exigencias derivadas de la reforma energética, es que la seguridad
industrial, la sustentabilidad y la protección al medio ambiente sean piezas clave en la
concepción, puesta en marcha y operación de cualquier proyecto. Esta nueva realidad
debe darse a través de una regulación clara, dinámica, adaptable y verificable.
En los casos más exitosos a nivel mundial, se cuenta con una agencia especializada que
vigila el cumplimento de las normas de seguridad industrial, que vela por la protección del
medio ambiente y que opera de manera independiente de los reguladores que fomentan la
actividad en el sector. Este es uno de los grandes aciertos de la reforma, y que está referido
a las mejores prácticas internacionales. Sin embargo, es esencial que esta agencia decida
rápidamente, con consistencia de criterios, y buscando en todo momento que la eficacia
en las operaciones no se pierda. Visto de la otra manera, se trata de que operemos con
rapidez y se den resultados pronto a la sociedad, pero que en ningún momento se ponga
169
en riesgo la seguridad de los trabajadores, de las comunidades en que se operan y del
medio ambiente como un bien nacional.
Una manera de lograr lo anterior es garantizar que los interesados en participar en los
distintos proyectos cuenten con la experiencia necesaria acorde con la complejidad de
cada proyecto. En algunos casos, la operación industrial es sencilla, como son los campos
maduros, en otros intermedia como los campos convencionales en tierra, más compleja
en los casos de recursos no convencionales que requieren fracturamiento hidráulico, y
crecientemente más compleja en la medida en que se desciende en profundidad en los
océanos. En todo este abanico de opciones, el Estado debe proveer de lineamientos claros
a cumplirse, y sobre todo, de mecanismos eficientes de cumplimiento, otorgamiento de
permisos y verificación, pues los retrasos administrativos acotan el tiempo de desarrollo y
generan presiones económicas que pueden acabar siendo causa de accidentes.
Un buen balance entre eficiencia operativa y protección industrial, es una de las más
certeras medidas para proteger la vida de los trabajadores petroleros, de las comunidades
colindantes y de nuestro medio ambiente.
Para el sector eléctrico no existe una nueva agencia de protección, dado que las estructuras
gubernamentales vigentes ya se encargan de ello. La protección al medio ambiente en
el sector debe provenir de políticas públicas que incidan realmente en la disminución de
contaminantes. Debiera ser menester de carácter legal acelerar el reemplazo de las
plantas termoeléctricas que funcionan con combustóleo por ciclos combinados, programas
de cogeneración, renovables y, desde luego, capacidad nucleoeléctrica.
2.5 Equilibrio entre generación de renta (recaudación) y generación de valor
Uno de los retos más relevantes es la transición de una industria monopólica a una visión
de mercado donde las empresas privadas buscan maximizar sus ganancias. La idea de
que las inversiones están dispuestas a venir al país sin importar las condiciones fiscales
pierde sentido ante el gran número de oportunidades de inversión a nivel internacional.
El énfasis recaudatorio de antaño, basado principalmente en la monetización de las reservas,
debe dar paso a una visión de creación de riqueza, donde el Estado gana no sólo por la
extracción y transformación de sus recursos naturales sino por el nacimiento de nuevas
empresas, el fortalecimiento y expansión de las ya existentes y la derrama económica,
directa e indirecta, en las comunidades.
México debe pensar cómo balancear ambos objetivos. Por un lado, garantizar la estabilidad
de las finanzas públicas y que la nación reciba lo que le corresponde como dueño de los
recursos, y por otro lado, ofrecer condiciones atractivas que lleven a que, además de renta,
se genere valor a través de la transformación de los recursos, su incorporación rápida y
flexible al aparato productivo nacional, y que sirvan como magneto a la inversión de otros
sectores. Es decir, que además de maximizar la renta, fomente la incorporación de valor en
el sector y dé certidumbre de suministro a la economía en su conjunto.
170
2.6 Equilibrio entre fortalecer a las empresas del Estado e incentivar la entrada de
nuevos jugadores
Típicamente, las experiencias internacionales de apertura benefician de gran manera a las
empresas estatales, que tienen acceso a mayor tecnología e inversión. Sin embargo, las
economías que prosperan en el corto y largo plazos son aquellas que, aun apoyando a sus
empresas estatales, dejan suficiente espacio de participación a empresas privadas, ya sea
nacionales o extranjeras.
El ejemplo brasileño es relevante. En los primeros años de su apertura promovió la
competencia a lo largo de la cadena de valor y vio como resultado crecimiento económico,
grandes descubrimientos y los mejores años de su economía en varias décadas.
Desafortunadamente, al final de la administración Lula, en 2010, se optó por reducir
significativamente los espacios de competencia, tratando de hacer que los principales
proyectos solo ocurrieran a través de Petrobras. A muchos parecía un cambio menor, pero
el impacto se sintió casi inmediatamente. Hoy en día Petrobras está enfrentando crecientes
problemas operativos y financieros, la economía brasileña es menos dinámica y los
inversionistas han reducido su interés. En contraste, hoy en día el mundo mira a México
con admiración, en parte por las varias reformas que se han aprobado para promover la
competencia económica y reducir las barreras de entrada de nuevos jugadores.
México también puede aprender de sus propias lecciones, como es el caso de la
liberalización del gas natural –en transporte como en comercialización–, donde Pemex
tuvo una posición dominante e inhibió inversiones privadas a través de subsidios cruzados
entre esos dos departamentos. Uno de las mecanismos más efectivos es la garantía de
acceso abierto a instalaciones comunes de interés estratégico, como podrían ser ductos,
poliductos, terminales de almacenamiento y distribución, etc. Esta garantía es esencial,
no sólo para instalaciones compartidas con las empresas públicas sino para instalaciones
privadas por igual. Puesto de otra manera, la pregunta es ¿cómo fortalecemos a Pemex
y a CFE, las modernizamos y garantizamos su rol central, y al mismo tiempo reducimos
las barreras de entrada, atraemos a nuevos jugadores y fomentamos la cooperación entre
todas éstas, a fin de lograr la transferencia tecnológica y reducción de riesgos y costos que
tanto se requiere?
La llamada Ronda Cero es esencial para este proceso, así como la creación del CENAGAS
y la independización del CENACE, falta pues por ver las reglas esenciales y principios
que se buscan. Las experiencias internacionales ayudan, pero también es esencial tomar
en cuenta nuestra propia especificidad. Por ejemplo, en la Ronda Cero en Brasil,
los reguladores buscaron otorgar el mayor número de bloques a Petrobras, pues el
país contaba con pocas reservas descubiertas, pero un alto potencial, que en la industria
se llama prospectividad, es decir muchas oportunidades por descubrir, como demostró el
Pre-Sal. Colombia enfrentaba un problema diferente, pues si bien al igual que Brasil tenía
bajas reservas, no tenía tanta prospectividad. Aquí la autoridad, además de fortalecer a
Ecopetrol, se enfocó en desarrollar jugadores pequeños eficientes y en volver atractivas
las llamadas áreas fronterizas, es decir aguas profundas y lutitas. Pero si Brasil se
caracteriza por bajas reservas y gran prospectividad, y Colombia se caracteriza por bajas
reservas y baja prospectividad, México tiene grandes reservas y gran prospectividad.
También enfrenta una competencia diferente, la de Sudamérica, pero también y, sobre
todo, la de Norteamérica.
171
Lo ideal sería que en la Ronda Cero, la Sener y la CNH reflejen esa especificidad nuestra,
tomando decisiones que garanticen la viabilidad inmediata de Pemex y que, al mismo tiempo,
no le llenen de obligaciones y compromisos que pongan en riesgo sus posibilidades de
participar en las oportunidades futuras. De igual forma, que permitan atraer competencia,
pero que lo hagan en todas las áreas con que cuenta nuestro país, atrayendo a jugadores
de todos los tamaños y especialidades. La gran fortaleza de México está en su prospectividad,
que no sólo es potencialmente significativa, sino además significativamente diversa. Para
ello se requiere contar con términos que sean competitivos para cada una de estas áreas
de oportunidad.
Otro elemento fundamental en garantizar un proceso de participación de nuevos jugadores
que conduzca a una competencia que genere innovación, eficiencia y, en última instancia,
la maximización de la renta petrolera de la Nación, es la reducción o incluso eliminación
de ámbitos de discrecionalidad por parte de los reguladores o del propio diseñador de la
política energética, que pudieran hacer nugatoria, en los hechos, la reforma. Crear
condiciones que rápidamente transformen a Pemex en una empresa, que fomenten la
competencia, que le den igualdad de condiciones para competir y que reduzcan las barreras
de entrada de nuevos jugadores, son esenciales, como lo es también que cuente con el
acceso a financiamiento. En el mismo sentido, es crucial establecer la excepcionalidad, al
tiempo que los criterios que la autoridad habrá de seguir para otorgar a Pemex
asignaciones posteriores al periodo de la ronda cero y para emplear los contratos que
resultan internacionalmente menos competitivos.
2.7 Equilibrio entre crecimiento económico y sustentabilidad ambiental
Nadie duda de la importancia del crecimiento económico como una de las claves para generar
prosperidad, reducir la inequidad, crear empleos y mejorar los satisfactores nacionales.
De la misma manera, nadie duda de la importancia de la protección al medio ambiente,
la generación de políticas sustentables de largo plazo y la mejoría de la calidad de vida
de nuestra sociedad. Afortunadamente es un valor bien establecido en nuestra sociedad
que ambos principios deben ser preservados y, por definición, equilibrados para lograr los
resultados óptimos.
Para lograr lo anterior es esencial contar con entidades regulatorias sólidas, con instituciones
eficaces que ayuden a identificar esos delicados balances y hacerlos cumplir. La experiencia
internacional es clara: no existe mejor mecanismo para enfrentar los retos operativos del
fracturamiento hidráulico que una buena regulación bien implementada. Lo mismo es cierto
si se cuenta con una adecuada seguridad industrial que, como se señaló anteriormente,
parece bien encaminada con la creación de un regulador especializado en el tema de
hidrocarburos. Esto debido a que parece existir una muy fuerte correlación entre seguridad
industrial y desempeño económico, pues generalmente coincide que los actores económicos
con mejor desempeño son también los más atentos a la seguridad industrial.
Sin embargo, otros temas deben ser tomados en cuenta. Muy en particular contar con
una matriz energética balanceada, en donde además de los combustibles fósiles, tengan
lugar otras fuentes de energía. Nuestro país tiene un gran potencial en geotermia y no
debe de dejar de explorar el desarrollo de fuentes alternativas, adoptando modelos que
sean sustentables económicamente y no dañen nuestro desempeño económico, es decir,
minimizando el rol de los subsidios y fomentando el desarrollo tecnológico. Se deben,
172
además, explorar las mejores maneras de desarrollar la energía nuclear, un área en donde
se mantienen las restricciones a la participación privada y con ello se inhibe el desarrollo de
la principal fuente potencial para reducir emisiones sin recurrir a los combustibles fósiles.
Las energías renovables distribuidas como la solar o la eólica, de gran potencial en nuestro
país, incrementan la seguridad, flexibilidad, confiabilidad y resiliencia de las redes eléctricas,
además de reducir las emisiones de carbono. En su conjunto, un portafolio o matriz
energética balanceada son esenciales al crecimiento económico al, entre muchas otras
cosas, disminuir la vulnerabilidad de las redes eléctricas.
Finalmente, debemos avanzar decididamente en la transformación de nuestra matriz
energética actual, reduciendo la quema de combustóleo, fomentando las plantas de ciclo
combinado y el uso del gas natural, pues se ha observado una notoria reducción de
emisiones y crecimiento económico sano y sustentable en aquellas naciones que así lo
han hecho. Un área clave complementaria es buscar la eficiencia energética general como
política de desarrollo. En el área industrial ello puede representar un ahorro significativo
de electricidad y de emisiones. Mucho de ello pasa a través de reglas claras y posibles de
implementar, técnica y económicamente, de eficiencia energética tanto en edificaciones
nuevas como la renovación de las existentes.
Es por ello que debemos adoptar una política que fomente todas las fuentes de energía,
creando un portafolio balanceado, y ello significa no sólo tener diversidad de fuentes, sino
un adecuado equilibrio en sus fortalezas y debilidades; por ejemplo, en términos de costo
de producción, impacto en las emisiones, predictibilidad e intermitencia (por ejemplo, la
energía solar es predecible e intermitente, la eólica es impredecible e intermitente, el gas
es predecible, pero genera mayores emisiones, etc.). Todo lo anterior debe además buscar
maximizar el crecimiento económico, pues como se ha visto recientemente en Europa,
la sobreexposición a fuentes energéticas altamente subsidiadas, aunada a las trabas
regulatorias al desarrollo de la energía nuclear y los hidrocarburos, ha llevado a una
profundización de la crisis económica y a un aumento significativo en sus emisiones. En
contraste, Estados Unidos ha adoptado una política energética más ecuménica, y ha visto,
de la mano de la revolución energética, la más dramática caída de emisiones de los últimos
años, así como una relativamente rápida recuperación de la crisis financiera de 2008.
3. Conclusión
De todo lo anterior se desprende algo claro. La construcción del nuevo modelo energético del
país no es tarea sencilla. Su éxito radica en lograr dos cosas: primero, usar principios generales que
armonicen a este sector con la orientación abierta y competitiva de la economía mexicana
en su conjunto, a fin de aumentar sinergias. Segundo, generar equilibrios claros y bien
balanceados entre principios esenciales, pero que a veces representan contrapuntos. En
esencia, lo regulable debe estar bien regulado, y lo competible, bien competido. De lograr
estos pesos y contrapesos de manera clara y eficiente, podemos tener confianza en que la
reforma energética dará los frutos que se esperan, y que al final de este gran ejercicio de
construcción de nuevas reglas del juego, contaremos con instituciones confiables, lógicas
claras y previsibles, y la derrama económica que tanto requerimos.
Sin embargo, no hay que soslayar temas que van más allá de la discusión de los principios
y equilibrios que nos ocuparon en este capítulo. Estos temas tienen que ver con la
construcción de instituciones sólidas, capaces de vigilar su cumplimiento, que será objeto
173
de análisis en su oportunidad. Aquí se inscriben, además de los temas pertinentes del
sector, los grandes retos nacionales relacionados con la seguridad física, el Estado de
Derecho, la paz nacional, la tenencia de la tierra y la simplificación administrativa. Todos
estos temas, que pueden parecer dispersos e inconexos, responden a una lógica fundamental
de un estado contemporáneo eficaz, en donde con equidad y justicia, se cumple la ley. La
existencia de leyes aplicables y ejecutables es también esencial para el éxito del nuevo
modelo energético mexicano.
En el Grupo de Trabajo de Energía de COMEXI seguiremos observando con cuidado y
detenimiento este importante proceso.
174
Capítulo 10
La reforma en materia de
telecomunicaciones y radiodifusión
Alexis Milo Caraza
Economista en Jefe
Deutsche Bank México
175
Acerca del autor
Alexis Milo Caraza. Economista por el ITAM y doctorado en Economía por la Universidad
de Yale. Actualmente es Economista en Jefe para México de Deutsche Bank. Previamente,
de 2011 a 2013 se desempeñó como Comisionado de la Comisión Federal de Telecomunicaciones. Anteriormente, se desempeñó como Coordinador de Asesores del Presidente de
la República, Director de Deuda Pública y Política Fiscal en la SHCP, así como Investigador
en el Banco de México. Ha sido profesor en el ITAM, donde impartió los cursos de Macroeconomía Avanzada y Economía de las Telecomunicaciones. También impartió cátedra en
el CIDE sobre competencia y regulación.
176
Capítulo 10
La reforma en materia de telecomunicaciones y radiodifusión
Alexis Milo
Economista en Jefe
Deutsche Bank México
1. Introducción
La reforma a las telecomunicaciones y la radiodifusión resultaba un paso necesario para
dinamizar uno de los sectores con mayor potencial para detonar el desarrollo y crecimiento
económicos. El rezago de México con respecto a otros países en la materia requería un
cambio drástico en el marco regulatorio del sector, el cual carecía de definiciones jurídicas
clave para dar certidumbre a la industria. Asimismo, la convergencia de servicios ocasionada
por el avance tecnológico se traducía en una fricción creciente entre grandes intereses
económicos, lo cual requería un arbitraje más efectivo. Más que una problemática a
resolver, la convergencia de mercados de servicios ofrecía una oportunidad para dinamizar
el sector, dados los incentivos de las empresas a ampliar su gama de servicios y ceder
espacio en sus nichos de mercado a cambio de poder competir en otros. Probablemente,
la mayor virtud de la reforma es que reconoce el carácter convergente de los mercados
de servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, aprovechando así dicha oportunidad.
Si bien hizo falta mayor investigación para determinar las condiciones efectivas de
competencia en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión por segmentos y regiones
de mercado, los elevados niveles de concentración que reflejaban los números agregados
eran fuertes indicadores de condiciones de poca competencia. Asimismo, las condiciones
de cobertura y precio en ciertos segmentos del servicio resultaban indicativas de poder de
mercado que inhibía las condiciones de competencia efectivas. En cualquier caso, existían
fuertes indicios de que las condiciones de competencia en el sector de las telecomunicaciones eran limitadas.
En este contexto de concentración y fricción de intereses, se produjo la reforma en telecomunicaciones y radiodifusión, la cual fue declarada constitucional el 22 de mayo de 2013,
tras ser aprobada por ambas cámaras del Congreso de la Unión y la mayoría de los 32
congresos estatales. Posteriormente, el Ejecutivo presentó en marzo de 2014 las leyes
secundarias en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, las cuales fueron aprobadas
por el Senado en julio pasado y enviadas a la Cámara de Diputados para su revisión, lo
cual sucedió el día 9 del mismo mes, finalizando así el proceso legislativo. Después de ser
promulgada por el titular del Poder Ejecutivo, la ley entró en vigor el 14 de agosto de 2014.
El proceso de reforma enfrenta dos grandes retos para lograr un marco regulatorio efectivo
para promover la competencia. Por una parte, existe una gran complejidad técnica en torno
de los temas relevantes, que resultan particulares a cada país por diferencias en la estructura de
mercado o el marco legal. Esta situación ha generado que sea difícil identificar un conjunto
de “mejores prácticas” regulatorias internacionalmente aceptado que pueda servir como
guía. Asimismo, la gran cantidad de “imperfecciones” o fricciones de mercado en el sector
de las telecomunicaciones, tales como economías de escala, externalidades, información
177
asimétrica, problemas de agente-principal, concentración y complejas estrategias de
precios, impiden que existan respuestas únicas por parte de la regulación para promover la
competencia. Adicionalmente, se trata de mercados que tienden a la concentración, pues
además de las economías de escala que benefician al operador que despunta, muchas de
las compañías con mayor participación se originaron a partir de monopolios estatales que
fueron privatizados, generando una situación con ventajas de origen que resultan difíciles
de remontar. Así, la participación de Telmex en telefonía fija es de casi 70 por ciento, que
internacionalmente se compara como bastante elevada (véase gráfica 1).
Gráfica 1
Participación de mercado en telefonía fija del mayor operador
(como % del total de suscriptores, último dato disponible)
Fuente: Órganos reguladores, estimaciones propias con información de las empresas.
A partir de estos retos, la reforma buscó avanzar en dos líneas generales desde el texto
constitucional y acotar la amplia gama de alternativas disponibles. Por una parte, relanzar
el marco jurídico-institucional para regular al sector de las telecomunicaciones y radiodifusión
a través de mejores leyes y un órgano regulador más sólido, al cual se dotó de autonomía
y amplias facultades. Por otra parte, llevar a cabo una serie de proyectos específicos de
conectividad y radiodifusión, así como medidas de regulación definidas. La primera parte
ha sido iniciada con la promulgación de las leyes y la instalación del Instituto Federal de
Telecomunicaciones (IFT) en septiembre de 2013, mientras que la segunda se irá dando
conforme a los plazos establecidos en la modificación constitucional.
El presente capitulo discute la reforma a las telecomunicaciones y radiodifusión, así como
sus retos para desarrollar el sector en México y asegurar condiciones de competencia
a futuro. Para ello, se encuentra organizado de la siguiente manera: en la Sección 2 se
describe el estado actual de los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión en
México con el fin de delinear los retos en cada mercado en un contexto convergente. En
la Sección 3 se analiza la reforma constitucional tanto en vertiente regulatoria como de los
proyectos específicos que contiene. En este punto se discuten las implicaciones para la
problemática descrita en la sección anterior y los elementos críticos para fomentar la competencia y el desarrollo del sector. Finalmente, la sección 4 presenta algunas conclusiones.
178
2. La industria de las telecomunicaciones y la radiodifusión
La presente sección ofrece un panorama del estado actual del sector de las telecomunicaciones
y la radiodifusión. Para ello, lo divide en cinco grandes mercados: telefonía fija, telefonía
móvil, banda ancha, televisión abierta y televisión restringida. Si bien tales mercados tienen
una estrecha vinculación y se encuentran en un rápido proceso de convergencia, lo cual
dificulta su tratamiento por separado, verlos por segmentos facilita el análisis de la reforma
y sus alcances.
2.1 Telefonía fija
El mercado de la telefonía fija corresponde a los servicios de voz que se proveen
principalmente a través de líneas cableadas a suscriptores residenciales o comerciales. Es
el servicio de mayor antigüedad en la industria contemporánea de las telecomunicaciones
y requiere un mayor despliegue de infraestructura física que otras redes, pues alcanza los
domicilios de los usuarios finales a través de los segmentos de “última milla”. Los avances
tecnológicos de las últimas décadas han permitido utilizar las redes de cobre desplegadas
para servicios tradicionales de voz para proveer servicios adicionales de datos y video, una
tecnología conocida como Línea de Suscriptor Digital o DSL por sus siglas en inglés, sin
inversiones adicionales importantes.
En el caso de México, dos aspectos principales caracterizan al mercado de la telefonía fija.
En primer lugar, es un servicio en declive, pues en los últimos años se ha observado una
disminución en el número de suscriptores por cada cien habitantes, la cual pasó de 18 en
2006 a 17 en 2013 (véase gráfica 2). Esto se debe principalmente al proceso de sustitución
de líneas fijas por móviles, así como a la mayor utilización de medios alternativos para la
comunicación por voz, principalmente los Servicios de Voz por Internet o VoIP, por sus
siglas en inglés. Esta tendencia y los elementos que la originan se observan en la experiencia
internacional también (gráfica 2), pues la penetración de la telefonía fija se ha reducido de
19 a 16 suscriptores por cada 100 habitantes entre 2006 y 2013 a nivel global y de 47 a
42 en los países desarrollados. Caber destacar que se espera que este proceso continúe,
pues la penetración se ha venido reduciendo incluso en países de ingreso bajo que han
optado por el desarrollo de redes móviles, por ejemplo los países de África.
179
Gráfica 2
Penetración de telefonía fija
(Suscripciones por cada 100 habitantes)
Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones.
En segundo lugar, como ya se observó en la gráfica 1, hay una alta concentración de
mercado en la telefonía fija, dado que Telmex posee aproximadamente el 68% del total de
suscriptores, de acuerdo con datos publicados por el IFT. Esto se explica en parte por la
inercia de haber sido el único operador de telefonía fija hasta 1990, año en que se privatizó
la compañía y posteriormente empezaron a aparecer algunos competidores, pero solamente
para el mercado de larga distancia. Asimismo, tanto por cuestiones históricas como de
mercado y por encontrarse establecidas en su título de concesión, es el único proveedor
de servicios en algunas zonas del país. De hecho, al excluir las zonas en las que Telmex
es el único operador fijo, la participación de mercado del operador principal se ubica en
aproximadamente 56%.
Sin embargo, cabe notar que la participación de Telmex en el mercado de telefonía fija
ha venido descendiendo rápidamente, pues tan sólo en 2002 contaba con el 95% de los
suscriptores. Lo anterior se debe principalmente al crecimiento de la participación de los
operadores de televisión por cable, dinámica auspiciada por la restricción de Telmex de
dar servicios de televisión restringida en conjunto con los servicios de voz y datos que
provee, también conocidos como servicios de “triple play”. En este sentido, la participación
de Telmex en el sector de la telefonía fija resulta relativamente alta, todavía en el contexto
de su limitación para competir con los demás operadores en una oferta integral de servicios
(véase gráfica 3).
180
Gráfica 3
Participaciones en el mercado de telefonía celular
(como % del total de suscriptores)
*/ Se refiere a las subsidiarias de Televisa (Cablevisión, Cablemás, TVI),
Megacable, Cablecom y Telecable.
Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones.
En este panorama global de concentración y declive de los servicios tradicionales de voz,
cabe destacar que las redes fijas han cobrado importancia por su posición estratégica para
proveer servicios de banda ancha para sí mismas y para los competidores a través de
esquemas de compartición de infraestructura. Toda vez que los medios por cable poseen
una mayor capacidad para transmitir datos a mayor velocidad que los medios inalámbricos
y que los operadores fijos desarrollan un poder natural de mercado por sus altos costos
fijos y bajos marginales, representan potenciales cuellos de botella en el desarrollo de las
redes. La posición de ventaja de los operadores existentes de líneas fijas puede resultar
aún mayor en el caso de México, toda vez que la problemática asociada a la dificultad para
obtener derechos de vía puede ser una barrera adicional a la entrada de nuevos
participantes con infraestructura.
En conclusión, el mercado de la telefonía fija en México puede caracterizarse como un
servicio en declive y con altos niveles de concentración que, no obstante, se han reducido
de manera importante en los últimos años. Sin embargo, las redes fijas poseen
una importancia estratégica creciente para otorgar otros servicios de telecomunicaciones
y promover la competencia entre operadores. Así, si bien los temas relacionados con la
regulación de los servicios de voz en líneas fijas, tales como la larga distancia o las tarifas
al usuario, deben ser regulados de manera eficiente, para el mediano y largo plazo resulta
más importante una regulación adecuada que garantice el acceso adecuado a las redes
existente sin menoscabo a la recuperación de costos que motive su expansión futura.
181
2.2 Telefonía móvil
La telefonía móvil comenzó a principios de los años noventa con las primeras concesiones
para operar redes celulares, las cuales se conformaron en nueve grandes áreas geográficas en las que participaban distintos operadores. A diferencia del caso de los servicios
de voz mediante líneas fijas, las redes para servicios móviles han tenido un uso creciente
para la provisión de servicios de datos y video, que han aumentado el tráfico de manera
exponencial en los últimos años.
Cabe destacar que la penetración de servicios móviles se encuentra creciendo de manera
acelerada a nivel global y México no es la excepción. En los países de ingreso medio y alto,
esto se debe a la sustitución de servicios basados en líneas fijas por móviles, así como a
la proliferación de aplicaciones móviles a través de teléfonos inteligentes. En el caso de los
países de ingreso bajo, además de los elementos anteriores, la ausencia de infraestructura
de última milla provocó que en algunos casos proliferaran servicios móviles sin haber siquiera
llegado a desarrollar los servicios tradicionales de voz por líneas fijas.
Gráfica 4
Penetración de telefonía móvil
(suscripciones por cada 100 habitantes)
Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones.
La penetración de la telefonía móvil se incrementó de manera importante durante los años
noventa en México, de modo que a principios de la década pasada, nuestro país tenía una
de las tasas de penetración más elevadas de la región. No obstante, la penetración
se desaceleró en la segunda mitad de la década pasada (véase gráfica 4) y México se
rezagó con respecto a los países de la región, alcanzando niveles de aproximadamente 80
suscriptores por cada 100 habitantes. Asimismo, el mercado de la telefonía móvil muestra
una concentración elevada, toda vez que América Móvil (Telcel) posee el 70% del mercado
de suscripciones a la telefonía móvil, seguida por Telefónica (Movistar) con el 19% de la participación
(véase gráfica 5). Sin embargo, a diferencia del mercado de líneas fijas, la concentración en
el mercado de la telefonía móvil no se ha reducido en los últimos años y las participaciones
de los cuatro operadores nacionales han permanecido relativamente estables.
182
Gráfica 5
Participaciones en el mercado de telefonía celular
(como % del total de suscriptores)
Fuente: Elaboración propia con información de los operadores.
Cabe notar que el mercado móvil en México tiene un elevado potencial de crecimiento,
pues la penetración real de los servicios permanece relativamente baja debido a dos factores.
En primer lugar, la relación de líneas activas por usuario de servicios móviles es
relativamente alta en comparación con otros países, ubicándose en 2.3, lo que significa
que los usuarios tienen en promedio varias líneas móviles, de modo que la penetración
efectiva resulta relativamente baja al ajustar por este efecto. Una de las razones para
este fenómeno es cuando las tarifas para llamadas a un suscriptor de un proveedor ajeno,
llamadas tarifas fuera de la red u off-net, son relativamente altas y los usuarios optan
tener suscripciones con más de un proveedor. En segundo lugar, la penetración resulta
muy desigual entre estratos de ingreso, ya que mientras las suscripciones por cada cien
habitantes en el 10% de los hogares con mayores ingresos resultan superiores a 90%, la
medida equivalente en el 10% de los hogares con menores ingresos es cercana a 20%.
Esta disparidad es aún más sorprendente si tomamos en cuenta que la presencia de
mecanismos redistributivos entre usuarios como “El que llama paga” podría inducir una
mayor penetración en segmentos de menores ingresos.
El ámbito más activo para la regulación en los últimos años ha sido precisamente el mercado
de los servicios móviles. Tres cambios regulatorios de profundidad en los últimos años
destacan: (i) la reducción de las tarifas de interconexión definidas por la autoridad, (ii) la
introducción de la portabilidad numérica y (iii) las licitaciones de espectro radioeléctrico
para la provisión de servicios móviles. Cabe notar que la instrumentación de estas medidas
coincidió con el periodo de desaceleración de la penetración, por lo cual el balance de la
agenda regulatoria en ese periodo es negativo. Fundamentalmente, la reducción de las
tarifas de interconexión sin una regulación adecuada del mercado minorista de llamadas
on-net y off-net y/o de las condiciones asimétricas en el mercado, provocaron que los
servicios móviles permanecieran concentrados.
183
En este contexto, la introducción de la portabilidad numérica tuvo un efecto contrario al
esperado, pues el operador más grande, Telcel, ha ganado los 3.9 millones de líneas portadas
entre julio de 2008 y mayo de 2014, en detrimento por magnitudes similares de sus dos
competidores principales. Por otra parte, en presencia de los elementos anteriores, la
licitación de espectro adicional para servicios móviles no redujo la concentración de mercado
y probablemente tuvo un impacto negativo sobre la eficiencia en el uso de este recurso. En
este sentido, la imposición de límites a la acumulación de espectro entre operadores llevó
a combinar una distribución relativamente uniforme de este recurso entre proveedores de
servicio con una distribución muy desigual de mercado. Las disparidades resultantes en
la relación de tráfico a espectro disponible explican en cierta medida las deficiencias en la
calidad de los servicios móviles en los principales centros urbanos de México.
Los episodios de regulación en el mercado móvil en los últimos años ilustran la necesidad
de analizar cuidadosamente la estructura de los mercados de telecomunicaciones y su
dinámica. Las tres medidas instrumentadas anteriormente mencionadas se apegaban en
teoría a las mejores prácticas para promover la competencia, sin embargo, su aplicación
fuera de un marco conceptual de la regulación más amplio e integral crearon resultados
indeseables.
Por otra parte, es importante tomar en cuenta que los servicios fijos y móviles en la provisión
de servicios de voz y banda ancha aparentan una disyuntiva falsa. Aquellos países que han
alcanzado los mayores niveles de cobertura en ambos tipos de redes tienen de los dos.
Por ello el desarrollo de los servicios móviles no puede estar disociado de la regulación
que permita fomentar el acceso a las redes fijas y a aumentar la inversión en ellas. Esta
consideración tiene una incidencia aún más importante en los servicios de banda ancha,
pues el aumento en la penetración de ambos tipos de conectividad requerirá un despliegue
de infraestructura tanto para enlaces móviles como fijos.
En conclusión, los servicios móviles vienen creciendo de manera global a una tasa
acelerada y ofrecen una un gran potencial para el mercado mexicano. Sin embargo, en
años recientes la penetración de estos servicios se desaceleró de manera importante y
actualmente exhiben un rezago respecto a países de la región. Inclusive, los índices de
penetración con los que cuenta México reflejan una situación más precaria de lo que aparentan,
pues la penetración real permanece relativamente baja. Ello sugiere que el potencial del
mercado móvil es alto y sin duda puede atraer mayor inversión y participación privada,
siempre y cuando la reforma establezca la certidumbre y los incentivos adecuados para ello.
2.3 Banda ancha
Como ha sido ampliamente difundido en años recientes, se observa en la gráfica 6 que
México se compara de manera negativa en términos de penetración de banda ancha con
los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Lo
anterior tanto para servicios móviles de banda ancha, en los cuales ocupa el último lugar
con 14 suscriptores por cada 100 habitantes, como para servicios de banda ancha fija, en
los cuales ocupa la penúltima posición con 11 suscriptores por cada 100 habitantes,
superando solamente a Turquía.
184
Gráfica 6
Penetración de banda ancha en países de la OCDE, 2013
(suscripciones por cada 100 habitantes)
Fuente: OCDE.
La comparación con los países de la OCDE se debe principalmente a la disponibilidad de
datos confiables y puede no ser del todo apropiada, puesto que se trata de economías
con un ingreso por habitante significativamente mayor al de México. Sin embargo,
lo que resulta muy preocupante es el lento ritmo de crecimiento de la penetración de la
banda ancha en México, en comparación con los países de la OCDE. Considerando que
la penetración de la banda ancha en los países del alto ingreso es mayor, esperaríamos
que su crecimiento fuera menor que en los países de ingreso bajo o medio a partir de un
efecto “base”. No obstante, se observa precisamente lo contrario para el caso de México,
siendo este el segundo país con el crecimiento más lento en la penetración de banda en
el periodo 2002-2013 entre los países de la OCDE. Así, mientras que los países de
la OCDE crecieron en promedio en 23 suscriptores por cada 100 habitantes en el periodo
mencionado, México lo hizo solamente en 11. Lo anterior a pesar de que los precios de los
servicios de banda ancha en México como proporción del PIB por habitante se han venido
reduciendo más rápido que en los países de la OCDE en promedio (gráfica 7).
185
Gráfica 7
Cambio en los precios de la banda ancha fija, 2008-2011
(como % del PIB per cápita)
Fuente: Estimación propia con datos del Banco Mundial.
También resulta preocupante que el crecimiento de la penetración de la banda ancha se
encuentre sesgada a favor de los estratos de mayor ingreso (gráfica 8). En este sentido,
de acuerdo con la Encuesta Nacional Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH), el 20% de
las familias con mayor ingreso explican aproximadamente la mitad del crecimiento de la
penetración de la banda ancha entre 2002 y 2010, mientras que los segmentos de menor
ingreso muestran crecimientos virtualmente nulos en el mismo periodo.
Gráfica 8
Contribución al crecimiento de la penetración de banda ancha, 2002-2010
(por decil de ingreso)
Fuente: Estimación propia con información del INEGI-ENIGH.
186
El crecimiento de la penetración de la banda ancha tanto en su vertiente nacional como en
su composición por estratos resulta preocupante. Si bien las tecnologías de la información
y el conocimiento pueden ser elementos muy efectivos para promover la igualdad y la
convergencia social y regional, divergencias agudas en su adopción pueden precisamente
acentuar esas diferencias en el mediano y largo plazo.
En lo que respecta a la estructura de mercado, los servicios de banda ancha muestran
altos niveles de concentración tanto para servicios móviles como fijos (gráfica 9). Telmex
es el mayor proveedor de banda ancha fija en México con el 67% de las suscripciones en
el país, mientras que América Móvil, el mayor proveedor de banda ancha móvil en el país,
posee una fracción similar del total de suscripciones en ese segmento. Evidentemente, la
ausencia de servicios desagregados implica que la concentración del mercado de la banda
ancha tanto fija como móvil reflejen los respectivos elevados niveles de concentración en
los servicios de voz, tanto fija como móvil. Sin embargo, si bien no es deseable que el
mercado de la banda ancha se encuentre concentrado, es importante destacar que los
bajos niveles de penetración de la banda ancha representan un problema mucho mayor.
Incluso, niveles altos de concentración son característicos de industrias en fase de
desarrollo, por lo que la prioridad debe ser promover la proliferación de estos servicios.
Gráfica 9
Participaciones en el mercado de banda ancha fija
(como % del total de subscriptores)
*/ Se refiere a las subsidiarias de Televisa (Cablevisión, Cablemás, TVI),
Megacable, Cablecom y Telecable.
Fuente: Elaboración propia con base en información de las empresas.
En conclusión, el mercado de la banda ancha en México presenta problemas de baja
penetración y de lento crecimiento de los servicios en comparación con otras economías.
Estos bajos niveles de penetración de la banda ancha sugieren que el potencial del mercado de servicios es relativamente grande. Dadas las características geográficas y la distribución poblacional en México, estas oportunidades pueden ser particularmente atractivas
en los servicios móviles. Dada la convergencia de servicios, se puede decir que los demás
mercados se encuentran confluyendo al de banda ancha, por lo cual resulta el de mayor
prioridad para la regulación. En este sentido, elementos de regulación sobre las tarifas de
187
terminación tradicionales (interconexión fija y móvil), roaming o larga distancia, resultan
valiosas pero aportan poco al futuro de las telecomunicaciones, el cual estará basado en
tecnologías completamente IP.
2.4 Televisión abierta y restringida
Si bien son servicios diferentes, resulta conveniente tratar a los mercados de televisión
abierta y de paga de manera conjunta por tres razones. En primer lugar, la baja penetración
de la televisión de paga explica en buena medida la importancia que reviste la televisión
abierta y sus perspectivas para los próximos años. En segundo lugar, el desarrollo del
mercado de la televisión restringida viene de la mano con una serie de tecnologías que
compiten con la oferta de televisión abierta a través de la banda ancha con capacidad para
transmitir audio y video. En tercer lugar, el valor agregado en la industria de televisión se
encuentra de manera creciente en el desarrollo de contenidos y el medio de distribución es
cada vez más sustituible como parte del mercado.
La televisión abierta es aquella que se transmite principalmente por vía aérea y en México
alcanza a casi el 94% de la población (véase gráfica 10). Esto la hace el medio con mayor
alcance en los hogares mexicanos para recibir noticias y entretenimiento. Por su parte, la
televisión restringida o de paga tiene una penetración de sólo el 36.7% de los hogares, de
acuerdo con datos del INEGI. En otros países con mercados de televisión más desarrollados,
estas proporciones se encuentran invertidas, siendo la televisión de paga aquella con mayor
proliferación ya que, por las características técnicas del medio de distribución, ofrece una
mayor cantidad y diversidad de contenidos. En este sentido, la televisión abierta se
encuentra en declive en el mundo y en los países desarrollados, pues sólo una parte menor
de la población la utiliza como medio principal de recepción de contenidos. Sin embargo,
en algunos países más desarrollados empieza a verse en algunos segmentos un claro
patrón de reemplazo de las suscripciones a la televisión de paga, debido a que tienden
a ser sustituidas por los servicios de banda ancha utilizados para acceder a servicios de
video en demanda únicamente.
Gráfica 10
Penetración en hogares
(como % del total de hogares)
Fuente: Estimación propia con información del INEGI-ENIGH.
188
El estado actual de la televisión en México requiere una estrategia regulatoria y de política
de telecomunicaciones de corto y otra de largo plazo. En el corto y mediano plazo será
necesario incrementar la diversidad de contenidos a través de la televisión abierta, dado
sus altos niveles de penetración actual, los cuales se mantendrán de manera inercial por
los próximo años. Sin embargo, en el largo plazo será la televisión restringida o de paga la
que, conforme a las tendencias globales, ofrecerán las alternativas efectivas de contenido
y servicios adicionales de telecomunicaciones (banda ancha). En este sentido, los elementos
regulatorios como la retransmisión de contenidos, pero sobre todo la interconexión de
redes y la compartición de infraestructura tendrán un papel destacado para acelerar el
proceso de transición a la televisión de paga y la banda ancha como medio principal de
recepción de contenidos.
Es importante destacar que el mercado de la televisión abierta está caracterizado por una
alta concentración. Medido por audiencia, Televisa y TV Azteca concentran aproximadamente
el 67% del mercado, mientras que la televisión de paga tiene aproximadamente una quinta
parte de la audiencia y el resto de la oferta de televisión tiene el 13%. Sin embargo la
concentración es aún mayor al tomar en cuenta los ingresos por publicidad de las
televisoras, de los cuales Televisa y TV Azteca poseen virtualmente el 100% del mercado
de la publicidad por televisión en México. En este sentido, cabe notar que la concentración
en el mercado de la televisión abierta resulta particularmente preocupante si tomamos en
cuenta los bajos niveles de penetración de la televisión restringida. Por ello, cabe notar que
una mayor competencia en el mercado de la TV no sólo requiere aumentar la competencia
del mercado de televisión abierta sino también en las alternativas de la audiencia, lo cual
se logra en mayor medida con la televisión restringida.
A este respecto, cabe notar que la penetración de la televisión restringida ha crecido de
manera significativa en los últimos años. Si bien existe una serie de tecnologías alternativas
para la provisión de estos servicios, es la televisión vía satélite la que explica la mayor
parte del crecimiento en los últimos años, añadiendo aproximadamente 6 millones de
suscriptores entre 2002 y 2012. Esta tendencia es favorable, ya que incrementa de manera
sustancial los contenidos disponibles y permite alcanzar fácilmente zonas remotas de difícil
acceso. No obstante, en el largo plazo no abona a la proliferación de conexiones de banda
ancha de alta capacidad que permitan servicios adicionales de datos, por lo que la instalación
de redes fijas, ya sea a través del tradicional cable coaxial o la fibra óptica, seguirá teniendo
una alta importancia estratégica.
En síntesis, se observan altos niveles de concentración tanto medido por audiencia como
por ingresos por publicidad en la televisión abierta. Esto se debe en buena medida a la
baja penetración de la televisión restringida. Es posible que la ausencia de una regulación
efectiva en torno de la retransmisión de contenidos (must-carry/must-offer) haya impedido
un crecimiento más rápido de alternativas de competencia en la televisión restringida. En
este sentido, un marco regulatorio adecuado para la retransmisión de contenidos puede
ser altamente efectivo para promover la penetración de la televisión de paga y los servicios
adicionales de banda ancha.
189
3. La reforma en telecomunicaciones y radiodifusión
En este contexto de debilidad institucional, altos niveles de concentración en los mercados
y un lento desarrollo del sector de las telecomunicaciones y la radiodifusión, la reforma
llegó como una oportunidad para dotar de fuerza al Estado Mexicano y regular de manera
efectiva a la industria, acelerando así el desarrollo del sector sobre bases de mayor
competencia. Fundamentalmente, la reforma tuvo dos grandes ejes: el replanteamiento del
marco institucional regulatorio y la definición precisa de una serie de proyectos de
conectividad y regulatorios a ejecutar. A riesgo de simplificar excesivamente la complejidad
de la reforma y sus alcances, en la presente sección se discuten los retos en la modificación
del marco legal e institucional, así como los proyectos específicos que contiene, tales como
la transición a la televisión digital, la licitación de frecuencias para televisión abierta y la
red nacional abierta, así como elementos regulatorios específicos como la retransmisión
de contenidos (must-carry y must-offer) y las medidas asimétricas derivadas del concepto
de preponderancia.
3.1 Marco legal e institucional
La reforma puso énfasis en la creación de un órgano regulador con autonomía constitucional y
amplias facultades, el Instituto Federal de Telecomunicaciones o IFT. Si bien esto despertó
gran controversia, la reforma fue sensible a la asignatura pendiente de crear un organismo
fuerte que regulara un sector en que confluyen grandes intereses políticos y económicos.
Es importante notar que, no obstante las álgidas diferencias sobre el mejor diseño del
nuevo regulador, mantener el marco institucional previo sin modificaciones sustanciales
no resultaba una alternativa real. Asimismo, la reforma puso particular cuidado en el proceso de selección de los integrantes del órgano de gobierno del regulador. Si bien ningún
proceso puede garantizar plenamente la capacidad técnica de los integrantes del órgano
de gobierno ni cancelar la posibilidad de captura regulatoria, la reforma logró establecer
un “piso” al perfil de los comisionados en términos de su trayectoria y conocimientos. Así,
independientemente del curso de las discusiones para la selección de candidatos en el
Senado, la calidad del grupo de candidatos definidos por el Comité de Evaluación aseguró
que el Instituto cuente con un Pleno profesional, capaz de hacer frente a los desafíos que
la reforma impone.
Si bien el regulador cuenta con el blindaje jurídico que le otorga su autonomía constitucional,
su consolidación se dará en el mediano plazo conforme se desarrollen dos elementos.
En primer lugar, la construcción de un marco jurídico completo que va desde el conjunto
de leyes federales en la materia hasta los reglamentos, la normatividad y una
serie de resoluciones individuales que vayan sentando precedentes para dar certidumbre
y coherencia al quehacer regulatorio. En segundo lugar, buena parte de la solidez y de la
autoridad del órgano regulador provendrán de su prestigio, sus capacidades técnicas y los
estándares de calidad en sus deliberaciones técnicas, aspectos que deberán construirse
a partir de una escrupulosa administración y manejo de la institución, así como de la
formación de capital humano, atracción de talento, capacitación constante del staff y
desarrollo de recursos propios. Destaca el papel fundamental de la investigación como
vehículo para detectar oportunamente tendencias tecnológicas, identificar alternativas
regulatorias apropiadas para nuestro país y generar mecanismos para supervisar
efectivamente el cumplimiento de las normas. Si bien el IFT retuvo una parte importante
del capital humano de la extinta Comisión Federal de Telecomunicaciones, sigue siendo
necesario ampliar los recursos con los que debe contar el regulador.
190
Poco se ha discutido el gran reto que implicará para el nuevo regulador la acumulación de
los recursos humanos y materiales necesaria para cumplir con la reforma constitucional.
La atención se centró en el proceso de selección y los perfiles de quienes estarán al frente,
pero no en los criterios para construir el capital institucional desde los cimientos. Las
previsiones legales de la reforma y el minucioso proceso de selección de comisionados,
tendrán un alcance limitado si el nuevo Instituto no construye los recursos humanos y
materiales que acrecienten su autoridad técnica en el largo plazo. Las nuevas facultades
del instituto y la complejidad técnica de sus retos requieren que crezca en capital humano,
acumulando una planta de expertos en regulación adecuadamente remunerada.
Una característica distintiva de los órganos reguladores más sólidos, es que la capacidad
técnica y mucho del capital institucional descansan primordialmente en el staff, más que
en el órgano de gobierno. Esto contribuye a aislar sus decisiones del proceso político y
preserva la memoria institucional. En este sentido, el Instituto deberá lograr que la solidez
jurídica, económica o tecnológica de sus resoluciones no dependa fundamentalmente de
la presencia o involucramiento de los comisionados con conocimiento de esas áreas, sino
de un staff técnico de carrera.
3.2 Medidas específicas de conectividad y regulación
Como se mencionó, la reforma constitucional incluyó de manera específica una serie de
proyectos de conectividad y criterios regulatorios que definen en buena medida la prospectiva
del sector. La agenda de reformas estructurales, que se derivó del Pacto por México y que
fue impulsada por la actual administración, tomó la estrategia de incluir una serie de
elementos específicos en las modificaciones constitucionales con el fin de “blindarlas”
contra posibles variaciones en las leyes secundarias y/o en el proceso regulatorio
subsecuente. De esta forma, la reforma no sólo planteó un nuevo marco jurídico, sino que
definió implícitamente la política en materia de telecomunicaciones y radiodifusión para el
largo plazo, así como el esquema que seguirá la industria.
Si bien resulta cuestionable definir una serie de medidas específicas a nivel constitucional
para una industria en rápida transformación global por el avance tecnológico, lo cierto es
que, salvo por algunas omisiones, la reforma plasmó una agenda clara para los próximos
años. Los principales elementos específicos que definió la reforma fueron: (i) la transición
a la televisión digital terrestre o apagón analógico, (ii) la licitación de frecuencias para
servicios de televisión digital abierta o radiodifundida, (iii) la regulación de retransmisión de
contenidos o must-carry/must-offer, (iv) la red abierta o mayorista para servicios móviles de
banda ancha, (v) regulación asimétrica para empresas preponderantes y (vi) los cambios al
régimen de inversión extranjera en algunos mercados.
A continuación se discuten dichos elementos y su impacto sobre los mercados definidos
en la sección anterior.
3.2.1 Transición a la televisión digital terrestre o apagón analógico
La reforma establece la transición a la utilización de tecnología digital para la transmisión y
recepción de contenidos en televisión abierta y tiempos específicos para alcanzarla. Esto
requiere tanto la transmisión de señales digitales como la presencia masiva de televisores
con capacidad para recibir este tipo de señales, de modo que se cubra a un porcentaje de
191
la población cercano al que actualmente se alcanza. Ejecutado adecuadamente en
términos de despliegue y alcance, este proyecto tendría dos grandes aportaciones. Por una
parte, la utilización de tecnología digital permite ampliar significativamente la cantidad de
contenidos, aprovechando mejor el espectro radioeléctrico para transmitir más canales de
televisión con mayor calidad de imagen en forma más eficiente. Esto por sí solo incrementa
la competencia en el mercado de la televisión y la cantidad de contenidos a los que pueden
tener acceso los hogares, abriendo incluso espacio para la instalación de nuevas cadenas
de TV. Por otra parte, al migrar las transmisiones analógicas a otras frecuencias se libera
la banda de 700 MHz para utilizarla en servicios de banda ancha móvil, generándose así
el “dividendo digital” que muchos países han aprovechado para servicios de telecomunicaciones de última generación.
El principal obstáculo que enfrenta este proyecto es incrementar los niveles de penetración
de la televisión digital, ya que, de acuerdo con el INEGI, actualmente sólo el 22% de los
hogares tienen capacidad de recibir este tipo de señales. Esto se debe en buena medida
a que la regulación permitió por mucho tiempo la producción, importación y venta de
televisores analógicos, hasta que en 2013 la Secretaría de Economía publicó la norma
correspondiente y el problema dejó de crecer. Es indispensable lograr una alta penetración
efectiva de la televisión digital para llevar a cabo con éxito el “apagón analógico”, pues de
lo contrario la afectación recaería principalmente en los hogares de bajos ingresos, que
son los que dependen en mayor medida de la TV abierta para fines recreativos y de información, toda vez que la penetración de los servicios de TV de paga e Internet son menores
en este segmento de la población.
Gráfica 11
Penetración de TV por tecnología, 2012
(como % del total de hogares)
Fuente: INEGI.
Por ello, la reforma plantea una serie de medidas de política pública para entregar equipos
que permitan la recepción digital, ya sea a través de decodificadores o de televisores con
esta capacidad. Se estima que tendrían que distribuir aproximadamente 13 millones de
televisiones o decodificadores que permitan la recepción digital con el fin de llegar a una
penetración de al menos 90% de los hogares, tal como lo marca la ley. Este proyecto resulta
192
ambicioso y un reto formidable, no sólo desde el punto de vista financiero sino logístico y de
ejecución de política pública, particularmente porque la ley establece fechas precisas para
lograr los objetivos de la transición. Cabe subrayar que la repartición directa de aparatos
requiere una serie de padrones y controles que la hacen un reto importante, sin mencionar
cuestiones de índole administrativa y electoral que podrían resultar obstáculos adicionales.
Por ello, algunos países que incrementaron de manera exitosa la penetración digital con
miras al apagón analógico lo hicieron a través de mecanismos que reducían el costo de
despliegue en campo y los costos administrativos del proyecto, tales como el sistema de
certificados redimibles o cupones, tal como en Estados Unidos. Lo anterior no obstante que
en tales casos los niveles de penetración de las televisiones digitales eran mayores que en
México, por lo que el reto resultaba menor como proporción del mercado.
Cabe subrayar que un retraso en el calendario de ejecución de la transición digital no
solamente tiene un impacto sobre el mercado de la televisión abierta en sí mismo, sino que
demoraría dos proyectos clave de la reforma: (i) la licitación de frecuencias para nuevas
cadenas de televisión y (ii) el proyecto de red abierta, que utiliza la banda de 700 MHz para
proveer servicios de banda ancha móvil a través de un operador mayorista. Tales retrasos
tendrían elevados costos sociales, amén de los riesgos jurídicos asociados a la contravención
de las fechas establecidas en los artículos transitorios de la reforma constitucional. Por ello,
resulta importante que, dentro del marco legal de la reforma, las autoridades encuentren
mecanismos de bajo costo y eficientes para incrementar la penetración antes de las fechas
límite establecidas.
3.2.2 Licitación de frecuencias para televisión abierta
La reforma plantea la licitación en paquete de una serie de frecuencias en más de 150
localidades que cubren casi el 90% de la población con el fin de proveer servicios
adicionales de televisión abierta a través de hasta dos nuevas cadenas nacionales.
Congruente con el avance tecnológico, estos servicios se proveerán únicamente a través
de tecnología digital, por lo que la suerte de este proyecto depende en buena medida de
la transición a la televisión digital. La participación en las licitaciones dependerá del grado
de penetración efectiva que se haya alcanzado y la velocidad con la que esto se realice,
pues el éxito comercial de los nuevos concesionarios dependerá de la audiencia potencial.
Dado que el servicio de televisión abierta se encuentra en declive, principalmente en los
países de alto ingreso, resulta cuestionable la utilización de frecuencias adicionales para
este fin y no para servicios de banda ancha móvil. Sin embargo, debido a la dependencia
de grandes sectores de la población de este servicio y a los altos niveles actuales de
concentración, la licitación de frecuencias adicionales puede mejorar las condiciones de
competencia en el mercado de la televisión abierta y traer beneficios en el corto y mediano
plazo.
Para la reforma, resolver el problema de la elevada concentración en el mercado de la
televisión abierta no resultará sencillo ni se limita a poner sobre la mesa nuevas cadenas
nacionales de televisión adicionales a Televisa y TV Azteca. Como se aprecia en la gráfica
12, aproximadamente el 64% de las localidades en México, que agrupan al 87% de la
población, ya cuentan con más de dos opciones de televisión abierta a su disposición, ya
sean públicas o privadas. Esto significa que se requiere que las nuevas alternativas
establecidas en la reforma logren atraer una mayor audiencia y que su éxito comercial
193
se traduzca en nuevas opciones para el mercado de la publicidad por televisión. Si bien
resulta difícil dilucidar qué tipo de contenidos podrían lograr esto, el mercado de los
contenidos locales y regionales resulta un candidato con potencial, dada la baja incidencia
de este tipo de programación.
Gráfica 12
Cobertura de cadenas comerciales de TV
(localidades a nivel nacional*)
*/ Se refiere a las 153 localidades del Programa de Concesionamiento
de Frecuencias de Radiodifusión de 2012.
Fuente: CFT.
Al respecto de lo anterior, si bien la ley establece que las frecuencias se agruparán en
cadenas nacionales y, por lo tanto, se licitarán en grandes bloques, es importante que el
diseño de la licitación procure el desarrollo del mercado de la televisión regional. Una de
las desventajas de las cadenas nacionales es que solamente aquellas empresas que comercializan bienes o servicios con una cobertura nacional encuentran atractivo anunciarse
en televisión. En este sentido, países como Brasil tienen un mercado de publicidad en televisión significativamente mayor al de México y la diferencia se explica principalmente por la
vertiente regional del mercado. Adicionalmente, es probable que exista una demanda por
contenidos regionales insatisfecha, que podría ser atendida con un esquema que incentive
el desarrollo de ese mercado en paralelo a la generación de una alternativa nacional.
3.2.3 Red abierta o mayorista para servicios de banda ancha
Un proyecto concreto de despliegue de infraestructura física que plantea la reforma es la
red abierta o mayorista para servicios de banda ancha utilizando una serie de activos a
disposición del estado mexicano. Se propone utilizar en su totalidad la banda de 700 MHz,
liberada tras el apagón analógico, junto con la banda de 2.5 GHz previamente utilizada
para servicios de televisión restringida por microondas o MMDS, así como la red de fibra
óptica propiedad de la CFE, para operar una red abierta de servicios mayoristas. Esto
significa la creación de un operador de infraestructura que venderá servicios o capacidad
a operadores intermediarios que comercializan los servicios de telecomunicaciones con el
usuario final.
194
La idea fue planteada desde el Pacto por México e implica explícitamente asignar los 90
MHz que conforman la banda de 700 MHz a un solo proveedor a través de una asociación
público-privada. Si bien esto tiene algunas ventajas desde el punto de vista técnico, sobre
todo en términos del aprovechamiento del espectro, la creación de una entidad con alto
poder de mercado conlleva riesgos significativos para las condiciones de competencia. Por
ello, la regulación deberá garantizar que el operador mayorista de la red abierta provea
servicios a los operadores existentes y a los nuevos operadores virtuales (aquellos que no
instalen infraestructura, sino que solamente la comercialicen) a precios y condiciones
competitivas y sobre una estricta base de no discriminación. Esto requiere una gran cantidad
de controles regulatorios y desarrollar una capacidad de monitoreo de la condiciones en las
redes con la que el regulador aún no cuenta.
Por otra parte, como en el caso de cualquier proyecto naciente de infraestructura, se
requerirá dotar al nuevo operador de los recursos e incentivos para desplegar la red lo
más rápido posible. Esto no solamente es un escenario ideal de la reforma sino que está
claramente establecido en el texto constitucional. Adicionalmente, el mecanismo de
asignación del espectro radioeléctrico y los activos involucrados en el despliegue de la red
a una entidad privada, conlleva un reto muy importante para las autoridades. Conforme a
los precios que se han observado en otros países del mundo, esta podría resultar una de
las licitaciones más cuantiosas y complejas en la historia de México.
3.2.4 Retransmisión de contenidos (must-carry/must-offer)
La elevada concentración de la televisión abierta se explica en cierta medida por el éxito
comercial de las principales compañías del sector, derivado a su vez de la producción de
contenidos con alta aceptación entre el público mexicano. Esto otorgaba a los productores
de contenidos una amplia capacidad para imponer condiciones unilaterales a los
operadores de televisión de paga para distribuir tales contenidos (los contenidos de la televisión
abierta tienen gran demanda por los usuarios de televisión restringida por cuestiones de
calidad). Así, en ausencia de una regulación apropiada, el productor de contenidos tiene
incentivos a discriminar entre operadores, ocasionando que algunos no tengan acceso a
los canales de televisión abierta o lo tengan a precios poco competitivos.
La reforma constitucional establece que la retransmisión de las señales de televisión
radiodifundida sería gratuita y no discriminatoria, sujeta a ciertas restricciones, incluyendo
que se limite a la misma zona de cobertura geográfica, así como que se deben reproducir
sin alteraciones, incluso considerando la publicidad y el nivel de calidad de transmisión.
Esta es la obligación conocida como must-offer. En contraparte, la obligación conocida
como must-carry, es el deber de los concesionarios de televisión restringida de retransmitir
la señal de televisión radiodifundida, sin realizar un cobro adicional a los usuarios y en
condiciones no discriminatorias, de nueva cuenta sujeta a las restricciones en materia de
cobertura geográfica y sin alteración de las señales. Cabe destacar que la Constitución, así
como su ley reglamentaria, establecen una excepción para los concesionarios de televisión
de paga que utilizan la tecnología satelital, dada la limitada capacidad de la misma, para
que únicamente tengan la obligación de retransmitir aquellos canales que cubran 50% o
más del territorio nacional.
Las reglas de retransmisión han existido en el mundo desde hace varios años, puesto
que son un elemento esencial para promover la competencia en los servicios de televisión
195
restringida. Incluso en países en los que la producción de contenidos de mayor valor
comercial no está asociada a los operadores de televisión abierta, como Estados Unidos y
Canadá, se ha procurado una regulación para este servicio. Uno de los ejemplos sobre los
efectos nocivos sobre la competencia que puede tener la ausencia de regulación en este
sentido, es el caso de DirectTV en México. Dicha empresa inició operaciones a
mediados de la década de los noventa, entrando al mercado de televisión de paga a través
de la tecnología satelital en directo al hogar. Sin embargo, su oferta no resultó competitiva
al carecer de señal abierta, lo cual obligó a la empresa a salir del mercado nacional a
finales del 2004.
La reforma constitucional, así como la ley secundaria, establecen que los agentes preponderantes o empresas relacionadas con ellos de manera directa o indirecta, no tendrían
derecho a beneficiarse de las reglas de retransmisión gratuita. Si bien no habido manifestación del órgano regulador sobre las consecuencias concretas de esta restricción en
el contexto actual del mercado mexicano (puesto que Telmex no tiene autorización para
proveer servicios de video en su título de concesión y no ha habido resolución sobre su
alianza comercial con Dish), esta restricción puede tener efectos de gran magnitud sobre
el mercado nacional y limitar el alcance del must-carry/must-offer. Este es un aspecto que
deberá atenderse cuidadosamente en la regulación.
Por otra parte, tanto la reforma constitucional como el marco legal reformado prevén que
la gratuidad de la retransmisión pierda su vigencia una vez que se observen condiciones
de competencia en los mercados de radiodifusión y telecomunicaciones. Destaca que en
la ley secundaria no se otorga una definición de dicha situación, aunque podría entenderse
como la ausencia de agentes preponderantes en los mercados de telecomunicaciones y
radiodifusión. No obstante, queda claro que dicho dilema deberá ser resuelto por el IFT en
su momento. Una vez que las condiciones de competencia sean alcanzadas, se permitiría
la negociación libre entre los concesionarios, siendo el IFT quien intervendría en caso de
desacuerdo. En este sentido, la mecánica es similar a la que prevalecía hasta antes de la
entrada en vigor de la ley en la materia de los acuerdos de interconexión entre los
concesionarios de telecomunicaciones.
3.2.5 Regulación asimétrica
La reforma planteó una serie de medidas que le aplican sólo a aquellos operadores que
sean declarados “preponderantes”. El concepto de preponderancia solamente implica que
se tiene más del 50% del mercado a nivel nacional, medido a través de usuarios, suscriptores, audiencia, tráfico en la red o capacidad en la misma. Cabe destacar que el concepto
de preponderancia no tiene muchos precedentes en la experiencia internacional ni en la
literatura económica, pues tanto esta última como la regulación vigente en otros países
utilizan el concepto de dominancia o “poder sustancial de mercado,” que considera la
posibilidad de que un agente o grupo de agentes coludidos puedan determinar unilateralmente las condiciones de mercado.
En la regulación vigente en otros países, una elevada participación de mercado es
considerada un indicio de dominancia y por lo general detona una investigación al
respecto, que puede conducir a la imposición de reglas especiales o sanciones. Lo anterior
se debe a que una participación de mercado mayor a un porcentaje específico puede no
implicar dominancia, puesto que la elasticidad de la demanda por el bien o servicio o algunas
características en su producción hacen diferencia.
196
Gráfica 13
Participación de mercado a nivel nacional de América Móvil, junio de 2013
(como % del total de suscriptores del sector de telecomunicaciones)
Fuente: Tomado de la resolución de agentes económicos preponderantes del IFT.
Precisamente en las cuestiones de regulación asimétrica es en las que más ha avanzado
el órgano regulador desde su creación, pues desde marzo de 2014 el IFT emitió una serie
de resoluciones en las que declaró preponderantes a América Móvil (incluyendo a Grupo
Carso y al Banco Inbursa) en el sector de telecomunicaciones y a Televisa y sus filiales en
el de radiodifusión (véase gráficas 13 y 14). Dichas declaratorias contienen una serie de
obligaciones específicas para dichas empresas en los servicios que pertenecen al sector
en el que son preponderantes. Tales obligaciones requerirán una serie de definiciones por
parte del órgano regulador en los próximos meses y por sí mismas definen una nutrida
agenda regulatoria para el corto plazo.
197
Gráfica 14
*/ Se enlistan obligaciones asimétricas de manera no exhaustiva.
Fuente: Elaboración propia.
En términos generales, la definición de reglas asimétricas adecuadas es un reto importante,
pues requiere alcanzar un equilibrio que permita a la vez “emparejar” el terreno para los
operadores y promover la competencia, dando a la vez incentivos a los preponderantes
para seguir invirtiendo en sus activos, manteniendo un ambiente de certidumbre que
promueva la participación. En escenarios de regulación inefectiva, el agente preponderante
podría seguir utilizando su poder de mercado para inhibir la competencia u obtener
ganancias extraordinarias, o bien impedirse que éste recupere sus inversiones y deteriorar
las condiciones del sector en su conjunto.
Basándose en un apartado de la ley secundaria que no necesariamente estaba previsto
en la reforma constitucional, América Móvil anunció una desincorporación de activos y
suscriptores que hipotéticamente le permitiría evitar el carácter de agente económico
preponderante en el sector de las telecomunicaciones (muy probablemente desprendiéndose
de una parte de su mercado de usuarios finales para ubicarse por debajo del umbral de
50% establecido en la ley y la Constitución). Esta posibilidad se debe fundamentalmente
a la definición del concepto de preponderancia a través de la participación en el mercado
nacional de telecomunicaciones. Al momento de escribir el presente capítulo, todavía no
198
se conocen los detalles de la propuesta de América Móvil para evitar el carácter de
preponderante. Sin embargo, dada la importancia de dicha empresa en el sector de las
telecomunicaciones y las repercusiones de su eventual papel en el sector, es muy posible
que los efectos reales de la reforma se conozcan una vez que la propuesta de la empresa
sea presentada y, en su caso, aprobada por el órgano regulador. Lo anterior se debe a que
la propuesta incluirá no solamente una posible reducción en la base de suscriptores, sino
una separación de los activos fijos de la empresa que le darán un nuevo papel como proveedor
de servicios intermedios de telecomunicaciones, rol cuyas características todavía no son
conocidas.
3.2.6 Cambios en el régimen de inversión extranjera en telecomunicaciones
Finalmente, la reforma constitucional también eliminó la restricción al capital extranjero
sobre el sector de telecomunicaciones y comunicación satelital. Asimismo, en el sector de
la radiodifusión se modificó la restricción sobre la inversión extranjera, reduciendo el límite
desde el 100% hasta el 49%, siempre y cuando haya condiciones de reciprocidad con el
país de origen. Puede decirse que las modificaciones a las restricciones a la inversión
extranjera fue uno de los cambios de la reforma que tuvo un efecto inmediato. Como una
primera consecuencia, a finales de julio de 2013, Eutelsat, una empresa de comunicaciones
satelitales basada en Francia, anunció que adquiriría el 100% del capital accionario de
Satmex, una empresa de dicho sector en México, que tuvo su origen como una empresa
paraestatal creada para transmitir los Juegos Olímpicos de 1968, siendo privatizada hasta
finales de los 90.
Cabe subrayar que las modificaciones a las reglas aplicables a la inversión extranjera
en telecomunicaciones y radiodifusión resultan positivas, pues contribuirán a incrementar
la participación de empresas en las licitaciones de concesiones y adquisiciones que se
realicen en México en ambos sectores. No obstante, es necesario que la regulación
subsecuente otorgue certidumbre y sea atractiva para la inversión extranjera, pues eliminar
las restricciones puede no ser suficiente. En este sentido, cabe notar como ejemplo que,
si bien existió la posibilidad de recibir inversión extranjera en telefonía móvil por un buen
número de años, esto no generó condiciones de competencia por sí mismo en dicho mercado ni contribuyó a reducir significativamente sus niveles de concentración.
4. Conclusiones
La reforma a las telecomunicaciones y la radiodifusión puede resultar un cambio estructural
que traiga mayor competencia y desarrollo a esos sectores, incluyendo grandes beneficios
sociales. Probablemente los mayores atributos de la reforma son que reconoció la necesidad
de rediseñar el marco jurídico e institucional para regular efectivamente a la industria y
tiene un carácter convergente que la hace integral.
Es importante subrayar que esta reforma, al igual que las demás, implica una serie de
cambios profundos y trascendentales en la manera en que los reguladores y las empresas
realizan sus tareas. En este sentido, una reforma exitosa será aquella que beneficie a los
consumidores a través de empresas sanas que inviertan agresivamente en un ambiente de
competencia. Este equilibrio se deberá construir a través de un proceso que llevará tiempo
y requerirá el esfuerzo permanente de todos los actores públicos y privados involucrados.
En este sentido, queda camino por recorrer para materializar la reforma y hay por delante
199
una serie de pasos y decisiones cruciales que deberán ser propuestas, analizadas y
examinadas rigurosamente.
La reforma en telecomunicaciones y radiodifusión tendrá un impacto significativo sobre la
economía mexicana en el mediano plazo, pero sus mayores efectos serán conocidos en el
largo plazo. Esto se debe a que modifica el funcionamiento de industrias que definirán el
futuro de la actividad económica y el acceso al conocimiento y a las oportunidades. Así, el
reto de consolidar la reforma por parte de todos los involucrados en ella no es menor pero
vale la pena.
200
Capítulo 11
Temas pendientes de la
reforma laboral
Óscar de la Vega G.
Socio director Littler,
De La Vega y Conde,
y socio del IMEF
201
Acerca del autor
Óscar de la Vega G. Licenciado en Derecho por la Universidad Iberoamericana. Con más
de 30 años de experiencia y liderazgo en el sector laboral. Ha centrado su práctica en litigio
y consultoría laboral, prestando servicios legales a importantes empresas multinacionales;
adicionalmente, ha desarrollado e implementado estrategias exitosas en materia colectiva.
Actualmente es miembro activo del Comité de Capital Humano del Instituto Mexicano de
Ejecutivos de Finanzas (IMEF) y ex Presidente del mismo y Co-Presidente del Comité
Laboral de la International Bar Association (IBA).
202
Capítulo 11
Temas pendientes de la reforma laboral
Óscar de la Vega G.
Socio director Littler,
De La Vega y Conde, y socio del IMEF
A finales de 2012, después de un extenso debate en el Congreso y con la participación
de los principales actores de los sectores obrero y patronal, se aprobó la reforma laboral
que modificó en su aspecto de relaciones laborales individuales la Ley Federal del Trabajo
(LFT), cuyo texto estaba vigente desde 1970. La reforma laboral respondió medianamente
a la necesidad de flexibilizar las reglas del mercado laboral mexicano, en aras de incrementar
la productividad del país, modificando el régimen de contratación para permitir que las
empresas enfrentaran menos complejidades asociadas a la contratación de su personal.
En otras palabras, uno de los objetivos de la reforma laboral fue reducir los costos para
las empresas de sustituir al personal poco eficiente por trabajadores más capacitados,
fomentando así un círculo virtuoso en el cual el crecimiento de la productividad empresarial
genere mayor derrama económica y mayores niveles de reinversión. Bajo la anterior
legislación, la excesiva protección a los trabajadores y la rigidez del sistema de contratación
constituían un fuerte factor de inhibición para que los patrones crearan nuevas fuentes de
empleo.
El principal acierto de la reforma laboral de 2012 consistió en flexibilizar la contratación
individual. La nueva legislación añadió a los ya existentes contratos por tiempo determinado,
obra determinada y tiempo indeterminado, las modalidades de: período de prueba en los
contratos por tiempo indeterminado, el contrato de capacitación inicial, así como la
posibilidad del trabajo por unidad de tiempo. Sin embargo, por otra parte, en materia de
subcontratación se establecieron reglas que han generado muchas dudas a los patrones
sobre el alcance de su interpretación, situación que ha inhibido este tipo de contratos.
Otro acierto de la reforma es el que se refiere a la productividad. Se insertó todo un capítulo
dedicado a este tema (Capítulo III Bis) en donde, entre otras cosas, se estableció la
obligación, para las empresas que tuvieran más de 50 trabajadores, de formar comisiones
mixtas de productividad, capacitación y adiestramiento. También se previó la constitución
de un Comité Nacional de Productividad como órgano consultivo y auxiliar del Ejecutivo
Federal y de la planta productiva. Cabe señalar que previo a la entrada en vigor de la reforma
laboral, la palabra “productividad” aparecía únicamente tres veces en la LFT. Además de
definirse el concepto de productividad, también se le asocia, en esta reforma, con una
distribución más equitativa entre los trabajadores, de los beneficios derivados de la
productividad. Sin embargo, como se verá más adelante, la reforma aún no se ha traducido
en mayores niveles de productividad: ésta sigue siendo un importante pendiente.
Ahora bien, aunque las nuevas disposiciones representan avances significativos, la
reforma dejó en un segundo plano lo referente a las relaciones colectivas de trabajo, lo
que limita severamente su alcance. La legislación actual mantuvo muchas de las
distorsiones que estaban presentes desde la LFT de 1970, disposiciones que en la práctica han
propiciado, en muchas ocasiones, vicios diversos y conductas predatorias en la relación
203
obrero-patronal. La contratación colectiva se perfila entonces como el pendiente central de
la reforma laboral.
De frente a este contexto, el objetivo de este capítulo es señalar los límites de la reforma
laboral del 2012, particularmente en relación con el aumento de productividad del país
y a las áreas de mejora del marco regulatorio de la contratación colectiva. El análisis es
pertinente a dos años de la implementación de la nueva Ley Federal del Trabajo, porque
permite sopesar los progresos que se registran en la materia y señalar posibles mejoras.
En consecuencia, la estructura del ensayo se divide en dos grandes secciones: la primera
parte realiza un diagnóstico sobre la productividad del país, describiendo los principales
indicadores que demostraban la necesidad de contar con nuevas disposiciones laborales;
la segunda analiza las principales disposiciones en materia de contratación colectiva e
identifica las áreas sustantivas de mejora.
1. La productividad en México a dos años de la reforma laboral 1
Actualmente hay un consenso internacional respecto a la importancia central de la
productividad para los niveles de crecimiento y bienestar de los países y de sus trabajadores.
La productividad se define como la relación entre el volumen de los insumos y los resultados
obtenidos a partir de emplear dichos insumos, 2 es decir, la eficiencia con la que los
recursos –trabajo y capital– se emplean en el proceso productivo. 3 La productividad es central
para el crecimiento económico porque determina el rendimiento de las inversiones en la
economía, mejora los niveles salariales y sostiene el consumo en los hogares, elementos
que constituyen la base de la prosperidad en toda sociedad. 4 A continuación se presenta
un diagnóstico sobre la situación de la productividad del país, que confirma la pertinencia
de emprender acciones para dinamizar la eficiencia de la actividad productiva en México.
La reforma laboral se articuló como una respuesta nacional al contexto latinoamericano
de baja productividad laboral que privó entre 1960 y 2010, y por cuyos efectos la región
experimentó una caída del PIB per cápita por hora trabajada de 3.8% a 1.5%. 5 México no
era la excepción y registró un incremento anual de productividad de tan sólo 0.8% durante
el período de 2001 a 2011, cifra que apunta hacia un desempeño pobre en relación con
el crecimiento anual de productividad promedio entre los países de la OCDE en el mismo
período (1.65%). 6 Por otro lado, según mediciones del Banco Mundial, la productividad del
país durante los últimos 20 años había incrementado en 2.1%, mientras que durante el
mismo periodo, la de Irlanda tuvo un incremento de 64% y la de Corea del Sur de 82%. En
términos reales, la productividad laboral de México se encuentra actualmente por debajo
Nota del editor: Esta sección actualiza y complementa el capítulo en el presente volumen del
Grupo Huatusco “Productividad e informalidad y su impacto sobre el crecimiento económico de
México” y enriquece la discusión y visión sobre la productividad en nuestra economía.
2
OCDE, Compendium of Productivity Indicators 2012, OECD publishing, 2012, p. 10.
3
UNIDO, Productivity Performance in Developing Countries Country Case Studies: México… (página 1)
4
Organización Internacional del Trabajo, The Employment Situation in Latin America and the Caribbean: Labour Productivity and Distribution Issues, [Reporte núm. 6], mayo de 2012, Páginas 7-8.
5
Pagés, Carmen, La era de la productividad: cómo transformar a las economías desde sus cimientos, New York, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2010, p. 3.
6
OCDE, “Labour Productivity Statistics”, OCDE, www. oecd. org, consultado el 2 de agosto de 2013,
(disponible en línea en http://www.oecd.org/std/productivity-stats/productivitystatistics.htm).
1
204
del nivel que tenía en 1995. 7 Por otro lado, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía
e Informática (INEGI) confirmaba el diagnóstico negativo de la productividad en el país
mediante el Índice de Producción Total de los Factores (PTF), el cual calcula la contribución de diversos factores (mano de obra, capital, bienes intermedios y tecnología) al volumen de producción nacional y la producción de bienes y servicios. Según este indicador,
en el periodo 1991-2011, la productividad de la economía mexicana fue negativa: -0.39% en
promedio anual. 8 Los diferentes indicadores apuntaban hacia la necesidad de impulsar medidas que reactivaran el dinamismo del país en esta materia, y es a esta necesidad que la
reforma laboral de 2012 intentó responder, en parte.
No obstante, el país todavía tiene un largo camino por transitar en la carrera por dinamizar
la productividad, y aunque todavía es temprano para evaluar el efecto de la reforma
laboral, los constantes reajustes de los pronósticos de crecimiento económico por parte
de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público constituyen un indicio de la necesidad de
seguir optimizando el marco normativo que regula la actividad empresarial en el país.
De acuerdo con un estudio reciente del McKinsey Global Institute, en México el problema
de la productividad debe analizarse de manera diferenciada. La economía mexicana se
divide en dos: una economía moderna con altos niveles de productividad y una economía
tradicional con indicadores sumamente bajos. Desde 1999 a la fecha del estudio, las
empresas grandes y modernas han aumentado su productividad 5.8% cada año, mientras
que las empresas medianas han aumentado su productividad 1.0% cada año y las empresas
pequeñas y tradicionales la han disminuido 6.5% anualmente. La productividad en
empresas con entre 3 y 5 empleados tuvo una disminución de 6% anual y las de entre 0 y
2 empleados disminuyó 9% cada año. 9 A este diagnóstico hay que sumar el hecho de que
las empresas tradicionales, y con bajos niveles de productividad, están creando más
empleos que las empresas altamente productivas: las empresas tradicionales emplean
a 42% de los trabajadores y, sin embargo, sólo contribuyeron con el 10% del valor total
agregado de la economía mexicana en 2009. Por su parte, en 2009, el 38% de los
trabajadores ocupados laboraban en empresas medianas.
De tal suerte, de acuerdo con estudios realizados por The Conference Board Total Economy,
la productividad laboral per cápita en México se encuentra alrededor de los 16.2 dólares,
mismos que le permiten a nuestro país ubicarse en el lugar número 42. En cambio, un país
con una economía más pequeña, como Chile, se ubica en el lugar 40 de la lista. 10 Para que
World Bank, “Labor Markets for Inclusive Growth [Policy Note 4], agosto de 2012. Disponible
en: http://documentos.bancomundial.org/curated/es/2013/04/17570384/labor-markets-inclusivegrowth
8
INEGI, “Productividad total de los factores. Modelo Klems”, Aguascalientes, 2013 [boletín de prensa].
9
Por empresas modernas se entiende las que utilizan las prácticas de producción y gerencia habituales en las empresas de economías avanzadas; son empresas orientadas al crecimiento que
utilizan personal capacitado y tecnologías para aumentar su productividad. Por otra parte, las empresas tradicionales no utilizan métodos de gerencia ni de producción modernos, siendo probable
que la empresa exista sólo con fines de autosubsistencia del propietario y su familia. Asimismo, el
análisis estratifica las empresas de la siguiente forma: los establecimientos pequeños son los que
tienen hasta 10 empleados, los medianos tienen entre 11 y 400 empleados y los grandes tienen
más de 500 empleados (McKinsey Global Institute, A Tale of two Mexicos: Growth and Prosperity
in a Two-speed Economy, McKinsey & Company, 2014).
10
Capital de México, “Productividad Laboral, no nace, se hace”, sección general, 22 de mayo de 2014.
7
205
México alcance niveles de crecimiento del 3.5%, concluye el estudio de McKinsey Global
Institute, la productividad tendría que triplicarse.
Más aún, un estudio reciente del Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC),
demuestra la estrecha relación que existe entre la productividad y el bienestar social.
Según este estudio, de los cinco estados mexicanos que tienen los mayores índices
de productividad (Nuevo León, Estado de México, Coahuila, Baja California y Distrito
Federal), cuatro (Distrito Federal, Nuevo León, Baja California, Coahuila) se encuentran
también entre los cinco estados con mejores Índices de Desarrollo Humano (IDH). A la
inversa, de los cinco estados con peor productividad (Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Tlaxcala
y Campeche), tres (Guerrero, Chiapas y Oaxaca) se encuentran en los últimos lugares del
IDH nacional. 11
Lo anterior nos permite concluir que no obstante la incuestionable estabilidad macroeconómica de la que ha gozado nuestro país en los últimos años, en materia de
productividad queda todavía mucho camino por recorrer. El citado estudio del McKinsey Global
Institute concluye que para incrementar los niveles de productividad, resulta indispensable
disminuir la elevada proporción del empleo que aportan las empresas tradicionales y, en
cambio, promover el crecimiento de las empresas medianas, para que las empresas más
grandes y modernas, que son las más productivas, adquieran el papel de generadoras de
empleos que deberían tener. Asimismo, para lograrlo el McKinsey Global Institute
recomienda incrementar la facilidad para hacer negocios y establecer empresas, reduciendo
la complejidad de las regulaciones laborales y permitiendo formas de contratación más
flexibles –como la subcontratación y el empleo de medio tiempo–, lo que reduciría los
incentivos a realizar contrataciones informales y promovería el tránsito a la formalidad de
empresas tradicionales informales.
Si bien todavía es temprano para realizar una evaluación a cabalidad de los efectos de la
reforma laboral, debe decirse que durante el primer año de vigencia de la reforma laboral,
la productividad del país retrocedió en -1.8%, de acuerdo con los datos presentados por el
INEGI para el cuarto trimestre de 2013. La productividad del sector de la construcción
–por citar un ejemplo– retrocedió en -2.5% y el sector manufacturero retrocedió en -0.5%. 12
En el tema de la productividad, la coordinación entre sector público y privado resulta crucial,
de modo que debe vigilarse que los mecanismos implementados por la reforma laboral,
como son las comisiones mixtas de productividad, capacitación y adiestramiento, efectivamente estén funcionando y estén siendo implementadas por las empresas. Las interrogantes
siguen siendo muchas y las respuestas parecieran no ser tan claras. Hay, además,
diversos factores que inciden directamente en los niveles de productividad y que la
academia y los organismos internacionales han identificado, como son: la simplicidad de
los marcos regulatorios y en especial la legislación fiscal; la infraestructura física;
la capacidad tecnológica; la calidad y cobertura de la educación y la cantidad y calidad del
capital humano disponible; el monto y calidad de las inversiones en innovación, investigación
y desarrollo; el acceso a crédito, para impulsar la expansión de las empresas más productivas
y mejorar la productividad de las menos. No obstante, los expertos también suelen estar de
Centro de Investigación para el Desarrollo, Hacerlo mejor. Índice de Productividad México, México, CIDAC, 2011, p. 23.
12
De la Cruz, Gallegos, José Luis, “¿Y la reforma laboral?” publicado por El Universal, 31 de marzo
de 2014.
11
206
acuerdo en que no hay recetas únicas en materia de productividad. El orden de relevancia
y prioridad de cada uno de estos factores depende del caso concreto y del contexto. 13
2. Contratación colectiva: temas pendientes
Quizás el principal pendiente del esfuerzo para la modernización y actualización de la Ley
Federal de Trabajo es la revisión de las disposiciones en materia de contratación colectiva,
de manera que la legislación garantice la democracia sindical y el respeto de los principios
de asociación, transparencia y rendición de cuentas, en paralelo con el establecimiento de
condiciones patronales favorables para la productividad de las empresas.
A continuación se señalan los temas de naturaleza colectiva que quedaron pendientes en
la pasada reforma laboral:
2.1 Democracia sindical
Tanto la iniciativa preferente de reforma de la Ley como el texto que propuso el dictamen
de la Cámara de Senadores, establecían que la votación para la elección de los miembros
de la mesa directiva de los sindicatos debería ser por medio del voto libre, directo y secreto
de los agremiados. Sin embargo, en el texto final de la nueva LFT se mantuvo el viejo
sistema de “libre ejercicio del voto con las modalidades que acuerde la asamblea general”.
Y aunque se reconoce la posibilidad de votación indirecta y secreta o votación directa y
secreta, éstas se mantienen como opcionales, de modo que prácticas deliberadamente
antidemocráticas, como el voto por mano levantada o aclamación, podrán seguir siendo
empleadas.
2.2 Rendición de cuentas
El dictamen de la Cámara de Senadores incluía un párrafo que señalaba que la rendición de
cuentas tendría que incluir la situación de los ingresos por cuotas sindicales y otros bienes
sindicales, así como su destino, y que para tales efectos se debería entregar un resumen
de esta información a cada uno de los trabajadores sindicalizados, dentro de los diez días
siguientes de cada período de informe. Desafortunadamente la Cámara de Diputados
rechazó esta adición, en detrimento de la trasparencia del sindicalismo mexicano.
2.3 Contratación colectiva
Uno de los temas más importantes de regular, y que quedaron pendientes, es el de los
emplazamientos a huelga por firma de contrato colectivo de trabajo. La reforma no resolvió
el problema de la anterior LFT, que ha fomentado prácticas de extorsión y corrupción. En
efecto, el artículo 387 de la Ley Federal del Trabajo establece que:
Artículo 387. “El patrón que emplee trabajadores miembros de un sindicato
tendrá obligación de celebrar con éste, cuando lo solicite, un contrato colectivo.
Si el patrón se niega a firmar el contrato, podrán los trabajadores ejercitar el
derecho de huelga consignado en el artículo 450”.
13
Organización Internacional del Trabajo, “The employment situation in Latin America and the Caribbean: Labour productivity and distribution issues”, [Reporte núm. 6], mayo de 2012, pp. 16-17. Pagés, Carmen, La era de la productividad: cómo transformar a las economías desde sus cimientos,
New York, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2010, pp. 6-14.
207
Asimismo, la LFT establece el objeto de la huelga en el artículo 450, cuya fracción II señala:
“II. Obtener de los patrones la celebración del contrato colectivo de trabajo y
exigir su revisión al terminar el período de su vigencia, de conformidad con lo
dispuesto en el Capítulo IV del Título Séptimo;”
Finalmente, la Ley especifica las condiciones que se deben cumplir para suspender las
labores:
Art. 451. II. Que la suspensión se realice por mayoría de los trabajadores de
la empresa o establecimiento. La determinación de la mayoría a que se refiere
esta fracción, sólo podrá promoverse como causa de inexistencia de la huelga,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 460 (actualmente 930), y en
ningún caso como cuestión previa a la suspensión de los trabajos.
Estas disposiciones tienen efectos adversos para la productividad de las empresas y
descuidan los intereses legítimos de los patrones, pues implican que el sindicato no tiene
que acreditar, previamente al emplazamiento a huelga, que cuenta con el apoyo de los
trabajadores afiliados, ni mucho menos que la mayoría de éstos respalda la voluntad de
huelga. Para acreditar lo contrario, el patrón tendría que esperar a que la huelga estalle y
sólo entonces promover un “incidente de inexistencia de la huelga”, para lograr un
recuento de trabajadores y solicitar la conclusión del paro de labores, con los consecuentes
perjuicios económicos y pérdidas de productividad que ello implica.
Esto constituye un verdadero estado de indefensión para el patrón, pues deja abierta la
posibilidad de prácticas de extorsión, tales como el emplazamiento a huelga por sindicatos
que, pese a no tener afiliados, obligan a los patrones a llegar a un acuerdo económico para
desistir del emplazamiento o firmar contratos a espaldas de los trabajadores.
Por consiguiente, es imperativo modificar la Ley para asegurar que los sindicatos deban
acreditar su padrón de afiliados antes de poder emplazar a huelga con miras a firmar un
colectivo, corroborándose así que la causa es apoyada por una mayoría calificada y el paro
de labores correspondiente es justificado.
La iniciativa preferente del Ejecutivo y la Cámara de Senadores contemplaban en el artículo
388 Bis algunas disposiciones para solucionar las problemáticas mencionadas; sin
embargo, fueron rechazadas por la Cámara de Diputados. Por ejemplo, se señalaba en el
citado artículo:
“Artículo 388 bis. Cuando un sindicato pretenda la celebración de un contrato
colectivo de trabajo, deberá promover ante la Junta Federal o Local de
Conciliación y Arbitraje competente, la solicitud correspondiente, que deberá
reunir los requisitos siguientes:
I. La solicitud de celebración de contrato colectivo de trabajo se presentará por
escrito en duplicado, por el sindicato que represente trabajadores al servicio
del patrón. El escrito se dirigirá al patrón y en él se formularán las peticiones
que comprenderán el proyecto de estipulaciones del contrato colectivo y la
determinación de los salarios. El sindicato solicitante deberá acompañar copia
certificada del registro de la directiva sindical y de sus estatutos.”
208
Como se observa, el artículo establecía que la solicitud de huelga –y no el emplazamiento
unilateral por parte del sindicato– debía ser acompañado por la acreditación de la
personalidad jurídica del sindicato y sus estatutos, medida que pretendía establecer un
mecanismo eficiente de verificación de la legitimación de los sindicatos para firmar un
contrato colectivo. Se buscaba así evitar prácticas en las que el sindicato emplazante ni
siquiera correspondía a la actividad de la empresa emplazada.
“II. La Junta de Conciliación y Arbitraje, actuando bajo su más estricta
responsabilidad y dentro de las 48 horas siguientes, hará llegar al patrón la
copia de la solicitud y le requerirá, con apercibimiento de las sanciones a que
se establecen en esta Ley, para que dentro del término de 72 horas contadas a
partir de la notificación le exhiba por duplicado y bajo protesta de decir verdad,
un listado de los trabajadores a su servicio que contenga respecto de cada uno
de ellos, nombre completo ordenado alfabéticamente por el primer apellido,
fecha de ingreso al trabajo, Registro Federal de Contribuyentes, Registro ante
el Instituto Mexicano del Seguro Social, puesto de trabajo y domicilio del centro
de trabajo en que se presta el servicio. La notificación y sus anexos deberá ser
hecha del conocimiento del patrón a los trabajadores a su servicio a más tardar
el día siguiente al en que la hubiere recibido.”
“III. Una vez recibido por la Junta de Conciliación y Arbitraje el listado a que
se refiere la fracción II de este artículo, mandará notificar el listado a los
trabajadores al servicio del patrón, mediante la publicación en los centros de
trabajo en que presten sus servicios, así como en el boletín oficial de la Junta.
Dentro de los cinco días siguientes, contados a partir de la última de las
notificaciones a que se refiere esta fracción, los demás sindicatos que
representen trabajadores al servicio del patrón, podrán adherirse a la solicitud
de celebración del contrato colectivo de trabajo y al efecto, exhibirán a la Junta
de Conciliación y Arbitraje, los documentos a que se refiere la fracción I del
presente artículo y, en su caso, podrán hacer manifestaciones sobre el listado
exhibido por el patrón. De estas adhesiones se notificará al patrón dentro de las
48 horas siguientes a su promoción para los efectos de la fracción II y primer
párrafo de la fracción III de este artículo.”
En consecuencia, otra virtud del artículo suprimido era la posibilidad de confirmar la
existencia de los trabajadores afiliados al sindicato y su interés por celebrar un contrato
colectivo de trabajo, evitándose así simulaciones y extorsiones a los patrones por sindicatos
fantasma. Asimismo, el artículo prevenía la posibilidad de que los trabajadores se
encontraran afiliados a otro sindicato. Por otro lado, mientras la fracción IV del artículo
velaba la garantía de audiencia para trabajadores y patrones, la V establecía disposiciones
para respetar la voluntad de los trabajadores y disminuir el riesgo de extorsión al requerir
la acreditación de los trabajadores previa al emplazamiento de huelga.
“IV. Transcurridos los cinco días de la última notificación que se hiciere en
términos de la fracción anterior, la Junta de Conciliación y Arbitraje, dará vista a
las partes con los listados y sindicatos que en su caso se hayan adherido, para
que dentro del término de 72 horas manifiesten lo que a su derecho corresponda.
En caso de existir objeciones, la Junta citará a las partes para un audiencia de
ofrecimiento y rendición de pruebas en la que se resolverá de plano:”
209
“V. Transcurrido el plazo a que se refiere la fracción anterior, o desahogada la
audiencia que alude, la Junta de Conciliación y Arbitraje, dentro de las 24 horas
siguientes, dictará acuerdo en el que señalará fecha y hora para la realización
del recuento a que se refiere el artículo 931 de esta Ley, que deberá efectuarse
dentro del término de las 48 horas siguientes, bajo las siguientes modalidades:
a) Mediante el voto libre, directo y secreto. Los trabajadores expresarán su
voluntad de preferencia respecto de alguno de los sindicatos solicitantes o de
su oposición a la celebración del contrato colectivo.
b) Las cédulas de votación deberán emitirse en un número igual al de las
personas documentadas en el padrón y estar debidamente selladas y
autorizadas por la Junta de Conciliación y Arbitraje, debiendo aparecer en ellas
los nombres de los sindicatos que sean parte en el procedimiento relativo, un
círculo a la altura de cada uno de dichos nombres, así como la leyenda “no
acepto el contrato colectivo de trabajo” y un círculo a la altura de tal leyenda,
a efecto de que pueda ser emitido el voto marcando una cruz en el círculo
correspondiente al sindicato de la preferencia del emisor del voto o en contra
de la celebración del contrato colectivo de trabajo.
c) La decisión de los trabajadores a favor de alguno de los sindicatos
solicitantes, deberá adoptarse por el voto de la mayoría relativa de participantes
con derecho a voto, siempre que la suma del o los sindicatos solicitantes, representen
la tercera parte o más del total de los trabajadores al servicio del patrón.
d) La decisión de los trabajadores en contra de la celebración del contrato
colectivo deberá adoptarse por el voto de cuando menos las dos terceras partes
de los trabajadores con derecho a voto.”
Finalmente, las fracciones VI, VII y VIII imposibilitaban el emplazamiento a huelga por firma
de contrato colectivo de trabajo hasta que el sindicato que pretendiera su firma, acreditara
su legitimación activa, disposición que tenía el objeto de evitar los emplazamientos de extorsión.
“VI. Si el recuento favorece a alguno de los sindicatos solicitantes, la Junta de
Conciliación y Arbitraje, bajo su más estricta responsabilidad, dentro de las 24
horas hará la declaratoria y dentro de las siguientes 24 horas notificará
personalmente al patrón y al o los sindicatos, dando un plazo de diez días hábiles
para concluir pláticas sobre el contenido del contrato colectivo de trabajo con el
sindicato favorecido con el voto de los trabajadores, quien será el único legitimado
para celebrar el contrato colectivo de trabajo. En caso de que las partes no
se pongan de acuerdo sobre el contenido del contrato colectivo de trabajo, el
sindicato favorecido con el voto de los trabajadores podrá emplazar a huelga
exigiendo la celebración y firma de dicho contrato colectivo.”
VII. Si el resultado del recuento es en contra de la celebración del contrato
colectivo, la Junta de Conciliación y Arbitraje, dentro de las 24 horas siguientes,
hará la declaratoria y dispondrá el archivo del expediente como asunto total y
definitivamente concluido, ordenando notificar personalmente a las partes.”
210
VIII. El procedimiento a que se refiere este artículo será obligatorio para la
celebración y depósito de un contrato colectivo de trabajo, en consecuencia no
se dará trámite al depósito de un contrato colectivo de trabajo ni al emplazamiento
a huelga por firma de contrato colectivo de trabajo cuando no se haya
desahogado el procedimiento a que se refiere el presente artículo.”
En síntesis, la iniciativa preferente y el dictamen aprobado por el Senado contenían las
disposiciones necesarias para evitar casos de extorsión patronal por emplazamiento a
huelga sin una legitimación activa. Sin embargo, la Cámara de Diputados desechó la
propuesta, argumentado que la inclusión de los artículos 388 bis y 390 “provocaría un
conflicto normativo con diversas disposiciones contenidas en la Ley vigente”, además de
afectar la estabilidad laboral al promover escenarios de confrontación entre trabajadores y
sindicatos, derivados de los procesos de firma de contratos colectivos de trabajo.
Finalmente, es necesario considerar la redacción del artículo 923, como quedó en la
versión de la LFT aprobada por el Congreso:
“Art. 923. No se dará trámite al escrito de emplazamiento a huelga cuando éste
no sea formulado conforme a los requisitos del artículo 920 o sea presentado
por un sindicato que no sea el titular del contrato colectivo de trabajo, o
el administrador del contrato ley, o cuando se pretenda exigir la firma de un
contrato colectivo, no obstante existir ya uno depositado en la Junta de
Conciliación y Arbitraje competente…”
Así, este artículo establece que no se dará trámite al escrito de emplazamiento a huelga,
entre otras razones, cuando exista depositado en la Junta de Conciliación y Arbitraje un
contrato colectivo. Situación que ha promovido la proliferación de los llamados “contratos
colectivos de protección”, que se firman con sindicatos dedicados a dicho negocio, como
medida preventiva de los patrones para evitar los emplazamientos a huelga por extorsión.
También esta práctica nociva se hubiera evitado si se hubieran mantenido las redacciones
arriba mencionadas, como estaban en la iniciativa presidencial preferente y en el dictamen
aprobado por la Cámara de Senadores.
2.4 Conflictos colectivos de naturaleza económica
Hoy en día el país requiere de medios jurídicos eficaces que permitan modernizar la planta
productiva por lo que se refiere a sus relaciones laborales adecuando las condiciones
laborales a las necesidades económicas actuales, la única alternativa viable es a través de
la negociación con los sindicatos titulares de los contratos colectivos de trabajo, pero qué
sucede si no es posible llegar a un acuerdo con los sindicatos, ¿qué alternativas jurídicas
tienen las empresas?
La única alternativa jurídica es a través de los conflictos económicos de naturaleza económica,
sin embargo, como veremos a continuación, dada su complejidad hacen inoperante dicha
alternativa jurídica.
La LFT prevé la posibilidad de la modificación colectiva de la relación de trabajo en su
artículo 426, que señala que los sindicatos de trabajadores o los patrones podrán solicitar
de las Juntas de Conciliación y Arbitraje, la modificación de las condiciones de trabajo contenidas en los Contratos Colectivos o en los Contratos Ley.
211
Las modificaciones a la relación colectiva de trabajo se pueden llevar a cabo de conformidad
con el procedimiento establecido en el artículo 900 de la LFT, que señala que los conflictos
colectivos de naturaleza económica, son aquellos cuyo planteamiento tiene por objeto la
modificación o implantación de nuevas condiciones de trabajo. Este procedimiento es
exclusivamente de naturaleza económica y permite a la Junta de Conciliación y Arbitraje
crear nuevas relaciones entre las partes siguiendo exclusivamente un criterio económico.
En pocas palabras, la Junta tiene la facultad de “crear” un nuevo derecho entre el patrón
y el sindicato. En forma muy específica, el artículo 919 de la LFT, una vez concluido el
procedimiento, establece que la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje podrá, a fin de
conseguir el equilibrio y la justicia social en las relaciones entre los trabajadores y patrones,
aumentar o disminuir el personal, la jornada, la semana de trabajo, los salarios y, en general,
modificar las condiciones de trabajo de la empresa o establecimiento, sin que en ningún
caso pueda reducir los derechos mínimos consignados en la LFT.
Como se puede apreciar, existe un instrumento jurídico previsto en la LFT para poder
adecuar las condiciones colectivas de trabajo a una realidad cambiante. Desafortunadamente
en la práctica estos procedimientos no llegan a su conclusión. Una de las razones para ello
es que el artículo 902 permite a los sindicatos, a través del ejercicio de derecho de huelga,
suspender este procedimiento.
Por otra parte, estas medidas requieren de ser tomadas de manera inmediata por parte
de las empresas, sin embargo dada la complejidad de los procedimientos las empresas
pueden quebrar antes de resolverse de fondo, tal es el caso del conflicto colectivo de
naturaleza económica presentado por Mexicana de Aviación, el cual a la fecha no se ha
resuelto por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no obstante que la empresa
mercantilmente ya fue declarada en quiebra.
Este es uno de los temas pendientes de la reforma que incide necesariamente en la
productividad de las empresas, quienes requieren de soluciones económicas inmediatas a
las crisis económicas que enfrentan, con el fin primordial de mantener la fuente de trabajo
en beneficio de los propios trabajadores y sindicatos.
2.5 Terminación de la huelga por arbitraje
El texto vigente del artículo 937 establece que únicamente los trabajadores pueden
proponer la terminación de la huelga por medio del arbitraje, cuando éstos promueven
el incidente de imputabilidad del patrón como responsable de la huelga. En cambio, los
derechos del patrón son violados en términos del artículo 17 constitucional, al no contar
con dicha posibilidad, pues se les niega el acceso a la justicia.
En este sentido, la iniciativa preferente del Ejecutivo proponía que en los casos de áreas
asociadas a la provisión de servicios públicos, las huelgas que se prolongasen por más de
60 días, sin que los trabajadores hubiesen promovido su terminación por medio del arbitraje,
podrían ser resueltas mediante arbitraje a petición del patrón o terceros que acreditaran
el interés en reanudar labores. Esto hubiera permitido establecer mecanismos para evitar
huelgas demasiado extensas en ámbitos económicos con muy elevados costos para la
sociedad. Lamentablemente, la propuesta no se incluyó en la reforma y el tema sigue sin
ser atendido.
212
3. Conclusiones
Después de largas negociaciones e incontables esfuerzos, en 2012 fue reformada la LFT
por primera vez después de setenta años, con el objetivo principal de contar con un marco
normativo más flexible y propicio para la productividad. No obstante, si bien es cierto que
todavía es muy pronto para analizar a profundidad los resultados de la nueva legislación,
es claro que existen importantes temas pendientes en al menos dos temas fundamentales:
contratación colectiva y productividad.
La reforma laboral incluyó disposiciones importantes para impulsar la productividad, que
permiten por lo menos esperar resultados positivos en el futuro. Sin embargo, es importante,
por un lado, vigilar la efectiva aplicación de estos nuevos mecanismos de coordinación;
aunque, por el otro, como se mencionó en este capítulo, lograr un incremento sustancial de
la productividad depende de muchos factores que no se agotan en una reforma legislativa.
Los pendientes en materia de contratación colectiva son sin duda los más preocupantes,
pues han dejado intactos los vicios de la anterior LFT, las posibilidades de extorsión,
emplazamiento de huelgas ilegítimas y los contratos de protección que tanto afectan a los
patrones como a los trabajadores, así como mecanismos jurídicos eficaces que permitan
la modificación de las condiciones económicas vigentes en las empresas, sin tener que
llegar a la huelga.
El sindicalismo tiene una función indispensable para fomentar el equilibrio social, para
la protección de los trabajadores y el establecimiento de relaciones armónicas obreropatronales. En México, es ampliamente conocido el hecho de que, tanto por parte de los
trabajadores como de los empleadores, son frecuentes diversas prácticas contrarias al
espíritu del sindicalismo y que se ven fomentadas por una legislación obsoleta en materia
de relaciones colectivas de trabajo. Es necesario un sindicalismo moderno que vele por los
derechos de los trabajadores y contribuya a establecer relaciones armónicas y productivas
con los patrones, un sindicalismo eficaz, con reglas claras, que erradique prácticas nocivas
tanto para empleados como empleadores, que incrementan los costos laborales e inhiben
la creación de nuevas fuentes de empleo. Un sindicalismo, en suma, que no mine la
sostenibilidad económica de las empresas, las cuales son las fuentes de empleo y bienestar
de los trabajadores.
Para ello hace falta instaurar un modelo de relaciones colectivas acorde con las exigencias del
siglo XXI. Concretamente, México necesita un marco normativo en materia de contratación
colectiva que, transparente y democrático, esté alineado con los objetivos nacionales de
productividad y que asuma ésta como el factor primordial del desarrollo de nuestro país.
Este es, sin lugar a dudas, el gran pendiente de la reforma laboral de 2012.
213
Capítulo 12
Bienvenidos al futuro
Maduración y perspectivas de la
política de competencia en México
Eduardo Pérez Motta
Socio, Agon Economía y Derecho, S.C
215
Acerca del autor
Eduardo Pérez Motta. Licenciado en Economía por el ITAM y cuenta con estudios doctorales
en UCLA. Actualmente es socio de AGON (consultoría). Fue Presidente de la Comisión
Federal de Competencia entre 2004 y 2013. En 2012 fue designado Presidente de la Red
Internacional de Competencia Económica. Entre 2001 y 2004 fue Embajador de México
ante la Organización Mundial del Comercio y previamente, entre otros cargos, fue jefe de
la negociación del TLC entre México y la Unión Europea.
216
Capítulo 12
Bienvenidos al futuro.
Maduración y perspectivas de la política de competencia en México
Eduardo Pérez Motta 1
Socio, Agon Economía y Derecho, S.C
Desde hace ya varios años, ha venido consolidándose la idea de que uno de los problemas
microeconómicos fundamentales que enfrenta México es la falta de competencia en una
amplia gama de mercados. 2 La concentración de mercado, las barreras artificiales a la entrada
y las conductas anticompetitivas de algunos agentes económicos, han formado parte por
muchos años del panorama económico y han causado graves daños a la economía.
La falta de competencia reduce la competitividad global de la economía. Si uno analiza, por
ejemplo, el Reporte Global de Competitividad del Foro Económico Global, resultará obvio
que aquellas variables relacionadas con la competencia y la eficiencia de los mercados
(alrededor de una quinta parte del total) se encuentran entre aquéllas en donde México
sale peor calificado.
Es igualmente preocupante el impacto de la falta de competencia sobre el ingreso real y
su distribución. Los resultados de un estudio 3 llevado a cabo en el marco de un proyecto
conjunto de la Comisión Federal de Competencia (CFC) y la OCDE, indican que los sobreprecios derivados de la falta de competencia en sólo siete mercados de productos de
consumo masivo provocan una pérdida de entre seis y siete por ciento del ingreso real del
treinta por ciento más pobre de la población de nuestro país (gráfica 1).
Este artículo incorpora y actualiza porciones sustanciales de Pérez Motta, Eduardo, “La maduración de la política de competencia en México”, en Comisión Federal de Competencia, La política
de competencia en el umbral de la consolidación, 2013.
2
Ver, por ejemplo, IMCO, Punto de inflexión: Situación de la competitividad de México 2006; Banco
Mundial, México 2006-2012: Creating the Foundations for Equitable Growth, junio de 2007; OCDE,
Economic Survey of Mexico, 2007; FMI, Mexico: Staff Report for the 2007 Article IV Consultation;
WEF, The Global Competitiveness Report 2007-2008.
3
Carlos M. Urzúa (2008), “Evaluación de los efectos distributivos y espaciales de las empresas con
poder de mercado en México”, disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/43/20/45047597.pdf.
1
217
Gráfica 1
Pérdida en bienestar de los consumidores debido a problemas de
competencia en siete mercados de bienes*
% del gasto total por decil del ingreso
* Tortillas de maíz; refrescos, jugos y agua; cerveza; medicamentos; leche; carne procesada; pollo
y huevo.
Sin embargo, la política de competencia es un fenómeno reciente en México: la primera ley
de competencia data apenas de 1993. Visto desde este ángulo, el panorama que emerge
es el de un régimen de competencia que, en poco más de 20 años, se ha consolidado con
base en un mandato constitucional claro, instrumentos legales a la altura de los estándares
internacionales, una estructura institucional estable que garantiza su independencia y un
equipo técnico sólido y profesional que asegura análisis y decisiones técnicas y basadas
exclusivamente en los méritos de los casos.
Aun así, el estado actual de las cosas no es más que el esbozo del tipo de política de
competencia que le urge a México y que, ojalá, sobre la base de las reformas constitucionales
promulgadas en junio de 2013, se materialice en los próximos años.
El presente capítulo analiza los primeros años de existencia de la política de competencia
en nuestro país, delinea el estado actual de la política de competencia y apunta algunas
líneas que pueden ser útiles para que los agentes económicos se adapten exitosamente a
las nuevas circunstancias, en su propio beneficio y en el de la eficiencia de los mercados.
1. El engrane de la política de competencia: Retos y avances en los primeros 20 años
Desde su creación, el régimen de competencia mexicano ha descansado en dos sólidos
pilares erigidos con la primera ley de competencia: primero, un marco analítico basado en las
mejores prácticas internacionales y que, por lo tanto, ha incorporado el movimiento secular
hacia una aplicación de la legislación de competencia centrada en los efectos económicos
de las conductas y orientada a garantizar la eficiencia total de la economía. Segundo, una
arquitectura institucional que asegura la independencia frente a presiones políticas, la
estabilidad de largo plazo y la toma equilibrada de decisiones por un cuerpo colegiado –el
pleno de la Comisión–, cuyos miembros gozan de nombramientos largos, escalonados,
irrevocables y no renovables, y están separados de la operación cotidiana de la agencia
para asegurar los debidos pesos y contrapesos internos.
218
Sobre este sólido fundamento, la Comisión ha ido construyendo, desde 1993, una política
de competencia cada vez más vigorosa. Claramente, no se trata de una tarea fácil: los
retos han ido desde fortalecer el herramental legal de la Comisión (que ha requerido dos
reformas legales previas a la reciente reforma constitucional) e instituir la amenaza creíble
de que los instrumentos efectivamente se usarán hasta lograr una jurisprudencia favorable
y promover una mayor conciencia y cultura de la competencia entre los agentes económicos
y el público más amplio.
Todas estas vertientes interactúan y se refuerzan –o se debilitan– mutuamente: por ejemplo,
es imposible pugnar por reformas a la ley sin tener la reputación de hacerla cumplir
cabalmente, o sin la conciencia pública de la importancia de la competencia y el apoyo que
de ella se deriva. Otro ejemplo: difícilmente puede esperarse que los agentes económicos
cobren conciencia sobre la legalidad o ilegalidad de una conducta sin las resoluciones
administrativas y los precedentes judiciales que esclarecen el texto legal por medio de
ejemplos (y límites) concretos.
Lo anterior implica que la CFC –hoy Comisión Federal de Competencia Económica
(Cofece)– no pudo darse el lujo de elegir qué reto afrontaba primero y cuál dejaba para
después. No quedó otro remedio, desde el inicio, que tratar de lograr avances en todos los
frentes simultáneamente.
1.1 Mejores herramientas para aplicar la ley
Al contrario del marco analítico que fue un pilar de la política de competencia mexicana
desde sus primeros días, las herramientas de aplicación de la ley inicialmente fueron
claramente –casi se diría que cómicamente– insuficientes. En la ley de competencia de
1993, tanto las sanciones como los instrumentos de investigación palidecían junto a las
ganancias ilegales que pueden arrojar las conductas anticompetitivas. Las multas, por poner
un solo ejemplo, tenían un límite máximo de 375 mil salarios mínimos, equivalentes a
aproximadamente 30 millones de pesos del día de hoy.
Las reformas a la ley logradas en 2006 y 2011, recogidas en la nueva Ley Federal de
Competencia Económica recién entrada en vigor en 2014, revirtieron este desbalance,
para poner a México a la altura de las mejores prácticas internacionales. Hoy, la Cofece
puede imponer multas hasta por el diez por ciento de los ingresos totales en México de la
empresa involucrada, además de penas de cárcel de entre 5 y 10 años que corresponden
a quienes participan en cárteles, es decir, en colusiones o conspiraciones para elevar los
precios o limitar la cantidad ofrecida en detrimento de los consumidores. Un programa de
inmunidad para quienes revelen su participación en una colusión, ayuda a desestabilizar
los cárteles y la facultad de la Cofece de realizar visitas de verificación sorpresivas a las
instalaciones de empresas involucradas en este tipo de actividades eleva la probabilidad
de probar fehacientemente una violación a la ley. La Comisión también puede imponer
medidas cautelares para prevenir un daño irreparable al proceso de competencia durante
el proceso de investigación.
La reforma constitucional de 2013 y la renovada Ley de Competencia recién entrada en
vigor redondean los instrumentos legales de la Comisión, con la facultad de que la Comisión
imponga condiciones de acceso a insumos esenciales y, en casos extremos, ordene la
desincorporación de activos para resolver problemas estructurales de competencia. Estos
219
nuevos instrumentos (algunos de los cuales encuentran pocos antecedentes a nivel
internacional) ilustran claramente el recorrido de los últimos 20 años: en lugar de las medidas
simbólicas de la ley de 1993, hoy parte del reto es utilizar responsablemente instrumentos
de profundo impacto, sin mermar involuntariamente la eficiencia de los mercados.
1.2 La construcción de una reputación
El negocio central de una agencia de competencia es la aplicación de la ley. Al final del día,
con toda razón, será juzgada en términos de aquellas concentraciones y aquellos casos de
conducta ilegal en los que ha protegido exitosamente el proceso de competencia contra el
daño que, de otro modo, habría generado algún agente económico.
La CFC –hoy Cofece– ha demostrado con hechos su vocación de aplicar la ley con solidez
técnica, con claridad conceptual y, cuando es necesario, con todo rigor. No es éste el espacio
para un recuento exhaustivo de los casos emblemáticos resueltos por la Comisión (para
eso están, por ejemplo, los informes anuales que publica la institución, disponibles en su
sitio web), pero baste con recordar, a manera de muestra, los siguientes:
•
•
•
•
Las concentraciones negadas entre Aeroméxico y Mexicana en transporte
aéreo, Pfizer y Nestlé para fórmulas infantiles y Mexichem y Cydsa en tubería
de PVC.
Las sanciones por colusión a seis laboratorios en la venta de medicamentos
al IMSS, a Bachoco y otros en la venta mayorista de pollo y a Canacar por
acordar entre sus agremiados un sobreprecio por combustible.
Los casos de abuso de dominancia de Telmex en enlaces dedicados de larga
distancia, Coca Cola en exclusividades impuestas a las tiendas detallistas y las
cervecerías Modelo y Cuauhtémoc por exclusividades similares (esta última
resuelta por la vía de compromisos que solucionan el problema de competencia) y
La intervención en la asignación de concesiones de espectro para telefonía
móvil y del aeropuerto de la Riviera Maya, para evitar concentraciones anticompetitivas de insumos esenciales.
Al mismo tiempo, cualquier agencia de competencia enfrenta una restricción álgida en
cuanto a los casos que puede atender con sus recursos, necesariamente limitados. En
México, esta restricción tradicionalmente ha sido especialmente severa dado que la Comisión
se cuenta entre las agencias más pequeñas a nivel mundial comparada con el tamaño de
la economía a la que sirve, aun considerando los importantes incrementos presupuestales
logrados en 2012 y 2014.
A lo largo de los últimos años, una vez superada la curva de aprendizaje inicial (y a pesar
de limitaciones impuestas por el marco legal al desechamiento de casos), esto ha llevado
a la Comisión a reducir el número de casos que atiende para enfocarse en aquellos con el
mayor impacto positivo sobre el proceso de competencia, ya sea por su impacto económico
directo o debido al efecto demostración que puedan tener para el resto de la economía
(gráfica 2).
220
Gráfica 2
Casos de prácticas monopólicas y multas impuestas por la CFC
Promedio móvil (4 periodos)
En abril de 2011, la CFC impuso la multa más grande, por mucho, de su historia: 11,990
millones de pesos por abuso de dominancia en el mercado de telefonía móvil. La amenaza
creíble de esta multa condujo a Telcel, la empresa investigada, a ofrecer una serie de
compromisos encaminados a resolver el problema de competencia que estaba en el origen
de la multa: la discrepancia entre tarifas de interconexión cobradas a sus competidores (off
net) y aquellas que se imputaba a sí mismo (on net). Específicamente, Telcel se comprometió a
una reducción de 62 por ciento en sus tarifas de interconexión off net, reducción que había
sido solicitada por la Cofetel y frenada por medio de litigios. Con esta reducción, México
pasó del lugar 30 al 4 de los países estudiados por la OCDE y la propia OCDE calcula que
esto puede arrojar un beneficio superior a los seis mil millones de dólares anuales para los
consumidores mexicanos. 4 El incumplimiento de estos compromisos llevaría a una multa
de hasta 8 por ciento de los ingresos de Telcel en México, similar a la impuesta originalmente.
El instrumento legal para que Telcel ofreciera y la CFC aceptara compromisos es el de
terminación anticipada del procedimiento, conocido como settlement en la jerga de
competencia. Este mecanismo fue fortalecido significativamente en la reforma de 2011, a
la par del alza en las multas máximas y precisamente para cumplir el objetivo disuasorio de
estas multas: si basta con la amenaza creíble de una multa importante para evitar el daño
a la competencia, tiene sentido establecer un mecanismo que asegure el cumplimiento, en
lugar de desviar recursos a un litigio innecesario que posiblemente diferirá considerablemente
la solución del problema. Este mecanismo, de uso común en las jurisdicciones más
avanzadas en materia de competencia, seguramente se usará mucho más frecuentemente
en el futuro.
4
CFC/OCDE, Recomendaciones para promover un marco regulatorio más favorable a la competencia en la interconexión entre redes de Telecomunicaciones, junio 2009, disponible en http://www.
oecd.org/dataoecd/32/6/45049465.pdf.
221
1.3 Mayor éxito en la revisión judicial
La multa más alta que pueda imaginarse carece de efecto disuasivo si termina revocándose
en tribunales. La revisión judicial de las decisiones de la Comisión debe verse como parte
integrante de los procedimientos y actuaciones de la autoridad, incluso en un sistema
administrativo como el mexicano, donde los jueces revisan decisiones de una autoridad
administrativa más que emitir fallos entre dos partes.
A lo largo de los años, el reto fundamental asociado a la revisión judicial de los casos
de competencia ha sido el hecho de que juzgadores sin mayor especialización en temas
económicos deben evaluar expedientes que, por naturaleza, son sumamente técnicos y de
altos contenidos económicos para determinar si la resolución de la autoridad debe sostenerse
o revocarse. Es por ello que el intercambio de información y la cooperación con los jueces
ha sido prioritaria para la Comisión.
La CFC –hoy Cofece– ha actuado en cuatro frentes principales relacionados con la interacción
con los jueces: primero –y éste es el aspecto más básico–, fortaleciendo el razonamiento
económico y jurídico que subyace a sus resoluciones por medio de la reasignación de
recursos a las labores sustantivas de integración de casos y de un trabajo en equipo más
eficaz entre las distintas áreas de especialidad de la Comisión. Segundo, mejorando la
comunicación de sus razonamientos, al redactar para un público no especialista y recurrir
sistemáticamente a la exposición oral frente a los jueces para enfatizar o aclarar
determinado aspecto de una resolución. Tercero, llevando a cabo actividades de capacitación
mutua en cooperación con el Poder Judicial, con la organización de conferencias dictadas
por miembros del Poder Judicial al personal de la Comisión, así como talleres en los que
jueces extranjeros con experiencia en casos de competencia comparten sus conocimientos
con sus pares en México. Y cuarto, aprovechando las reformas legales de 2006 para eliminar
fuentes de incertidumbre derivadas de disposiciones legales incompletas o ambiguas, con
la guía de los precedentes judiciales acumulados a lo largo de los primeros 13 años de
aplicación de la ley.
Como resultado de esta estrategia (y sin duda con el apoyo de la creciente conciencia
pública sobre la importancia de la competencia, que contribuye a dar la prioridad requerida
a los casos de competencia al interior del Poder Judicial), la Comisión ha incrementado
significativamente su porcentaje de éxito en la revisión judicial de sus decisiones: mientras
las decisiones de la Comisión prevalecían en menos de la mitad de los casos en 20002004, el Poder Judicial confirmó arriba del 75 por ciento de las resoluciones de la CFC
entre 2008 y 2012. A partir de la transición de la CFC a Cofece y en concordancia con el
establecimiento de tribunales especializados en materia de competencia, este porcentaje
ha seguido mejorando.
1.4 Guía y orientación a los agentes económicos
Conforme se incrementa el poder de disuasión de la política de competencia, crece la
importancia de ayudar a los agentes económicos a entender sus derechos y obligaciones
legales con el fin de prevenir, hasta donde sea posible, la conducta ilegal en lugar de incurrir
en los costos que la aplicación de los procedimientos sancionadores implica para todos los
involucrados.
222
En los últimos años, la Comisión ha dado mayor prioridad a los temas de transparencia y
guía a los agentes económicos a partir de una consulta realizada en 2010 para detectar
deficiencias y oportunidades en este campo. En respuesta a los resultados de este
ejercicio, se han elaborado y publicado guías y criterios (sin duda el hueco más importante
detectado a raíz de la consulta) en temas como la definición de mercados, la determinación
de poder sustancial, el procedimiento de notificación en concentraciones, las obligaciones
de las asociaciones y cámaras y otros. A partir de la nueva LFCE y la transición a la Cofece,
estos temas están recibiendo un impulso renovador.
Se ha mejorado sustancialmente el acceso a las decisiones de la Comisión por medio de
una herramienta de búsqueda en internet que clasifica los casos por una amplia gama de
criterios, y permite consultar el texto íntegro de prácticamente todas las decisiones
relevantes de la autoridad desde su creación. Esta herramienta de búsqueda, que también
permite obtener información sobre el estado procesal de los casos abiertos ante la Comisión,
ganó en 2011 el Premio a la Innovación en Transparencia para la Mejora de la Gestión
Institucional, otorgado por el IFAI, el Banco Mundial y otros organismos.
Estas iniciativas, junto con la publicación del sentido del voto de cada comisionado en
todas las decisiones y la posibilidad de que los agentes económicos soliciten una audiencia
oral formal ante el pleno una vez integrado el expediente de un caso, establecida en la
reforma legal de 2011 y reforzada en la nueva ley, dan a los agentes económicos mayor
claridad sobre los estándares analíticos de la Comisión y sobre qué se espera de ellos en
materia de cumplimiento de la ley. Al mismo tiempo, e igualmente importante, contribuyen
a la rendición de cuentas de la autoridad ante el público.
1.5 Una cultura de la competencia vigorosa
Uno de los pilares fundamentales de una política de competencia exitosa en cualquier
parte del mundo, es el apoyo que reciba de los actores públicos, desde el gobierno (tanto el
Ejecutivo como el Legislativo), la academia, la comunidad de negocios y el público en general.
Una cultura vigorosa de la competencia moldea la conducta de los agentes económicos, da
respaldo político a las acciones de la autoridad y asegura que la regulación, más allá de la
legislación de competencia, sea favorable al proceso de competencia.
La promoción de la cultura de la competencia ha sido un reto de larga data para la Comisión.
Por décadas, la economía mexicana se articuló con una lógica corporativista, estatista y
contraria a los mecanismos de mercado cuyos ecos persisten en los marcos regulatorios
de no pocos sectores económicos y en la estructura mental de muchas empresas,
funcionarios gubernamentales y ciudadanos. Este ambiente, desde luego, es un caldo de
cultivo ideal para la búsqueda de rentas por parte de diversos grupos de interés.
La Comisión ha puesto especial énfasis en impulsar una discusión pública vigorosa de
los temas de competencia a través de la cobertura en prensa de decisiones relevantes,
presentaciones y participaciones en eventos públicos por parte de los funcionarios de la
Comisión, la interacción directa con los reguladores, el gobierno y el Congreso y la promoción
del debate académico. Como resultado de estos esfuerzos, la competencia ocupa un lugar
cada vez más relevante en el debate público y en el análisis político. 5
5
Por ejemplo, Aguilar Camín, Héctor y Jorge G. Castañeda, Un futuro para México, Punto de Lectura 2009; Elizondo Mayer-Serra, Carlos, Por eso estamos como estamos: La economía política
de un crecimiento mediocre, Debate 2011; Dresser, Denise, El país de uno: Reflexiones para entender y cambiar a México, Aguilar 2011.
223
Durante sus primeros 20 años de vida, la Comisión dio alta prioridad al esfuerzo por remover
obstáculos regulatorios a la eficiencia. La lógica es simple: hay muy pocas actividades con
un potencial similar de arrojar mejoras estructurales en la dinámica de los mercados que,
a su vez, generan beneficios en el muy corto plazo en los precios, las opciones y la
calidad a que tienen acceso los consumidores –por mucho, la mejor manera de ilustrar,
con ejemplos concretos y tangibles para los ciudadanos, la importancia de la competencia.
Baste, como ejemplos de lo anterior, las diversas opiniones de la CFC en materia de ahorro
para el retiro (que, traducida en una reforma a la Ley del Sistema de Ahorro para el Retiro
condujo a reducciones en las comisiones equivalentes a cerca de 690 millones de pesos
en ahorros para los trabajadores, tan sólo en su primer año de aplicación); sobre telecomunicaciones y radiodifusión (la base analítica para las reformas constitucionales de 2013
en estas materias, cuya implementación seguramente modificará profundamente el
funcionamiento de estos mercados); sobre banca al menudeo (recogida en la reforma
financiera promulgada en enero de 2014) y sobre aerolíneas (donde la insistencia de la
CFC en una mayor competencia a través de la separación de Aeroméxico y Mexicana y la
autorización de nuevas aerolíneas condujo a añadir 7 millones de pasajeros anuales en
2012, contra el estancamiento de los siete años previos a 2005).
Como en todos los demás rubros, en materia de regulación procompetitiva queda mucho
por hacer. Sin embargo, la creciente conciencia pública y el clima político que se ha ido
creando en los últimos años, permiten ser optimistas sobre los momios para este tipo de
reformas, tan necesarias para la productividad de la economía y para el bienestar de los
consumidores.
2. Un piso firme para los próximos 20 años: la Reforma Constitucional de 2013
La reforma al artículo 28 de la Constitución, que entró en vigor el 11 de junio de 2013, es la
validación constitucional de la importancia central de la política de competencia en México.
El Poder Ejecutivo, por medio de la iniciativa que le dio origen, y el Poder Legislativo, a
través de una aprobación prácticamente unánime de la reforma, fortalecieron de manera
muy importante las bases legales para la política de competencia.
A esto debe agregarse la decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre
la Norma 29 del Distrito Federal, que establecía ventajas exclusivas para los mercados
tradicionales en perjuicio de las opciones de los consumidores de menores recursos y que
había sido motivo de una opinión negativa de la CFC (luego reiterada ante la SCJN). La
Corte, al declarar inconstitucional por una votación de diez a uno la norma, puso un énfasis
poco común en la importancia de la competencia para proteger a los consumidores y en
la importancia de entender al Artículo 28 Constitucional como un instrumento del interés
público sobre cualquier interés particular. En otras palabras, los tres poderes de la Unión
recientemente han sentado precedentes contundentes que consolidan a la competencia
como política de Estado.
La reforma constitucional sienta las bases para un nuevo nivel de eficacia de la política de
competencia en nuestro país, en tres vertientes principales:
224
i. Por un lado, se otorga a la Comisión de Competencia la autonomía constitucional, con lo que se le coloca en la misma jerarquía que el Banco de México, el
INEGI, el IFAI y la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Al mismo tiempo,
se establece un riguroso mecanismo de selección de los comisionados, que
involucra una evaluación técnica, el nombramiento presidencial y la ratificación
por las dos terceras partes del Senado. El actual pleno de la Cofece, resultante
de este mecanismo de selección, es el garante del carácter imparcial y eminentemente técnico de las decisiones de la Comisión.
ii. En segundo lugar, se redondean los instrumentos con que cuenta la autoridad
para asegurar el cumplimiento de los principios de competencia por medio de
la facultad de imponer condiciones de acceso a insumos esenciales –cuellos
de botella que, si quien los controla abusa de ellos, pueden generar daños
estructurales al proceso de competencia– y, en casos extremos, la autoridad
para ordenar la desincorporación de activos ante problemas de competencia
irresolubles de otro modo. Así, se incrementa dramáticamente la capacidad de
la Comisión de intervenir eficazmente ante problemas estructurales de competencia, donde las multas, por altas que sean, no alcanzan a realinear los incentivos. Una vez más: en esta vertiente, tal vez el reto más importante será evitar
daños involuntarios a la eficiencia de los mercados.
iii. Finalmente, se fortalece el debido proceso y la revisión judicial de las decisiones de la Comisión. La separación, al interior de la Comisión, entre quien investiga y quien decide, crucial para garantizar procedimientos y decisiones imparciales, se convierte en un principio constitucional. También se establecen, al
interior del Poder Judicial, juzgados y tribunales especializados en materia de
competencia y telecomunicaciones que estarán en posición de aprovechar 20
años de precedentes judiciales, sobre todo en materia procedimental, asociados a la vía del amparo indirecto. Esto, junto con la limitación de la suspensión
judicial a las multas y órdenes de desincorporación, asegura un contrapeso
judicial a las decisiones de la autoridad, al mismo tiempo profundo y expedito,
que dará certidumbre jurídica plena sin sacrificar la eficacia de la política de
competencia.
3. ¿Qué hacer?
La maduración de la política de competencia en México exige a los agentes económicos
adaptarse a las nuevas circunstancias. Los cálculos probados y las estrategias exitosas
por años no tienen por qué seguirlo siendo cuando las condiciones cambian como aquí lo
han hecho.
Por décadas, por ejemplo, la probabilidad de ser sujeto de una investigación por parte
de la autoridad de competencia fue muy baja por la escasez de recursos y el enfoque de
la Comisión (impuesto por las circunstancias) en algunos mercados como, muy
señaladamente, las telecomunicaciones. Una conducta ilegal podía continuar por años
sin mayor riesgo de ser detectada por la autoridad. Con los muy importantes aumentos
presupuestales de los últimos tres años y con la liberación de recursos que representa la
transferencia al Instituto Federal de Telecomunicaciones de la responsabilidad sobre las
cuestiones de competencia en telecomunicaciones, esto ya no es necesariamente cierto.
225
Otro ejemplo: tradicionalmente, en vista de los escasos instrumentos de investigación con
que contó la Comisión en sus primeros años, tenía sentido para los agentes económicos
reducir al mínimo la cooperación con la autoridad. Aquí también el cálculo debe reevaluarse
para considerar un programa de inmunidad crecientemente exitoso para descubrir
colusiones a cambio de reducciones de las sanciones a quien provee la información necesaria
para probarlas, la cada vez más utilizada facultad de Cofece para realizar visitas domiciliarias
sin previo aviso (los dawn raids de la práctica internacional) y los criterios judiciales que
dan valor a la evidencia indirecta para probar un caso. ¿Sigue teniendo sentido apostar a
“secar a la autoridad”, o vale la pena evaluar los beneficios de la cooperación para mitigar
las sanciones?
Lo mismo aplica al combate a las actuaciones y resoluciones de la Comisión por la vía del
litigio, que para algunas empresas tradicionalmente ha sido la respuesta automática, más
allá de los méritos de su queja. El porcentaje de litigios exitosos se ha reducido notablemente
en los últimos años conforme la CFC –hoy Cofece– ha mejorado su desempeño ante los
tribunales. A esto se agregan, a raíz de la reforma constitucional de 2013, la creación de
tribunales especializados –más orientados al análisis sustantivo y menos proclive al
formalismo–, la eliminación del litigio intraprocesal y la limitación de la suspensión judicial.
Todo ello conduce a pensar que el atractivo del litigio como medio para diferir o impedir la
acción de la autoridad tiende a disminuir significativamente.
Finalmente, no debe perderse de vista que las sanciones que hoy puede imponer la autoridad
son radicalmente distintas a aquellas con las que nació la CFC. Desde multas de 8 por
ciento (prácticas monopólicas relativas) o 10 por ciento (prácticas monopólicas absolutas)
de los ingresos anuales hasta sanciones penales de entre 5 y 10 años de prisión por colusión,
e incluso la desincorporación forzada de activos o la inhabilitación profesional
de funcionarios de las empresas. Por lo tanto, es necesario considerar riesgos reales,
realmente dolorosos para los agentes económicos a la hora de elegir estrategias y calibrar
conductas.
¿Cómo enfrentar este nuevo escenario? Destacan dos vertientes generales:
i. Por un lado, a través de un mayor involucramiento de los agentes económicos
en la definición de reglas y lineamientos por parte de la Cofece. Las reformas
de 2013 dieron a ella la facultad de detallar y especificar las disposiciones
legales para hacerlas aplicables y proveer certidumbre. Para ello, la ley prevé
un mecanismo de consulta pública que permita a la Cofece recoger las opiniones
e inquietudes de los agentes económicos, la comunidad académica y cualquier
interesado en el tema. Más aún, los criterios y guías tendrán que actualizarse
periódicamente.
En el pasado, los ejercicios de consulta pública que llevó a cabo la entonces
CFC se destacaron por la falta de participación de los interesados. Es cierto
que no se trata de temas sencillos desde el punto de vista técnico, pero hoy
tiene más valor que nunca la certidumbre que puedan aportar este tipo de
reglas para todos los involucrados, con lo que el esfuerzo que representa para
los agentes económicos realizar aportaciones a su diseño tiene sentido. Así lo
indica también la experiencia internacional en este tipo de ejercicios, que en
jurisdicciones más establecidas generan un diálogo intenso, profundo y sostenido entre la autoridad y el sector privado y académico.
226
ii. En segundo lugar, tiene sentido para los agentes económicos realizar un
renovado esfuerzo para minimizar los riesgos que enfrentan en materia de
aplicación de la legislación de competencia, sea cual sea el grado de involucramiento
previo en estos temas. Dicho esfuerzo debería involucrar:
•
La prevención de riesgos por medio de programas y políticas de cumplimiento
de la ley (lo que en la jerga de competencia se llama compliance) que se
adelanten a las preocupaciones de la autoridad a través de la implantación de
estándares y códigos de conducta al interior de las empresas.
• El establecimiento de una relación constructiva con la Cofece durante los
procedimientos de ley, desde concentraciones hasta investigaciones, basada
en la colaboración y la discusión técnica sobre los méritos de los distintos casos.
• El reencauzamiento de la relación con la autoridad donde ésta se haya
deteriorado en el pasado, con base en la recuperación de la confianza y la
reconstrucción del diálogo sustantivo.
4. Comentarios finales
La política de competencia en México está alcanzando la madurez en todos los sentidos:
un marco legal más sólido, un entramado institucional más funcional que incluye tanto una
autoridad técnica e imparcial como tribunales especializados en la materia, y un mayor
perfil público de los temas de competencia. Esto es una buena noticia para el país, que
requiere urgentemente más competencia para elevar la competitividad de la economía y el
bienestar de los consumidores.
Sin embargo, este escenario positivo también implica retos importantes para los participantes
en la economía. Las certezas de mucho tiempo se desvanecen y el escenario emergente
requiere nuevas formas de medir los riesgos, diseñar estrategias e interactuar con la autoridad.
Tal vez el mayor reto es para los especialistas en competencia, abogados y economistas,
que asesoran a los agentes económicos. Para ellos, está cambiando el fundamento mismo
de su actividad. Nadie como ellos para entender que las circunstancias han cambiado,
explicarlo a sus clientes y apoyarlos para enfrentar exitosamente las nuevas circunstancias.
Al final del día, esa es su misión.
227
Capítulo 13
Productividad e informalidad y su
impacto sobre el crecimiento
económico de México
Grupo Huatusco
229
Grupo Huatusco. Es una agrupación conformada por más de 50 economistas de diversas
formaciones e ideologías fundado en 2003 por Javier Beristáin Iturbide, † reconocido
economista que como rector del ITAM y luego como funcionario público, siempre mostró
un interés genuino por los grandes problemas que aquejan a México. El Grupo nació para
debatir, analizar y hacer propuestas a partir de la pregunta fundamental: ¿Por qué no crece
México? El Grupo Huatusco lleva a cabo un seminario anual con ese propósito en la ciudad
de Huatusco, Veracruz.
230
Capítulo 13
Productividad e informalidad y su impacto sobre
el crecimiento económico de México
Grupo Huatusco
1. La productividad y distorsiones en México
1.1 Distorsiones y baja productividad
Durante las últimas décadas se ha encontrado evidencia sobre la baja productividad que
aqueja a México y las consecuencias negativas que este fenómeno ha tenido sobre el
crecimiento económico del país. En concreto, se ha observado que a pesar de que la brecha
entre la acumulación de factores en México y en Estados Unidos se ha estado reduciendo
desde hace medio siglo, las pérdidas en productividad que nuestro país enfrenta son un
aspecto fundamental para explicar el rezago del ingreso per cápita. Incluso, es importante
señalar que la productividad en México ha tenido un comportamiento muy desafortunado
aun si lo comparamos con otros países de América Latina, los cuales en su mayoría han
tenido una rápida recuperación luego del colapso significativo en productividad que se vivió
durante la década de 1980. La siguiente gráfica es muy elocuente para ilustrar la
problemática que enfrenta nuestro país:
Gráfica 1
Índice de la Productividad Total de los Factores (PTF)
Detrás de estas pérdidas en productividad se han citado diversos factores causales tanto
de carácter microeconómico como macroeconómico, sin que aún exista evidencia definitiva
sobre los mismos. Entre estos factores, se ha sugerido el fenómeno de la desaceleración
de acumulación de capital en México relativo a Estados Unidos en los últimos 25 años.
Este hecho podría ser parte de la explicación de la baja productividad en nuestro país,
ya que si asociamos el cambio tecnológico a capital más moderno y eficiente, éste podría
potencializar ganancias en productividad. Sin embargo, otros factores también han
comenzado a ser estudiados en los últimos años, tales como las distorsiones al interior de
la economía mexicana, que se abordan a continuación.
231
Existen nuevas investigaciones en torno a la productividad en México, cuyos hallazgos
aportan nueva evidencia respecto a la relación entre las distorsiones existentes en el país
y las pérdidas en productividad observadas. Aquí nos centraremos en considerar diversos
estudios de Santiago Levy, quien ha estudiado estos fenómenos a profundidad (véase
las referencias bibliográficas al final del capítulo) y quien es integrante de nuestro Grupo
Huatusco desde su fundación. Esta relación se explica debido a que ciertas distorsiones
microeconómicas (tales como aranceles, subsidios y regímenes tributarios diferenciados,
condiciones crediticias, problemas de competencia, calidad de la educación, insuficiente
infraestructura e informalidad en el mercado laboral, entre otras) llevan a las empresas a
asignar de manera ineficiente los factores de producción, y esta asignación ineficiente
produce a su vez, pérdidas en productividad.
Algunas de las primeras observaciones aportadas por las investigaciones referidas, apuntan
a que existe una amplia dispersión en productividad entre las empresas mexicanas
comparada con la que se encuentra entre las empresas estadounidenses. En particular, es
importante subrayar que la gran mayoría de las empresas nacionales tiene una productividad inferior al promedio registrado en cada uno de los sectores analizados, destacando el
caso de las empresas pequeñas (con menos de 10 trabajadores), donde las disparidades
parecen exacerbarse.
Las distorsiones observadas en México han sido una fuente importante de improductividad,
por lo que una pregunta relevante sería ¿cuáles son las ganancias potenciales en productividad si se eliminaran estas distorsiones en la economía? Estudios recientes afirman que
dichas ganancias serían bastante considerables, en especial para empresas en el sector
de comercio y de servicios, situación que contrasta con otros países de América Latina,
e incluso China e India, donde la dispersión en productividades es mucho menor y, por lo
tanto, las ganancias por eliminar estas disparidades serían inferiores.
1.2 Productividad e informalidad
Una de las tantas distorsiones que obstaculizan la productividad en México es sin duda
el creciente fenómeno de la informalidad. El INEGI ha ampliado su medida de empleo en
el sector informal para no sólo considerar a aquellos empleados que laboran en
unidades económicas informales (definidas como aquellas no registradas ante la autoridad
hacendaria), sino también a aquellos ocupados en el sector formal. La gráfica siguiente
muestra, al segundo trimestre de 2014, la estructura de la población mexicana. Es de
llamar la atención que del total de la Población Económicamente Activa (PEA) que es de
52.1 millones, el 95.1 por ciento (49.6 millones de personas) están ocupadas. Pero la cifra
preocupante es que de ese número, solamente el 42.2 por ciento (20.9 millones) son
trabajadores formales, encontrándose en la informalidad laboral 28.6 millones, es decir,
57.8 por ciento de los ocupados.
232
Gráfica 2
Estructura de la población mexicana
Fuente: Elaboración propia con base información INEGI.
La suma puede no coincidir debido al redondeo.
Por sectores económicos, es de llamar la atención que los trabajadores informales
representan un porcentaje importante del total de empleos incluso en sectores formales
como el financiero (16.5%), el gubernamental (18%) y los negocios formales no constituidos
en sociedad (65%).
Las empresas informales, en este caso, se definen como aquellas que no cumplen con las
obligaciones de seguridad social para sus empleados (IMSS, Infonavit, etc.), aunque esta
situación no necesariamente las hace ilegales si están cumpliendo con sus obligaciones fiscales.
El análisis más profundo de la relación entre productividad e informalidad apunta a que
existe evidencia de que las empresas formales en promedio tienden a ser más productivas
que las informales. En concreto, los datos parecen indicar que sólo una pequeña proporción
de las empresas informales tiene una productividad superior al promedio de su sector,
mientras que la proporción de empresas formales con productividades mayores al promedio se
incrementa de manera sustancial. Estos resultados podrían explicarse tomando en cuenta
el hecho de que algunas empresas pequeñas que podrían ampliar su capacidad para ser
más productivas, deciden no hacerlo debido a que una acción de esta naturaleza
incrementaría el poder de fiscalización del IMSS sobre ellas, ya que se harían más visibles.
Al ser identificadas por el IMSS, estas empresas tendrían que convertirse en formales, lo
que elevaría sus costos laborales de manera significativa y, en última instancia, las desincentivaría a incrementar su productividad.
Levy (2014) presenta una clasificación interesante por tipo de empresa: en legalidad e
informalidad así como algunas características de sus trabajadores. Entre sus hallazgos
más relevantes se cuentan los siguientes hechos:
233
Sobre el número de empresas:
•
•
•
67% de las empresas son informales pero legales; de ellas, la gran mayoría
son pequeñas.
23% de las empresas contratan ilegalmente a sus trabajadores asalariados.
3% de las empresas son formales y legales; dentro de éstas, hay más chicas
que grandes.
Sobre el número de trabajadores:
•
•
•
54% de los trabajadores están en empresas informales (35% de forma legal y
19% ilegal).
20% de los trabajadores están en empresas legales y formales.
22% de los trabajadores están en empresas con algún grado de conducta ilegal.
Asimismo, al estudiar el capital por tipo de empresa, este investigador encuentra que:
•
•
38% del acervo de capital está en empresas informales.
Las empresas formales y legales (3% del total) absorben 29% del acervo de capital.
Al vincular lo anterior con una medición de productividad, Levy encuentra que:
•
•
•
Las empresas formales son las más productivas.
En promedio, un peso de capital y trabajo en esas empresas rinde entre 28% y
50% más que en las otras.
Dado el resultado anteriormente descrito de que 38% del acervo de capital se
destina a empresas informales, se concluye que se destina “demasiada” inversión a empresas informales poco productivas y se crean empleos informales
de baja productividad.
De todo lo anterior se concluye que un exceso de empresas informales absorbe demasiado
capital y fuerza de trabajo dada su productividad. Por ende, se debería de asignar más
capital y trabajo al sector formal. Dicha reasignación aumentaría de manera significativa la
productividad agregada de la economía mexicana.
1.3 Cambio en la formalidad-informalidad de empresas y trabajadores
Haciendo referencia a los excelentes estudios de Levy [2008, 2010, 2014 y Busso, Fazio y
Levy (2012)]), queda sustentado que existe evidencia acerca de una relación significativa
entre menor productividad e informalidad en México, la cual podría ser explicada por la
estructura de incentivos que enfrentan las empresas. Entonces, un aspecto fundamental a
estudiar es la evolución de la informalidad en la economía mexicana.
Cifras de los Censos Económicos 2003 y 2008 y la Encuesta Nacional de Ocupación y
Empleo (ENOE) revelan que durante este periodo, que fue caracterizado por estabilidad
macroeconómica, la Población Económicamente Activa (PEA) aumentó en casi 2.5
millones de personas. De este total, poco más de un millón de personas se incorporaron
al sector formal privado, mientras que 455 mil individuos se unieron al sector público, y
finalmente 1.1 millones de personas entraron a formar parte del sector informal privado
234
(casi 45% del total de empleos creados). Es decir, el grado de informalidad alcanzó un nivel
importante durante el periodo.
Si se contrastan las cifras de los Censos Económicos contra los registros del IMSS para el
mismo periodo de análisis, se tiene que del total de establecimientos económicos creados
(alrededor de 735 mil), la gran mayoría fueron unidades pequeñas (de O a 5 trabajadores)
y además informales, ya que no fueron registradas en el IMSS. Mientras tanto, el número
de empresas grandes en el país (de 51 trabajadores o más) tuvo muy pocos cambios
durante el periodo. De esta manera podemos concluir que, en general, entre 2003 y 2008,
se observó que la distribución de la PEA se movió hacia unidades económicas que son
relativamente más pequeñas e informales que las que existían al inicio del periodo.
1.4 Informalidad y política social
Como se ha argumentado, en México se observan grandes pérdidas en productividad
comparadas con otros países, incluso de América Latina y estas pérdidas están asociadas
a grandes distorsiones que tienen múltiples fuentes, entre las que destaca la informalidad,
la cual ha aumentado de manera creciente.
La pregunta que habría que formularse entonces es por qué la informalidad está creciendo
de manera acelerada en nuestro país. Un argumento muy fuerte al respecto plantea que
una parte importante de la informalidad tiene que ver con el impuesto al trabajo formal
asociado al mal funcionamiento de la seguridad social, y al subsidio al trabajo informal
relacionado con el conjunto de programas de política social que benefician a aquellos
trabajadores no afiliados al IMSS. Este argumento significa que el gobierno federal y los
gobiernos estatales han estado subsidiando de alguna manera la informalidad. Levy (2008)
ha sostenido esa hipótesis, bastante plausible, que ello generaría un círculo vicioso, en el
que se asignan malos recursos públicos, los cuales se obtienen con más impuestos que a
su vez, generan mayor informalidad.
2. Lecciones de la experiencia internacional para el análisis de la productividad
A partir del análisis de un estudio sobre experiencias internacionales sobre la productividad
[Lewis (2005)] se pueden derivar algunos “hechos estilizados” que se pueden agrupar en
10 lecciones o áreas para el análisis de la productividad:
1) Es esencial un análisis sectorial para encontrar factores causales del desempeño
económico
Se debe realizar un análisis por sector, lo más detallado posible, para detectar causales de
diferencias en productividad entre países. Un ejemplo es el caso dual de Japón (en algunos
sectores es más productivo que Estados Unidos y en otros es menos productivo). Japón
tiene sectores con productividad entre 30% y 50% por arriba de Estados Unidos, como es
el caso del acero y automotriz, pero tiene otros sectores muy importantes con productividad
de cerca de la mitad de Estados Unidos, como son las ventas al menudeo y la construcción
de vivienda. Por lo tanto, se requiere un análisis sectorial dado que las conclusiones
generales pueden no aplicar al interior de los sectores de un mismo país.
235
2) La educación no es tan inmediatamente importante para la productividad como
se piensa
La educación es fundamental en el mediano plazo para aumentar la productividad –y por
consiguiente el crecimiento–, pero no lo es tanto en el corto plazo. Existen varios ejemplos
y resalta uno que menciona Lewis (2005), donde se mide la productividad laboral en la
construcción de casas en Houston en diferentes segmentos y luego se compara la
productividad en Houston con la observada en Sao Paulo. La productividad (medida como
los metros cuadrados construidos por mil horas de trabajo) en Houston es de 130 y en Sao
Paulo es de 35; los costos de producción son de 210 dólares por pie cuadrado en Houston
mientras que en Sao Paulo son de 250 dólares. ¿Por qué se hace la comparación de estas
dos situaciones? Porque el tipo de trabajador no es muy diferente. En Estados Unidos, los
trabajadores son en su mayoría inmigrantes mexicanos de origen agrícola que no hablan
inglés, por lo tanto, su nivel de educación es bajo. Por su parte, los que trabajan en Brasil
son de la parte noreste del país, también de origen agrícola, con niveles de educación
similares. Por lo tanto, la conclusión es que la educación es importante por otras razones,
pero que en el corto plazo la capacitación en el trabajo es fundamental y puede generar
diferencias muy grandes en productividad.
3) Si los países pobres resuelven sus problemas de productividad, van a obtener
el capital necesario para crecer
En cuanto a la relación productividad-capital, la experiencia muestra que cuando se
aumenta el nivel de productividad no sólo se obtiene el beneficio directo en aumentos en
el PIB per cápita, sino que ese incremento a su vez es una fuente importante para atraer el
capital necesario para crecer.
Si, por ejemplo, se hace la comparación entre Rusia y Polonia, en donde se abrieron más
o menos al mismo tiempo los regímenes políticos, se encuentra que Polonia llevó a cabo
una transición económica con reglas más claras, apertura y, por lo tanto, competencia.
Como consecuencia, en Polonia la inversión creció considerablemente más que en Rusia
al pasar del 5% del PIB al 13%, con un componente sustancial de inversión extranjera.
Esta inversión no sólo trajo consigo una mejora en productividad, sino que el entorno más
propicio para la competencia también sirvió para que se intensificara otro de los factores
del crecimiento económico, el de acumulación de capital.
4) La inversión extranjera directa tiene un potencial importante para incrementar
el crecimiento
La evidencia muestra –a través de experimentos naturales, entre los cuales se encuentra el
caso de la industria automotriz india– que el marco institucional juega un papel primordial
para la mejora en la productividad. En la India en 1992 hubo un cambio regulatorio significativo ya que el gobierno, hasta antes de ese año, daba licencias para crear empresas automotrices, pero a partir de esa fecha las eliminó y permitió la inversión extranjera directa.
Esta medida provocó que siete años después la productividad se triplicara (aumentó en
256%), la producción creciera 280% y el empleo también aumentara. Algo parecido ocurrió
con la industria automotriz en Brasil.
236
5) Las distorsiones en competencia en los mercados de bienes finales son más
importantes que las distorsiones que pudiera haber en los mercados de trabajo
o de capital
Para ejemplificar este argumento, se destaca el caso de las empresas automotrices japonesas
Toyota y Nissan en comparación con empresas coreanas. A diferencia de las empresas
japonesas, las coreanas crecieron en el periodo bajo estudio con base en inversiones
significativas de capital. Sin embargo, la productividad, la rentabilidad, la penetración y el
crecimiento que han podido tener en el mundo Toyota y Nissan se derivan de que son más
productivas y de que en el sector automotriz en Japón ha habido mucha más competencia
que en Corea. La productividad por empleado de Toyota en 1974 fue aproximadamente
80% superior a la de Hyundai en 1996 (para comparar etapas similares de maduración de
las empresas).
Otro ejemplo destacado de lo que puede provocar la competencia es el caso de la desregulación de la banca comercial en EU en 1981. Cuando se liberó el mercado de servicio final
a la competencia se produjo también un incremento notable en la productividad.
6) El Consenso de Washington subestima de manera muy importante la competencia
En el estudio analizado, se menciona que el gran faltante en el Consenso de Washington
es que no se le da la importancia necesaria a la competencia en los mercados finales. En
este sentido, el tema de la informalidad adquiere relevancia.
Por ejemplo, una de las razones por las cuales los supermercados en Rusia no han podido
crecer es porque tienen un sector informal con el que compiten directamente. Si la ley se
aplicara de manera equitativa a los informales y a los formales (informal significa únicamente que no pagan impuestos), los informales venderían más caro que los supermercados
formales. Los supermercados –que son más productivos y venden más barato– crecerían
y lo que sucedería es una “selección natural” en donde las empresas más productivas
desplazarían a las menos productivas.
7) Distorsionar los mercados para lograr objetivos de justicia social generalmente
no produce los resultados buscados
La experiencia internacional señala que en cuestiones de política pública, generalmente
las buenas intenciones no conducen a buenos resultados. El caso más ilustrativo es el del
desempleo provocado por el salario mínimo en Europa comparado con el de Estados Unidos. ¿Qué pasaría si en Estados Unidos el salario mínimo fuera el mismo que en Francia?
Los análisis muestran que se quedaría desempleada el 26% de la mano de obra en ese
país.
8) Un gobierno grande en países pobres es un obstáculo que los países ricos no
tuvieron cuando estaban en niveles de desarrollo semejantes
Si se analiza el gasto gubernamental como porcentaje del PIB y el PIB per cápita de diversos países, se observa que el PIB per cápita de Estados Unidos en 1913 era similar al de
Rusia en 1998, al de Brasil en 2000 y al de la India en 2000, pero que en Estados Unidos
el gasto público como porcentaje de su PIB era el 8%; mientras que en Brasil era el 35%,
y en la India y Rusia cerca del 30%.
237
Además, al analizar la estructura de los impuestos, se observa que en países como Brasil
no solamente el gasto público es mayor, sino que los impuestos como proporción del PIB
también lo son y además un porcentaje muy alto de estos inciden sobre las empresas.
Entonces se conjugan dos efectos, un nivel de gasto muy alto que requiere un nivel similar
de recaudación, con todas las implicaciones negativas que eso tiene; y si la recaudación
incide principalmente sobre las empresas, se genera un freno todavía más grande a la
productividad de las empresas formales.
Esta es una lección precautoria para México, pues un sistema fiscal oneroso aplicado de
manera discrecional pudiera explicar el crecimiento del sector informal, aun cuando es
marcadamente menos productivo que el sector formal.
9) Las élites en los países pobres no han aceptado las fuertes lecciones de los
experimentos económicos realizados durante los últimos cincuenta años
En los países en desarrollo se ha encontrado mucha resistencia a cambios en la política
pública a favor de la productividad; en no pocas ocasiones esto ocurre por fuertes intereses
de grupos favorecidos con el status quo. La recomendación del estudio, citando a Gunnar Myrdal, es que se requiere de acciones fuertes del Estado para romper las sinergias
que impiden el crecimiento de la productividad, y en consecuencia frenan el desarrollo
económico.
10) Los consumidores son la única fuerza política que puede hacer frente a los
intereses de los productores, de los beneficiarios de un gobierno obeso y de
las élites
En el estudio en cuestión se documenta cómo la política económica en países exitosos
en términos de crecimiento de la productividad, por diseño o de facto, ha fortalecido a los
consumidores. En la investigación se recopilan algunos ejemplos de la cultura del bienestar
de los consumidores como el objetivo supremo del gobierno. Por ejemplo, en el caso de
Estados Unidos, para Roosevelt era su deber “pensar menos en los productores y más
en los consumidores” y para Kennedy “el consumidor es el único individuo sin un lobista
importante” y su protección la concebía como un asunto que le correspondía a él personalmente como Presidente.
3. La productividad en México
3.1 Evolución de la productividad en México
En la literatura económica reciente, existen una gran cantidad de investigaciones que
documentan la estrecha relación que parece existir entre productividad y crecimiento
económico. En particular, en el caso de México, se ha encontrado un patrón de baja
productividad asociado con el estancamiento del crecimiento económico, que ha puesto
al país en una clara desventaja en comparación con otras economías tanto desarrolladas
como emergentes. De acuerdo con cálculos del INEGI, entre 1910 y 2010, el PIB per
cápita de México ha tenido un crecimiento promedio anual de 1.66%, que ha llevado a la
economía mexicana a multiplicarse en apenas 5.2 veces durante el periodo referido. En
última instancia, la escasa expansión del producto ha generado un aumento significativo
en la pobreza, ocasionando que actualmente alrededor de 52 millones de personas (de
238
acuerdo con el Coneval) vivan por debajo de la llamada línea de pobreza del ingreso. Un
punto porcentual extra en el incremento del promedio anual del PIB per cápita durante el
último siglo habría tenido un impacto notable: la economía se hubiese expandido en 13.8
veces y 40 millones de personas menos vivirían en situación de pobreza.
Hablar del tema de productividad remite inevitablemente a la recurrente discusión sobre las
causas de la improductividad. Uno de los factores que se mencionan con regularidad es el
acceso dispar al crédito que empresas e individuos enfrentan en México. A este respecto,
en los Censos Económicos de 2009 del INEGI, se incorporó por primera vez un módulo
sobre acceso al crédito que arroja resultados interesantes. Cifras preliminares señalan que
alrededor del 80% de las unidades económicas encuestadas no tiene acceso al crédito;
no obstante, casi la mitad de estas unidades reportan no tener interés en acceder a uno,
mientras que un tercio más de las mismas se autodescartan debido a las altas tasas de
interés de los préstamos. Solamente el 1% de los titulares de las unidades económicas sin
acceso a crédito reportan haber sido rechazados.
En términos de investigación y desarrollo, menos del 1% de las unidades económicas del
país ejercen recursos para estos fines, lo que se empata con el gasto de sólo 0.5% del
PIB que el país en general destina para estas inversiones. Estos niveles se pueden dimensionar con lo que están gastando en estos rubros países como Brasil (1%), Canadá (2%),
Estados Unidos (2.5%), Japón (poco más de 3%) y Suecia (cerca de 4%).
Finalmente, en cuestión de educación, pese a que en México el promedio de años de
escolaridad ha crecido en las últimas décadas, las evaluaciones PISA de la OCDE, colocan
el nivel en lectura y matemáticas del promedio de los niños mexicanos en lugares bastante
bajos en comparaciones internacionales (43 y 48, respectivamente, de una muestra de 56
países).
3.2 Presencia de micronegocios e informalidad en México
Uno de los factores que recientemente está recibiendo mayor atención por parte de los
investigadores es el rápido crecimiento tanto de la informalidad como del número
de unidades económicas pequeñas en nuestro país, así como la relación de ambas con
la baja productividad. Una constante que se ha observado en los últimos cuatro Censos
Económicos del INEGI es que alrededor del 95% de las unidades económicas establecidas
en el país tienen apenas diez personas ocupadas o menos. Incluso, la Encuesta Nacional
de Micronegocios, que incluye también a las empresas no establecidas, va más allá al
señalar que de hecho el 95% de las unidades económicas tienen solamente entre O y 5
personas ocupadas. Lo que resulta aún más abrumador es que este 95% de empresas
aporta tan sólo el 11% de la producción total del país; es decir, el otro 5% de las empresas
(medianas y grandes) genera la mayor parte del producto (90%).
El panorama económico de México está dominado por unidades económicas pequeñas
que son particularmente vulnerables. De hecho, los datos apuntan a que seis de cada diez
unidades que fueron registradas en el censo de 2003, no existían en el censo previo cinco
años atrás. Estas cifras sugieren una dinámica demográfica bastante veloz entre las
unidades, que se puede explicar por la alta tasa de fracasos entre las nuevas microempresas.
Este éxito limitado podría estar asociado al desempleo en el sector formal que obliga a
los individuos a moverse hacia unidades económicas pequeñas y/o informales de manera
temporal, mientras consiguen un empleo más acorde a sus necesidades.
239
Otro hecho estilizado que vale la pena subrayar es la cada vez mayor concentración de
la actividad económica urbana en pocas unidades. En este rubro, se ha observado que el
número de sectores que están controlados por las cuatro mayores unidades económicas
dentro del ramo (con un dominio del 80% de la producción) se ha incrementado en más de
20% en la última década. Este fenómeno no sólo ocurre entre las actividades secundarias
urbanas, sino también en el sector agropecuario, donde se registra una polarización en el
tamaño de las unidades agrícolas, las cuales se concentran en entidades grandes (de más
de 20 hectáreas) y muy pequeñas (de O a 5 hectáreas).
Finalmente, un último dato que vale la pena mencionar es que la informalidad predomina
entre los nano-negocios, que son aquellos formados por una sola persona (81% informales
contra 19% formales). Es así como observamos que en general, entre las microempresas,
la informalidad domina entre las unidades más pequeñas y menos productivas.
Otro hallazgo interesante tiene que ver con que los titulares de las unidades informales,
sistemáticamente tienen un menor nivel de educación que los de las unidades formales.
4. Conclusiones sobre la pérdida de productividad en México
4.1 El diagnóstico
El Grupo Huatusco, a lo largo de sus seminarios anuales establecidos desde 2003,
sostiene las siguientes conclusiones sobre la pérdida de productividad en México:
•
Existe un patrón de baja productividad asociado con el estancamiento del crecimiento económico, que ha puesto al país en una clara desventaja en comparación
con otras economías tanto desarrolladas como emergentes.
• En gran medida el problema de crecimiento de México es un problema de
productividad, aunque también hay un problema de desinversión relativa en los
últimos años.
• De acuerdo con esa visión, el problema de crecimiento no es un problema
macroeconómico, ya que en los últimos años hemos observado estabilidad
macroeconómica relativa.
• El problema fundamental de baja productividad se encuentra en sus micro
determinantes.
• Hay muchas razones que explican este crecimiento lento de la productividad;
uno central es el problema de la informalidad creciente.
• La relevancia de este enfoque radica en que el resto de las distorsiones
asociadas a la pérdida de productividad no han sufrido cambios importantes en
los últimos años, mientras que la informalidad ha tenido un crecimiento importante
al menos durante los últimos diez años.
• Datos recientes parecen indicar que existe una relación importante entre menor
productividad y mayor informalidad en las empresas mexicanas.
• El panorama económico de México está dominado por unidades económicas
pequeñas que son particularmente vulnerables, lo que ha dado como resultado
una alta tasa de fracasos entre las nuevas microempresas. Este éxito limitado
podría estar asociado al desempleo en el sector formal que obliga a los individuos
a moverse hacia unidades económicas pequeñas y/o informales de manera
temporal, mientras consiguen un empleo más acorde a sus necesidades.
240
• Se observa una cada vez mayor concentración de la actividad económica
urbana en pocas unidades. El número de sectores que están controlados por
las cuatro mayores unidades económicas dentro del ramo se ha incrementado
en más de 20%.
• Pese a que el tema no ha sido estudiado a detalle, existe evidencia que apunta
hacia una relación positiva entre la informalidad y la cobertura de los programas
sociales implementados por el gobierno federal y los gobiernos estatales, ya
que de alguna forma éstos subsidian la informalidad.
4.2 Lecciones para mejorar la productividad
•
•
•
•
•
La estabilidad macroeconómica y la competencia son condiciones que deben
ser complementarias entre sí y se deben de ver en forma paralela. México se
ha quedado muy corto en cuanto a medidas microeconómicas que promuevan
la eficiencia y la competencia en los mercados, y que son condiciones sine qua
non para fomentar el crecimiento y la productividad.
Los niveles de competencia también explican en buena medida las diferencias
en competitividad y en el crecimiento económico. México está en una situación
de estancamiento y de empeoramiento sistemático y presenta resultados muy
pobres en cuanto a competitividad.
Se requiere tomar en cuenta la economía política de la competencia para identificar a los grupos de interés que evitan condiciones competitivas y de eficiencia
económica.
En la instrumentación de políticas de desarrollo productivo eficaces, uno de los
problemas que surgen siempre es la coordinación entre las distintas partes,
la escala es demasiado reducida en los casos exitosos y prácticamente en
ningún caso hay un esquema de evaluación incorporado en el diseño mismo
del programa.
En torno a la pregunta ¿Por qué no crece México? Las políticas de desarrollo
productivo ayudan a entender no sólo lo que está mal, sino también lo que
podría mejorar a nivel microeconómico, a través de estimular el crecimiento de
actividades productivas e incluso la inversión, creando los espacios para que
haya más inversión por medio del fomento del auto descubrimiento, eliminando
restricciones de acceso al crédito o generando bienes públicos que lo permitan.
4.3 Concretar acciones y políticas públicas hacia una mayor productividad
•
Es necesario debatir sobre alternativas para diseñar e instrumentar mejores
políticas en el ámbito público para incrementar la productividad en México,
como elemento indispensable para el crecimiento económico sostenido.
• La capacidad de la economía para aumentar la producción a una tasa de
crecimiento mayor que la de la acumulación del capital y el trabajo –lo que sólo
es posible a través de aumentos sostenidos en los niveles de productividad–
abre la posibilidad de abatir rezagos y mejorar las oportunidades de bienestar
de los mexicanos.
• Como política de largo plazo, la inversión en capital humano (educación y salud)
son, sin duda, elementos fundamentales para incrementar la productividad.
• Es urgente crear conciencia en los diversos sectores de la sociedad de que
la pérdida de productividad conduce a un menor crecimiento y, por ende, a un
241
•
•
empobrecimiento relativo. Para ello es indispensable conjugar los esfuerzos
públicos y privados. Se debería convocar a una “gran cruzada nacional por
la productividad” con la participación activa de gobierno, empresas, consumidores y la población en general para darle impulso a medidas concretas en
colaboración mutua.
Debe modernizarse la gestión de gobierno para trámites; hoy en día el servidor
público no mide los costos que causa a la ciudadanía el tenerle en una oficina
pública. Estos costos se podrían reducir significativamente con mecanismos
simples como la interoperabilidad de las bases de datos. Las ventanillas
únicas agilizan enormemente los trámites y generan respeto del ciudadano por
el gobierno.
Para detener el círculo vicioso que generan la informalidad y la baja productividad, el gobierno federal y los gobiernos estatales deben buscar una nueva
arquitectura social que les permita seguir apoyando a los ciudadanos de bajos
recursos, sin que este hecho impulse la informalidad y en última instancia, una
baja productividad.
5. Reflexión final
En este capítulo hemos mostrado con contundencia que el crecimiento económico de
México de las últimas décadas por debajo de su potencial está asociado de manera
importante con un patrón de baja productividad. Esta circunstancia ha puesto al país en
una clara desventaja en comparación con otras economías tanto desarrolladas como emergentes. Aunque la estabilidad macroeconómica es importante para generar productividad
y por ende crecimiento, el problema fundamental de la baja productividad se encuentra en
sus micro determinantes. Dentro de éstos, mostramos que el problema de la informalidad
creciente es una de las explicaciones centrales del lento crecimiento de la productividad.
El capítulo ofreció evidencia de que la economía informal es significativamente menos
productiva que la economía formal. Asimismo, demostramos que en los últimos años ha
habido un rápido crecimiento tanto de la informalidad como de los micronegocios, así como
la relación de ambos con la baja productividad. Vale la pena recordar, como lo mencionamos,
de que la informalidad predomina entre los nano-negocios, que son aquellos formados
por una sola persona. Otro hallazgo interesante tiene que ver con que los titulares de las
unidades informales, sistemáticamente tienen un menor nivel de educación que los de las
unidades formales. Todo ello impacta la productividad total de la economía mexicana.
Concluimos que México se ha quedado muy corto en cuanto a medidas microeconómicas
que promuevan la eficiencia y la competencia en los mercados, y que son condiciones sine
qua non para fomentar el crecimiento y la productividad. La recientemente aprobada Ley
de Competencia puede ser un instrumento eficaz en esa dirección.
Finalmente, el Grupo Huatusco expresa que es urgente adoptar políticas públicas
integrales que estén alineadas para incentivar a la formalidad. Como política de largo plazo,
la inversión en capital humano (educación y salud) son, sin duda, elementos fundamentales
para incrementar la productividad.
242
Bibliografía
Antón, Arturo, Hernández Fausto y Levy Santiago (2012), “The End of Informality in Mexico? Fiscal Reform for Universal Social Insurance”, final draft, January.
Busso M., V. Fazio y S. Levy (2012), “(In)Formal and (Un)Productive: The Productivity
Costs of Excessive Informality in Mexico”, IDB Working Paper 341, Washington DC.
Levy, Santiago (2014), “Informalidad, productividad y crecimiento económico en México”,
presentación ante el IMEF, 28 de mayo, México DF.
Levy, Santiago (2010), “Informalidad y productividad en México”, preliminar, presentado en
el Seminario Huatusco VIII, 2-4 de septiembre.
Levy, Santiago (2008), Good Intentions, Bad Outcomes: Social Policy, Informality and Economic Growth in Mexico, Brookings Institution Press, USA.
Lewis, William (2005), The Power of Productivity, The University of Chicago Press.
243
Capítulo 14
Conclusión: Hacia un México mejor
Consejo Directivo Nacional
Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas, A.C.
245
Capítulo 14
Conclusión: Hacia un México mejor
Consejo Directivo Nacional
Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas, A.C. 1*
Introducción
Durante 2013 y 2014 la sociedad mexicana atestiguó un avance sin precedente en la agenda
de reformas estructurales. Se propusieron, debatieron, corrigieron y aprobaron reformas
que sin duda sientan los fundamentos para ser auténticos cambios de estructura al funcionamiento de nuestra economía. Loable es que este proceso de cambio se dio en el marco
de un ejercicio democrático donde el “Pacto por México”, suscrito por las diversas fuerzas
políticas, le otorgó legitimidad al curso de las reformas. Desde luego, el desarrollo de las
discusiones no estuvo exento de controversias y desacuerdos. No existe reforma perfecta
que satisfaga al cien por ciento a todos. En ese sentido, habrá voces que clamen que algunas
reformas se quedaron cortas, que otras tienen defectos o que no fueron lo suficientemente
profundas. Toda reforma es desde luego perfectible. Sin embargo, la realidad es que todas
ofrecen transformaciones trascendentales para mejorar la funcionalidad de nuestras relaciones económicas. Ciertamente no es poco lo logrado: en casi dos años se sentaron las
bases de cambio en materia educativa, laboral, financiera, de competencia, de telecomunicaciones y energética.
Hasta antes de esta oleada de cambios estructurales, México atravesó por un estancamiento de reformas por más de 15 años. Es conveniente recordar las últimas cuatro modificaciones estructurales de relevancia:
a. La adopción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) el 1º
de enero de 1994 modificó radicalmente el régimen de comercio exterior. Hoy
el país suma, entre exportaciones e importaciones, cerca de 800 mil millones
de dólares anuales, cuando en 1993 la cifra era de poco más de 110 mil de
millones de dólares. México se transformó en un país manufacturero importante. Un ejemplo de ese éxito es el desarrollo del sector automotriz. El TLCAN
marcó una gran diferencia entre México y otros países de la región, además de
posicionarnos para que como bloque compitamos con otras regiones como en
Asia-Pacífico y la Eurozona. Sin duda México es reconocido como un actor de
importancia en los foros mundiales donde se discuten y plantean políticas de
comercio internacional.
b. La autonomía constitucional otorgada al Banco de México, y que entró en
funciones el 1º de abril de 1994, fue un cambio institucional relevante. Desvincular
la política monetaria de los ciclos políticos y dotar al banco central del mandato
primario de lograr la estabilidad de precios, permite que el Banco de
México pueda cumplir a cabalidad con su contribución al desarrollo y bienestar
nacional. En la medida en que el banco central evite y controle el pernicioso
fenómeno de la inflación y propicie un marco de estabilidad financiera y de
funcionamiento del sistema de pagos, estará fomentando un marco de estabi*1
Integración y coordinación de este capítulo a cargo de Federico Rubli Kaiser, Vicepresidente de
Ponencia IMEF 2014.
247
lidad y certeza que favorece la toma de decisiones para impulsar la actividad
económica y la creación de empleos. El arreglo institucional de la autonomía
fue una decisión correcta y ha sido plenamente respetada, consolidándose en
estos 20 años desde su adopción.
c. La reforma radical en materia de seguridad social, y en específico, al Sistema
de Ahorro para el Retiro (SAR), que entró en vigor el 1º de julio de 1997, 1 se
inscribe como otro gran cambio estructural. El sistema pensionario de beneficio
definido en operación hasta entonces, era claramente inviable desde el punto
de vista financiero y, por ende, de las finanzas públicas. Cambiar el sistema a
uno de contribución definida con cuentas individuales y de total capitalización
lo hace financieramente auto sostenible sin ocasionar costos fiscales
significativos que paga la sociedad. Además, un SAR así fundamentado propicia
una base estable y creciente de ahorro interno. El cambio ha causado otras
consecuencias favorables, como lo ha sido el desarrollo del mercado
de deuda gubernamental a largo plazo. Asimismo, ha propiciado posibilidades
importantes de inversión por parte de las Afores en proyectos de infraestructura
y otros proyectos de desarrollo.
d. Finalmente, otro cambio estructural que debe mencionarse fue la adopción en
2002 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, que dio paso a la creación del IFAI. Desde entonces, se ofrece
la garantía de que las acciones gubernamentales están sujetas al escrutinio de
la sociedad, sobre todo en lo que concierne al ejercicio de recursos presupuestales. La sociedad tiene todo el derecho de conocer en qué y cómo se gastan
los recursos públicos. El IFAI es así un marco propicio para evitar abusos,
discrecionalidades por parte de la autoridad y asegurar que el grueso de la
información que se genera en las entidades gubernamentales sea de acceso
público. Para consolidar al IFAI, fue acertada la modificación legislativa en 2014
que le concedió total autonomía constitucional.
Se mencionaron brevemente estas cuatro reformas estructurales del pasado porque los
cambios recientes deben verse como la continuidad de esos esfuerzos. El marco estructural de la economía mexicana es integral y existen vasos comunicantes entre todas las
reformas, que es lo que consolida la capacidad de los cambios para llevar a México a un
peldaño superior de desarrollo.
1. Invertir y trabajar para cosechar
Como se mencionó en la Introducción de la presente publicación, para “la Ponencia 2014”
el IMEF escogió como tema Reformas: Invertir y trabajar para cosechar. Los ensayos
presentados han cubierto prácticamente el panorama completo de la concepción de las
reformas, así como los sectores involucrados. Es ahora, a partir de 2015, que el exhorto es
a “invertir y trabajar” por parte de todos: gobierno y sector privado para llevar a cabo una
adecuada instrumentación de los cambios estructurales que han sido plasmados en leyes.
Ello, para cosechar los beneficios y forjar un México dinámico en crecimiento y desarrollo
competitivo.
1
Esta reforma implicó a los trabajadores del sector privado afiliados al IMSS; en 2007 la reforma se
hizo extensiva a los servidores públicos registrados en el ISSSTE.
248
A lo largo de los 13 ensayos, el lector ha podido apreciar con profundidad lo que está en
juego. Las reformas son, sin duda, un avance importante como ha quedado manifiesto en
este volumen. A manera de conclusión, el IMEF desea destacar su posicionamiento sobre
los temas tratados, no sólo para enfatizar su importancia, sino también para contribuir de
manera constructiva al debate y a la discusión que permitan, por un lado, consolidar las reformas, pero por otro, seguir mejorándolas para que así podamos avanzar hacia un México
mejor.
2. Lecciones históricas de las reformas
Los esfuerzos de reformas económicas que México ha instrumentado en el pasado ofrecen,
desde luego, valiosas lecciones. Un tema recurrente que surge en los diseños de reformas,
son los grupos de interés que se ven afectados y que pueden formar coaliciones de poder
que evitan condiciones competitivas y de eficiencia económica. En una democracia se
necesita una base social amplia. Por ende, para lograr el éxito, el apoyo político para una
reforma ha de construirse y desarrollarse. No surge de la nada. Éste se tiene que crear
mediante la negociación, para lo cual no basta la argumentación técnica sino que requiere
tomar en cuenta la “economía política” de lo que está en juego. El repaso histórico de reformas, presentado en el capítulo 1, nos señala que no siempre se logró hacer lo anterior con
éxito. No obstante, en esta última oleada de reformas sí se buscó construir la base social
de apoyo necesaria (a través del “Pacto por México”). Sirva esto de ejemplo para futuras
reformas y, con base en las lecciones aprendidas, en todo caso, mejoremos el proceso.
3. Estado de derecho, seguridad y corrupción
Nos parece fundamental insistir en que ninguna reforma económica –por mejor diseñada
que esté– rendirá frutos si no se cuenta con un andamiaje institucional que garantice el
cumplimiento del estado de derecho y la existencia de un marco de seguridad. Ello implica
el respeto a los derechos de propiedad y a los contratos, condición central para el
buen funcionamiento de las relaciones económicas en cualquier economía. Asimismo, la
ausencia de un estado de derecho, aunado a la corrupción e impunidad extendidas en el
país, abre ventanas de oportunidad a la delincuencia organizada.
En este terreno, México tiene aún mucho que avanzar. A pesar de ser un país de leyes,
es uno muy alejado de un verdadero estado de derecho. Con la notoria debilidad
de este último que impera, las reglas formales del juego, es decir, las establecidas en
el marco legal, no están alineadas con el objetivo de mayor crecimiento económico. Es
importante destacar que la persistencia de la corrupción extendida en el país impacta de
manera adversa en el desarrollo socioeconómico de México, porque afecta negativamente
las decisiones de los agentes económicos nacionales y extranjeros. Peor aún, la corrupción extendida abre oportunidades a las organizaciones criminales y perpetúa o profundiza
la prevalencia de actividades de la delincuencia organizada.
Como país no se puede seguir pensando que la corrupción extendida es un mal menor;
una vez alcanzado un determinado umbral, la corrupción extendida entra en un proceso de
auto-generación mediante un mecanismo de expectativas, el cual es suficiente como para
producir una espiral de más corrupción. La corrupción, cualquiera que sea su dimensión,
es un asunto de extracción de rentas a la sociedad; ésta puede provenir de un servidor
público (policía o burócrata) corrupto que abusa de su cargo, un político deshonesto que
249
busca la oportunidad de enriquecimiento ilícito, un ente del sector privado en contubernio,
un líder corrupto y/o un jefe o miembro de la delincuencia organizada, etc.
La corrupción anula las regulaciones y normas del gobierno para la sociedad; también
reduce y hasta puede anular el control efectivo que el gobierno tiene sobre la economía:
en su papel de autoridad, en su rol de recaudador de impuestos; en el ejercicio del gasto
público: en su papel redistributivo a través de los programas sociales gubernamentales y
en los proyectos de infraestructura pública, y hasta en las políticas macroeconómicas que
se vuelven ineficaces. Todo ello implica un costo de oportunidad al inhibir inversiones en
nuestro país, así como un costo real al destinar recursos de manera ineficiente.
Ante la proliferación de la delincuencia organizada y su incursión en mercados ilícitos y
legales, como se describió ampliamente en el capítulo 3, se deben diseñar políticas de
disuasión para el fenómeno de la delincuencia organizada. Por ejemplo, a efecto de tomar
decisiones regulatorias responsables que tienen un impacto económico porque abren oportunidades a la delincuencia organizada en su búsqueda por maximizar ganancias y/o
extracción de rentas, sería conveniente proponer la institucionalización para toda regulación,
sobre todo las de orden federal, a través de una “Manifestación de Impacto Regulatorio de
Actividades de la Delincuencia Organizada en los Mercados Ilícitos y Legales”, como una
medida preventiva y cuyo objetivo sea identificar o detectar las áreas de oportunidad que
tendría la delincuencia organizada ante una nueva propuesta de regulación, sea del Ejecutivo,
del Legislativo o del Poder Judicial.
Mientras persistan un estado de derecho débil y políticas disuasivas ineficaces para prevenir y desincentivar acciones de la delincuencia organizada, la corrupción e impunidad
continuarán siendo un acicate a la inseguridad en detrimento del desarrollo económico y
alejará a la sociedad mexicana de mayores niveles de bienestar.
4. La reforma fiscal que falta
Una reforma fiscal reviste una especial importancia, ya que a partir de los ingresos que
puede recaudar el gobierno, se define qué tanto puede hacer y lograr con su gasto público.
Ello, siempre bajo la premisa de mantener la disciplina y salud de las finanzas públicas. De
ahí que el objetivo fundamental de una reforma fiscal es que promueva, por el lado impositivo, una legislación tributaria que cumpla a la vez con dos metas primordiales: a) recaudar
más, mejor y más equitativamente y (b) fomentar y proteger la inversión en nuestro país.
Asimismo, por el lado del gasto, debe plantear reglas efectivas de disciplina, eficiencia y
transparencia para su ejercicio.
Enfocándonos a la parte tributaria de la reforma fiscal que fue planteada por el Ejecutivo
Federal, aprobada por el Congreso de la Unión y cuya entrada en vigor fue a partir de 2014,
ésta aleja al sistema tributario de las metas arriba expuestas.
Lo anterior se confirma, entre otros cambios, con las modificaciones hechas al Código
Fiscal de la Federación en materia de contabilidad electrónica y sus correspondientes
reglas misceláneas, con lo cual los contribuyentes tienen más obligaciones y costos de
cumplimiento. Lo anterior lo consideramos excesivo e inadecuado, ya que lo que está
pretendiendo la autoridad fiscal con estas modificaciones, es mantener una fiscalización
constante de los contribuyentes con cargos relevantes para éstos.
250
Además, la reforma afectó el clima de los negocios en México. Por ende, resulta evidente
que se requieren ajustes sustanciales al marco fiscal actual fuertemente distorsionado por
dicha reforma. En concreto, y no obstante el Acuerdo de Certidumbre Tributaria propuesto
por el gobierno en el sentido de no realizar adecuaciones en impuestos por el resto del
sexenio, el IMEF considera necesario tomar en cuenta los siguientes elementos para una
reforma fiscal que sea recaudadora pero bajo una lógica de estímulo eficiente a la inversión
y sobre bases constitucionalmente adecuadas y justas: 2
a. Tasa generalizada al Impuesto al Valor Agregado (IVA). En la medida que no
haya excepciones o exenciones por acto o actividad, el fisco recibe más
recursos. Además la tasa generalizada representa un impuesto más justo, pues
paga más quien denota mayor capacidad contributiva a través de su capacidad
de consumo.
b. En materia de Impuesto sobre la Renta (ISR): (i) debe introducirse mayor
progresividad y disminución de las tasas para personas y negocios de nueva
creación; (ii) contar con mayor simplificación y seguridad jurídica; (iii) adoptar
medidas de auténtico estímulo a la inversión nacional y a la extranjera; (iv) con
la misma finalidad de fomentar inversiones, reinsertar la deducción inmediata
de inversiones atendiendo a criterios geográficos; (v) disminución o eliminación
del impuesto sobre la renta a dividendos; (vi) efectuar el reparto de la PTU con
base en productividad; (vii) eliminación de la deducción parcial de las prestaciones de previsión social, ya que ello encarece innecesariamente la carga
tributaria asociada a la contratación laboral y, con ello, incentiva la contratación
laboral informal; (viii) respetar la garantía de proporcionalidad, ya que es ésta
la que hace que el contribuyente pague sus impuestos en proporción a lo que
efectivamente genera como base gravable; cualquier distorsión a ésta, hace,
de inmediato, que se violente esta garantía; (ix) se sugiere que se restablezca
la deducción total de servicios médicos, funerarios y educativos y que se
mantengan mecanismos de control para ejercer dichas deducciones
cabalmente, como es que el pago se realice a través de medios bancarios y se
obtengan los comprobantes digitales adecuados; (x) introducir una auténtica
progresividad de las tasas, de tal suerte que las personas que más ganen,
efectivamente sean las que más impuesto paguen.
c. Fomentar la fiscalización indirecta y la formalidad. Esta medida consistiría en
inducir en los contribuyentes un interés en obtener de sus prestadores de servicios comprobantes fiscales para que sean reportados a la autoridad fiscal.
Con ello se da una fiscalización indirecta, y la autoridad podrá utilizar esta
información como herramienta de control fiscal.
Estas propuestas podrían llevarnos a una reforma fiscal que en definitiva sí estaría alineada con las grandes transformaciones que están sucediendo en México. Un
buen marco tributario y reglas claras para el ejercicio disciplinado, transparente y eficiente
del gasto público, incentivarán la inversión y crearán un clima de negocios favorable al
desarrollo nacional
Lo anterior hará que el sistema tributario en general sea competitivo, situación que hoy,
claramente, no sucede, esto afecta sustancialmente la medición de México en materia de
competitividad pues, como se mencionó en el capítulo de referencia, nuestro país hoy se
2
El capítulo 4 presentó en detalle los elementos que se enuncian a continuación.
251
sitúa en el nivel 119 de 148 países en esta materia, conforme al Global Competitiveness
Report.
5. El reto de mejorar la educación
Existe un amplio consenso en que a mayor nivel de escolaridad y mejor calidad educativa
de una población, mayor es el potencial de desarrollo de un país. Particularmente con la
entrada a la era del conocimiento del Siglo XXI, la educación se ha identificado como un
detonador estratégico de prosperidad para alcanzar mayor crecimiento económico y menores
niveles de pobreza y desigualdad social.
Un hecho relevante es que, de acuerdo con estudios recientes de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el país de la Organización con mayor
potencial de crecimiento ante una mejora en la calidad educativa es México. Para el país,
se estima que el efecto de mejorar la educación sería prácticamente del doble a lo observado en el resto, en términos de crecimiento económico promedio.
Sin embargo, a pesar de este potencial, de acuerdo con distintas estadísticas, México se
ha quedado rezagado en materia educativa. Un ejemplo es que hace 50 años la población
en edad laboral en México contaba con un año más de escolaridad en comparación con
la población laboral de países como Corea y Taiwán. A inicios de la segunda década del
siglo XXI la diferencia se revirtió y, ahora, la población en edad laboral en estos dos países
asiáticos cuenta con 5 años más de educación que la de México. Incluso, si a partir de
ahora el promedio de años de educación en México creciera al doble de lo observado en
las últimas décadas, todavía tomaría 25 años alcanzar el nivel que Corea y Taiwán presentan en la actualidad y tomaría casi 50 años con las tasas de crecimiento observadas en los
últimos años.
Otro ejemplo tiene que ver con la calidad. Nuevamente, si se compara a México con Corea,
en este caso en términos de los resultados de la prueba PISA de matemáticas, se obtiene
que a pesar de que nuestro país presentó una mejora entre 2003 y 2013, se encuentra a
casi 130 puntos de distancia del país asiático en el año 2013. 3 Aunque México mantuviera el
ritmo de crecimiento observado entre 2003 y 2013, tomaría prácticamente 27 años alcanzar los puntajes que hoy registra Corea, aunque esto no implicaría alcanzar al país asiático,
ya que éste probablemente también seguirá mejorando.
Sin menospreciar la importancia de avanzar en otros niveles educativos para mejorar integralmente la educación en México, progresar en el caso de la Educación Media Superior
(EMS) es un gran reto, ya que es un nivel crucial de la educación. En la EMS, México sigue
siendo un país con baja tasa de logro y cobertura. Un dato ilustrativo es que la tasa actual
de egreso de la EMS en el país es de 47 por ciento, comparada con un promedio de 84 por
ciento en el resto de los países de la OCDE.
Una de las expresiones más claras del reto de la pertinencia que enfrenta actualmente la
EMS, es que según la evidencia disponible, existe tanto en América Latina (AL) como en
México, un desfase entre la oferta y la demanda por recursos humanos para el sector productivo, particularmente centrado en los egresados del nivel Medio Superior. Por ello, se
3
Como referencia, el puntaje promedio de la OCDE en esta prueba PISA de matemáticas de 2013
es de 496, obteniendo Corea 546 puntos y México 419.
252
estima urgente perseverar en los esfuerzos que en este campo plantea la reforma educativa, así como otras medidas que se han tomado desde 2010 en la Secretaría de Educación
Pública y que pertinentemente se expusieron en el capítulo 5. Aunque aún es temprano
para valorar si este nuevo modelo para la EMS será capaz de contribuir a reducir la deserción y a cerrar las brechas existentes entre la oferta y la demanda de recursos humanos en
el país, por su diseño, sería de esperar que fuera el inicio de un proceso de cambio estructural profundo que contribuya a llevar a México al siglo XXI en materia educativa.
6. Mejor seguridad social: el reto de la salud y las pensiones
México enfrenta la antesala de enormes presiones de seguridad y protección social. Los
capítulos 6 y 7 abordaron extensamente los pendientes que tiene nuestro país en estas
materias y las problemáticas que giran en torno de ello. Las necesidades de la seguridad
social se traducen en dos grandes retos: mejorar las condiciones de salud y de pensiones.
En relación con el tema de la salud, deben, al menos, enfrentarse 6 grandes retos:
a. A pesar de contar ya con una cobertura considerable, el reto es abarcar lo antes
b.
c.
d.
e.
f.
posible a la totalidad de la población, acercando eficientemente los servicios a
la población y actualizando la capacidad instalada del sector salud en relación
con las necesidades de la población. Pero la cobertura debe ir mucho más allá:
debemos aspirar a la universalización de los servicios de salud.
Mejorar la calidad con calidez hacia el paciente.
Enfrentar con responsabilidad la insuficiencia generalizada de financiamiento
para la prestación de los servicios médicos.
Poner en marcha la portabilidad de los derechos en salud.
Combatir la epidemiología. La epidemiología de las enfermedades crónico-degenerativas (en particular la diabetes mellitus) exige más recursos materiales,
financieros y humanos, mayor prevención y protección en salud, mucho mayor
esfuerzo de educación al paciente y la formación de cuadros médicos especializados en las nuevas enfermedades del país. Típicamente sobran médicos
generales o pediatras y faltan miles de neurólogos, cardiólogos, oncólogos,
nefrólogos u otros médicos especialistas. Los recursos del sector salud deben
re-direccionarse para prevenir el aumento de las enfermedades crónicodegenerativas, pues no habrá recursos suficientes si no se controla la prevalencia de estas enfermedades.
Revisión de la estructura sectorial. Se requiere revisar a fondo el marco de
atribuciones y la estructura orgánica del sector para habilitar integralmente sus
facultades y competencia para atender el reto de la salud en el siglo XXI.
No menos seria es la encrucijada que el país enfrenta en lo relativo a las pensiones. La
creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) con la reforma de 1997 fue un gran
paso, como se mencionó al comienzo de este capítulo. No obstante, condiciones demográficas
(aumentos en la esperanza de vida), así como medidas decisivas que no se han tomado y
se mencionan más adelante, plantean retos urgentes.
Como se mencionó en el capítulo 7, la reforma a la seguridad social, que al momento de
escribir este texto aún no ha sido discutida por la Cámara de Senadores, está compuesta
por tres núcleos: adoptar una pensión universal, introducir un seguro de desempleo y modificar varios aspectos de la ley del SAR para mejorar su operación.
253
Al respecto, el IMEF considera inadecuado incorporar la pensión universal como obligación
constitucional, ya que es un compromiso que puede convertirse en una carga fiscal desmedida a futuro. Por la misma razón no debiera incorporarse el seguro de desempleo en
el texto constitucional. Pero además esa propuesta implica un financiamiento inadecuado
al echar mano de los recursos que el trabajador tiene en su subcuenta de vivienda. Esto lo
hace que no sea un auténtico “seguro”; las autoridades debieran revisar el funcionamiento
de estos esquemas en otros países. Además, en la actualidad ya existe la posibilidad de
realizar retiros parciales por desempleo de la cuenta individual en una Afore.
Finalmente, sobre las modificaciones propuestas a diversos aspectos del funcionamiento
del SAR, el IMEF está de acuerdo con motivar una mayor competencia en el sistema de
ahorro para el retiro, en incentivar mayores rendimientos y menor cobro de comisiones, en
mejorar el gobierno corporativo de las Afores y, sobre todo, crear incentivos para que la
población ahorre de manera voluntaria para acrecentar su saldo pensionario. Sin embargo,
el IMEF no está de acuerdo con el planteamiento del nuevo modelo más limitativo para
traspasarse de Afore que se propone. Lo que se requiere es endurecer la regulación y
actuación de los promotores comerciales y no coartarle la libertad de elección al trabajador.
La meta es llegar a integrar un auténtico Sistema Nacional de Pensiones de cuentas individuales para terminar con la concentración y disparidad de beneficios, cargas fiscales y
una cobertura deficiente. Por ello, el IMEF insta a las autoridades a diseñar e implementar
reformas pensionarias para transformar los sistemas de reparto a esquemas de cuentas
individuales que prevalecen en los sistemas estatales de pensiones y en la universidades
públicas.
La aspiración de todo mexicano es la de obtener una tasa de reemplazo al momento de
pensionarse que sea adecuada y suficiente a sus necesidades de adulto mayor. Estimaciones de varias fuentes revelan en general tasas de reemplazo bajas que oscilan entre el
30 y el 40 por ciento. 4
Cuando mencionamos párrafos más arriba a que no se han tomado medidas decisivas
para mejorar las pensiones, nos referimos a que la medida más relevante para incrementar
la tasa de reemplazo es aumentar la tasa de contribución. Para un cotizante al IMSS, incrementar la aportación obligatoria del 6.5% actual a por ejemplo 11.3%, que es la cotización
de un trabajador al ISSSTE, podría significar un aumento en la pensión muy sustantivo. 5
Además, así se cumpliría un principio de equidad al uniformarse la tasa de aportación para
contribuyentes al IMSS y al ISSSTE. Debe incluirse en la reforma a la seguridad social la
propuesta de aumentar las aportaciones. Sin embargo, el incremento debe darse sobre
bases más equitativas, pues hoy día ya el patrón cubre la mayor parte de la contribución
tripartita de 6.5%. Para no impactar fuertemente los costos laborales de las empresas y
en aras de una equidad solidaria, una mayor aportación debe provenir del gobierno y del
trabajador mismo.
Para los niveles salariales más bajos, las tasas de reemplazo son cercanas al 60 por ciento debido
a que gozan de una cuota social por parte del gobierno.
5
La Consar ha realizado ejercicios numéricos en este sentido con supuestos hipotéticos pero que
arrojan resultados interesantes véase: http://www.consar.gob.mx/BLOG/tasasreemplazo-01.aspx
4
254
7. Reforma financiera: de evolución pero no de revolución
Como se detalló en el capítulo 8, la reforma financiera que se planteó desde 2013, resultó
de 14 decretos que modificaron 38 leyes. Si bien los ejes de la reforma propusieron
objetivos loables como “prestar más y más barato”, en la práctica este buen deseo puede
resultar problemático.
También inquietó que en la reforma se le otorgue un papel tan preponderante a la banca
de desarrollo. Históricamente es bien conocido que el gobierno mexicano nunca ha sido un
buen banquero. La banca de desarrollo debe ser vista como un complemento a la banca
comercial, pero no debe estar diseñada para, de manera creciente, adoptar todas sus
funciones y mucho menos competir con ella. La reforma incluye una serie de aspectos que
van más allá de la rectoría del Estado y caen en intervencionismo estatal. Estas modificaciones pueden en algunos casos generar conductas no deseadas de los intermediarios
o pueden inducir a una conducta no deseada por parte del gobierno, como se aprecia en
otros sectores.
Se identifican tres ejemplos concretos: la evaluación del desempeño de los bancos que
realizará la SHCP (Art. 275 a Art. 281 de la LIC); la definición de parámetros para la inversión
en valores de los bancos (Art. 53 LIC) y la Sociedad de Información Crediticia Paraestatal
(Art. 7Bis LSIC).
No obstante hay otros elementos en esta voluminosa reforma que son positivos. Por ejemplo,
mejorar de manera importante los derechos de los acreedores como un mecanismo para
favorecer el crecimiento del crédito: en concreto, a través de las modificaciones a la Ley
de Concursos Mercantiles, a la Miscelánea de Garantías y a la Ley de Transparencia y
Fomento al Crédito Garantizado. Asimismo, la reforma refuerza la regulación prudencial.
Siempre y cuando no se caiga en un exceso regulatorio, ésta es una medida positiva.
Sin embargo, como se señaló en el capítulo 8, si se compara la profundidad de esta
reforma con la de telecomunicaciones y la energética, claramente la financiera no puede
considerarse como una reforma. Ello debido a que no modifica la arquitectura del sistema,
no cambia de manera radical las “reglas del juego” y no transforma la estructura de mercado. Es, eso sí, un gran conjunto de medidas y adecuaciones que resultan en una buena
reforma legal de actualización del marco jurídico y de evolución del sistema financiero y de
su modernización. De manera atinada, completa algunas partes en las que el marco legal
era omiso.
Por ello, consideramos que es una “reforma de evolución” mas no de “revolución”. Un
riesgo generalizado que ve el IMEF es que muchas de sus medidas pueden sobre regular y
exagerar el control de la actividad financiera. Será importante en la instrumentación, que ya
está en curso, encontrar ese justo medio entre regulación eficiente vs. exceso de control.
Al final, lo relevante es alinear los incentivos de tal manera que efectivamente la reforma
se traduzca, si bien no podrá ser de manera espectacular, en generar mayores flujos de
crédito que impliquen un mayor crecimiento económico.
255
8. Un sector energético moderno para el desarrollo
La reforma constitucional en materia energética, aprobada en 2013 y la legislación
secundaria votada en julio y agosto de 2014, constituyen –sin duda– la plataforma de una
de las transformaciones más profundas para México en las últimas décadas. Se
derrumbaron mitos y prejuicios que impedían que el sector energético, en sus dos facetas,
petróleo y electricidad, se modernizara y contribuyera al desarrollo nacional. Por ello, desde
los inicios de las iniciativas respectivas, el IMEF siempre apoyó la consecución de esta muy
relevante reforma.
La reforma desembocará en un auténtico cambio estructural, bajo el cual se construirá
un nuevo modelo energético donde tendrá cabida el rol del sector privado y su capital en
complemento con la rectoría estatal en el sector: se abate el monopolio gubernamental, se
permite la competencia entre empresas para extraer los hidrocarburos, refinarlos,
distribuirlos y comercializarlos, se autoriza el despacho de combustibles de marcas
no gubernamentales y la fluctuación del precio para el consumidor será de acuerdo con
el mercado. Se evidenciará que es posible la complementariedad para que la inversión
privada cierre la brecha donde los recursos públicos no alcanzan para desarrollar esas
actividades. En el caso del sector eléctrico, la iniciativa privada podrá ahora invertir tanto
en generación como en comercialización de energía. Asimismo, se crea un mercado donde
será posible la compra-venta de energía entre particulares sin la intermediación de la
empresa paraestatal.
Como se detalló con toda claridad en el capítulo 9, la construcción del nuevo modelo
energético del país a través de la reforma no es tarea sencilla. Su éxito radica en lograr dos
cosas: primero, usar principios generales que armonicen a este sector con la orientación
abierta y competitiva de la economía mexicana en su conjunto a fin de aumentar sinergias.
Segundo, generar equilibrios claros y bien balanceados entre principios esenciales, pero
que a veces representan contrapuntos. En esencia, lo regulable debe estar bien regulado,
y lo competible, bien competido. De lograr estos pesos y contrapesos de manera clara y
eficiente, podemos tener confianza en que la reforma energética dará los frutos que se
esperan y que, al final de este gran ejercicio de construcción de nuevas reglas del juego,
contaremos con instituciones confiables, lógicas claras, previsibles y la derrama económica
que tanto requerimos.
La protección al medio ambiente debe ser una tarea permanente que debe provenir de
políticas públicas que permitan el desarrollo del sector energético de manera sustentable.
Por la profundidad de esta reforma, seguramente en la instrumentación de la legislación
secundaria respectiva ya aprobada, continuará la discusión sobre el tema. El IMEF seguirá
alentando estas reflexiones, pues considera necesario seguir construyendo un amplio consenso alrededor del nuevo modelo para lograr un sector energético en nuestro país que
sea moderno, eficiente y productivo.
9. La transformación del sector de telecomunicaciones
El sector de telecomunicaciones y de la radiodifusión ofrece un gran potencial para detonar
el desarrollo y crecimiento económicos. Por ello, resultaba urgente realizar las transformaciones necesarias para dinamizarlo, modernizarlo, hacerlo competitivo y abrirlo a la
256
competencia. La reforma correspondiente fue una de las más debatidas, pues necesariamente
tocó fibras sensibles de algunos participantes en la industria. Además, fue la reforma que
presentó la mayor complejidad técnica en vista de los grandes adelantos tecnológicos que
se observan en el sector y que son sinónimo de su necesidad de modernización. México
se encuentra en general rezagado en este sector, por lo que la reforma abre grandes
oportunidades de desarrollo.
Uno de los atributos destacables de esta reforma, es que reconoció la necesidad de rediseñar
el marco jurídico e institucional para regular efectivamente a la industria y tener así un
carácter convergente que la hace integral. Por otro lado, hay elementos en la reforma que
beneficiarán directamente a los consumidores en su calidad de, por ejemplo, usuarios de
telefonía celular y telespectadores. En efecto, la competencia abatirá costos y hará más
eficiente el servicio celular, de transmisión de datos, mientras que incrementará la variedad
de canales abiertos de televisión.
No obstante, el IMEF expresa que hay un aspecto preocupante en la reforma aprobada
que concierne a los derechos individuales vinculados con la privacidad. Se establece que
la autoridad tendrá acceso a conversaciones y otras comunicaciones privadas resguardadas
hasta por dos años sin la necesidad de una orden judicial. Consideramos que si bien esta
medida tiene su origen en la intención de que el Estado pueda actuar rápidamente en
casos de presuntos delitos, puede prestarse a violaciones al derecho a la privacidad de las
personas.
Como ya se señaló, en un país con un estado de derecho débil proclive a la impunidad,
resulta preocupante que se otorgue tal grado de discrecionalidad a las autoridades. Ello,
porque podrían hacer mal uso de esta información privada sin un consecuente contrapeso
legal. En caso de que la ley no experimentara mejoras sustanciales en este renglón preocupante, deberán desarrollarse rápidamente los mecanismos jurídicos para limitar y ordenar
la capacidad del Estado para invadir la esfera privada.
Se debe estar consciente que el proceso de construcción de la transformación de las telecomunicaciones llevará tiempo y sus mayores beneficios se conocerán en el largo plazo.
Esto se debe a que modifica el funcionamiento de industrias que definirán el futuro de la
actividad económica y el acceso al conocimiento y a las oportunidades. Así, el reto de
consolidar la reforma requerirá el esfuerzo permanente de todos los actores públicos y
privados involucrados. Queda así un amplio camino por recorrer para materializar la
reforma y hay por delante una serie de pasos y decisiones cruciales que deberán ser
propuestas, analizadas y examinadas rigurosamente.
10. Reforma laboral: dos temas pendientes
Después de largas negociaciones e incontables esfuerzos, en 2012 fue reformada la Ley
Federal del Trabajo (LFT) por primera vez después de setenta años, con el objetivo
principal de contar con un marco normativo más flexible y propicio para la productividad.
Este marco introduce así mayor flexibilidad a los mercados laborales.
El principal acierto de la reforma laboral de 2012 consistió en flexibilizar la contratación
individual. La nueva legislación añadió a los ya existentes contratos por tiempo determinado, obra determinada y tiempo indeterminado, las modalidades de: período de prueba
257
en los contratos por tiempo indeterminado, el contrato de capacitación inicial, así como la
posibilidad del trabajo por unidad de tiempo. Sin embargo, por otra parte, en materia de
subcontratación se establecieron reglas que han generado muchas dudas a los patrones
sobre el alcance de su interpretación, situación que ha inhibido este tipo de contratos.
Si bien es cierto que todavía es muy pronto para analizar a profundidad los resultados de la
nueva legislación laboral, es claro que existen importantes temas pendientes en al menos
dos temas fundamentales: productividad y contratación colectiva.
En el siguiente apartado se discuten algunos aspectos relacionados con la baja en la productividad. Aquí quisiéramos destacar que la reforma laboral incluyó disposiciones importantes para impulsar la productividad, que permiten por lo menos esperar resultados positivos en el futuro. Sin embargo, es importante, por un lado, vigilar la efectiva aplicación de
estos nuevos mecanismos de coordinación; aunque, por el otro lado, como se mencionó
en el capítulo 11, lograr un incremento sustancial de la productividad depende de muchos
factores que no se agotan en una reforma legislativa.
Por ello, consideramos urgente crear conciencia en los diversos sectores de la sociedad de
que la pérdida de productividad conduce a un menor crecimiento económico y, por ende, a
un empobrecimiento relativo. Para ello son indispensables conjugar los esfuerzos públicos
y privados. Proponemos convocar a una “gran cruzada nacional por la productividad” con
la participación activa de gobierno, empresas, consumidores y la población en general para
darle impulso a medidas concretas en colaboración mutua.
Para el IMEF los pendientes en materia de contratación colectiva son sin duda los más
preocupantes, pues han dejado intactos los vicios de la anterior LFT, las posibilidades de
extorsión, emplazamiento de huelgas ilegítimas y los contratos de protección que tanto
afectan a los patrones como a los trabajadores, así como mecanismos jurídicos eficaces
que permitan la modificación de las condiciones económicas vigentes en las empresas, sin
tener que llegar a la huelga.
El sindicalismo tiene una función indispensable para fomentar el equilibrio social, para
la protección de los trabajadores y el establecimiento de relaciones armónicas obreropatronales. En México, es ampliamente conocido el hecho de que, tanto por parte de los
trabajadores como de los empleadores, son frecuentes diversas prácticas contrarias al
espíritu del sindicalismo y que se ven fomentadas por una legislación obsoleta en materia
de relaciones colectivas de trabajo. Es necesario un sindicalismo moderno que vele por los
derechos de los trabajadores y contribuya a establecer relaciones armónicas y productivas
con los patrones, un sindicalismo eficaz, con reglas claras, que erradique prácticas nocivas
tanto para empleados como empleadores, que incrementan los costos laborales e inhiben
la creación de nuevas fuentes de empleo. Un sindicalismo, en suma, que no mine la sostenibilidad económica de las empresas, las cuales son las fuentes de empleo y bienestar
de los trabajadores.
Para ello hace falta instaurar un modelo de relaciones colectivas acorde con las exigencias del siglo XXI. Concretamente, México necesita un marco normativo en materia de
contratación colectiva que, transparente y democrático, esté alineado con los objetivos
nacionales de productividad y que asuma ésta como el factor primordial del desarrollo de
nuestro país. Este es, sin lugar a dudas, el gran pendiente de la reforma laboral de 2012.
258
11. Perspectivas de la política de competencia
Tradicionalmente en nuestra economía la concentración de mercados, las barreras artificiales a la entrada y las conductas anticompetitivas de algunos agentes productivos han
formado parte del panorama económico por muchos años y han causado graves daños al
funcionamiento eficiente de los mercados. Conocidos son los sectores donde prevalecen
estructuras monopólicas u oligopólicas. El impacto negativo es muy claro: la falta de competencia reduce la competitividad global de la economía y afecta al ingreso real y su distribución. Como se detalla con toda claridad en el capítulo 12 de la autoría de quien fuese
presidente de la Comisión Federal de Competencia (CFC) por nueve años, en 1993 inició
una transformación relevante al crearse una estructura legal para fomentar un régimen de
competencia con la creación de una agencia federal respectiva, la CFC. Los esfuerzos
iniciaron incipientemente y se fueron mejorando y adaptando a lo largo de los años hasta
llegar al gran avance que constituyó la reforma constitucional en 2013 y la aprobación
reciente en 2014 de la ley respectiva. Con ello se fortalecieron de manera muy importante
las bases legales para la política de competencia.
La ley transformó a la CFC en la Comisión Federal de Competencia Económica (CFCE)
para ser una entidad con autonomía constitucional. Fue dotada con instrumentos legales
a la altura de los estándares internacionales, una estructura institucional estable que
garantiza su independencia y un equipo técnico sólido y profesional que asegura análisis
y decisiones técnicas basadas exclusivamente en los méritos de los casos. Ejemplos muy
claros de que la nueva ley contribuye a combatir las prácticas monopólicas fue incrementar su capacidad sancionadora. Hoy la CFCE puede imponer multas hasta por el diez por
ciento de los ingresos totales en México de la empresa involucrada, además de penas de
cárcel de entre 5 y 10 años para quienes participen en cárteles, es decir, en colusiones o
conspiraciones para elevar los precios o limitar la cantidad ofrecida en detrimento de los
consumidores. De igual manera, la facultad de la CFCE de realizar visitas de verificación
sorpresivas a las instalaciones de empresas involucradas en presunción de actividades
anticompetitivas eleva la probabilidad de probar fehacientemente una violación a la ley.
Estas son acciones disuasivas relevantes.
No obstante los avances importantes en materia de combatir prácticas anticompetitivas
y el establecimiento de un marco legal sólido, el IMEF considera la necesidad de seguir
avanzando para constituir una auténtica cultura en favor de la competencia. El reto no es
menor, toda vez que persisten actitudes de lógica corporativista, estatista y contraria a los
mecanismos de mercado cuyos ecos persisten en los marcos regulatorios de no pocos
sectores económicos y en la estructura mental de muchas empresas, funcionarios gubernamentales y ciudadanos.
¿Cómo combatir lo anterior? Fundamentalmente con un estricto cumplimiento de la ley sin
excepciones, no importando si se afectan intereses en particular. En segundo lugar,
aprovechar que la ley establece mecanismos para un mayor involucramiento de los agentes
económicos en la definición de reglas y lineamientos por parte de la CFCE. Por ejemplo,
utilizar el mecanismo de consulta pública que permite la ley para recoger las opiniones
e inquietudes del sector productivo, la comunidad académica y cualquier persona o
institución interesada en el tema. En tercer lugar, la CFCE debe enfatizar la prevención de
riesgos por medio de programas y políticas de cumplimiento de la ley.
259
Sobre las bases de la reforma constitucional en materia de competencia y con acciones
como las anteriores, México deberá avanzar en los años siguientes hacia una consolidación de una política de competencia sólida con cumplimiento escrupuloso de la ley que
redunde en mercados eficientes que promuevan el crecimiento económico y el bienestar
de consumidores y empresas.
12. Productividad, informalidad y crecimiento
El crecimiento económico de México de las últimas décadas por debajo de su potencial
está asociado de manera importante con un patrón de baja productividad. Esta circunstancia
ha puesto al país en una clara desventaja en comparación con otras economías tanto
desarrolladas come emergentes. Aunque la estabilidad macroeconómica es importante
para generar productividad y, por ende, crecimiento, el problema fundamental de la baja
productividad se encuentra en sus micro determinantes. Dentro de éstos, el problema de
la informalidad creciente es una de las explicaciones centrales del lento crecimiento de la
productividad. Diversos estudios (sobre todo del economista Santiago Levy) sostienen que
el resto de las distorsiones asociadas a la pérdida de productividad no han sufrido cambios
importantes en los últimos años, mientras que la informalidad ha tenido un crecimiento
importante al menos durante los últimos diez años.
Contrario a lo que se cree, la economía informal es significativamente menos productiva
que la economía formal. Ello impacta la productividad total de la economía mexicana. Al
respecto, cifras de un estudio reciente del INEGI resultan muy elocuentes: la gráfica 1
muestra con contundencia que desde 2009 las variaciones del índice de productividad laboral de la economía informal son menores a las variaciones asociadas a la
productividad del trabajo en el sector formal. Véase por ejemplo la gran brecha en 2012:
la productividad laboral en el sector formal creció 4.3% mientras que la del sector informal
se contrajo 0.5%.
Gráfica 1
Productividad laboral de la economía total, formal e informal
(variaciones porcentuales)
Fuente: INEGI.
260
Más aún, la misma fuente del INEGI indica una gran diferencia en la productividad promedio por puesto de trabajo entre los sectores formal e informal (gráfica 2):
Gráfica 2
Productividad promedio por puesto de trabajo de la economía formal e informal
(Miles de pesos, 2003-2012)
Fuente: INEGI.
La estabilidad macroeconómica y la competencia son condiciones que deben ser complementarias entre sí y se deben de ver en forma paralela. México ha avanzado mucho en ese
terreno. Sin embargo, se ha quedado muy corto en cuanto a medidas microeconómicas
que promuevan la eficiencia y la competencia en los mercados (a pesar del cambio positivo
en el marco regulatorio de la competencia destacado en el apartado anterior) y que son
condiciones sine qua non para fomentar el crecimiento y la productividad. Como política
de largo plazo, la inversión en capital humano (educación y salud) son, sin duda, elementos fundamentales para incrementar la productividad. Apoyándonos una vez más en los
estudios del economista Santiago Levy, existe evidencia que apunta hacia una relación
positiva entre la informalidad y la cobertura de los programas sociales implementados por
el Gobierno Federal y los gobiernos estatales, ya que de alguna forma éstos subsidian la
informalidad. Debe plantearse una arquitectura social tal que permita seguir apoyando a
los ciudadanos de más bajos recursos, pero sin que ello fomente la informalidad y perpetúe
una baja productividad.
El IMEF destaca que es indispensable detener el círculo vicioso que generan la informalidad y la baja productividad. Por ello se deben impulsar acciones decididas y concretas que
aumenten los costos de estar en la informalidad e incentivar la formalidad del mercado
laboral.
261
13. Perseverar en la estabilidad macroeconómica
Por prácticamente los últimos 14 años, México ha preservado y perseverado en una estabilidad macroeconómica. Sin duda ello es el complemento ideal para llevar a cabo la agenda
de reformas estructurales. Por lo tanto, esta estabilidad macroeconómica debe mantenerse
con firmeza. Dicha estabilidad se logra con un trípode: disciplina en las finanzas públicas,
estabilidad de precios con un banco central autónomo y un régimen cambiario de libre flotación. El IMEF da su reconocimiento al buen manejo de esta triada macroeconómica por
parte de las autoridades: las reglas que rigen los déficit públicos y alientan un buen manejo
del endeudamiento público; la autonomía del Banco de México que sin interferencias políticas procura el control de la inflación; y el mantenimiento del sistema cambiario de libre
flotación que en 20 años de existencia ha probado ser el régimen idóneo para protegernos
de volatilidades y choques externos.
Por todo lo anterior, El IMEF seguirá impulsando que el gobierno cumpla con una disciplina
fiscal estricta, que se respete la autonomía de nuestro banco central a la vez que éste
perfeccione sus mecanismos de transparencia y finalmente que se siga manteniendo el
esquema de libre flotación de nuestro tipo de cambio.
14. Hacia un México mejor
Una combinación adecuada de políticas públicas y reformas económicas crean las condiciones
institucionales favorables para que nuestro sistema de mercado asigne eficientemente los
recursos productivos y logre así un crecimiento sostenido de la actividad económica. En
ese contexto, la finalidad última de las reformas que se han emprendido es alentar la
creación de empleos y reducir la desigualdad para sostener el crecimiento y el desarrollo.
Sólo así se mejorará el bienestar social y económico de las familias mexicanas.
México ha enfrentado en los últimos años un entorno económico externo complejo y adverso,
principalmente debido a las dificultades y al lento crecimiento de Estados Unidos. Esto ha
impactado desfavorablemente la demanda externa que enfrenta nuestra economía. Esta
circunstancia ha sido un incentivo adicional para la formulación de los cambios estructurales,
ya que promueven fuentes internas de crecimiento y productividad que pueden compensar
la debilidad de la demanda externa.
Las reformas que ha impulsado el actual gobierno sin duda avanzan al país en la dirección
correcta y nos enfilamos hacia un México mejor. No obstante, para ello resulta indispensable
para 2015 y los años venideros una apropiada instrumentación de las leyes secundarias
de esas reformas, su consolidación y mostrar la flexibilidad suficiente para modificar, en su
caso, lo que no esté funcionando bien. Sólo así se podrán cosechar los beneficios
anhelados. Por ello en el IMEF hemos apoyado la agenda de cambios estructurales,
conscientes que como organismo del sector privado de actualización y desarrollo profesional en el campo de las finanzas podemos contribuir a su consecución. Pero también
es nuestra responsabilidad como organización mantener una visión crítica, con la única
finalidad de mejorar lo que hasta ahora se está logrando. Nos mueve en el IMEF lo mismo
que motiva a nuestros gobernantes y a la sociedad en su conjunto: el anhelo de que juntos
podamos construir el camino hacia un México mejor: más justo, más equitativo, con alto
crecimiento económico, con menor pobreza, mejor calidad de vida y más próspero, donde
todos tengamos el compromiso de contribuir al desarrollo nacional.
262