escritos 9 - Amylkar Acosta Medina

ESCRITOS 9
AMYLKAR ACOSTA MEDINA
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PRÓLOGO
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No deja de ser un tanto extraño el encontrarnos leyendo y analizando los
escritos de un pensador, de un analista de la realidad nacional, de un dirigente
político, tal como lo es Amylkar Acosta, en estos tiempos colombianos, en
donde se ha perdido la capacidad colectiva y social de reflexionar, de tener un
pensamiento crítico y creativo.
Los escritos recopilados por su propio autor en esta novena publicación,
permiten desentrañar una ruta, un compromiso y una actitud de un hombre
que desde siempre ha tratado de exigirse consistencia entre lo que dice y lo
que hace.
Un hombre que desde las aulas universitarias había decidido construir un
trayecto de su vida, dentro de un sendero dialéctico de teoría y práctica, de
pensamiento proactivo, de crítica y debate y de irreverencias frente a efímeras
y endebles figuras y formas de poder preexistentes a su propio existir.
No en vano es la lucha universitaria de los años 70 que compartimos en
distintos escenarios el espacio que desencadena el nuevo paradigma del que
nos hablará Thomas Khun, y del punto de ruptura que señala Fukuyama, para
absorber y transformar en una fuerza impulsora de su parábola vital; para
moverlo al escenario de las refriegas, las escaramuzas y los triunfos
electorales que le permitieron desarrollar un reconocido trabajo parlamentario,
que se potencia con sus expresiones en la academia y en los altos oráculos
partidistas.
Es el camino arduo de un guajiro que recorre la geografía nacional
acompañado de su papel y lápiz, y luego de su computador y su "ratón", para
desplegar y difundir tesis, ideas, reflexiones y juicios de valor, para orientar la
opinión y para centrar el debate.
Observamos, además, en sus escritos una posición de compromiso. Con unas
tesis, valores y posiciones programáticas, que lo hacen claro y certero crítico
frente a las tesis privatizadoras de los bienes y activos del Estado.
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Emerge un pensamiento ético, comprometido con la lucha anticorrupción, que
esgrime su espada de la sana crítica, frente a los negociados y decisiones
apátridas en los negocios públicos, sobre los cuales no tiene reservas ni
cobardías, para denunciar.
Un compromiso que se hace consistente como el que más; cuando presenta
sus realizaciones parlamentarias.
De igual manera aflora de las entrañas de los símbolos, de las reglas
gramaticales, de los significantes usados, una actitud liberal humanista que
reclama sindéresis y profesionalismo en el quehacer diario de la dirigencia del
país, del manejo de la política y del Estado.
Emerge una posición ecléctica y tolerante, amiga del diálogo y del uso de la
razón .. Como nos diría Norberto Bobbio se trata de un compromiso de un
intelectual, que usa el poder que "se ejerce sobre las mentes a través de la
producción y la transmisión de ideas, de símbolos, de visiones, de mundo y de
enseñanzas prácticas, mediante el uso de la palabra (el poder ideológico
depende estrechamente de la naturaleza del hombre como animal que habla)."
Toda esta visión de Amylkar aparece en mi mente, se acumula y se enriquece
en la medida en que me adentro en sus reflexiones, pongo filtros sobre lo
coloquial y lo anecdótico y centro mi atención en el pensamiento liberal, en la
fuerza de sus ideas y en el compromiso ideológico.
Pero no basta afirmar esto, en el plano simplemente de la razón, sin resaltar
nuestra funcionalidad de seres sintientes para valorar la manera en que en las
sombras de mi mente van fluyendo no sólo pensamientos sino los sentimientos
positivos de amistad y afecto, cuando frente al escritor, al pensador, cuando
se acompañan las expresiones de recuerdos afables, llenos de respeto y
amor de ese mismo hombre con su propia familia.
Con las tesis de Amylkar Acostase puede estar o no estar de acuerdo, pero lo
que no se puede negar es su fuerza, su seriedad y su responsabilidad. Que se
materializan, por ejemplo, en escritos documentados, y soportados en cifras y
bases metodológicas científicas, como cuando hace gala de su conocimiento
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sobre los problemas de minas y petróleos en Colombia. Son el reflejo de un
hombre serio.
Pero no sería justo con nuestro autor en comento si no compartiéramos con el
lector el conocimiento de cómo Amylkar expresa su facilidad de actualización y
modernización, cuando todo su pensamiento fluye por el ciberespacio, desde
el seno de su página Web.
Significan una mente joven, que no le tiene miedo a moverse, a navegar
dentro de los nuevos vectores de la relación espacio-tiempo, para enriquecer
la posibilidad democrática de difundir sus ideas, sin previa exigencia de filtros,
o de condicionamientos ni arrodillamientos ante nadie, para hacerlas públicas.
Pero hay algo más que fluye del seno de los escritos periódicos de Amylkar; es
un grito estremecedor de esperanza y a la vez de reclamo, frente a la
concreta expresión de la realidad del pueblo colombiano en estos últimos
tiempos. Los decibeles utilizados son directamente proporcionales a su grado
de compromiso.
A estas alturas, se me antoja pensar sobre cómo será y en qué sentido se
expresarán las ideas de Amylkar, sus tesis y posiciones en los venideros
escritos de reflexión que harán parte de la futura décima publicación.
Creo que seguirá reafirmando su compromiso liberal y su crítica a quienes,
como ha ocurrido en los últimos tiempos, han consolidado posiciones políticas
sobre la base de la traición de unos y la indisciplina partidista de otros.
Creo que hará sus mejores esfuerzos para develar crítica- mente los errores y
culpas que le caben al liberalismo para con Colombia, desde finales de los
años 80 y en toda la década de los años 90 del siglo XX.
Espero que transite por los senderos del nuevo orden mundial, de la crisis de
la soberanía y del Estado nación, de la estructura del nuevo Imperio del siglo
XXI y de las nuevas guerras santas.
Conociéndole como le conocemos, estamos ciertos en que no cejará en vigilar
y en enriquecer las posiciones tendientes a contribuir en la profundización de
nuestra democracia, de nuestras instituciones, y hará todo lo que le sea
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posible por contribuir a consolidar los escenarios necesarios para la joven
dirigencia que emerge dentro de la riqueza del pensamiento liberal.
Nueve publicaciones en la ruta de muchas más son la expresión decidida de
una férrea voluntad para llegar cada día de la vida a más altos destinos dentro
del concierto de los pensadores, de los ideólogos, de los políticos y de los
futuros estadistas de la nación.
Fernando Jordán Flórez
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EL CRÉDITO Y EL DESCREDITO DE LA
BANCA
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No hay plazo que no se venza, ni deuda que
no se pague!
Las tasas de interés alcanzaron su mas alto nivel en noviembre de 1998,
cuando la DTF se colocó por encima del 37% efectivo anual y las tasas de
colocación llegaron al 48%, tres veces el nivel de la inflación. Una de las
causas y tal vez la fundamental por la que las tasas de interés treparon, hasta
situarse por las nubes, fue la política de astringencia monetaria aplicada por la
Junta directiva del Banco de la República, en su férrea defensa de la maldita
banda cambiaria. Es célebre la frase de uno de los co-directores del Emisor,
en el sentido de que “por encima de cualquier consideración, está la
estabilidad cambiaria del país. La Junta no va a mover la banda cambiaria, así
las tasas de interés lleguen al 150%”! Los deudores se vieron abrumados
por los altos costos del crédito y la economía toda terminó resintiéndose, lo
cual contribuyó enormemente a la crisis financiera y, de contera, a la recesión.
Mientras el Banco de la República, en su fundamentalismo neoliberal, se
oponía a la intervención de las tasas de interés, alegando que ello ‘puede ser
nocivo y puede quebrar a algunos bancos que dependen de altos
intereses”1; por su parte, el Gobierno amenazaba a los bancos con bajarlas a
sombrerazos, si ellos no ponían de su parte, pero tales baladronadas
terminaron en un “pacto de caballeros” con la banca, para que ellos lo hicieran
por las buenas, lo cual nunca ocurrió. Fue necesario que el desplome de la
economía las arrastrara consigo, para que, por fin, bajaran las tasas de
interés. Fue así cómo las tasas de captación y las de colocación llegaron en
marzo de este año a sus niveles más bajos de los últimos tres años,
manteniendo siempre estas últimas un ostensible rezago respecto a las
primeras, influyendo en ello la circunstancia de que en períodos de alzas en
las tasas el margen de intermediación se deteriora, pero se incrementa cuando
ellas caen.
1
Salomón Kalmanovitz. El Espectador. Febrero,25/2.000
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El dinero en los bancos, que antes era tan escaso y caro, ahora, por inercia, se
tornó en abundante y barato, a lo cual contribuyó también el Banco de la
República, inyectándoles mayor liquidez: bajó el encaje sobre los depósitos, se
redujo la rentabilidad de los depósitos en el Emisor, se abarató el costo de los
préstamos de corto plazo a los bancos, las tasas de interés de los REPOS se
redujeron en un 50% y hasta la tasa lombarda2 bajó. Tales medidas, llevaron a
afirmar al Ministro de hacienda, muy eufórico, que lo demás vendría por
añadidura, ya que “con estas medidas, queda todo listo para que se reviva el
crédito”. Y no sucedió así; lejos de ello, se presenta la situación paradójica de
que los bancos no prestan, pero tampoco hay demanda por los créditos; se
trata de la típica “trampa de la liquidez”de que hablara Keynes en su Teoría
general de la ocupación, el interés y el dinero, entendida como aquella
situación en la cual, aún con tasas de interés cero, carecen de la capacidad
para reanimar la economía y generar empleo. El mal ya estaba hecho; el
efecto del encarecimiento desmesurado de los créditos había sido arrasador.
Pero, cómo se explica que si el negocio de los bancos es prestar dinero, por
qué no lo hacen? Son varias las explicaciones que pueden darse, para que los
créditos ni se aprueben ni se demanden por parte de los interesados,
aprisionando a la economía en el círculo vicioso de que si no hay crédito no
hay reactivación y sin reactivación no habrá demanda por el mismo,
comportándose como el gato, tratando de morderse la cola.. En primer lugar,
tanto las personas como las empresas, se han vuelto temerosas del contrato
de crédito, mientras la banca acusa una gran aversión al riesgo. Veamos por
qué. Los tiempos de las vacas gordas y con ellos el boom de los créditos(9295), con el consiguiente sobreendeudamiento de las empresas y los
particulares, quedaron atrás, pues concomitantemente con el disparo de las
tasas de interés, se desplomó la demanda agregada y allí empezó el calvario
de la mora de los créditos, seguida por la reestructuración de los mismos,
hasta las daciones en pago en los casos mas extremos. La caída de la
demanda interna(-11.4%) y la recesión(-5%) determina el que los empresarios
anden con pies de plomo y se vuelvan mas cautelosos, prefiriendo muchas
veces endeudarse con sus socios, capitalizar las empresas y emitir acciones.
Los empresarios, al percibir el deterioro de la demanda, aplaza sus decisiones
de inversión, máximo cuando dispone de una capacidad instalada ociosa que
sobrepasa el 40% y soporta unos niveles de inventarios inusualmente altos; la
inversión privada vivió el año 99 el mayor colapso de la historia reciente, al
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La que cobra el B de la R por los préstamos por ventanilla a los bancos
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caer un 65.4% la formación bruta de capital privado(motor del crecimiento),
acentuada por la caída del 3.3% en el sector público y las expectativas al
respecto de los empresarios, según encuesta reciente de Fedesarrollo, sigue
siendo pesimista. Por su parte, la banca extrema sus exigencias para el
otorgamiento de créditos y miran con lupa los flujos de caja y capacidad de
pago; ya no son suficientes las garantías reales, puesto que ellas se han
desvalorizado. Las empresas que han podido reestructurar sus créditos con el
apoyo del IFI y BANCOLDEX, tendrán que esperar un tiempo prudencial, antes
de volver a ser sujetos de crédito nuevo, máxime cuando “tiene como
destinatarios a los actuales accionistas de las empresas que, en muchos
casos, ya son codeudores en los créditos de las compañías o no tienen otra
garantía ni fuente de pago que las propias acciones y el flujo de caja de las
empresas. Por lo tanto, se trata de una solución que si disminuye la
deuda de las empresas, a cambio de aumentar la de los accionistas, es
decir solo hay un cambio de deudores”3. Es tanto mas preocupante la
situación para la banca, habida consideración del creciente deterioro de la
calidad de su cartera, al pasar del 6.3% en 1997 al 13.84% en diciembre de
1999($7.6 billones). La cartera en problemas pasó del 8.1% al 16.9% en el
corto lapso de 1997 a 1999; los créditos “problemas” del sector financiero
colombiano ascienden ya a la astronómica cifra de $13 billones, es decir
8.5% del PIB( sin incluir Caja agraria, UCONAL y los bancos en liquidación), lo
cual equivale al 23% de los créditos otorgados, es decir que “uno de cada
cuatro pesos prestados por los intermediarios no ha podido ser pagado
por los usuarios del crédito. Esta cifra es superior a la totalidad del
patrimonio del sistema”4. Ello explica, en muy buena medida, que mientras
las empresas y los particulares no muestren mayores fortalezas en sus
balances, así como en sus estados financieros presentes y la proyección de
éstos al futuro, no recobrarán la confianza del sistema financiero,
granjeándose éste las antipatías y una gran crisis de imagen, por que pocos
podrán comprender lo que decía Marklein, de que “Los bancos cuando está
haciendo sol, le prestan las sombrillas a la gente; pero, cuando comienza a
caer la lluvia, son muy solícitos en recoger las sombrillas”. De su prestancia,
de cuando eran considerados “las colinas dominantes”, al decir de los
ingleses, poco queda en pié. Otros factores que han contribuido a la virtual
parálisis del crédito son, entre otros, la caída brutal del ahorro financiero(entre
3
4
Mauricio Cabrera. Alternativas para la crisis financiera. Cali. Marzo/2.000
Idem
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1994 y 1999, la capacidad de ahorro del sector privado se redujo en cerca de 5
puntos porcentuales del PIB, mientras que la del sector público disminuyó en
mas de 6 puntos) y el éxodo de capitales( se estima en US$2.000 millones, en
los dos últimos años). Con tal cúmulo de factores de incertidumbre, no es de
extrañar la propensión de los bancos a protegerse invirtiendo en los títulos de
tesorería del Estado(TES), minimizando el riesgo, con lo cual el Gobierno
acapara los escasos recursos de ahorro para financiar su déficit fiscal,
sonsacándoselos(crowling out) al sector privado, secando la fuente de
financiamiento de la actividad empresarial. Las captaciones en TES a
noviembre 16 de 1999 ascendía a la no despreciable suma de $15.8
billones(14% del PIB). Al respecto acotó Javier Fernández Riva: “La
reanimación del crédito que ya es bastante incierta, es ahora todavía menos
probable, ya que los bancos con abundancia de liquidez, tendrán una
alternativa de colocación sin riesgo, atractiva, frente a su costo de 7% o menos
para CDT”.
El colapso crediticio sigue y no da trazas de arreglarse a corto plazo. Los
créditos siguen de capa caída; la baja oferta de crédito, más conocida en la
literatura especializada como “crédito crunch”, sigue haciendo su agosto. Los
préstamos reales del sector financiero caen vertiginosamente; a enero de este
año la cartera neta real anual cayó 17.4%; de acuerdo con cifras de la
Superintendencia bancaria “entre diciembre de 1998 y noviembre de 1999, la
cartera bruta del sistema ha disminuido en 3.4%, al pasar de un saldo de
$54.103 millardos a $ 52.268 millardos y si se mira por el comportamiento de
la cartera que está al día, su caída ha sido del 8.8%”5Los últimos datos del
Banco de la República muestran que la cartera neta de los principales
intermediarios financieros ha decrecido 30.4% en el último año y en el 2.000
conserva su tendencia descendente6!Si bien se ha afectado tanto el crédito de
consumo como el comercial, el que ha llevado la peor parte es el crédito a los
constructores: a marzo pasado, los préstamos desembolsados a los
constructores registraron una caída de 77.5% frente al mismo período de
1999, según cifras del ICAV. Esta vez, se repite la historia del alza de las tasas
de interés, comienza igual y termina con un mismo final. Llama la atención,
que el entrabamiento del crédito es mayor en la banca pública que en la
privada; pero, ello no es óbice para que, ante la reticencia de los bancos a
5
6
El Tiempo. Enero,17/2.000
El Espectador. Abril,17/2.000
12
prestar, la Superintendente bancaria espetara: “Si los banqueros no quieren
correr riesgos, que cambien de oficio”7. Por su parte, ante la insinuación del
Presidente de ASOBANCARIA, en el sentido de que “hay un riesgo alto,
muchas operaciones no son viables por ello. Si el Estado socializara el
riesgo podría desbloquear la economía”8, el Ministro de hacienda rechazó
de plano tal posibilidad, para terminar después apadrinando otro “pacto de
caballeros”, esta vez, para poner a disposición de la banca $1.5 billones, para
prestarle a las empresas con su intermediación, asumiendo el Gobierno
hasta el 40% en unos casos(grandes empresas) y 70% en otros(las
PYME) del riesgo del crédito, aclarando eso sí que tal beneficio en ningún
momento se haría extensivo al crédito de consumo o al crédito hipotecario.
Esta vez, se le olvidó al señor Ministro su sermón, cuando se debatía la Ley
de vivienda, sobre los peligros que entraña incentivar la cultura del no pago,
así como el aliciente al riesgo moral de los bancos, con medidas como ésta.
Ahora, el quejoso dirigente gremial se muestra de plácemes, sus cabildeos
han logrado su cometido: “Son buenas noticias. La propuesta nuestra de la
concertación dio resultado”9. Otro de los alabarderos del sector financiero,
no disimula su complacencia y afirma: “A una crisis financiera hay que botarle
mucha plata encima...Ello requiere que se gasten dineros públicos en ese
menester y que se favorezcan agentes privados en el sector financiero,
lamentablemente(qué vaina!) y en los sectores reales”10. Claro está, que esta
operación se hace al precio de que el IFI, creado el 18 de junio de 1940 sea
absorbido por FOGAFIN, luego de su capitalización por parte de éste, así
como ya había ocurrido con el BCH, el Banco cafetero, UCONAL,
GRANAHORRAR, en trance de desaparecer. Resulta atendible la atinada
observación del experto Mauricio Cabrera, cuando afirma: “Sobra repetirlo,
pero de nuevo se trata de una propuesta que no disminuye el valor de la
deuda. Además, tiene pocas probabilidades de éxito en la medida en que la
calificación de riesgo que hacen los bancos no está determinada por el valor
del crédito otorgado por la entidad, sino por el nivel total de endeudamiento
del deudor y este nivel no va a variar, solo va a ser adeudado a diferentes
entidades”11 . Definitivamente, el verdadero problema se encuentra en el
repunte de la demanda por bienes, servicios y empleo y este nudo gordiano no
7
Portafolio.Noviembre,5/99
Portafolio. Jorge H Botero. Noviembre,5/99
9
El Espectador. Jorge H Botero. Febrero,9/2.000
10
El Tiempo.Rudolf Hommes. Febrero,26/2.000
11
Alternativas para la crisis financiera. Cali. Marzo/2.000
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se va a desatar hasta tanto las variables económicas no den señales claras de
una reactivación, en serio y no virtual, de la economía!
San Andrés islas, Abril, 19/2.000
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LA VENTA DE CARBOCOL: UNA GANGA!!
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"...Toda negligencia es deliberada" Borges
ANTECEDENTES
El 17 de diciembre de 1.976 se firmó uno de los más controvertidos contratos
en Colombia, el de la Asociación INTERCOR-CARBOCOL, con el cual
incursionaría el país en las grandes ligas, entre los mayores productores de
carbón en el mundo. Este megaproyecto catapultaría la producción de este
mineral, posicionándose rápidamente en el mercado internacional de carbones
térmicos y no era para menos, dadas las excelsas calidades de sus carbones
bituminosos, muy apetecidos por su alto poder calorífico, poco contenido de
cenizas y, de contera, con porcentajes insignificantes de azufre. Además de
contar con unas cuantiosísimas reservas, que sobrepasaban las 3.000
millones de tonelada, hasta 200 metros de profundidad; un puerto natural de
aguas profundas(Puerto Bolivar), a través del cual se pueden despachar
barcos hasta de 160 mil toneladas y 17 metros de calado; tiene a su favor que
la extracción del mineral se hace a cielo abierto, lo cual reduce
ostensiblemente sus costos y, como si lo anterior fuera poco, dicho yacimiento,
que comprende 38.964 hectáreas, está muy próximo a su propio puerto
(Puerto Bolívar) y a éste, a su vez, a menos distancia que sus competidores
respecto a los principales puertos receptores de carbón en el mundo. Por ello
Colombia ocupa hoy el cuarto lugar entre los mayores productores, que son, a
su vez, los mayores exportadores de carbón en el orbe. Desde el año 1980,
cuando se declaró su comercialidad, la producción y las exportaciones han
crecido exponencialmente; de unas exportaciones que no llegaban a las cien
mil toneladas, para este año las proyecciones nos aproximan a las 36 millones
de toneladas.
En 1.999 el país recibió por concepto de exportaciones de carbón US$848
millones, constituyéndose en el tercer renglón en importancia como generador
de divisas al país, representando el 70% de las exportaciones mineras. Las
exportaciones de la Asociación INTERCOR-CARBOCOL fueron del orden de
16
los US$473 millones, para un 56% de las exportaciones totales de país.
Empero, cabe advertir que las expectativas y las proyecciones respecto a los
precios del carbón que se hacieron cuando se declaró la comercialidad,
estaban muy alejadas de la realidad. Se creyó entonces que perdurarían los
altos precios del petróleo, los cuales se dispararon a consecuencia de la
guerra del Yonky Pur, primero, y luego por la caída del Sha de Irán y la guerra
del Golfo, sucesivamente, y que ellos arrastrarían consigo los precios del
carbón. De haberse cumplido tales pronósticos, el precio de una tonelada de
carbón hoy estaría en el orden de los US$254 la tonelada, contrastando con su
precio real que fluctúa entre los US$25 y los US$32, alcanzando su mejor
precio en 1.990, cuando alcanzó a venderse a US$41.
Las perspectivas para el carbón colombiano son promisorias. En la costa
oriental de los Estados Unidos, Colombia tiene un enorme mercado potencial
(más de 50 millones de toneladas año), pues dada la circunstancia de que en
los E. U la legislación ambiental es muy exigente y no permiten quemar
carbones con más del 1% de contenido de azufre, dada la baja calidad de los
carbones de esa región, tendría que suplir su consumo con carbones
provenientes del lejano Oregón o Wyoming, a más de 3.000 kilómetros de
distancia, con el consiguiente sobrecosto por el flete. En Francia se redujo
dramáticamente la producción, de 15 millones de toneladas a solo 8; en
Alemania se pasó de producir 85 millones toneladas año a solo 64 millones,
con el agravante de que luego de la reunificación sus necesidades son
mayores y la Antigua Alemania del Este no se puede seguir abasteciendo con
las minas de lignito (un carbón pobre y contaminante) como enantes; en el
Reino Unido, su producción se redujo sensiblemente, de 94 millones de
toneladas a 35 y España, que está comprometida ahora en un ambicioso plan
de expansión eléctrico a carbón (550 megavatios nuevos) tiene estancada su
producción carbonífera en una cifra modesta, de 15 millones de toneladas.
El Asia se vislumbra como uno de los mercados del carbón con mayor
dinamismo hacia el futuro y dada su proximidad geográfica serán los
productores europeos y los de suráfrica los llamados a cubrir esa mayor
demanda, pero unos y otros tienen sus limitaciones para un mayor
escalamiento en su producción. Colombia, que vende el 75% de su carbón en
Europa, estaría en condiciones de suplir los volúmenes que Australia e
Indonesia dejen de exportar a Europa para abastecer el mercado asiático. El
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mundo requerirá de 125 a 150 millones de toneladas de carbón térmico
adicionales para el año 2.005 y como Suráfrica está limitada en su capacidad
para incrementar la producción, los tres países que estarían en posibilidad de
capturar ese nuevo mercado son Australia, Indonesia y Colombia. Estamos,
pues, en presencia de un mercado maduro, con unas posibilidades enormes
de expandirse en el corto y en el mediano plazo, con unos precios
relativamente estables y con tendencias al alza, si nos atenemos a las
proyecciones de los precios del petróleo hacia el futuro. Al paso que vamos,
bien pronto Colombia desplazará del tercer lugar a Indonesia como tercer
exportador mundial de carbón, rebasando con creces la meta que se impuso
en el ya remoto año 1976, cuando se creó a CARBOCOL como empresa
industrial y comercial del Estado, de capturar el 10% del mercado mundial de
carbones térmicos.
LA CRISIS FISCAL Y LA FIEBRE PRIVATIZADORA
Colombia atraviesa por la peor crisis fiscal de su historia; la magnitud del
descuadre de sus finanzas públicas, tanto las centralizadas como las de los
entes territoriales no tiene precedentes. Pero, pese al estruendoso fracaso de
las recetas del F.M.I, el Gobierno insiste en aplicarlas a rajatablas, creyendo
vanamente en que si aumenta la dosis del remedio, saldremos de la crisis.
Con la camisa de fuerza del F.M.I puesta, se empeña en aplicar medidas
claramente recesionistas, en momentos en que la descaecida economía
reclama medidas que permitan consolidar la reactivación en ciernes,
promoviendo la recuperación de la demanda efectiva. La directriz del F.M.I es
tajante: se debe restringir al máximo el gasto público, así ello contribuya al
estrangulamiento de la economía; eso sí, garantizando los desembolsos para
el pago de intereses y el servicio de la deuda a sus poderdantes12, que no son
otros que la banca multilateral, nuestros acreedores.
En este orden de ideas, prefieren echar mano de los impuestos y de las
privatizaciones, para arbitrar los recursos indispensables para sortear la crísis
fiscal. A ello se comprometió el Gobierno de Pastrana cuando firmó el Acuerdo
extendido con el F.M.I. Dado que las afugias son cada vez mayores, habida
consideración de que el déficit del año anterior contra todos los anuncios y a
12
Ver Acuerdo con el F.M.I
18
pesar de las buenas intenciones del buen Juan Camilo cerró con un déficit
mayor que el de 1998 y que el presupuesto de este año y también el del año
entrante siguen desfinanciados en una gran proporcion, el inefable almojarife
Juan Manuel Santos hace desesperados esfuerzos por persuadir
infructuosamente al Congreso de las bondades de su reforma alcabalera, al
tiempo que le imprime celeridad al aplazado, una y otra vez, programa de las
privatizaciones.
Salta a la vista, que la intención del Ministro Santos no es tanto la de reducir el
déficit, sino de financiarlo; ello explica que él siga cañandole al país
añagazando con que ahora sí él va a meter en cintura el gasto del Gobierno
Central, pero sus baladronadas no pasan de ser víspera de mucho y día de
nada. Ante el repudio a sus desplantes y provocaciones, luego de la Asamblea
del F.M.I en Praga, el Ministro de Hacienda y con él el Gobierno se aferran a
las privatizaciones como su tabla de salvación, ya no por razones ideológicas
sino por puro pragmatismo, para ver de tapar el hueco fiscal. Lo censurable no
es la privatización en sí, "Se trata de la forma atolondrada como las
autoridades pusieron en marcha y han desarrollado el programa de
privatizaciones o, lo que es peor, para tratar de cubrir con esos recursos
los déficits generados a causa del exceso de gasto...Con recursos cuya
recepción es por una sola vez, se financian gastos permanentes; o lo que
es lo mismo, activos productivos son cambiados por erogaciones de
funcionamiento. Dicho de manera más sencilla: ha producido una
descapitalización...Si los dineros recaudados con las ventas hubieran sido
utilizados en inversiones sociales de largo plazo, con efectos redistributivos
claros, no tendría objeción qué hacer. El terrible pecado está en la forma
como se procedió y se sigue procediendo. Al compás de esta práctica, el
desequilibrio presupuestal se intensifica y las soluciones se tornan más
difíciles"13. Y no le falta razón a Rosas Vega, nadie menos que el
Coordinador de la importantísima Comisión de Racionalización del Gasto
Público, porque en no pocos casos al privatizar los activos del Estado, se está
renunciando con ello a unos ingresos que los mismos le generaban al propio
Estado, que luego tendrán que suplirse con más impuestos o más deuda,
porque no se puede pretender comer carne y seguir tomando leche de la
misma vaca o, como lo dicen los ingleses, no se puede al mismo tiempo
tener un pastel y comérselo! No se puede perder de vista que lo que se
13
Gabriel Rosas Vega. El Espectador. Septiembre, 30/ 2.000
19
percibe por concepto de las enajenaciones se trata de ingresos no recurrentes.
Ahora que ya hemos salido a vender las llamadas acertadamente "las joyas de
la corona", cabe hacerse la pregunta que le hizo Tiro Fijo al Ministro Juan
Camilo en Los Pozos, al termino de su perorata sobre el Plan macroeconómico
del Gobierno: "Cómo va a hacer para tapar el hueco fiscal cuando hayan
vendido lo poco que le queda por vender?" Y la pregunta tuvo la callada por
respuesta.
Fracasada la venta de ISA, de ISAGEN , luego se vendría a sumar el fracaso
de la venta de la ETB por parte del Distrito Capital, las presiones del F.M.I para
que vendiera a CARBOCOL se hicieron mayores y empezaron a torcerle el
brazo al Ministro de Hacienda para que lo hiciera, con un doble mensaje,
morigerar el desfinanciamiento al que aludimos atrás y, de paso, dar la
sensación de la confianza de la comunidad financiera internacional pese a
nuestras adversidades, pues bien se ha dicho que "la economía es psicología"
y las expectativas son contagiosas y se autorefuerzan.
VALÍA LA PENA VENDER NUESTRA PARTICIPACIÓN?
Es claro que la venta de la participación del Estado en el Complejo carbonífero
Cerrejón Zona Norte se gestó en la administración Gaviria, se diseñó y
viabilizó en el Gobierno de Samper y ahora se finiquíta en el actual Gobierno
de Pastrana. En ello cabe destacar un esfuerzo continuado de las autoridades
competentes, las cuales avanzaron sin solución de continuidad en pos de este
propósito, que no encontró mayores reservas o reparos por parte de la opinión
pública. Hasta nosotros, que hemos sido tan desafectos y críticos respecto al
prurito privatizador, de ésta como de las anteriores administraciones, nos
persuadimos de la necesidad y de la conveniencia de dicha operación. Pero no
por las razones esgrimidas por las autoridades, que aducen como razón
poderosísima para privatizar a CARBOCOL las pérdidas que venía arrastrando
año por año, convirtiéndose en una especie de vena rota de las finanzas
nacionales. Según información reciente "Las pérdidas acumuladas por la vida
del proyecto ascienden a US$205 millones a Diciembre 31 de 1.999"14. Pero
ésta, es solo una verdad a medias, que es la más solemne de las mentiras. Si
bien es cierto lo de las pérdidas recurrentes que registra el P & G de la
14
Ministro de Minas, Carlos Caballero A. Respuesta a Citación a la C-V del Senado. Nov/2.000
20
empresa, es preciso escudriñar un poco para ver la procesión que va por
dentro. Veamos.
Fueron dos las circunstancias que gravitaron sobre el mediocre desempeño de
CARBOCOL. El primero de ellos, está referido al desfase entre las
proyecciones de precios que sirvieron de base para comprometernos en este
megaproyecto, las cuales justificaban con creces la magnitud de las
inversiones que el mismo comportaba. Esta constituye una constante: cuando
se trata de entrar en el negocio se sobreestiman los ingresos, se inflan artificial
y artificiosamente los precios de venta del bien a producir y se quedan cortas
las proyecciones de los costos, para de esta manera hacerlo atractivo; para,
luego, al momento de vender hacer todo lo contrario. Por estas calendas, el
precio del carbón debería estar en los niveles de US$254/tonelada, según
tales proyecciones, cuando el más alto precio lo alcanzó en el año 1.990,
transándose a US$41/tonelada de carbón. Ello explica, en gran medida, el
sobredimensionamiento de la infraestructura que se montó para desarrollar la
explotación de ese yacimiento, el cual queda más en evidencia cuando
contrastamos los costos en que se incurrió en el Cerrejón Zona Norte, con los
de la DRUMOND en la Jagua de Ibirico (Cesar); mientras en el primero se
invirtieron US$3.200 millones para una producción de 15 millones de
toneladas, en el segundo se invirtieron solo US$900 millones para una
producción de 10 millones de toneladas. Frente a ello, fracasa la regla de tres
simple de Bruño y la teoría de los economistas respecto a las economías de
escala en la producción. El otro factor que influyó, y de qué manera, en las
pérdidas que arrojaban los estados financieros de CARBOCOL fueron sus
desmesurados costos financieros, hecho éste que también tiene su
explicación, que no justificación. Resulta que CARBOCOL se metió en este
colosal compromiso con la sola cédula de ciudadanía y no era para menos,
dada su debilidad institucional y financiera, toda vez que firmó el Contrato de
Asociación con INTERCOR, filial de la transnacional EXXON, apenas a solo un
mes de creada, lo cual explica a su vez que su gerente ni se espabiló cuando
firmó ese contrato que era más bien uno de adhesión, con unas cláusulas
lesivas para el interés nacional, lo cual hacía de dicho contrato algo leonino
para el país, como tuvimos ocasión de denunciarlo en su momento, al igual
que lo hicieron Luis Carlos Galán, Guillermo Gaviria Echeverry, Jairo Londoño
y Clemente Forero, entre otros. Dado que CARBOCOL no contaba con los
recursos para poner su parte de la inversión para el montaje (50% a partir de
21
la Declaratoria de comercialidad), estimada en US$3.200 millones, se vió en la
penosa necesidad de acudir a la banca internacional para obtener el crédito
indispensable y, de esta manera, financiar su aporte. Estamos hablando de
una época en la que los gobiernos no tenían la necesidad de ir en romería por
los centros financieros internacionales en busca de recursos, como ocurre hoy
en día, sino que, ante la abundancia de los petrodólares, producto de los
inmejorables precios del crudo, desfilaban por los países en desarrollo como
Colombia los agentes de los bancos de financiamiento, ofreciendo en crédito el
dinero dulce y así fue cómo la mayoría de los países de América latina
cayeron en la trampa sobreendeudándose y fué ello lo que oasionó a la postre
la crisis de la deuda en los años 80, más conocida como la década perdida.
Pues bién, CARBOCOL obtuvo créditos por un monto aproximado a los
US$1.200 millones, para complementar sus recursos propios, con destino al
Cerrejón Zona Norte; dicho crédito se pactó a la tasa libor. Como es apenas
lógico, la Nación sirvió de garante a dicho empréstito. Ben pronto comenzaron
a vencerse los primeros créditos, pues los créditos que otorga la banca
comercial, a diferencia de la banca multilateral, son de corto plazo; de modo
que CARBOCOL debió empezar a servir parte de su deuda cuando aún no
había removido la primera tonelada de material estéril para extraer el carbón y,
para agravar las cosas, cuando sobrevino la destorcida de los precios del
petróleo las tasas de interés libor, que son flotantes, a diferencia de la prime
rate, se dispararon, encareciendo sensiblemente los intereses a pagar y la
amortización de tales créditos. CARBOCOL, acogotado por sus deudas, ante
la imposiblidad de servirla y ante la inminencia de entrar en mora, recurre al
Gobierno nacional, el cual para evitar el cierre del crédito externo al país
recurre a ECOPETROL, para que ella subrogara las deudas ya vencidas. Esto
ocurrió una y otra vez; la deuda de CARBOCOL ahora era con ECOPETROL,
pero como no hay plazo que no se venza ni deuda que no se pague, ante la
imposibilidad de honrar sus compromisos con la estatal petrolera, en forma
paulatina las subrogaciones se fueron trocando en acciones de ECOPETROL
en CARBOCOL. Este lastre, el de la onerosa deuda, es el que explica las
pérdidas netas, que no operacionales de la empresa CARBOCOL. A guisa de
ejemplo, destaquemos que, para el año 1.999 mientras las utilidades
operacionales fueron del orden de $42.209.682.000, las pérdidas netas
fueron de $256.368.931.000!
22
En consecuencia, no son las pérdidas las que pueden justificar la venta de
CARBOCOL, puesto que lo que pesa sobre ellas es el servicio de la deuda y
ésta seguirá atosigando al país independientemente de que CARBOCOL se
venda o no se venda. No podemos, entonces, buscar el ahogado aguas arriba,
porque no lo vamos a encontrar. La verdadera razón que a nuestro juicio
justifica plenamente la venta de nuestra participación en el contrato de
Asociación INTERCOR-CARBOCOL es la naturaleza misma de dicho contrato,
habida consideración de que al establecerse en una de sus cláusulas que
INTERCOR es el Operador durante toda la vida del contrato, CARBOCOL
queda reducido a su condición de yes man, pues la voz cantante la lleva
siempre el socio y CARBOCOL hacía de simple convidado de piedra. Esto dice
la irritante Cláusula 10.1: "Las partes acuerdan que INTERCOR será el
operador y como tal, con las limitaciones previstas en este contrato,
tendrá la dirección y orientación de todas las operaciones y actividades
que considere necesarias para el montaje, explotación, producción y
transporte del carbón obtenido en el área contratada, inclusive las obras
e instalaciones de infraestructura que requiera el proyecto y las demás
que le sean conexas, complementarias, dependientes de ellas..." Es decir,
que nada quedó por fuera de la omnímoda voluntad de INTERCOR.
Con sobrada razón afirmaba Guillermo Gaviria Echeverry: "El sistema de
operador, que consagra durante toda la vida del proyecto la iniciativa y
responsabilidad totales en cabeza del socio extranjero, hace inoperantes las
cláusulas que se pacten sobre control de gastos e inversiones y fijación de
cualquier política en materia administrativa o comercial, así como la
transferencia de tecnología"15 . Y para que no quedaran dudas, se remacha en
la cláusula 10.2: "Queda entendido que, en todo caso, INTERCOR
continuará siendo el operador de todas las facilidades, instalaciones y
equipos de la infraestructura". Esta Cláusula fue la que justamente le
permitió a INTERCOR durante tanto tiempo impedir que los terceros tuviesen
acceso a dicha infraestructura. Lo anterior se pretende matizar con el
argumento de que, en últimas, la máxima instancia de decisión es el Comité
ejecutivo "investido con plena autoridad y responsabilidad para fijar y adoptar
programas de montaje, explotación, operaciones y presupuestos relativos al
presente contrato"16; pero, resulta que el comité ejecutivo está integrado por
15
16
Memorando. Enero, 26/ 76
Cláusula 19.1. Contrato de asociación INTERCOR-CARBOCOL
23
los representantes de las partes contratantes y "un representante del Operador
coordinará las reuniones del comité y actuará como moderador de las
mismas"17, dejando en claro, eso sí que "el Operador será considerado
como una Entidad distinta de las partes para todos los fines de este
contrato"18. De este modo, INTERCOR se desdoblaba y actuaba en el Comité
ejecutivo con dos sombreros, como socio y como operador; ésto tan gracioso,
me llevó a afirmar con ocasión del debate en torno a la firma de ese
malhadado Contrato: "Cómo se explica este travestismo jurídico? Coja usted
ese trompo en la uña. Definitivamente, hasta donde van nuestros
conocimientos, este es el único dúo de tres"19. Así las cosas y estando
advertidos de que CARBOCOL allí era un cero a la izquierda qué justificaba
nuestra permanencia en esa Asociación de jinete y caballo? Es ésta y solo
ésta la justificación para vender la participación de CARBOCOL en el Contrato
de Asociación INTERCOR-CARBOCOL y no por que sea un hueso del que el
Estado deba desembarazarse, a como diera lugar!
SE TRATA DE HACER LO CORRECTO CORRECTAMENTE
El señor Ministro de minas y energía, repite una y otra vez que "...la
transacción se hizo de acuerdo con los mecanísmos fijados por la Banca de
inversión y en ningún momento se violaron los reglamentos..."20. El
Gobierno pudo haber cumplido al pié de la letra, escrupulósamente, impecable
y meticulósamente si se quiere, la reglamentación establecida para el efecto
por el mismo Gobierno, pero sería ella la más apropiada y conducente, acaso
se ceñía al ordenamiento legal y constitucional del país. Al hacer un escrutinio
riguroso de los pasos dados hasta consumar esta barbaridad el pasado 20 de
noviembre, al protocolizarse en Palacio, encontramos unas bases normativas
muy deleznables, que no resisten un serio análisis jurídico. De allí, que esta
negociación puede dar lugar a un enconado pleito, de tal suerte que al
desmedro que le ha significado la venta misma de su participación, puede ser
una fuente, una verdaera mina de conflictos, los cuales pueden conllevar a
multimillonarias indemnizaciones; todo por la miopía y la tozudez de quienes
tuvieron a su cargo la conducción de este proceso
17
Idem
Cláusula 10.5. Contrato de asociación INTERCOR-CARBOCOL
19
Amylkar Acosta. Glosas al Contrato de El Cerrejón. Pag.44
20
La República. Noviembre, 23/ 2.000
18
24
UN PROCESO PLAGADO DE DUDAS, CUESTIONAMIENTOS E
INTERROGANTES
Desde el Gobierno del Presidente Gaviria, se planteó la necesidad de vender
la participación estatal en el Complejo carbonífero del Cerrejón Zona Norte,
como consta en Actas de Junta directiva de CARBOCOL correspondientes a
las reuniones celebradas en el período 1991-1994. En diciembre de 1996, el
CONPES aprobó el Documento 2895 llamado "Lineamientos para incrementar
la participación del sector privado en el Complejo carbonífero de Cerrejón
Zona Norte" en el cual el Gobierno consideró fundamental la participación del
sector privado en el desarrollo y operación de la infraestructura asociada al
sector carbón. En relación con el acceso de terceros a la infraestructura férrea
y portuaria dicho Documento señaló que "la adaptación de la infraestructua del
Complejo CZN, para atender las necesidades de otras minas aledañas,
permitirá reducir los costos de transporte y embarque del carbón e
incrementar la competitividad internacional de los proyectos
carboníferos de la región, incrementar las regalías para la zona y los
recaudos fiscales, maximizar el valor de las minas existentes en la región
y reducir el deterioro ambiental asociado con el cargue y el transporte" y
ya desde entonces en el Plan de desarrollo de Samper, El salto social, se tenía
previsto seguir avante en el proceso de privatizar la participación del Estado en
el Complejo del Cerrejón. Un primer paso en esa dirección lo constituyó la
surgimiento de ECOCARBÓN, en 1993, la cual se encargaría en adelante de
la labor de fomento y promoción de la minería, así como de las titulaciones y la
fiscalización, entre tanto CARBOCOL se circunscribiría a lo atinente a su
participación en la Asociación y a la comercialización de sus carbones. Lo que
sigue, se da a la luz de los lineamientos esbozados por la administración
Samper.
El inicio formal del proceso de privatización de CARBOCOL fue la designación,
en abril de 1997, a través de un concurso internacional, del Consorcio Chase
Manhattan y Salomón Brothers como el Banco de inversión que actuaría como
asesor para la venta. El trabajo de la Banca de inversión se inició en junio y se
previó su duración en 40 semanas. Sus tareas se dividieron en dos fases: la
primera, consistente en el diseño y la implementación de los objetivos y las
estrategias de negociación con todos los interesados, la cual comprendía los
planes de expansión de la producción previstos, renegociación del Contrato de
25
Asociación CARBOCOL-INTERCOR, el acceso a terceros a la infraestructura
del Cerrejón Zona Norte y el análisis de las perspectivas del mercado. La
segunda fase, se ocuparía de evaluar en términos de estrategia y de valor
agregado lo que más convenía, si vender todos los activos de CARBOCOL,
como un solo paquete o si ofertar en venta la mina, el ferrocarril y el puerto,
separadamente, independientemente una de otra; se trataba, además de
identificar los potenciales inversionistas estratégicos, así como también de
evaluar el entorno político, laboral e institucional relacionados con la
operación de la venta. Una vez definida por parte del Gobierno la escogencia
de la mejor opción para la venta, el Consorcio asesor se obligaba a realizar la
valoración de los activos, la elaboración de los portafolios de ventas, el
mercadeo y promoción, a evaluar las propuestas y trazar la estrategia de
negociación y ejecución de la venta.
En desarrollo de la primera fase, CARBOCOL e INTERCOR firmaron el 22 de
mayo de 1998 un Acuerdo integral, en virtud del cual, el Gobierno considera
conveniente la ampliación de la producción y por ende la extensión del
contrato de Asociación. Al proponerse el Gobierno la meta de desarrollar las
áreas carbonífeas adyacentes al Cerrejón Zona Norte, se precisaba que los
desarrolladores de tales yacimientos tuvieran acceso a la infraestructura de
éste, en condiciones competitivas. Convienen, entonces, en explorar fórmulas
asequibles, para posibilitar dicho acceso. De contera, las partes reconocen la
conveniencia y la oportunidad de modificar el Contrato de asociación,
respetándose desde luego los derechos adquiridos por las partes.
Así se sientan las bases para la vinculación del capital privado a la
participación de CARBOCOL, en representación del Estado, en el contrato de
Asociación, el aumento de la producción y su correspondiente infraestructura,
extendiendo el término del contrato de Asociación y permitiendo el acceso de
terceros a la infraestructura de transporte y de embarque de dicho Complejo
carbonífero.
Por nuestra parte, ya lo habíamos advertido con mucha anticipación que "A
decir verdad, la explotación del Cerrejón Zona Central y no solo ésta, sino
cualquier otra que se desarrolle en el área de influencia del Cerrejón Zona
Norte, deriva su competitividad de la posibilidad de tener acceso a las
facilidades portuarias y de transporte de este último, donde el Estado
26
colombiano, a través de CARBOCOL. invirtió la mitad de su costo"21 y
advertíamos premonitoriamente que todas las ventajas de estos carbones, que
son muchas (alto poder calorífico, bajo contenido de azufre y de cenizas;
además de la proximidad de la mina al Puerto, entre otros) se tornan inútiles, si
el costo del transporte entre la mina y el puerto, más el embarque, resultan tan
costosos afectan su competitividad, hasta sacarlos del mercado. Por ello, en
su momento, criticamos aservamente que en una de las cláusulas del Contrato
de Asociación INTERCOR-CARBOCOL se estipulara la "destinación de toda la
infraestructura del Complejo, para el uso exclusivo y excluyente del carbón
allí producido, cerrando con ello las posibilidades de desarrollar otros
proyectos similares en la región en igualdad de condiciones"22.
El ejemplo más patético del aserto anterior lo tuvimos con el contrato de
operación que suscribió CARBOCOL con el consorcio colombo-español DOMIPRODECO-AUXINI el 17 de junio de 1981. Ante la imposibilidad de
CARBOCOL de transportar y embarcar ese carbón utilizando la infraestructura
del Cerrejón Zona Norte, no obstante ser copropietario de la misma, ni
siquiera tratándose de su propio carbón y a pesar de tener una gran
capacidad instalada ociosa, se vio precisado a transportar su carbón por
carretera, pagándole un flete de US$18/tonelada a la firma Sánchez Polo, al
tiempo que se le reconocía a PRODECO una tarifa de US$5/tonelada por
despachar el carbón a través de Puerto Zúñiga; costos éstos que resultan
exorbitantes al equipararlos con los costos operacionales para extraer esa
misma tonelada de carbón (US$17.02) y, peor aún, cuando los cotejamos con
los precios al cual se comercializaba (US$34), por lo que resultaba más
costoso el caldo que los huevos, al decir de los paisas. Esta situación obligó a
CARBOCOL a rescindir dicho contrato, dándolo por terminado unilateralmente,
decisión ésta que se convirtió en un largo y costosísimo litigio, del cual salió
muy mal librada, merced al fallo de última instancia proferido por el Consejo de
Estado.
Construir un nuevo puerto con su vía férrea implicaba asumir un costo no
inferior a los US$500 millones! Este escollo, se había constituido en el nudo
gordiano, que le había impedido al Gobierno avanzar en el proceso de la venta
de su participación en la Asociación INTERCOR-CARBOCOL. Fueron muchos
21
22
Amylkar Acosta M. Escritos 2, 1986
Amylkar Acosta M. Glosas al contrato de El Cerrejón. 1980
27
los esfuerzos que realizó el Gobierno para vencer la reticencia de INTERCOR
a facilitar el acceso de terceros y por nuestra parte, desde el Congreso y a
través de múltiples pronunciamientos públicos, demandábamos del Gobierno
firmeza y decisión para poder alcanzar dicho cometido, el cual, después de
muchas vueltas y revueltas, de ires y venires, se hizo una realidad23.
A finales de 1998, por fín, se hizo posible el Acuerdo integral y otro general
entre los dos socios de la Asociación en el cerrejón Zona Norte, los cuales se
firmaron por las partes en enero de 1.999. En virtud de los mismos, Carbones
del Cerrejón S.A(CDC) y Carbones colombianos del Cerrejón S.A(CCC)
podrían acceder a la infraestructura de Cerrejón Zona Norte, eso sí, pagando
US$152 millones como derecho, más el 75% de un costo de US$42 millones
que se invertirían en la ampliación de las facilidades del Puerto y el ferrocarril.
El 25% restante corre por cuenta de la Asociación. CARBOCOL, por su parte,
se compromete a interponer sus buenos oficios para lograr la prórroga de la
Concesión portuaria de Puerto Bolívar, toda vez que ésta se vencía en el año
2.009 y la Superintendencia de puertos ya había dado los pasos preliminares
para abrir una licitación pública para otorgársela a quien mejores
contraprestaciones al Estado ofreciera. Se convino, de común acuerdo, entre
CARBOCOL e INTERCOR revisar el contrato de Asociación, lo cual era
impensable hasta hace muy poco y, como resultado de ello, se amplió la
vigencia del mismo del 2.009, cuando vencía, hasta el año 2.034. Por su parte,
INTERCOR consiente que CARBOCOL ceda total o parcialmente su
participación, enajenándola a cualquioer título, asegurándose no obstante que
el nuevo socio cuente con una reconocida capacidad técnica y financiera, así
como de comercialización de carbón. Acuerdan, además, expandir los
volúmenes de producción, concomitantemente con el ensanche de la
infraestructura de mina, ferrocarril y puerto, de modo que se posibilite
aumentar la capacidad de producción en 6 millones de toneladas métricas
adicionales, para llegar a las 23 millones de toneladas, sin que ello
constituya un límite máximo de las posibilidades de expansión hacia el
futuro. Son dos las contraprestaciones de INTERCOR para con el Estado
Colombiano, a cambio de la generosa extensión del contrato por otros 25
años: a partir del 26 de febrero del 2.009 hasta el 2.034 INTERCOR
reconocerá a CARBOCOL el 5% de sus utilidades operacionales de cada año.
La otra, se refiere al pago de una regalía del 15%, desde enero de 1.999, "en
23
Amylkar Acosta M. No más dilaciones. Abril, 20/ 98
28
lugar del 10% que establece la ley 141/94", a sabiendas que desde que se
firmó el contrato de Asociación el 17 de diciembre de 1976, se fijó en una de
sus cláusulas en el mismo 15% que ahora se pretende mostrar como un logro.
De esta manera, se despejó el camino para, ahora sí a paso de vencedores,
avanzar en el propósito de enajenar la participación del Estado Colombiano en
el Cerrejón Zona Norte. Se habían dado todas las condiciones tanto para que
ello fuera aceptable y de buen recibo para el socio, INTERCOR, como para
que, también fuera atractivo para los inversionistas adquirirla.
UNA NEGOCIACIÓN QUE VA DE CASTAÑO A OSCURO
Varios han sido los aspectos que han enturbiado la negociación para vender la
participación del Estado en el Contrato de Asociación INTERCORCARBOCOL. Las cabriolas jurídicas que han rodeado este proceso han
terminado por enredarlo. Busquemos la punta del hilo, para ver si somos
capaces de desenredar esta madeja.
Según el Gobierno Nacional, por medio del Decreto 020 del 11 de enero del
2.000 "se aprobó el programa de enajenación de la participación estatal en el
Complejo carbonífero Cerrejón Zona Norte, mediante la suscripción sucesiva
de acciones de la sociedad Cerrejón Zona Norte S.A (en adelante 'CZN' ) y la
transferencia a esa sociedad de activos y pasivos de Carbones de colombia
S.A- CARBOCOL- relacionados con la operación del complejo carbonífero de
cerrejón Zona Norte. El Decreto 020 del 2.000 ordenó a la Financiera
Energética nacional S.A- FEN- actuar como promotor del Programa de
Fundación de CZN"24. El Gobierno para expedir dicho Decreto se fundamentó
en el Artículo 60 de la Constitución nacional, la Ley 226 de 1.995 y la Ley 508
de 1.999. Luego, la Corte Constitucional el 16 de mayo del 2.000, mediante
Sentencia debidamente ejecutoriada C-557 declara la inexequibilidad de la Ley
508 de 1.999 en su integridad, por vicios de trámite, con la cual deja sin efecto
y tumba el Plan general de desarrollo y su Plan de inversiones para el
cuatrenio 1.998-2.002, dejando sin piso el Decreto de marras que la invocaba
en lo pertinente. El Gobierno intenta, entonces, corregir, enmendar, este error
en el trámite, incurriendo en otro más garrafal, expidiendo ad libitum el Decreto
955 del 2.000, reviviendo el Plan de desarrollo y el Plan de inversiones, que
24
Luisa Fernanda Lafaurie. Viceministra de minas. Memorando, Sept.28/ 2.000
29
tampoco resistió la prueba ácida del control constitucional. En fecha 19 de
octubre del 2.000, a través de la Providencia C-1403, la Corte Constitucional
declara la inexequibilidad de dicho Decreto, al apartarse de la interpretación
del Gobierno al Artículo 341 de la Carta para expedirlo, asumiendo por
analogía que al declararse inconstutucional la Ley 508, se podría dar por no
aprobado dentro de los términos previstos por la Constitución, habiendo sido
oportunamente presentado por el Ejecutivo.
La Corte es muy categórica al dejar sentado que "La ley tiene que ser
expedida por el Congreso de la República y, aunque el Presidente puede
asumir esa atribución en ciertas circunstancias, éstas, por ser excepcionales,
son de interpretación estricta y han de derivarse de modo específico e
indubitable de autorizaciones constitucionales expresas"25; advierte la Corte
que "las oportunidades que la Constitución le otorga al Presidente para legislar
de manera extraordinaria no pueden ser interpretadas por analogía, ni por
aplicación extensiva, pues con ello invade el ámbito de competencia del
Congreso...Para la corte se trata de una Ley presentada por el Gobierno y
aprobada por el legislador, que por lo tanto fué ley de la República, rigió y
produjo efectos, pero que posteriormente fué declarada inexequible por
vicios de procedimiento en su formación. A juicio de la corporación se trata
de dos fenómenos enteramente distintos que no pueden confundirse, menos
todavía para propiciar que el Gobierno asuma unas funciones legislativas que
la Carta Política no le otorgó"26.
Tanto en la Ley 508 de 1.999, primero, como en el Decreto 955 del 2.000, que
lo reproduce, el Gobierno incorpora una norma abiertamente restrictiva del
precepto constitucional que establece de manera taxativa y reiterada en su
Artículo 60 que "El Estado promoverá, de acuerdo con la Ley, el acceso a la
propiedad. Cuando el Estado enajene su participación en una empresa,
tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus
acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y
de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad
accionaria. La ley reglamentará la materia". Sinembargo el gobierno
nacional, contraviniendo lo allí prescrito y violando flagrantemente la
Constitución nacional, tanto en la Ley aludida como en el Decreto en mención,
25
26
C.C.Sentencia C-1403, Oct.19/ 2.000
ámbito JURÍDICO, Legis. Nov.13-26/ 2.000
30
establece unas cortapisas que repugnan al espíritu de la Constitución, dejando
su texto como letra muerta. Así se transgrede la Carta, torciéndole el pescuezo
a la norma: "Para asegurar la finalidad perseguida por el Artículo 60 de la
Constitución Política en la venta a los trabajadores y al sector solidario se
establecen límites en función del patrimonio u otros indicadores
financieros con el fin de evitar conductas que atenten contra dicha
finalidad; en tal caso, corresponderá a la superintendencia de valores la
declaratoria de la ineficacia de la operación, cuando ello corresponda en
los términos de la Ley 226 de 1995"27. Incluso, la propia Ley 226/95 incurre
en un presunto vicio de inconstitucionalidad que deberá determinar la Corte
Constitucional al establecer en su Artículo 14 que "El programa de enajenación
que para cada caso expida el Gobierno dispondrá las medidas
correspondientes para evitar las conductas que atenten contra los
principios generales de esta Ley. Estas medidas podrán incluir la
limitación de la negociabilidad de las acciones, a los destinatarios de
condiciones especiales, hasta por dos años a partir de la fecha de la
enajenación; en caso de producirse la enajenación de dichas acciones
antes de dicho plazo se impondrán multas graduales de acuerdo con el
tiempo transcurrido entre la adquisición de las acciones y el monto de la
enajenación, dichas sanciones se plasmarán en el programa de
enajenación", pues dado el carácter descriptivo y dilatado de esta norma, ella
da pié para que el Gobierno, amparándose en ella, establezca limitaciones
excesivamente amplias. "Cuando la Ley, como en este caso, describe a modo
de ejemplo un punto de partida de tal amplitud, otorga la facultad al Gobierno
para que, por medio de la potestad reglamentaria, imponga desde este límite
las restricciones y limitaciones que a bien tenga"28. Con el loable propósito de
evitar que se repitan episodios deplorables de testaferrato (léase
Termocartagena), que desvirtúen el espíritu del constituyente y del legislador,
no se puede enervar la eficacia en el cumplimiento de la Constitución y de la
Ley, y lo que es más grave hacerla nugatoria en sus efectos. Ni la Constitución
ni la Ley se pueden interpretar haciéndole gambetas, de modo que ofendan la
razón! Y precisamente éste fué su alcance, al establecer en el artículo 10 del
Decreto 020 del 11 de enero del 2.000 límites tanto en el monto de las
acciones a suscribir, como en el valor del patrimonio líquido por parte de los
solidarios, tornando inane la norma que los protege y ampara, birlando de esta
27
28
Artículo 130 de la Ley 508 de 1.999 y Artículo 80 del Decreto 955 del 2.000
Concepto del ex Consejero de Estado, Dr. Miguel Gonzalez Rodriguez.
31
manera los intereses del sector solidarios. Pero, lo más grave es que el
susodicho Decreto 020 es, a todas luces, nulo de pleno derecho, habida
cuenta que se da claramente una falsa motivación del mismo, así como una
indebida aplicación del ordenamiento, como quiera que con él se aplica y
desarrolla una norma inexistente por descaecimiento, por cuanto la Ley 508/99
y el Decreto 955/2.000 posterior, habían sido declarados inexequibles por la
Corte constitucional y al quedar sin piso dicha norma se cae por su propio
peso. En este sentido, el mentado Decreto perdió su fuerza ejecutoria, al
desaparecer, como en efecto desaparecieron los sustentos que lo soportaban
y, en tales circunstancias mal podía establecer reglamentación restrictiva
alguna al derecho de postulación de compra de acciones por parte del sector
solidario, cuando ello solo le está reservado al legislador.
El Gobierno incurre en incompetencia por la materia del acto, ya que el poder
reglamentario del ejecutivo no puede, sin una Ley que desarrolle el mandato
constitucional, saltársela a la torera y entrar directamente a establecerle límites
a los derechos del sector solidario. Al infringir tal principio se desconoce la
jerarquía normativa. En este caso se viola el Artículo 4 de la Constitución, que
señala que ella es norma normarum. A este respecto, el Artículo 121 de la
Constitución es perentorio: "ninguna Autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley"
Un caso similar a éste, el de la venta de ISAGEN llegó hasta los estrados
judiciales, al limitársele a las Empresas públicas de Medellín sus posibilidades
de adquirir acciones de la participación estatal en la misma, siendo resuelta
favorablemente a la parte querellante, mediante Sentencia SU-1193/2.000, del
14 de septiembre, determinando el aplazamiento de la subasta, hasta tanto se
removieran los motivos que determinaron la litis. Extrañamente, en este caso
el Gobierno continuó olímpicamente el proceso de enajenación, sin esperar la
decisión que puedan proferir los altos tribunales a este respecto.
Y para terminarla de embarrar, omitió el Gobierno lo prescrito en el Artículo 8
de la Ley 226/ 95, al disponer que "El Plan de enajenación anual en forma
global, con sus avalúos preliminares respectivos, debe ser presentado
para su conocimiento al Congreso de la República durante los primeros
60 días del año"; como también, se pretermitió el cumplimiento de lo previsto
en el parágrafo del artículo 7 de la Ley 226/ 95, en el sentido de la perentoria
32
obligación por parte del Gobierno de enviar a la Defensoría del pueblo el
diseño del Programa de enajenación, para que ésta, si así lo estima necesario,
tome las medidas conducentes en orden a garantizar el principio de la
transparencia dentro del proceso.
QUIEN DA MENOS?
Excluido tajantemente el sector solidario en el primer tramo, para iniciar el
segundo tramo se establecen unas condiciones tan exigentes, que muy
contadas empresas en el mundo podían precalificar. La Contraloría General de
la República "considera que hubo una presunta violación al artículo 2 de la
Ley 226 de 1.995, el cual dice: 'todas las personas, naturales o jurídicas,
podrán tener acceso a la propiedad accionaria que el Estado enajene. En
consecuencia, en los procesos de enajenación se utilizarán mecanismos
que garanticen amplia publicidad y libre concurrencia y procedimientos
que promuevan la masiva participación de la propiedad accionaria...'.
Este argumento se sustenta, por una parte en que se limitó el acceso al
segundo tramo sólo a personas jurídicas y que éstas a la vez deberían
cumplir con unas exigencias técnicas y financieras, lo cual va en
contravía de la libre concurrencia que se señalaba. De otra parte, no se
promovió la masiva participación, pues no se exigió un mínimo de
ofertantes para garantizar el proceso de puja, que muy seguramente
habría permitido que el precio de venta hubiera sido superior al precio
mínimo establecido. En consecuencia, en el segundo tramo solo hubo un
ofertante y por tanto el que obtuvo las acciones al precio mínimo"29.
En efecto, se cambiaron las reglas del juego en la mitad del camino, pues el
precio-base de la oferta que implementó la Financiera Energética Nacional
(FEN) era, para que a partir de la subasta, en el regateo entre distintos
proponentes, se le vendiera al mejor postor, que sería aquél que ofreciera el
mejor precio por encima del mismo; pero ello no ocurrió así. Solo cinco firmas
acreditaron la capacidad técnica y financiera, que era el primer filtro exigido
por el Decreto 020/ 2.000 y en el Programa de Fundación de CZN y sus
anexos; fueron ellas: Total Fina-Elf S.A, Drumond Company Inc, Glencore A.G,
Billiton N.V y Angloamerican plc. Pero, luego vendría la trampa, a manera de
garlito, consistente en que los inversionístas privados que estubieran
29
Memorando CGR. Noviembre, 20/ 2.000
33
interesados en presentar aceptación de las acciones del segundo tramo,
debían registrarse ante la FEN cinco días hábiles antes de la fecha
prevista para la aceptación de la oferta de acciones del segundo tramo.
Precisamente el día 26 de septiembre era la fecha límite prevista para el
registro de los inversionístas privados, quienes además de solicitar el
registro estaban obligados a presentar una garantía de seriedad de la
oferta. Aquí ocurre lo increible, que uno no sabe si atribuirlo a la candidez o a
la torpeza de la FEN, pues dado que solo quienes hubiesen constituido la
garantía de seriedad dentro del plazo límite, que ya se había vencido, podían
luego presentar la aceptación de la oferta de acciones del segundo tramo. No
es de sorprenderse, entonces, cuando tres de las empresas mencionadas (la
suiza Glencore A.G, la británica Billiton N.V y la surafricana Anglo American
plc) se coluden, se registran de manera conjunta, para luego presentar
sobreseguros una sola y única propuesta a nombre del consorcio que
constituyeron para el efecto, la cual lógicamente se hizo por el ínfimo valor del
precio- base, trastocándose éste en el precio de venta. En esta trastada, el
Estado perdió no menos de US$200 millones, lo cual nos parece una
monstruosidad, pues se había previsto que "Se adjudicará a quien ofrezca el
precio más alto por 'El Contrato de explotación minera y transferencia',
siempre y cuando tal precio sea superior al precio fijo
$849.555.000.000"30, cifra ésta que se fijó en el Decreto 020 del 11 de enero,
la cual se mantuvo, pese a la devaluación del peso con respecto al dólar, de
tal manera que el Estado terminó absorbiendo en su totalidad el riesgo
cambiario al momento de cerrar la negociación. El Ministro de Hacienda se
exculpa con la especie de que "Otra cosa es que durante el transcurso del año
hubiera habido una devaluación de la tasa de cambio, ese era un riesgo que
de todas maneras se corría, como se hubiera corrido el riesgo de una
revaluación, pero la valoración está bién hecha y el precio que se está
cobrando es el precio en pesos que se fijó"31. En el lapso enero-noviembre,
la Tasa Representativa del Mercado pasa de $1.900,14 el 11 de enero, a
$2.213,852, que corresponde al promedio de la tasa representativa del
mercado de veinte días hábiles antes de la fecha de la oferta, marcando una
devaluación superior al 15%, perdiendo el Estado tontamente la suma de
$313,71 por cada acción! Y estamos hablando de un negocio que se sabía a
ciencia cierta que se haría en dólares y no en pesos, por que involucra bién
30
31
CARBOCOL. Programa de enajenación de la participación estatal en el Complejo CZN
La República. Nov.23/ 2.000
34
transable. He allí, el tremendo busilis de la problemática planteada.
A este propósito el Gobierno se defiende arguyendo que aunque "las
circunstancias sí cambiaron, lo que nunca modificamos fue el precio mínimo,
pues durante todos los meses en que se evaluó la venta, éste siempre se
mantuvo dentro de las expectativas del mercado y del Gobierno"32. En estas
condiciones, podrá hablarse de transparencia en el proceso?; acaso pudo
darse una objetividad en la escogencia de la propuesta, si no había otra con
cual cotejarla? No procedía, más bién, entrar en negociaciones con el único
proponente, tratando de mejorar su oferta, como se suele hacer a menudo en
las licitaciones públicas, tal como lo prevé la Ley 80/de contratación
administrativa? Son muchos los interrogantes que plantea semejante
desaguizado...que solo causan perplejidad y desconcierto.
POR UN PUÑADO DE DÓLARES
El ex Ministro de Minas y ex Presidente de CARBOCOL, Jorge Eduardo Cock
afirmó que "lamentablemente el afán de llenar el vacío fiscal que tiene el país,
llevó al Gobierno a entregar los bienes casi a cualquier precio y ese fue el caso
de CARBOCOL. En la privatización, se dieron unas circunstancias para que
salieran los precios muy bajos. Vender a CARBOCOL por $849.000 millones
es lamentable, muy afortunados quienes la compraron. Es muy
lamentable que se hubiese entregado la empresa por un precio
irrisorio"33. Por su parte la Contraloría pone en tela de juicio los resultados
positivos que reclama el Gobierno en la privatización de CARBOCOL y
asegura que la participación del Estado en el Contrato de Asociación por un
13.5% menos de lo que en realidad costaba. En concepto del Contralor
General "se debió haber construido varios escenarios, a los cuales se les
asignaran unas probabilidades de ocurrencia y, de acuerdo con ello, haber
realizado una ponderación para llegar al valor final que serviría de guía para el
proceso"34. Y ello fué lo que no se hizo, lo cual condujo a la Banca de inversión
a extrapolar unas condiciones marcadamente coyunturales, tan
desproporcionadas como las de considerar la inflación del 10.3% anual como
estable hasta el año 2.033, con lo cual deja sin oficio a la Junta Directiva del
32
El Espectador. Noviembre, 21/ 2.000
La República. Octubre, 5/ 2.000
34
El Espectador. Noviembre, 21/ 2.000
33
35
Banco de la República, cuya tarea, justamente, es la de bajar dicha inflación
año a año. Ello la conduce también a castigar en exceso el flujo de caja con
una tasa de descuento tremendamente afectada por un factor de riesgo
político altísimo, pues por arte de birlibirloque pasa del 5.5% en noviembre a
7.79% en septiembre de este año, lo cual implica un cambilo dramático del
41.6%. Este factor es el que más incide en el brusco e intempestivo cambio de
la tasa de descuento aplicada al flujo de caja in comento, al pasar súbitamente
del 12.2% en septiembre de 1.999 al 14% en noviembre de este año, lo cual
nunca refleja, ni de lejos, como debiera hacerlo el comportamiento de los
spreads de nuestra deuda externa. En solo diez meses se aumenta el
castigo al flujo de caja descontado en 1.8 puntos! Este exabrupto, lleva al
Contralor general a preguntarse: "Cambiaron tanto las condiciones del país en
tan poco tiempo?" y advierte, que si así lo fuera "Cómo un factor coyuntural,
toma tanto peso para valorar un proyecto de más de 30 años?"35. Y así fué
cómo se establecieron los parámetros que le sirvieron de base para la
valoración que tan acuciosamente hiciera la firma Salomón Chase de la tan
venida a menos participación estatal en el Complejo del cerrejón Zona norte.
El Gobierno se hace lenguas hablando de ésta como una "operación exitosa",
pero cómo se llegó a la mágica cifra de los $849.555 millones? La Banca de
inversión contratada para el efecto (Salomón Smith Barney-SSB), fué la
encargada de adelantar la valoración de la participación a enajenar y así
establecer el precio mínimo. Para ello utilizó como metodología el flujo de caja
libre descontado (Free Cash Flow), que consiste en elaborar una proyección
del flujo de caja de la Empresa, entre el año 2.000 y 2.034. Para ello, es
indispensable partir de un punto de arranque del flujo, con base en el cierre de
los estados financieros de la misma a diciembre 31 de 1.999, además de unos
supuestos de tipo macroeconómicos y de proyección del negocio. El valor
presente así obtenido, se descuenta por el Costo promedio Ponderado del
capital (WACC) y así se llega al valor estimado de la empresa. Estos fueron
los principales supuestos sobre el comportamiento de los fundamentos de la
economía hacia los próximos años, como parámetros de la proyección del flujo
de caja del Complejo carbonífero CZN: inflación de Colombia estable en 10.3%
hasta el 2.033; devaluación del 8% anual, partiendo de $2.239.74/dólar en el
2.001; inflación de E.U estable en 2.15% hasta el 2.033.
35
Diario La Libertad. Nov.22/ 2.000
36
Al hablar de las proyecciones operativas de la Empresa, se parte de la base de
una producción de 18.85 millones de toneladas de carbón, para luego subir
escalonadamente, hasta llegar a un tope de 21.85 millones en el intervalo del
2.016 al 2.034. Causa extrañeza que se parta de una proyección de
producción de solo 21 millones de toneladas, siendo que hasta en la propia
Declaración de comercialidad en 1.980 ya se hablaba de producir hasta 23
millones y en el Acuerdo integral suscrito entre CARBOCOL e INTERCOR se
habla de rebasar dicha cifra. A nadie se le escapa la importancia de este rubro,
toda vez que éste junto con los precios determina el flujo de ingresos. Según
cálculos de la Contraloría, esta inconsistencia, de partir del supuesto de un
tope en la producción de 21 millones de toneladas y no de 23 millones,
conlleva a subvalorar la participación de CARBOCOL en US$152 millones.
Para establecer el Precio promedio de la tonelada de carbón, se utiliza la
proyección de McCloskey, y se calcula en US$28.9/ tonelada. Se asume que
el aumento de la productividad anual entre 2.005 y el 2.010 será del 1%,
estabilizándose en éste nivel alcanzado hasta el 2.033. La Contraloría General
centró su análisis en este crucial aspecto, por lo crítico que resulta para
establecer el monto por el cual sería viable enajenar la participación del Estado
en el CZN. Veamos sus glosas a este respecto: "Los flujos de caja obtenidos
se descontaron a la tasa de descuento real del 14%, calculado a
septiembre/2.000, superior en 1.8% al que había calculado la misma banca de
inversión en noviembre de 1.999. La causa de que esta tasa de descuento
se hubiera incrementado y por tanto haya afectado negativamente el
valor de CARBOCOL, en últimas, subyace en la valoración del riesgo
político que se asumió. El riesgo político fué valorado en 7.79% en
septiembre del 2.000, 2.29% más del que se había tomado para la
valoración a noviembre de 1.999(5.5%)"36 y como corolario, dado que a
menor tasa de descuento mayor es el valor, "se pierde el 13.5 del valor de la
empresa al aumentar la tasa de 12.2% AL 14%...La calificación del riesgo
político o riesgo país, mostró un deterioro de 41.6% en la concepción que
se consideró del país, según este cálculo. Aquí las preguntas que se
plantean son: verdaderamente, la situación de Colombia cambia tan
radicalmente,en menos de 10 meses, respecto a su situación de los
últimos años, para que por este tipo de cuantificación se calcule un
36
CGR. Informe preliminar. Nov./2.000
37
deterioro de tal magnitud? Esta medida que toma escenarios
coyunturales, es la adecuada para un proyecto de más de 30 años?"37.
Aquí se pone de manifiesto el marcado sesgo y el exceso de subjetividad de la
banca de inversión, al no advertir las fortalezas que exhibe el país en aspectos
que son primordiales para el inversionista, tales como la solidez de la
democracia a pesar de la violencia inveterada que la sacude, las normas
legales y constitucionales que protegen a la inversión extranjera, como la no
expropiación, entre otras. De allí la pertinencia de la conclusión de la
Contraloría: "Así las cosas, con unos supuestos que profundizan los
costos, otros que limitan los ingresos y una tasa de descuento muy alta,
queda en el ambiente la duda de que el valor estimado para CARBOCOL
haya sido el más adecuado"38. El resultado de semejante castigo infligido a
la valoración del activo a vender, le significó al Estado Colombiano, según
cálculos de la Contraloría, una suma que puede sobrepasar los US$60
millones!. Entre tanto, el representante de la banca de inversión que asesoró al
Gobierno en el proceso de venta, Carlos Guimaraes, "éste es un momento
exitoso para el país, porque pese a que el riesgo soberano aumentó en los
últimos meses, se logró concretar en condiciones favorables la venta de
CARBOCOL. Este es un gran gesto de confianza de los inversionistas
extranjeros y deja un precedente positivo para que el gobierno pueda
realizar las enajenaciones pendientes"39.
Un ejercicio muy sencillo nos transporta a otras realidades, bien distantes de
este deprimente escenario, al que nos vemos abocados merced a los pases de
prestidigitación de la Banca de inversión. A ojo de buen cubero, tenemos que
la producción actual de carbón de la Asociación INTERCOR-CARBOCOL es
de 19 millones de toneladas métricas; CARBOCOL es dueña de 9.5 millones
de toneladas de carbón de exportación por año, a un precio promedio de
US$31. El Operador sitúa la tonelada de carbón en US$16, precio FOB; la
utilidad para CARBOCOL es de US$15 por tonelada de carbón exportada; las
exportaciones de carbón le generan a CARBOCOL una utilidad bruta de
US$142.5 millones. En 20 años el valor presente neto del flujo de caja anual
de US$142.5 millones, aplicando una tasa de descuento del 12% en dólares,
es de US$1.400 millones! Este habría sido el resultado que arrojaría, de
37
Idem
Ibidem
39
El Espectador. Octubre, 4/ 2.000
38
38
aplicarse, la metodología del valor presente neto de los flujos
proyectados de ingresos, para valorar los activos de CARBOCOL.
Ahora se pretende estirar la manga más que el brazo, para hacer menos
ostensible el detrimento, pretendiendo de esta manera embaucar a la opinión
pública, diciendo que "El país recibirá además de los US$383 millones,
US$77.3 millones dentro de 45 días por los ajustes en las cuentas de capital
de trabajo y el pago de US$6.7 millones por el pasivo operacional"40. Valiente
gracia; se trata, simplemente, de reconocerle a CARBOCOL el valor de los
inventarios de carbón en la mina y en el puerto que él posee, además de los
márgenes de utilidad de los contratos de venta a futuro ya firmados por
CARBOCOL, los cuales se le endosan al consorcio comprador. Sería el colmo
del descaro que, además, se le encimara a éste, como ñapa, esta gabela.
Pero, la verdad monda y lironda es que lo que el país recibirá en cash, en
moneda contante y sonante, será solo el "equivalente al precio mínimo
establecido en el Decreto 020 de Col$849.555.000.000(equivalente al
recaudo en un año por un solo punto del IVA) y convertido en dólares de
los Estados Unidos a la tasa de Col$2.213.852. Esta tasa equivale al promedio
de la tasa representativa del mercado de veinte días hábiles antes de la fecha
de la oferta. Esta suma será consignada por CZN S.A a favor de CARBOCOL
y a favor de la Nación el día del Acto de Cierre previsto para el 15 de
noviembre del 2.000. Este pago se hará a través de cuentas especiales de
compensación con el fin de evitar un impacto en el mercado cambiario y
posibles especulaciones que afecten la cotización del dólar"41. Ah! pero es que
además, como "Realmente, el proyecto se fraccionó en dos y hace dos años
se inició toda la parte de vender el acceso de la infraestructura a terceros, por
lo cual el país va a recibir US$86 millones, eso hay que sumárselo(sic) a
los $849 mil millones"42. Así? Señores, no se pueden sumar manzanas con
peras; una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa; éstos ingresos ya
estaban causados y los debía de recibir CARBOCOL, independientemente de
que su participación en el Cerrejón Zona norte se vendiera o no, y, en todo
caso éste es un valor marginal, respecto a los grandes números a los que nos
hemos venido refiriendo. Pero, al hacer las cuentas, echan al olvido que
apenas hace muy poco tiempo la Nación debió capitalizar a CARBOCOL por
40
El Espectador. Noviembre,21/ 2.000
Ministro de hacienda. Respuesta a cuestionario de citación a debate.Nov./2.000
42
Ministro de Minas. La República. Nov.23/2.000
41
39
valor de US$100 millones, para responder a sus obligaciones con la
Asociación, cuyos frutos recogerá hacia el futuro el Consorcio y no
CARBOCOL, reducida ahora a un simple cascarón. Este afán de inflar el
monto de lo que recibirá el país por esta realización de su participación en la
Asociación INTERCOR-CARBOCOL, es la muestra palmaria e indisimulable
del dislate en que ha incurrido el Gobierno y que constituye hoy piedra de
escándalo. Se repite la historia de esa infame cadena de errores y desatinos,
que se ha traducido en la feria de las empresas del Estado; primero fué
Betania, Chivor, Termo Cartagena, Termo Tasajero; luego, seguirían con
CORELCA y sus electrificadoras subsidiarias, todas vendidas a precio de
huevo, como si fueran gallinas flacas!
El Ministro de Hacienda, por su parte, engreido por su "hazaña", se apresuró a
anunciarle al país que los recursos que se recibirán "ayudarán a financiar los
$600.000 millones que se requieren en salud y los $1.7 billones que se
necesitan para educación"43, callando maliciosamente que mientras se reciben
los US$384 millones por la venta, a la Nación le tocó darse la pela, asumiendo
la deuda remanente de CARBOCOL, que a Diciembre 31 de 1.999 ascendía a
US$918 millones; es decir, que lo comido sale por lo servido. Esta es la otra
cara de la moneda. Simplemente los recursos que se habrán de recibir,
servirán para enjugar, en parte, el déficit fiscal del 2.000; no se puede perder
de vista que el presupuesto de este año preveía $2.5 billones provenientes de
la enajenación de activos, de los cuales solo los de CARBOCOL se pudieron
cristalizar. Además, cabe advertir que, tal como lo dispone la Ley 226/95, en
su Artículo 4, los recursos provenientes de la enajeación de activos de la
Nación tienen que destinarse forzosamente a financiar al mismo sector del que
hagan parte, en este caso el minero-energético; contravenir esta disposición
es incurrir en un peculado por destinación, el cual está claramente tipificado en
la legislación contencioso-administrativa.
Indudablemente éste fue un excelente negocio, pero para el Consorcio
comprador, pues además de las inconsistencias, los sesgos y la subjetividad
de la banca de inversión al momento de hacer la valoración, ésta no tuvo en
cuenta el enorme valor que representa la Concesión portuaria, recientemente
renovada a favor de la Asociación por 50 años más. Tampoco se le asignó
valor alguno a las reservas, que sobrepasan las 2.300 millones de toneladas,
43
El Espectador. Octubre,4/ 2.000
40
del yacimiento. Se repite el error en que se incurrió cuando se firmó el
Contrato de Asociación INTERCOR-CARBOCOL de asignarle valor cero al
carbón, asumiendo que éste mientras está enterrado tiene un valor nulo,
concepto éste que ya había sido refutado por David Ricardo en el remoto
1.817, cuando aseveró que "Si las minas fueran abundantes e igualmente
fértiles no producirían ninguna renta a sus dueños. Pero que, no siéndolo, la
persona o país que las posee ha de recibir una renta por ellas", de donde
fácilmente se colige que, además de los costos de sacar y transportar el
carbón, el país debe tener en cuenta el valor de este recurso, que no es un
bien libre y, por el contrario, tiene un valor económico in situ.
Es de tales proporciones el desequilibrio, entre los presuntos beneficios que
obtendrá la nación por la venta y las pingües utilidades para el consorcio
comprador, que, si tenemos en cuenta las ventas promedio de los últimos tres
años del carbón de CARBOCOL (US$257 millones), bastarán solo dos años
de exportaciones para recuperar con creces la inversión, de tal forma que para
lograrlo no será necesario que recurran al ardid de las descapitalizaciones.
LO QUE MAL EMPIEZA, MAL TERMINA
Si la firma del Contrato de Asociación INTERCOR-CARBOCOL fue tan
controvertida, no lo es menos su melancólico final, con una venta que más
parece una ganga, por que se ha terminado por enajenar la participación del
Estado colombiano, como si se tratara de un saldo invendido. Hasta cuándo el
país va a permitir que se sigan regalando obsequiosamente sus activos con
tan grave detrimento patrimonial? A propósito de la transferencia de los bienes
de CARBOCOL relacionados con el Contrato de Asociación suscrito con
INTERCOR, previó el Gobierno en su Decreto 20/2.000 lo dispuesto
taxativamente en el Decreto 2685/99(Nuevo Código aduanero) en el sentido
de que los bienes importados al país al amparo de las normas que rigen
al Plan Vallejo, no pueden ser objeto de enajenación? Y esto fué
justamente lo que se hizo al sustituir Cerrejón Zona Norte S.A a CARBOCOL,
en la titularidad proindiviso de todos los derechos, activos y pasivos de la
"Cuenta Conjunta"44 . Al hacerle la consulta a la DIAN al respecto, el Director
de la misma, Dr. Guillermo Fino, le dió traslado a la Dirección de comercio
44
CARBOCOL. Progr.de enajenación de la Participación estatal en el Complejo CZN
41
exterior del Ministerio del ramo, quien, a su vez, se la regresó a la DIAN; uno y
otro funcionario, terminaron haciéndose los de la vista gorda, miraron para otro
lado, mientras el gobierno echó por la calle del medio, llevándose por delante
las disposiciones legales. Cabe otra pregunta: sería éste el mejor momento
para vender esta participación? Nos tendremos que contentar,
resignadamente, con el socorrido argumento de que "la triste realidad que se
aprende en las crisis es que las empresas no valen lo que se invirtió en ellos,
sino lo que los compradores estén dispuestos a pagar"45?. Coincidimos en los
interrogantes del editorialista de PORTAFOLIO: "No había forma de lograr una
mayor competencia entre los proponentes para aumentar el precio? Era
indispensable vender en un momento de gran incertidumbre y zozobra por la
escalada terrorista de la guerrilla? Los ingresos extraordinarios de la bonanza
petrolera- que han servido tanto para reducir el déficit fiscal como para
sostener el precio del dólar- no daban margen de maniobra para aplazar la
venta? Estas preguntas nos conducen directamente al segundo interrogante:
aún si aceptamos, en gracia de discusión, que las afugias fiscales del
Gobierno y los compromisos con el F.M.I exigían que la venta se hiciera este
año. Por qué no se promovió y facilitó la participación de inversionístas
colombianos en la privatización? Por qué no se aprovechó la oportunidad para
montar un esquema de democratización de la propiedad accionara de las
empresas privatizadas, con todos los beneficios que conlleva para el desarrollo
del mercado de capitales? No se pueden responder estas preguntas con la
presunción de que el negocio no era atractivo para los colombianos"46
Si Guillermo Gaviria Echeverry en su valerosa carta de renuncia a la Gerencia
de Cerrejón carboneras (predecesora de CARBOCOL) censuraba acremente
la inocua carrera "para ver qué burócrata reclama el triunfo de sacar la
primera tonelada de carbón por mano ajena (la de la transnacional)"47, ahora
se trata de establecer quién se lleva la presea por haber "desencartado"
primero al Estado de ésta, su participación en el Complejo carbonífero del
Cerrejón "...dejándole a la próxima generación el triste papel de espectadora o
el heroico de asaltante48
Bogotá, noviembre 25/ 2.000
45
Portafolio. Editorial. Octubre, 17/ 2.000
Portafolio. Octubre, 17/ 2.000
47
Guillermo Gaviri E. Enero,26/ 76
48
Ïdem
46
42
ENTRE PRECIOS Y TARIFAS
( A propósito de la liberación del precio del
gas)
43
Mucha inquietud y desazón ha causado en el país, la noticia de que en el
Congreso de la República se viene tramitando un Proyecto de Ley que podría
derivar en una liberación del precio del gas natural y a consecuencia de ello,
se dispararen los precios para los consumidores industriales y para las
empresas generadoras de electricidad a gas, así como también se trepen las
tarífas tanto del gas domiciliario, afectando de contera los precios de todos
aquellos bienes en los cuales su uso es indispensable.
Es importante acotar, que este Proyecto se inició planteando la prohibición de
la exportación de gas, con el objeto de trancar la posibilidad de un eventual
desabastecimiento del mercado doméstico, que se haría inminente, dadas las
limitadas reservas con las que aún cuenta el país. Para nadie es un secreto,
que a Colombia la sigue rondando el fantasma de la pérdida del
autoabastecimiento, tanto de crudo como de gas natural. En este último caso,
hemos insistido en que hay que poner los pies sobre la tierra y no seguir con el
espejismo de que tenemos unas inmensas reservas probadas (7 terapiés
cúbicos), cuando la realidad es que las reservas disponibles son
sensiblemente menores y ello es así, porque, hasta nueva orden no podremos
contar con el gas de Cusiana, dado que éste es asociado y no libre como el
de la Guajira, por lo que a corto plazo sólo este último cuenta para los planes y
programas a desarrollar en el inmediato futuro.
Es indudable que, para conjurar una virtual escasez y para que no nos
dejemos sorprender, es indispensable promover la exploración, por que sólo si
se busca encontraremos el crudo y el gas. En este sentido, se precisa
estimular a la inversión y a los inversionistas, para que le apuesten a la
búsqueda de hidrocarburos en un país como Colombia, con un gran riesgo
geológico y con un entorno que ha hecho, del nuestro, un país con alto riesgo
político. En tales condiciones, era indispensable flexibilizar la política
contractual, como en efecto se hizo con largueza en la Ley que modificó la Ley
141/94 de regalías, así como también disipar los temores de expropiación, que
también se hizo con el Acto legislativo que modificó el Artículo 58 de la
Constitución nacional. Es decir, que están sentadas las bases para que se
reactive la actividad de prospección, sísmica, exploración y desarrollo de áreas
nuevas e inexploradas, tanto en tierra firme como costa afuera, como ya lo
44
empezamos a ver con la firma de un número de contratos nuevos, como no se
veía hace más de una década.
Pero este asunto debe mirarse y analizarse de manera integral. Un punto clave
que plantean las empresas productoras de gas natural es el del precio; pues, a
juicio de ellas no es atractivo y resulta desalentador; pero, por otra parte, la
elevación desmesurada del mismo puede incidir negativamente en el mercado,
afectando, en últimas, a quien está al final de la cadena, al consumidor y al
usuario. No hay que perder de vista, que las tarifas de los servicios públicos es
el factor que más ha venido presionando al alza los precios y si no se ha
reflejado en mayores índices de inflación ha sido por el descaecimiento de la
demanda, a consecuencia de la recesión, de la cual aún no hemos podido
salir. Hay, entonces, que compatibilizar el interés de los productores de que se
le ofrezcan incentivos para aumentar la oferta, pero sin que ello se dé a
expensas del interés general. Tenemos, también que romper ese circulo
vicioso que sigue aprisionando la masificación y expansión del gas en
Colombia, en el sentido de que tenemos una oferta estrangulada porque no
hay demanda, pero, al mismo tiempo no tenemos más demanda por que
no hay una oferta suficiente y confiable.
En esta dirección apuntan los acuerdos a los que se ha arribado
recientemente, para viabilizar este Proyecto, en el cual se considera de interés
nacional la exportación del gas, como una manera de jalonar la oferta, pero
sin que ello ponga en peligro el abastecimiento interno; en la eventualidad
de una restricción, se le dará prioridad al consumidor domiciliario sobre todos
los demás. En cuanto al precio, se liberará, de manera inmediata el gas de
Cusiana, que es de lo que, en últimas, se trata; se mantiene regulado el gas
proveniente de los campos de la Guajira, convirtiéndose su precio en marcador
para aquel y solo a partir del 2.005, tal como lo había previsto la CREG se
liberará el precio del gas en la Costa, con la premisa de que ECOPETROL
subaste el gas de su participación, de modo tal que entren nuevos agentes al
mercado, sin que ninguno de ellos esté en capacidad de ejercer posición
dominante. Adicionalmente, se mantendrá una relación de reservasproducción (R/P), para viabilizar exportaciones, de seis años, para cada uno
de los dos mercados (el de la Costa y el del Interior), considerados
aisladamente, dado que contamos con un mercado segmentado, merced a
las limitaciones de la red troncal de transporte, que no permite contar con un
mercado integrado.
45
Este acuerdo al que se ha arribado finalmente, después de los bandazos y las
contradicciones en el seno del Gobierno, es una buena noticia para el país,
pero muy especialmente para la Costa, en donde tiene sus mayores
repercusiones.
Bogotá, noviembre 25/ 2.000
46
CAMBIO DE TERCIO
(Frente a la encrucijada del proceso de paz)
47
"Debemos celebrar la vida y estamos
inexorablemente decididos a proteger la
santidad de la vida y a velar por ella, pues es
lo más valioso que tenemos; sin ella, todos lo
demás derechos y libertades carecen de
sentido"49
1. UN PROCESO EN CUIDADOS INTENSIVOS
Después de los últimos acontecimientos, el proceso de paz está herido de
muerte o, como lo diagnosticó Horacio Serpa, se encuentra en la sala de
cuidados intensivos, en estado cataléptico. Será posible salvar los obstáculos
que se le interponen en su camino al avance del proceso y, de paso, recobrar
la credibilidad en el mismo, hoy en su punto más bajo? Mientras este
interrogante se absuelve, ya ha empezado el conteo regresivo de los 55 días
perentorios de próroga dispuestos por el Gobierno, como término prudencial
para ver de recomponer las bases mismas para el adelantamiento de las
conversaciones con la FARC y fijar unos parámetros diáfanos y verificables;
entre ellos, la plena vigencia del derecho internacional humanitario, el cese al
fuego y de las hostilidades, que permitan, cuanto antes, arribar a resultados
tangibles y concretos de avance. Toda la expectativa del País y también de la
Comunidad internacional está centrada en lo que ocurra en estos angustiosos
días venideros.
Ahora estamos frente a otro escenario distinto. Por fín, el Presidente de la
República salió de su encabinamiento en el que estaba y acogió
favorablemente la propuesta del ex candidato presidencial por el liberalismo,
Dr. Horacio Serpa, de constituir un Frente común por la paz y contra la
violencia, la misma que había formulado el 22 de junio/98, al momento de
reconocer el triunfo de su contricante en la justa electoral, anunciándole al país
su postura y la del liberalismo, de una irreductible oposición patriótica a la
49
Neelan Tiruchelvam
48
administración Pastrana; pero, al mismo tiempo, ofreciéndole con toda
generosidad su concurso en el loable propósito de alcanzar la paz, en el
entendido de que "En el sistema democrático el que gane no puede destruir al
que perdió; ni el que pierde puede hacer invivible la Nación, tratando de
destruir al que ganó"50. No lo comprendió así el envanecido Presidente en
agraz, a quien sus adláteres, que fungían como sus asesores, le hicieron creer
que la paz estaba a la vuelta de la esquina; que siendo así, con sus alardes de
audacia y arrojo era suficiente, con ello bastaba y sobraba, máxime cuando se
especulaba sobre la buena química que había entre el bisoño primer
mandatario y el zorro Comandante Marulanda. Así las cosas, recaía sobre
Horacio Serpa la sospecha de que pretendía, astutamente, pasarse de listo, de
avispado y colarse, subiéndose al carro de la victoria. Ni más faltaba!
Luego vendría una cadena de errores y desatinos, producto de la imprevisión y
de la improvisación, por los cuales el País ha tenido que pagar un alto precio.
El Gobierno tomó muy a pecho una afirmación de Shimon Perez, artífice del
proceso de paz del Medio Oriente, sacada de su contexto, cuando dijo que
"Para hacer la paz, es más importante tener con quien hacerla, que tener un
Plan". Pues bien, si algo ha caracterizado la política de paz del Gobierno ha
sido su ambivalencia, su incoherencia y la incongruencia en sus propósitos,
que lo ha conducido ha dar bandazos constantemente, mientras sus voceros
andan a topa tolondro, a tientas, a remolque de los acontecimientos del día a
día. Así se explican el vergonzoso episodio del Batallón cazadores, la insulsa
polémica en torno a la instancia de la verificación internacional de los
acuerdos, el reciente incidente del aeropirata prófugo de la justicia y
últimamente la trifulca entre negociadores y guerrilla, alrededor del
compromiso que se hizo el Gobierno de estirpar el fenómeno paramilitarista.
Esta última, tiene al borde del precipicio el proceso de paz y las ambigüedades
del Gobierno poco han contribuido a evitar un fatal desenlace.
2. EN ESPERA DE UNA POLÍTICA DE ESTADO
A todas estas, la arrogancia y la soberbia del Presidente lo llevaron a aislarse
y a manejar el asunto de anera excluyente, no obstante lo dispuesto en la Ley
134 de 1.998, en su Artículo 1: "La política de paz es una política de Estado,
50
Gabriel Valdéz, ex Canciller chileno
49
permanente y participativa". Y cuando hablamos de una política de Estado,
hacemos referencia a una política consensuada con las distintas fuerzas
políticas y sociales del país, la cual debe de pasar por la lealtad en la
información, que debe ser fidedigna, compartir los análisis entre quienes
participen de la misma y estar comprometidos todos en la estrategia que se
defina, para que ninguno de los partícipes quede como furgón de cola. Así lo
demandó el Partido Liberal en su Declaración de Paipa en marzode 1.999,
advirtiendo que, pese a su disposición y a su disponibilidad de colaborar en
este frente de las preocupaciones nacionales, no estaba dispuesto a hacer ni
de idiota útil ni de convidado de piedra, de una política de paz secuestrada por
el Gobierno, convertida en señuelo político.
Tenían que transcurrir dos años y medio de Gobierno, con su carga de
tragedias, muerte y desolación, para que, por fin, el Gobierno se persuadiera
de que la paz y la guerra son asuntos muy serios, que no se pueden trivializar;
que es más fácil hacer la guerra que la paz, pues para aquella con uno solo
basta, mientras que para lograr la paz se necesitan dos, pues "la materia
prima de los negociadores son los enemigos"51. Dos años después de toda la
parafernalia y la cursilería que caracterizaron el espectáculo en que se
convirtió el acto de formalización de la iniciación de las conversaciones en la
Zona de despeje, el País recuerda la fanfarria de Marbel y los Aterciopelados,
que amenizaron la jornada, con amargura y desazón, por la cruel paradoja del
recrudecimiento del conflicto armado, que desde entonces se ha escalado y
degradado tanto en su crueldad y sevicia, que puede decirse, parodiando a
Talleyrand, que nos está matando la paz! Como lo afirma Glucksmann, "los
enemigos se imitan necesariamente y los papeles se intercambian"52. A ello ha
conducido "la negociación en medio del conflicto", que el Gobierno aceptó sin
reparos, con lo cual el proceso arrancó con el pié izquierdo, pues como lo
afirmó el procer Antonio Nariño en su época "La paz no puede presentarse, en
medio del ruido de las armas".
Asistimos desde entonces a un exacerbamiento de la guerra atizada ahora por
las ansias de control territorial de los alzados en armas, en la cual la población
civil, especialmente el campesinado, ha llevado la peor parte en este pocker
sangriento y cruel entre guerrillas y paramilitares, estando como lo está entre
51
52
Shimon Pérez
Glucksmann. Los papeles de la guerra
50
dos fuegos, pagando los platos rotos de tanta insania y delirio de esta
beligerancia, tronchando tantos sueños como vidas, pues cada vida es un
destino, en medio de una confrontación feral de la que solo hace parte para
poner los muertos. La espiral de la violencia prosigue, dejando tras de sí una
estela de muerte, de pavor y de espanto, con sus secuelas de ruina, despojo y
desarraigo de una martirizada población que, para poder sobrevivir al drama
de sus tribulaciones, el único camino que le queda frente a la amenaza, a la
extorción, al boleteo y a las contínuas masacres es el éxodo y el
desplazamiento, abandonando todo lo suyo, que son sus bártulos, con sus
ilusiones echa jirones, ante la mirada impávida y hasta displicente del
Gobierno, que no se inmuta frente a la desgracia de más de dos millones de
colombianos humildes, que deambulan por el País abandonados a su propia
suerte.
3. LOS EFECTOS DE LA VIOLENCIA
Colombia registra en los actuales momentos la mayor población desplazada,
después de Sudán y Angola; el año 2.000 cerrará con una preocupante cifra
de desplazados, cercana a los 400 mil. A la desdicha de la abrumadora
población desplazada, se suma el creciente éxodo de colombianos al exterior,
al punto que la diáspora de nuestros connacionales supera el millón en los
últimos cinco años, con el agravante de que con él se da una enorme fuga de
cerebros que le causan un gran detrimento en capital humano al País, el cual
redunda en el menoscabo de nuestras posibilidades de crecimiento y
desarrollo económico y social.
Según el último Informe de The Global Competitiveness Report del año 2.000,
que mide la capacidad que tienen los países de evitar la salida de sus jovenes
más talentosos hacia el exterior, Colombia ocupa el puesto 55 entre 59 países!
A este fenómeno contribuye, y de qué manera, la intensificación del
abominable delito del secuestro, que ha alcanzado cifras alarmantes. En los
primeros diez meses del 2.000, según los registros de la Fundación País Libre,
se produjeron 2.754 secuestros, un 10% más que el mismo período del año
anterior; entre 1.995 y 1.999 los secuestros se triplicaron, con lo cual Colombia
51
ha alcanzado el triste y vergonzoso récord de ser el país con la más alta tasa
de secuestros en el mundo, con el 61% de los plagios en el mundo entero.
Esta suma de nuestras desventuras y la persistencia de las mismas, hasta
llevar a la Corte constitucional a asegurar en una de sus sentencias que
"Colombia es patológigamente violenta" ha contribuido a la creciente
insensibilización de la opinión frente a los desmanes y vesanías de los
violentos; Colombia ha perdido hasta su capacidad de asombro, pues el
varapalo del día y su consternación, se encarga de traslapar el de la víspera y
así hemos llegado a los deplorables extremos execrados por Albert Camus,
cuando afirmaba que "hasta la tragedia se vuelve monótona".
Las consecuencias económicas de la guerra han sido funestas e
inconmensurables. "Los recursos que se distraen para la guerra son de 4 a 5
puntos del PIB. Si el presupuesto que hoy se pierde por el secuestro, el
boleteo, gastos miliares, armamentos, voladuras de oleoductos, lo dedicamos
a levantar la economía, en menos de 20 años duplicaríamos el PIB"53. Según
un estudio del DNP "Un cálculo ligeramente más preciso de la pérdida de
crecimiento acumulada que representa el conflicto armado interno (CAI)
colombiano puede obtenerse determinando la diferencia entre el PIB
observado en 1.999 y el PIB potencial. Este último se obtiene incorporando en
la tasa de crecimiento del PIB desde 1.984, el 0.5% de pérdida de crecimiento
anual, estimado anteriormente. Mediante esta metodología se obtiene que
la pérdida acumulada que representa el CAI en Colombia equivale a 8%
del PIB"54. Según otro estudio "En el período 90-94, por ejemplo, el conflicto
armado le habría generado a la economía $12.3 billones, comprendiendo $4
billones para el Gobierno, $1,5 para la sociedad y $6.8 billones por concepto
de la pérdida de vidas humanas"55. Según otro analista, "La valoración de la
pérdida de capital humano por homicidios es del 2.4% del PIB y la inversión
que se habría perdido por causa de la criminalidad común representa 0.7% del
crecimiento del PIB. Estimativos indican que un aumento de 10 homicidios por
cada 100 mil habitantes, tienen un impacto estimado del 4% sobre el valor de
la inversión"56. Y ni qué decir del efecto del riesgo-país sobre los spreads de
nuestra deuda, amén de la fuga de capitales y la renuencia a afluir de la
53
Jorge Hernán Cárdenas
Juan Carlos Echeverry, Natalia Salazar y Verónica Navas. Nos parecemos al resto del mundo? El
conflicto colombiano en el contexto internacional
55
Granada C y Rojas, L. Los costos del conflicto armado 90-94. Rev. Planeación y desarrollo. Dic/95
56
Mauricio Rubio. Normas, justicia y economía colombiana. UNIANDES.Bogotá, sept./ 95
54
52
inversión extranjera, que le tiene aversión al riesgo. Según un estudio del
Centro para el desarrollo internacional de la Universidad de HARVARD y la
Universidad de los Andes, para medir la capacidad de Colombia, como país de
la Comunidad Andina de Naciones, para atraer la inversión extranjera directa,
arrojó como resultado que el 82% y el 73.7% consideran que la falta de
seguridad personal y de seguridad para los negocios, respectivamente, hacen
poco atractivo al país en comparación con la región".
En una encuesta reciente de la ANDI, para detectar los principales problemas
que afrontan la industria y los industriales, arrojó el siguiente resultado: la
demanda 29.9%, orden público 14.9%, por encima del capital de trabajo
(14.1%), la rentabilidad (10.4%) y la cartera (0.7%). Estos estragos se vienen a
sumar a la enormidad del daño irreparable en vidas humanas, que es de tal
magnitud, que el PNUD calcula que en Colombia se han perdido 4 años de
expectativa de vida por cuenta de la maldita violencia, especialmente entre la
población joven. Por eso, el tiempo que tarde en sellarse la paz hay que
medirlo en vídas humanas, por lo que no hay tiempo qué perder, hay muchas
vidas por arrebatarle a "la parca, la muerte, la torva... que se llevan todo lo
bueno que en nosotros topa"57. Y cuando hablamos de vidas humanas todas
cuentan y todas duelen, pues según la ética Kantiana la felicidad de un
millón de personas no vale más que la de una sola. Este aserto, llevó al
escritor Hemingway a exclamar: "la muerte de todo hombre me disminuye"58.
Con toda razón afirmaba Franklin, que "jamás hubo una guerra buena o una
paz mala".
4. EL PLAN COLOMBIA: SOLUCION U OBSTACULO?
Con la aprobación del Plan Colombia, con su componente predominantemente
militar, surge un nuevo factor de perturbación del proceso, porque el Gobierno
nunca ha sido claro ni con las FARC ni con el país, sobre el contenido, el
alcance y los verdaderos propósitos del mismo, a tal punto que la aprensión de
los países vecinos hacia el mismo, especialmente el Gobierno venezolano, ha
enturbiado nuestras relaciones con los vecinos, que nos han empezado a
mirar como país problema y de poco o nada han valido los periplos
explicativos del Canciller para disuadirlos. Los hechos, traducidos en las olas
57
58
León De Greiff
Ernest Hemingway. Por quién doblan las campanas
53
humanas de los primeros desplazados a Venezuela, Ecuador y Panamá,
refutan la retórica diplomática y aún los países amigos del proceso de paz,
como la Unión Europea, prefieren desmarcarse y tomar distancias respecto a
todo lo que tenga que ver con el Plan Colombia.
Es evidente, como ya lo hemos demostrado59, que la versión USA del Plan,
que es la que cuenta con recursos, obedece a una estrategia antinarcóticos
del gobierno estadounidense, tendiente a reprimir los cultivos ilícitos, los
laboratorios de procesamiento del alucinógeno y la interdicción del tráfico,
controlando las rutas, mientras se hacen los de la vista gorda con respecto a
los otros eslabones de la cadena diabólica de las drogas sicotrópicas, las más
jugosas, especialmente la del lavado de dólares proveniente de dicha
actividad. Además, es claro que esta estrategia ha sido un verdadero fracaso y
así lo acaba de reconocer la Oficina de las Naciones Unidas para el Control de
la Droga, la UNDCP, en un extenso informe. Se pregunta a este propósito
Jorge Castañeda, reputado intelectual mexicano, que ahora acaba de asumir
la Cancillerá de su país "Cuál es el propósito de invertir cientos de millones de
dólares en la lucha contra el narcotráfico y sumir a muchos países en una
guerra civil, fortaleciendo a los grupos guerrilleros y desatando enorme
violencia y corrupción, si los líderes estadounidenses pueden eludir preguntas
sobre el uso de drogas en su juventud, y si según encuestas a nadie le
importa?"60.
Es decir, que ellos, los gringos se hacen los mensos, mientras empujan a
Colombia a que libre la guerra que ellos instigan, con la sangre ajena, ahora
que el síndrome del Vietnam los lleva a sacar las castañas del fuego con otras
manos distintas a las suyas, sobre todo despues de la Cumbre de la OTAN,
conmemorativa de su cincuentenario, en donde se proclamó su nuevo
Concepto estratégico, el cual le da vía libre por sí y ante sí, a la que han
dado en la flor de llamar la ingerencia humanitaria, estrenada en el conflicto
de Yugoeslavia. Afirma el editorialista de El Tiempo: "De qué guerra se habla,
cuando en la propia retaguardia del país que la alienta y conduce se producen
semejantes deserciones"61, al referirse a la creciente ola de legalización y
permisividad del consumo de la droga en los Estados Unidos.
59
Ver: Amylkar Acosta. Pistas y despistes del Plan Colombia
Jorge Castañeda. La guerra que todos perdemos
61
El Tiempo. Diciembre 9/ 2.000
60
54
5. ¿HAY O NO NARCOGUERRILLA? A QUIEN CREERLE?
Hace rato el General McCaffrey puso las cosas en su sitio, al espetar que "la
extensa discusión sobre la distinción entre las FARC, el ELN, los paramilitares
y el problema de las drogas es tonto"62; ya en 1.984, el embajador
estadounidense acreditado en Bogotá, Lewis Tambs acuñó la expresión
narcoguerrilla, para referirse a la insurgencia colombiana. La opinión de
McCaffrey es compartida por el general Tapias, Comandante en jefe de las
fuerzas armadas, cuando dice que "eso no es nuevo, eso lo sabemos los
colombianos desde hace mucho tiempo", más no por el primer mandatario de
la Nación, quien expresó, sin pestañear que "No existen evidencias en estos
momentos, de que las FARC sean narcotraficantes"63, quien fué más lejos,
al afirmar que "Ellos no son un grupo narcoguerrillero. Ellos son
realmente una guerrilla insurgente y desean combatir las
drogas...Estamos trabajando con ellos en erradicación de cultivos de
coca y amapola"64. A qué nos atenemos, entonces?
Pero, a los E. U les importa un higo las opiniones del Presidente Pastrana,
porque ellos tienen la suya y, tal como lo dejó sentado Tucídides, "Para una
ciudad que tiene un Imperio, nada que le convenga carece de razón"65 Esa
ciudad es Washington y esta guerra sí que le conviene a los E.U, el Imperio,
porque, según el Director de la Oficina de Política nacional de control de
drogas de los E.U, Barry McCaffrey "La producción de cocaína y heroína, que
rápidamente aumenta en Colombia, genera una amenaza a la seguridad
nacional de los Estados Unidos y al bienestar de nuestros ciudadanos" y
según el raciocinio del Tío Sam, lo que le convenga a los E.U, le tiene que
convenir a los demás. Por eso, cuando se habla de la generosidad de los E.U
al tendernos la mano con su "ayuda", no me canso de repetir que ellos no
tienen amigos sí no intereses y solo a éstos sirven, para que nos llamemos a
equívocos. De allí, que la paranoia de los Estados Unidos y sus autoridades
con el sempiterno problema del narcotráfico los ha llevado no solamente a
narcotizar aún más de lo que estaban nuestras relaciones bilaterales, sino que,
62
El Espectador. Julio, 18/ 99
El Espectador. Andrés Pastrana.Julio, 30/ 2.000
64
The Boston Globe. Enero, 28/2.000
65
Tucídides. Historia de la guerra del Peloponeso
63
55
incluso, ha terminado por narcotizar la difusa agenda de la paz, trayendo
consigo una "ambigua expansión del papel militar de los Estados Unidos en
Colombia", como la cataloga un informe, Strategic Survey, del Instituto
Internacional de Estudios Estrategicos, de Norteamérica. Los dos batallones
del Ejercito, sumados a la Policía nacional, entrenados por ellos, pertrechados
por ellos y bajo el mando de la DEA en Colombia, constituyen la cabeza de
puente de una intervención a gran escala, que ahora se pretende disimular,
burlando de paso la Ley de Ayuda, contratando personal civil de apoyo a su
estrategia, que se viene a sumar a los contingentes de personal uniformado
que ya sentaron sus reales en el País, para una expansión de su papel militar
a mas grande escala.
Otra pieza que le falta a este rompecabezas lo constituye la judicialización por
narcotráfico en los Esados Unidos de la cúpula de las FARC, otro antecedente
en la solicitud en extradición de los responsables del asesinato de tres
indigenístas norteamericanos en marzo de 1.999, entre ellos Grannobles,
hermano del Mono Jojoy. Estos dos hechos se pueden llegar a constituir en un
serio escollo para la continuidad de las negociaciones con la FARC y se
pueden convertir en una piedra en el zapato para el Gobierno hacia el futuro.
6. EL CONGELAMIENTO DE LOS DIALOGOS Y LA POLARIZACION DE LA
OPINION
En medio de este pandemónium, las FARC deciden unilateralmente congelar
las conversaciones con el Gobierno, so pretexto del presunto incumplimiento
de parte del Gobierno de tener a raya a los paramilitares, toda vez que sus
frentes proliferan ahora por doquier, se fortalecen y adquieren una mayor
audiencia y un mejor posicionamiento; de modo, que la entrevista del Ministro
del interior, Dr. Humberto de la Calle, con el Jefe de la AUC, Carlos Casataño,
en misión humanitaria, sirvió de florero, para que los negociadores de las
FARC se levantaran de la mesa. Esa circunstancia desafortunada condujo a
un empantanamiento del proceso y puso de nuevo sobre el tapete la discusión
en torno a la conveniencia de mantener la Zona de despeje, polarizándose la
opinión pública, hasta el punto de que algunos sectores han llegado a
catalogar la que es para el Gobierno un laboratorio de paz, como una guarida
de forajidos y malhechores, que han convertido dicha Zona en un santuario
56
para delinquir desde allí y reclaman del Gobierno, a voz en cuello, la
necesidad de clausurarla.
Hoy se vive en el País una especie de hiperestesia colectiva, en momentos en
que la negociación sigue estancada, en un punto muerto, en una situación de
"mate ahogado", para utilizar el argot ajedrecístico. En medio del desconcierto,
de la confusión y del escepticismo han surgido, en medio de la histeria,
posiciones extremistas como las que tuvieron por escenario el Congreso de
FEDEGAN en Cartagena, que proponen la creación de milicias civiles que
soporten a las fuerzas armadas, en el propósito de restablecer el orden
perturbado por los complotados contra el establecimiento.
A quienes así piensan, es bueno recordarles el episodio del ataque y posterior
toma de Casa verde, que ya cumple 10 años de acaecido, que lejos de
diezmar a las FARC las catapultó, al pasar de 48 frentes que tenía entonces, a
los 65 con que cuenta hoy y, desde entonces, le ha infligido duros golpes a las
fuerzas armadas, desde el ataque de Las Delicias en agosto de 1.996,
pasando por el copamiento de la Base de Miraflores, los combates en El Villar,
en el Caquetá, hasta la toma de Mitú, en los cuales ha demostrado una
capacidad ofensiva que no tenían, cuando se creyó reducirlos a la impotencia
cuando al planear el frustráneo operativo. Además, si bien es cierto en todos
los sondeos de opinión ésta se inclina por la no próroga de la Zona de
Distensión e incluso de no continuar las conversaciones con las FARC o lo que
es lo mismo declarar una guerra total y frontal contra la insurgencia, no se nos
escapa la consideración de la volubilidad de la opinión pública que es
casquivana; tiene un comportamiento pendular, ciclotímico, que tan pronto le
apuesta a la solución de fuerza, como después está clamando nuevamente
por una solución negociada del conflicto.
7. EN EL PUNTO DEL NO RETORNO
No escapa a nuestra consideración el hecho de que, para bién o para mal,
hemos arribado en este proceso a un punto de no retorno, en el que
tendríamos que pagar un alto precio de no fructificar los esfuerzos por salvar
dicho proceso; por eso se debe andar con pies de plomo, sin ligerezas, sin
aspavientos y obrar con mucha sindéresis.
57
Al Gobierno le toca seguir en su empeño de obtener hechos de paz de la
contraparte, enderezar los entuertos del proceso, rectificar donde haya que
corregir, para mejor fortuna de éste, replantear los términos de la negociación,
establecer reglas claras de juego, revisar la Agenda, para darle prelación en
ella a los temas que se han convertido ya en un clamor, el acatamiento al
derecho internacional humanitario, el cese al fuego y de hostilidades, con la
verificación y el acompañamiento de la Comunidad internacional, involucrar a
los distintos estamentos políticos y sociales en un proceso de paz incluyente,
superar el dialoguismo estéril y avanzar con paso firme hacia la anhelada
meta de una paz con justicia social, estable y duradera. Hay que "atropellar la
guerra" como lo propuso en su momento Carlos Arturo Torres, uno de los
artífices de la paz en Colombia a comienzos de siglo. Hay que persistir; "el
único verdadero fracaso consiste en no intentarlo" nos enseñó Fernando
Magallanes; por ello mismo, le cabe razón a Horacio Serpa Uribe, cuando
afirma "Prefiero equivocarme buscando la paz, que acertar haciendo la
guerra". Y ahora, que estamos con Proust buscando el tiempo perdido,
cuando las manecillas del reloj nos acercan inexorablemente a la hora de las
grandes decisiones, hay que actuar con firmeza sí, pero con grandeza y sin
mezquindades, pues "sin cohesión moral, no hay victoria"66.
Nos parece muy bien y muy positivo para la encomiable causa de la paz, que
el Presidente se haya bajado de su Olimpo y se haya allanado a propiciar los
entendimientos entre las distintas fuerzas democráticas, para ver de crear y
fortalecer un sólido frente, que se convierta en un dique de contención contra
la violencia que cobra una vida cada 20 minutos(!), pues como lo dijo Lincoln
"una casa dividida no se puede sostener en pié". Pero, para que ello sea
posible, es menester proscribir el maniqueísmo, el oportunísmo y la
macartización de las posiciones discordantes, que se respete el disenso; que
se imponga la tolerancia, que al decir de Voltaire, es la gran herramienta para
la vida en común y la coexistencia pacífica entre las diversas posturas
ideológicas y puntos de vista. La convocatoria por parte del Presidente del
Consejo Nacional de Paz, a lo cual había sido reacio hasta ahora es un buen
comienzo; los anuncios sobre avances en un eventual acuerdo entre el
Gobierno y las FARC, para un intercambio humanitario de policías y soldados
en cautiverio, por un lado, y guerrilleros en prisión, del otro, son alentadores y
66
Clausewitz
58
auguran un pronto descongelamiento del proceso, para la reanudación de las
conversaciones.
8. LA PAZ NO ES SOLO AUSENCIA DE GUERRA
Pero la paz no es solo ausencia de guerra, silenciamiento de los fusiles; no
podemos confundir la paz con el armisticio; como también es preciso entender
que, esta vez, la solución negociada del conflicto social y armado va mucho
más allá de deponer las armas y la reinserción de los subversivos, como ya
ocurrió en el pasado con el quintin Lame, con el M-19 y una fracción del EPL.
Esta vez, la salida de esta encrucijada demanda un cambio de cuajo del
desvencijado statu quo, se precisa restañar el tejido social seriamente
averiado; se trata de barajar y volver a repartir. En Colombia la pobreza supera
el 50% de la población; la indigencia supera el 20% y, particularmente, en el
campo la situación es dramática, pues más del 74% de su población arrastra
su condición de extrema pobreza y la tendencia es hacia el empeoramiento
por la falta de empleo y de oportunidades. Tanto o más grave que la pobreza
en Colombia es el empobrecimiento de capas cada vez más amplias de la
población (solo entre el año 1.997 y 1.998, según el PNUD, Colombia perdió
11 puntos en el Indice de desarrollo humano. El ingreso percápita de los
colombianos cayó de US$2.158, ya de por sí bajo, a US$2.043 entre 1.994 y el
2.000), hasta desaparecer virtualmente la clase media, aplastada bajo el peso
de la crisis y, peor aún, que la pobreza y el empobrecimiento es la inequidad.
La región de América Latina y el Caribe es la de mayor inequidad en el mundo
y, Colombia, dentro de ella es la segunda, por sus enormes e irritantes
desequilibrios, hasta el punto que para el año 2.000 hemos retrocedido a la
distribución del ingreso que teníamos en 1.951!
Por todas las consideraciones anteriores, es claro que no basta ni se trata
únicamente de refaccionar el establecimiento, que amenaza ruina, para que no
se caiga; se trata de propiciar las condiciones para que podamos arribar con
éxito a un nuevo contrato social, incluyente, participativo, que fue lo que
intentó hacer, sin éxito, la Constituyente de 1.991. Solo así, el País podrá
recobrar la gobernabilidad perdida y relegitimar unas instituciones que hoy
están en grave predicamento. Pero ello implica actuar en consecuencia,
abandonando el facilismo y el dogmatismo, con disposición de cambiar las
59
costumbres políticas, dignificar la política y las instituciones de representación,
tan degradadas y envilecidas como lo están, por cuenta de la corrupción y la
concupiscencia en el ejercicio del poder.
Es preciso, en fín, abandonar el discurso esquizofrénico que conspira contra
las posibilidades de aclimatamiento de la paz y la concordia entre los
colombianos. En este sentido, son aleccionantes las palabras de Francescu
Vicenti, representante en Colombia del PNUD: "En Colombia y muchos otros
países, los procesos de paz se han frustrado o postergado, innecesariamente,
debido a un factor perturbador, que es la falta de coherencia entre la política
económica y la política de paz. Esta esquizofrenia de las dos políticas,
vulnera la confianza entre los protagonistas y genera distorsiones para la
concreción de los acuerdos". Más claro, no canta un gallo!
Bogotá, Diciembre 8 del 2.000
60
LA TRANSFERENCIA DE LA CRISIS FISCAL
(A propósito del cambio del régimen de las
transferencias)
61
En un segundo intento para reversar el proceso de descentralización y
autonomía territorial, cursa en este momento en el Congreso de la República
un Proyecto de acto legislativo que se propone recortar drásticamente las
transferencias a las entidades territoriales, regladas por los artículos 356 y 357
de la Constitución Nacional. Ya en el año 1.996, a través del Proyecto de Ley
89, se pretendió meterle mano a las finanzas territoriales, con el socorrido
argumento de bregar a racionalizar el gasto público. Se propuso en aquella
oportunidad facultar al Gobierno Nacional para reasignar rentas cedidas o
asignadas en cualquier momento, lo cual se venía a constituir en un gran
factor de incertidumbre para los fiscos municipales y departamentales. Ahora,
se propende por lo mismo, pero por otra vía, la de recortarle las transferencias
simple y llanamente, con lo cual se debilitarán enormemente los entes
territoriales en momentos en que atraviesan por sus mayores penurias. Lo más
irónico, es que esto se hace al tiempo que se pregona la profundización del
proceso de descentralización.
LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS
En las conclusiones del Informe de la Comisión de Racionalización del Gasto
Público, se le pretende endilgar buena parte del déficit fiscal al régimen de
transferencias, estatuido en la Constitución de 1.991. Pero, ello riñe con la
realidad. El proceso de descentralización en Colombia tuvo su mayor impulso
con la reforma a la Carta en 1.968, durante la administración de Carlos Lleras
Restrepo, que creó la figura del Situado Fiscal, desarrollada a través de la Ley
33/68, dándole participación a los municipios colombianos en los recaudos por
concepto del otrora Impuesto a las Ventas, que derivaría más tarde en el
Impuesto al Valor Agregado (IVA); luego vendrían la Ley 46/71, la Ley 12/86,
hasta dar con la Ley 60/93 (sobre recursos y competencias), que desarrolla lo
preceptuado por el constituyente del 91, las cuales han ido ampliando, de
manera progresiva, la participación de los fiscos seccionales. De modo que el
régimen de transferencias no nace con la Constitución de 1.991, sino que la
antecede; simplemente, ahora dejaron de estar reguladas por la Ley para
adquirir rango constitucional. Es más, ahora, a contra sensu de lo que regía
anteriormente, quedó establecido que la base de liquidación de dichas
transferencias serían los Ingresos Corrientes y no de los Ingresos Ordinarios,
62
con lo cual se le cercenaron importantes recursos a los entes territoriales. Esta
situación se ha constituido en fuente de conflictos, pues los municipios han
reclamado de la Nación su participación en ingresos que ésta obtiene a través
de concesiones, como la de la telefonía celular. En el caso de los
departamentos, según cifras del Banco de la República, entre 1.987 y 1.995,
las transferencias disminuyeron del 24% a solo el 18% de los Ingresos
Corrientes de la Nación. Globalmente las transferencias a las entidades
territoriales pasaron del 30% en 1.987 al 28% de los Ingresos
Corrientes en 1.995. Juan Camilo Restrepo estaba en lo cierto cuando, a
pesar de su cerril oposición al Gobierno de Samper, reconocía que "gran parte
de los problemas fiscales que vivimos, no se han originado en el actual
Gobierno, sino que vienen de atrás, las finanzas públicas vienen exhibiendo un
desajuste estructural".
En todo caso, si bien el monto de las transferencias ha ido ganando peso en el
PIB, porque así lo estipuló la Nueva Constitución, no es menos cierto que la
magnitud del gasto del Gobierno Central ha crecido más que
proporcionalmente con respecto a las transferencias. Veamos:
AÑO
1.995
1.996
1.997
1.998
1.999
2.000
2.001
Transferencias
(% del PIB)
4.8
4.6
4.7
4.9
5.1
5.0
5.0
Gtos del Gob.Central
(% del PIB)
7.8
8.6
9.8
9.8
10.7
10.6
10.6
INSOSTENIBILIDAD FISCAL
Las cuentas del sector público no financiero muestran que en el período 90-99,
los ingresos aumentaron en 2.4 puntos del PIB, después de seis reformas
tributarias. Los gastos, por su parte, lo han hecho en 8.1 puntos. A
consecuencia de este desfase entre ingresos y gastos, el tamaño del hueco
fiscal del Gobierno Central se acerca peligrosamente este año al 8% del PIB y
63
no es viable y menos sostenible seguir con este esquema, que delata una
falla estructural.
Es evidente que, concomitantemente con el aperturismo a ultranza, se desató
una ola de consumismo de los particulares que arrasó con la formación de
ahorro interno, un sobreendeudamiento, especialmente en dólares, de las
empresas para financiar sus planes de ensanche y también un
desbordamiento del gasto público, el manirrotismo por el signo de la época,
caracterizada por el sibaritismo y la incontinencia del gasto, que creció en
forma exponencial, en medio de un desenfreno aupado por la filosofía de
Epicuro, que hizo época:comamos y bebamos que mañana moriremos.
Porque no de otra manera se puede interpretar que "...En los últimos cinco
años, los gastos de la Nación aumentaron a un rítmo sin precedentes en la
historia reciente del país (15% en términos reales)... Los gastos totales del
Gobierno Central pasaron de representar el 11% del PIB en 1.990, al 22% en
1.994. Es decir, que en el breve lapso de cuatro años la importancia
relativa del gasto público del Gobierno Central dentro de la economía se
ha incrementado en un 100%"67.
Uno de los factores que más ha contribuido al enorme hueco fiscal, in
crescendo, de las finanzas públicas nacionales, lo encontramos en la
disfunción entre la Constitución Nacional, de corte social, aprobada por la
Constituyente de 1.991 y el modelo económico impuesto, de factura neoliberal.
Al respecto, nos llama la atención el analista Eduardo Sarmiento: "En este
punto, es claro que, en materia fiscal, existe un conflicto, entre los
requerimientos de la Constitución y la apertura económica" y nos lo corrobora
Gabriel Rosas: "Permítame señalar, que el principio de los problemas de la
estructura institucional colombiana, radica en la absoluta dicotomía que existe,
entre la función del Estado y la operación del mercado. El País no tiene noción
clara sobre sus ámbitos de competencia. Un ejemplo incontrovertible, es lo
ocurrido a principios de la presente década. Al mismo tiempo que se ponía
en vigencia un nuevo modelo de desarrollo, montado sobre la operación
del mercado, se aprobó una reforma constitucional de estirpe
intervencionista"68.
67
68
Juan Camilo Restrepo. Textos y contextos. 1.997
Gabriel Rosas Vega. Reforma del Estado y la administración pública. ESAP. 1.997. Pag.tratara254
64
La prueba contundente del aserto anterior, lo tenemos en el hecho de que ya
el Proyecto de Ley de ingresos y apropiaciones para la vigencia fiscal del año
92, que tramitó la Comisión especial legislativa (el Congresito) el 20 de agosto
de 1.991, ya contemplaba un déficit de $402.000 millones, de los cuales una
buena parte correspondía a la desgravación arancelaria abrupta
decretada semanas atrás, al socaire del embeleco aperturista. Según
cifras de la SEAP, el costo total que implicó la implementación de la Nueva
Carta, incluyendo el gasto social, las nuevas instituciones creadas al amparo
de la misma y las mayores transferencias, frisaba los $7.52 billones,
equivalente a un 22% del PIB, calculado para 1.992. Y así, mientras se le
acumulaban y acrecentaban los costos y los gastos del Gobierno Central, al
mismo tiempo se erosionaba su base impositiva por el impacto arrasador
sobre la producción y el empleo que le sobrevino al país por la implantación de
ese modelo económico perverso de la apertura acelerada e indiscriminada,
acompasada con una sobrevaluación del peso, dando al traste con la
enclenque base industrial y con la economía agrícola de este país, que se ha
desmantelado en el transcurso de la que no dudamos en calificar como nuesta
década perdida, la de los años 90. Así, aunque suban más los impuestos y se
amplíe la base gravable, la tendencia de los recaudos sigue en picada,
mientras la evasión y la elusión tributaria perforan el sistema de recaudo, pues,
como lo afirmara Francois de Malherve, "el pueblo que es sobrecargado de
impuestos, acaba por no pagar nada". De este modo, se explica que los
ingresos tributarios pasaran del 75% del total de los recursos del Presupuesto
General de la Nación en 1.990, a sólo el 44% en 1.999.
Pero, al escarmenar sobre las causas últimas del por qué el gasto público se
salió de madre, nos encontramos con el agigantamiento del tamaño del
Estado, con posterioridad a la Constituyente, a contrapelo del espíritu y de los
propósitos de la misma, que previó "suprimir, fusionar o reestructurar las
entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos y las sociedades
de economía mixta del orden nacional, con el fín de ponerlas en consonancia
con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en especial, con la
redistribución de competencias y recursos que ella establece"69 y sucedió todo
lo contrario, "Cuando lo que se hubiera debido iniciar era un achicamiento del
Gobierno Central, se ha pasado de 169 entidades descentralizadas del
69
Constitución Nacional, Artículo 20 Transitorio
65
orden nacional, a 216"70. Solo así se puede explicar que por cada $5 pesos
transferidos a las entidades territoriales, la Nación siga gastándose $4,
para hacer lo mismo que ellas, en programas que se suponía asumirían
los municipios y los departamentos. O sea, que un gasto público de $5 se
convirtió, por vía de las malhadadas "reestructuraciones" en otro de $9,
con las secuelas de la duplicación de gastos y de esfuerzos, mayor ineficiencia
en el gasto, haciendo más pesada la máquina del Estado, convertido en un
odioso Leviathan que está en todas partes. Lo ilustra el hecho de que en diez
años, los Ingresos Corrientes de la Nación subieron del 10.7% al 12.5% de los
ingresos totales del presupuesto, mientras que los gastos generales
ascendieron del 12.2% al 17.8% en el mismo período. Es decir que mientras el
Estado "desconcentró" funciones y competencias, sus gastos crecieron,
incluso por encima del aumento porcentual de sus ingresos, en vez de
disminuir! Todo ello obedece al empecinamiento del centralismo, que se
resiste a desaparecer, a soltar la manija, para que las entidades territoriales
asuman su propio rol. Por ello se pregunta, asombrado Humberto de la Calle,
el Vicepresidente: "No se entiende por qué, si la descentralización transfirió no
solo recursos sino también y, especialmente, competencias, la Nación no
reduce sus gastos proporcionalmente a las competencias que transfiere"71. El
Gobierno nacional, entonces, no puede alegar su propia culpa, achacándosela
a las transferencias territoriales!
Dado el desequilibrio fiscal crónico que acusan las finanzas del Gobierno
Central y ante la imposibilidad de cubrir el déficit con mayores tributos, los
cuales empiezan a ser excesivos, se ha echado mano del único remedio que
siempre receta el FMI para todas las dolamas: ampliar la base impositiva,
privatizaciones y más privatizaciones y más endeudamiento público.
LA DEUDA EXPLOSIVA
Aunque se pretenda atribuir el desbarajuste fiscal a las obligaciones que se
derivan para el Estado colombiano de la puesta en vigencia de la Nueva
Constitución, en especial en lo atinente al gasto social y a las transferencias
(Situado Fiscal y Participación de los municipios), salta a la vista que el más
pesado fardo de las finanzas nacionales lo constituye la deuda pública y no las
70
71
Juan Camilo Restrepo. Textos y contextos. Pag.207
Humberto De la Calle. El Tiempo. Agosto, 14/ 95
66
transferencias. Afirma la Contraloría General de la República que "es tal el
abismo que se ha abierto entre el pacto social en la parte del gasto y el pacto
fiscal en lo tributario, que el creciente peso de la deuda pública nacional
amenaza con convertirse en una avalancha sobre la economía,
aplastando las posibilidades de salir adelante y erosionando las bases de
los nacientes acuerdos sociales y económicos"72. Como lo constata la
ponencia del Proyecto de presupuesto para el año entrante, el servicio de la
deuda ha aumentado su participación en el total del presupuesto,
quitándole espacio a los gastos de inversión. Mientras que en 1.995 el
servicio de la deuda representaba el 19.1% del presupuesto de la Nación,
en el 2.001 alcanzará el 40.4%. El saldo de la deuda representará en el 2.001
el 35% del PIB, frente al 13.9% de 1.995, lo cual explica que el servicio de la
misma absorba un porcentaje creciente de los ingresos; es así cómo, mientras
en 1.999 el servicio de la deuda representaba el 79% de los ingresos
tributarios, ya para el 2.001 será del 86%. Esta es una bola de nieve, que
crece día a día, conduciendo al país a un endeudamiento creciente, a tal
extremo que el monto de los desembolsos para servir la deuda supera el de
los recursos frescos que se reciben por más endeudamiento. El crecimiento
del servicio de la deuda es cada vez más explosivo; de un año a otro (2.0002.001) las amortizaciones a los créditos crecen en un 29.3% y con
respecto al año anterior ya había subido un 20%; mientras que en 1.995,
el servicio de la deuda representaba el 3.5% del PIB, en el 2.001 ya se
trepa al 10.9%. En contraste las transferencias solo crecen un 8.7%, es decir
que en términos reales decrece, dado que la inflación esperada no rebasa el
10% y el crecimiento de la población se estima en el 1.9%, lo cual repercutirá
en un menor flujo de recursos para renglones tan sensibles para el mejorestar
de las comunidades como la salud, la educación. Un dato que vale la pena
resaltar es que del total de las apropiaciones en el presupuesto del 2.001,
se asigna el 36% para las transferencias ($18 billones), contra el 43% del
servicio de la deuda ($21.4 billones). "Si bien se afirma que las
transferencias representan el 71.8% del total de gastos de funcionamiento con
recursos de la Nación, es necesario aclarar que de los $18.2 billones
programados para el año 2.001 el 29% es para pensiones (incluyendo el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), el 5.8% para
Universidades públicas y el 13.7% para otros usos distintos al Situado
72
CGR. Los estragos de la Deuda pública. Rev.Gestión Fiscal, Inf. financiero.No.4. Abril/ 2.000
67
Fiscal y la participación de los municipio"73. Pero es bueno también acotar,
que la Nación, de hecho, le ha ido reduciendo la base de liquidación de tales
transferencias a las entidades territoriales, entre otras cosas porque, cada vez
más, financia sus gastos arbitrándolos por la vía de los recursos de capital,
créditos y privatizaciones, que no entran a la base, así como tampoco las
concesiones viales, portuarias, de telefonía celular, entre otras; así se entiende
cómo los Ingresos Corrientes de la Nación pasaron del 83% de los ingresos
totales a solo el 56% entre los años 90 y 98. Como si esto fuera poco, otra
cortapisa le pone la propia Constitución a tales transferencias, al dejar
establecido, que "estarán excluidos de la participación anterior, los
impuestos nuevos cuando el Congreso así lo determine y, por el primer
año de vigencia, los ajustes a los tributos existentes y los que se arbitren
por medidas de emergencia económica"74. Y, justamento ésto es lo que ha
prvisto el gobierno con respecto al Proyecto de reforma tributaria que apruebe
ahora el Congreso, el producido de la misma no entrará en la base de
liquidación para el giro de las transferencias, lo cual implicará una
disminución de $800.000 millones en la base de liquidación!
El mayor peso, entonces, de la carga en el gasto público está
indubitablemente en la deuda y no en las transferencias; especialmente la
deuda interna que se duplicó (102%) en dos años de este Gobierno,
situándose en los $54.6 billones, frente a la deuda externa de $23.3 billones,
que creció el 24% en ese mismo lapso. Nos lo dice el buen Juan Camilo:
"Pero, colocar en el cadalzo de las responsabilidades fiscales, exclusivamente
a las transferencias, como lo vienen haciendo el dueto Perry-Ocampo,
además de ser una inexatitud, es una estrategia equivocada que, de
prosperar, llevaría a hacer todo el ajuste en donde no está la culpa". Por
todo ello y mucho más "No busquemos el ahogado aguas arriba.
Reconozcamos que el problema es más complejo y no pongamos la
vilipendiada descentralización de pretexto. La descentralización fiscal,
adoptada desde la Reforma constitucional de 1.968 se ha convertido en la
causa de todos los males; o, dicho de otra manera, en la disculpa favorita para
tratar de explicar parte de los desastres. Como a falta de pan buenas son
tortas-dice la locución popular-, ahora al sistema se le pone en la picota
73
Libardo Sarmiento. La modificación de las transferencias de las regiones: otro golpe al Estado social de
derecho
74
Art.357, Parágrafo
68
pública por su supuesta contribución al cáncer que carcome a esta sociedad:
la corrupción"75. Porque, claro, cuando se quiere matar al perro, se le saca la
rabia, para después alegar que era que tenía mal de rabia; se trata de matar al
perro, para acabar con las pulgas. Acaso no se han percatado de que en este
país, hasta la corrupción está centralizada y es desde allí desde donde se ha
esquilmado a la Nación; los más grandes latrocinios de este país a las arcas
del Estado se han urdido en Bogotá o desde Bogotá. Lo que ocurre es que,
desde que se hicieron las disculpas el gato ya no come queso, ahora lo cuida,
verdad? A este respecto, consideramos que lo que hay que hacer, no
solamente a nivel territorial, sino también a nivel central, es trabajar en procura
de un mayor empoderamiento ciudadano, para que ejerza a plenitud el control
social a la gestión del gasto público; de esta manera, al control fiscal que
ejerce la Contraloría, el control disciplinario propio de la Procuraduría y a la
acción penal de la Fiscalía, se viene a sumar ahora el control social. A ello
apunta mi proyecto de Ley que reglamenta a las veedurías ciudadanas, para
que éstas se conviertan en el tábano de los corruptos; éste es el antídoto
contra el saqueo y el pillaje, para que los dineros públicos, que son de todos,
no se sigan yendo por las cañerías de la corrupción y la inmoralidad
administrativa.
LA DEBACLE DE LAS FINANZAS TERRITORIALES
(Los fiscos en quiebra)
El panorama de las finanzas territoriales no puede ser más aterrador; la
inmensa mayoría de los municipios y departamentos, por no decir que todos,
están abocados a la quiebra, muchos de ellos insolventes, todos
sobreendeudados, enculebrados. Las obligaciones pendientes de alcaldías y
gobernaciones a febrero del 2.000 sumaban ya los $4.2 billones, que
representan el 8% de la cartera total de los bancos; 45% de la misma
corresponde a los departamentos. Para esa misma época, de cada $100 que
los bancos prestaron a los municipios y departamentos, $36.40 estaban
vencidos. El endeudamiento de los departamentos pasó de representar el
35.4% de sus ingresos tributarios al 144% y del total de deudas solo el 40%
corresponde a créditos vigentes, mientras el 60% son deudas vencidas. De
0.4% del PIB que representaba la deuda de los entes territoriales a comienzos
de la década del 90, se elevó ahora al 1.5% del PIB. Así, "La perspectiva de
75
Gabriel Rosas Vega. El Espectador. Febr.,19/2.000
69
transferencias crecientes de la Nación, sin que los límites al endeudamiento
regional tuvieran dientes y en medio de la política monetaria más
expansionista de la historia, llevó a las regiones a endeudarse hasta el
cuello...Incluso, si las transferencias siguieran creciendo al mismo ritmo de los
ingresos de la Nación, hoy no bastarían para poder atender el pago de la
deuda"76.
El déficit que acusan los fiscos tanto departamentales como municipales es
creciente y ya supera el 0.5% del PIB, sin que se vislumbre un alivio. 28 de los
32 departamentos se han visto precisados a someterse a un riguroso Plan de
Desempeño, bajo la égida de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda, para ver de salir de la actual encrucijada, y aquellos que no se han
acogido a dicho programa de ajuste, lo han hecho a la Ley 550/99, de
intervención económica, es decir, que están en manos de sus acreedores. Una
situación análoga, con algunos agravantes viven los municipios del país, ya
que la recesión económica y su impacto en las finanzas nacionales llevó al
Gobierno Nacional a recortarle $327.000 millones a las transferencias
territoriales, al momento de hacer el reaforo de rentas en 1.999 (Decreto 2022
de oct./99) con el consiguiente trastorno para las finanzas territoriales, que se
vieron a gatas para sortear sus consecuencias, que no son otras que la
parálisis administrativa por la que aún atraviesan muchos, la sensible mengua
en la inversión pública y el cierre generalizado de escuelas y hospitales. De
poco valieron las protestas de los alcaldes amotinados contra el Gobierno
Central, que se dolían de que "El Gobierno se va por la vía más fácil, que es
recortarnos las transferencias. Hoy no hay cómo financiar los profesores"77. Y
el Gobierno Nacional simplemente se encoge de hombros y sigue en lo suyo:
hacer, bien hecha, la tarea que le impuso el FMI, lograr estabilizar la
economía por la vía de un severo ajuste fiscal, sin importar el costo social de
hacerlo, con el sonsonete de que solo así saldremos, a la larga, de los
suplicios a que hoy estamos sometidos. Con toda razón, María Isabel Patiño,
cercana a los afectos del Presidente, toma distancia de éste para decir: "En
Colombia vemos con preocupación que los hospitales y escuelas se
cierran por falta de recursos, mientras airosos nos vanagloriamos de
haber reducido la inflación a un dígito"78. Mucha razón, entonces, tenía
76
Javier Fernández Riva.Pena de muerte fiscal. Revista Dinero. Octubre,22/2.000
Cesar Negret, Gobernador del Cauca. El Tiempo. Sept./2.000
78
María Isabel Patiño. El Tiempo. Enero,16/2.000
77
70
Keynes cuando advertía que "a largo plazo, todos estaremos muertos"; será
que esperamos hasta entonces y dejamos que el último apague la luz?
EL DESBORDAMIENTO DEL GASTO
Nadie puede negar la improvidencia, rayana en la irresponsabilidad, con que
se han manejado las finanzas territoriales; ésta es una de las mayores
vulnerabilidades del proceso de descentralización en Colombia. Pareciera que
la consigna de cada Alcalde y cada Gobernador, que sabe que solo manda en
su año fuera que "el que venga atrás que arree", porque no de otra forma
puede entenderse el despilfarro, la dilapidación y la corruptela, que se ha
enseñoreado en no pocos municipios y departamentos del País. No se puede,
entonces, pretender tapar el sol con la mano y no es ese nuestro propósito.
Mientras los gastos de personal en el Gobierno Central crecieron en 1.999 un
modesto 13.2%, en las alcaldías y gobernaciones fué de un escandaloso 32%,
es decir, más de tres veces el índice de la inflación. Estos gastos representan
el 122% de los ingresos fiscales de los entes territoriales. De cada $100 que
reciben del Gobierno nacional por concepto de transferencias, se gastan
$81 en pagos de nómina. No cabe duda, pues, de la urgencia de balancear
las finanzas territoriales, meter en cintura a los municipios y departamentos,
pero sin que ello sea a costa del proceso de descentralización, porque sería un
lamentable retroceso. Se hace indispensable, imprescindible, inaplazable si se
quiere, taponar esa vena rota, controlar y frenar el gasto, pues de seguir así
los fiscos territoriales se convertirían en un barril sin fondo. Esta es una tarea
ímproba, como para un cirujano de hierro. A ello apunta y es un primer paso
en la dirección correcta la Ley 617/2.000, de saneamiento fiscal. Se persigue
con esta Ley que, gradualmente y sin traumatismos, se vayan ajustando los
flujos de recursos, de modo tal que la proporción que se gaste en
funcionamiento no exceda los Ingresos Corrientes de la respectiva Entidad
territorial, se establecen unos patrones mínimos de austeridad y eficiencia en
el gasto, para ganarle espacio a la inversión social, con mayor eficiencia y
pulcritud. Municipio que no sea viable, de acuerdo con los parámetros allí
establecidos está llamado a desaparecer, como están llamadas a desaparecer
muchas contralorías y personerías que no tienen razón de ser, porque no
tienen razón de existir. De esta manera, se busca alcanzar la sostenibilidad y
71
sustentabilidad de las finanzas territoriales. Con la expedición de esta Ley,
tanto el Congreso como el Gobierno le han dado un buen mensaje al país.
EL DESPROPÓSITO DEL GOBIERNO
Este Gobierno es muy dado a decir una cosa y hacer otra y no se le da nada.
Veamos. El señor Presidente de la República, en persona, así se refirió al
tema de las transferencias y a sus convicciones descentralistas de ocasión, al
instalar el Foro de gobernadores de comienzos de año: "...Debo enfatizar en
que, como amigo de la descentralización, defiendo los ingresos que por
concepto de transferencias reciben departamentos y municipios. La reforma
propuesta no disminuye dichas transferencias...En marzo propondremos al
Legislativo que, a partir del año 2.002, las transferencias crezcan en términos
reales a una tasa de 1.5% anual, independientemente del estado de la
economía o del comportamiento de los Ingresos Corrientes de la Nación"
y añade: "Su crecimiento real coincidirá con el de la población colombiana, de
tal manera que no exista riesgo de una disminución de la cobertura de
los servicios de salud y educación y en los recursos de inversión de los
municipios...Adicionalmente, con el fín de garantizar la estabilidad y el
crecimiento real de las transferencias año tras año, propondré al Congreso
la creación del Fondo de estabilización de las transferencias territoriales.
Este Fondo asegurará que, en el futuro, la Nación cuente con los
recursos suficientes para que las transferencias no disminuyan, aún en
tiempos de recesión económica"79.
Vamos a ir por partes, para ver en qué se parece la plausible promesa oficial
de defender las transferencias a las entidades territoriales y hasta de blindarlas
para que no disminuyan, aún ante el evento de una recesión económica como
la que nos deparó el año 1.999. En efecto, se asegura en la ponencia de dicho
proyecto que "La Reforma consiste en adicionar a los recursos del Situado
Fiscal los recursos del Fondo de Crédito Educativo (FCE), de manera que para
el año 2.000, año en el cual de acuerdo con la Constitución Política alcanzan
su nivel máximo, ya no representen el 24.5% de los Ingresos Corrientes de la
Nación, sino el 29%. Hacia el futuro, la suma correspondiente a este
porcentaje en el año 2.000, crecerá en el monto de la inflación anual, para
mantener su poder adquisitivo; y, adicionalmente, aumentará para cubrir los
79
Andrés Pastrana. XXVI Asamblea de gobernadores. Valledupar. Febr.,23/2/000
72
nuevos cupos que demande el crecimiento de la población, el cual se estima
en promedio en 1.5% anual. A su vez, las Participaciones Municipales en los
Ingresos Corrientes de la Nación alcanzarán su nivel máximo, como porcentaje
de los Ingresos Corrientes (22%) en el año 2.001 y de allí en adelante
crecerán de manera similar a como lo hará el Situado Fiscal, es decir, con la
inflación más 1.5% de crecimiento real". Pero, al mismo tiempo se le pretende
meter la mano a las transferencias dizque para frenar el crecimiento
"acelerado" de los recursos que la Nación gira a los municipios y
departamentos a partir del 2.002 "con el fin de que el Gobierno disponga de
mayores recursos “para sus gastos de funcionamiento e inversión". Sí,
para seguir alimentando ese mastodonte paquidérmico insaciable, que es el
Gobierno Central, que busca de esta manera "recuperar parcialmente la
flexibilidad (léase discrecionalidad) para el manejo presupuestal y lograr
controlar su balance fiscal, el cual tiene un claro origen estructural"80.
LA DESCENTRALIZACIÓN EN VAINA
En qué quedamos por fin? Con el Proyecto se aspira a "garantizar la
estabilidad y el crecimiento real de las transferencias año tras año", como dijo
el Presidente, o se trata de que "el Gobierno disponga de mayores recursos
para sus gastos de funcionamiento e inversión" y de recuperar "la flexibilidad
para el manejo presupuestal y lograr controlar su desbalance fiscal"? Porque
las dos cosas no pueden ser ciertas al tiempo, "ambas, a la vez". Aquello de
que "las transferencias crezcan en términos reales, independientemente del
estado de la economía o del comportamiento de los Ingresos Corrientes de la
Nación" es solo un sofisma de distracción, a modo de señuelo, para engañar
incautos, porque, como lo veremos, esta fórmula diabólica sí va en detrimento
de las finanzas descentralizadas; es que, además, de no ser así, no la estarían
proponiendo!
Nos dice Fernández Riva: "...Esta propuesta no solo no resuelve el problema,
sino que crea otro...La Nación propone hacerle a los departamentos y
municipios lo que nunca aceptaría que le hicieran a ella, pues ni siquiera
aceptaría una norma que limite el aumento de sus ingresos tributarios al
crecimiento general de la economía, mucho menos dejarlos constantes,
en terminos reales. Claro que la Nación tiene deudas y que las demandas
80
MinHacienda. El Ajuste estructural de las finanzas públicas. 1.999
73
para más 'gasto social' son enormes. Pero, acaso no tienen deuda las
regiones y acaso no seguirán creciendo su población y sus
necesidades?"81. El mismo Fernández Riva llega a la conclusión, refiriéndose
a este Proyecto de que "Si el producto interno aumentara a una tasa promedio
anual de 4.0% y los Ingresos Corrientes reales de la Nación crecieran al
mismo rítmo, la aplicación de la propuesta implicaría que las transferencias de
las regiones, después de haber alcanzado 46.5% de tales ingresos en el
2.002, descenderían al 34% en el 2.010, al 23% en el 2.020, al 15.5% en el
2.030...Ningún esfuerzo fiscal regional, que de todas maneras será
necesario para salir del atolladero en que ya cayeron las regiones,
bastaría para compensar semejante reducción"82. Se estima en $1 billón
anuales, inicialmente, la suma que perderían las entidades territoriales, por
cuenta de este engendro. Con esta involución, se revierten los avances
logrados, desafiando las tendencias en el mundo moderno, que tienden a
favorecer y a fortalecer lo regional y lo local. En España, por ejemplo, los
ayuntamientos y las comunidades autonómicas pasaron de tener una
participación del 12.67% en el 81, al 40.7% en el 2.000 y se prevé el 49% en el
2.004; entre tanto la media de los países federales de Europa, Estados Unidos
y Canadá, se sitúa en el 45%!
No hay que hacer mucho esfuerzo, para entender que este proyecto de acto
legislativo tiene una clara orientación fiscalista y del más acendrado corte
monetarista, que tendrá unas funestas consecuencias para las finanzas
territoriales. Aquí la estabilidad fiscal y el fortalecimiento del sector privado,
que es la biblia de FMI, se antepone al cumplimiento de los fines del Estado
Social de Derecho, invirtiendo los términos de la ecuación; ahora antes que
establecer la población objetivo (con prelación de aquella más pobre y
vulnerable) y a partir de allí precisar el monto del gasto requerido para cumplir
con el mandato constitucional de velar por "El bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida", así como procurar "la solución de las
necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental
y de agua potable"83. Y esto ocurre, justo en momentos en que la pobreza se
expande por todo el país (el 51% de la población colombiana es pobre y el
25% de ella es indigente), el 46% de los colombianos no tiene acceso al
81
Javier Fernández Riva. Pena de muerte fiscal. Revista Dinero. Octubre,22/99
Idem
83
Art. 366 de la Constitución Nacional
82
74
servicio de salud y solo el 60% de la población en edad escolar ha cursado la
primaria. Además, de acuerdo con el Informe del PNUD sobre el Indice de
Desarrollo Humano para Colombia, en solo un año, entre el 97 y el 98 hemos
descendido 11 puntos, al tiempo que el ingreso percápita pierde su capacidad
adquisitiva, al caer de US$2.158 en 1.994 a US$2.043 en el 2.000. Con este
Proyecto se busca atar las transferencias no a las necesidades de mejorar la
cobertura y la calidad de la salud y a la educación, sino a la fría cifra de la tasa
de inflación, que no da cuenta de las miserias y padecimientos de los mortales.
Estos son remedios que matan, porque resultan peores que la enfermedad
que se padece. Con dicha propuesta, se condena irremisiblemente a una
muerte lenta pero segura y, con ella, la suerte de la población más vulnerable
será la paganini de este despropósito. Será en ésto, en lo que consiste "la
profundización de los procesos de descentralización y modernización del
Estado" predicado por el Gobierno en el Plan de desarrollo84 que el Director
del DNP dice, ahora, después que lo declaró inexequible la Corte
constitucional, que él tiene en su mente?
Se pretende, entonces, descargar la crisis sobre las regiones, cuadrar las
finanzas del Gobierno Central desarbolando las de las entidades territoriales,
atentando contra la descentralización y la autonomía territorial, las cuales
constituyen hoy en día el reducto de la escasa gobernabilidad que aún le
queda a este país; los municipios y departamentos saldrán de las llamas para
caer en las brasas, merced a esta nefasta propuesta, con la cual lo único que
va a lograr el Gobierno es abrir un hueco para tapar otro y lo que es más
grave, sin lograrlo. Los municipios y departamentos que se encuentran en
cuidados intensivos, conectados a la bala de oxígeno, ahora llega el Gobierno
se la retira y se la reemplaza por otra de óxido nitroso, aplicándole la
eutanasia. Esta es la manera de practicar el Gobierno el do de pecho, pero en
el ajeno.
Se prevé en el Proyecto un período de transición (2.002-2.008) durante el cual
"el monto del Sistema General de Participaciones de las Entidades
Territoriales variará de un año al otro en un porcentaje igual al de la tasa de
inflación causada para cada uno de estos años, más el 1.75%". Esta es una
bomba de tiempo, que estallará en el momento en que los requerimientos de
inversión para satisfacer la demanda reprimida por educación y salud rebase
84
Cambio para construir la paz
75
las posibilidades de atenderlas por parte de los entes territoriales. Ahora sí
entendemos por qué se intenta derogar lo dispuesto en el Artículo 356 de la
Constitución nacional en el sentido de que "el situado fiscal aumentará
anualmente, hasta llegar a un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la
Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales
está destinado" y más grave aún, se pretende suprimir la quintaesencia del
espíritu descentralista de la Constitución, que preceptúa tajantemente que "no
se podrán descentralizar responsabilidades, sin la previa asignación de
los recursos fiscales suficientes para atenderlos"85. Se establece, en
cambio, que "La Nación no podrá pagar gastos en servicios que hayan sido
señalados como de competencia de las entidades territoriales"86. Será que, de
esta forma, se estarán anticipando a los acontecimientos, curándose en salud?
Otro hecho grave, que ha pasado por desapercibido, es es el tremendo
retroceso que significa para las comunidades indígenas el que le cercenen el
derecho a constituirse en Municipio y con ello perderían la participación a la
que tienen derecho en los Ingresos Corrientes de la Nación y se pierden
también las normas de distribución por Ley (60% por pobreza y 40% por un
ponderado de población, eficiencia fiscal y progreso en calidad de vida). Con
todo lo anterior, se arroja por la borda el principio esencial del Estado social de
derecho, el más importante logro de la Constituyente de 1.991, el cual queda
relegado al cuarto de San Alejo.
Se dice en el Proyecto que, después del período de transición al que hicimos
alusión anteriormente, hacia el futuro "El monto del Sistema General de
Particaciones de las Entidades Territoriales se incrementará anualmente en un
porcentaje igual al promedio de variación que hayan tenido los Ingresos
Corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores, incluida la
correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución"87. Se ha dicho por
parte del Ministro de Hacienda, por los ponentes y por los defensores a
ultranza de esta iniciativa diabólica que, pasado el período de transición, nos
retrotraeríamos al régimen anterior. Nada más falso. Al texto solo le cabe una
interpretación: a partir del 2.009, las transferencias y participaciones se
seguirán liquidando en un porcentaje que se calcula sobre el promedio del
crecimiento de los Ingresos Corrientes de la Nación, que ya sabemos quedaría
85
Art.356 de la Constitución Nacional
Artículo 2. Proyecto de Acto legislativo
87
Art. 3. Proyecto de Acto Legislativo
86
76
congelado a partir del 2.001 en términos reales, pero jamás dichas
transferencias y participaciones voverían a tener los Ingresos Corrientes
propiamente dichos, y no su tasa de crecimiento, como base para
liquidarlas.
Previendo, precisamente, el descuadernamiento de las finanzas territoriales,
de prosperar este Acto legislativo, que cursa raudo y sin mayor oposición, por
el Congreso, es por lo que hemos propuesto incluir en el mismo la creación del
Fondo de Estabilización de las Transferencias Territoriales, a manera de
salvavidas, que, entre otras cosas, no es cosecha mía, fué la promesa que le
hizo el señor Presidente en su discurso de instalación de la Conferencia de
Gobernadores en Valledupar en febrero de este año, que ya citamos
anteriormente. Da la impresión de que el FMI regañó al Presidente y le haló la
oreja al Ministro Santos, porque ahora andan que no quieren saber de este
Fondo, que según el Presidente "asegurará que, en el futuro, la Nación
cuente con los recursos suficientes para que las transferencias no
disminuyan, aún en tiempos de recesión económica"88. Qué lo hizo
cambiar de parecer? Averígüelo Vargas! Para ANIF es "motivo de
preocupación la introducción de un Fondo de estabilización, que puede volver
a abrir la caja de Pandora de las transferencias realizadas por encima de los
porcentajes constitucionales"89, pero no le preocupa para nada la otra caja de
Pandora (FOGAFIN) de las cuales han salido $9 billones y faltan $3 billones
para el salvamento bancario, de los cuales $4 billones han ido a parar a sus
afiliados, con la única justificación de conjurar un presunto riesgo sistémico del
sector financiero; pero será éste más grave que poner en riesgo el sistema
democrático, por el prurito de hacerle bien la tarea al FMI?
Bogotá, Diciembre 9 del 2.000
88
89
Andrés Pastrana. Discurso XXVI Asamblea de gobernadores. Valledupar. Febrero, 23/2.000
ANIF. Informe Semanal. Nov., 20/ 2.000
77
LA DESCENTRALIZACIÓN EN VAINA
78
Si por algo se ha caracterizado la administración Pastrana, ha sido por su
persistente afán por echar atrás las conquistas alcanzadas por las entidades
territoriales en materia de descentralización, como también por la involución
del proceso de autonomía regional. Poco a poco se han ido desmontando los
elementos fundamentales que soportaban tanto la descentralización,
entendida ésta como capacidad de gestión administrativa, como la autonomía,
concebida como capacidad de decisión política. Primero fué la supresión de
los fondos de cofinanciación, so pretexto de que se trataban de auxilios
disfrazados; con ello los que perdieron fueron los municipios, por que esos
recursos no se repusieron con ningún otro; luego sería la abolición de los
CORPES, con lo cual las regiones quedaron desarmadas frente al avasallante
centralismo; posteriormente, el Gobierno le metería la mano al Fondo Nacional
de regalías, cuyos recursos le pertenecen a las regiones y no a la Nación, para
convertirlos en dinero de bolsillo del Gobierno Central, a través del esperpento
de la Empresa Colombia y el último y más grave paso en su avance arrollador
hacia el más asfixiante centralismo es el Proyecto de Acto legislativo 012,
mediante el cual se pretende recortar las transferencias y las participaciones
tanto a los departamentos como a los municipios, a lo cual nos opusimos con
pies y manos en el Congreso , infructuosamente.
Ante el hecho cumplido, de la aprobación en primera vuelta del Proyecto de
Acto legislativo y ante la decisión del Gobierno, acolitada por las mayorías del
Congreso, de no participar a las entidades territoriales del producido de la
reforma tributaria que se aprobaba, quisimos darles una mano a éstas, para
evitar el colapso de las mismas. Fué así cómo al cierre de las sesiones del
Congreso de la República y en respuesta a la justa protesta de los alcaldes y
gobernadores, recien electos, al ver disminuidas sus transferencias, logramos
que se aprobara un Artículo, através del cual se les resarce, así sea en parte,
haciendo menos dramática las aulagas que tendrán que afrontar a partir del
primero de enero del próximo año.
Esta iniciativa contó con el aval correspondiente del Ministro de hacienda y
crédito público, Dr. Juan Manuel Santos y consiste en descongelar los
recursos del Fondo de ahorro y estabilización petrolera, creado a través de la
79
Ley 209/95, de la cual fuimos ponentes, autorizándole al Gobierno disponer de
ellos, para asignárselos a los municipios y departamentos, los cuales deberán
ser destinados exclusivamente para servir su deuda; entre tanto, los recursos
que sean liberados a consecuencia de este alivio, solo podrán ser aplicados a
inversión social. De esta manera, con la aprobación del Congreso de esta
propuesta, ellos contarán para su presupuesto de la vigencia del 2.001, con
aproximadamente $800.000 millones adicionales, que le vienen muy bién a
unos alcaldes y gobernadores emproblemados. Esta fué una noticia
refrescante para los alcaldes electos reunidos en Cartagena, los mismos que
horas antes habían impedido con su abucheo la lectura de un mensaje de
saludo del Presidente y que recriminaban la actitud
de aquellos
parlamentarios que habían sido inferiores a su compromiso con la
descentralización, a la que habían terminado por darle la espalda.
La lucha no ha terminado, en la próxima legislatura tendremos el gran desafío
de no dejar prosperar la intentona del Gobierno de desbaratar, de un solo
plumazo, lo que con tanto esfuerzo y sacrificio se ha avanzado en materia de
descentralización, soporte esencial de la escasa gobernabilidad que le va
quedando al país, a consecuencia de su descuadernamiento institucional,
como secuela de la espiral de la violencia que lo asola. No se puede,
entonces, bajar la guardia y ad portas, como lo estamos ya, de la iniciación de
un nuevo debate electoral con miras a las elecciones presidenciales, se
impone la conformación de un gran frente en defensa de la descentralización y
la autonomía regional, para que las entidades territoriales no vuelvan a ser
jamás alfil sin albedrío del centralismo bogotano.
Bogotá, Diciembre 18/00
80
UNA NUEVA CASCADA IMPOSITIVA
81
En su última sesión del actual período de la presente legislatura, el Congreso
de la República aprobó la séptima reforma tributaria, desde que fué expedida
la actual Constitución, lo que da un promedio de una reforma cada año y
medio, lo cual atenta contra la seguridad jurídica y desde luego, que también
enrarece el clima de los negocios. Esta reforma, además de inconveniente, es
inoportuna y contraproducente.
En nuestro concepto, este era el peor momento para plantear una nueva
reforma tributaria, cuando la economía aún no termina de reponerse del
impacto recesivo causado por la anterior reforma tributaria, expedida a finales
de 1.998. Entonces como ahora, lo que se requería eran medidas tendientes a
impulsar la reactivación y no decisiones que como ésta, van a contrapelo de la
misma. Nos tememos que con esta nueva reforma, se trunque la incipiente
reactivación, con todas sus consecuencias.
Lo que se pone de manifiesto con el Plan de ajuste fiscal implementado por el
Gobierno es que no se trata propiamente de reducir el déficit, sino de ver cómo
se financia. Así se explica cómo después de las reformas y ajustes
draconianos con los que amenazó el ex Ministro de Hacienda Juan Camilo
Restrepo, recién posesionado, cerramos el año 1.999 con un déficit mayor que
el del año anterior; le apostamos doble a sencillo que el Gobierno este año
tampoco alcanzará la meta a que se comprometió con el FMI, de un déficit de
solo 3.6%. Además, es evidente que, pese a que con cada reforma se
aumenta la presión fiscal sobre los contribuyentes, el recaudo no reacciona; es
así cómo después de seis reformas tributarias, el reacaudo permanece
estancado, representando entre el 10-11% del PIB. Con razón sentenció
Francois de Malherve, que "El pueblo que es sobrecargado de impuestos,
acaba por no pagar nada", y eso es lo que ha ocurrido en Colombia, a más
impuestos más evasión y elusión, al punto que ésta ya está rondando el 35%,
lo cual resulta escandaloso. Pese a lo anterior, el Gobierno persiste en su
empeño de subir los impuestos, faltando a su promesa de no solamente no
subirlos, sino de bajar cuatro puntos en el IVA y cinco puntos en el impuesto
de rentas.
82
Ahora, se aprueba, a pedido del Gobierno, subir un punto en el IVA, un punto
en el impuesto a las transacciones y un punto en el impuesto sobre la renta
presuntiva. Esto no lo podíamos compartir y por eso dejamos constancia
expresa de nuestro voto negativo. En el caso del IVA, por considerar que es
una burla subirlo, después que el mismo Gobierno lo había bajado
demagógicamente en la reforma anterior, además de que aumentarlo en este
momento puede contribuir a deprimir aún más la demanda; en cuanto al 3 por
mil, nunca he compartido este impuesto, por ser antitécnico e inequitativo,
además de que atenta contra la profundización financiera, acentúa la
desintermediación; ésta a su vez, reduce aún más la formación de ahorro, lo
cual incide en la menor liquidez y, por consiguiente al restringir el crédito, éste
se encarece al disparar las tasas de interés. Esta cadena diabólica, termina
por frenar el crecimiento, afectando de paso al sector financiero, que todavía
no alcanza a sobreponerse a su crísis. Ni siquiera el Fondo Monetario
internacional está conforme con este tributo, producto más del facilismo que de
un estudio serio y concienzudo. En cuanto al incremento del impuesto sobre la
renta presuntiva, solo a un Gobierno atolondrado se le ocurre hacerlo, en
momentos en que, merced a la crísis, la pérdida de valor de las empresas y
del patrimonio de las personas supera el 40%. Pero, como a quien no quiere
caldo se le dan dos tasas, acaba el señor Presidente de la República de
anunciarle al país, una nueva reforma tributaria, esta vez de caracter territorial,
para arbitrarle a las entidades territoriales los recursos que el Gobierno central
les ha denegado. Al fin y al cabo, ambas cargas recaerán sobre los mismos
contribuyentes!
Si bien el Partido liberal logró suavisar el impacto de la reforma sobre los más
pobres, impidiendo que se ampliara la base gravable del IVA a los productos
de la canasta familiar; asi como también libró a la clase media de impuestos
tan injustos como arbitrarios, tales como el gravámen a las transacciones con
viviendas y vehículos usados, esta reforma hace aún más regresiva la
estructura impositiva en Colombia, al cargarle la mano a los impuestos
indirectos, los cuales son por naturaleza regresivos. Esta reforma, como las
anteriores, se aparta del precepto constitucional, que establece que los
impuestos deben ser progresivos, equitativos y eficientes. Resulta, además
antipático que el Gobierno le exija a los contribuyentes más sacrificios, sudor y
lágrimas, mientras la reestructuración del Estado y su adelgazamiento, se
queda solo en promesas y el tan anunciado Proyecto de Ley de facultades con
83
tal propósito, no lo pudo tramitar el Congreso por que al señor Presidente se le
olvidó firmarlo, qué tal?
Bogotá, Diciembre 18/00
84
LA EMBARRADA DE TERMORÍO
85
El país no se repone aún de su asombro e indignación, luego de que
trascendiera a la opinión pública el laudo arbitral del Tribunal internacional de
arbitramento, emitido el 22 de diciembre pasado, que condena a la Nación a
pagar la exorbitante suma de US$60.3 millones por concepto de
indemnización al Consorcio Termorío S.A. E.S.P, por el presunto
incumplimiento de un contrato por parte de Electranta, empresa subsidiaria de
Corelca. Esa suma escandalosa, equivale al monto del presupuesto anual para
el programa de vivienda de interés social(VIS) del Gobierno nacional.
En desarrollo del proceso de privatización del sector eléctrico en que han
venido empeñados los últimos gobiernos, el Gobierno Nacional dispuso la
venta de CORELCA y sus subsidiarias, en medio de su más difícil situación
financiera y con protuberantes fallas operativas que hacían inminente su
colapso. Se procedió, entonces, a la creación y posterior capitalización por
parte de los particulares de dos nuevas empresas (Electricaribe y
Electrocosta), las cuales asumirían la distribución de la energía en la Costa y a
ellas se les traspasarían los activos de las subsidiarias y algunos de sus
pasivos; los activos remanentes, que no son muchos, así como los pasivos
más onerosos, quedaron en cabeza de las electrificadoras subsidiarias en
liquidación. La Superintendencia de Servicios Públicos tomó posesión de
éstas, interviniéndolas con fines de liquidación y ha venido conduciendo el
proceso de liquidación y disolución de las mismas, proceso éste que ha estado
plagado de anomalías e irregularidades que les han resultado muy costosas al
país90.
Como Electranta era una las 7 electrificadoras que entraron en el "paquete"
que negoció el Gobierno en el año 1.998, la Superintendencia como
representante legal de las empresas en liquidación, procedió en consecuencia.
Al momento de producirse el acto administrativo mediante el cual se
traspasaban los activos de Electranta a Electricaribe, el titular del despacho de
la Super se percató de una circunstancia que podría generarle más adelante
conflictos al Estado y previno sobre ello. Se trataba del controvertido contrato
(AL-019/97) de suministro de energía mediante la modalidad PPA (power
purchase agreement) suscrito entre Electranta y Termorío el 20 de junio de
1.997. Y fué allí donde saltó la liebre! La firma de este contrato estuvo
90
A. Acosta. De la feria al saqueo. Marzo, 16/ 2.000
86
precedido de muy serias advertencias sobre su inconveniencia e
inoportunidad, dada la decisión irreversible tomada por el Gobierno de avanzar
en el proceso de privatización y ello se convertiría en un serio escollo.
Pese a ello, el Gerente de Electranta, Antonio Holguín Calonge, se empecinó
en seguir adelante en su propósito, desestimando las observaciones del alto
Gobierno y, además, pretermitiendo los más elementales principios
establecidos en la Ley sobre el régimen de contratación, tales como las
normas regulatorias de la CREG, las cuales velan por la libre concurrencia, en
igualdad de condiciones, de los distintos generadores en la bolsa, lo cual no se
previó en los términos de referencia de la Licitación y, de contera, se soslayó
la perentoria obligación por parte de Electranta de registrar dicho contrato
ante el Sistema de Información Comercial (SIC) de ISA y lo que es más grave,
extralimitándose en sus funciones y competencias, el Gerente, hoy prófugo de
la Justicia, procedió a la firma en enero 15 de 1.998 de un Otrosí al contrato
de marras, con el cual enmancornó a Termorío a su propia suerte, al
estipularse en él la imposibilidad de Electranta de enajenar sus activos al dejar
establecido que "El Comprador (Electranta), no podrá traspasar, vender,
arrendar, transferir o disponer de cualquier manera, en una transacción o en
una serie de transacciones, de toda o una porción sustancial de sus activos o
negocios, diferentes al desarrollo normal de su objeto social, sin el
consentimiento escrito expreso y previo de El Vendedor (Termorío)", a
sabiendas de que de esa manera se obstaculizaba el proceso de enajenación
de Electranta y la consiguiente capitalización de Electricaribe.
Como si lo anterior fuera poco, en el Otrosí se modificó la Cláusula
compromisoria, de tal suerte que, en caso de presentarse alguna controversia
o diferencia, ya no se sometería a un Tribunal de arbitramento con sede en
Barranquilla, sino que dicho Tribunal se regiría por el Reglamento de la
Cámara de Comercio Internacional (CCI) con sede en París. Todo lo anterior
ocurre sin que la Junta Directiva de Electranta se diera por enterada, mientras
el Ministerio de Minas y Energía reaccionara tardíamente, ya ante los hechos
cumplidos. Y ello ocurre, después de que el despacho del Ministro Orlando
Cabrales recibe el concepto enjundioso del ex Magistrado Jorge Arango Mejía,
en el cual se afirma categóricamente que "con las irregularidades en que se
incurrió en el proceso de selección y concretamente en la convocación
(términos de referencia), vician el contrato que resultó de él ...la nulidad
87
originada en la ilicitud del objeto es absoluta"91 y añade que al consentir
en el Otrosí ya mencionado "El Gerente se extralimitó al reformar el Contrato,
porque para cualquier modificación habría debido observarse el mismo
procedimiento que para su celebración, en lo relacionado con el examen y
autorización previos de la Junta Directiva (Artículo 841 del Código de
Comercio). Con mayor razón si las modificaciones son de fondo...En
consecuencia, tales modificaciones no vinculan a Electranta, no le son
oponibles"92 y va más lejos aún el Dr. Arango al aludir a la nulidad absoluta,
que "...como se ha dicho, vicia todo el Contrato y no parece existir razón para
sostener que de sus efectos se excluya la Cláusula compromisoria"93 y, como
corolario, cuestiona al Tribunal mismo pues "Siendo nula la Cláusula
compromisoria, por serlo todo el Contrato, se puede afirmar, salvo mejor
opinión, que ella no podría aplicarse"94 y trae a colación, a este propósito la
Sentencia del ex Consejero de Estado, Dr. Carlos Betancur, cuando afirma:
"...La competencia de los árbitros nace precisamente de la existencia de una
Cláusula arbitral pactada en un Contrato válido, sin que ellos puedan
pronunciarse entonces acerca de la validez o invalidez del pacto del cual surge
su competencia"95. Pero, también fue supremamente claro el Dr. Arango Mejía
al decir que "En el derecho colombiano las nulidades deben ser
judicialmente declaradas, pues no las hay que obren de pleno derecho.
Dicho sea de paso, se dice esto por que la nulidad prevista en el inciso
final del Artículo 29 de la Constitución, calificada como de pleno derecho,
también tiene que ser declarada por el Juez..."96.
Ante la posición asumida por el Gobierno, que invocaba las causales de
nulidad ya aludidas anteriormente, además de su inconveniencia para los
intereses de la Nación, en el concepto del Dr. José Ricardo Tafur,
Superintendente de Servicios Públicos, ese contrato estaba "vivíto y
coleando". El Superintendente se abstuvo de firmar la Resolución puesta a su
consideración por la banca de inversión, INVERLINK, asesora del proceso,
para dar paso al traspaso de los activos a que se hizo referencia
anteriormente, atendiendo el consejo del connotado jurista Dr. Hugo Palacios
91
Jorge arango Mejía y Asociados. Oficio al Dr. Orlando Cabales. Julio de 1.998
Idem
93
Ibidem
94
Idem
95
H Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso administrativo..No. 9.865, mayo 13/96
96
Oficio al Ministro de Minas y energía, Dr. Orlando Cabrales. Bogotá, Julio de 1.998
92
88
Mejía, en el sentido de que "en las condiciones descritas, me parece que la
Superintendencia asumiría un riesgo muy alto y una responsabilidad
patrimonial, si consintiera en una enajenación de activos, atada a la
cancelación de ciertos pasivos, cuando existen dudas serias sobre el
monto y la naturaleza de los pasivos que quedan por satisfacer, hasta el
punto de que pudiera afirmarse que se ha puesto en peligro el objetivo de
respetar los derechos que las leyes confieren a todos sus acreedores en
estos procesos. Eventualmente, los acreedores insatisfechos podrían
impugnar judicialmente las enajenaciones".
El Superintendente prefirió curarse en salud y optó por el retiro porque, según
sus declaraciones "me iban a obligar a violar la Ley, firmando los traspasos de
unos bienes, cuando ellos (los ministros) sabían que habían graves
problemas"97. Advertía, además el Superintendente dimitente que "Un otrosí
de ese contrato fue firmado en enero de este año y ese otrosí tiene una
Cláusula en la que dice que Electranta no puede enajenar sus activos.
Ese es un problema porque un contrato es Ley y un Superintendente no
puede estar por encima de un Juez de la República"98.
Pero, como donde manda capitán no manda marinero, quien a la sazón se
desempeñaba como Ministro de Minas y Energía, el Dr. Orlando Cabrales, dio
la orden terminante: la función debe continuar. Empero, fue menester para ello
cambiar de personaje en la Super y designaron al Dr. Angel Castañeda como
nuevo titular y él fungió de amanuense por solo tres meses, tiempo suficiente
para que el imparable proceso siguiera su curso y así echaron por la calle del
medio, sin parar mientes en las consecuencias que podrían sobrevenir más
adelante, cuando lo conducente hubiera sido aplazar o postergar, dando un
compás de espera, por unos días nada más, el traspaso de los activos de
Electranta, mientras se dilucidaban las dudas fundadas expuestas por el
Super, sin que ello fuera a estropear el proceso mismo. Es más, la Nación
trató, infructuosamente, de salirle al paso a la querella interpuesta por
Termorío con una inepta demanda ante el Consejo de Estado, la que fue
denegada y la cual no podía prosperar, toda vez que la Nación no era parte
dentro del proceso; cuando lo procedente hubiera sido que Electranta incoara
una acción de lesividad ante los tribunales y nunca lo hizo.
97
98
El Tiempo. Julio, 24/ 98
Idem
89
Y sucedió lo que tenía que suceder, un contrato que se suscribió para generar
energía, terminó convertido en otro, generador de conflictos para el Estado, en
el que éste ha llevado la peor parte, pues se acaba de proferir el laudo arbitral,
condenando a la Nación a pagarle a Termorío la escalofriante suma de
US$60.3 millones por incumplimiento de dicho contrato. A todas estas, el
abogado Marino Zuluaga Botero se embolsilló la módica suma
$2.956.402.831, por cuenta de su insulsa defensa de los intereses de la
Nación en esta querella. Se perdió un tiempo precioso, lo cual sumado a la
débil defensa ante el Tribunal de arbitramento por parte del abogado de
Electranta, Dr. Marino Zuluaga Botero, se tradujo en la multa más cuantiosa
que haya recaído sobre entidad alguna del Estado. Alega el inefable Doctor
Marino que la premura del tiempo lo obligó a "hacer una contestación con las
uñas...La tarea nuestra era tratar de enterarnos de una demanda colosal en 15
días...Qué puede hacer uno como abogado del Estado, cuando Termorío
tuvo dos años para preparar una demanda"99. Pero, en lo que sí fué muy
acucioso el Dr. Zuluaga, fué para obtener del Gerente liquidador de Electranta,
Dr.Luis Alfredo Arrumedo un Addendo a su Contrato de honorarios,para que,
parte de éstos, que fueron pactados contra éxito de su gestión, le fueran
cancelados sin importar el desenlace final de la lítis.
Así las cosas, no es de extrañar que el fallo le fuera adverso a la causa del
Estado, obligado por el Tribunal, integrado por los doctores Fernando
Hinestrosa Forero, Antonio Bustos Esguerra y Nicolás Gamboa Morales, a
pagarle US$60.3 millones, aproximadamente $134.187 millones, por
incumplimiento de varias de las disposiciones del Contrato de Suministro de
Energía, al establecer que se le "causaron significativos perjuicios económicos
a Termorío, que ahora la Electrificadora debe pagar", no sin antes dejar en
claro que dicho Contrato, incluido sus Otrosies, era válido y de obligatorio
cumplimiento para las partes, ya que se presumía su legalidad, mientras un
Juez de la República no dispusiera lo contrario y que "Electranta lo había
dejado de cumplir sin justificación". En su fallo el Tribunal censura acremente
la conducta de Electranta por el hecho de que "bajo el pretexto de que el
Contrato era nulo, vendió todos sus activos de generación y distribución, así
como facturación, a Eletricaribe poniéndose en absoluta situación de
incumplimiento frente a las obligaciones contraídas con Termorío".
99
Revista Semana. Enero, 22/ 2.001
90
Ahora, ex post, nos dice el Ministro Cabrales que "No podíamos hacer nada
distinto. El Contrato había sido evaluado como nulo por varios abogados y la
CREG había dicho que no era ejecutable porque no se registró en el SIC. Si lo
incluíamos en Electricaribe nos hubiéramos ido a la cárcel"100. Ante la
lesión enorme infligida a la Nación, se nos pretende consolar diciéndonos que
"si Electricaribe hubiera estado obligada a comprarle a Termorío, los usuarios
de energía de Barranquilla hubieran pagado unos US$80 millones de
sobrecosto en solo dos años y medio"101; éste, entonces, es un mal menor,
aunque aparentemente irremediable. Según Enrique Ramírez,
Superintendente de servicios públicos, la Electrificadora del Atlántico ya
interpuso un recurso de anulación contra el fallo arbitral, mientras se exploran
otros caminos, para tratar de retrotraer lo actuado y, de esta manera, defender,
aunque tarde piaste, los intereses de la Nación, enderezando entuertos en
este sórdido negocio, en donde se percibe que hubo mano compuesta para
fraguar y consumar esta tropelía en un puníble ayuntamiento. Entre tanto, en
el Tribunal Superior del Atlántico cursa un recurso extraordinario de anulación,
aduciéndose que cuando el Código habla del recurso de anulación, dice que
procede contra laudos y no diferencia entre los nacionales y los
internacionales y allí donde la Ley no distingue, no le cabe al interprete
hacerlo. De todos modos, aquí está en juego la regla de oro de la confianza de
los inversionistas extranjeros: la seguridad jurídica. Algunos entendidos en la
materia no le ven muchas posibilidades de éxito, ya que los laudos arbitrales
una vez proferidos, dan lugar a cosa juzgada. De ser así, la apelación es a los
infiernos!
Semejante exabrupto se viene a sumar a otros no menos escandalosos en
esta cadena infame de errores y desaciertos. A ello
me referí,
102
premonitoriamente, en mi debate sobre la venta de Corelca e hice mención
a lo acontecido con los tales PPA (compra anticipada de energía) de
Termopaipa IV, de Electroboyacá, además de los de Termoflores y Tebsa, de
Corelca. Solamente por concepto de los PPA de Corelca la Nación debe cada
año girarle, en promedio $300.000 millones, por concepto de sobrecostos, los
cuales estamos pagando todos los usuarios, para abultar los bolsillos de unos
pocos. Ello explica que Corelca haya salido ya de las electrificadoras
100
Revista Semana. Enero, 22/ 2.001
Ex Ministro de Minas y Energía, Luis Carlos Valenzuela. Rev. Semana. Enero, 22/2.001
102
Corelca en la encrucijada, Julio, 28/ 98
101
91
subsidiarias, que la distribución esté en manos de los particulares
(Electrocosta y Electricaribe); y la transmisión en manos de Transelca y se ha
quedado encartada con la generación, que es el hueso, que no será atractiva a
los privados, mientras pese sobre ella este fardo. Esta es la cara oculta de los
procesos de privatización, que comportan unos costos hundidos, difíciles de
cuantificar en toda su magnitud, convirtiéndose en una especie de campo
minado. Hasta cuándo seguiremos los colombianos haciendo de paganinis?
Bogotá. Enero 22/ 2.001
92
EL CORRIENTAZO DE LAS ALZAS
TARIFARIAS
93
Los usuarios del servicio público de energía eléctrica se han visto agobiados
por las alzas desmesuradas de las tarifas de energía, las cuales han
pretendido ser justificadas como una fatídica consecuencia de las voladuras de
las torres del Sistema Interconectado Nacional, perpetradas por la insurgencia.
Tales contingencias dan lugar a unas limitaciones en el transporte de la
energía desde los centros de generación a los mercados, dando lugar a unos
sobrecostos, por cuenta de tales restricciones. Nuestra posición, que hemos
planteado ante el Congreso de la República y en diversos medios de
comunicación, es que, si bien las voladuras afectan la estructura de costos del
servicio, su impacto es sensiblemente inferior al que ha sido facturado y
cobrado por parte de las empresas generadoras de energía; en consecuencia,
habría lugar a cobros injustificados y a eventuales manejos especulativos por
parte de los generadores, en detrimento de las empresas comercializadoras y
de los usuarios. Estas alzas desbordadas tienen efectos excesivamente
perversos sobre la calidad de vida de los colombianos, ya de por sí afectada
por la reducción de sus ingresos y el aumento desproporcionado de la tasa de
desempleo y subempleo que aqueja a la mayor parte de los hogares
colombianos; pero igualmente, las alzas afectan los niveles de competitividad
de nuestra producción de bienes y servicios, que viene golpeada con las
políticas aperturistas y neoliberales implantadas a comienzos de los años 90.
Hemos intentado hacer el ejercicio de cuantificar el costo generado por las
voladuras, pero ello no ha resultado tarea fácil debido a que,
desafortunadamente, las entidades encargadas de generar oficialmente esta
información, no la han proporcionado en forma satisfactoria; nos referimos a la
Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG y a la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios; sus intervenciones, en el debate adelantado
por parte de la Comisión Tercera del Senado de la República, no dejaron
satisfechos a los participantes ni por supuesto que a los usuarios; tal parece
que hubieran optado por la truculenta táctica de que "Cuando no puedas
convencer confunde". En todo caso, la cifra de $952.348 millones que por
concepto de las denominadas "restricciones" debieron pagar generadores,
distribuidores y por consiguiente los usuarios, casi un billón de pesos, es algo
preocupante, habida cuenta de que esta suma pesa sobre el total facturado
por los comercializadores de la energía, con la consecuencia de que, como lo
veremos más adelante, los aumentos en las tarifas están desfasados con
94
respecto al IPC, debido, entre otras causas, al cobro de muchas pérdidas e
ineficiencias que el sistema de regulación aún les tolera. Adentrémonos,
entonces, en el tema.
EL MARCO INSTITUCIONAL
Con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1.991 se
expidieron varias normas que cambiaron las reglas de juego del sistema de
generación, transmisión y distribución del sistema eléctrico colombiano; tales
normas fueron, en primer lugar, los denominados decretos de modernización
que, con fuerza de ley, expidió el Gobierno Nacional en diciembre de 1.992
(2119, 2120 y 2121) y la posterior expedición de las leyes 142 de 1.994 "por la
cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan
otras disposiciones" y la 143 de 1.994 "Por la cual se establece el régimen
para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización
de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se
dictan otras disposiciones en materia energética". Estas disposiciones
reformaron el ordenamiento institucional del sector energético, mediante ellas
se suprimió la Comisión Nacional de Energía y en su lugar se creó la Unidad
de Planeación Minero Energética -UPME y la Comisión de Regulación de
Energía y Gas -CREG, a la vez que se reformaron las funciones del Ministerio
de Minas y Energía, se crearon otras entidades, como el Centro Nacional de
Despacho, el Centro Nacional de Operación y se dictaron nuevas
disposiciones, entre las cuales, se cuenta la obligación de separar las
funciones de generación, transmisión y distribución y comercialización,
estableciendo la prohibición de que la empresa encargada de la interconexión
nacional pueda participar en actividades de generación, comercialización y
distribución de electricidad.103 Al respecto, se afirma en la página web de la
CREG: "Teniendo en cuenta las características de cada una de las actividades
o negocios, se estableció como lineamiento general para el desarrollo del
marco regulatorio, la creación e implementación de reglas que permitieran y
propendieran por la libre competencia en los negocios de generación y
comercialización de electricidad, en tanto que la directriz para los negocios
de transmisión y distribución se orientó al tratamiento de dichas actividades
103
Ley 143 de 1.994, Art. 32, parágrafo 3o.
95
como monopolios, buscando en todo caso, condiciones de competencia donde
ésta fuera posible".
Debo señalar que las funciones de regulación asignadas a la CREG, no se
deben limitar a las labores exclusivamente técnico-financieras; ellas deben ser
ejercidas procurando el logro de unos objetivos macros del conjunto de la
economía y de la sociedad; en tal sentido, el literal a) del artículo 23 de la ley
143/94 le señala a la CREG, la misión de "Crear las condiciones para asegurar
la disponibilidad de una oferta energética eficiente, capaz de abastecer la
demanda bajo criterios sociales, económicos, ambientales y de viabilidad
financiera, promover y preservar la competencia". Adicionalmente, el
artículo 44 de la citada ley establece que "El régimen tarifario para usuarios
finales regulados de una misma empresa estará orientado por los criterios de
eficiencia económica, suficiencia financiera, neutralidad, solidaridad y
redistribución del ingreso, simplicidad y transparencia".Todos estos
principios aparecen claramente definidos en la misma ley; pero quiero llamar la
atención acerca del principio de simplicidad que cobra singular importancia
ante el actual debate; baste citar la definición que sobre el particular trae la
propia ley: "Por simplicidad se entiende que las tarifas serán diseñadas de tal
manera que se facilite su comprensión, aplicación y control".
Como bien se puede observar, la ley no pretende estimular a los expertos a
que se ingenien modelos abstrusos de cálculo y determinaciones que solo
ellos sean capaces de entender e interpretar; nuestra opinión, por el contrario,
es que su mayor mérito consiste en diseñar sistemas que estén al nivel más
amplio de comprensión de todos los agentes, en especial de los usuarios y
que permitan hacer más fácil y efectivo su control. El mínimo derecho que
tiene un usuario es el de saber las razones que justifican los cobros de los
respectivos servicios públicos. Al respecto la Constitución Política, consagra
en su artículo 369: "La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios,
el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y
fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente
definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las
entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios." Al
respecto, debo advertir que actualmente cursa en el Congreso el proyecto de
ley "por la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas", en el cual se
contempla la facultad a estas veedurías de ejercer un control y una vigilancia
96
sobre las empresas, de carácter público o privado, encargadas de la
prestación de un servicio público. El proyecto ya había sido aprobado por el
Congreso, y sancionado mediante la ley 563 de 2.000, pero por vicios de
forma, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional. Como respetuoso
del Estado de Derecho acaté el fallo y volví a radicarlo nuevamente, dada la
importancia de que la ciudadanía cuente con este instrumento, sobre todo en
casos como el de la prestación del servicio público de electricidad que, dados
los ingentes casos de abusos y atropellos de que han sido objeto los usuarios
de tan indispensable servicio, clama por mecanismos que sofrenen tales
desmanes y ninguno otro es tan efectivo como aquellos que le garanticen sus
participación.
LA ESTRUCTURA TARIFARIA
Es preciso aclarar que, dentro del marco regulatorio, la ley 143 de 1.994
establece dos categorías de usuarios; a saber: usuarios regulados y usuario
no regulados. En el caso de los usuarios regulados, las tarifas son
establecidas por la CREG mediante una fórmula tarifaria; en el segundo, caso
los precios de venta son libres y acordados entre las partes. La ley fijó
inicialmente como límite entre los dos mercados, para que un usuario pudiera
acceder a la categoría de no regulado, la exigencia de un consumo mínimo
individual de 2MW/mes. Así mismo la ley facultó a la CREG para que fuera
reduciendo dicho límite, el cual en la actualidad es de 0.5MW/mes, medido en
potencia o su equivalente en consumo de energía con un factor de carga del
75%.
Las normas de mayor importancia relacionadas con los usuarios no regulados
se encuentran en la Resolución CREG-199 de 1.997. Para los usuarios
regulados las fórmulas tarifarias se encuentran en las resoluciones CREG-031
y CREG 079 de 1.997.
El mercado mayorista de electricidad que entró en funcionamiento el 20 de
julio de 1.995, se ha definido "como el conjunto de sistemas de intercambios
de información entre generadores y comercializadores de grandes bloques de
energía eléctrica en el Sistema Interconectado Nacional, para realizar
contratos de energía a largo plazo y en bolsa sobre cantidades y precios
97
definidos, con sujeción al Reglamento de Operación y demás normas
aplicables".104 El funcionamiento del mercado mayorista de electricidad, está
soportado en la existencia de una bolsa de energía donde se realizan
intercambios comerciales, definidos en el contexto de un mercado spot con
resolución horaria y un operador central del Sistema Interconectado Nacional
(Centro Nacional de Despacho, CND).
De este modo, podemos definir la Bolsa de Energía como un sistema de
información, manejado por el administrador del Sistema de Intercambios
Comerciales (SIC), que opera en el mercado mayorista; es el lugar al que
concurren oferentes y demandantes de la energía en bloque y se ejecutan los
intercambios. Allí, justamente, tienen lugar las transacciones de la energía. El
administrador del SIC ejecuta los contratos resultantes en la Bolsa; vale decir,
liquida, recauda y distribuye los valores correspondientes a las partes,
incluidos los transportadores.
De la bolsa nos podemos anticipar a decir que funciona como un casino,
donde se juega con las cartas marcadas y los dados cargados, en donde el
usuario lleva la peor parte. Solo ello explica el comportamiento absurdo de los
precios que en ella se da, como en el siguiente caso:
Enero de 1.999
Dic. de 1.999
Enero de 2000
Enero de 2001
104
CREG, página web.
$por Kwh
-------------24.75
32.37
37.28
59.40
Increm %
------------30.79
50.62
140.0
98
En el mes de enero de este año el alza de los precios sobrepasó el 23% y en
lo corrido de este mes ya rebasa el 20%. De seguir así, a dónde vamos a
parar? Esta alza en los precios en La Bolsa, no se compadece con el estado
de los embalses; porque mientras se bota agua por los vertederos, se disparan
los precios. No se puede, entonces, atribuir el alza al comportamiento de la
hidrología, que es la excusa de siempre de los generadores. "Hace un año
estábamos pasando por el fenómeno de la Niña, lo que significó que los
embalses estaban llenos y había abundancia de agua.. Como se puede ver,
hoy las condiciones son muy diferentes", dijo Francisco Ochoa, presidente de
99
la Asociación Colombiana de Generadores, Acolgen 105, en su vano intento de
justificar lo injustificable.
Pero los precios en la bolsa se han incrementado sustancialmente en los
primeros días del año, alcanzando los $100 el Kwh, casi duplicando el costo
por concepto de generación. Vale decir, el precio no está reflejando los costos.
A este respecto Abraham Korman, presidente de la Asociación Colombiana de
Empresas Distribuidoras, se muestra sorprendido y refuta a Acolgen: "A uno
105
El tiempo, 27 de enero de 2.001, página 2-2
100
no le parece razonable que en un mercado, cuando hay exceso de oferta y
baja demanda se puedan trasladar tales sobrecostos al usuario final".106
Es pertinente advertir que no toda la energía se transa en la Bolsa; en ésta
solo se negocia el 35% de las compras, el resto, vale decir el 65%,
corresponde a los contratos de largo plazo celebrados directamente entre el
generador y el cliente, generalmente un comercializador, que no es
necesariamente distribuidor, puesto que los hay también de maletín o se
puede tratar, también, de un gran consumidor.
Si el comercializador de la energía hiciera todas las transacciones a través de
la bolsa, estaría mas expuesto a las fluctuaciones del mercado y terminaría
trasladándole a sus usuarios un exorbitante sobrecosto, en este caso de $26 el
Kwh (afectando el valor con el índice de pérdidas reconocido, 14.5%), lo cual
significa un incremento de aproximadamente el 15% si el costo unitario inicial
fuese de $175 el Kwh para el año 2.001107. Es el caso de Electrocosta y
Electricaribe, que compran toda su energía en la bolsa (o sea en el mercado
spot). Ejemplo de ello es lo que ocurrió en el período de enero 15 a Febrero 1
de 2001 en donde el precio en la bolsa subió a $82.24 el Kwh, mientras el
precio promedio de los contratos de largo plazo se mantuvieron en $50.02 el
Kwh. La diferencia entre uno y otro precio, es el que se le termina
descargando injustamente al consumidor, a manera de clavija.
EL COSTO UNITARIO
De conformidad con lo establecido por la Comisión de Regulación de Energía
y Gas mediante la resolución No. 031 de 1.997, la siguiente es la fórmula
general del Costo unitario, correspondiente a la prestación del servicio que
los comercializadores de electricidad pueden cobrarle a los usuarios
CUn,m,t= Gm,t + Tm,t,z + Dn,m + Om,t + Cm,t
-------------------( 1 - PRn.t)
106
107
El tiempo, 27 de enero de 2.001, página 2-2
Cabe advertir que el $175/Kwh era el costo unitario en octubre de 1.999
101
en donde:
n: nivel de tensión
m: es el mes para el cual se calcula el costo unitario de prestación del servicio
t: años transcurridos desde el inicio de la aplicación de la fórmula (t=0,1,2,3,4)
z: zona eléctrica a la cual pertenece el comercializador, de acuerdo con la
metodología vigente para los cargos por uso del Sistema de Transmisión
Nacional.
CUn,m,t: costo unitario de prestación del servicio ($Kwh) para los usuarios
conectados al nivel de tensión n, correspondiente al mes m del año t.
Gm,t: costos de compra de energía ($Kwh) conforme al numeral 2.1 de la
resolución CREG 031 de 1.997.
T m, t, z: Costo promedio por uso del STN ($Kwh) correspondiente al mes m
del año t en la zona t conforme al numeral 2.2 de la resolución CREG-031 de
1.997. Se modificó mediante la resolución CREG 094 de 1.999.
Dn,m: costo de distribución ($Kwh) correspondiente al nivel de tensión n para
el mes m, conforme al numeral 2.1 de la resolución CREG 031 de 1.997.
Om,t: Costos adicionales del mercado mayorista ($Kwh) correspondiente al
mes m del año t conforme al numeral 2.4 de la resolución CREG 031 de 1.997.
PRn,t: Fracción o porcentaje expresado como fracción de pérdidas de energía
acumuladas hasta el nivel de tensión n, reconocidas para el año t, conforme al
numeral 2.5 de la resolución CREG 031 de 1.997.
Cm,t: Costo de comercialización ($Kwh) correspondiente al mes m del año t,
conforme al numeral 2.6 de la resolución CREG 031 de 1.997.
102
VARIACION DEL COSTO UNITARIO
De acuerdo con lo expresado por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios sobre las variaciones en el costo unitario, podemos ver lo
siguiente:
El promedio del CU en enero de 1.999 fue de $135.27 el Kwh. El promedio del
CU en Septiembre de 2.000 fue de $167.10 el Kwh. Es decir, que el
incremento en dicho período fue de 23.53% cifra que resulta excesiva con
respecto al Indice de Precios al Productor (IPP), que fue de 20.75%.
Para la industria el impacto ha sido mayor: Entre 1.999 y 2.000, en pesos
corrientes se incrementó la energía un 34%, y en pesos constantes en un
22%. Este aspecto es crítico cuando hablamos de que nuestra industria debe
ser competitiva y se plantean proyectos como el desarrollo de un complejo
siderúrgico, que es intensivo en energía.
La Costa Atlántica que es bastante vulnerable a las alzas tarifarias, dada su
condición climática, que exige mayor uso de la refrigeración y de ventilación
para mayor confort, mostró la siguiente variación en el CU entre Dic/99 y
Dic/00:
Electricaribe:
Dic. de 1.999
Dic. de 2.000
Incremento $ 44.99
$119.36
$164.35
------------que corresponden al 37.69%
Este aumento en Electricaribe, es el más alto del País, comparado con las
empresas más grandes, como son: CODENSA (23.61%), EPM (29.57%) y
EMCALI (25.07%).
LOS CONCEPTOS
Al desagregar el Costo Unitario en sus distintos componentes, saltan a la vista
y se sitúan en el centro del debate las denominadas restricciones, que se
definen como las limitaciones que se presentan en la operación del SIN y
103
tienen su origen en la capacidad de la infraestructura eléctrica asociada
(activos de uso, activos de conexión o interconexiones internacionales), o en la
aplicación de criterios de seguridad y confiabilidad en el suministro de
electricidad. Las restricciones se clasifican según su naturaleza en eléctricas y
operativas. Las restricciones también se entienden como sobrecostos de
generación eléctrica, debido a imperfecciones en el sistema de energía. Ello,
generalmente, ocurre cuando la energía disponible queda atrapada, sin
poderla evacuar, debido a algún hecho fortuito. Tales sobrecostos se calculan
como la diferencia entre la generación real y la generación ideal, o más óptima
desde el punto de vista económico, si no existieran restricciones.
Pero es preciso, tener claros otros conceptos que nos permitan entender, en
su complejidad, el problema de las tarifas de energía eléctrica e intentar la
explicación que los usuarios no han recibido en forma satisfactoria de los
organismos encargados de hacerlo. Veamos:
Restricción eléctrica. Limitación en el equipamento del SIN o de las
interconexiones internacionales, tales como límites térmicos admisibles en la
operación de equipos de transporte o transformación, límites en la operación
del equipamento que resulten del esquema de protecciones (locales o
remotas), límites de capacidad del equipamento o disponibilidad de equipos.
Restricción operativa. Exigencia operativa del sistema eléctrico para
garantizar la seguridad en sub-áreas o áreas operativas, los criterios de
calidad y confiabilidad, la estabilidad de tensión, la estabilidad
electromecánica, los requerimientos de compensación reactiva y de regulación
de frecuencia del SIN.
Sistema de Transmisión Nacional (STN). Es el sistema interconectado de
transmisión de energía eléctrica compuesto por el conjunto de líneas, con sus
correspondientes módulos de conexión, que operan a tensiones iguales o
superiores a 220 Kv.
Centro nacional de Despacho. Es la dependencia encargada de la
planeación, supervisión y control de la operación integrada de los recursos de
generación, interconexión y transmisión del sistema interconectado nacional.
El centro está encargado también de dar las instrucciones a los centros
104
regionales de despacho para coordinar las maniobras de las instalaciones con
el fin de tener una operación segura, confiable y ceñida al Reglamento y a
todos los acuerdos del Consejo nacional de Operación.
Despacho ideal. Es la programación de generación que se realiza a
posteriori por el Sistema de Intercambios Comerciales (SIC), la cual atiende
la demanda real con la disponibilidad real de las plantas de generación. Este
despacho se realiza considerando la oferta de precios por orden de méritos de
menor a mayor, sin considerar las diferentes restricciones que existen en el
sistema, excepto por las condiciones de inflexibilidad de las plantas
generadoras . El precio de bolsa se establece por el precio de la planta más
costosa del despacho ideal (generación marginal) en cada hora del día.
Despacho real. Es el programa de generación realmente efectuado por los
generadores, el cual se determina con base en las mediciones en las fronteras
de los generadores.
Cálculo de la reconciliación. Si para un generador su producción real
excede a la generación del despacho ideal, la cuenta de éste por restricciones
del sistema se decrementará, con el valor correspondiente a esta diferencia,
liquidada al precio de la reconciliación del generador.
REC = PR * (G.Real - G. Ideal)
Donde PR = MIN [MAX t(Pit, Pot) t=1, ...24
Pit Precio de Bolsa Internacional en la hora t-ésima, cuando las
reconciliaciones se causan, total o parcialmente por generaciones de
seguridad debidas a exportaciones de energía. Precio de bolsa doméstico,
para todos los demás casos.
Pot Precio de Oferta del generador en la hora t-ésima.
Es decir, al generador que requiera ser despachado por restricciones, se le
debe pagar a su precio de oferta aún cuando este sea superior al precio de
bolsa.
Despacho programado. Es el programa de generación que realiza el Centro
Nacional de Despacho (CND), denominado redespacho en el código de redes,
105
para atender una predicción de demanda y sujeto a las restricciones del
sistema, considerando la declaración de disponibilidad, la oferta en precios y
asignando la generación por orden de méritos de menor a mayor.
Generación de seguridad. Generación forzada requerida para suplir las
restricciones eléctricas u operativas del SIN.
Generación de seguridad fuera de mérito. Generación forzada requerida
para suplir las restricciones eléctricas u operativas del SIN, cuyo precio de
oferta es superior al precio de bolsa.
Inflexibilidad de Unidades.
Una unidad es inflexible cuando las
características técnicas de la unidad hacen que genere en una hora
determinada, a pesar de que su precio de oferta es superior al costo marginal
del sistema, o cuando se modifica la disponibilidad declarada, después de la
hora de cierre de las ofertas y antes del período de reporte de cambios para el
redespacho.
Entendidos los conceptos anteriores, veamos cómo se han comportado las
restricciones en los últimos dos años:
Mes
Ene99
Feb99
Mar99
Abr99
May99
Jun99
RESTRICCIONES GLOBALES
Millones de Pesos
A cargo de
Totales
A cargo de
Mes
Comercializador Incluyendo
Comercializador
es
AGV
es
9,037.4
24,591.8 Ene27,277.6
00
6,718.9
19,025.8 Feb33,209.1
00
9,010.1
22,855.3 Mar35,922.8
00
9,707.0
24,419.3 Abr-00
39,687.5
8,898.9
22,631.5
9,167.1
20,231.7
May00
Jun-00
Totales
Incluyen
do AGV
54,632.1
66,540.7
71,910.1
79,472.5
34,390.9
69,130.5
34,769.8
69,651.3
106
Jul-99
Ago99
Sep99
Oct99
Nov99
Dic99
TOT99
10,765.4
14,293.0
22,002.6
28,956.2
18,059.5
36,244.6
15,380.8
30,858.7
15,977.8
32,061.2
27,041.6
54,195.0
154,057.5
338,073.9
Jul-00
Ago00
Sep00
Oct00
Nov00
Dic-00
31,794.0
57,260.2
63,968.8
114,845.6
58,975.7
118,044.1
74,855.0
100,957.4
64,237.0
79,694.1
49,605.2
63,500.9
TOT00
541,984.8
952,348.0
107
Pues bien, en concepto de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios "El aumento del valor de las restricciones a cargo de los
comercializadores es lo que explica el mayor incremento en las tarifas para las
principales empresas distribuidoras y comercializadoras del país en el
2.000"108. En efecto, el 59.31% del incremento se debe al crecimiento en los
costos de restricción:
En el caso particular de Electricaribe, el componente de la fórmula "Om,t", que
contempla las restricciones, pasó de $8.13 el Kwh en diciembre de 1.999 a
$34.81 en diciembre de .2000 para un incremento del 328.22%!
Para la misma empresa "T,m.t.z" , o lo que es lo mismo el sobrecosto en la
transmisión pasó de $5.15 Kwh en diciembre de 1.999 a $11.39 en diciembre
de 2.000, para un incremento del 120.7%.Este fué otro golpe que se le infligió
al usuario. Porqué ocurrió esto? Porqué este salto súbito?. Intentemos la
respuesta. Como lo veremos fueron dos golpes severos al bolsillo de los
usuarios, sin que éstos estuvieran advertido de ello.
La Resolución CREG-031/97 fue modificada por la Resolución CREG-094/99,
duplicando "T". o sea, el costo de acceso y uso a las redes de transmisión
108
SSPD, Tarifas del Sector Eléctrico en el 2.000 y 2.001, Bogotá, enero de 2.001
108
(SIN). Pero, a su vez, la misma resolución 031/97 también fue modificada por
la resolución 063 de octubre 7 de 2.000, determinando trasladarle a los
comercializadores o lo que es lo mismo a los usuarios, el 100% del valor de
las restricciones. Antes de esta resolución, solo se le trasladaba a las
comercializadoras el 50% de dicho monto. Con esta resolución, se cambió la
metodología de cálculo de las restricciones y, como lo hemos afirmado, se
reclasificaron y reasignaron algunas de ellas en un 100% a cargo de las
comercializadoras, tales como las causadas por problemas de orden público
(léase voladuras de torres por atentados de la guerrilla). Aquí, se le fueron las
luces a la CREG y ya antes se le había ido la mano con el cargo de acceso.
Solo en el año 2.000 fueron voladas 483 torres, cuyo costo de reparación y
reposición tuvieron un costo aproximado de $50.000 millones.
El concepto de restricción nunca fue concebido para este tipo de percances;
pero, con la expedición de la Resolución modificatoria, la CREG cubre a los
generadores a expensas de los usuarios, quienes, en últimas son los que
asumen todo el riesgo. Ante este desajuste, cabe preguntarnos. ¿Porqué no
repartir la carga, ya que se trata de un hecho inopinado, entre todos los
eslabones de la cadena y no descargar todo su peso sobre el último de ellos,
el más indefenso, el que no cuenta en las decisiones de la CREG; es decir, el
usuario?
LAS TRANSACCIONES EN LA BOLSA
El SIC atiende la demanda real con la disponibilidad real de las plantas de
generación. El despacho se realiza considerando la oferta de precios por
orden de mérito, de mayor a menor, sin considerar las diferentes restricciones
que existen en el sistema, excepto por las condiciones de inflexibilidad de las
plantas generadoras. El precio de la bolsa se establece por el precio de la
planta más costosa del despacho ideal (generación marginal) en cada hora del
día. Ello explica en gran parte el costo de las restricciones, cuyo origen se
encuentra en los precios más altos que deben pagarse a aquellas plantas
utilizadas para generar, en reemplazo de las que deben entrar con base en el
despacho ideal y que, por causa de las imperfecciones o limitaciones del
sistema no es posible que lo hagan en el momento programado.
El impacto de las restricciones en los tres últimos años, fue el siguiente:
109
1.998:
1.999:
2.000:
$ 2.00 Kwh
$ 4.46 Kwh
$17.48 Kwh
Como se puede ver, la tendencia del costo de las denominadas restricciones
es siempre creciente, a pesar, como ya se ha anotado, de que la situación del
mercado muestra a una oferta de energía que excede con largueza a la
demanda. Parece ser que los únicos productos colombianos que bajan cuando
la oferta sube son: el café y los productos de pancoger; en cambio, los
propietarios del sector eléctrico y los del financiero están siempre protegidos.
Qué se alegará en este caso en donde no se deja que las leyes del mercado
operen mínimamente, para que las utilidades de los propietarios estén siempre
al alza?. Acaso, al igual que con el sector financiero, se saque a relucir el
fantasma de la "crisis sistémica"? Está visto que en nuestro sistema
económico sui géneris, hay sectores que nunca pueden perder ni mucho
menos quebrar; antes de invertir se aseguran de que el Estado asuma todos
los riesgos, mientras ellos siempre tienen garantizadas sus ganancias.
Definitivamente, como decía el Maestro Echandía, no estamos en Dinamarca
sino en Cundinamarca.
Como es consabido, la distribución de energía eléctrica tiene lo que se
denomina en teoría económica demanda inelástica; ello significa que
independientemente del nivel de precios, los usuarios siguen consumiéndola y,
por ser un bien de primera necesidad sin opción de sustitución perfecta, no
hay alternativa distinta que usarlo sin importar el precio . En fin, en el caso de
la Bolsa de Energía no funciona el libre juego de la oferta y la demanda. Por lo
demás, esta es una de las razones por las que hemos defendido a ultranza la
política de masificar el uso del gas natural domiciliario, que por lo menos
permite sustituir algunos usos de la energía eléctrica, como la cocción y la
calefacción.109
FUERZAS DE LA OFERTA Y LA DEMANDA EN:
A) UN MERCADO PERFECTO
ENERGIA
109
Ver Acosta Amylkar, Escritos Seis, Editorial Lealón, !.997
B)
EN
LA
BOLSA
DE
110
Según la SSPD las restricciones globales en 1.999 fueron de $154.057.6
millones para las comercializadoras, en tanto que para los usuarios fueron de
$338.073.9 millones. En el año 2.000, ya se treparon a $952.348 millones, de
los cuales, las comercializadoras asumieron un total de $541.984.8 millones.
Como se puede ver, las restricciones a cargo de las comercializadoras, es
decir, de los usuarios, se elevaron en el año 2.000 más de tres veces las de
1.999 y, como toda situación es susceptible de empeorar, pues, debemos
prepararnos para el corrientazo de marzo de 2.001, cuando se produzca el
impacto de la resolución 063 de 2.000 que en su fórmula prevé el efecto de la
restricción respectiva con un rezago de tres meses.
Aunque la bolsa es un mecanismo concebido para un mercado libre y
transparente, en Colombia no opera debidamente, por la existencia de un
verdadero oligopolio de unas pocas empresas que se pueden coludir para
manipular el mercado y sus precios, incurriendo en conductas cercanas al
abuso de posición dominante. Conducta ésta, que la Constitución proscribe,
pero que ha faltado desarrollarla legalmente, para tipificarla y establecer con
claridad las sanciones pertinentes; pero igualmente se requiere que sea
censurada socialmente, como ocurre en otros países, caso Estados Unidos, en
donde la justicia recientemente obligó a Bill Gates a dividir su empresa.
acusada de prácticas monopolistas. Todavía al País le parece una falta leve el
abuso de posición dominante; por lo cual, ya es hora de que se le ponga todo
el volumen necesario a una campaña destinada a poner en el banquillo a
todos los que incurran en este tipo de falta. Hoy en día ocurre lo contrario, en
los cócteles consideran como personas dignas de admiración a quienes llenan
sus faltriqueras con este tipo de prácticas ventajistas.
111
La actual estructura del mercado se presta para la especulación: El 63% de la
generación está concentrada en cuatro empresas (EMGESA, EPM, ISAGEN
Y CORELCA) y de estas cuatro, solo tres de ellas (EMGESA, EPM e
ISAGEN) concentran el 52% de la capacidad de generación; eso en economía
tiene un nombre: oligopolio. Ahora bien, la concentración de la generación en
pocos agentes y la total libertad de precios, tanto de recursos térmicos como
hidráulicos, trae consigo un alto grado de volatilidad; como en el caso de
Termocartagena, que llegó a ofertar energía en la Bolsa en diciembre pasado
a precios exorbitantes (a $1.200.000 por KWH!). En Colombia, tres o más
grandes generadores, cuya demanda alcance más del 50% de la capacidad
instalada pueden fijar precios en las horas pico de la noche debido a que
obligatoriamente una de sus plantas debe ser despachada en el despacho
ideal. Ello se presta para que fácilmente estas tres empresas entren en
componendas, ya que las tres ofertarían para todas sus unidades precios
altos, que fijarían el precio de la Bolsa.
D max = 7.017 Mw
112
113
Como fácilmente se deduce de esta situación, existen problemas estructurales
en el mercado eléctrico y en la forma en que se gestan los precios, de acuerdo
con la legislación vigente. Aquí, además, estamos en presencia de un gran
riesgo moral por parte de los generadores, dado que la multa aplicable a
quienes sean sorprendidos incurriendo en prácticas violatorias de la Ley ($400
millones), no ejerce un poder disuasivo, amén de la laxitud en la supervisión y
control por parte de las autoridades competentes.
114
MERCADO DE ENERGÍA MAYORISTA
TABLA 4.2 CAPACIDAD INSTALADA EN OPERACIÓN COMERCIAL EL
PRIMER DÍA DE CADA MES (MW)
1999
AGENTE
Capacidad Capacidad
%
% Total
MW
Acumulado
Emgesa S.A. E.S.P.
20.6%
2,495.00
20.6%
Empresas Públicas de Medellín
16.8%
2,034.41
37.4%
Isagen S.A. E.S.P.
14.3%
1,736.92
51.7%
Corporación Eléctrica de La Costa
11.3%
1,364.75
63.0%
Atlántica
Empresa de Energía del Pacifico S.A.
8.2%
991.42
71.2%
E.S.P.
Chivor S.A.
7.6%
916.67
78.7%
Central Hidroeléctrica de Betania S.A.
4.5%
540.00
83.2%
E.S.P.
Empresa de Energía de Boyacá S.A.
2.6%
314.00
85.8%
E.S.P.
Flores III Ltda & Cia. S.C.A E.S.P.
2.1%
249.00
87.8%
Central Hidroeléctrica de Caldas S.A.
2.0%
237.10
89.8%
E.S.P.
Termocartagena S.A. E.S.P.
1.5%
179.00
91.3%
Electrificadora de Santander S.A. E.S.P.
1.4%
169.00
92.7%
Empresas Municipales de Cali E.I.C.E
1.3%
155.33
94.0%
E.S.P.
Meriléctrica I S.A. & Cia S.C.A. E.S.P.
1.3%
154.00
95.2%
Termotasajero S.A. E.S.P.
1.3%
153.00
96.5%
Promotora de Energía Eléctrica de
0.7%
90.00
97.3%
Cartagena S.A. E.S.P.
Empresa de Generación de Cali S.A.
0.6%
77.50
97.9%
E.S.P.
Chidral S.A. E.S.P.
0.6%
76.00
98.5%
Electrificadora del Tolima S.A. E.S.P.
0.5%
54.82
99.0%
Centrales Eléctricas del Cauca S.A. E.S.P.
0.3%
32.03
99.2%
Centrales Eléctricas de Nariño S.A. E.S.P.
0.2%
28.20
99.5%
115
Electrificadora de Bolívar S.A. E.S.P.
Electrificadora del Atlántico S.A. E.S.P.
Empresa de Energía de Cundinamarca
S.A. E.S.P.
Compañía de Electricidad de Tulua S.A.
Empresas Públicas de Pereira S.A. E.S.P.
Proyectos Energéticos del Cauca S.A.
E.S.P.
Electrificadora del Huila S.A. E.S.P.
Empresa de Energía del Quindío S.A.
E.S.P.
Bioaise S.A.
Centrales Eléctricas del Norte de
Santander S.A. E.S.P.
Electrificadora de Córdoba S.A. E.S.P.
TOTAL CAPACIDAD INSTALADA
0.2%
0.1%
0.1%
20.42
11.00
9.60
99.6%
99.7%
99.8%
0.1%
0.0%
0.0%
8.30
6.00
4.00
99.9%
99.9%
99.9%
0.0%
0.0%
3.80
2.75
100.0%
100.0%
0.0%
0.0%
0.00
0.00
100.0%
100.0%
0.0%
100.0%
0.00
12,114
100.0%
Se argumenta, entonces, que la energía más costosa es la que no se tiene y,
con base en ello, se ha establecido en $369.88 el precio del kilowatio/h
racionado; lo cual significa que cualquier cobro abusivo que hagan los
generadores se justificaría siempre y cuando esté por debajo del supuesto
precio racionado. En la práctica, ello significa el techo de una banda parecido
al de la tasa de interés permitida que la Junta Directiva del banco de la
República llegó a ubicar en una cifra superior al 60%, legalizando, en la
práctica el cobro de intereses usurarios. Valdría la pena preguntar si el precio
del Kwh racionado lo utilizaron cuando se valoraron los activos de las
empresas privatizadas. Porque parece ser que la metodología que se utiliza
para la confección de las tarifas es una y para la valoración de los activos de
las entidades públicas en víspera de feria es otra; en todo caso, a los usuarios
y al Estado Colombiano siempre les toca lo peor de los dos mundos.
Recordemos, que este mismísimo concepto fue el que indujo a Rudolf
Hommes, siendo Ministro de Hacienda, a enviarle a ISA el tristemente célebre
Memorando en el que le autorizaba a contratar a cualquier precio la energía
que se requería, y aún estamos lamentando los estragos de la irracionalidad a
que ello condujo. Un buen ejemplo de ello son los execrados PPA, que se han
116
convertido en un verdadero dolor de cabeza y amenazan la estabilidad
financiera de las empresas que cayeron en la trampa.
Con el actual sistema de tarifas del servicio de energía eléctrica, para que
todas las empresas siempre obtengan beneficios por encima de un precio
lógico de mercado, basta con acordar precios rotativos, de forma tal que sean
despachadas unidades de distintas empresas del cartel cada día.
Es bueno tener en cuenta que, de no haber sido por la abolición del cargo fijo,
el aumento en la tarifas del servicio hubiera sido más grave de lo que viene
ocurriendo. En el mismo sentido, el impacto sobre la tarifa al usuario no ha
sido mayor porque se ha visto amortiguada con la reducción del índice de
pérdidas debidamente reconocido, que pasó del 16.5% en 2.000 a 14.75% en
2.001, también contribuyó a ello la caída de la resolución CREG-096/96 que
estableció un costo único nacional para la liquidación de las contribuciones y el
regreso de la aplicación del artículo 125 de la ley 142 de 1.994 que estableció
la actualización tarifaria solo hasta incrementos del 3% mensual, debido a las
sentencias de inexequibilidad de la ley 508 de 1.999 y el frustrado decreto 955
de 2.000 . De igual manera, también incidió el moderado incremento del IPP,
situación ésta que desafortunadamente no se repetirá en el 2.001. Finalmente,
también influirá el reconocimiento del mejoramiento del Indice de Productividad
del Sector Eléctrico que afectará favorablemente los costos de distribución y
comercialización. Obviamente que todos estos factores influyen en la
determinación del Costo Unitario - CU.
A su turno, es preciso advertir que la estratificación da lugar a serias
distorsiones en el mercado. Es hora de ir pensando en buscar un mecanismo
distinto para la redistribución del ingreso; porque el objetivo que se planteaba
cuando existía la denominada Junta Nacional de Tarifas, era que en la
estructuración de las tarifas se tuviera en cuenta la capacidad de pago de los
usuarios, pero resulta que la gente se ha venido acomodando a la
estratificación y personas con altos ingresos se están trasladando a sectores
de estratos más bajos o en las afueras de la ciudad con lo cual reducen no
solo el nivel de tarifas de los servicios públicos, sino sus niveles de tributación
que igualmente se basan en la estratificación. Por ello nos atrevemos a afirmar
que si se hiciera el ejercicio de comparar una curva de capacidad de pago de
determinadas personas con el estrato en que viven, encontraríamos un
117
número desproporcionado de distorsiones que validarían nuestra apreciación
en el sentido de que ya es hora de revisar este sistema. De la misma manera,
nos tropezamos con situaciones paradójicas, en las que los usuarios son
sorprendidos con cambios de estratos, que se traducen en la pérdida del
subsidio si lo recibían y/o en el pago de la contribución del 20% que antes no
los cobijaba, con lo cual su factura se ve incrementada escandalosamente.
Además, como sucede con muchas otras cosas, la manera más efectiva de
dañar un proyecto es exagerando su aplicación; con la estratificación se
incurrió en lo mismo. Aparte de que la segmentación de la población en esta
especie de compartimentos estancos tiene una presentación poco agradable
o, para utilizar el lenguaje cibernético, poco amigable, en nada contribuye a la
recomposición del tejido social del que tanto se habla.
EL DEBATE
Si algún término puede acuñarse como resultado del debate promovido por la
Comisión Tercera del Senado de la República es la palabra perplejidad, tan
trajinada en estos últimos días, a raíz de la salida poco afortunada del Ex
presidente Gaviria en el reciente foro convocado por la Asociación Nacional de
Instituciones Financieras - ANIF; pues bien, los asistentes al debate en el
Senado, salimos verdaderamente anonadados por las intervenciones de los
representantes de la Creg y de la Superintendencia de Servicios Públicos que
en lugar de arrojar luz, le agregaron más oscuridad y confusión al debate. En
efecto, la directora de la CREG reconoce que sí se han presentado brotes de
especulación y el Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios se
declara impotente para prevenirla e impedirla, es decir, que mientras que el
uno se encoge de hombros, como si no fuera con él, el otro se hace el de la
vista gorda. No sobra recordar que la función de vigilancia y control es una
función del Presidente de la República que la ejerce, por delegación, a través
del Superintendente de servicios públicos. Al respecto se estipula en el
Artículo 189, numeral 22 de la Constitución Política que es función del
Presidente "Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los
servicios públicos". A su vez el artículo 370 dice: "Corresponde al Presidente
de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y
ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios,
el control, la inspección y la vigilancia de las entidades que los presten".
118
Por su parte, la ley 142 de 1.994 desarrolla estas normas en los siguientes
artículos:
Artículo 68. Delegación de unciones presidenciales a las comisiones. El
Presidente de la República señalará las políticas generales de administración y
control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda
el artículo 370 de la Constitución Política , y de los sistemas a los que se
refiere esta ley, por medio de las comisiones de regulación de los servicios
públicos, si decide delegarlas, en los términos de esta ley.
Artículo 75. Funciones presidenciales de la Superintendencia de
servicios públicos. El Presidente de la República ejercerá el control, la
inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos
domiciliarios, y los demás servicios públicos a los que se aplica esta ley, por
medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en
especial, del Superintendente y sus delegados.
Por eso, llama la atención al actitud silente y pasiva que ha tenido el
Presidente, en relación con el papel desempeñado por su superintendente,
sobre lo cual acota el Doctor Carlos Lemos Simmonds, en su columna del 5 de
Febrero de 2001, trayendo a cuento el compromiso del Doctor Pastrana en su
campaña política cuando prometió: "la Superintendencia de Servicios Públicos
será rescatada de las garras del clientelismo y las comisiones de regulación
serán dotadas de los medios necesarios para una gestión eficiente que
redunde en beneficio de los usuarios"110
Y continúa el doctor Lemos: "En esto, como en lo demás, el doctor Pastrana
no cumplió. Para empezar, nunca hemos estado los usuarios de los servicios
públicos en peor situación. ...Todo esto ocurre a ciencia y paciencia de una
Superintendencia de Servicios Públicos que se ha convertido en lastre y
vergüenza para el país. Este organismo, que una vez estuvo entre los cinco
más eficientes del Estado, ahora es foco de escándalos como el de TermoRío
y escenario de desordenados favoritismos que les cuestan un ojo de la cara a
los usuarios, quienes, con las tarifas, son los que pagan tanta liviandad. ....
Pero esto la Super y las Comisiones Reguladoras no lo notan o no lo quieren
110
¡El Cambio es Ahora! ¡El Cambio es Andrés!, página 20
119
notar. Su misión parece ser la de servirles de alcahuetas a las empresas y
olvidarse, como el Presidente, de su responsabilidad constitucional y moral
con los usuarios y con el bien de la comunidad."111. Así las cosas, resulta
evidente la responsabilidad política que le cabe al Presidente de a República
por el desgreño de una entidad que está llamada a evitar que se salga de
madre un sector tan sensible como neurálgico de la economía, como lo es la
prestación de los servicios públicos fundamentales, que ahora anda al garete,
o más castizo aún, manga por hombro.
Pero, retomando el debate, solo ahora, cuando el mal de las tarifas afecta, no
solamente a regiones como la Costa Atlántica, sino al resto del país, se
convierte en una preocupación nacional. Se repite la historia de los
racionamientos, solo en 1.992, cuando afectó al resto de la geografía nacional,
se tornó en asunto de preocupación nacional lo que ya era consuetudinario en
el Caribe. Pero se aprende poco; las autoridades se comportan como los
Borbones, que ni olvidan ni aprenden y mucho menos escarmientan. Por ello
resulta conveniente evaluar el caso del Estado de California en los Estados
Unidos que está padeciendo una crisis energética de grandes proporciones,
que se vio agravada con el aumento de la demanda de energía por la
intensidad del invierno. Según se sabe, las causas tienen que ver con unas
políticas inadecuadas que condujeron al estancamiento del parque de
generación, razón por la cual les ha tocado importar energía de otros estados
a precios elevados. Pero, aunque el caso hay que evaluarlo en su conjunto,
cuando se tengan todos los elementos a la mano, por ahora se puede ir
concluyendo que en los propios Estados Unidos, que los tomamos como
arquetipo, ejemplo de eficiencia en muchos sectores, también se equivocan; lo
que ocurre es que su economía es tan poderosa que es capaz de absorber los
sobrecostos de sus equivocaciones en mejores condiciones de lo que pueden
hacer los países subdesarrollados. De ahí la obligación que tenemos en
Colombia de ser mucho más rigurosos y cautos en los procesos de planeación
y control de nuestros proyectos e inversiones, como una manera de contribuir
a solucionar en forma definitiva problemas como el que nos ocupa el presente
escrito. De otro modo, nos exponemos a ver colapsar un modelo que está
haciendo crisis en otros lares, sin que nos percatemos de ello y así nos
precipitaríamos al abismo con los ojos abiertos.
111
Lemos Simmonds Carlos, ¿Superintendencia de Vicios Públicos?, El Tiempo, Febrero 5 de 2.001
120
Pero las equivocaciones de los tecnócratas que, valga la pena señalarlo, son
graves y frecuentes, a pesar de lo cual posan de infalibles, no pueden ser
siempre pagadas por otros; definitivamente, no es justo ni racional que se le
trasladen los costos de la ineficiencia y de la corrupción a los usuarios,
mientras los responsables siguen campantes. De igual manera, es preciso que
los usuarios hagan uso de las herramientas que la Constitución y la ley
otorgan para la defensa de sus intereses, tales como el Artículo 88 de la C.P. y
la ley 472 de 1.998 sobre las acciones populares. Dice el artículo 488: "La ley
regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad públicos. la moralidad administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella".
Por su parte, la ley 142 de 1.994 dispone en su artículo 62: "En desarrollo del
artículo 369 de la Constitución Política de Colombia, en todos los municipios
deberán existir "Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios
Públicos Domiciliarios", compuestos por usuarios, suscriptores o suscriptores
potenciales de uno o más de los servicios públicos a los que se refiere esta
ley, sin que por el ejercicio de sus funciones se causen honorarios."
A las anteriores herramientas se suma la acción de las veedurías ciudadanas
que, como ya he afirmado, me cabe la satisfacción de haber presentado el
proyecto de ley que las reglamenta y que se encuentra en trámite en el
Congreso de la República. En todo caso, existe un enemigo común: la política
tarifaria y las normas que la regulan, ya se cuenta con experiencias positivas,
la más reciente y enriquecedora es la lucha que dieron los deudores del
sistema UPAC que lograron dar al traste con tan infame como torticero
sistema.
EL MERCADO OBSCURO!
La CREG acaba de expedir, con platillos y timbales la Resolución 026 de
2.001, "por la cual se dictan normas sobre el funcionamiento del Mercado
Mayorista de Energía", a través de la cual ha resuelto intervenir el mercado
mayorista de energía eléctrica. He ahí el tácito reconocimiento por parte del
Gobierno de que sí se venían dando incontrolados brotes especulativos en la
Bolsa, como también las prácticas de abuso posición dominante en el
121
mercado, que denunciamos a grito herido en el reciente debate en la Comisión
Tercera del Senado de la República.
El Gobierno con esta medida ha terminado por darnos la razón. No
estábamos, entonces, peleando contra molinos de viento y nuestras denuncias
no las hacíamos a humo de paja. Por el contrario, las decisiones que ahora,
con alguna tardanza, se están tomando, ponen de manifiesto la gravedad de la
situación planteada, lo cual lejos de eximir de sus responsabilidades a quienes
estaban llamados a conjurarla, los pone en el predicamento de tener que
explicarle al país su desidia e inmovilismo. Se trata, ahora, de que, en lo
sucesivo, la información sobre los precios de oferta, el nivel de los embalses,
el estado de la infraestructura de transmisión y subtransmisión será
confidencial, dizque "con el ánimo de evitar comportamientos atípicos". Como
quien dice, en adelante los agentes del mercado se involucrarán en un juego a
la gallina ciega. Será que el sigilo también cobijará la comisión de los actos
terroristas que causan el derribamiento de las torres y los súbitos apagones y
racionamientos serán objeta de confidencialidad? Sinceramente, da grima la
CREG, de verla vacilante e indecisa, sin saber qué hacer, mientras los
problemas se agrandan y se agravan.
¿Será que ésta es la solución al drama que hoy viven las familias
colombianas, que han puesto el grito en el cielo, por las tarifas que ya están
por las nubes, a ciencia y paciencia de las autoridades de control, luego de
que se disparan, so pretexto de los costos de "restricción", escudándose en los
vitandos actos terroristas de la subversión, que le han salido a los usuarios por
un ojo de la cara. Cabe la pregunta: ¿Cuándo se habla de la confidencialidad
de la información, es posible garantizar la transparencia del mercado en la
formación del precio? Se subsanarán de esta manera las distorsiones
ostensibles que acusa el mercado mayorista? En qué puede influir el
hermetismo del precio de oferta en la Bolsa, siendo que éste se fija por planta
a despachar y no por empresa oferente, pudiendo ésta continuar con las
prácticas que se pretenden contrarrestar? Además, la confidencialidad entraña
unos riesgos inmensos y puede ser fuente de corrupción, amén de que no es
concebible un mercado sin señales; quedaríamos como los pilotos cuando le
fallan las ayudas de aeronavegación: volando por instrumentos. Además,
como lo afirma el Ingeniero electrónico Miguel Yances Peña se "atenta contra
la actividad económica de los generadores al ocultarle información vital para
122
configurar sus ofertas. Ante la incertidumbre el efecto puede ser un
desestímulo a la expansión, que puede llevar a racionamientos y
sobreprecio en las ofertas diarias de los generadores, que, de esta
manera, se cubrirían del riesgo de incertidumbre". Lo único rescatable de
esta Resolución es el haber restablecido las ofertas de precios diaria y no
horaria, tal y como estaba establecido en la Resolución 024/94, con lo cual se
simplifica la operación, al tiempo que la hace menos costosa, sobre todo en lo
atinente a la entrada y salida de las plantas despachadas y a la regulación de
frecuencia.
Es tan absurda esta medida, que con el solo anuncio del Ministro de minas, en
el sentido de que "Estamos en alerta roja, lo que está ocurriendo no es fácil,
pero estamos en una situación de terrorismo que está por fuera del control de
los técnicos"112 y de la doctora Chaín, Directora de la CREG, alertando al país,
haciéndole ver que "Aunque se ha hecho el esfuerzo de recuperar la
infraestructura, tenemos un 10% de las redes, es decir, 1.500 kilómetros de
red fuera de servicio"113, han violado la norma! Como la información oficial ha
dejado de fluir, ahora que los apagones son tan intempestivos como
recurrentes y que ronda el fantasma de los racionamientos, son muchas las
conjeturas y las consejas sobre las causas de los mismos; mientras el
Gobierno los atribuye a la debilidad del sistema de transmisión, a causa de los
contínuos actos terroristas, al punto que "Uno no puede descartar que,
eventualmente, haya cortes en las horas pico, si la situación no se
normaliza"114, Francisco Ochoa, Presidente de Acolgen, se atreve a afirmar
que "Estamos a las puertas de un nuevo apagón y puede volver a ocurrir si no
se sabe lo que está pasando". En fin, la falta de información torna mas critica
la situación, ya de por sí complicada, puesto que los ataques de la guerrilla
han puesto de manifiesto no solo la debilidad del sistema de transmisión a que
se refieren las autoridades del sector, si no también su fragilidad, atribuida por
algunos expertos a su segmentación en tres, a falta de rutas alternas de
cableado, que ofrezcan otras opciones de alimentación de las líneas ante
cualquier eventualidad, como las que ahora son frecuentes, dado que el 12%
de la red de transmisión (1.954 kilómetros, aproximadamente), está fuera de
servicio. Esta crísis está mostrando, a ojos vista, el talón de aquíles del
112
El Espectador. Marzo, 2/ 2.001
Idem
114
El Tiempo. Marzo, 2/ 2.001
113
123
sistema eléctrico del país: hace varios años que ni el Gobierno, ni los
particulares invierten un solo peso en la ampliación y remodelación de redes,
en algunos casos obsoletas, como tampoco en subestaciones, lo cual provoca
las sobrecargas y los bajonazos de tensión, con el subsiguiente disparo de los
circuitos del sistema, para evitar mayores daños. Ojalá no nos vuelva a pillar el
fenómeno del niño con los calzones abajo, por la imprevisión y la contumacia
de las autoridades.
En nuestro modesto concepto, esta resolución es solo un paliativo, paños de
agua tibia como lenitivo momentáneo, que deja incólumes las causas
determinantes de las aulagas de los abonados del servicio de energía. La
CREG se ha ido por las ramas del problema, pretendiendo salirse por la
tangente, aferrados a sus fórmulas y artilugios con terquedad aragonesa y no
quieren dar el brazo a torcer, reconociendo que se equivocaron y enmendando
sus fallas; prefieren seguir, testarudamente, dando tumbos y mientras tanto la
crisis se agudiza, creando mayores traumatismos con medidas que, como
ésta, denotan más desespero que sindéresis.
Por qué no revisar sus propias decisiones, las mismas que nos han conducido
a la actual encrucijada? Se justifica que en forma abrupta se haya duplicado el
costo de acceso a las redes de transmisión? Es acaso razonable que el 100%
de los costos de restricción se le trasladen, íntegramente, al usuario que
constituye el último eslabón de la cadena? No se repetirá, de esta manera, la
historia del sistema UPAC, que terminó por inculcar entre sus afligidos
usuarios la cultura del no pago, abultando la cartera morosa de las
corporaciones?
Y, a todas esas qué dice la Superintendencia de Servicios Públicos que no ha
modulado una sílaba; podrá seguir, indefinidamente, haciéndose la
desentendida, mirando para otro lado, mientras todo discurre? Se impone la
necesidad de revisar tanto la Ley 142/94, como la Ley 143/94, las cuales
deben ser objeto de una nueva generación de reformas, que las pongan a tono
con las nuevas circunstancias y con los nuevos desafíos de la hora y ello hay
que hacerlo sin tardanza. Se precisa un replanteamiento, que vaya al fondo del
problema, que remueva las causas que nos han conducido a la actual
encrucijada y no solo expedir resoluciones que solo buscan salir del paso,
dejando todo igual que antes. A este paso, se va a repetir lo ocurrido con la
124
fórmula para establecer el precio de la gasolina, producto del ingenio de la
tecnocracia, que, después de mostrar sus nefastos efectos, ha sido modificada
ya un sinnúmero de veces, pero se sigue defendiendo en forma recalcitrante.
Recalcamos en la necesidad de coger al toro por los cachos, si se quiere
meter en cintura a las empresas y evitar que hacia el futuro se incurra
nuevamente en prácticas oligopólicas y se transgreda la prohibición de
posiciones dominantes en el mercado. Ya que, contrariando su credo
neoliberal, que le rinde al mercado con todas sus supersticiones, han resuelto
intervenirlo, por qué quedarse en la mitad del camino; por qué más bien no
piensan en alternativas que ya han sido aplicadas con éxito en otros países,
como es la de auditar los costos de las empresas, a efecto de que con tal
elemento de juicio la Superintendencia de Servicios Públicos pueda actuar
precautelativamente, evitándole al país estos sobresaltos. También sería
viable considerar el establecimiento de una banda de precios, con un piso y un
techo, dentro de cuyos márgenes se deben dar las transacciones en la Bolsa,
siempre que se atiendan las restricciones. Países como Argentina, Bolivia,
Chile y Perú han ensayado tales esquemas y a ellos no les ha ido peor que a
nosotros. En fin, tendremos que volver sobre nuestra propuesta, en el sentido
de establecer un cargo por firmeza y confiabilidad en favor de las térmicas
en lugar del cargo por capacidad que hoy privilegia a la generación hidráulica;
única forma de conjurar la incertidumbre a que hoy estamos expuestos, dada
la vulnerabilidad del sistema que, a contra sensu de otros países del mundo,
tiene como base la generación hidráulica y no la térmica. Esta decisión,
permitiría además diferir en el tiempo el impacto en el costo incremental de
largo plazo, asimilándolo el sistema en su conjunto sin mayores traumatismos.
El esquema actual desestimula la generación térmica, que no puede competir
con la generación hidráulica, a no ser en las coyunturas de restricción, durante
las cuales sirve de respaldo, amén de los altos riesgos en los que incurre en
los contratos de largo plazo, toda vez que le toca competir con la generación
hidráulica y siempre tiene como refrencia los pronósticos de bajos precios en
bolsa. Mientras esta anómala situación no se corrija, se tendrá forzosamente
que recurrir a los tan execrados PPA y BOT, por que seguirá siendo éste el
único medio como el inversionista privado asegura la rentabilidad de su
proyecto de generación y, desde luego, la recuperación de su inversión.
125
A todas estas, qué va a pasar con los sobrecostos que ya pagaron
injustamente los usuarios por sus facturas? Acaso es dable echarle tierra al
asunto, como si éste fuera clavo pasado? Yo no lo creo, igual a lo que ocurrió
con los deudores en UPAC, cuando la Corte constitucional hizo valer el Estado
social de derecho y estableció la exacción de que habían sido objeto, aquí
también se impone el resarcimiento a los golpeados usuarios.
A MANERA DE CONCLUSIONES
Debemos diferenciar, para efectos del análisis de las tarifas y la prestación del
servicio de energía, los aspectos coyunturales de dicha problemática, respecto
a los aspectos estructurales del sistema. La crísis por la que atraviesa éste no
es un caso aislado en América Latina; uno a uno, los distintos países han
vivido su propio drama. Brasil, Ecuador y Perú, han tenido que soportar
intensos y prolongados racionamientos, al tiempo que Chile, el paradigma de
la ola reformista de los 90, se ve sumido también en el tremedal de sus propias
dificultades. Como si lo anterior fuera poco, nos topamos con la crítica
situación que afronta el Estado de California en los Estados Unidos, que debió
afrontar drásticos racionamientos y las tarifas se dispararon inusitadamente
por fallas conceptuales y de diseño, que no previeron el súbito crecimiento de
la demanda, al tiempo que se mantenía un régimen tarifario inadecuado, que
no reflejaba la realidad del sector, y al establecerle techo a las tarifas, dio al
traste con los planes de expansión, resultando insuficiente la oferta para una
demanda in crescendo.
En Colombia, la red de transmisión y subtransmisión tiene serias limitaciones,
lo cual conduce a que gran parte de la generación sea forzada, de seguridad,
a pesar de no aparecer en el despacho económico, lo cual encarece la
operación, dado que sus ofertas no son intervenidas. La combinación de la
concentración de la generación en unos pocos agentes y la total libertad de
precios inmanente al sistema, provocan un alto riesgo de volatilidad y
especulación; si a ello sumamos las limitaciones a que hemos hecho
referencia , merced al atrapamiento de la energía en la red o la indisponibilidad
de otras plantas por mantenimiento, se propicia el que los agentes traten de
126
aprovecharse de tales coyunturas, para compensar pérdidas de períodos
anteriores y/o cubrirse frente a eventuales pérdidas futuras. Los recurrentes
atentados contra las torres de transmisión y subtransmisión, no hacen
más que acentuar dichas limitaciones, sobrecargando los costos de
operación.
Se trata de tomar medidas, tendientes a corregir las distorsiones en la
formación de los precios en la bolsa de energía, evitar y sancionar los abusos
de posición dominante en el mercado, así como también la especulación y de
reglar lo atinente a los mentados costos de restricción. La altísima
concentración en unos pocos agentes de la capacidad de generación, da lugar
al "dilema del prisionero", en el que el generador es proclive a manipular el
mercado, pues el diseño del mercado no arregla la estructura del mercado.
Afortunadamente, al abolirse por medio de la Resolución 026 de la CREG las
ofertas horarias, es evidente que la entrada y salida de las plantas, en forma
intermitente, se evitó el desgaste mayor de las unidades en operación al
encarece los costos de esta por los continuos arranques y paradas de las
mismas, estimulando de paso la especulación, pues el esquema de selección
de plantas les aseguraba el incremento del precio marginal. No se puede
perder de vista, además, que el alto componente hídrico del parque de
generación, así como la baja capacidad de regulación de los embalses,
provocan una gran vulnerabilidad estacional; aspecto este que debe ser tenido
en cuenta por quienes tienen la responsabilidad de la regulación.
Un aspecto que es primordial corregir sin tardanza es el que hace relación al
cargo por capacidad, el cual busca garantizar el respaldo de la confiabilidad,
remunerando la capacidad instalada, solo que el beneficio del mismo se
circunscribe a aquellos generadores que en el despacho ideal proyectado
bajo condiciones de hidrología crítica, por el CND, sean despachados. La
circunstancia de que sean solo estos los que reciban tal remuneración, y eso
parcialmente, excluyendo de su beneficio a los demás, unos y otros estarán
propensos a desquitarse, vía especulación , cuando la coyuntura lo permita,
para recuperar su inversión fija, ya sea a través de las restricciones o de la
indisponibilidad de sus plantas. Por ello, se impone la necesidad de replantear
el cargo por capacidad, tomando en consideración si se trata de una planta
127
hidráulica o térmica y si esta es fogueada a gas o carbón, dependiendo del tipo
de tecnología, claro está, sin premiar ineficiencias.
Advertidos de las imperfecciones del mercado y de las distorsiones en el
precio de la bolsa, se impone la necesidad de limitar el mercado libre a los
generadores que oferten en un ambiente de competencia. A aquellos
generadores que no participan en la libre competencia, por razones ajenas al
mercado(restricciones, etc) se les debe intervenir el precio. Para efectos de
tener un referente al momento de la intervención del mercado debe darse un
auditaje de los costos operativos; en todo caso, aquellas empresas que tengan
posición dominante en el mercado no deben participar del mercado spot y, en
su lugar, deberían ser remuneradas al precio de la bolsa. Lo malo no es que
tengan posición dominante, sino que abusen de ella!
Algunas de las disposiciónes previstas en la Resolución 034 de la CREG,
afectan notoriamente el equilibrio y la estabilidad económica del negocio de la
generación, al no reconocerle en su integridad los costos variables en que él
incurre, al momento de establecer topes a los precios. Ello puede conducir a la
asfixia del generador, que no ve compensados sus costos, con lo cual se
amenaza la continuidad y permanencia en el mercado de los generadores,
poniendo en grave riesgo la garantía de un servicio confiable y de buena
calidad. Como lo afirma Empresas públicas de Medellín "Básicamente la
situación de desequilibrio financiero del generador se origina en la forma como
la Resolución 034 determina el precio de reconciliación positiva y negativa".
Esta Resolución tiene de positivo que establece una metodología para regular
el precio de la energía despachada fuera de mérito y se mete en cintura a las
empresas para evitar abusos de posición dominante, tal como lo demandamos
anteriormente, pero se le fué la mano. Así las cosas, los generadores temen lo
peor, pues les resulta insostenible un negocio que cada día es menos rentable
y en el que las condiciones para desarrollarlo esta plagado de incertidumbres.
Se precisa, entonces, dar señales remuneratorias atractivas a los futuros
inversionistas, en especial a los generadores térmicos.
Mientras el país se encamina sin remedio al colapso de su sistema eléctrico,
las autoridades siguen sin encontrar el camino que disipe tales temores. Por
ello, la Contraloría General de la República ha advertido: "Es así como
resolución tras resolución la CREG corrige problemas incorporados en la
anterior, buscando resolver uno de mayor calado, sobre el cual es preciso
128
reflexionar y tiene nombre propio: la sostenibilidad del sistema eléctrico en el
largo plazo. En la actualidad nada garantiza que el país no desemboque
en un apagón tarde o temprano. La minicrisis actual puso en evidencia
las debilidades del sistema y las áreas donde es preciso actuar"115
El debate no se puede dar por cancelado; sobre el mismo tendrán que
pronunciarse todos los sectores de la vida nacional; pero hasta ahora solo ha
estado a cargo de los expertos conocedores del tema, falta que descienda de
las alturas, en las que pretende mantenerlo la tecnocracia, hacia el nivel de los
verdaderamente afectados, vale decir, de los usuarios, con miras a que
adquieran los elementos suficientes para exponer sus puntos de vista y
puedan hacerse sentir a través de los mecanismos e instrumentos que la
propia constitución y la ley prevén. Considero que, dentro del marco
constitucional y democrático que nos brinda el Estado Social de Derecho, se
pueden adelantar las acciones necesarias para lograr que la prestación del
servicio domiciliario de energía eléctrica sea eficiente, tenga una cobertura que
llegue a todos los compatriotas, se suministre con unas tarifas que permitan
sufragar el costo de la prestación del servicio y la expansión del sector, pero
que igualmente consulten la capacidad de pago de los usuarios, y finalmente,
dentro de un concepto de planeación energética integrada, se provea a todos
los sectores de la vida nacional de las formas de energía más adecuadas para
elevar la calidad de vida de la población y hacer más competitiva la industria,
el comercio, el sector agropecuario y, en general, la capacidad productiva de
nuestra economía.
Bogotá, febrero 25 del 2.001
www.amylkaracosta.com
115
Revista Economía colombiana. Agosto/ 2.001
129
EL AGUA ES VIDA
130
Agua que no has de beber,
déjala correr!
El 22 de marzo...entra la primavera, así empieza una de las tonadas de
nuestro rico y fantástico folclor vallenato y precisamente por ello mismo la
comunidad internacional celebra en esa misma fecha el día del agua, como
principio de la vida que es, imprescindible para la subsistencia de todas las
especies vivientes sobre la tierra. Allí donde hay agua hay vida, ello explica los
denodados esfuerzos de los científicos por comprobar que en otros astros hay
agua, por que de allí se seguiría como corolario su existencia, así sea en
estado embrionario. La superficie terráquea asemeja un archipiélago,
circundado por doquier por los océanos, los ríos y sus afluentes, así como de
complejos lagunares. El volumen total del agua de la tierra es de 1.300
millones de kilómetro cúbicos. El 97.52% del agua existente es salobre y de
escasa utilidad para el consumo humano; 1.76%, aproximadamente, se
encuentra en los casquetes polares y en las profundidades de la tierra; el 0.4%
se encuentra en los ríos, lagos, depósitos naturales, ciénagas, en la atmósfera,
en organismos vivos y de ésta escasamente el 0.1% es agua dulce para
consumo humano.
Fenómenos como el progresivo calentamiento global, han venido
convirtiéndose en un dolor de cabeza para la comunidad internacional, por su
impacto aterrador. El volumen de agua potable por habitante actualmente es el
50% de el de 50 años atrás. Mas de un tercio de la población mundial, que
redondeó los seis mil millones en octubre pasado, no disponen de agua
potable116, 31 países sufren ya escasez de agua; se prevé que en los próximos
cinco lustros 17 naciones mas sentirán los rigores de su precaria
disponibilidad, de tal suerte que, de cumplirse tan espeluznante pronóstico,
una gran parte de la humanidad soportará la sed, ya sea por carencia del
agua o por mala calidad de la misma, incluso, a consecuencia de ello, cada
año mueren 4 millones 600 mil niños menores de cinco años por
enfermedades infectocontagiosas atribuibles a la falta de saneamiento básico;
116
Consejo de colaboración para el abastecimiento de agua y saneamiento, Ccaas
131
cada cuarto de hora perecen mas de cien personas en el mundo por
enfermedades de tipo diarréico, por falta de agua potable.
Pero, si por allá llueve, por aquí no escampa. Colombia está aprisionada en la
paradoja de ser el cuarto país con mayor disponibilidad de agua por unidad de
superficie, después de la antigua Unión soviética, Canadá y Brasil y al mismo
tiempo, es el país en donde el ímpetu destructivo y depredador del
ecosistema ha adquirido caracteres más dramáticos. Cada año desaparecen
600 mil hectáreas de bosque húmedo, por cuenta de la tala y la deforestación
indiscriminada; a ello han venido contribuyendo letalmente el avance
incontenible de los cultivos ilícitos y la represión de los mismos por parte de las
autoridades. Pese a ello, actualmente la oferta hídrica en Colombia sobrepasa
los 57.000 metros cúbicos anuales per cápita, rebasando con creces los
14.000 metros cúbicos promedio estimado por cada habitante de la tierra por
la ONU. Colombia no escapa al sombrío panorama que delatan las
estadísticas a escala mundial. Casi ninguno de sus municipios menores, que
representan más del 80%, cuenta con plantas de tratamiento para potabilizar
el agua para consumo humano; se prevé que a la vuelta de 20 años, las dos
terceras parte de la población urbana tendrán muy serios problemas de
abastecimiento o insalubridad del agua que consumen, con todas sus
consecuencias en la morbi-mortalidad de su población, especialmente de
aquella mas vulnerable. Según el IDEAM117, a partir del 2.016, el 70% de la
población colombiana, que para esa época se proyecta a los 53 millones de
almas, tendrá problemas de abastecimiento de agua potable, si no se
emprende en forma inmediato un ambicioso programa de recuperación,
conservación y manejo de sus principales cuencas hidrográficas, hoy
amenazadas. En hora buena, la Constitución de 1991 consagró el principio del
desarrollo sustentable, entendido éste como aquel que concilia el crecimiento
económico, con la preservación de los recursos naturales(Artículo 80), como
los dos componentes de esa frágil ecuación, pues razón tenía Gandhi cuando
afirmó que la naturaleza nos prodiga lo suficiente para satisfacer las
necesidades de todos, pero no la codicia de todos.
Santafé de Bogotá, Marzo 22/2.001
117
Instituto de hidrología, meteorología y estudios ambientales
132
ANÁLISIS DE LA INCONVENIENCIA DEL
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO No.
160 DE 2001 CÁMARA
133
1.
RESUMEN
Mediante el Proyecto de Acto Legislativo No. 160 de 2001 Cámara, se propone
reformar los artículos 365, 367 y 370 de la Constitución Política Nacional, y
adicionar un artículo transitorio, cambios que se resumen a continuación:
• Se propone modificar el artículo 365 para obligar la “participación
ciudadana” en la regulación, el control y la vigilancia de los servicios
públicos.
• Se propone modificar el artículo 367 para establecer la prevalencia del
interés público en el establecimiento del régimen tarifario, prohibir que
considere la expansión de los servicios en los costos de referencia para la
fijación de tarifas, y obligar a que se determine por ley un valor máximo de
las tarifas de servicios públicos.
• Se propone modificar el artículo 370 para eliminar la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios y que, a cambio, la administración,
regulación, control y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios se
realice a través de comisiones especializadas para cada tipo de servicio.
• Por último, se propone derogar todo el marco legal vigente en materia de
servicios públicos en un plazo de 6 meses a partir de la vigencia de la
reforma, debiendo el Congreso expedir en ese plazo las leyes que las
reemplacen.
Adicionalmente cursan en el Congreso de la República alrededor de 10
proyectos de Ley que modifican las Leyes de servicios públicos y eléctrica
(142 y 143) o las afectan de alguna manera.
Como se sustenta enseguida esta reforma es a todas luces inconveniente,
puesto que los problemas que la motivan, como son los presuntos abusos de
posición dominante por parte de algunos generadores de energía y los
excesos tarifarios derivados de los contratos para el servicio de aseo y
recolección de basuras en Bogotá, pueden ser abordados, y solucionados en
breve plazo si se tiene la voluntad para hacerlo, dentro de las normas
constitucionales y legales que hoy se encuentran vigentes.
134
Antes que pensar en un revolcón a la constitución y a las leyes, creando caos
e incertidumbre en estos sectores, lo que en el Congreso debemos
preguntarnos es cuales son los problemas de fondo que tiene la actual
legislación y el sistema en general y donde concretamente vale la pena entrar
a realizar posibles ajustes o si el problema esta en otra parte resolverlo en la
forma adecuada. Es muy dificil pensar que un tema de tanta trascendencia e
importancia pueda ser reformado en seis meses, recordemos que los debates
a las leyes 142 y 143 se tomaron dos años.
Más grave aún, el proyecto pretende derogar todo el marco legal vigente en
materia de servicios públicos, el cual fue aprobado por el Congreso de la
República en mandato del Artículo Transitorio 48º de la Constitución Política
después de un trámite superior a 2 años, durante los cuales se analizaron y
debatieron en profundidad las leyes 142 y 143 de 1994. Con base en este
marco legal los inversionistas nacionales y extranjeros han realizado
cuantiosas inversiones que, en el solo caso del sector eléctrico superan los
US$ 5,000 millones en los escasos 6 años de vigencia de estas leyes. El solo
anuncio de esta reforma paraliza cualquier iniciativa de inversión que se tenga
proyectada, ya que es improbable que alguien esté dispuesto a aportar capital
de riesgo en un proyecto sin conocer el marco legal, y con seguridad serán
pocos los que se atrevan a invertir con posterioridad a esta reforma, puesto
que se tendrían evidencias de la inseguridad jurídica en que se deben
desarrollar los negocios en Colombia, ya no por cuenta solamente de la Corte
Constitucional en la interpretación del marco constitucional vigente.
De acuerdo con el marco vigente la regulación el control y la vigilancia son
facultades que se encuentran en cabeza del presidente de la república. En un
fallo reciente de la Corte Constitucional, ésta le aclaró a las comisiones y al
gobierno lo que eran las citadas leyes, la regulación y la política
gubernamental. Si hay problemas entre las comisiones y la SSPD, es el
presidente quien debe orientar el accionar de estas entidades, ojalá mediante
decretos. Mientras el Gobierno traza la política y el Congreso establece el
marco legal; las comisiones reguladoras no deben ir más allá de implementar
dichas políticas, con sujeción a las normas legales, sin pretender invadir el
ámbito de la competencia del ejecutivo y/o del legislativo. En este sentido ha
sido deplorable el espectáculo que le han mostrado al país algunos integrantes
135
de la CREG, enfrentados con el Ministro del ramo, lo cual le ha hecho mucho
daño a la política del sector energético y a la propia regulación, dando señales
confusas y ambivalentes a los agentes, con grave detrimento de la confianza.
Esto no puede seguir pasando!.
En resumen, este proyecto de reforma constitucional es una muestra palpable
de una costumbre muy nuestra, que impide que los colombianos solucionemos
gran parte de los problemas que nos aquejan: Ante el incumplimiento de la
normatividad vigente, no dedicamos nuestros esfuerzos y energías a
garantizar que estas normas se cumplan sino, por el contrario, a cambiar las
normas, incurriendo en lo que, con toda propiedad, llama el Fiscal General de
la Nación, el fetichismo normativo, creyendo en que basta con cambiar la Ley,
en este caso la Ley por la Constitución, para que todo cambie.
2.
LA INCONVENIENCIA DE LAS REFORMAS PROPUESTAS
A continuación se analizan en detalle las reformas propuestas, y se sustentan
las razones de inconveniencia:
2.1 La participación ciudadana en la regulación, el control y la vigilancia
de los servicios públicos domiciliarios: Establecer que la regulación, el
control y la vigilancia de los servicios públicos domiciliarios debe contar
con participación de la ciudadanía, entraña el grave peligro de hacer difusos
los límites de los roles que debe cumplir cada uno de los eslabones de la
cadena en la prestación del servicio, así como también el de las entidades
reguladoras, de control y vigilancia, con respecto a las instancias a las que
puede recurrir el ciudadano, siempre que sus derechos sean vulnerados. Por
lo demás, la propia constitución y la Ley dota al ciudadano de potentes
instrumentos, para que pueda hacer valer sus derechos; sin perjuicio de la
participación ciudadana, a través de instrumentos tan valiosos como lo son las
veedurías ciudadanas, a efectos de ejercer su función fiscalizadora, para
evitar los abusos y atropellos o para promover su sanción cuando se cometan,
sin que para ello tenga que involucrarse en los tejemanejes administrativos,
convirtiéndose en juez y parte, siempre que se susciten conflictos. En efecto,
como lo establece la misma Constitución Política, “las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
136
Colombia ...., y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares”118.
De otra parte, se defiende a los ciudadanos cuando se controlan las tarifas que
pueden cobrar las empresas que tienen el monopolio de ciertos servicios o se
previenen los abusos de posición dominante de las empresas que operan en
un mercado o a los mismos monopolios, aspectos que parecen motivar el
cambio constitucional propuesto, sin que se vea necesario, puesto que la
legislación vigente obliga a las comisiones de regulación y a la
Superintendencia de Servicios Públicos a actuar en este sentido y no lo han
hecho. De lo que se trata, entonces, es de dotar a estas entidades de los
medios necesarios y suficientes, para que cumplan a cabalidad con su
delicada misión, para lo cual, de ser necesario, se le deben poner dientes a la
Ley, para que sean eficaces y eficientes, además de inspirar confianza y
respecto en los agentes; de fortalecerlas y vigorizarlas, desburocratizándolas,
designando en ellas a profesionales con una sólida formación técnica y con
muy exigente perfil, para lo cual se hace necesario también revisar la actual
remuneración de dichos funcionarios, que se deben caracterizar por su
probidad y transparencia, para así recobrar la credibilidad perdida. Por su
parte, al Congreso, que le corresponde ejercer a cabalidad el control político
constitucional, debe ser más estricto, más riguroso y más exigente, para que
las comisiones de regulación y la propi8a Superintendencia, cumplan con su
cometido. El Congreso no puede evadir lo que son sus propias
responsabilidades a este respecto.
Cuando la constitución (Artículo 333) ordena al estado por mandato de la Ley
evitar o controlar abusos de posición dominante en el mercado nacional,
intervenir en los servicios públicos o privados para racionalizar la economía
con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
que, de acuerdo con la constitución en estos temas las leyes 142 y 143, son
de intervención económica, le otorgaron importantes facultades a las
comisiones, en especial las de promover la libre competencia, e impedir
prácticas que constituyan competencia desleal o abuso de posición dominante
en el mercado, regular los monopolios en la prestación de los servicios
públicos cuando la competencia no sea de hecho posible; y, en los demás
casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios
118
Segundo inciso del Artículo 2º de la Constitución Política.
137
públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores
sean económicamente eficientes, no implique abuso de la posición dominante,
y produzcan servicios de calidad; además en energía y gas le otorga
facultades de intervención especiales y muy fuertes, que se han utilizado
como, aquella que establece: “la comisión podrá adoptar reglas de
comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado”
o la tan sonada y debatida de prevenir el abuso de la posición dominante.
Todo lo anterior, no tiene sino un objetivo básico, como lo define la ley 142 en
su artículo 20, donde especifica que la función de regulación por parte del
estado debe asegurar una adecuada prestación del servicio mediante el
aprovechamiento eficiente de los diferentes recursos energéticos, en beneficio
del usuario en términos de calidad, oportunidad y costo del servicio.
Finalmente, el cambio constitucional propuesto puede llevar a que se
desconozca que, para defender a los ciudadanos también se requiere
establecer tarifas que aseguren la sostenibilidad de los servicios en el mediano
y largo plazo, puesto que de lo contrario estaríamos condenando a los
colombianos a repetir la situación de caos que existía en los servicios públicos
en la década de los 80 y principios de los 90, cuya consecuencia más sentida
fue el racionamiento de energía que sufrió el país durante casi 2 años.
2.2 La prohibición de considerar los costos de expansión en la
determinación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios:
Esta propuesta desconoce el principio de suficiencia financiera que
deben cumplir, no solo las tarifas de los servicios públicos, sino los
precios de cualquier actividad económica. En efecto, en el caso de los
servicios públicos las empresas que prestan estos servicios deben
realizar inversiones por uno o varios de los siguientes motivos:
reposición de los activos en servicio al final de su vida útil, satisfacción
de los mayores requerimientos en las zonas geográficas que cuentan
con el servicio, mejoramiento de los estándares de calidad con que se
presta el servicio y, finalmente, por ampliación en los niveles de
cobertura del servicio.
Si no se permite que las tarifas cubran los costos de reposición de los
activos al final de su vida útil, ni de las obras de ensanche necesarias
138
para atender el crecimiento de la demanda del servicio en las zonas ya
atendidas o la expansión de la cobertura de la prestación del servicio,
no se podría obligar a las empresas a que realicen tales obras y, a
menos que el Estado asumiera el costo de tales obras (hecho
improbable, dentro de un panorama de crisis fiscal recurrente, tanto a
nivel nacional como municipal), se produciría un deterioro continuado
de los servicios hasta colapsar.
Si no se permite que las tarifas cubran los costos necesarios para
mejorar la calidad de los servicios que se prestan, también debería ser
claro el mensaje de que los colombianos estaremos condenados a
niveles de calidad en los servicios públicos inferiores a los que se
ofrecen en otros países con similares niveles de desarrollo, afectando
nuestra competitividad, ya que, con excepción de las mejoras en
calidad que se puedan obtener en algunos servicios, en donde se debe
mejorar la eficiencia en la gestión de las empresas que los prestan, la
única forma de mejorar la calidad de los servicios es mejorando la
infraestructura con que se prestan estos servicios.
Por último, si no se permite que las tarifas cubran los costos necesarios
para ampliar la cobertura de los servicios, ante las dificultades fiscales
de la nación y los entes territoriales, estaríamos prohibiendo que se
llevaran los servicios públicos a las inmensas regiones del país que hoy
no cuentan con ellos, y a aquellas en donde estos servicios son
precarios, condenando a la miseria a estos ciudadanos por la vía
constitucional.
A contrapelo del proyecto de reforma constitucional que se propone, la
legislación actual da un tratamiento equilibrado a esta problemática, al
establecer los criterios que deben orientar la fijación de las tarifas de
los servicios públicos, al referirse a la suficiencia financiera y la
integralidad de estas tarifas119
“87.4.- Por suficiencia financiera se entiende que las fórmulas de tarifas
garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación,
incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán
remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo
119
Se transcriben los artículos 87.4 y 87.8 de la Ley 142 de 1994.
139
habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo
comparable; y permitirán utilizar las tecnologías y sistemas
administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a
sus usuarios.”
“87.8.- Toda tarifa tendrá un carácter integral, en el sentido de que
supondrá una calidad y grado de cobertura del servicio, cuyas
características definirán las comisiones reguladoras. Un cambio en estas
características se considerará como un cambio en la tarifa.”
2.3 La determinación por vía legal de valores máximos en las tarifas de
servicios públicos: La práxis económica enseña que siempre que se
establecen techos en los precios que se pueden cobrar por un
determinado bien o servicio, estos techos terminan convirtiéndose en
los precios de dicho bien o servicio, pegándose al techo; lo cual
resultaría contraproducente y contrario a los propósitos de los autores
de dicha iniciativa. Por hacer una gracia, terminaríamos haciendo una
mofa. En estas condiciones, pueden presentarse dos situaciones
extremas:
2.3.1 Que en la fijación de este techo no se tengan en cuenta las
economías de escala, inherentes a la prestación de los servicios
públicos, o que los cambios tecnológicos disminuyan los costos
de prestación de un servicio en forma sustancial con respecto al
techo fijado. En este caso, se estaría condenando a los usuarios
a pagar por el servicio valores superiores a los razonables para
cubrir los costos de prestación del servicio, incluyendo dentro de
tales costos la remuneración del capital invertido por las
empresas que prestan el servicio, garantizándole a la empresa
prestadora del servicio una renta extraordinaria.
2.3.2 En el otro extremo, este techo puede ser insuficiente para
garantizar la adecuada prestación de los servicios. En este caso
el servicio se deteriora paulatinamente hasta el punto en que el
Gobierno tiene que intervenir para garantizar la continuidad en la
prestación del servicio (un ejemplo muy relevante de esta
situación es la problemática que está viviendo el estado de
140
California actualmente). Alternativamente, en le caso de que se
fije un techo de carácter nacional, es que el servicio sólo se
presta en condiciones adecuadas en aquellas ciudades o
regiones en donde el techo cubre los costos de prestación del
servicio. Además, que, eventualmente, tendrían que
contemplarse varios topes a las tarifas, al tomar en consideración
los elementos técnicos y operativos inherentes a la prestación de
cada uno de los servicios públicos; sería prácticamente imposible
establecerles un mismo rasero.
Una alternativa a esta fijación de precios por la vía legal, es la prevista
en la legislación vigente en materia de servicios públicos en el país: En
aquellos servicios públicos (o actividades que forman parte de la cadena
de prestación del servicio) donde es posible introducir competencia, el
mercado equilibra los precios en un nivel en donde las empresas no
pueden apropiarse de rentas monopólicas y los usuarios se benefician
con los menores costos que la tecnología haya hecho disponibles, como
ha sido el caso de los servicios de telefonía de larga distancia nacional
e internacional y de los usuarios no regulados de energía eléctrica.
En aquellos servicios o actividades donde la competencia no es posible,
se deben controlar los precios que pueden cobrar las empresas
monopólicas por sus servicios, pero no por la vía legal, que le resta
flexibilidad al momento de su fijación; más bién, la ley debe establecer
los criterios que deben orientar el régimen tarifario de dichas empresas
y la periodicidad y condiciones en que se deben revisar las tarifas,
como efectivamente lo hacen las leyes 142 y 143 de 1994; si estos
mandamientos legales no se están cumpliendo, la solución no se logra
cambiando la ley y mucho menos la Constitución Política, sino
asegurando el cumplimiento de la ley por parte de aquellos obligados a
cumplirla. Si la Ley acusa debilidades, vacíos y falencias, como lo
creemos nosotros, pues modifiquemos la Ley, sin necesidad de una
reforma constitucional, que no hace nada distinto que introducir unas
rigideces inconvenientes, resultando peor el remedio que la
enfermedad.
141
2.4 La eliminación de la Superintendencia de Servicios Públicos:
Eliminar la Superintendencia de Servicios Públicos, para centrar las
funciones de regulación, control y vigilancia de los servicios públicos en
comisiones especializadas para cada tipo de servicio, aumenta
considerablemente los costos de supervisión y control de las empresas
prestadoras de servicios públicos, ya que cada comisión deberá
desarrollar su propia capacidad operativa para ejercer estas funcionas
dentro de su órbita de actuación. Igualmente esta centralización de
competencias genera un riesgo adicional, derivado del nulo interés que
mostrarán estas comisiones por dar a conocer los problemas e
ineficiencias relacionados con aspectos no cubiertos por la regulación o
con errores en dicha regulación. Además, va en contravía de los
propósitos de adelgazamiento del Estado y de los criterios de economía
y eficiencia que deben caracterizar la prestación de los servicipos
públicos; la consigna más bién, debe ser de más músculo y menos
grasa en el ente de control y vigilancia.
2.5 La derogatoria, en un plazo de 6 meses a partir de la vigencia del
acto legislativo, de todo el marco legal vigente en materia de
servicios públicos. El solo anuncio de que en nuestro país se está
tramitando un acto legislativo el que se propone derogar todo el marco
legal vigente en materia de servicios públicos, elimina cualquier interés
que haya podido mostrar un inversionista nacional o extranjero en
cualquier actividad o proyecto relacionado con la prestación de servicios
públicos en Colombia, puesto que nadie está dispuesto a arriesgar su
capital en actividades en donde no se tenga claridad sobre el marco
legal en el que desarrollará sus actividades o negocios.
Es conocido que uno de los problemas que dificultan y encarecen las
posibilidades de atraer inversión externa a nuestro país es la
inseguridad jurídica en que se desarrollan los negocios en Colombia,
por cuenta de los cambios constantes en las reglas del juego y de la
interpretación que cada autoridad, incluyendo a las altas cortes del
país, hace de esta reglamentación. En este sentido, este proyecto se
constituye en un torpedo que se le pone a la confianza que le
merecemos como país a los inversionístas.
142
Este proyecto de acto legislativo no solo confirma el diagnóstico
anterior, sino que pone en grave riesgo el capital que los inversionistas
nacionales y extranjeros han invertido en el campo de los servicios
públicos con base en el marco legal establecido en las Leyes 142 y 143
de 1994.
Por todas las consideraciones anteriores, consideramos que este
Proyecto de acto legislativo es, además de inconveniente e
improcedente, peligroso e impertinente, ya que atenta contra la
estabilidad misma de un sector tan sensible, como es el de la prestación
de los servicios públicos esenciales a la población, la cual debe
asegurar el Estado, por mandato de la propia Constitución. No se
puede, entonces, jugar con candela prohijando iniciativas que, como
esta, no hablan bién de la seriedad del Congreso y que, de paso, le
envía una señal tremendamente equivocada a los inversionistas, en
momentos en que los requerimientos en el sector demandan a gritos el
concurso de la inversión privada, dadas las falencias y flaquezas de las
finanzas públicas. Por ello, le hacemos un llamado a nuestros colegas a
la sensatez, a la cordura, ponderación y actuar con mucho sentido de la
responsabilidad, para que este despropósito no se consume, pues se
convertiría en el más efectivo espantapájaros para ahuyentar de
nuestros lares a la inversión y a los inversionistas.
Bogotá, abril 19/ 2.001
143
OJO CON LA VACALOCA!
Los malpensados, estarán imaginándose que nos vamos a referir a uno de los
mas graciosos y divertidos juegos pirotécnicos, muy propios de la sabana de
Bolivar; otros, más suspicaces, supondrán que se trata del despelote del
Gobierno de Pastrana, a quien el país le quedó grande y, por ello, éste anda
manga por hombro. Pero, nada de eso! Queremos llamar la atención del país y
en especial de las autoridades competentes, sobre los riesgos que acechan al
país, de extenderse y propagarse la Encefalopatía Espongiforme Bovina
(EEB), más conocida como El mal de las vacas locas.
La EEB, se ha convertido en un nuevo fantasma que recorre a Europa,
causando estragos inimaginables. Se ha podido identificar como el causante
de este mal, a una diminuta proteína infecciosa, conocida como prión,
considerado hoy como el organismo vivo más pequeño aún que el virus,
existente sobre la tierra, el cual sufre una alteración morfológica, causando la
degeneración de las neuronas, atrofiándolas. La enfermedad tiene una
144
incubación prolongada, que oscila entre los cuatro y los nueve años, por lo que
su detección suele ser tardía y, en no pocos casos, extemporánea. Se ha
podido establecer que, además de atacar el sistema nervioso central de los
bovinos, también se han comprobado casos en ovinos, caprinos y porcinos. Lo
más complicado es que aún no existen métodos de laboratorio, que permitan
diagnosticar la enfermedad, antes de que el animal muera. Solo después de
examinar sus tejidos afectados, mediante test post mortem, se puede
confirmar.
Las alarmas se dispararon solo en el año 1.996, cuando se percataron de que
dicha enfermedad se podía transmitir a los humanos, cuya variante se conoce
con el nombre de Creutzfeld-Jakob. Más de 80 decesos de personas se
asocia con esta mortal enfermedad; entre ellas, la colombiana Gabriela Cano
De Rendón, luego de frecuentar a Europa, en donde se contagió. Desde
entonces a hoy, han sido sacrificadas en Europa, a donde saltó la enfermedad
desde la Isla británica, unas 4.75 millones de vacas viejas, las más propensas
a contraer el mal. Se estima, que entre 1.981 y 1.988, se consumieron
alrededor de 675 mil vacas infectadas con el mal, antes de que se
manifestaran sus síntomas. No se sabe, a ciencia cierta, cuántos animales y
cuántas personas puedan ser portadoras del prión. Los incineradores
británicos no dan abasto; cada semana, entre 20 mil y 30 mil reses, son
sacrificadas y calcinadas y sus restos molidos y secados y luego convertidos
en harina de hueso. Según Walt Street Jornal, "La práctica de alimentar
animales con desechos de ganado infectado fué prohibida en 1.988 por las
autoridades de salud de la Gran Bretaña, pero permitieron su exportación a
países subdesarrollados y muy pobres de América Latina y el Caribe". La
FAO estima que, en el intervalo 1.986-1.996, hasta hoy, Europa ha exportado
harinas animales(MBM) a más de 100 países; algunos países la han
reexportado a terceros. Alrededor de 100 países, entre ellos Colombia (2.000
cabezas en la última década) han importado reses vivas en este mismo lapso.
Pues bien, todos los países que han importado reses y harinas animales
originarias de Europa Occidental, antes y después de los años 80,
pueden considerarse expuestos al peligro de la enfermedad. En Colombia,
aunque se diga que "desde 1.988 no importa harina de carne ni de hueso,
como alimento de ganado"120, hay evidencias de que se han importado con
otros fines, tales como para concentrados. No obstante que la Comunidad
120
El Espectador. Dir. ICA. Abril, 3/ 2.001
145
Andina de Naciones prohibió la importación de bovinos, productos y
subproductos, así como alimentos concentrados, incluyendo la harina de
hueso y de carne", provenientes de Europa, desde 1.997, mediante la
Resolución 447, en Colombia solo en diciembre del año anterior, tardíamente,
se hizo lo propio, mediante la Resolución 3122, "considerando que para esta
fecha, la enfermedad se registró en países que no se encontraban incluidos en
la Norma Andina". Eso sí, la restricción a las importaciones, excluye
explícitamente la leche, derivados lácteos y semen, escudándose en la Norma
Andina, que así lo prevé y en particular a la OIE(Oficina Internacional de
Epizootias), que establece que "las administraciones veterinarias deben
autorizar, sin restricción, la importación o el tránsito por su territorio de leche
y productos lácteos, semen, sebo desproteinado...". Lo curioso es que, como
siempre, los países desarrollados predican pero no aplican: Los E.U, en donde
aún no se ha reportado el primer caso de EEB, ha extremado sus medidas a
tal punto, que han prohibido que donen sangre las personas que han vivido
más de seis meses en Gran Bretaña desde 1.980; además, están vigentes las
restricciones a las importaciones de los derivados cárnicos y el semen que
pueda ser utilizado como medio de procreación en empresas ganaderas. Y
uno de nuestros vecinos, Argentina, prohibió recientemente la importación de
la leche, el queso y la carne provenientes de los países de la UE, en una
medida sin precedentes, en previsión del contagio de la EEB. Será que
nosotros seremos los únicos majaderos, que nos ceñimos al pié de la letra a
las estipulaciones de los organismos internacionales, los mismos que se hacen
los de la vista gorda cuando los países desarrollados utilizan los controles
fitozoosanitarios como protección para-arancelaria de su producción
agropecuaria? Por esto, no resulta descabellada nuestra propuesta, aprobada
unánimemente en el seno de la Comisión II del Senado, luego del debate que
adelantamos al respecto, en el sentido de reclamar del Gobierno nacional, la
prohibición de la importación al país de la leche y sus derivados, así como
también del semen, habida consideración de que aún no se ha descartado
cientificamente que ellos sean una fuente de contagio y más vale prevenir
profilácticamente y no tener, después, que lamentar y, de contera, estaríamos
de paso protegiendo nuestros hatos, al tiempo que se protege también nuestra
producción doméstica.
Ahora, cuando el mal de las vacas locas y la aftosa hace su agosto en Europa
y en países que, como Argentina y El Paraguay, son sus gandes proveedores;
146
justo, cuando Colombia esta ad portas de ser certificada como libre de aftosa y
se le abren unas posibilidades inmensas de exportar carne y leche, a precios
competitivos, la UE decidió bajar a Colombia de la categoría I a la II, como "de
riesgo improbable, pero no excluido" por haber importado algunos animales
vivos de Europa", con lo cual se le obliga al exportar carne, extraerle las partes
del animal que pueden transmitir la enfermedad y que técnicamente son
denominados Materiales Específicos de Riesgo (MER). Será que nos la
montaron o acaso no hemos extremado suficientemente las medidas, como
para considerarnos blindados respecto a esta endemia, que causa pánico en
otras latitudes, pero que aquí se le resta importancia y peligrosidad?. La
respuesta no puede ser la que ha dado el Gobierno: "La medida no nos afecta,
por que Colombia no exporta carne a la Unión Europea". Ojala, no se les
ocurra imitar al Alguacil del pueblo, quien ante la amenaza de una peste que
podría diezmar a la población solo atinó a mandar a ampliar el cementerio!.
Bogotá, mayo 1/ 2.001
147
DEL JUBILEO CLINTONIANO
(A propósito de los indultos y perdones)
148
"Para una ciudad que tiene un Imperio, nada
que le convenga carece de razón" Tucídides
LA DESPEDIDA
Cuando ya estaba a punto de abandonar la Casa blanca, el expresidente
Clinton sorprendió al mundo con el anuncio del indulto a unos y de la
conmutación de la pena a otros, beneficiando con su clemencia a 140
convictos norteamericanos, completando así un crecido número de 395 en el
transcurso de sus dos mandatos. Con ello hacía honor a una larga tradición,
marcada por decisiones similares de sus antecesores, siempre amparándose
en la facultad discrecional que le otorga al Presidente el Artículo II de la
Constitución de los E.U. Así procedieron Truman, Eisenhower, Kennedy,
Jhonson, Nixon, Ford, Carter, Reagan, Bush padre, para un promedio de 709
indultos o perdones en cada período. Como mal de muchos, consuelo de
tontos; Clinton tiene a su favor que estuvo muy por debajo de dicho promedio.
Uno de los actos más controvertidos en este sentido, fue el perdón de Ford a
Nixon, por el sonado escándalo del Watergate, hace 27 años; el cual le
mereció su condecoración el 21 de los corrientes con la Orden John F.
Kennedy al valor y al coraje, de manos (vaya paradoja!) de su más acervo
crítico de entonces, Edward Kennedy!
Pero, qué fue lo que causó tanto estupor; qué hizo levantar semejante
polvareda, como para que ensombreciera sus éxitos en política económica y el
affaire de sus desvaríos con la libidinosa bibliotecaria, Mónica Lewinsky? Qué
hizo la diferencia de ésta con respecto a otras decisiones de indultos,
perdones o conmutaciones de penas, para que esta vez causaran tanta
indignación, repudio y hasta estupor? Indudablemente, la circunstancia de que
entre quienes fueron cobijados con dicha medida, se contaban 18 reos de la
justicia, vinculados con casos de drogas, destacándose entre ellos dos peces
gordos: la Jefa de la red de narcóticos del Estado de Illinois, condenada a 85
años de prisión y el abogado Harvey Weining, quien purgaba una pena de 11
años de cárcel, por haber lavado US$100 millones del Cartel de Cali. Pero la
afrenta fue mayor, cando se reveló que varios de los beneficios fueron el
149
producto del lobby de personajes cercanos al despacho oval de La Casa
Blanca, como contraprestación de los jugosos aportes a las campañas
electorales para su reelección primero y para la elección de la hoy Senadora
Hillary después. He allí tipificado el ayuntamiento punible entre el dinero y la
política, en la que ésta lleva la peor parte, pues resulta axiomático el
compromiso adquirido por el receptor del mismo, en lo que denominaban los
romanos el do ut des; dicho más coloquialmente, dando y dando, por que ello
se sigue de una especie de contrato sinalagmático no escrito, que es aquél en
el que se contraen mutuas obligaciones. Vivir para ver!
EL DESCONCIERTO
El desconcierto no podía ser mayor y, por supuesto, las reacciones ante
semejante despropósito no se hicieron esperar ante semejante dislate. Allá
mismo, en los E.U, Eric Sterling, Presidente de la Fundación Política de
Justicia criminal con sede en Washington, hizo esta primera lectura de lo
acontecido, tratando de interpretarnos: "No puedo decir que conozco en
detalle el sentimiento general de Colombia; pero, diría que si yo fuera
colombiano, sabiendo el precio que su país ha pagado en sangre, en
vidas humanas y en caos social, en la lucha contra las drogas,
encontraría el concepto de rectitud que predica los E.U muy ofensivo".
El locuaz ex embajador de los E.U en Colombia, Myles Frechette, que fungió
de procónsul en ésta, fue muy parco en su apreciación, limitándose a exclamar
escuetamente: "Nunca pensé que un Presidente de los E.U hiciera tal cosa".
Por su parte, el General (R), Rosso José Serrano, condecorado por la DEA y
catalogado como el mejor policía del mundo, no sale de su asombro y
considera que ello "es una gran frustración. Esa gente (los narcos) debe
estarse riendo de nosotros. Es un pésimo antecedente para los que hemos
luchado abiertamente contra este flagelo...Es un mensaje negativo para la
lucha, porque no le hace honor al sufrimiento de las familias de tantas
personas que murieron por combatir el narcotráfico...Eso baja la moral a las
personas que hemos puesto el pecho y que sabemos que éste es un mal
que afecta terriblemente a la humanidad". Se preguntará, absorto, ante
semejante disparate, el General Rosso, con Hamlet: "Tanto despliegue de
tropa por semejante bagatela"? El Presidente Andrés Pastrana, a quien
sorprendió este alboroto en una de sus tantas visitas a los E.U, prefirió hurtarle
150
el cuerpo, ladinamente, al hecho y afirmó: "No opino sobre los indultos, porque
son un asunto interno de los Estados Unidos".
LA SAL SE CORROMPE
Otro hecho que causó muchísima irritación y desconcierto en Colombia, fue el
episodio vergonzoso en el que se vio comprometido el Coronel Hiett, nada
menos que el Agregado militar en la Embajada americana en Bogotá,
encargado de coordinar las operaciones antinarcóticos, al ser sorprendida su
esposa Laurie, traficando cocaína a través de la valija diplomática. Un
Tribunal de Nueva York condenó recientemente a Laurie, luego de encontrarla
culpable, a cinco años de prisión; por su parte, el coronel de marras fue
condenado a solo cinco meses de cárcel, acusado de complicidad al
consignarle en las cuentas de su esposa el producto de ilícito, estimado en
US$180.000. Huelga decir, que ambos recobraron ya su libertad, bajo fianza.
"Tratándose de algo tan delicado, como lo es el narcotráfico, lo menos que uno
esperaba, era una pena alta y una condena como si fuera para una
colombiana y no pensando en una americana"121, expresó, con cierto dejo
de amargura, el General (R) Rosso.
Esa magnanimidad para con los súbditos americanos, contrasta con la
severidad con que ha sido tratado el colombiano Hernán Arcila, conductor al
servicio de la Embajada y quien recibía en Nueva York la valija, acusado de
complicidad, recibió una sentencia de cinco años y tres meses, no
excarcelables, al tiempo que es solicitado en extradición el colombiano Jorge
Alfonso Ayala, conductor de la Embajada en Bogotá, para ser juzgado en los
E.U, dentro del mismo proceso. "Esta es una muestra de la diferencia en el
tratamiento de las sentencias a los colombianos y a los norteamericanos"122
acotó el Fiscal General de la Nación.
Por fortuna, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de justicia denegó
tal solicitud, con el potísimo argumento de que "Los delitos tuvieron ocurrencia
íntegramente en territorio colombiano", amén de que "Las sedes locativas
destinadas a embajadas y consulados no forman parte del territorio al que
pertenece la Misión, si no a aquel donde están ubicadas". Resulta
121
122
El Tiempo. Mayo, 6/2.000
El Tiempo. Alfonso Gómez M. Mayo, 6/ 2.000
151
importantísimo que la Corte haya sentado este precedente, pues hasta en este
asunto, el de la extradición, poco ha contado el sagrado principio de la
reciprocidad, tan caro a las relaciones entre las naciones civilizadas del
planeta y previsto en nuestro ordenamiento constitucional (Arts.9 y 226). El
desbalance en esta ecuación es ostensible: Al momento de ratificar la
Convención de Viena de 1.988 (Contra el tráfico ilícito de estupefacientes y
sustancias sicotrópicas), presentaron una reserva, aceptada por Colombia,
en el sentido de hacer prevalecer la legislación interna de los E.U, que prohíbe
la extradición de sus nacionales hacia aquellos países que, como Colombia,
no tengan tratado bilateral vigente y aplicable. En ello se ha apoyado el
Gobierno norteamericano, para no atender una sola de las solicitudes de
extradición hecha por el Gobierno colombiano de personas naturales de su
país. Lo anterior, no es óbice para que la fiscal de los E.U, Janet Reno crea
que "Es importante que los crímenes sean castigados donde se siente el
impacto de ellos. Y si toda esa cocaína ha estado entrando a E.U, como
resultado de ese consorcio, aquí es donde esos crímenes deben ser
juzgados" y añade sentenciosa: "Si el impacto de sus crímenes ha sido en
los E.U, en E.U serán juzgados". Así las cosas, si nos atuvieramos a esta
novísima doctrina de la Fiscal Reno, la Sentencia de la Corte quedaría sin
efecto, porque la contraviene.
PERMISIVIDAD EN USA Y ESCARNIO PARA COLOMBIA
Contrasta la laxitud, la permisibilidad y la connivencia de los E.U. con el
nefando delito del consumo de sustancias sicotrópicas y el lavado de los
dineros calientes, con todas sus secuelas, con la paranoia en que se ha
convertido la implacable cruzada contra la producción y tráfico de los mismos y
sus agentes. Colombia ha sido, injustamente, sometida al escarnio y a la
execración ante la comunidad internacional; los colombianos somos
estigmatizados, objeto de vejámenes y ultrajes a nuestra dignidad; todo, por
cuenta de la actitud maniquea e insolidaria con nuestro drama, por parte de
quienes "creen que la ética es una vara para medir a los otros y no a sí
mismos"123. Es bien sabido que el complejo problema de la droga no comienza
y termina con el flagelo del narcotráfico; son muchos los eslabones de esta
vitanda cadena. Los cultivos ilícitos y el procesamiento, así como el tráfico de
los mismos, son solo los eslabones más débiles, comparativamente, con
123
Fernando Savater
152
respecto a la comercialización, al por mayor y al detal, amén de los ingentes
recursos que se mueven al socaire de tan punibles actividades.
Huelga decir que, sin los precursores químicos no sería posible el
procesamiento y los proveedores de ellos son justamente los países que se
consideran a sí mismos víctimas propiciatorias del abominable negocio de las
drogas; como tampoco subsistiría éste, de no ser por su creciente demanda,
pues, tal y como lo afirma Keynes, "toda demanda crea su propia oferta". Las
cifras no mienten y son de una contundencia irrefutable: mientras los
productores directos reciben un 0.7% del precio final de la cocaína y los
carteles de los países productores un 14%; el grueso de las pingües utilidades
(el 85.3% remanente) va a las faltriqueras de los carteles y redes de
distribución que tienen su asiento en los países consumidores. Un kilo de
cocaína que se transa en Colombia por US$500, en las calles de New York se
vende en US$30.000. Aquí salta a la vista una gran asimetría entre unos y
otros, máxime cuando estamos hablando de utilidades que, según fuentes de
la DEA rebasan los US$36.000 millones, seis veces las utilidades de la
General Motors!
EL NEGOCIO COMIENZA Y SE CIERRA FUERA DE COLOMBIA
Resultan astronómicas las cifras que mueve el circuito financiero de las
grandes metrópolis. Un reciente informe senatorial de los Estados Unidos,
liderado por el Senador Carl Levin, llegó a la conclusión de que "La mayoría de
los bancos estadounidenses no cuentan con resguardos adecuados contra el
lavado de dinero...Cada año pasan por el sistema financiero de los E.U
entre US$500 mil millones y US$1.500 billones...La supervisión antilavado
de los bancos estadounidenses sobre sus bancos corresponsales es con
frecuencia débil e inefectiva...Gastamos millones de dólares para
interceptar drogas, pero el dinero se lava en nuestros bancos". Dicho liza
y llanamente, mientras que aquí en Colombia se extreman las medidas
tendientes a evitar el lavado a través de la banca, se penalizó el lavado de
activos y se expidió una ley draconiana de extinción de dominio, allá en el
Norte se hacen los de la vista gorda y prefieren mirar para otro lado cuando
algunos de los principales bancos de los E.U, entre ellos el J.P Morgan Chase
& Coo, el Citi Group Inc y Bank of América, reciclan inmensas cantidades de
dinero sucio, a través de sus corresponsalías con bancos extranjeros de alto
153
riesgo, ubicados estratégicamente en los paraísos fiscales, tales como Las
Islas Caimán. La investigación que dio lugar a dicho informe, tuvo su origen en
la denuncia de que el Banco de Nueva York había sido utilizado por
organizaciones delictivas de la Federación Rusa, para lavar dinero ilegal en
los E.U.
Pese a ello "En E.U se mantiene la reserva bancaria y ésta no se puede
levantar en forma general como ocurre en Colombia, donde la DIAN pide
a todos los establecimientos financieros información sobre las
transacciones superiores a una determinada suma o las operaciones con
tarjeta de crédito"124. Y todo, a ciencia y paciencia de sus autoridades; las
mismas que se desgarran las vestiduras y se erigen como las campeonas en
su implacable lucha antidrogas. Recientemente O'Neill, Secretario del Tesoro
de los E.U, dejó pasmados a los principales socios de los E.U, mancomunados
en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCED), al afirmar que
Washington no apoyará más el esfuerzo de los miembros del OCED para
combatir los paraísos fiscales que, como se sabe, son los grandes epicentros
del lavado de los narcodólares. Eso sí, que sean otros quienes le saquen las
castañas del fuego! En el entre tanto, a países como Colombia se les
descertificaba, se le sometía a una especie de cuarentena, se le sigue
considerando, sin atenuantes, como un país paria ante la comunidad
internacional, al considerar que "Colombia es una amenaza para la seguridad
nacional de los E.U" y, por ello, se precisa "financiar en Colomba estrategias
que garanticen la seguridad de los E.U"125. Estamos hablando justamente del
Plan Colombia, diseñado justo y a la medida de sus intereses, que no
corresponde exactamente al compromiso que debe entrañar la
corresponsabilidad que le cabe a la Comunidad internacional, en el ataque
frontal de las drogas ilícitas y sus deletéreos efectos.
EL FRACASO DE UNA ESTRATEGIA
Ahora bien, es cada vez más evidente que la estrategia de la lucha antidrogas
que lidera la DEA, está condenada al fracaso. Como ya lo planteamos
anteriormente, hasta tanto la comunidad internacional no entienda la
necesidad del combate multilateral contra las drogas ilícitas, así como lo
124
125
Camilo Cortés. Tributarísta, con Oficina en Lewin & Wills
Ex General McCafree, ex Zar antidrogas de los E.U
154
imprescindible que es atacar todos los flancos del problema simultáneamente
y la necesidad de extirpar todos y cada uno de los eslabones de esa cadena
infame y, lo que es más importante, se comprometa realmente en esa lucha
integral, los esfuerzos aislados y solitarios de Colombia y los demás países
andinos en ese sentido, seguirán siendo estériles. Hace 29 años, Nixon
declaró la guerra contra las drogas ilícitas y desde entonces a hoy, la
producción, el tráfico y el consumo mundial ha crecido exponencialmente;
empero, se persiste contumazmente en la estrategia equivocada.
La contundencia de los datos que arroja la monitoría contratada por Colombia
y las Naciones Unidas (SIMCI, Sistema Integral de Monitoreo de Cultivos
Ilícitos), luego del rastreo realizado por un satélite Spotimage francés
contratado para el efecto: "Después de un año durante el cual las
autoridades antinarcóticos fumigaron cerca de 60.000 hectáreas de
cultivos de coca en diferentes regiones del país, el área de esos cultivos
pasó de 103.000 hectáreas a finales de 1.999 a más de 162.000, un
aumento del 60%, que evidencia un rotundo fracaso de la represión
antidrogas basada en fumigación por aspersión...Es como si la
fumigación no solo no sirviera para erradicar cultivos de coca, sino que,
por el contrario, los multiplicara. La noticia es un verdadero desastre y la
comprobación de que recorremos el camino equivocado"126. Esto es un
desastre anunciado, advertido, en el que, como en el drama de Sísifo, en el
que una y otra vez es menester empezar de nuevo la ímproba empresa de
alcanzar metas tan esquivas como quiméricas, ya que resulta asaz dificil que
la tortuga alcance a la liebre en su veloz carrera.
Las reacciones en los E.U no se han hecho esperar. Al referirse a la
implementación del Plan Colombia, la conclusión de un Estudio, realizado a
petición de la Casa Blanca, del Grupo del Consejo Nacional de
Investigaciones (NRC), sobre el papel de E.U en la lucha antinarcóticos, no
puede ser más alarmante: "E.U está gastando dinero sin control en la lucha
contra las drogas y controla muy poco los beneficios de ese gasto...Es
inmoral que este país siga ejecutando una estrategia pública de esta
magnitud y costo sin manera de saber hasta qué punto está logrando los
resultados deseados...El país debe revisar el presupuesto otorgado a los
126
Revista Cambio. Mayo, 14/ 2.001
155
países que erradican cultivos"127. Ante estas escandalosas revelaciones, lo
único que atina a decir el testarudo Phill Chicola, el experto en Colombia del
Departamento de Estado de los E.U es que "Si los datos de ese estudio
resultan ciertos, eso lo que quiere decir es que necesitamos hacer mucho
más de lo que hasta ahora estamos haciendo, en lugar de menos"128.
Todavía retumban en los oídos de los colombianos las palabras del embajador
de los E.U, Kurtis Kamman, cuando espetó con insolencia y altanería que
"...ha faltado valor , esfuerzo e inteligencia en la lucha contra el narcotráfico",
al referirse a los pobres resultados obtenidos. Según la lógica del absurdo del
señor Chicola, si el enfermo no reacciona favorablemente luego de tomar la
pócima, en lo que hay que pensar es en aumentarle la dosis, no importa que
ello pueda resultar letal. De tal raciocinio se sigue el corolario de que, ante el
rotundo fracaso que muestran las estadísticas d estel empecinamiento, digno
de mejor causa, de seguir con los planes de erradicación mediante la
fumigación por aspersión aérea, solo se pueden esperar más fumigaciones,
que solo contribuirán al envenenamiento del ecosistema más frágil y sensible
del país, como lo es el macizo colombiano, pues "Si existen hoy más de 100
mil hectáreas de coca y la Amazonía colombiana cuenta con 40 millones de
hectáreas para expandir la frontera agrícola, tendrá fin esta espiral de
fumigaciones?"129. Como quien dice, Colombia se va quedando con el
pecado del ecocidio devastador de las fumigaciones y sin la gracia de poder
reclamar el triunfo en la erradicación de los cultivos ilícitos. Al tiempo que
Colombia seguirá siendo considerada como el villano, los que presumen de
héroes de la jornada en su fútil empeño, repetirán con el reputado escritor y
orador carlista, Vásquez De Mella, cuando justificaba sus desvaríos, que
puede estar en el error, "pero, eso sí, firme!".
Ahora, ante el virtual naufragio del programa de erradicación y la reticencia de
la Unión Europea de comprometerse con dicha estrategia, ya se empieza por
parte de los E.U a buscar una cabeza de turco de donde colgar sus propios
fracasos. Y como el hilo se revienta por lo más delgado, ya se ha empezado a
cuestionar la voluntad del Presidente Pastrana de jugársela a fondo,
intensificando las fumigaciones; contrario a ello, bajo la presión de las
127
Charles Manski. Director de investigaciones de la Univ. de Northwestern, Director de investigaciones
del NRC
128
Revista Cambio. Mayo, 21/ 2.001
129
El Tiempo. Editorial. Marzo/ 2.000
156
comunidades del sur del país y de sus autoridades, que se han mostrado
reacias a las mismas, el Gobierno se ha visto compelido a suspender las
fumigaciones en el Putumayo y Caquetá, considerada como el corazón de la
producción de la coca en el país130. A esto se suma el concepto, muy
categórico, del Defensor del pueblo, que confirma nuestras denuncias,
demandando el cese de las fumigaciones hasta tanto se cuente con un Plan
de manejo ambiental, que hasta hoy, increiblemente, no existe...y el
Ministerio del medio ambiente ni se mosquea. Y, como si lo anterior fuera
poco, es inminente el pronunciamiento del Tribunal administrativo de
Cundinamarca, respecto a una acción popular que fué interpuesta ante el
mismo y que nosotros hemos coadyuvado, en contra de la continuidad de las
fumigaciones por aspersión aérea, por inconvenientes e ineficaces, además de
pretermitir los requisitos que demanda la Ley. Así las cosas, cada día se alejan
más las posibilidades de que el Gobierno colombiano pueda cumplir las
ambiciosas metas a que se comprometió alegremente con el Plan Colombia,
de reducir en un 50% las areas cultivadas de coca y amapola en solo cinco
años, con lo cual empieza a tambalear dicho Plan, comprometiendo el
desembolso de los recursos aprobados para la financiación del mismo y
frenando el trámite de los recursos complementarios al mismo, que tramita en
estos momentos el Congreso de los E.U, para extender su campo de acción a
la región andina. La decepción ha sido tal, que el ex Secretario de Estado de
los E.U, Mr. Kissinger, acaba de expresar, en un nuevo libro suyo que
empieza a circular en los E.U sobre la política exterior norteamericana131, que
"El Plan Colombia esta condenado al facaso y nos puede conducir a un nuevo
Vietnam"; hecho éste que ya habíamos advertido nosotros, desde el momento
mismo en que se gestaba semejante engendro y adelantamos al respecto
sendos debates en el Congreso de la República132.
EL PLAN COLOMBIA EMPEORA LAS COSAS
Le asiste la razón al Nóbel García Márquez, cuando aseveró
premonitoriamente: "Creo que el primer paso para la solución realista del
problema de las drogas en el mundo, es reconocer el fracaso de los métodos
con que se están combatiendo. Son esos métodos, más que la droga
130
St. Petersburg Times. La Florida, E.U. Mayo, 30/2.001
Henry Kissinger. Necesita Estados Unidos una política exterior?
132
Comisión II H. Senado de la República. Sesion Diciembre 16/ 99. Plenaria H Senado de la República.
Sesión Abril 4/ 2.000/ Ver: A.A. Pistas y despistes del Plan Colombia.
131
157
misma, los que han causado, complicado o agravado los males mayores
que padecen tanto los países productores, como los consumidores".
Además de infructuoso como estrategia, el Plan Colombia, tal como fue
concebido, solo va a contribuir al exacerbamiento del conflicto social y armado
en Colombia y al escalamiento de la guerra, así no sea ésta su segunda
intención, arrastrados por el embate contra los cultivos ilícitos y los laboratorios
de procesamiento, que traerán como consecuencia "...una ambigua expansión
del papel de los Estados Unidos en Colombia"133. Como los peligros acechan y
a los norteamericanos aún los espanta el síndrome del Vietnam, así se
entiende la admonición de Kissinger, cuando afirma, refiriéndose a los riesgos
en que están inmersos: "Estoy de acuerdo en que éste es un problema
enorme y en que hay un gran peligro. Pero, no podemos simplemente
comenzar algo y luego no tener una pista de qué hacer si no funciona"134.
La comunidad estadounidense tiene una gran aprensión a todo lo que
signifique intervención, que pueda llevar a los E.U a un involucramiento
directo en conflictos internos de otros países, pues siempre se sabe cómo
empieza, pero nunca cómo terminan. A ellos les ocurre lo del gato
desconfiado, que después de subirse a una estufa caliente y se quema, jamás
se vuelve a encaramar a otra, así ésta esté congelada!
LA GUERRA PERDIDA
Curiosamente, en los últimos meses, dos películas norteamericanas (Traffic,
de Steven Soderberg, ganadora de cuatro premios Oscar y Blow, basada en el
libro del periodista Bruce Porter) han conmocionado a la opinión pública de los
E.U y ha impactado enormemente a sus autoridades, convirtiéndose en los
films más taquilleros de los últimos tiempos. La primera "cuestiona los
métodos actuales para combatir el narcotráfico y presenta a la sociedad
estadounidense como el gran responsable, debido a su insaciable apetito por
los estupefacientes. El consumidor es tanto o más responsable que el
cultivador. Y, sin embargo, lo cobija la más generalizada e injusta
impunidad"135. La segunda, "explora con cinismo la mentalidad de Jung que,
además de su adicción personal a la cocaína, tiene una desesperada
133
Informe Strategic Survey del Institution International de Estudios Estratégicos, Iiss, con sede en
Washington.
134
El Tiempo. Marzo, 23/ 2.001
135
El Heraldo. Editorial. Abril, 1/ 2.001
158
necesidad por 'cumplir el sueño americano' en su profesión de traficante"136.
De alguna manera, ambas producciones cinematográficas, recrean en el
mundo de Hollywood un sentimiento cada vez más generalizado en los
Estados Unidos, de desencanto y frustración, por los pobres resultados de la
represión contra las drogas ilícitas, dado el desconcertante avance del
consumo.
Según encuesta reciente, "el 74% de los estadounidenses cree que la guerra
contra las drogas se está perdiendo; el mismo porcentaje opina que la
demanda es tan alta, que jamás se podrá controlar el consumo y el 68%
estima que los latinoamericanos nunca lograrán controlar la producción"137. El
Congreso de los E.U no ha sido ajeno a las preocupaciones que embargan a
la opinión pública y se ha visto más permeado por las opiniones de quienes
cuestionan la bondad de la política antidrogas y ya se han empezado a
escuchar voces discordantes en su seno , que reclaman una revisión de la
política antidrogas y gana cada vez más adeptos la propuesta de acometer, sin
tardanza, un programa serio, drástico y convincente, para contrarrestar el
auge de la demanda, ahora aupada con el furor del consumo de las
metanfetaminas(drogas sinteticas), que está haciendo estragos no solamente
en los E.U, sino que empieza a ser motivo de honda preocupación en
Colombia, por el creciente consumo del éxtasis entre la juventud, las cuales se
producen en los laboratorios norteamericanos, ubicados especialmente en el
Valle de California.
LA DEMANDA: LA GRAN CAUSANTE DEL PROBLEMA
El Gobierno de Bush, hasta el momento, da muestras de tener el pensamiento
dividido; las señales que ha enviado no son claras al respecto, son más bien
ambivalentes y contradictorias, razón por la cual todavía es prematuro
aventurar cuál será el énfasis que pondrá en esta contienda. Por lo pronto, las
primeras declaraciones del propio Bush y de sus más inmediatos
colaboradores, parecerían vislumbrar un giro en la política antidrogas. El
nuevo Secretario de la Defensa de los E.U, manifiesta su convencimiento "de
que el problema de la droga es en gran parte un problema de demanda y si la
demanda persiste la droga encontrará la manera de llegar. si no es de
136
137
El Tiempo. Claudia Sandoval
El Tiempo. Marzo, 22/ 2.001
159
Colombia, será de otra parte"138; por su parte, Colin Powell, Secretario de
Estado, afirma que "El verdadero problema en la región (Zona Andina) no es
causado por la región misma, sino por lo que sucede en las calles de
Nueva York y otras grandes ciudades en el país, donde no solo niños
pobres, sino abogados y artistas continúan usando drogas de forma
ilegal. Esto es lo que está causando el problema en Colombia y en otras
naciones de la región andina. Y, por tanto, tenemos no solo que
perseguir la oferta y recurrir a la interdicción. También debemos de
asegurarnos que estamos atacando la demanda, recurriendo al
tratamiento para ese horrendo problema"139.
Pero, el escepticismo cunde al percatarse que "Bush ha nombrado al equipo
antidrogas más agresivo en la historia"140. Son ellos: Jhon Walters, como
nuevo Zar antidrogas; Asa Hutchinson, en la DEA y Jhon Ashcroft, en la
Fiscalia. Todos ellos son considerados de la línea dura, intransigente si se
quiere, más inclinados a la represión de la producción y el tráfico, que a
trancar la demanda. Sin embargo, en el presupuesto presentado por Bush a la
consideración del Congreso, solicita incrementar en un 6% (US$300 millones
anuales durante cinco años) de los recursos para financiar los programas de
tratamiento y del 16% para investigaciones en materia de adicción a las
drogas. No es posible, entonces pronosticar quienes prevalecerán a la hora de
diseñar la estrategia y de emprender los planes y programas antidrogas; está
latente una tensión entre los halcones y los que están por el cambio; de su
desenlace depende en buena medida la suerte de la que será hacia el futuro
su política exterior hacia Colombia. Además de ser confusas sus señales e
impredecibles, el margen de maniobra de Bush es cada vez menor, sobre todo
después de haber perdido la precaria mayoría en el Senado, luego de la
deserción del senador republicano Jeffords. En fín, en la política exterior de
Bush y en particular su disfuncional política antidrogas, unas son de cal y otras
son de arena y, por lo pronto, nadie sabe a qué atenerse.
COLOMBIA - USA: RELACIONES CADA VEZ
MAS NARCOTIZADAS
138
Donald Rumsfeld
El Tiempo. Abril, 27/ 2.001
140
El Tiempo. Kevin Zeese, Presidente del Common Sense for Drug Policy. Mayo, 27/2.001
139
160
Lo triste de todo esto, es que, contrariamente a las promesas del Gobierno de
Pastrana, de desnarcotizar nuestras relaciones bilaterales con los E.U; resulta,
que nunca antes habían estado tan narcotizadas nuestras relaciones con los
E.U, como lo están en este momento. Tanto alarde que hizo el Gobierno sobre
la normalización de nuestras relaciones, afectadas seriamente durante el
cuatrienio Samper y hasta se llegó a hablar de recobrar la dignidad "perdida" a
manos de los E.U, que nos tenían según él por parias y resulta todo lo
contrario: la abyección y la sumisión de este Gobierno a los dictados del
Gobierno de los E.U no conoce barreras y todos los días se nos escarnece y
se nos humilla inmisericordemente, en medio de la más pasmosa pasividad y
permisibilidad.
Solo ahora, con reflejos tardíos, el timorato Canciller de Colombia se atreve,
muy tímidamente a decir, en el marco de la fracasada XXXI Asamblea de la
OEA, que tiene lugar en San José de Costa Rica, que "Es inadmisible la
noción de que en lo relacionado con estos negocios ilícitos existe un epicentro,
lo cual conlleva a un señalamiento y de ahí al paso siguiente que es nominar a
uno o a unos estados, como país o países problemas"141. Pero esto y mucho
más, es lo que se ha querido disimular, tras la cortina de humo que se ha
tendido por el Gobierno, a través de una política exterior aparatosa, pirotécnica
y parafernálica, de mucha bulla y pocas nueces, fascinantemente bobalicona!
La doble moral de los Estados Unidos hacia Colombia se ha manifestado, no
solamente en su actitud farisea, rayana en el cinismo en lo que respecta a la
lucha antidrogas, sino que otro tanto ocurre en materia de derechos humanos.
Demanda de Colombia el cabal cumplimiento y respeto del derecho
internacional humanitario, pero al mismo tiempo se rehúsa a suscribir el
Tratado de Roma que crea la Corte Internacional de Justicia. Y esto ocurre en
momentos en que más globalizada que la economía, lo está la vigencia a nivel
planetario del DIH. A nadie escapa la consideración, de la necesidad de un
enfoque de más amplio espectro a dicha problemática, pues el efecto "globo"
provocará la expansión de la misma, con sus conflictos inmanentes, allende
nuestras fronteras. Frente a ello y frente a la ineluctable lucha contra la
pesadilla de las drogas, Colombia tiene un enorme desafío, que deberá
enfrentar con decisión, con coraje y con cabeza propia, como premisa
fundamental para superar nuestras dolamas y desgracias, alejada de las
141
El Tiempo. Junio, 6/ 2.001
161
imposiciones interesadas. Esta es una tarea inaplazable y urgente de
acometer, para lo cual es imprescindible convocar un gran consenso de las
fuerzas políticas y sociales del país y emprender la gran marcha, en pos de
nuestro mejor destino e invocar la solidaridad regional, así como la
corresponsabilidad de la comunidad internacional, antes de que sea
demasiado tarde!
Bogotá, junio 6/ 2.001
162
ENTRE FALACIAS Y ESPEJISMOS
(El zarpazo a las transferencias)
163
Como estamos, Pedro, y tú cortando orejas!
Pasaje bíblico
LA FALACIA
Nos parece inaudito cuanto viene acaeciendo, a propósito del debate en torno
al controvertido Proyecto de acto legislativo 012, que modifica el régimen de
las transferencias territoriales. Últimamente, el Ministro Santos, al cambiar de
frente en su empecinado afán de lograr su aprobación, se ha venido lanza en
ristre contra quienes disentimos de sus puntos de vista, por considerarlos
deleznables y carentes de sentido, con el socorrido argumento de que el
propósito de esta enmienda a la Constitución es el de frenar el despilfarro, la
malversación y a la desviación de los recursos hacia fines distintos a los que
prescribe la Ley y así ponerle fin a la "francachela" con los recursos de la
educación y la salud, por parte de las administraciones municipales y
departamentales. Esta aseveración del exaltado Ministro de Hacienda no pasa
de ser una falacia, pues nada tiene que ver el monto, mayor o menor, de las
transferencias con la corrupción y el desgreño administrativo en los entes
territoriales; liza y llanamente, de lo que se trata es de recortar tales
transferencias, con el fementido propósito de enjugar el déficit fiscal del
Gobierno central, con lo cual se le está asestando un severo golpe a la
descentralización y, en este sentido es regresivo. Cómo es de fácil construir un
muñeco de paja, para después solazarse destruyéndolo a manotazos, y eso es
lo que ha hecho el Gobierno y su corro de zalamerías, distorsionando la
realidad con gran desenfado y fanfarronería.
EL RETRUÉCANO
Al Gobierno le ha faltado franqueza y claridad para con el país. Una y otra vez,
en todos los tonos, se desgañitó haciéndole creer a la opinión pública de que
no había nada que temer. Se afirmó, sin inmutarse que "No es cierto. Todo lo
contrario. Se aumenta sustancialmente el monto que determina la
Constitución, pues se incorporan recursos que hoy no están
contemplados en la Ley, como los del Fondo de Crédito Educativo (FEC),
y, a partir del año entrante se les garantiza que los recursos crecerán por
164
encima de la inflación"142. Será verdad tanta belleza? Veamos. En primer
término, el FEC fue creado por la Ley 188/95, como compensación y
convertido posteriormente en crédito, como complemento indispensable del
Situado Fiscal y del cual no se puede prescindir, sin causar serios
traumatismos. Otro tanto ocurrió en el sector de la salud, en donde el FOSYGA
vino a solventar la insuficiencia de los recursos transferidos para su atención.
En segundo lugar, el crecimiento real de las transferencias (2% los primeros
años) estaría por debajo, icluso, del crecimiento de la población, por lo que el
rezago en cobertura tanto en salud como en educación será aún más
alarmante. Para rematar, se afirma, tendenciosamente, que no es cierto que
haya lugar a recortes, puesto que las transferencias seguirán creciendo año a
año. Claro que sí, pero ésta es una verdad a medias; lo que ocurre es que va a
crecer en menor proporción a como lo han venido haciendo históricamente,
excepción hecha de los años 2.000 y 2.001, cuya atipicidad es atribuible al
impacto de la recesión. Luego de los retoques al Proyecto, hechos a instancias
de los alcaldes y gobernadores, se atemperaron las pretensiones del
Gobierno, moderando el recorte inicial en un 30%, al pasar de $1.70 a $1.23
billones por año la suma birlada a departamentos y municipios.
Dos factores contribuyeron a disuadir la obstinada oposición de los
mandatarios seccionales y locales: el espejismo de que los excedentes
provenientes de un crecimiento, ilusorio por ahora, de más del 4% del PIB,
revertiría en beneficio de los departamentos y, además, se les prometió una
reforma tributaria territorial (sí, otra más!), a través de la cual podrían arbitrar
recursos frescos, los cuales vendrían a suplir los que se les cercenaban. Es de
advertir que solo a partir de un crecimiento del PIB entre el 2.5% y el 4%, le
significará ganancia para el Gobierno Central; hasta entonces el efecto sería
neutro. Además, al aludir en el Proyecto de marras a que ningún gasto que se
le delegara a los entes territoriales podía ser reasumido por la Nación, se
estropeaban, y de qué manera, los principios constitucionales de la
concurrencia y la subsidiariedad. De haber prosperado esta peregrina idea del
Gobierno se harían nugatorios tales principios consagrados en la Carta. Por
fortuna en la Comisión Primera de la Cámara se rescataron, después que
habían sido tirados por la borda143.
142
143
El Espectador. Abril, 18/2.001. Juan M Santos C. La verdad sobre las transferencias.
Inciso tercero, Artículo 356, Proyecto Acto Legislativo 012, Ponencia Cámara de Representantes.
165
BUSCANDO EL AHOGADO AGUAS ARRIBA
Con este Proyecto el Gobierno está buscando el ahogado aguas arriba; como
ya lo demostramos en un trabajo anterior a éste144, las transferencias no son la
causa del alarmante déficit fiscal. Lo afirma Fedesarrollo: "Hoy los gobiernos
territoriales son responsables de más del 39% del gasto total de las
administraciones públicas...Los gastos del sector público total crecieron cerca
de 10 puntos del PIB en lo corrido de la década...el incremento en gastos
por las transferencias explica parte del desequilibrio de sus cuentas (del
Gobierno Central), pero no podría señalarse como su causa"145. El propio
ex Presidente Gaviria, artífice del revolcón, se exculpa olímpicamente de la
responsabilidad que le pueda caber en el despiporre de las finanzas públicas,
aduciendo que "En realidad las circunstancias fueron muy distintas a partir de
la expedición de la Carta de 1.991. En primer término, el Estado central
siguió creciendo después de 1.992, en buena parte por el incremento de los
costos de los servicios de la justicia, mayores gastos militares y por
decisiones de gasto de los distintos gobiernos", solo para concluir en que
"sin una reforma constitucional a las transferencias, la situación se torna
explosiva"146. Como siempre, la cuerda se revienta por lo más delgado y ese
es el talón de Aquiles del régimen actual de las transferencias, mientras la
incontinencia del Gasto Público del Gobierno Central sigue, sin solución de
continuidad, en tanto los anuncios de adelgazamiento del mastodonte aparato
estatal son solo vísperas de mucho y día de nada.
El Gobierno acaba de dar un paso importante en la dirección correcta, al
integrar la Comisión de Ingresos, la cual evaluará esta otra parte de la
ecuación, como un necesario complemento del valioso trabajo efectuado por la
Comisión de racionalización del gasto público. Nos atrevemos a plantear como
un paso esencial a dar por el próximo presidente, obtener la expedición de la
Ley de Responsabilidad Fiscal, en sus primeros cien días, asegurándose así
que lo logrado con la Ley 617/2.000, no se quede a medio palo!
144
Amylkar Acosta M. La transferencia de la crisis fiscal. Diciembre, 9/ 2.001
El Espectador. Análisis coyuntural. Marzo, 29/ 2.001
146
El Tiempo. Abril, 20/ 2.001
145
166
EL FARDO PESADO DE LA DEUDA
El meollo del problema está en la abultada deuda pública, que está causando
el desbarajuste fiscal, el cual ha provocado el que se enciendan todas las
alarmas. Y no es para menos, entre septiembre de 1.999 y septiembre del
2.000, solamente, el saldo de la deuda del Gobierno nacional pasó de $42.4
billones a $60.3 billones, un incremento superior a 42%!. Esto sin contar con
"la deuda contingente asociada con las diversas concesiones en sectores
como el de telecomunicaciones y transporte, y la deuda de los gobiernos
regionales"147.
Aunque, la verdad sea dicha, la deuda del Gobierno nacional es 13 veces la de
los entes territoriales, según el Contralor general de la República. Ello se
constituye en un pesado fardo, puesto que al tiempo que "el servicio de la
deuda nacional para el 2.000 fue de $15.7 billones, mientras que el de las
administraciones centrales territoriales alcanzó $1.44 billones, cifras que
representan el 79% y el 58% de los ingresos tributarios,
respectivamente"148; el solo pago de intereses por concepto de la deuda del
Gobierno central, supera los $2 billones en el primer trimestre de este año y
"equivale a un 23.7% de los pagos totales efectuados. Para el final del año se
estiman pagos de $7.5 billones, más del doble de lo que se destinará para
gastos de inversión ($3.2 billones)"149. Con el agravante de que la
devaluación acelerada que acusa el peso en el último año, contribuye a
encarecer aún más la deuda externa, 50% del total. El contraste es muy
marcado, mientras las transferencias se multiplicaron por cuatro los últimos
seis años, el servicio de la deuda se multiplicó por ocho. Entre 1.990 y 1.999,
los gastos efectivos del Gobierno nacional aumentaron 8.3% del PIB, pero las
transferencias únicamente representaron 2.2 puntos de ese incremento;
los 6.1 puntos restantes se explican por el crecimiento del servicio de la deuda
y también, desde luego, en los gastos de funcionamiento del Gobierno central.
Es tan abrumador el problema de la deuda, que el Gerente del Banco de la
República, Miguel Urrutia, le advirtió al Gobierno que ya "no hay más espacio
147
El Tiempo. Editorial. Junio, 11/ 2.001
El Espectador. Carlos Ossa E, Contralor. Junio, 10/ 2.001
149
Ibídem
148
167
para el endeudamiento"150; por su parte, el Contralor General fue enfático en
reconvenir al Gobierno, haciéndole ver que "la deuda pública resulta
insostenible". Es decir, estamos endeudados hasta la coronilla, con el
agravante que el acceso al crédito externo es cada vez más escaso y costoso,
por lo que el Gobierno se ha volcado hacia el mercado interno, emitiendo TES
a tutiplén y cuya colocación viene aumentando a tasas superiores al 40%
anual, secando virtualmente el mercado del crédito y presionando al alza las
tasas de interés.
EL CANJE DE LOS TES, NEGOCIO BRILLANTE?
Últimamente, el Gobierno, imitando la finta a la que recurrió Cavallo en
Argentina, ha dado en la flor de "canjear" deuda, primero interna y luego
externa, lo que era impensable hasta hace muy poco, cuando fuimos
anatemizados quienes nos atrevimos a barruntar dicha salida como un medio
de liberar recursos para la inversión, sólo que hablábamos de reestructurarla,
que viene a ser lo mismo, pero distinto, como diría Juan Luis Guerra. No es
cierto que con tal "canje" el Gobierno le ha ahorrado recursos al fisco; muy por
el contrario, "lo que hay es un aumento del pago de intereses, es decir mayor
gasto público que puede dificultar el cumplimiento de las metas de reducción
del déficit fiscal. En efecto, para cambiar TES con un año de plazo por TES
con cinco años de plazo se deben pagar más intereses, diferencia que ha
fluctuado alrededor de tres puntos porcentuales en las últimas subastas. Esto
quiere decir que por cada billón de pesos de títulos que se cambien, el
costo adicional para el fisco es de $30.000 millones"151.
Habrá que esperar qué ocurre ahora, que el Gobierno se apresta a "canjear",
es decir a reestructurar (m.q.l.p.), un 10% de su deuda externa. Es evidente,
que el Gobierno con estas operaciones, que más parecen filigranas
financieras, está comprando tiempo, con el fin de evitar que la bomba de la
deuda le estalle en sus manos. No nos hagamos, entonces, ilusiones, pues
solo se está recurriendo a un cambio o swap de unas exigibilidades por otras,
al diferirlas a un plazo mayor, porque el tiempo apremia; como lo afirma
atinadamente El Espectador "No hay que olvidar que cuando lleguen los
nuevos vencimientos habrá también nuevas necesidades de endeudamiento
150
151
El Tiempo. Abril, 18/ 2.001
Portafolio. Mauricio Cabrera G. Mayo, 29/ 2.001
168
para atender los programas de desarrollo que requiere un país como
Colombia"152. Lo que está haciendo el Ministro Santos con tales malabares, es
solo cambiar el perfil de la deuda pública. Por esta razón, coincido con el ex
constituyente Carlos Lleras De la Fuente, en que "la reestructuración de la
deuda tiene de largo como de ancho, y a todas luces conviene que la
ciudadanía entienda plenamente sus implicaciones"153. El que venga atrás que
arree, parece ser la tónica del Ministro Santos.
SÍ HABRÁ RECORTES
El Gobierno ha terminado por admitir que , efectivamente, sí hay un recorte a
las transferencias territoriales, que ahora se pretende hacer pasar como
"ahorro" fiscal. Planteaba el Director del D.N.P. que "no queda otra salida",
pues el "recorte a las regiones es irreversible"154 y apelación a los infiernos!.
En medio de la euforia, luego de la aprobación del Proyecto de acto legislativo
012, en el séptimo de los ocho debates que debe surtir en su trámite, el
Ministro Santos le anunció al país que "Con la modificación al sistema de las
transferencias, aprobada anoche, el fisco nacional se ahorrará en los
próximos siete años $9 billones"155. Pese a ello, el Gobierno insiste en que
dicho zarpazo a las transferencias territoriales no va a afectar la cobertura y
mucho menos la calidad de la salud y la educación, las cuales dejan mucho
qué desear en este momento y las cuales se encuentran a punto de colapsar.
Amanecerá y veremos, pues el tiempo es un juez implacable e inapelable..
Nos parece, entonces, un sofisma salir a justificar el desmonte del régimen de
transferencias establecido en la Constitución, como fundamento de la inversión
social del Estado, con el caballito de batalla del manirrotismo en los entes
territoriales, puesto que las denuncias de la Contraloría General en las que se
apoya el Ministro Santos para defenestrar a los alcaldes y gobernadores, sin
importar que no sean los actuales sino los anteriores los que incurrieron en
tales tropelías, son apenas un pálido reflejo de lo que ha venido ocurriendo en
el Gobierno central. Ni al uno que darle, ni al otro qué pedirle; el Gobierno solo
pretende darse golpes de pecho, pero en el pecho ajeno, dando muestras de
152
El Espectador. Editorial. Junio, 13/2.001
Idem
154
El Espectador. Abril, 6/ 2.001
155
El Espectador. Junio, 7/ 2.001
153
169
su propio arrepentimiento. Esta semana, nada más, da cuenta la prensa del
descalabro del proceso de la intervención del Banco Cafetero, que le va a salir
al país por un ojo de la cara: la operación de salvamento le costó al fisco $1.1
billones; el precio base establecido por la banca de inversión para su venta es
de solo $460.000 millones, los cuales apenas sí alcanzarán para absorber el
pasivo pensional, que vale $357.000 millones156.
Por concepto de garantías de tráfico promedio de vehículos, el INVÍAS debe
pagar $96.000 millones, solo lo correspondiente al año 2.000157. Aerocivil
debió cancelarle a la concesionaria CODAC S.A, por el tráfico garantizado, por
el cual debía responder el Estado, la suma de $2.300 millones158. Esto, para
no referirnos al sinnúmero de desfalcos, defraudaciones e indemnizaciones
con cargo al erario, producto de la improvidencia y la imprevisión, en no pocos
casos deliberadas, de aquellas autoridades del Gobierno central a las que solo
les quedan ojos para ver la paja en el ojo ajeno. Todos estos son gastos
contingentes, también conocidos como costos hundidos (Stranded Assets) con
los que nunca se cuenta, pero que constituyen un campo minado, en el que
cualquier cosa puede pasar.
Por lo visto, nos estamos quedando en el peor de los mundos; con el
obcecado empeño del ajuste fiscal a que se comprometió el Gobierno con el
F.M.I., a expensas de los entes territoriales, se agravará la crisis de éstos, sin
que con ello se mejoren las finanzas del Gobierno central. La única factoría
que en Colombia trabaja a plena marcha durante las 24 horas del día, es la
que fabrica las cortinas de humo de las que se surte constantemente el
Gobierno y la escandola de las transferencias es una de ellas. El Gobierno ha
apelado en exceso a la flexibilidad en el tratamiento de la verdad, de que
habla Orwel.
Bogotá, Junio 13/ 2.001
156
El Espectador. Junio, 11/2.001
El Espectador. Abril, 6/ 2.001
158
El Espectador. Mayo, 19/ 2.000
157
170
ACERCA DE LAS VEEDURIAS
CIUDADANAS
(Intervención del Senador Amylkar Acosta Medina en el Primer Congreso de
Derecho Administrativo y Gestión Pública organizado por la Red Universitaria
Socialdemócrata y la Universidad del Atlántico; el 9 de junio de 2.001)
171
“A los topos los mata la luz”
J.M. Vargas Vila
INTRODUCCION
Uno de los mayores flagelos que ha venido azotando al país es la corrupción.
Pese a que éste es un mal universal, que se esparce como la peste negra con
la globalización, el de Colombia es un caso tan aberrante, que llama la
atención de la propia comunidad internacional. Son tantos y tan frecuentes los
episodios de latrocinio en desmedro del erario público, que hoy vivimos una
especie de paranoia, merced a los escándalos recurrentes que protagonizan
altos, medios y bajos funcionarios del Estado. A fuerza de su repetición, la
opinión pública ha terminado por insensibilizarse, ante las continuas denuncias
de los abusos cometidos por funcionarios públicos bellacos e indelicados, a tal
punto que al socaire de una nueva escala de antivalores, se ha venido
interiorizando de tal manera en el consciente colectivo la permisividad y la
tolerancia de la transgresión de la Ley y de los principios éticos, fomentando
“una noción instantánea y resbaladiza de la felicidad: queremos siempre un
poco mas de lo que ya tenemos, mas y mas de lo que parecía imposible,
mucho mas de lo que cabe dentro de la Ley, y lo conseguimos como sea,
aún contra la Ley”159.
Hemos llegado a tales extremos de corrupción en Colombia, que algunos
expertos llegan a equipararla, en sus estragos, con la violencia que asola al
país, pues una y otra le cuestan al país cuatro puntos del PIB, cada una y
sumados sus mefíticos efectos son catastróficos. Con razón advierte el
Presidente de Transparencia internacional, que “la corrupción puede ser el
obstáculo individual mas devastador que se opone al desarrollo económico,
social y político en países que carecen de sistemas políticos abiertos”160.
159
160
Gabriel García Márquez. Informe final de la Comisión de sabios.
Peter Eigen
172
Ningún sector ha salido indemne de la crisis generalizada que en los últimos
años ha afectado al país; ella se manifiesta en el orden público, en lo
económico, en los social, en la justicia, en lo institucional y, por supuesto, en
los altos niveles de descomposición y corrupción que permean todos los
estamentos de la sociedad colombiana. Pero, a todas estas, vale la pena
hacernos algunas preguntas sobre algunos temas que de tanto ser trajinados
se va desdibujando su contenido conceptual y ya no logran sensibilizar a la
opinión, la cual asume una posición similar al que oye llover y no se percata de
ello o, incluso, termina arrullándose con su ruido; veamos.
¿Qué se entiende por corrupción?
¿Qué se entiende por la moral?
¿Qué se entiende por la ética?
Por supuesto que no voy a intentar armar una definición propia, pero llamo a la
reflexión porque, sin lugar a dudas que cada quien tiene una concepción
propia sobre cada una de ellas, ello nos indica que estos conceptos tienen un
alto grado de subjetividad, la cual está condicionada por la propia situación
económica y social de cada persona,161. Históricamente los pecados, las
conductas y los delitos no siempre han sido los mismos, lo que un pueblo o
una generación condenan, en otros tiempos los toleran y hasta los aceptan.
Veamos las definiciones que nos trae el diccionario, o para ser más exactos, el
Pequeño Larousse Ilustrado:
CORROMPER: Alterar, echar a perder, pudrir. Viciar, pervertir.
CORRUPCIÓN: Vicio o abuso introducido en las cosas no materiales.
MORAL: Relativo a las costumbres o a las reglas de conducta. Conjunto de
reglas de conducta propuestas por una determinada doctrina o inherentes a
una determinada condición.
ETICA: Parte teórica de la valoración moral de los actos humanos. Conjunto
de principios y normas morales que regulan las actividades humanas.
Para combatir la corrupción hay que tener en cuenta que para ello es
necesario adelantar acciones preventivas y sancionatorias; a su vez, hay que
diferenciar las sanciones morales de las judiciales. En los últimos años se ha
confundido este tipo de sanciones; no hay que olvidar que solamente se
161
Viene a cuento la frase de Marx: El ser social determina la conciencia.
173
pueden judicializar aquellas conductas dolosas claramente tipificadas en la ley
como delitos, además es necesario que en cada caso se establezcan las
penas correspondientes. Cuando no se hace tal diferenciación se incurre en el
peligro de ser injustos, ya sea por ser muy benignos ante conductas que
perjudican la sociedad o, en caso contrario, castigar en exceso a quienes han
incurrido en faltas de carácter leve.
En ejercicio de mis funciones como Senador de la República me ha tocado en
suerte la paternidad de dos leyes que apuntan a combatir los gravísimos
problemas de corrupción que afectan a la sociedad colombiana, a la vez que
propenden por hacer más transparente y eficiente la gestión pública; tales
leyes son:
La ley 563 de febrero 2 de 2.000 por la cual se reglamentan las veedurías
ciudadanas, de la cual soy autor, ley que fue declarada inexequible por
problemas de trámite, pero que presenté nuevamente al Congreso162 y está a
punto de convertirse en ley, antes de que concluyan las sesiones de la actual
legislatura, y
La ley 610 agosto 15 de 2.000 por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, de la
cual fui coordinador ponente; siendo su autor el H.R. Germán Navas.
Vale la pena observar que ambos proyectos son de origen parlamentario y
desarrollan con bastante fortuna los mandatos constitucionales relacionados
con el tema:
Veamos el contenido fundamental de cada uno de los proyectos:
Proyecto de ley 119 de 2.001 de Senado 217 de 2001 de Cámara
por la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas,
162
El proyecto por la cual se reglamentan las veedurías ha sido radicado con los números
119/2001 de Senado y 217/2001 de Cámara. A la fecha ha tenido 3 debates faltando únicamente
el 2o. debate en Cámara.
174
Es inaplazable dar la batalla contra esa hidra de mil cabezas, que es la
corrupción, si queremos hacer del nuestro un país viable. Para su éxito, es
fundamental el comprometimiento y la participación ciudadana, para lo cual
hay que vencer la apatía, la indiferencia y el escepticismo. En esa dirección
apunta el proyecto de ley 119/2.001 Senado, de nuestra autoría, reglamentaria
de las veedurías ciudadanas. Este constituirá un valiosísimo instrumento en el
propósito de darle transparencia a la gestión del gasto público a todos los
niveles y está llamado a constituirse en el antídoto contra la corrupción, que
campea en la administración pública. Al control fiscal de la Contraloría, al
control disciplinario de la Procuraduría y a la acción penal de la Fiscalía, se
viene a sumar ahora el control social de la ciudadanía a través de las
veedurías, ampliando y consolidando, de paso, los espacios de participación.
De este modo, las entidades de control dejarán de ser especies de notarías
públicas, que simplemente se limitan a registrar con estupor, como hechos
consumados, los multimillonarios desfalcos a las arcas del Estado.
La vigilancia y el control que ejercerán las veedurías ciudadanas, velará por
que los recursos públicos no se desvíen ni se dilapiden, así como también por
que las contrataciones se hagan con transparencia y pulcritud. Se trata de
establecer un dique de contención al desbordamiento de la corruptela,
implementando una especie de alerta temprana, que permita detectar a tiempo
las irregularidades que puedan presentarse en la ejecución del gasto público,
poniendo a disposición de las autoridades competentes el acervo probatorio,
para que estas puedan actuar oportunamente y evitar la defraudación del
erario público, para ponerle coto a la impunidad rampante. Así, se le pondrá un
torniquete a esa vena rota y se impedirá que los dineros públicos se sigan
yendo por las cañerías de la inmoralidad y la corrupción, avanzándose en el
propósito de relegitimar al Estado, hoy depredado y escarnecido. La
aprobación y puesta en marcha de la propuesta Ley y, en la medida que la
sociedad la asuma con toda la responsabilidad, hará que tiemblen los pillos y
los inescrupulosos, porque pagarán por sus fechorías, empezando por los
peces gordos.
Con el proyecto de ley de la referencia, se desarrolla, no solamente el artículo
270 de la Constitución Política, sino que, se hace una realidad el espíritu
participativo de nuestra Carta Magna, logrando con ello que cada colombiano
tenga más poder a partir de aprobación del proyecto de ley. En efecto, basta
175
con la sola voluntad de un grupo de ciudadanos que sepan leer y escribir para
conformar una veeduría ciudadana y, con base en dicho instrumento,
comenzar a ejercer las labores de vigilancia “sobre entidades de cualquier
nivel o sector de la administración y sobre particulares que cumplen funciones
públicas”.
A continuación presentamos un resumen del articulado de dicha ley:
DEFINICIÓN.
(Art. 1)
Se entiende por Veeduría Ciudadana el mecanismo democrático de
representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes
organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre el proceso de la gestión
pública, frente a las autoridades: Administrativas, políticas, judiciales,
electorales y legislativas, así como la convocatoria de las entidades públicas
o privadas encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o
de la prestación de un servicio público.
Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 270163 de la
Constitución Política y el artículo 100 de la Ley 134 de 1994, se ejercerá en
aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o parcial se
empleen los recursos públicos con sujeción a lo dispuesto en la presente ley.
Los representantes legales de las entidades públicas o privadas encargadas
de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un
servicio público deberán por iniciativa propia, u obligatoriamente a solicitud de
un ciudadano desde una organización civil informar a los ciudadanos y a las
organizaciones civiles a través de un medio de amplia difusión en el respectivo
nivel territorial, para que ejerzan la vigilancia correspondiente.
FACULTAD DE CONSTITUCIÓN.
(Artículo 2º)
163
Art. 270 de la C.P. “La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana
que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y
sus resultados”.
176
Todos los ciudadanos en forma plural o a través de organizaciones civiles
como organizaciones comunitarias, profesionales, juveniles, sindicales,
benéficas o de utilidad común, no gubernamentales, sin ánimo de lucro y
constituidas con arreglo a la ley, podrán constituir Veedurías Ciudadanas.
OBJETO.
(Artículo 4º)
La vigilancia de la cuestión pública por parte de la Veeduría Ciudadana se
podrá ejercer sobre la gestión administrativa, con sujeción al servicio de los
intereses generales y la observancia de los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
AMBITO DEL EJERCICIO DE LA VIGILANCIA.
(Artículo 5º)
Las Veedurías ejercerán la vigilancia en el ámbito nacional, departamental,
municipal y demás entidades territoriales, sobre la gestión pública y los
resultados de la misma.
FUNCIONES DE LAS VEEDURÍAS.
(Artículo 16)
Las veedurías ciudadanas tendrán como funciones primordiales, las
siguientes:
a)
Vigilar los procesos de planeación, para que conforme a la
Constitución y la ley se dé participación a la comunidad;
b)
Vigilar que en la asignación de los presupuestos se prevean
prioritariamente la solución de necesidades básicas insatisfechas
según criterios, de celeridad, equidad y eficiencia;
c)
Vigilar porque el proceso de contratación se realice de acuerdo con
los criterios legales vigentes;
177
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
Vigilar y fiscalizar la ejecución y calidad técnica de las obras,
programas e inversiones en el correspondiente nivel territorial;
Recibir los informes, observaciones y sugerencias que presenten los
ciudadanos y sus organizaciones en relación con las obras o
programas que son objeto de veeduría;
Solicitar a interventores, supervisores, contratistas, ejecutores,
autoridades contratantes y demás autoridades concernientes, los
informes, presupuestos, fichas técnicas y demás documentos que
permitan conocer el cumplimiento de los respectivos programas,
contratos o proyectos;
Comunicar a la ciudadanía, mediante asambleas generales o en
reuniones, los avances de los procesos de control o vigilancia que
estén desarrollando;
Remitir a las autoridades correspondientes los informes que se
desprendan de la función de control y vigilancia en relación con los
asuntos que son objeto de la veeduría;
Denunciar ante las autoridades competentes los hechos o
actuaciones irregulares de los funcionarios públicos;
Velar porque la organización de la sociedad civil objeto de veeduría
cumpla sus objetivos de promoción del desarrollo integral de la
sociedad y de defensa y protección de los intereses colectivos.
REQUISITOS
(Artículo 20) Requisitos para ser veedor:
a) Saber leer y escribir.
PROHIBICIONES A LAS VEEDURÍAS CIUDADANAS.
(Artículo 22)
A las veedurías ciudadanas en el ejercicio de sus funciones les está prohibido,
sin el concurso de autoridad competente, retrasar, impedir o suspender los
programas, proyectos o contratos objeto de la vigilancia.
178
REDES DE VEEDURÍAS CIUDADANAS
(Artículo 23)
Los diferentes tipos de veeduría que se organicen a nivel nacional o de las
entidades territoriales, pueden establecer entre sí mecanismos de
comunicación, información, coordinación y colaboración permitiendo el
establecimiento de acuerdos sobre procedimientos y parámetros de acción,
coordinación de actividades y aprovechamiento de experiencias en su
actividad y funcionamiento, procurando la formación de una red con miras a
fortalecer a la sociedad civil y potenciar la capacidad de control y fiscalización.
RED INSTITUCIONAL DE APOYO A LAS VEEDURÍAS CIUDADANAS,
(Artículo 24)
La Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República,
la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior.
El Departamento Administrativo de la Función Pública, como parte del
mejoramiento de la Gestión Pública.
La Escuela Superior de Administración Pública.
Los organismos de planeación en sus diferentes niveles y ámbitos de acción.
El Fondo de Desarrollo Comunal y la Participación, adscrito al Ministerio del
Interior,
LEY No. 610 DE AGOSTO 15 DE 2.000
Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad
fiscal de competencia de las Contralorías.
A continuación, presento algunos argumentos, incluidos en la ponencia para la
correspondiente justificación del Proyecto de ley
1. Necesidad de un procedimiento autónomo.
Como pudo apreciarse en la exposición de los antecedentes legislativos, tanto
el proyecto inicial como las diversas ponencias son reiterativas en señalar la
179
necesidad de regular de manera integral el régimen de responsabilidad fiscal,
estableciendo en forma clara y precisa las reglas de procedimiento para su
determinación.
Sin embargo, más allá del propósito laudable de suplir los vacíos y deficiencias
de la actual regulación contenida en la Ley 42 de 1993 (Capítulo III del Título
II), existe una necesidad mayor: la de imprimirle identidad propia a la
función fiscalizadora, de manera tal que la responsabilidad fiscal se
consolide como una responsabilidad autónoma, con sus procedimientos
propios, e independiente de otros tipos de responsabilidad que existen en el
ordenamiento jurídico.
En efecto, no puede pasarse por alto que la Constitución de 1991 erigió al
control fiscal a la categoría de función pública (C.P. Artículo 267), y que las
Contralorías, como órganos de control al lado de la Procuraduría, constituyen
lo que podríamos llamar el cuarto poder encargado de fiscalizar, por una parte,
la conducta de los servidores públicos y, por otra, el manejo y administración
de los recursos públicos.
En ese orden de ideas, la labor adelantada por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en el sentido de delinear los límites y el ámbito de aplicación de
la responsabilidad fiscal, debe ser enriquecida y sistematizada por el Congreso
de la República, el cual –como ya se ha mencionado en oportunidades
anteriores con ocasión de este proyecto– es el único órgano competente para
establecer las reglas procesales propias de cada juicio. No sobra entonces,
echar un breve vistazo a los pronunciamientos de la Corte en materia de
control y de responsabilidad fiscales.
En la sentencia SU-620/96, la Corte señaló el carácter autónomo y la
naturaleza resarcitoria de la responsabilidad fiscal:
“Dicha responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni
penal ni administrativo (parágrafo art. 81, ley 42 de 1993). En
efecto, la declaración de responsabilidad tiene una finalidad
meramente resarcitoria, pues busca obtener la indemnización
por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal.
Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y
180
autónoma, distinta de la disciplinaria o de la penal que pueda
corresponder por la comisión de los mismos hechos. En tal virtud,
puede existir una acumulación de responsabilidades, con las
disciplinarias y penales, aunque se advierte que si se percibe la
indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es
procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de
ellos a través de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la
sentencia C-046/94.”164 (Negrillas fuera del texto)
Posteriormente, la Corte se pronunció sobre la aplicación del debido proceso
en materia de responsabilidad fiscal, en la Sentencia C-540/97, en donde
manifiesta:
“La garantía del derecho a la defensa en el proceso de
responsabilidad fiscal, en especial en la etapa de investigación, en
consecuencia, debe ser permanente y conducente, una vez se
individualicen los presuntos responsables de los hechos irregulares,
lo que a su vez permite el desarrollo del proceso con sujeción a los
principios de eficiencia, eficacia, economía procesal y publicidad, y
evita la tramitación de un juicio fiscal innecesario.
Una actuación en dirección contraria resulta abiertamente
inconstitucional, pues pone en peligro los derechos al debido
proceso, a la defensa, a la administración de justicia, así como
los principios relacionados con la presunción de inocencia, la
imparcialidad, publicidad y la igualdad en el trámite de las
distintas investigaciones (C.P., arts. 13, 29 y 229).”165 (Negrillas
fuera de texto)
No obstante, a pesar de las directrices trazadas por la Corte, parece existir
consenso entre las Contralorías acerca de la insuficiencia de la legislación
actual y la deficiente regulación que del proceso de responsabilidad fiscal
realiza la ley 42/93. En ese sentido, no puede perderse de vista que son las
Contralorías las encargadas de darle cotidiana aplicación a los preceptos
164
165
Corte Constitucional. Sentencia SU-620/96. M.P.: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL
Corte Constitucional. Sentencia C-540/97. M.P.: Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
181
contenidos en dicha ley. Por ello, al consultar la opinión del sr. Contralor
General de la República, Dr. Carlos Ossa Escobar, nos fue revelado un
preocupante diagnóstico en materia del proceso que se pretende reformar, del
cual destacamos lo siguiente:
“En efecto, no sólo por las deficiencias propias de la ley 42, sino
también por los incontables obstáculos que ha encontrado en la
práctica, el proceso de responsabilidad fiscal actual no presenta un
panorama alentador, por cuanto al constar su estructura de dos
etapas (investigación y juicio fiscal) tiende a convertirse en un
procedimiento dilatado, que le resta celeridad y eficacia;
adicionalmente existe una preocupante incertidumbre jurídica en su
desarrollo, ya que la ley 42 no lo regula integralmente, sino que ante
los posibles vacíos legales remite sin más a otros ordenamientos
análogos, generándose así una verdadera colcha de retazos, que
deja al desconcertado funcionario ante la disyuntiva de cuál norma
debe aplicar, situación ésta que raya en la anomia jurídica, con claro
detrimento de las garantías y derechos de las personas
involucradas. Si a lo anterior se le agrega el plazo perentorio de
caducidad fijado por la Corte Constitucional para iniciar el
proceso, y la propia inseguridad jurídica proveniente de fallos
contradictorios de las altas cortes, es manifiesto que en la realidad
este instrumento tiene tantas trabas para su ejercicio, que lo
asemejan más a un laberinto kafkiano que a una herramienta ágil y
eficaz para la protección integral del patrimonio público.”166
2. Garantía del debido proceso.
Pero esta necesidad de establecer un procedimiento autónomo para
determinar la responsabilidad fiscal debe ser compatibilizada con la necesidad
de garantizar plenamente el debido proceso, por cuanto la exigencia que
reclaman las Contralorías de que el proceso de responsabilidad fiscal se
constituya en un instrumento ágil, eficaz y certero en la lucha contra la
corrupción, no puede satisfacerse a costa de los derechos y garantías de las
personas investigadas.
166
Presentación del sr. Contralor General de la República, Dr. Carlos Ossa Escobar, al libro El
proceso de responsabilidad fiscal. La cuestión de la caducidad. En Imprenta.
182
Que más ejemplificante que vencer en un justo juicio a los corruptos y
demostrar, después de haberles dado todas las oportunidades para su
defensa, con pruebas sólidas e irrefutables, su responsabilidad. Por ello, las
modificaciones que se proponen al proyecto que viene de Cámara, tienen
como criterio orientador la armonización de estos dos intereses contrapuestos,
pero no excluyentes.
Entre los cambios sustanciales que proponemos, destacamos los siguientes:
a- Fusión de las etapas de investigación y juicio. De manera análoga como
ocurre con el proceso disciplinario cuya estructura es unitaria en el sentido
de que un solo funcionario adelanta toda la actuación en instancia y ésta se
realiza con celeridad, se ha modificado la obsoleta división del proceso de
responsabilidad fiscal en dos etapas –la cual es un rezago histórico de la
antigua Ley 42 de 1923, en donde había un juicio fiscal–, para constituir
una actuación única y sin dilaciones.
b- Garantías para el procesado. Ahora bien, la existencia de un sola
actuación en instancia, no es incompatible con el respeto al derecho de
defensa del procesado. Por tanto, se ha incorporado un verdadero
catálogo de normas que garantizan su defensa como las que versan sobre
los impedimentos y recusaciones, que por tener carácter taxativo deben
estar expresamente señaladas en la ley; las que regulan el decreto, la
práctica y controversia de pruebas, entre otras. Así mismo, se ha previsto
el recurso de apelación a actuaciones que sólo admitían reposición en el
proyecto de Cámara, como frente al auto que niega o rechaza la práctica
de una prueba.
Conflicto de competencias. Otro de los males que aqueja al proceso de
responsabilidad fiscal es la incertidumbre respecto a cuál Contraloría es la
competente para adelantarlo en ciertas situaciones. En la actualidad existen
varios casos de conflictos de competencia entre las Contralorías Territoriales y
la Contraloría General de la República, los cuales están pendiente de ser
resueltos por el Consejo de Estado en ejercicio de la acción de definición de
competencias administrativas, contemplada en el artículo 88 del Código
183
Contencioso Administrativo.167
Mientras el órgano judicial define la
controversia, se produce una inevitable parálisis de los procesos en curso y un
innecesario desgaste de los órganos de control que en vez de enfilar sus
baterías contra la corrupción, se dedican a argumentar a favor de su
competencia para un asunto. Ante esta situación, la ponencia propone
establecer una prelación de competencias en caso de conflicto, evitando así el
engorroso trámite ante el Consejo de Estado y brindándole certeza a los
investigados sobre cuál es su “juez natural”. Esta modificación está
contemplada en el artículo 62 de la Ponencia.
Veamos un resumen del artículado
DEFINICIÓN.
(Artículo 1º.)
El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones
administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y
establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares,
cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por
acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del
Estado.
GESTIÓN FISCAL.
(Artículo 3º.)
Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto
de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los
servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o
administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y
correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia,
explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y
disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e
inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con
167
Según datos de la Contraloría General de la República, en el momento se encuentran en
trámite, dos asuntos: 1) CGR frente a la Contraloría Departamental de Bolívar; y 2) CGR frente a
la Contraloría Municipal de Ibagué.
184
sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad,
imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos
ambientales
ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL.
(Artículo 5º.)
La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos:
-
Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza
gestión fiscal.
Un daño patrimonial al Estado.
Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
INICIACIÓN DEL PROCESO.
(Artículo 8º.)
El proceso de responsabilidad fiscal podrá iniciarse de oficio, como
consecuencia del ejercicio de los sistemas de control fiscal por parte de las
propias contralorías, de la solicitud que en tal sentido formulen las entidades
vigiladas o de las denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u
organización ciudadana, en especial por las veedurías ciudadanas de que
trata la ley 563 de 2000
CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN.
(Artículo 9º)
La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la
ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha
proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este término
empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su
realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o
continuado desde la del último hecho o acto.
La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del
185
auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho
término no se ha dictado providencia en firme que la declare.
POLICÍA JUDICIAL.
(Artículo 10º.)
Los servidores de las contralorías que realicen funciones de investigación o de
indagación, o que estén comisionados para la práctica de pruebas en el
proceso de responsabilidad fiscal, tienen el carácter de autoridad de policía
judicial.
CAPITULO 4o. TRAMITE DEL PROCESO
INDAGACIÓN PRELIMINAR.
(Artículo 39)
Si no existe certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño
patrimonial con ocasión de su acaecimiento, la entidad afectada y la
determinación de los presuntos responsables, podrá ordenarse indagación
preliminar por un término máximo de seis (6) meses, al cabo de los cuales
solamente procederá el archivo de las diligencias o la apertura del proceso de
responsabilidad fiscal.
La indagación preliminar tendrá por objeto verificar la competencia del órgano
fiscalizador, la ocurrencia de la conducta y su afectación al patrimonio estatal,
determinar la entidad afectada e identificar a los servidores públicos y a los
particulares que hayan causado el detrimento o intervenido o contribuido a él.
APERTURA DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL.
(Artículo 40º.)
Cuando de la indagación preliminar, de la queja, del dictamen o del ejercicio
de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se encuentre
establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios
serios sobre los posibles autores del mismo, el funcionario competente
ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. El auto de apertura
inicia formalmente el proceso de responsabilidad fiscal.
186
En el evento en que se haya identificado a los presuntos responsables
fiscales, a fin de que ejerzan el derecho de defensa y contradicción, deberá
notificárseles el auto de trámite que ordene la apertura del proceso. Contra
este auto no procede recurso alguno.
MÉRITO EJECUTIVO.
(Artículo 58)
Una vez en firme el fallo con responsabilidad fiscal, prestará mérito ejecutivo
contra los responsables fiscales y sus garantes, el cual se hará efectivo a
través de la jurisdicción coactiva de las Contralorías.
IMPUGNACIÓN ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO.
(Artículo 59)
En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto administrativo con
el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme.
BOLETÍN DE RESPONSABLES FISCALES.
(Artículo 60º)
La Contraloría General de la República publicará con periodicidad trimestral un
boletín que contendrá los nombres de las personas naturales o jurídicas a
quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y
ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en él.
CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL.
(Artículo 61)
Cuando en un proceso de responsabilidad fiscal un contratista sea declarado
responsable, las contralorías solicitarán a la autoridad administrativa
correspondiente que declare la caducidad del contrato, siempre que no haya
expirado el plazo para su ejecución y no se encuentre liquidado.
APLICACIÓN EXTENSIVA.
187
(Artículo 62º)
El procedimiento establecido en la presente ley para el trámite de los procesos
de responsabilidad fiscal, le será aplicable a la Auditoría General de la
República.
CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL.
(Artículo 63)
La Contraloría General de la República tiene competencia prevalente para
adelantar hasta su culminación los procesos de responsabilidad fiscal que se
originen como consecuencia del ejercicio de la facultad excepcional de control
establecida en el artículo 267 de la Constitución Política.
AMYLKAR ACOSTA MEDINA
Senador de la República
188
LAS ALZAS TARIFARIAS Y EL FANTASMA
DEL APAGÓN
189
Los usuarios del servicio de electricidad, se debaten hoy frente al dilema de
unas alzas desmesuradas en las tarifas de la energía y las amenazas de un
racionamiento inminente. Hace muy poco asistíamos a un encendido debate, a
raíz de las desmedidas alzas, atribuidas en su momento a la voladura de las
torres de energía por parte de la insurgencia. Se suscitó, entonces, un
importante debate en el seno del Congreso de la República, compareciendo
ante el mismo el entonces Ministro de Minas y energía, Carlos Caballero, el
Superintendente de Servicios Públicos, Enrique Ramírez y los miembros de la
CREG. Allí, tuvimos la oportunidad de develar las verdaderas causas que
determinaron tan exageradas alzas. Pudimos, entonces, establecer de qué
modo la concentración de la capacidad de generación instalada en unas pocas
empresas, en ausencia de eficaces controles por parte de la Superintendencia,
dio lugar a abusos de posición dominante en el mercado, lo cual se puso de
manifiesto en los brotes especulativos que distorsionaron los precios en la
Bolsa de Energía, provocando su volatilidad, sin que se moviera un solo dedo
para evitarlos y mucho menos para sancionarlos. De este modo, algunos
generadores se aprovecharon de la ocasión de las voladuras de las torres,
para obtener pingües utilidades, a través de los costos de restricción.
Mientras tanto, la CREG simplemente se encogía de hombros, como si el
asunto no fuera con ellos y, por su parte, la Superintendencia, embebidos
como estaban en sus tropelías, prefería mirar para otro lado.
A lo anterior se suma la circunstancia de que la CREG había expedido sendas
resoluciones, que resultaron nefastas para los usuarios: se trata de la
Resolución 094/99, duplicando el costo del acceso y uso de las redes de
transmisión y la Resolución 063/2.000, determinando trasladarle
íntegramente a los comercializadores o, lo que es lo mismo, a los
usuarios, el costo de las restricciones, que hasta entonces solo asumían
el 50%! Si a la volatilidad de los precios de la bolsa y a los brotes
especulativos en el mercado mayorista, le encimamos estos sobrecostos, no
resultaba extraño que las tarifas se dispararan alocadamente y, por ello, están
por las nubes, desfasadas con respecto al IPC. Mientras tanto, los usuarios
siguen esperando pacientemente los resultados de las investigaciones
iniciadas por la Super, por que de resultar ciertas las denuncias sobre
especulación y abuso de posiciones dominantes, las empresas que resulten
190
responsables, deberán resarcirlos, reintegrándoles lo que se les cobró en
exceso.
Los usuarios ya no saben a qué temerle más, si a los racionamientos o a los
malhadados costos de restricción, en los que se alega incurrir para conjurarlos.
Lo cierto es que el usuario final es el que hace de paganini, especialmente los
de aquellos estratos de más bajo ingreso, quienes se ven a gatas para pagar
tan exorbitantes alzas, pues curiosamente para ellos la energía es más cara
que para los grandes consumidores, por ser éstos no regulados. Ante la
imposibilidad de pagarlas, el fraude y la cartera morosa crecen como la
espuma; particularmente en la Costa, las distribuidoras acusan niveles
insospechados de pérdidas(37%!) y una abultada cartera, que ya sobrepasa
los $300.000 millones, que las tiene abocadas a su virtual quiebra.
A todas esas, la CREG sigue dando palos de ciego; primero expidió una
Resolución(la 026/01) que por lo absurdo de la misma debió ser derogada
pocos día después, para expedir otra(la 034/01) que si bien logró meter en
cintura a los agentes, interviniendo el mercado, aparentemente se le fué la
mano, pues al desconocerle la integridad de los costos operativos en los que
incurren los generadores, compromete la estabilidad financiera de éstos, lo
cual podría provocar el colapso del sistema, con todas sus consecuencias.
También ahora ha tenido la CREG que volver a enmendar la plana, expidiendo
apresuradamente la Resolución 094/01, que habrá de repercutir en una nueva
ola alcista, así se diga lo contrario. Todas estas cabriolas de parte del ente
regulador, envían una pésima señal al mercado y a los inversionístas, por
tanta incertidumbre e inseguridad jurídica. Abrigamos el temor, de seguir así,
que el próximo apagón no será por falta de capacidad de generación, sino por
fallas protuberantes en la regulación, vigilancia y control de la prestación del
servicio.
Bogotá, junio 26/ 2.001
191
QUÉ PASÓ CON LA LIBERACIÓN DEL
PRECIO DEL GAS?
192
Se quedaron con los crespos hechos, quienes pretendían liberar los precios
del gas natural en boca de pozo, a sabiendas de sus funestas consecuencias.
El hundimiento del Proyecto de Ley 308/ 2.000 de Cámara, cuando solo le
restaba su último debate, fue determinante para que en la boca del horno se
les ahumara el pan, frustrándose de esta manera las torvas intenciones de sus
impulsores.
Curiosamente, este Proyecto que en su versión primigenia se proponía prohibir
las eventuales exportaciones de gas natural, al considerar que con ello se
pondría en peligro el abastecimiento del mercado doméstico, derivó en otro
tendiente a promoverlas. En el transcurso de su trámite en el Senado y luego
en la Cámara, llamamos la atención sobre la importancia para Colombia de
lograr un posicionamiento en la comercialización internacional de este
importante recurso, del cual cuenta Colombia con muy importantes reservas,
pero dejando en claro que ello debe darse sin comprometer el abastecimiento
interno. Por ello, fuimos categóricos al plantear la necesidad de supeditar las
exportaciones a la disponibilidad de unas mayores reservas disponibles, para
lo cual era indispensable plantear un horizonte de Reservas/Producción, para
el interior del país y para la Costa, respectivamente, no menor de cinco años,
teniendo en cuenta que en Colombia se tiene un mercado segmentado, no
pudiéndose contar en la Costa con el suministro desde el interior del país ni
viceversa, por no contar con la infraestructura de transporte suficiente.
Es evidente que la única manera de acrecentar las reservas, para que no
peligre hacia el futuro el normal abastecimiento, es incentivando la búsqueda
mediante las nuevas inversiones en la exploración. Pensando en ello el
Congreso dio un paso importante en esa dirección, al flexibilizar tanto la
política contractual como el régimen de regalías, a través de la Ley 619/ 2.000,
para hacer más atractiva la inversión en la exploración y la explotación del gas;
incluso, en algunos aspectos, al Congreso se le fue la mano. Adicionalmente,
con la depreciación acelerada de sus activos, se le garantiza a los
inversionistas una mayor y mejor tasa de retorno para sus capitales. No se
puede afirmar, entonces, que no se han producido cambios en la dirección
correcta. Lo que no se puede es afirmar que el precio y solo el precio
193
constituye el aliciente para que las empresas inviertan en la exploración del
gas. En este craso error incurrieron, quienes pretendieron hacer del Proyecto
de Ley para promover la exportación del gas, lo cual es plausible, una simple
estratagema para liberar su precio, para el beneficio exclusivo y excluyente de
las multinacionales. En las condiciones actuales, en donde el mercado está
controlado por unos pocos agentes, en el cual brilla por su ausencia la
competencia, liberar en forma inmediata los precios, provocará un alza
inusitada de los mismos, con graves repercusiones. Por ello, hemos propuesto
el establecimiento de una franja de precios, con un piso y un techo, que impida
los abusos de posición dominante en el mercado y los brotes especulativos,
para que no se repita con el gas lo que acaba de ocurrir con la electricidad. Ni
tanto que queme al santo, ni tanto que no lo alumbre; esta debe ser la tónica
respecto a la política de precios, para no reincidir en los mismos desaguisados
de las tarifas de la energía, que siguen constituyéndose en un quebradero de
cabeza para las autoridades del sector, que hasta ahora no han podido dar pié
con bola.
Ahora bien, al hablar del precio en boca de paso, se hace menester revisar
también de la tarifa al usuario final, a efectos de evitar excesos al momento de
apropiarse de la renta que se genera, por parte de cada uno de los eslabones
de la cadena, para que la prosperidad de unos no se dé en detrimento del
interés de los otros, amén de que los beneficios se queden en la mitad del
camino, sin que lleguen hasta el último eslabón, que es el usuario final.
Ha preferido el nuevo Ministro de minas y energía no darse la pela esta vez y,
más bien optó por meter al freezer el Proyecto de marras, estudiarlo mejor, sin
afanes, sobre todo luego que Ecopetrol tomara la decisión de asumir las
inversiones necesarias para construir la planta de tratamiento del gas de
Cusiana, con lo cual se podrá disponer del mismo a mediano plazo,
conjurándose así un eventual déficit en el suministro del mercado en el interior
del país.
Bogotá, julio 9/ 2.000
194
SANTAMARTA: LA PERLA DE AMÉRICA
195
¨Santa Marta tiene tren, pero no tiene tranvía...
Si no fuera por la Zona, caramba, Santa Marta moriría¨
Indudablemente, la época de mayor esplendor y pujanza de Santa Marta
fue la del apogeo del cultivo del banano, cuya bonanza sin par marcó
toda una época, caracterizada por el derroche y la juerga mundana de
quienes, como sibaritas, en medio de la alucinación y el desenfreno,
alumbraban sus cumbiambas con el dinero que recibían por montones,
convertidos en teas encendidas, con las que se animaban noche a noche.
Comamos y bebamos, que mañana moriremos, era su lema.
El Distrito de Santa Marta y el Departamento del Magdalena, constituyen las
unidades político administrativas de más larga data y de mayor riqueza
histórica del país. Ya desde el remoto año 1.501, Santa Marta figura en lugar
destacado en el mapamundi que elaboró Juan De la Cosa, compañero
inseparable de Rodrigo De Bastidas, fundador de Santa Marta. Leonardo
Davinci, quien se hiciera célebre con su pintura de la Gioconda, encontró
méritos en ella, para su inclusión en su Carta geográfica de 1.515. La
Provincia de Santa Marta, junto con la de Riohacha y Valledupar, se integraron
en el Magdalena grande, convirtiéndose en su capital político administrativo.
Rodrigo De Bastidas no sólo fue el fundador de Santa Marta, sino también
quien descubrió el Litoral del Caribe colombiano, que va desde desde el
Cabo de la vela en la Guajira, hasta el golfo de Urabá en Antioquia. La
ubicación geográfica de Santa Marta, la perla de América, es excepcional:
flanqueada por la Sierra de Santa Marta, patrimonio de la biosfera; de cara a la
bahía más bella del continente; con El morro, su símbolo, un cerro tutelar,
desde el cual se avista a Taganga, cuyo paisaje singular hizo exclamar a un
embajador de la Gran Bretaña en Colombia que era tanta su belleza, que ¨bien
vale la pena pagar impuesto de vista¨ por el deleite de apreciar tan
incomparable hermosura.
El Rodadero, la misma Taganga, la Quinta de San Pedro Alejandrino, última
morada del libertador, su Centro de convenciones pozos colorados, la
196
majestuosidad de la Sierra nevada, su proximidad a la reserva del Tayrona y
sus extensas playas, hacen de Santa Marta uno de los destinos turísticos más
codiciados en Colombia, en donde propios y extraños son acogidos con la
proverbial hospitalidad del samario. Daniel Lemaitre parece como si evocara a
Santa Marta, cuando en uno de sus floridos versos dice: ¨Quiero mi ambiente
marino, que a toda extensión convida, y amo su canción sentida, por que en
horas de pesar solo la canción del mar me pone en paz con la vida¨.
Santa Marta, además, es cuna de hombres ilustres. Cómo no recordar,
que uno de sus hijos, Rafael Campo Serrano, fue quien sancionó la
centenaria Constitución de 1.886, fruto de la Regeneración acaudillada
por Núñez. El Pibe, del barrio Pescaíto llegó a constituirse en el símbolo
paradigmático del buen fútbol colombiano y su fama ha traspasado las
fronteras patrias. Carlos Vives, se recorre el mundo, exitosamente,
difundiendo la magistral música de la tierra del olvido!
Constituye una feliz coincidencia la celebración de los 465 años de la
fundación de Santa Marta, con los 16 años de circulación de Hoy diario del
Magdalena, bajo la orientación y administración del profesional del periodismo
Ulilo Acevedo y la Dirección de la periodista Dolly Solórzano. Lo que se inició
como una quijotada, como semanario, bajo el sugestivo nombre de Hoy lunes,
devino luego en un diario, gracias al esfuerzo, a la abnegación y a la tenacidad
de Ulilo y todo su equipo de colaboradores. El periodismo es una de las
empresas más difíciles y complejas, por lo que resulta más encomiable y
admirable el titánico esfuerzo que ha hecho posible posicionar este medio
entre los más acreditados, de más amplia acogida y circulación en el Caribe
Colombiano. Doble motivo, para congratularnos en esta fecha.
Bogotá, julio 24- 2.001
197
LLEGÓ LA HORA DE PARTIR
198
"Aférrate a los sueños, porque si los
sueños mueren, la vida es Solo un pájaro
de alas rotas que no puede volar"
Langston Hughes
Han transcurrido diez años desde que, merced a la voluntad popular, ostento
la calidad de Senador de la República y parece que hubiera sido ayer cuando
asumimos la curul, pletóricos de felicidad, cargado de ilusiones, soñando
futuro y diciéndonos con Aníbal "o encontramos un camino, o lo haremos"!
No era fácil para un hombre de provincia como yo, abrirse paso, ganar un
espacio en el concierto nacional, en las condiciones más adversas y con los
medios más precarios para lograrlo. Pero, pudo más el arrojo, la decisión y la
tenacidad, que junto con mi disciplina, fueron determinantes a la hora de
plasmar en realidad lo que hasta entonces era una quimera. Temí que al llegar
al Congreso, me absorberían sus tejemanejes y me extraviaría en sus
laberintos; pero, a poco andar, descubrí que la academia y la política no son
incompatibles, se complementan, que de la simbiosis de una y otra, ambas
ganan. Trasegando en estas lides aprendí a justipreciar la importancia e
imprescindencia de la institución congresional, tan venida a menos por sus
errores y desatinos, pero que, pese a ello, sigue siendo la espina dorsal del
sistema democrático, el cual, a juicio de Churchill "es la peor forma de
Gobierno, con excepción de todas las demás formas que han sido intentadas
de tiempo en tiempo".
Asumimos nuestra tarea con responsabilidad y consagración; hemos sido
asiduos y acuciosos en el estudio de los proyectos; severos y ponderados en
nuestros debates; puntuales en la asistencia; irreductibles en nuestro papel, al
momento de ejercer el control político al Gobierno; hemos dado muestra
palmaria de nuestro temple como opositores y de la templanza, cuando
hicimos parte de la bancada liberal como partido de Gobierno. La caída
estrepitosa del Ministro de Salud por cuenta de la Moción de Censura que
promovimos, sentó el precedente de la capacidad del Congreso de cumplir a
cabalidad su función constitucional cuando así se lo propone. Los debates que
protagonizamos, tan sonados como el del Guavio, Cusiana, el de las barcazas,
199
el de TermoRío, el del Plan Colombia, entre otros, quedaron registrados en las
Gacetas del Congreso como el vivo testimonio de nuestro paso por el
Parlamento colombiano, sin claudicar ni ante el halago ni ante la amenaza,
convencido como el que más del aserto de Gandhi cuando afirmaba que "lo
más atroz de las cosas malas de la gente mala, es el silencio de la gente
buena".
Hoy, al culminar esta etapa, con la frente en alto, con las manos libres y
limpias, puedo decirle a quienes votaron por mí y a quienes no habiéndolo
hecho confiaron en mí, en especial a mi Guajira natal y al Caribe de mis
raíces, que no los defraudé, que hemos actuado con honradez, con honestidad
y transparencia diamantinas; la probidad ha sido mi divisa, pudiendo repetir
orgullosamente el juramento de los jóvenes de la antigua Atenas al momento
de cumplir sus dieciseis años: "Nunca traeremos vergüenza sobre nuestra
ciudad mediante actos de deshonestidad o cobardía... De esta manera,
lograremos una ciudad más grande y esplendorosa que la que hemos
recibido". Este era nuestro reto y a fe que lo cumplimos: sí, es verdad, se
puede ser político y honrado a la vez!
Puedo afirmar con Eugenio Montejo que "he aprendido por los caminos de la
vida, como todo caminante, que el paso decisivo siempre me queda adelante".
La verdadera generosidad consiste en apostarlo todo al futuro y eso vamos a
hacer: vamos a incorporarnos, con entusiasmo de cruzados a la noble causa
del Proyecto político Serpa Presidente, porque vemos en él y su compromiso
social, la redentora empresa que el país requiere, pues podemos decir, sin
hipérboles, que constituye y representa la revolución de las oportunidades.
La política es destino y éste no viene hecho de fábrica, lo forjamos nosotros;
como afirma Karl Popper, "el futuro está abierto...no está predeterminado.
Todos nosotros contribuimos a determinarlo". Nada ni nadie es capaz de
doblegar la formidable fuerza interior de la íntima convicción!
Bogotá, julio 31 del 2.001
200
EL SOFISMA DE LA FLEXIBILIZACIÓN
LABORAL
Siempre que se revelan las aterradoras cifras del desempleo, se levanta una
polvareda y se cuestiona la inacción y la desidia gubernamental por parte de
analistas y expertos en el tema, muchos de ellos coincidentes en que la única
salida que le queda al país para superar esta pesadumbre es la flexibilización
laboral.
Una vez más se anuncia por parte del Gobierno un paquete de reforma
laboral, encaminado a flexibilizar dicha legislación y es orquestado por muchos
de quienes ofician de talibanes del dogma neoliberal, que propende por la
desregulación a ultranza, tendiente a sortear los inconvenientes planteados
por "una legislación laboral rígida, que crea informalidad y destruye capital
201
humano al hacer inservible al trabajador que deja su puesto"168, pues asumen
con Heckman que "Colombia es el país donde la legislación laboral más talla".
En ello, no son nada originales. La política de la flexibilidad laboral hace parte
del ya desacreditado recetario del FMI, que prescribe siempre la misma
medicina, sin importar cuál es el mal que se ataca. Desde el consenso de
Washington, se pregona, como si fuera una verdad revelada, que el gran
culpable del desempleo son las inflexibilidades y por ello sus epígonos
propenden por un mercado laboral libre, como el de cualesquier otra
mercancía, regulado únicamente por las fuerzas ciegas del mercado, tanto
nacional como internacional. De este modo "La sociedad moderna eleva
sacrificios a la pureza del mercado, de la misma manera como algunas tribus
elevaban sacrificios humanos para calmar las iras de los dioses o para recibir
su benevolencia"169.
Tal propuesta no resiste un análisis serio. El reputado economista Robert
Solow demuestra que el comportamiento de las curvas de Beveridge - que
según él son la mejor medida del grado de rigidez - no respaldan la hipótesis
que establece una relación directa entre la tasa de desempleo y la inflexibilidad
del mercado de trabajo. Además, la evidencia empírica en Colombia tampoco
la confirma. Precisamente, la expedición de la Ley 50 de 1.990 apuntaba al
propósito de flexibilizar la legislación laboral en Colombia y se calcaron al
carbón las medidas implementadas en otras latitudes para el efecto y se
planteó, en la exposición de motivos de la misma, que ella respondía a los
requerimientos del reajuste estructural para "adecuar los principios y normas
laborales, establecidos en el ya desueto Código de 1.950, a la realidad
contemporánea y a la modernización e internacionalización de la economía".
Se buscaba, entre otros fines, flexibilizar el régimen de contratación, la
regulación del trabajo temporal, la eliminación de la llamada retroactividad de
las cesantías, la suspensión de la pensión-sanción mediante el incremento de
la indemnización por despido después de 10 años. Al cabo de los diez años de
vigencia de dicha Ley, cabe preguntarse si estamos mejor hoy que antes de la
entrada en vigor de la Ley de marras.
Afirma Portafolio: "No tenemos el arsenal empírico ni teórico de los premios
Nóbel que comparten esta visión, pero sí nos atrevemos a confrontarla con
168
169
Fedesarrollo. Coyuntura económica. Debates No.52. Sept./2.000
Guillermo Maya M. Independencia del Banco de la República y desempleo en Colombia.
202
dos hechos elementales: en 1.994, el desempleo en Colombia era inferior al
8% y las normas laborales eran igual o más inflexibles que las actuales, de
manera que no existe ningún fundamento lógico para atribuir a esa supuesta
inflexibilidad el brutal aumento de la tasa de desempleo hasta el 20%. Por otra
parte, debe recordarse que el sector productivo donde ha sido mayor la
destrucción de empleos es el de la construcción, donde son totalmente
flexibles los contratos laborales. No se puede negar que algunas reformas son
necesarias para eliminar ciertas rigideces del mercado, pero no se puede caer
en la ilusión de que esta sea la solución para los tres millones de
desempleados"170
En Colombia, merced a la crísis, se ha dado una reforma laboral de hecho, ya
que mucha gente prefiere ver precarizadas sus condiciones de trabajo,
renunciando a las prestaciones sociales y a las mejoras salariales, con tal de
conservar el empleo. Una vez más, se plantea reducir los recargos por trabajo
nocturno; establecer el salario integral a todos los niveles; compensar en
tiempo los recargos por festivos y dominicales; autorizar la denuncia de las
convenciones, siempre que las empresas se vean abocadas a crisis, extensiva
a los fallos arbitrales; suprimir el concepto de unidad de empresa, para efectos
laborales. Y, de contera, se plantea también acabar con las "cargas"
parafiscales sobre las nóminas, que no son otras que los aportes a entidades
tan imprescindibles como el ICBF y las cajas de compensación, que se nutren
de ellas, las cuales estarían condenadas a desaparecer.
Huelga decir que la aplicación de la flexibilización en una coyuntura de
recesión y de estancamiento de la economía, puede contribuir más bien a una
masacre laboral sin antecedentes.
Bogotá, agosto, 10/2.001
170
Portafolio. Abril, 20/ 2.001
203
SE EXPIDE NUEVO CÓDIGO DE MINAS
204
Después de un largo vía crucis, por fin, en su segundo intento, logra el
Congreso aprobar el texto de lo que será, a partir de su sanción el próximo
miercoles, el nuevo Código de minas, que viene a reemplazar el que rige
actualmente, que ya se ha tornado anacrónico. Resultó una tarea ímproba la
de vencer todos los obstáculos que se interpusieron en el camino; constituyó
un trabajo arduo y dispendioso, el cual contó con una gran concertación con
todos los sectores que convergen en la actividad minera, que constituye hoy el
8% del PIB y que viene pisándole los talones al café como segundo renglón en
importancia de nuestras exportaciones. Los indígenas, las negritudes, los
pequeños y medianos mineros, los empresarios, todos fueron escuchados y
tenidas en cuenta sus observaciones; se realizó un sinnúmero de foros
abiertos y participativos, se promovieron audiencias públicas, para que nadie
se quedara por fuera de este ejercicio de concertación.
Al final, se arribó a un texto que pretende responder a los desafíos de la
modernidad y la globalización; se tiende a simplificar los trámites de las
concesiones, reduciendo los costos de transacción; se le da mayor estabilidad
y consistencia a los contratos de explotación; se procura compaginar el
desarrollo minero con la sustentabilidad ambiental de dicha actividad, evitando
la depredación. Al tiempo que a la gran minería se le ofrecen reglas claras y
estables para su desarrollo, se promueve, fomenta y apoya a la pequeña
minería, sin un criterio asistencialista, sino para hacer de ella una actividad
rentable y competitiva, que supere los niveles de la mera subsistencia, para lo
cual se le da un especial impulso a los programas de integración de áreas y se
estimulan las empresas asociativas y las solidarias.
Fueron muchos los escollos que se tuvieron que superar; empezando porque
el Proyecto como fue presentado originalmente por parte del Gobierno, era
arrasador de la pequeña y mediana minería, pues con el pretexto de evitar el
asistencialismo, que tampoco compartimos, se le pretendía poner en pie de
igualdad con la gran minería, con el agravante de propiciar la desaparición de
Minercol, como autoridad minera, con lo cual quedaban totalmente
desamparadas. Así mismo, se pretendía acabar con las regalías, como
contraprestación económica, que contempla la Carta, con el socorrido
argumento de que era la única manera de ser competitivos con otros países
que, como Chile, no las contemplan en su legislación, borrando así de un
205
plumazo una larga tradición histórica. Se pretendió establecer una norma de
favorabilidad, que se hubiera convertido en una tronera por la que se habrían
favorecido las grandes empresas comprometidas en los desarrollos mineros
que se adelantan en la actualidad, en detrimento de la Nación y de las
regiones en donde se dan las explotaciones.
Nada de lo anterior pasó y defendimos con celo y esmero un Código moderno,
actualizado, que estimule la inversión privada para movilizar ese enorme
potencial, pero sin irnos a los extremos. En este sentido, fuimos enérgicos al
momento de oponernos a esa monstruosidad, que hubiera sido la resurrección
en Colombia de la deducción de impuestos por el agotamiento del yacimiento.
No tenía ninguna presentación que se pretendiera restablecer para el sector
minero una norma que había sido abolida en 1.974 en la legislación petrolera,
por el ex Presidente López, mediante el Decreto 2310, por inconveniente. Al
final, se impuso la sensatez y de manera unánime fue rechazada por la
plenaria de la Cámara, después que habíamos sido derrotados en el Senado.
En fin, el texto aprobado dista mucho del espíritu y de la letra del Proyecto
original; tanto el Senado como la Cámara hicieron un trabajo ponderado,
juicioso y responsable, que habrá de redundar en beneficio de un sector que
está llamado a ser el gran dinamizador de la actividad económica del país.
Con la expedición de este nuevo Código, Colombia le está dando una
excelente señal a los inversionistas privados y extranjeros que quieran
apostarle a invertir en un sector estratégico de la economía y el cual ofrece
atractivos sin antecedentes en el país. El sector minero está llamado a
constituirse en la punta de lanza del sector exportador, como generador de
divisas, de empleo y de progreso de la regiones en donde se localizan tales
yacimientos. El Congreso, con el concurso del Gobierno, están dotando al país
de un Código moderno, ágil, descomplicado y útil para todos los agentes del
sector minero, poniendo al día la normatividad que la regirá en los sucesivo.
Bogotá, agosto 11/ 2.001
206
LA TRAMPA DE LA POBREZA
207
Resultan afrentosas las secuelas del rumbo alocado de la política económica
del Gobierno. El desempleo junto con las alarmantes cifras que en materia de
pobreza, inequidad, concentración del ingreso y de desprotección social que
hoy exhibe el país, constituyen la mayor lacra para la nación colombiana.
Como las desgracias nunca llegan solas, los hogares afectados por el
desempleo, también perdieron en el último año una buena parte de sus bienes.
Según encuesta reciente, el 26% de los hogares donde había desempleados
tuvieron que vender algún activo para sobrevivir, por sus precarios ingresos, lo
que contrasta con el 7% en el caso de aquellos hogares sin desempleados.
Nadie escapó a los coletazos de la crisis; según Fedesarrollo, el 50% de los
jefes de hogar de los estratos altos, tuvo que trabajar más horas para
compensar la baja en sus ingresos, el 32% de estas familias bajó su consumo
y muchas de ellas tuvieron que vender la casa o el carro, para solventar sus
afugias.
Aún en la eventualidad, cada vez más remota, que la economía crezca en el
2.001 con el optimismo de la nueva proyección del Gobierno el 2.4%, el PIB
sería el mismo de 1.998; como quien dice, hemos pasado estos tres años de la
administración Pastrana en blanco. Huelga decir, que la sola revisión a la baja
de la meta inicial de crecimiento, en 1.6 puntos, se traducirá en $ 3 billones de
mengua en el ingreso de los colombianos. Ello explica el detrimento del
ingreso per cápita, pero también el aumento de la pobreza; ésta creció 8.3
puntos en los últimos tres años, al pasar del 51.5 al 59.8%, arrojando 4.3
millones de colombianos más a la pobreza, para completar 25 millones de
pobres en Colombia, incluidos los casi 10 millones de indigentes(23.4%), de
una población de 42 millones, definidos los primeros como aquellos que
perciben menos de US$2 diarios y estos últimos, sólo US$1 diario!
Hasta aquí, todos perdimos; pero, a la postre, unos pierden más que otros. En
Colombia, peor que la pobreza, es el empobrecimiento y peor aún que éste es
la inequidad y la exclusión social, que resultan irresistibles. En cuanto a la
distribución del ingreso, medido por el coeficiente Gini(0.528), hemos
reversado 50 años. Hoy en Colombia el 10% más rico tiene el 48% del ingreso,
mientras el 10% más pobre solo el 1%! La iniquidad y la inequidad de nuestra
sociedad, ha afectado tremendamente su tejido social y su resarcimiento ha
tropezado siempre con la indolencia y el desdén de los detentadores del poder
208
económico, que aún en las más adversas circunstancias se muestran
refractarios al cambio. Y ni qué hablar del Gobierno nacional: resulta irritante,
por decir lo menos, saber que el Gobierno dispone, a través de la Red de
apoyo social, de $700 millones, obtenidos a través del BID, el BIRF y la CAF y
aún siguen enredados en los laberintos de la tramitomanía y la desidia
oficiales, en momentos en que los desplazados y los indigentes claman por la
atención, sin que los programas para paliarlos arranquen. Con sobrada razón
la Organización de las Naciones Unidas fue supremamente cruda en su
descripción del cuadro dantesco de nuestra deplorable realidad: "Hay
suficientes evidencias de que se está frente a una sociedad cerrada y
selectiva, sin aversión a la desigualdad, a la pobreza y que propicia la
discriminación de los débiles y no la cohesión social"171.
Lo más triste, es saber que quien sucumbe a esta adversidad, se convierte en
un rehén de su propia suerte, como quien cae en una trampa, sin poder salir
de ella, pues la consecuencia de su aciago destino, se torna después en la
causa de su desdicha, pues "la dinámica de la pobreza engendra un circulo
vicioso o una trampa de pobreza, que impide el adecuado desarrollo de
quienes la padecen... Ya de adultos, su escasa educación y capacitación los
obliga a realizar tareas de reducida productividad y baja remuneración. De
esta forma, se van entretejiendo las condiciones que perpetúan la pobreza
entre generaciones... El índice de movilidad social da cuenta de la 'trampa de
la pobreza' que padece el 30% de población de bajos ingresos en
Colombia"172. No le falta razón al ex Ministro de Hacienda, Rudolf Hommes,
cuando afirma: "El sistema juega, entonces, con dados cargados en contra de
los pobres: son pobres porque no tienen educación y como no la tienen es
muy probable que estén desocupados"173. Lo que faltaba, la misma dinámica
perversa del sistema, predetermina la infausta suerte de los pobres,
reproduciéndose de generación en generación, pues la pobreza se ha tornado
hereditaria.
El Gobierno se jacta de cumplir al pié de la letra las estipulaciones de su
Acuerdo con el F.M.I; pero, cabe preguntarse si, dos años después de la
aplicación de su recetario, la economía ha mejorado su desempeño o, a
171
PNUD-DNP. Informe de Desarrollo Humano Global para Colombia. 2.000l
Rev. Coyuntura económica. Mayo/ 2.000
173
El Heraldo. Sept./ 2.000
172
209
contrapelo de ello, sigue sumida en el estancamiento; al Ministro Santos le
queda como moraleja lo difícil que es pretender servirle a dos señores a la vez.
El pretendió hacerlo con su original fórmula del Ajuste con tinte social...y su
fracaso ha sido estruendoso: se ha ganado las palmas y la aprobación del
F.M.I, al tiempo que el pueblo enardecido reprueba su gestión. Claro está, que
para “El buen gobierno” cuenta más aquél que éste: El, que se precia de
buen jugador, lo ha apostado todo, incluido su escaso capital político, a
hacerle bien la tarea al Fondo, sin importarle mucho la suerte de la maltrecha
economía y los estragos sociales del ajuste a rajatabla de las siniestradas
finanzas públicas.
Madrid, agosto 17/ 2.001
210
EL CARBÓN ARDERÁ POR LARGO RATO
211
"Quien al tiempo de ganar no supo el modo,
al tiempo de perder lo pierde todo!
Colombia ha tenido un rápido desarrollo de este renglón exportador. En una
rauda carrera ha logrado posicionarse en los primerísimos lugares, jugando en
la liga de mayores exportadores en el mundo. Colombia entró pisando duro al
competido mercado de los carbones térmicos. De 4.2 millones de toneladas
producidas en 1980, se llegó a más de 10 MM en 1986. Ya para 1990 la
producción sobrepasó los 21MM de toneladas, de las cuales 15MM se
destinaron al mercado externo. La barrera de los 30MM de toneladas se
alcanzó en 1996, para luego arrimarse a las 35.6 millones en el año 2.000.
En Colombia la gran minería del carbón despuntó en firme a partir del
Complejo Carbonífero de El Cerrejón Zona Norte; luego la seguirían otros
desarrollos a escala intermedia, entre ellos Carbones del Caribe, Carboandes
y Prodeco. Posteriormente, otro gran complejo irrumpiría en el Cesar, se trata
de La Drummond.
La distribución de las exportaciones de carbón térmico colombiano durante
1997, similar a la de los años anteriores, fue la siguiente: Europa 73.7%,
América 14%, Mediterráneo no Europeo 7%, Latinoamérica 3.8% y Asia 1.6%.
Los precios internacionales del carbón colombiano se desplomaron durante
cinco años de US$40.67 en 1.990, a US$29.65 en 1994. En 1995 y 1996,
tuvieron un repunte con motivo de la sostenida alza en los precios del crudo,
que se vuelve a repetir ahora, con el alza sostenida de los precios del crudo,
cotizándose actualmente entre US$37 y US$39 la tonelada. Y ello, pese a la
desaceleración de la economía mundial.
En 1990, la economía del carbón le generó a Colombia divisas por US$545MM
y en 1996 esta cifra se acercó a los US$850 MM. Ya para 1997, las
exportaciones fueron del orden de los US$868 MM, llegando a lo US$938.9
MM en 1.999. Para el 2.000 los ingresos por concepto de las
exportaciones de carbón se treparon por encima de los US$1.000
millones, desbancando al café como segundo renglón en importancia de
nuestras exportaciones, quién lo creyera!!
212
Las perspectivas se muestran mucho más halagüeñas. Colombia tiene ante sí
un reto: los otros proveedores importantes de Europa, nuestro principal
mercado, especialmente Suráfrica, están desplazándose hacia el Asia, para
abastecer este otro importante mercado en expansión, con los cual se le abren
unas inmensas posibilidades al país para suplirlos, dadas las limitadas
reservas de aquellos. Se estima en más de 100 millones de toneladas
adicionales el incremento de la demanda mundial por carbón en los próximos
cuatro años. Por lo tanto, es importante que Colombia sea capaz de
incrementar la producción significativamente en los años venideros y
para ello se requiere contar con una infraestructura que asegure que el
país se encuentre en posición de tomar ventaja en este crecimiento del
mercado. Un paso importante en este sentido, lo constituye la apertura a
terceros de la infraestructura férrea y portuaria del Cerrejón Zona Norte, lo cual
posibilitará que, en breve término, Colombia pueda estar exportando entre 50 y
60 millones de toneladas en el 2.005! Contra ello conspiran los recientes
ataques a la infraestructura férrea, tanto de El Cerrejón como de la Drumond;
con el agravante de que el daño sólo se le inflige al país, toda vez que las
multinacionales que explotan el carbón en Colombia, son las mismas que lo
hacen en otras latitudes, de modo que para evitarse riesgos de penalización,
como ya ocurre con el petróleo, sencillamente cumplen sus compromisos de
suministro, abasteciendo sus clientes con carbones ya sea de Suráfrica,
Australia o Indonesia.
La nuestra ha sido una economía de bonanzas, con un comportamiento
espasmódico, con muchos sobresaltos, de los cuales siempre va acompañado
el boom de algunas de las actividades económicas, sean estas lícitas o ilícitas.
Nuestra región y el país ha experimentado un desarrollo cíclico, de bonanza en
bonanza, primero la bananera, luego la del algodón, posteriormente la del
café, por último el contrabando y de remate la droga. Ahora, con el boom del
carbón, no podemos perder de vista que se trata de recursos finitos, no
renovables, lo cual impone la mesura y la necesidad de sembrar la bonanza,
como lo predicó el connotado lider venezolano Arturo Uslar Pietri. Solo así
evitaremos que 'todo pase sin que pase nada', como en el verso de León de
Greiff.
Riohacha, agosto 30/ 2.001
213
DE LOS ENTES TERRITORIALES Y LA
ENTIDAD REGIONAL
214
"La centralización y el despotismo nacieron
el mismo día, y con ellos la miseria y la
ignorancia de las multitudes"
Murillo Toro
Una y otra vez, hemos tenido que volver sobre el tema de la descentralización
y la autonomía regional, correlatos de un mismo propósito recurrente, que
cada día tropieza con más y mayores obstáculos para su plena realización. La
Constitución de 1.991 marcó la pauta, al reconocer que Colombia desde
siempre ha sido un país de regiones, con una abigarrada diversidad étnica y
geográfica y así lo consagró como encabezamiento de la misma en su artículo
primero. De esta manera, se superó la dicotomía vigente en la Carta
centenaria del 86, contenida en la anfibología que databa desde entonces, al
tenor de la centralización política y la descentralización administrativa. Pero,
como bien se ha dicho, el papel puede con todo; de no desarrollarse este
precepto constitucional, se quedaría allí expósito, como si fuera letra muerta.
En buena medida, esto es lo que ha ocurrido en lo concerniente al régimen
territorial, al diferirse por una década la expedición de la Ley orgánica de
ordenamiento territorial (LOOT), que está llamada a constituirse en la viga
de amarre de toda la armazón en la que debe sustentarse la profundización
del proceso descentralizador, en procura de alcanzar la anhelada autonomía
regional.
El Constitucionalista Javier Henao Hidrón dejó claramente establecida la
distinción, al definir la descentralización como "la capacidad de gestión
administrativa" y la autonomía como "la capacidad de decisión política".
Nos atrevemos a afirmar que el proceso de descentralización ya se estaba
agotando, cuando merced a la nueva constitución se le dotó a la provincia
colombiana de todo un conjunto de instrumentos, para poder encaminarse
hacia la autonomía, entendida ésta como capacidad de autogestión, para
dejar de ser alfil sin albedrío del centralismo. Las regiones de planeación, más
conocidas como los Corpes, que le antecedieron, sirvieron de hito y se
constituyeron en una aleccionadora experiencia, con aciertos y desaciertos,
pero, en suma, significaron un avance.
Pues bien, una vez agotada la experiencia de los Corpes, procedimos a
presentar por primera vez el Proyecto de Ley, en orden a establecer el marco
215
legal para la creación de las Regiones administrativas y de planificación
(RAPs), las cuales constituyen un avance respecto a aquellos, toda vez que
éstas, tal y como lo establece el Artículo 306 de la Constitución, tendrán
autonomía, personería jurídica y patrimonio propio, de las que adolecían los
Corpes. Concomitante con la tramitación de este Proyecto cursaba otro que se
convirtió en la Ley 152/94, Ley Orgánica de Planeación, en la cual se fijó
como plazo límite para la vigencia de los Corpes, el 17 de julio/96; ante la
reticencia del Congreso de aprobar nuestro Proyecto, se le proporcionó a los
Corpes una especie de bala de oxígeno con la Ley 290/96, sujetos como
estaban a un lento pero seguro marchitamiento, hasta desaparecer después
de una lenta agonía en diciembre/99, al no prorrogarse esta vez. De esta
manera, se creó un enorme vacío, que ha provocado una enorme
disfuncionalidad entre el nivel central y los entes territoriales, a tal punto, que
los hechos han terminado por rebasar al propio Congreso, pues ya varios
departamentos le han tomado la delantera y han decidido, por su cuenta,
organizarse como RAP, pues para ello basta con la voluntad política de los
entes territoriales, solo que lo que por agua viene por agua se va: basta con
que uno o varios de los mandatarios que los sucedan no tengan esa misma
voluntad, para que se disuelvan; de allí su fragilidad.
Por tercera vez, estamos presentando esta importante iniciativa, convencidos
como lo estamos que esta es una asignatura pendiente que tiene el Congreso
frente al país y que para nada se contrapone al Proyecto de Ley orgánica de
ordenamiento territorial (LOOT) que el Gobierno, por fin(!), acaba de presentar;
por el contrario, se complementan. Tampoco atenta contra la estabilidad y la
supervivencia de los departamentos, pues se ciñe en sus estipulaciones a los
principios de la concurrencia, la complementariedad y la subsidiariedad. De
malograrse esta iniciativa, las regiones y los entes territoriales continuarán tan
desguarnecidos como están, quedando a merced del agobiante centralismo,
en momentos en que soplan vientos contrarios a tan loable propósito,
comprometiendo la propia gobernabilidad del país. Ya es hora de que nos
quitemos los pantalones cortos y nos pongamos los largos!!
Bogotá, septiembre 4/ 01
216
COLOMBIA: PAÍS REAL, PAÍS VIRTUAL
217
"Cuando es obligatorio adorar el sol, mal se
pueden comprender las leyes del calor"
Para mí, escribir es el arte de lo sublime, la más plena realización intelectual.
Margarita Duras hizo suyo el aserto de Raymond Queneau: "Escribe, no hagas
más"; quién pudiera repetir tan bellas palabras. Pero los aficionados a este
arte, nos tenemos que conformar con ser solo eso, aficionados, alentados
siempre con la idea de que "... cuando uno escribe más por vocación que por
profesión, más por placer que por ganarse la vida, más por comunicarse que
por emborronar papel, siempre se está aprendiendo"174. Cuánto no podemos
expresar, cuánto no podemos transmitir, con solo 28 letras que tiene nuestro
alfabeto, ahora que la Real Academia ha reivindicado el uso de la CH y la LL y
Microsoft hizo lo propio con la ñ!
Los libros, indudablemente constituyen la mejor plataforma para catapultar una
idea, una buena historia o un proyecto de vida; y eso, justamente hemos
pretendido nosotros con nuestras periódicas publicaciones: incubar ideas,
promoverlas y difundirlas, convencidos, como lo somos, que ellas son
embriones en fecundación, los cuales terminarán por convertirse en una fuerza
material propulsoras del cambio y las grandes realizaciones. Mi avidez
intelectual me ha llevado a una constante búsqueda, con el espíritu inquisitivo
que caracteriza al avezado investigador, pero con el pragmatismo propio del
luchador social, evitando caer en el diletantismo estéril, para serle más útil a
nuestra sociedad. "Se va anchando Castilla delante de mi caballo" le
exclamaba El Quijote a su escudero Sancho Panza; así le ocurre a quienes,
como yo, tenemos la osadía de adentrarnos por los vericuetos del
conocimiento en toda su vastedad, en el siempre inútil empeño por agotarlo;
pero siempre aguijoneados por la máxima que consagró Jorge Zalamea en
uno de sus más bellos versos: "Salta hombre sobre tus propias fronteras, pues
ya no cabes en ella"
Esta vez, nos hemos ocupado de uno de las tragedias mayores que embarga
a nuestra sociedad: el desempleo y su secuela, la pobreza. Uno y otro
inextricablemente unidos, se han convertido en las dos lacras sociales más
deplorables de nuestra realidad social. Sostenemos la tesis de que Colombia
afronta la calamidad de soportar una multiplicidad de crisis al mismo tiempo,
174
J.C. Planells
218
concomitantes en sus funestos efectos; era lo que nuestros abuelos
diagnosticaban certeramente como complicación de males, pero que en los
tiempos modernos se prefiere llamar falla multisistémica! Es tan grave el
problema del desempleo que, según encuestas recientes, se ha podido
establecer que para los colombianos es mucho más preocupante el creciente
desempleo, que la propia espiral de la violencia que nos aflige y afrenta. Pese
a ello, nunca ha estado entre las prioridades del Gobierno, así se diga lo
contrario por parte del Ministro Santos, cuando afirma: "No hay duda que el
problema del desempleo es la prioridad del Gobierno"175. Sólo ahora, a las
últimas de cambio, con el sol a las espaldas, cuando ya el gobierno está en su
cuarto menguante, ha hecho amagos, promoviendo las reformas que no son,
sin ponerse de acuerdo el Gobierno mismo, en medio de sus ambigüedades y
ambivalencias, compartimentado como lo está, en donde la mano derecha no
sabe lo que hace la mano izquierda y viceversa.
Para el Gobierno ha estado primero cumplir con las metas acordadas con el
F.M.I, entre las cuales no figuran la generación del empleo ni el combate a la
pobreza. Por ello, Colombia hoy exhibe la tasa de desempleo más alta del
hemisferio, más del doble del promedio de América Latina. Y claro, esto tenía
que redundar en el empobrecimiento colectivo. El ingreso percápita, que es el
principal indicador del estándar de vida de la población, cayó de US$2.716 por
habitante en 1.997 a solo US$1.890 este año, el 50% del ingreso per cápita
promedio en América Latina, según la Cepal. En un país en donde, según
ANIF, el 60% de la población no tiene cómo adquirir los productos y servicios
básicos de la canasta familiar y en donde 15 millones de compatriotas sufren,
padecen de necesidades básicas insatisfechas y arrastran una vida miserable,
no es de extrañar que no haya consumo, que se deprima la demanda, porque
no hay poder adquisitivo, no hay poder de compra; pues como lo afirma el Dr.
Rodrigo Escobar Navia "Un mercado pobre, es un pobre mercado". Por ello la
producción y el crecimiento vienen de capa caída, sin reponerse aún de la
grave recesión del 99, pues la incipiente reactivación la mató en ciernes el
Gobierno con sus medidas fiscalistas y alcabaleras. Lo reconoce,
extemporáneamente, el Ministro Santos, el del Ajuste fiscal "con tinte social",
al aseverar que "el nuevo paquete de impuestos frenó la capacidad de
demanda y atascó la economía"176 al referirse a la reforma tributaria (ley 633/
175
176
El Tiempo. Septiembre, 9/ 01
El Espectador. julio, 22/01
219
2.000) que él mismo prohijó y justificó. En momentos en que lo que se
necesitaban eran medidas de reactivación, lo que se hizo fue imponer mayores
gravámenes y, por ello, se pasmó la reactivación y ya desde el tercer trimestre
del año anterior se denota la desaceleración de la economía, la misma que el
recalcitrante Director del DNP se empeñaba en negar contra todas las
evidencias, en momentos en los cuales las mismas cifras oficiales del DANE lo
contradecían de mes a mes. Eso ocurre, porque a las ovejas se les puede
esquilar, pero no despellejar sin sacrificarlas, y nada distinto a esto hicieron
las autoridades económicas desde mucho tiempo atrás.
A regañadientes, finalmente tuvo que rendirse ante la evidencia, viéndose
compelido a revisar a la baja la meta de crecimiento para este año, del 4% a
casi la mitad, 2.4%; cifra esta que, por lo demás, será cada vez más difícil de
alcanzar, pues el comportamiento de las variables de la economía doméstica y
el entorno, nos alejan cada vez más del voluntarismo gubernamental. Así
como han pretendido reducir el desempleo recurriendo al ardid de los cambios
"metodológicos", también ahora se le acaba de ocurrir al recursivo Director del
DNP hacer lo propio con las metas de crecimiento anual y se le acaba de
anunciar, con bombos y platillos al país, que hacia el futuro el Gobierno no se
comprometerá con una cifra fija, como se suele hacer en todo todos los países
del mundo, sino con un intervalo; de tal suerte que la meta para el año
entrante ya no se casan con el 4% como ya se había anticipado, sino entre el
3 y el 4%! Será, acaso, para no seguir haciendo el oso y preservar la escasa
credibilidad que les queda, después de fracasar en sus pronósticos por tres
años consecutivos?.
Contra toda evidencia, se empecinaba, testarudamente, el Director del DNP en
no reconocer que la economía se desaceleraba, que había perdido fuerza e
impulso, que no despegaba; a despecho de las cifras que lo refutaban y de los
hechos, que son tozudos, afirmaba, airoso: "Las familias colombianas pueden
comprar la nevera que desean, cambiar de carro, ir de vacaciones, porque es
un hecho la reactivación de la economía y la generación de puestos de
trabajo"177. Y, en un alarde de contumacia, afirmó, sin pestañear siquiera:
"Vamos a perseverar en la política que adoptamos en 1.998, porque
estamos mejor. No vamos a cambiar la partitura en el último momento,
así a muchos no les guste...La estrategia que hemos adoptado es
177
El Tiempo. Mayo, 10/ 01
220
correcta. Hemos aceptado el costo de un sacrificio en el corto plazo , por
el beneficio del largo plazo, de un Estado saneado, una economía que
vuelve a crecer, que vuelve a tener confianza y vuelve a tener esas
condiciones para invertir y generar empleo"178. Cualquier parecido con el
hundimiento del Titanic, mientras la orquesta seguía tocando a bordo, es pura
coincidencia; por eso, con sobrada razón el Lord inglés John Maynard Keynes
en una afortunada metáfora sentenció a los elucubradores de la economía de
su época, diciéndoles: "A largo plazo, todos estaremos muertos" y añadió
sardónicamente: "Los locos que ostentan el poder, que oyen voces en el
aire, extraen su locura de las obras de algún escritorzuelo académico de
algunos años atrás"!
A raíz de la desaceleración de la economía norteamericana, que está
arrastrando al mundo a la primera recesión global de este milenio, luego de
que se viniera al traste la llamada Nueva economía, de la que se predicaba
no conocía de los ciclos económicos, la situación ha pasado de castaño a
oscuro; tornándose crítica, luego del horrendo cimbronazo del martes negro en
los Estados Unidos cuando, en menos de dos horas, demoledores ataques
terroristas redujeron a cenizas las Torres Gemelas en Nueva York, el corazón
de la actividad financiera mundial y le asestaron un duro golpe al Pentágono,
el centro nervioso del más poderoso y sofisticado aparato de seguridad del
planeta. Ese fatídico día, tras el pánico y la indignación que suscitó este
cobarde atentado, con su carga de muerte y desolación, se precipitó una
incertidumbre sin precedentes, agudizando la crisis, la cual puede derivar en la
tan temida recesión! Ahora se le pretende endilgar a ella toda la
responsabilidad de nuestros infortunios; cuando la realidad es que la causa
primordial ha estado en la pésima conducción de la política económica,
impuesta por la férula del FMI, siendo que los países que han seguido sus
recetas andan peor que nosotros (caso Argentina) y quienes lo contravinieron
(los países asiáticos y Ecuador) han corrido con mejor suerte. Con razón,
afirmaba el futurista Alvin Toffler: "No sigan a ciegas las recetas estúpidas del
FMI, ni abracen la integración y el mercado, como si fueran una religión".
Porque, cabe preguntarse, por qué, a pesar de que, en teoría, se están
cumpliendo las metas con el FMI y el Gobierno se ufana de estar haciendo
bien la tarea, no ha sido posible sacar la economía de la postración en la que
se encuentra?
178
Portafolio. Juan Carlos Echeverry. Julio, 27/ 01
221
Es bien sabido que existe una causalidad circular entre la insuficiencia de la
demanda efectiva y el freno de la producción, y solo en la medida en que ésta
se reactive estimulando la demanda, el aparato productivo responde; como
alguna vez lo dijo Keynes "lo que está fallando es el motor de arranque" y
mientras no se arregle, de nada vale echarle más gasolina o empujarlo, porque
no va a prender. Y cómo arranca la economía?, pues, destrabando el crédito,
a través de un fondo de inversión empresarial, nutrido con recursos de
emisión, para prestarle a las empresas productivas, que hoy no tienen acceso
al crédito, ya que los bancos prefieren especular con los TES emitidos por el
Estado; interviniendo las tasas de interés activas, las de colocación, para
bajarlas "a sombrerazos", como lo prometió y nunca lo cumplió Juan Camilo
Restrepo; aumentar los aranceles hasta los límites permisibles de aquellos
productos que se pueden producir en el país, en especial el renglón
agropecuario y rebajarlos a los bienes de capital importados que incorporen o
transfieran nuevas tecnologías; a través de la reestructuración de la deuda,
abrirle espacio a la inversión pública, que es bien sabido jalona a la inversión
privada y, lógicamente, es menester renegociar no solamente las metas de
crecimiento con el FMI, sino las metas fiscales, no porque no las vayamos a
poder cumplir, sino para que le den mayor capacidad de maniobra al Gobierno.
Todo esto puede hacerse, sin amenazar la meta de inflación que tanto desvela
al Banco de la República, pues aquí en Colombia, mientras no haya quien
compre vamos a seguir en deflación; así que no se preocupen por lo pronto,
por eventuales brotes inflacionarios, pues en el esquema actual no hay
espacio para ello. No nos cabe duda, entonces, que el verdadero plan de
choque para generar empleo, se llama reactivación y a ella hay que apostarle!
Hablando recientemente con un amigo, él me hacía caer en cuenta de la
diferencia entre falacia y sofisma. La falacia entraña engaño, fraude, mentira,
los que se utilizan para hacer daño a alguien ; en cambio el sofisma
responde más a habilidad, maña, artilugio, razonamiento o argumento
aparente con que se pretende defender algo falso o convencer de ello
(CLAVE. Diccionario de uso del español actual. Prólogo García Márquez). El
Gobierno ha pretendido embaucar a la opinión pública con su propuesta para
afrontar el flagelo del desempleo. Y en esa empresa no ha estado solo; todos
a una, empresarios, gremios empresariales, revistas especializadas, con
contadas excepciones, han hecho causa común en este despropósito. Al mejor
222
estilo de Joseph Goebbels, Ministro de información de Adolfo Hitler, han
pretendido convertir una mentira en verdad, a fuerza de repetirla mil veces: el
problema está en la legislación laboral, tenemos la legislación laboral más
rígida del mundo; tenemos una mano de obra más costosa y por ello no somos
competitivos; por lo tanto hay que flexibilizar la legislación, estableciendo
jornada diurna hasta las 8 P.M, compensar los domingos y feriados con
descanso, abaratar la indemnización por despidos sin justa causa, establecer
el contrato por horas, salarios integral a partir de 4 salarios mínimos; acabar o
reducir las "cargas" parafiscales, es decir, los aportes al SENA, al ICBF y a las
Cajas de compensación familiar. En suma, la macdonalización del régimen
laboral colombiano.
Bien se ha dicho que "cuando algo se hace corriente, crea una corriente"179;
ello explica que las propuestas tendientes a flexibilizar la legislación laboral se
han vuelto un lugar común, siempre partiendo de la falsa premisa que la causa
eficiente del desempleo radica en el excesivo costo laboral, sin darse el trabajo
de demostrarlo. A todas estas falacias pretendemos darle respuesta en este
libro, que dejo a su cuidadosa lectura y crítica. Los miembros del equipo de
gobierno de la actual administración, han resultado ser discípulos aventajados
de Orwell, quien afirmaba sentenciosamente: “Si usted quiere gobernar y,
además seguir gobernando, ha de ser capaz de distorsionar el sentido de
la realidad”
Para finalizar, a manera de colofón, van estas palabras: "En la actualidad, un
desempleado no es objeto de una marginación transitoria, ocasional, que
solo afecta a determinados sectores; está atrapado por una implosión
general, un fenómeno comparable con esos maremotos, huracanes o
tornados que no respetan a nadie y a quien nadie puede resistir. Es
víctima de una lógica planetaria que supone la supresión de lo que se
llama trabajo, es decir los puestos de trabajo...Despojados de empleo, se
los culpa por ello, se los engaña y tranquiliza con promesas falsas que
anuncian el retorno próximo de la abundancia, la mejoría rápida de la
coyuntura afectada por los contratiempos. De ahí, resulta la marginación
inexorable de un número inmenso y creciente de "buscadores de
empleo"...Se los convence de que son indignos de la sociedad de la cual,
irónicamente, son el producto más natural y, sobre todo, responsables
179
McLuhan
223
por su situación, a la que encuentran envilecedora (por ser envilecida) e
incluso reprochable. Todo esto, que no tiene nada de inocente, les
inculca esa vergüenza, ese sentimiento de ser indignos que conduce a la
sumisión plena. El oprobio desalienta toda reacción distinta de la
resignación mortificada"180
Valledupar, septiembre 20 del 2.001
180
Vivianne Forrester, El Horror Económico, Fondo de Cultura Económica.
224
EL SALVAVIDAS DEL FAEP
225
El día de ayer, el Presidente Pastrana anunció con bombos y platillos en
Armenia un auxilio del gobierno a los cafeteros por valor de $350.000 millones,
además de los $80.000 millones, provenientes del Fondo de ahorro y
estabilización petrolera(FAEP), que recibirían los departamentos del eje
cafetero. Por un olvido, involuntario seguramente, el señor Presidente omitió
darle el crédito correspondiente al Congreso de la República y prefirió
presentarlos como ejecutorias de su administración. En el primer caso, la
jugosa suma tuvo su orígen en la adición presupuestal aprobada por el
Congreso, pese a la renuencia del gobierno y, en el segundo caso, se debe a
una iniciativa nuestra, que se plasmó en el Artículo 133 de la Ley 633/2.000,
de la reforma tributaria, limitándose el Gobierno solo a su tardía
reglamentación, mediante el decreto 1939 del 14 de los corrientes. Como
quien dice, el Gobierno pretende ganar indulgencias con padrenuestros
ajenos, al tratar de arrogarse la paternidad de una y otra iniciativas. Nadie
sabe para quien trabaja!
Conscientes de las aulagas de los entes territoriales y ante la amenaza por
parte del Gobierno de recortarle las transferencias, rematada con la exclusión
de su participación en los ingresos corrientes de aquellos provenientes de la
reforma tributaria que se aprobaba, incluimos en ésta el artículo en mención,
tratando de esta manera de compensar los $800.000 millones,
aproximadamente, que dejarían de percibir. Para tal efecto, se dispuso
descongelar parcialmente los recursos del FAEP y disponer de
aproximadamente $685.000 millones "para destinarlo exclusivamente para el
pago de deuda vigente a la fecha de la expedición de la presente de Ley" por
parte de los municipios y departamentos del país; dejando en claro que "los
recursos que se liberen en virtud del presente Artículo, se destinarán en forma
exclusiva a inversión y en ningún caso a gastos de funcionamiento". Se
trataba, entonces, de darles una mano a unos alcaldes y gobernadores
abrumados por las deudas y abocados a la virtual quiebra de los municipios y
departamentos bajo su responsabilidad; sumadas unas y otras se elevan a la
friolera de $3.22 billones, correspondiéndole a los municipios $1.80 billones y a
los departamentos $1.41 billones, representando más del 8% de la cartera de
226
los bancos y con el agravante que de cada $100 prestados, $36.40 están
vencidos.
Tenía mucho sentido echar manos de los recursos del FAEP, pues con éste
cuando se creó, mediante la Ley 209/95, con gran previsión, se quiso ahorrar
parte de los ingresos petroleros en la época de buenos precios, para que
cuando con la destorcida de los mismos sobreviniera la época de las vacas
flacas, contar con esa reserva, imitando a la cigarra, que guarda en invierno
para afrontar las inclemencias del verano. De esta manera, tanto los
municipios como los departamentos verán aliviada la carga de su deuda,
haciéndola más llevadera, al amortizar, en promedio, el 25% de la misma. Este
es el espíritu y el propósito del legislador y, de ningún modo, forma parte del
"paquete de choque para la reactivación" como lo anunció el Gobierno, a falta
de medidas eficaces para alcanzar dicho cometido.
Junto con aprobarse nuestra propuesta, ANIF puso el grito en el cielo y se vino
lanza en ristre, alegando que este era el principio del fín del FAEP, que ello era
un despropósito. Resulta, que solo estábamos disponiendo del 26% de los
recursos, correspondientes a la alícuota del Fondo nacional de regalías, amén
de los municipios y departamentos productores en el FAEP, que a diciembre
del 2.000 tenía en sus arcas $2.1 billones. Lo que resulta curioso es que
quienes se vienen a desgarrar las vestiduras, ahora cuando se trata con tan
magros recursos sortear las afugias de los entes territoriales, son los mismos
que representan al avaro sector financiero, en el que el Estado ha invertido
más de $10 billones de pesos para solventarlos. Tamaña paradoja!
Bogotá, septiembre 28/ 01
227
UNA ELEGÍA POR LA PAZ
228
Tanto va el cántaro al agua,
que al fin se rompe.
Tanto los abominables acontecimientos del 11 de septiembre en EEUU, como
los de ayer y hoy en Colombia, tienen una doble lectura. La una, la guerrerista,
en el sentido de que uno y otro acontecimiento son la muestra palmaria de la
actitud irreductible, tanto de los terroristas como de los guerrilleros
colombianos, ambos fundamentalistas, ultramontanos, talibán, a su manera;
aunque no se pueden echar en un mismo saco a ambos, por cuenta de las
interpretaciones y de las decisiones unilateralistas del Gobierno de los EEUU,
al calificar hoy de terroristas a los adalides de la libertad de ayer, según sus
conveniencias e intereses. La estrategia actual de los EEUU corrobora el
aserto según el cual EEUU no tiene amigos, solo tiene intereses y en ello son
sumamente pragmáticos. Se sigue de lo anterior, que solo cabe la mano dura.
Pero, veamos: con relación al primer acontecimiento, podemos apreciar dos
cosas aleccionantes, por lo demás; en primer lugar, muestra la gran
capacidad de destrucción que tiene el terrorismo y, de paso, la enorme
vulnerabilidad del Estado, aún el de la Gran potencia. Otro aspecto a mirar
es que, de la arrogancia y la prepotencia del Gobierno y la histeria guerrerista,
demandando venganza, por parte de la opinión de las primeras horas, se ha
pasado a la cautela y a la moderación; de un Congreso que dejó atrás las
rencillas internas y la división entre republicanos y demócratas, que aplaudió
de pie, a rabiar, frenéticamente el discurso presidencial, anunciando tierra
arrasada (con un solo voto en contra, le dieron un cheque en blanco), ahora
vemos, cómo veinte días después, Bush sigue aplazando su embestida y
camina en puntillas, mientras su gabinete se divide entre "palomas"
y "halcones" y empieza a coger fuerza, tanto en los EEUU como entre los
aliados (incluidos la Unión Europea, sus socios de la OTAN, China y Rusia)
una tendencia al apaciguamiento. De modo, pues, que no hay tal que, de la
noche a la mañana, la Comunidad internacional haya cambiado tan
radicalmente, como para precipitarnos irresponsablemente hacia una nueva
conflagración, sin tener siquiera claro cuál es el enemigo.
Ahora, hablemos de los acontecimientos ocurridos el 29 y el 30 de septiembre
en nuestro país: mi lectura es que estos hechos le dan con gran claridad la
razón al Doctor Horacio Serpa Uribe, puesto que, por encima de la
229
confrontación y el cuestionamiento retórico a la Zona de despeje y al proceso
de paz del Gobierno, él los impugnó con los hechos. Merced a la torpeza y a
la insensatez de las FARC y de su actitud agresiva y hostil frente a la marcha
pacífica hacia San Vicente, encabezada por quien, como ninguno, le ha
venido apostando a la solución negociada del conflicto social y armado, sin
trampas, sin dobleces y sin cartas escondidas. Horacio Serpa se erige,
entonces, para efectos de las definiciones que la sociedad colombiana tendrá
que asumir, en el gran contradictor de Marulanda.
Merced a los hechos que se precipitaron a partir de este incidente, la marcha
liderada por Horacio Serpa puso en evidencia el juego de las FARC, les midió
el aceite y puso al denudo la cruda realidad que se cocina en la denominada
"Zona de despeje para la distensión", en donde, se planean incursiones
devastadoras a pueblos indefensos, secuestros, extorsiones y se ha
convertido en el cautiverio de los secuestrados. En fin, se puso de manifiesto
que, de seguir como vamos, está en cuestión la propia soberanía del
Estado en dicha Zona. Nada de esto sería tan patente HOY, en vísperas de
vencerse el plazo para prorrogar o no el despeje de la misma si no se hubiera
intentado la marcha por la paz hacia El Caguán.
Así las cosas, resultaron muy oportunas y premonitorias las palabras de Serpa
en El Puente de Boyacá, cuando planteó la necesidad de insistir en la salida
negociada, pero sobre la base de reformular el proceso, reconsiderar sus
términos, para superar el dialoguismo estéril, sacarlo del marasmo en el
que está, hacerlo creíble, recuperar la confianza con hechos de paz,
avanzar sobre un formato distinto, rediseñándolo. Y, en ese sentido, resulta
propicia la propuesta formulada por los Notables a la mesa de las
negociaciones, la cual, aunque acusa algunas falencias y varios vacíos o
silencios preocupantes, en su conjunto es rescatable, para ver de reorientar y
reencausar dicho proceso.
En manera alguna, entonces, este deplorable acontecimiento puede empañar
el planteamiento por la convivencia que viene reiterando el Doctor Serpa a lo
largo y ancho del país; por el contrario, ha salido fortalecido, porque todo el
país pudo constatar su capacidad de liderazgo, así como el arrojo, el coraje, su
temple y el de sus acompañantes, que no se arredraron ante la amenaza y la
intimidación; solo la responsabilidad que tenía sobre sus hombros y la
230
prudencia pudieron disuadirlo de seguir adelante; claro está, no dio marcha
atrás, sin notificarle antes, en las propias narices a los guerrilleros, en medio
de los acordes de nuestro himno patrio, que no dudaría en denunciar ante
Colombia y la comunidad internacional este comportamiento aleve y cobarde,
al tiempo que demandaría del Gobierno una revisión del proceso mismo,
porque tal situación resulta intolerable.
De remate, el vil asesinato, a mansalva, a sangre fría, de que fue objeto la
Cacica, Consuelo Araujo Noguera, se constituyó en la gota que rebosó la
copa; ello se habrá de convertir en un boomerang para las FARC. De hecho,
este insuceso precipitó la convocatoria por parte del Presidente de la
República del Frente por la Paz y Contra la Violencia, el cual, recordemos, fue
creado a solicitud del mismo Doctor Serpa, y el primer resultado que ha
trascendido del mismo, fue la decisión del Presidente de revisar en todas sus
partes el proceso en curso. Esto, indudablemente constituye un avance
respecto a lo que venía; por fin El Presidente se pellizcó y eso ya es bastante!
De modo, pues, que el proceso de paz se encuentra en grave predicamento y,
por el bien de Colombia, ojalá estos infaustos acontecimientos sirvan para
darle oxígeno al proceso que está moribundo, para replantearlo sobre bases
sólidas y ciertas y darle un empujón en procura de alcanzar la paz que tanto
anhelamos, sin pagar un precio mayor al que ya le ha significado a Colombia y
a los colombianos. Definitivamente, la negociación de la paz en medio del
conflicto armado hizo crisis - como se reconoce en el documento de Los
Notables - y demanda un viraje inmediato: es hora de negociar la paz en
santa paz. Basta ya de tantos circunloquios y dilaciones, de tanto
devaneo; es hora de encarrilar el frágil proceso por la senda de una
negociación franca y seria, antes de que sea demasiado tarde, pues
como vamos, vamos muy mal!
Amylkar D. Acosta M
Bogotá, octubre 1 de 2.001
www.amylkaracosta.com
231
COMPETITIVIDAD EN LA GLOBALIZACIÓN
(Significación y alcance del Nuevo Código
de Minas)
232
"La naturaleza nos da con largueza lo suficiente, para
satisfacer las necesidades de todos, pero no la codicia de
todos"
Gandhi
PREFACIO
Después de un largo vía crucis, por fin, en su segundo intento, el Congreso
logró aprobar el texto del nuevo Código de Minas, que viene a reemplazar el
que rige actualmente, que ya se había tornado anacrónico. Me correspondió
ser el ponente coordinador del respectivo proyecto de ley en el Senado de la
República, razón por la cual seguimos muy de cerca el decurso de su trámite y
aprobación.
Resultó una tarea ímproba la de vencer todos los obstáculos que se
interpusieron en el camino; constituyó un trabajo arduo y dispendioso, el cual
contó con una gran concertación con todos los sectores que convergen en la
actividad minera, la cual constituye hoy el motor del crecimiento de la
economía y uno de los principales renglones de exportación del país. Los
indígenas, las negritudes, los pequeños y medianos mineros, los empresarios,
todos fueron escuchados y tenidas en cuenta sus observaciones; se realizó un
sinnúmero de foros abiertos y participativos, mas de 200 eventos, entre
audiencias públicas, consultas, foros y concertaciones, amén de las sesiones
del Congreso, los cuales se promovieron con el ánimo de que nadie se
quedara por fuera de este ejercicio, tendiente a consensuar una propuesta que
respondiera al interés de todas las partes.
Al final, se arribó a un texto que pretende responder a los desafíos de la
modernidad y la globalización; se tiende a simplificar los trámites de las
concesiones, reduciendo los costos de transacción; se le da mayor estabilidad
y consistencia a los contratos de explotación; se procura compaginar el
desarrollo minero con la sustentabilidad ambiental (Art.194) de dicha actividad,
evitando la depredación y el desperdicio del recurso. Al tiempo que a la gran
minería se le ofrecen reglas claras y estables para su desarrollo, se promueve,
fomenta y apoya a la pequeña minería (Art.225), sin un criterio asistencialista,
sino para hacer de ella una actividad rentable y competitiva, que supere los
niveles de la mera subsistencia, para lo cual se le dará un especial impulso a
233
los programas de integración de áreas (Art.101) para optimizar el
aprovechamiento del recurso y se estimulan las empresas asociativas y las
solidarias (Art.224). Queremos recalcar que uno de los temas que mereció la
atención especialísima, fue el atinente a la pequeña y mediana minería,
estableciendo de manera taxativa que, ya sea por razones de la perturbación
del orden público o por razones eminentemente sociales, se pueden
establecer, al amparo de esta Ley, Zonas de reserva especial (Art.31), en
aquellas áreas en donde se desarrollen actividades de minería informal y, en
consecuencia, allí no se admitirán nuevas solicitudes, al tiempo que el Estado
propenderá por la legalización de los títulos (Art.165), para lo cual se contará
con la asesoría técnica y la asistencia legal por parte de la autoridad minera,
tendiente a hacer del pequeño minero un empresario próspero y de la minería
un negocio competitivo. Prevalece siempre el criterio de contar con unidades
de explotación técnica, económica y ambientalmente factibles. También
merecen un trato especial en el nuevo Código tanto las comunidades
indígenas como las afrocolombianas (Arts.121, 122, 124 y 130)
Fueron muchos los escollos que se tuvieron que superar; empezando porque
el Proyecto como fue presentado originalmente por parte del Gobierno, era
arrasador de la pequeña y mediana minería, pues con el pretexto de evitar el
asistencialismo, que tampoco compartimos, se le pretendía poner en pie de
igualdad con la gran minería, con el agravante de propiciar la desaparición de
Minercol, como autoridad minera, con lo cual quedaban totalmente
desamparadas. Primó nuestro concepto contrario al dogma neoliberal del
Estado mínimo; asumimos que debe propiciarse tanto mercado como sea
posible y tanto Estado como sea necesario; lo importante no es más o
menos Estado, sino un mejor Estado! Así mismo, se pretendía acabar con
las regalías, como contraprestación económica, que contempla la Carta, con el
socorrido argumento de que era la única manera de ser competitivos con otros
países que, como Chile, no las contemplan en su legislación, borrando así de
un plumazo una larga tradición histórica. Al contrario, se ratificó que toda
explotación minera causará unas regalías, a titulo de contraprestación
económica como regla general y como compensación en aquellos casos
excepcionales en los cuales el subsuelo es propiedad de particulares (Art.227).
Se pretendió establecer una norma de favorabilidad, que se hubiera convertido
en una tronera por la que se habrían favorecido las grandes empresas
comprometidas en los desarrollos mineros que se adelantan en la actualidad,
234
en detrimento de la Nación y de las regiones en donde se dan las
explotaciones; en cambio de ello se preservó la intangibilidad de los contratos,
de modo que le garantice al concesionario la estabilidad de las reglas de juego
(Art.228).
Defendimos con celo y esmero un Código moderno, actualizado, que estimule
la inversión privada para movilizar ese enorme potencial minero, pero sin irnos
a los extremos. En este sentido, fuimos enérgicos al momento de oponernos a
esa monstruosidad, que hubiera sido la resurrección en Colombia de la
deducción de impuestos por el agotamiento del yacimiento (20% de sus
ingresos netos por ventas del mineral). No tenía ninguna presentación que se
pretendiera restablecer para el sector minero una norma que había sido
abolida en 1.974 en la legislación petrolera, por el ex Presidente López,
mediante el Decreto 2310, por inconveniente. Al final, se impuso la sensatez y
de manera unánime fue rechazada por la plenaria de la Cámara, después que
habíamos sido derrotados en el Senado. En fin, el texto aprobado dista mucho
del espíritu y de la letra del Proyecto original; tanto en el Senado como la
Cámara se hizo un trabajo ponderado, juicioso y responsable, que habrá de
redundar en beneficio de un sector que está llamado a ser el gran dinamizador
de la actividad económica del país.
EN BUSCA DEL TIEMPO PERDIDO
Con la expedición de este nuevo Código, Colombia le está dando una
excelente señal a los inversionistas privados y extranjeros que quieran
apostarle a invertir en un sector estratégico de la economía y el cual ofrece
atractivos sin antecedentes en el país. El sector minero está llamado a
constituirse en la punta de lanza del sector exportador, como generador de
divisas, de empleo y de progreso de las regiones en donde se localizan tales
yacimientos. El Congreso, con el concurso del Gobierno, están dotando al país
de un Código moderno, ágil, descomplicado y útil para todos los agentes del
sector minero, particularmente a la industria carbonífera, poniendo al día la
normatividad que la regirá en lo sucesivo.
Esta Ley, entonces, no es el producto ni de la improvisación ni de los afanes
de última hora, fue suficientemente analizada, sopesada en sus alcances y
repercusiones; el Congreso actuó con mucha responsabilidad y seriedad,
235
conscientes como lo somos de la trascendencia de expedir un nuevo código
minero, que sea perdurable en el tiempo y que respondiera a las expectativas
que se fincaron en tan importante iniciativa. Ya era inaplazable su expedición,
el tiempo apremiaba, porque Colombia se estaba quedando a la zaga de los
demás países de la región, por tener un Código anacrónica, que se convertía
en una camisa de fuerza, determinante de la inacción del Estado y
consecuentemente la creciente pérdida de competitividad en un mundo
globalizado, en el que las inversiones fluyen hacia los países que ofrezcan
mayores atractivos y estos están determinados ante todo por la seguridad
jurídica, seguida muy de cerca por los costos de transacción y la rentabilidad,
sin desdeñar, desde luego, el riesgo-país; pero, con toda la importancia de
éste, la inversión y los inversionista, en especial la foránea, es más sensible a
aquellos. Si no reaccionábamos estábamos perdidos, porque nos dejaba el
tren. Los países vecinos ya nos habían tomado la delantera, empezando por
Chile, que ya desde hace más de 20 años se había anticipado a reformar su
código, y terminando con Venezuela, que promulgó su nueva Ley de minería el
5 de septiembre de 1.999, reemplazando su Legislación minera, la cual
databa desde el año 1.945, pasando por Perú (1.991), Argentina (1.992, 1995),
Brasil (1.996), Bolivia y Guatemala (1.997). Entre tanto, Colombia seguía con
una legislación que tuvo sus últimas enmiendas en 1.988, ajena a las nuevas
realidades; discordante con la nueva constitución nacional de 1.991, que
introdujo novedosos conceptos, tales como el de la sostenibilidad del
desarrollo, el escrupuloso respeto por las minorías étnicas, la profundización
del concepto de la autonomía territorial y el acento social de la misma, así
como el aspecto de la participación ciudadana, que constituye su hilo
conductor.
Una clara muestra de nuestro rezago y pérdida de competitividad es la que
ofrece la evaluación de los criterios que rigen las decisiones de los
inversionistas, al momento de apostarle al negocio de la minería, que son
esencialmente el potencial minero, el escenario político, el escenario
económico, legislativo y financiero y, por último la capacidad operativa. En
todos ellos Colombia ocupa los últimos lugares y en algunos está de colero.
Otro aspecto bien relievante, es el atinente a la rentabilidad esperada del
inversionista, el cual está determinado fundamentalmente por la tasa de
retorno de la inversión. En este sentido, resultan concluyentes los resultados
236
arrojados por el estudio realizado por la Escuela de minas de Colorado181, al
estimar el efecto fiscal en la tasa de retorno para cuatro proyectos tipo -oro,
carbón, níquel y esmeraldas. Los resultados de dichos estudios son muy
desalentadores para Colombia; de nuevo ocupa el último lugar en América
Latina. Así se explica que mientras Chile en el lapso de 1.990- 1.997 atrajo
inversiones del orden de los US$8.806 millones en la minería; en el Brasil fue
de US$4.209 millones, en el Perú fue de US$2.105 millones y en Argentina de
US$1.788 millones entre 1.992-1.997, en Colombia, durante 1996 - 2000, fue
de US$1.876 millones. Mientras esto sucedía en el vecindario, en
Colombia la participación del sector minero dentro de las inversiones
extranjeras se encogía, al pasar de un 50% en 1.990 a un exiguo 14% en
1.998. De mantenerse esta tendencia, se estima que la minería
colombiana a duras penas capturaría unos US$500 millones del 2.001 al
2.007, de los US$18.000 millones, aproximadamente, que en concepto de la
CEPAL se invertirán en América Latina en ese mismo período
181
CEPAL. Panorama minero de América Latina: la inversión en la década de los 90
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246
Esta patética situación obligaba a buscarle correctivos sin tardanza, a riesgo
de quedarnos a la vera del camino, como unos mendigos sentados encima de
247
una mina de oro, pues resulta que los recursos que se encuentran en los
yacimientos adquieren su mayor valor sólo cuando son extraídos, a través de
la actividad minera. Sólo en este momento, cuando se le agrega valor, es
cuando la economía y la sociedad empiezan a obtener un beneficio y no antes.
Este aspecto, no se puede perder de vista! De allí, pues la necesidad de
acometer con urgencia las reformas necesarias, para ponernos a tono con los
nuevos tiempos, ya que estamos frente a una época de cambios y también
frente a un cambio de época.
Advertidos de la urgente necesidad de introducir las acuciantes reformas que
la situación amerita, nos propusimos crear una especie de "cuerpo armónico"
que regule en su integridad la materia, que no fuera tan farragoso como el
anterior, superando la dispersión de la normatividad aplicable a la minoría,
proscribiendo el papeleo, la tramitomanía. En adelante tendremos una política
minera clara y definida merced al nuevo Código, empezando porque, al
eliminar la confidencialidad de los estudios efectuados por las compañías
mineras, se promueve el mayor y mejor conocimiento geológico. A
continuación enunciaremos los aspectos sustanciales de esta nueva
normatividad:
* Arts.5, 6 y 7: la presunción de propiedad estatal sobre el subsuelo, dejando a
salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes
de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas con arreglo a leyes
preexistentes; al tiempo que se garantiza el carácter inalienable e
imprescriptible de la misma.
* Art. 13 y 186: En desarrollo del Art.58 de la Constitución nacional, se declara
de utilidad pública e interés social la industria minera. Se sigue de lo
anterior, que puede decretarse la expropiación de los bienes inmuebles para el
cabal desarrollo de dicha actividad.
* Art.16: se matiza el principio de "primero en el tiempo, primero en el
derecho", en la medida solo da lugar a una prelación, pero no constituye
derecho por sí solo.
* Art. 17: Las uniones temporales solo pueden ser objeto de una concesión,
una vez se hubieren constituido en figura societaria.
* Art.18: Todas las personas, jurídicas o naturales, nacionales o extranjeras,
tendrán los mismos derechos y obligaciones a la luz del nuevo Código.
248
* Art. 29: Los derechos sobre el suelo y el subsuelo se consideran extinguidos
si los interesados suspenden la exploración y la explotación por más de 12
meses continuos, sin causa justificada constitutiva de caso fortuito o
fuerza mayor. Aquellos que ni rajaban ni prestaban el hacha, ahora tendrán
que prestar el hacha.
* Art.30: para evitar la piratería y el pillaje, se estableció el certificado de
origen del mineral, para poder establecer su procedencia lícita
*Arts. 33, 34 y 35: se prevé el establecimiento de zonas de seguridad
nacional, excluibles de la minería, por razones ambientales o zonas de
minería restringida, para acotar el desarrollo de dicha actividad de modo que
prime el interés general sobre el particular.
* Art.38: Para evitar conflictos sobre uso del suelo, hacia el futuro las
autoridades competentes en lo relativo al ordenamiento territorial, en particular
en los planes de ordenamiento territorial (POT), deberán atenerse a la
información geológica disponible sobre las zonas respectivas.
* Art.49: Hacia adelante los contratos de concesión serán de adhesión, a
manera de pro formas, que no darán lugar a regateos o a tira y afloje, lo cual
se ha convertido en fuente de corrupción, ganándose de esta manera en
transparencia en la contratación. Con ello se reduce al máximo la subjetividad
y el poder discrecional del funcionario de turno. El particular lo toma o lo deja.
Además, el contrato será uno solo: de exploración, montaje, construcción,
beneficio y transporte.
* Arts. 204 y 216: la minería se ceñirá a estrictos cánones ambientales; los
estudios de impacto ambiental serán imprescindibles y se llevará un severo
registro de las auditorias ambientales, para garantizar un monitoreo técnico y
profesional.
* Art.229: se plantea la incompatibilidad del pago de regalías con el
establecimiento de impuestos nacionales, departamentales y municipales
sobre la misma actividad...sin perjuicio de los impuestos que el
Congreso fije para otras actividades económicas.
* Art.233: se excluyó explícitamente del impuesto sobre la renta presuntiva a
la actividad minera.
* Art. 234: se exceptuó de la retención en la fuente en favor de las
organizaciones de economía solidaria productoras de carbón, siempre que
este se destine a la generación eléctrica.
* Art.235: todos aquellos exportadores mineros que inviertan no menos del 5%
del valor FOB de sus exportaciones anuales en proyectos forestales
249
destinados a la exportación, tendrán derecho a que dicha inversión esté
exenta de todo tipo de gravámenes o impuestos por un término de 30 años.
Lástima que el Gobierno no aceptó el beneficio de la deducción por
inversión en plantas de beneficio o por inversiones en infraestructura de
tipo social!
* Art. 236: se le garantiza al sector de la minería que realice la amortización en
línea recta, en un término no inferior a los cinco años, cuando la exploración
resulte exitosa y de solo 2 años en el caso contrario.
* Art.248: se prevé que se pueden adelantar proyectos mineros especiales, allí
en donde por razones de interés general se establezcan reservas especiales
por parte del Estado.
* Art.320: se podrán delegar las funciones inherentes a la autoridad minera a
los entes territoriales, en desarrollo del proceso de desarrollo de la
descentralización territorial y la desconcentración de funciones, pudiendo
ejecutarse a través de ellos (Art.353) los recursos provenientes del Fondo
Nacional de regalías (Art.359)
* Art.358: se le otorgaron facultades al Gobierno, por 6 meses contados a
partir de la sanción de la Ley para reestructurar a Minercol.
Por sobre todo, se busca garantizar la firmeza y confiabilidad en las normas,
para ganar en seguridad jurídica. En fin, se trata de remover todos aquellos
obstáculos que se interponen en el camino para alcanzar la eficiencia y la
competitividad, sin desestimar su impacto social, en procura de atraer
inversionistas nacionales y foráneos al sector; generar mayor empleo, con
carácter permanente, en el momento en que el país más lo requiere; aumentar
las exportaciones y contribuir de esta manera a contrarrestar el deterioro de
nuestra balanza comercial; aumentar la participación del sector dentro del PIB
y, lo que es más importante, que reviertan los beneficios al país y
particularmente a las regiones donde se explotan tales recursos y su área de
influencia, a través de las regalías que se generen, ya que éstas se perciben
por el desarrollo y el beneficio de los yacimientos y no por el potencial de
estos.
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EL INVENTARIO MINERO: COLOMBIA, UNA DESPENSA
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Pocos países en el mundo son comparables con Colombia, dada su diversidad
de recursos y el enorme potencial de los mismos. Colombia tiene una larga
259
tradición minera; pese a ello, sigue siendo un país inexplorado, se tiene un
escaso conocimiento de su riqueza minera. La actividad prospectiva y de
exploración dejan mucho qué desear. Este precario conocimiento, además de
derivar en una débil capacidad de negociación por parte del Estado al
momento de contratar la explotación de los recursos y de pactar las
contraprestaciones económicas, repercute también en un freno de la actividad
minera. Al contrastar las áreas concesionadas con las áreas con potencial
minero, se evidencia el desfase entre unas y otras. Así ocurre tanto con el oro,
el níquel y las esmeraldas, exceptuándose el carbón, que cuenta con un 53%
de dichas áreas ya contratadas. De allí el estancamiento de la actividad minera
en el país, lo cual ha conducido a una pérdida de participación en el PIB.
Veamos las cifras:
1.996: 7.18%,
1.997: 7.11%,
1.998: 7.67%
1.999 8.12%
2.000 7.71%
260
Lógicamente, el freno en la producción se refleja también en la dinámica de las
exportaciones del sector minero, afectado como el que más por el sustraendo
261
del flagelo de la violencia, que ahuyenta la poca inversión que fluye hacia esta
actividad en el país, Así el Jefe del D.N.P, Dr. Juan Carlos Echeverry, pretenda
tapar el sol con las manos, afirmando eufóricamente que otra "prueba" de la
reactivación que solo él ve aunque lo desmientan las cifras del DANE, es que
a contra sensu del año pasado cuando toda la inversión extranjera en
Colombia solo llegó a la cifra ínfima de US$288 millones, el primer semestre
de este año esa misma cifra saltó a los US$1.674 millones, sin advertir que
más de US$300 millones de esa cifra corresponde a la capitalización por parte
del Banco Bilbao Viscaya a los bancos que controla en Colombia, para enjugar
las pérdidas que viene registrando en sus operaciones en Colombia. También
se han visto afectadas las exportaciones por el cuello de botella que ha
representado la carencia de una infraestructura de transporte y embarque
apropiadas, así como también por el curso de algunas de las variables
macroeconómicas, tal ha sido el caso de a sobrevaluación del peso que tuvo
que soportar durante un largo trecho, así como también la escasa tecnificación
de la minería, ya que con muy notables excepciones (El Cerrejón en La
Guajira, La Jagua de Ibirico y el Descanso, en el Cesar, Cerromatoso en
Córdoba y la explotación aurífera en El Bagre, Antioquia), la explotación
minera es atrasada, para no decir que artesanal, con un gran desperdicio del
material y una enorme depredación y contaminación, dado lo rudimentario de
tales explotaciones.
262
Este sector está llamado a darle la mano al país en el momento en que sus
exportaciones tradicionales, tales como el banano, el café y el petróleo
afrontan dificultades insalvables. El primero, por las prácticas restrictivas al
comercio de los países consumidores; el café por el colapso de la caficultura,
por cuenta de la ruptura del pacto entre productores y consumidores y, por
último, la caída vertiginosa de nuestras exportaciones petroleras, atribuible a
su vez por los atentados terroristas a la infraestructura de su transporte y a la
declinación de los más importantes campos, están privando al país de
aprovechar el alza inusitada en los precios internacionales del barril de crudo.
Sólo el carbón ha venido sacando la cara por este sector, de tal suerte que ya
para el año 2.000 desplazó al café como segundo renglón en importancia
como generador de divisas sobrepasando los U$1.000 millones y ya empieza
a pisarle los talones al petróleo, pues mientras éste viene de capa caída, el
carbón va en ascenso, capturando el 10 % de las exportaciones mundiales y
ubicando a Colombia como el cuarto exportador de carbón en el mundo.
Ahora bien, la minería en Colombia ha estado muy ligada al ciclo recurrente de
bonanzas que han caracterizado el desarrollo económico del país,
determinando su comportamiento espasmódico, con súbitos y efímeros
momentos de auge del renglón que está en apogeo, para luego caer
abruptamente; ya se trate de actividades lícitas o ilícitas. Cómo no recordar la
época del Dorado, cuando el oro salió a rodos del país; el boom del algodón; la
bonanza del contrabando y luego la de la marimba; y, últimamente, la del
petróleo y el carbón; amén de las esmeraldas, siempre acompañada de una
guerra sorda de baja intensidad, que se mueve entre el febril negocio y el
miedo. La constante de este traumático desenvolvimiento de la actividad
minera, es que va dejando a su paso sólo desolación y ruina, pobreza y más
pobreza, todo es flor de un día. Por ello, es bien importante no perder de vista
que siempre que hablamos de recursos naturales no renovables, se trata de
recursos finitos, sujetos a agotamiento, por lo que se imponen la racionalidad
en su explotación, la optimización en el aprovechamiento del recurso y la
mesura al momento de percibir y aplicar los ingresos que le generan al país y
muy especialmente a las regiones productoras y sus áreas de influencia. Por
ello, bien vale la pena acoger el llamado que hizo infructuosamente en
Venezuela uno de sus más connotados líderes, Arturo Uslar Pietri, cuando,
263
pensando con el deseo, invitó a los venezolanos a no dejar petrolizar su
economía, sembrando la bonanza. Pensando en ello impulsamos la Ley de
regalías y promovimos la Ley que creó el Fondo de Ahorro y Estabilización
Petrolera (FAEP), con el fin de ahorrar en las épocas de prosperidad, para
poder solventarnos cuando sobrevinieran las épocas de las vacas flacas. Y es
lo que acaba de ocurrir, cuando gracias a una iniciativa nuestra en el Congreso
(Art. 133 de la Ley 633/ 2.000), la Nación le acaba de girar a los municipios del
país aproximadamente $700.000 millones, para enjugar sus deudas, que los
tiene virtualmente asfixiados. No podemos, entonces, perder de vista que
quien al tiempo de ganar no supo el modo, al tiempo de perder lo pierde
todo!
Paipa, 13 de octubre de 2001
264
LA SIDERÚRGICA: ILUSIÓN PERDIDA
265
"En la capacidad de tomar la decisión
acertada en el momento preciso está
el éxito"
Maquiavelo
Al caribe colombiano y a la Guajira en particular les pasó lo de la lechera de
Samaniego, que andando embebidos haciendo cuentas sobre las bondades y
beneficios del tan anunciado megaproyecto siderúrgico, cuando menos
pensaron trastabillaron y al suelo con las ilusiones! Iban y venían comisiones
de toda jaez; se estudiaba y se reestudiaba la factibilidad del proyecto, hasta
que todos creíamos que, en medio de tantas noticias malas como las que
abundan en este país, por fín teníamos una buena: un consorcio colombobrasilero acometería el más ambicioso proyecto siderúrgico, convirtiendo a
Colombia en uno de los principales exportadores de acero en el mundo. Se
trataba de una inversión colosal, de US$1.826 millones, en las dos primeras
fases, de cuatro, comprendidas entre los años 2.001 y 2.006; su producción
alcanzaría las 5.8 millones de toneladas de planchón al año; se constituiría en
un gran generador de divisas, al suplir las 400 mil toneladas que hoy
importamos y exportar el remanente, por un valor que rozaría los US$418
millones; al tiempo que se generarían 5.000 empleos directos en la etapa del
montaje y más de 10.000 empleos entre directos e indirectos en su etapa
operativa. Nos parecía que estábamos cogiendo el cielo con las manos; todo
parecía un sueño de hadas.
Los estudios iniciales indicaban a la Guajira como la opción más probable,
dada la circunstancia de contarse allí con las mayores reservas de gas del
país, la proximidad a los puertos y su localización estratégica. Y no era para
menos, dicho proyecto consumiría 80 millones de piés cúbicos diarios de gas
natural, aproximadamente, y una de las ventajas que hacía viable el proyecto
era traer el material de hierro, principal insumo, como carga de compensación,
en los barcos que vendrán hasta Puerto Bolivar a abastecerse de carbón para
surtir al Brasil, con lo cual el flete de uno y otro se reducirían dramáticamente.
Los estudios de factibilidad daban a Dibulla como el sitio optimo para la
localización del complejo siderúrgico, que estaba llamado a jalonar un gran
desarrollo de clusters en su área de influencia.
266
El Gobierno, inicialmente, comprendió la importancia que tendría este
desarrollo para el país y por ello en el Documento Conpes 3062 de diciembre
23 del 99, manifestó "...su interés en impulsar esta iniciativa y en adelantar
todas las acciones tendientes a lograr el desarrollo de este proyecto". No
obstante, Ecopetrol se tomó 15 meses(!) para decir que no podía garantizarle
el suministro ni el precio del gas más allá del año 2.010, con lo cual se
malograba el proyecto, toda vez que este es uno de los aspectos críticos del
mismo. Nos parece el colmo, que la indecisión, la indefinición y las
ambigüedades del gobierno en esta materia182, hayan dado al traste con tan
importante proyecto, frustrando de paso las expectativas que se habían
fincado en la realización del mismo y dejando por el suelo la credibilidad
internacional del país.
La firma brasilera Valedo Rio Doce(CVRD), socia de la colombiana ACESCO,
descartó de plano su participación en el megaproyecto, por que, a juicio de su
Director de desarrollo, Dalton Nosé "las condiciones comerciales no fueron
alcanzadas". Ahora bien, si las circunstancias que se daban en el momento en
que se planteó tan importante iniciativa la hacían atractiva, en estos momentos
el entorno de la misma conspira contra las posibilidades de su realización. La
industria del acero atraviesa por una de sus mayores dificultades y varias
compañías se han ido a la quiebra; desde 1.998, casi dos docenas de
siderúrgicas estadounidenses han solicitado protección de las leyes de
bancarrota, razón por la cual Bush está propendiendo por reducir el "exceso"
de capacidad global de acero, al tiempo que, luego de los acontecimientos del
11 de septiembre, se decidió proteger la producción doméstica, imponiendo
barreras a la importación. Ello viene a constituirse en la estocada definitiva a
las esperanzas, que ahora se esfuman, de ver cristalizado tan importante
proyecto; todo por que mientras el gobierno estaba enzarzado en sus propias
dubitaciones se nos pasó el cuarto de hora, dado que las oportunidades no
siempre insisten y cuando se despiden es para no volver, lo cual resulta
deplorable.
Bogotá, octubre 17/ 2.001
182
Amylkar D.Acosta M. Qué pasó con la liberación del precio del gas? Julio, 9/ 2.001
267
268
OTRA VUELTA A LAS REGALÍAS
269
El 11 de julio del presente año, la Corte constitucional profirió la Sentencia C737 del 11 de julio, declarando la inexequibilidad de la Ley 619 del 2.000,
modificatoria a su vez de la Ley 141 de 1.994, más conocida como la Ley de
Regalías. Ya antes habían sido tumbadas las normas en ella contempladas, al
estar insertas en la Ley 508 de 1.999, del Plan de desarrollo y en el Decreto
955 del 2.000, que la revivía, ambas reñidas con los cánones constitucionales,
según fallo de la Corte. Por ello, le llovieron rayos y centellas a la Corte,
proliferaron las diatribas contra ella, por considerar los voceros del Gobierno
que estaba invadiendo la orbita del legislativo y usurpando competencias que
no le eran propias, pretendiendo solapar así su propia torpeza. Ahora, a raíz
de que la Corte tuvo a bien modular su decisión, difiriendo sus efectos hasta el
20 de junio del próximo año y con ello evitar mayores traumatismos, se dice
por parte de ellos mismos que esta vez la Corte sí obró con sensatez.
Pues bien, para enmendar la plana, tal como lo manda la Corte, se han
presentado sendos proyectos a la consideración del Congreso, el uno de
origen gubernamental y el otro de nuestra cosecha, en el cual estamos
rescatando nuestras propuestas originales, que habían quedado plasmadas en
la mentada Ley 619 del 2.000. Cabe resaltar que el propósito que animó al
Congreso al expedir esta Ley, es el mismo que debe prevalecer ahora, cuando
una vez más se somete a su consideración y análisis: se trata,
fundamentalmente, de recuperar la competitividad perdida en materia de
hidrocarburos, a riesgo de vernos abocados a dejar de ser autosuficientes en
el 2.005, para convertirnos en importadores de crudo, con todas sus
consecuencias para la economía, para el fisco y para el país en general. En
este sentido, bien vale la pena flexibilizar la política contractual, como se ha
venido dando y también revisar el régimen de regalías, como se propone
ahora. Sin embargo, debemos cuidarnos de que, en aras de ser más atractivos
para la inversión y para los inversionistas privados, extranjeros y nacionales,
se nos vaya la mano, intentando extremar sus ventajas para remontar nuestra
adversidad por el riesgo país, sin lograrlo, quedándonos en el peor de los
mundos. Por esta razón, si bien resulta plausible el establecimiento de unas
regalías variables según la magnitud del yacimiento, no vemos la necesidad de
bajar el tope establecido para las regalías en la Ley 619 del 25% al 20% (Art.
17 de la ley, Art. 6 del Proyecto del Gobierno); como también nos parece un
270
contrasentido pretender rebajar de un solo tajo las regalías por la explotación
del gas en un 50%, con el subterfugio de establecer un "factor económico" de
0.456 para su cálculo y liquidación, con el socorrido argumento de que "si el
gas vale 10 veces menos que el petróleo, entonces el campo de gas debería
pagar una décima parte de las regalías que paga el campo petrolero". Ni tan
cerca que queme al santo, ni tan lejos que no lo alumbre!
La mayor parte del articulado de este Proyecto de Ley es pertinente y
oportuno, ahora cuando más se requiere el concurso de la inversión
extranjera, para alentar la exploración, única manera de acrecentar nuestras
reservas, sin perjuicio del esfuerzo propio que debe acometer Ecopetrol,
abandonando su papel pasivo en estas materias, reducido como lo está a su
condición de vaca lechera de un Estado rentista. Nos parece muy importante
garantizarle a los indígenas, como lo propusimos nosotros, una participación
efectiva en las regalías que se generen con la explotación de áreas
adyacentes a sus territorios; que se evite el fraccionamiento artificial y
artificioso en las explotaciones de carbón, como forma de soslayar la
aplicación de la Ley y hacerle trampa a la misma. Por nuestra parte, estamos
volviendo sobre el Artículo 1o. de la Ley 619, que prevé una fórmula equitativa
de distribución de las regalías en aquellos casos en los que confluyan en un
mismo yacimiento dos o más entes territoriales, para evitar conflictos y
disputas, amén de garantizar un flujo estable de las regalías, sin sorpresas ni
sobresaltos. Otro aspecto relievante que se omitió en el proyecto del Gobierno
es el que hace relación a la necesidad de apropiar hasta un 10% de las
regalías para la puesta en marcha de las inversiones financiadas con ellas,
para que éstas, de verdad, cumplan su cometido, así como también un 5%,
para sufragar los gastos de la interventoría, tanto administrativa como
financiera, para velar por la transparencia en la aplicación de tales recursos.
En fin, creo que el Congreso estará a la altura de su responsabilidad y no será
inferior al reto planteado.
Bogotá, octubre 18/ 2.001
271
AQUÍ Y AHORA!
272
Se realiza esta entusiasta convención nacional del Partido, como un punto de
llegada, que marca un hito en el proceso renovador de la colectividad, que se
inició con la Constituyente Liberal, prosiguió con los foros ideológicos
regionales, las convenciones departamentales y municipales, pasando por el
Congreso Ideológico, hasta confluir en este apoteósico certamen, de cara al
país, a sus retos y desafíos. Cabe advertir, que en tales eventos, tanto la
juventud como la mujer jugaron un papel muy destacado y protagónico. Con
ello, el Partido Liberal está dando claras muestras, de que su propósito de
enmienda va en serio, que no es retórico, que esta recobrando su vocación de
poder y que el lastre inútil que venía arrastrando consigo va quedando atrás
ineluctablemente.
Estos cambios ostensibles son un hecho, se están dando, así pretendan
algunas vírgenes necias desconocerlos, pero, allá ellos; digámosles de ellos lo
que el Quijote le dijo a Sancho: si ladran, es señal de que vamos cabalgando.
Pero, al mismo tiempo, esta convención se constituye en el punto de partida,
para el acometimiento de nuevas y más difíciles tareas.
Al refrendarse el día de hoy la Declaración ideológica y la Plataforma política,
emanadas ambas del Congreso ideológico del Partido, estamos adquiriendo el
serio compromiso de hacer honor a nuestra membresía en la socialdemocracia
internacional. Parodiando a Felipe González, nos atrevemos a decir que
somos socialdemócratas a fuer de liberales! Pero, el motivo principal que nos
congrega hoy es la proclamación de la candidatura del Dr. Horacio Serpa
Uribe a la Presidencia de la República, luego de surtirse el proceso
democrático de la consulta interna, tal como lo disponen los estatutos vigentes.
El Dr. Serpa hizo pública su adhesión y compromiso tanto con la Declaración
ideológica, como con la Plataforma política, y no podía esperarse menos de
quien ha hecho gala de su condición de liberal de raca mandaca.
Pero, claro, el Dr. Serpa irá al debate pertrechado no solamente con la
Plataforma política del Partido, sino que ésta será la base, para acometer una
colosal empresa de tan amplio espectro, como lo demanda el compromiso
social, en el cual no solo tendrán cabida los liberales de convicción, sino
también los conservadores, los independientes y todos aquellos de otras
273
banderías progresistas, que no militando en el Partido, comulgan con el credo
socialdemócrata.
Le corresponderá al Dr. Serpa, como candidato ahora y como primer
magistrado de la Nación después, abocar la solución de los más graves
problemas que afronta El País, empezando por el conflicto social y armado
que afronta Colombia, para ver de ponerle un dique de contención a esa
espiral de la violencia que a diario le arrebata a la vida vidas inocentes,
cruelmente ultimadas, en total estado de indefensión. Esto no puede continuar
así y Horacio Serpa Uribe, curtido como pocos en estas lides, será capaz de
encontrarle una salida política, en cuyo propósito no le temblará el pulso, ni
dará palos de ciego, por que él sí sabe para dónde va.
El Dr. Horacio Serpa conoce el país como el que más y el país lo conoce a él;
con Horacio, uno sabe a qué atenerse, porque no es un hombre de medias
tintas, ni anda con rodeos, siempre va de frente.
Implacable y sin contemplaciones tendrá que ser, también, la lucha en contra
la corrupción, flagelo este que le cuesta al país lo mismo que la violencia, en
términos del PIB (4 puntos!).
Heredará su administración, además de un país convulsionado, un país
empobrecido: más de 26 millones de colombianos en la trampa de la pobreza
y 15 millones de indigentes; el ingreso per cápita de los colombianos
(US1.890) por el suelo, por debajo del 50% del de América Latina (US$3.900).
En Colombia, peor que la pobreza es el empobrecimiento generalizado, y peor
aún que éste es la pésima distribución del menguado ingreso de los
colombianos, en lo cual hemos retrocedido 50 años. Cunde, entonces, en
Colombia la iniquidad, la inequidad y la exclusión social. Ni qué decir del
desempleo: exhibimos la tasa de desempleo más alta del hemisferio; a los tres
millones de desempleados se suman los seis millones de subempleados; es
decir, más de 2 millones de familias en Colombia o no perciben ningún ingreso
o el que reciben es precario, lo cual explica que, según ANIF, más del 60% de
los colombianos no cuentan con los recursos suficientes para adquirir los
bienes y servicios de la canasta familiar. Como causa y consecuencia de ello,
la economía no crece, porque no hay consumo, porque no hay demanda y si
no hay demanda es porque no hay poder adquisitivo; encontrará, entonces, el
274
Dr. Serpa una economía estragada y desfalleciente, en barrena, pues las
autoridades económicas se preocupan más por controlar la inflación y hacerle
bien la tarea al FMI, con su ajuste fiscal, no importándole el enorme desajuste
social que están provocando; actúan ellos como si estuvieran pescando con
dinamita; todo ello conspira contra la posibilidad de aclimatar la paz en
Colombia, pues mientras no se articule la política de paz con la política
económica, la paz es inviable!.
Por fortuna, llegará a la Casa de Nariño, un hombre ducho y capaz, con una
sólida formación intelectual, que viene irrumpiendo desde abajo, que se ha
hecho a pulso y, por ello mismo, sabe dónde le aprieta el zapato al pobre,
conoce de sus agobios y penurias; no va a llegar a chambonear sino a
gobernar, con los más honestos y capaces, pues él hará propio el aserto de
Marthing Luther King: "Nada más trágico en este mundo, que saber qué es lo
correcto y no hacerlo. No puedo estar en medio de estos males notorios
sin tomar posición". Horacio Serpa Uribe encarna la revolución de las
oportunidades. Con Horacio Serpa, Colombia tendrá futuro. Hoy sí que
tenemos razones para exclamar, con el himno de nuestro Partido, "No hay
mayor honra que sentirse libre, ni más grande orgullo que ser liberal"!
Bogotá, octubre 27/ 2.001
275
LA ENCRUCIJADA DE LA DEUDA(I)
276
Un aspecto que salta a la vista en el presupuesto aprobado para la vigencia
del 2.002 es el enorme peso que tiene en el mismo la carga de la deuda
pública. Ya esta superó la marca de los $65 billones, la cual ha aumentado en
los últimos años de manera explosiva. Según el DNP el saldo total de la deuda
del Gobierno central "pasó de representar 15% del PIB en 1.990, al 37% en el
2.000" y algunos cálculos preliminares afirman que al cierre del 2.001 habrá
superado el 40%. Cada colombiano debía al nacer $101.000 en 1.990,
$304.000 en 1.995 y $1.5 millones en el 2.000! Según la Contraloría, si se
sumaran las acreencias de las entidades descentralizadas y las de los entes
territoriales, la enormidad de la deuda como proporción del PIB superaría el
60%. Uno de cada tres pesos que se gaste el Gobierno durante el 2.002
irán a cubrir el servicio de la deuda!
Mucho se ha hablado de las inflexibilidades del presupuesto y de la
inconveniencia de las mismas; pero hoy por hoy, la mayor rigidez del
presupuesto está dada por el pesado fardo de la deuda, por una parte por que
está regida por contratos que sería riesgoso incumplir y por la otra, por que
entre las condicionalidades del FMI está el que se deberá restringir todo gasto,
excepción hecha del servicio de la deuda. Por ello, cuando se trata de
hacer ajustes, la gran sacrificada siempre es la inversión, por que no se les
puede incumplir a nuestros acreedores, a riesgo de que nos cierren la llave de
acceso al crédito y poca voluntad política existe, para meter en cintura los
gastos de funcionamiento. Por ello, con toda razón afirma el Contralor General
que "Se observa una sustitución importante entre el servicio de la deuda y la
inversión pública a cargo de la Nación. En efecto, los diez puntos que se
pierden en inversión, lo gana en importancia el pago del servicio de la
deuda(intereses más amortizaciones) que pasa de representar el 29% en el 98
a 40% en 2.002, a costa de una reducción en la inversión, que pasa del 20%
del gasto total en el 98% a 10% en el 2.002. La tendencia, entonces, es a
reducir la inversión"183. Esta situación. llevó a exclamar a Santiago
Montenegro, Presidente de ANIF: Colombia no es Argentina, pero nuestra
situación se parece cada vez más a la de ellos cuando empezaron a tener
problemas".
Cabe advertir, que cada vez le será más difícil a Colombia acceder a recursos
del crédito internacional y el crédito externo ya contratado por el gobierno
183
Contraloría General de la República.
277
nacional alcanzaría solamente hasta mayo del 2.002 y no hasta julio como se
había calculado; es decir, que todavía falta por conseguir US$1.200 millones
para pasar el año 2.002! En el solo año 2.002, el gobierno deberá girar
US$2.500 millones por concepto de amortización de capital y US$1.900
millones, para cubrir el pago de intereses; en el 2.003 la situación será más
apremiante aún. Como el déficit fiscal persiste y el año 2.001 terminará con un
déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, el gobierno requerirá de
un flujo neto positivo de crédito externo, por lo menos de US$3.000 millones el
año entrante! El Ministro de hacienda le ha dado un parte de tranquilidad al
país, por haberse anticipado a contratar el crédito para prefinanciar
parcialmente el año entrante y también por haber logrado "canjear" buena
parte de la deuda interna($5.64 billones), imitando en ello a Cavallo, con lo
cual lo que ha hecho es diferir el vencimiento de los TES y así evitar que la
bomba de tiempo de la deuda le estalle en sus manos. Cabe anotar que el
40%(!) de esa deuda vencía el año entrante. Por lo visto, el gobierno anda más
preocupado por ver cómo financia el déficit, que por la reducción del mismo,
para lo primero se necesita habilidad y para lo segundo destreza, y sus altos
funcionarios hacen más alarde de aquella que de esta.
Bogotá, diciembre 6/ 2.001
278
BOLETÍN INFORMATIVO
279
Ha sido expedida la Ley 710/01, mediante la cual se adicionó el presupuesto
de la actual vigencia; en ella se incluyó, por iniciativa del Senador Amylkar
Acosta M, el Artículo 23, en virtual del cual los departamentos y municipios del
país podrán cancelar las deudas pendientes a diciembre 29 del año anterior
con las empresas prestadoras de servicios públicos(energía, acueducto,
alcantarillado y aseo). Con tal fín, tanto los departamentos como los
municipios, deberán reconocer dichas deudas a más tardar el 17 de
diciembre del presente año, ciñéndose a todos los requisitos y condiciones
establecidos en el Decreto 1939/01, el cual reglamenta a su vez el Artículo 133
de la Ley 633/01, de la autoría del mismo Senador Amylkar Acosta M, el
cual le significó un importante alivio en sus deudas con la banca a todos los
departamentos y municipios del país. Sumados ambos beneficios, se alcanzan
a desembolsar en favor de los entes territoriales más de $400.000 millones,
provenientes del Fondo de ahorro y estabilización petrolera(FAEP). Cabe
insistir en la diligencia y prontitud con que los alcaldes y gobernadores
deberán remitir a la Dirección de apoyo fiscal(DAF) del Minhacienda la
relación de tales deudas con su respectivo soporte.
Para mayor información, nos permitimos transcribirle el texto del artículo en
mención: "Considérese, para los efectos de la aplicación del artículo 133 de la
Ley 633 de 2000, la deuda por suministro de energía eléctrica, por servicios
prestados directamente por los municipios o departamentos productores con
derechos en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera y por los municipios
y departamentos no productores, en las áreas de salud, educación básica
primaria y secundaria, servicio de agua potable y saneamiento básico y
alumbrado público. El pago de las deudas a que se refiere el inciso anterior se
hará hasta por el monto de las obligaciones vigentes a 29 de diciembre de
2000.
Los municipios o departamentos productores con derechos en el Fondo de
Ahorro y Estabilización Petrolera y los municipios y departamentos no
productores, tendrán como plazo máximo para la presentación de los
documentos que soporten las deudas a que hace referencia este artículo,
280
hasta el 17 de diciembre de 2001, sujetándose a los demás requisitos y
condiciones establecidas en el decreto 1939 de 2001.
Los municipios o departamentos productores con derechos en el Fondo de
Ahorro y Estabilización Petrolera y los municipios y departamentos no
productores, con el saldo disponible de sus derechos en el FAEP o del cupo
asignado como municipio o departamento no productor según lo establecido
en los artículos 9 y 10 del Decreto 1939 de 2001, podrán cancelar las deudas
a que hace referencia el presente artículo, siempre y cuando hayan dado
estricto cumplimiento a las prelaciones establecidas en el numeral 2 de los
artículos 7° y 10 del decreto 1939 de 2001, respectivamente".
Bogotá, diciembre 10/ 01
281
LA ENCRUCIJADA DE LA DEUDA(II)
282
Bien se ha dicho que en economía no hay almuerzo gratis, la chanza del
"canje" de parte de la deuda le va a salir cara al país, pues con esa especie de
jineteo con la deuda interna "lo que hay es un aumento del pago de intereses,
es decir mayor gasto público que puede dificultar el cumplimiento de las
metas de reducción del déficit fiscal. En efecto, para cambiar TES con un
año de plazo por TES con cinco años de plazo se deben pagar más
intereses, diferencia que ha fluctuado alrededor de tres puntos
porcentuales en las últimas subastas. Esto quiere decir que por cada
billón de pesos de títulos que se cambien, el costo adicional para el fisco
es de $30.000 millones"184. como lo afirma atinadamente El Espectador "No
hay que olvidar que cuando lleguen los nuevos vencimientos habrá también
nuevas necesidades de endeudamiento para atender los programas de
desarrollo que requiere un país como Colombia"185. Lo que está haciendo el
Ministro Santos con tales malabares, es solo cambiar el perfil de la deuda
pública. Por esta razón, coincido con el ex constituyente Carlos LLeras De la
Fuente, en que "la reestructuración de la deuda tiene de largo como de ancho,
y a todas luces conviene que la ciudadanía entienda plenamente sus
implicaciones"186. El que venga atrás que arree, parece ser la tónica del
Ministro Santos; "...se trata de uan ejecución impecable de una estrategia
peligrosísima"187.
La deuda pública se ha venido convirtiendo en una bola de nieve, siempre
creciente, hasta hacerse insostenible en el largo plazo, lo cual puede llegar a
comprometer seriamente la estabilidad macroeconómica. Un endeudamiento
de la magnitud de la del Estado colombiano, sólo la puede soportar un país
cuyas perspectivas sean buenas y estén alejadas de cualquier perturbación. A
contra sensu, las perspectivas de la economía colombiana, tanto en lo que
hace relación al renglón de sus exportaciones, como en cuanto al futuro
acceso a los mercados financieros externos, son demasiado sombrías. Es bien
sabido, que las exportaciones no tradicionales, que son la segunda fuente
generadora de divisas del país, no han aumentado lo suficiente, para
184
Portafolio. Mauricio Cabrera G. Mayo, 29/ 2.001
El Espectador. Editorial. Junio, 13/2.001
186
Idem
187
Revista Dinero. Diciembre, 14/ 2.001
185
283
compensar el desplome en volumen y precios de las exportaciones
tradicionales, en especial el petróleo y el café. Así, después de varios años de
superávit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, dicha tendencia se
está revirtiendo, a tal punto que el déficit esperado para este año estaría por
encima de los US$2.000 millones, el cual deberá financiarse con cargo a las
ya precarias reservas internacionales o recurriendo al crédito externo. Ahora
bién, el acceso al crédito externo se tornará cada vez más difícil, sobre todo
después de la debacle de Argentina, abocada como lo está a un default
técnico de su deuda, a consecuencia de del cual se disparán los spreads de la
deuda de los países emergentes como Colombia, si es que nos prestan.
Bogotá, diciembre 21/ 2.001
284
CONFIESO QUE HE CUMPLIDO!
285
"Vivir implica una misión; en la medida
en que se evite luchar por un propósito
valioso, la vida será vacía" O y G
La lengua habla de lo que abunda en el corazón, y esta noche quiero hablarles
con el corazón. Hace exactamente 30 años, comencé esta larga travesía,
escalando uno a uno los peldaños en mi penoso ascenso, sin prisa pero sin
pausa, empezando por el Cabildo de Medellín, en donde hice mis primeras
armas en la política.
Según Dante, "el tiempo pasa sin que los seres humanos nos apercibamos de
ello"; más aún, ni siquiera nos percatamos de que quienes pasamos somos
nosotros, pues el tiempo es solo una mera convención, que tiene por objeto
servir de referente para el registro cronológico de nuestro periplo vital. Al decir
de Savater, "el tiempo pasa y se niega a retroceder o a detenerse".
Pues bien, han transcurrido diez años desde que, merced a la voluntad
popular, ostento la calidad de Senador de la República y parece que hubiera
sido ayer cuando asumiéramos la curul, pletóricos de felicidad, cargado de
ilusiones, soñando futuro y diciéndonos con Aníbal "o encontramos un camino,
o lo haremos"!
Esta ha sido una experiencia maravillosa, incomparable; a mi paso por el
Congreso he aprendido mucho, ésta ha sido una escuela fantástica para mí.
No era fácil para un hombre de provincia como yo, abrirse paso, ganar un
espacio, en las condiciones más adversas y con los medios más precarios
para lograrlo. Pero, el arrojo, la decisión y la tenacidad inquebrantables, y
pertrechado con mis convicciones, hicieron posible lo que parecía una
quimera. Temí que al llegar al Congreso, me absorberían sus tejemanejes y
me extraviaría en sus laberintos; pero, a poco andar, descubrí que la
academia y la política no son incompatibles, que más bien se complementan,
que de la simbiosis de una y otra, ambas ganan. Sin ser un profesional de la
política ni un político profesional, he aprendido a justipreciar la importancia e
imprescindencia de la institución congresional. Pese a ser tan vilipendiada,
vituperada y, por ello mismo, en muy baja estima entre nuestros compatriotas,
constituye la espina dorsal del sistema democrático, el cual, a juicio de
Churchill "es la peor forma de Gobierno, con excepción de todas las demás
286
formas que han sido intentadas de tiempo en tiempo". A quienes denigran del
Congreso como institución, permítanme decirles que resulta un contrasentido
plantear el avance de la democracia a expensas de ella misma.
Asumimos nuestra tarea con responsabilidad y consagración; fuimos asiduos y
acuciosos en el estudio de los proyectos; severos y ponderados en nuestros
debates; puntuales en la asistencia; irreductibles en nuestro papel, al momento
de ejercer el control político al Gobierno; hemos dado muestra palmaria de
nuestro temple como opositores y de la templanza, cuando hicimos parte de la
bancada liberal como partido de Gobierno. La caída estrepitosa del Ministro de
Salud por cuenta de la Moción de Censura que promovimos, sentó el
precedente de la capacidad del Congreso de cumplir a cabalidad su función
constitucional, cuando así se lo propone. Los debates que protagonizamos, tan
sonados como el del Guavio, Cusiana, el de las barcazas, el de TermoRío, el
del Plan Colombia, entre otros, quedaron registrados en las Gacetas del
Congreso como el vivo testimonio de nuestro paso por el Parlamento
colombiano, sin claudicar ni ante el halago ni ante la amenaza, convencido
como el que más del aserto de Gandhi cuando afirmaba que "lo más atroz de
las cosas malas de la gente mala, es el silencio de la gente buena".
Pero, dice el adagio popular que obras son amores y no buenas razones. A
este propósito fueron múltiples nuestras iniciativas legislativas, ya como autor
de proyectos de ley o como ponente de los mismos y cuyas repercusiones han
sido de enorme trascendencia para el país, para el Caribe colombiano y para
nuestro Departamento. Dado que el periodista Pepe Palacio se dió al trabajo,
dispendioso por lo demás, de compendiar mi gestión congresional en el libro
que hoy pone a su disposición, solo quiero destacar esta noche algunos de los
aspectos relievantes de la misma, veamos:
Con la Ley 97/93, logramos reivindicar para el Estado la titularidad del
subsuelo de Cusiana, que reclamaban codiciosamente 50 familias
encopetadas, parapetadas tras La Comunidad de Santiago de las Atalayas;
de no haber sido por esta Ley serían ellos, los particulares, los que se estarían
embolsillando un promedio de $40 millones de pesos diarios y no todos los
colombianos.
287
Con la Ley de regalías (141/94), favorecimos a todas las regiones en donde se
explotan recursos no renovables. A La Guajira en particular y al municipio de
Barrancas, Hatonuevo y Albania, les significó la duplicación de las regalías
percibidas por concepto de carbón. En el caso del Departamento, dichas
regalías pasaron de un año(1.994) a otro(1.995) de $3.839.056.593 a
$6.025.782.818, al tiempo que Uribia empezó a recibir las regalías con las que
antes no contaba. La apertura a terceros de la infraestructura del Cerrejón
Zona Norte, que fué otro logro nuestro, ha permitido expandir sensiblemente
los volúmenes de producción de carbón, acrecentando de paso el monto de
las regalías generadas por dicha actividad.
Quiero destacar, así mismo, que, al hacer posible la construcción de la
segunda plataforma de Chuchupa para la extracción del gas y del gasoducto
Ballenas- Barrancabermeja para transportarlo, contribuimos a que, de esta
manera, se duplicara la producción y, desde luego, también los ingresos por
concepto de regalías del gas, disparándose entre los años 1.992 y 1.993,
pasando de $3.400.803.221 a $6.446.615.642, creciendo paulatinamente los
años subsiguientes.
Y a propósito del gas, nos hicimos el propósito de obtener la cobertura del gas
domiciliario para todos los municipios del Departamento y a fé que lo
logramos. El último en contar con este valioso servicio es el Municipio de
Distracción, que se inaugurará en los próximos días. No podía persistir por
más tiempo esa odiosa discriminación, de suministrárselo al resto del país,
pero careciendo del mismo en la fuente del suministro, como quien dice luz en
la calle y oscuridad en la casa. Se le hizo justicia a La Guajira.
Fuimos receptivos al clamor del municipio de Uribia, que reclamaba la
pavimentación desde cuatro vías a su cabecera; alcanzado este propósito,
absolutamente todas las cabeceras municipales quedaron interconectadas con
excelentes vías. Aquí cabe hacerle un reconocimiento al ex Ministro del
transporte, Dr. Jorge J Bendeck, pues gracias a él hoy la Guajira ocupa el
segundo lugar en el país, después del Quindio, por la excelencia de su red
vial. En este aspecto, La Guajira no es la de antes!
Fuimos previsivos, al contemplar en la Ley, que al momento de venderse la
participación de CARBOCOL en el Complejo carbonífero del Cerrejón, se
288
invirtiera en La Guajira el 10% del valor de dicha transacción. Pues bien, en
cumplimiento de lo allí dispuesto, La Guajira recibirá $102.000 millones, los
cuales se distribuirán de la siguiente manera: $50.000 millones para nutrir el
Fondo de pensiones, para, de esta manera, asegurarle sus mesadas
pensionales a todos los pensionados tanto del Departamento como de los
municipios de La Guajira; $35.000 millones como aporte para financiar la
contratación de los estudios y diseños del Proyecto del río Ranchería; y los
$17.000 millones remanentes, para ser invertidos en obras de desarrollo social
en el Departamento.
Tampoco escapó a nuestras preocupaciones y desvelos, la acuciante
situación del comercio de Maicao. Siempre estuvimos del lado de sus
protestas y de sus propuestas, de sus justos reclamos y requerimientos. Con
el concurso de los representantes Antenor Duran Carrillo y Marcos Iguarán,
logramos, por fin(!), encuadrar en la Ley la Zona aduanera especial del
corredor conformado por los municipios de Uribia, Manaure y Maicao, para
evitar hacia el futuro estar expuestos a los caprichos y a los antojos de los
funcionarios de turno. De ahora en adelante, las cosas serán a otro precio,
pues solo otra Ley puede dejar sin efecto sus beneficios, entre los cuales no
es el menos importante el que los recaudos por concepto de la entrada de las
mercaderías a la Zona, se invertirán aquí mismo en "obras de inversión social",
no se irán para Bogotá(Art. 18, Ley 677/2.001); con tal fin se constituyó el
Fondo de desarrollo para La Guajira(Art. 19, Ley 677/2.001)
Mas recientemente, a través del Artículo 133 de la Ley 633/2.000, del Artículo
23 de la Ley 705/2.001 y del Artículo 95 de la Ley 715/ 2.001, le dimos la mano
a todos los departamentos y municipios del país, aliviándoles sus deudas tanto
con la banca como con las empresas prestadoras de los servicios públicos,
proveyendo para tal fin algo más de $600.000 millones, provenientes del
Fondo de ahorro y estabilización petrolera(FAEP)
Esto y mucho más fué cuanto hicimos a nuestro paso por el Congreso,
dejando una estela de obras y realizaciones, como fiel testimonio de mi
compromiso con las más nobles causas, dejando muy en alto el nombre de La
Guajira en el concierto nacional. Por ello, puedo afirmar, sin modestias, pues la
modestia, según Gaitán, es el orgullo de los hipócritas, parodiando a Neruda:
confieso que he cumplido!
289
Al culminar esta etapa, con la frente en alto, con las manos libres y limpias,
puedo decirle a quienes votaron por mí y a quienes no habiéndolo hecho
confiaron en nuestro desempeño, a todos ustedes, en especial a mi Guajira
natal y al Caribe de mis raíces, que no los defraudé, que hemos actuado con
honradez, con honestidad y transparencia diamantinas; la probidad ha sido mi
divisa, pudiendo repetir orgullosamente el juramento de los jóvenes de la
antigua Atenas al momento de cumplir sus dieciseis años: "Nunca traeremos
vergüenza sobre nuestra ciudad mediante actos de deshonestidad o
cobardía... De esta manera, lograremos una ciudad más grande y
esplendorosa que la que hemos recibido". Este era nuestro reto y a fe que lo
cumplimos: sí, es verdad, se puede ser político y honrado a la vez. Gracias por
la confianza depositada en mí; espero no haber sido inferior a ella!
Al tomar la decisión de retirarnos del Congreso, no hemos tirado la toalla,
tampoco rehuyendo nuestros ineludibles compromisos y mucho menos en las
circunstancias actuales del país, que demandan todas las energías de todos,
única forma de superar nuestras dolamas, de construir y fortificar un dique de
contención, para frenar esa alocada carrera galopante de la violencia cruel y
despiadada, que a diario arrebata, a la vida, vidas inocentes. La demencial
arremetida de los violentos, no nos puede hacer perder la cabeza y mucho
menos polarizar la opinión del país entre partidarios de la paz y partidarios de
la guerra, pues así como no hay paz mala, no hay guerra buena. Recordemos
a Lincoln cuando dijo "una casa dividida no se sostiene en pié". No caigamos,
entonces, en la trampa que nos tienden los más aviesos enemigos de la
democracia.
A estas alturas de mi vida, ya no me pertenezco; el triunfo reside en la audacia
de luchar, en elegir la propia vía y en ello seguimos comprometidos como
nunca antes lo habíamos estado. No somos más felices por hacer todo lo que
queremos, sino por querer todo lo que hacemos. Todo cuanto hemos hecho lo
hicimos con amor, con afecto, por que amor y afecto fue el que recibí en vida
de mis padres, a quienes todo se lo debo. Claro está, esta especie de balance
sería aún más precario, de no haber contado con la solicitud, el amor y la
paciencia, con que me han soportado mi esposa Nydia y mis hijos Camilo
Ernesto y Juan David. Mi reconocimiento para ellos.
290
Puedo afirmar con Eugenio Montejo que "he aprendido por los caminos de la
vida, como todo caminante, que el paso decisivo siempre me queda adelante".
La verdadera generosidad consiste en apostarlo todo al futuro y eso estamos
haciendo. Vendrán nuevos retos, nuevos desafíos, los cuales encararemos
con la misma serenidad y resolución que siempre me han caracterizado. La
política es destino y éste no viene hecho de fábrica, lo forjamos nosotros;
como afirma Karl Popper, "el futuro está abierto...no está predeterminado.
Todos nosotros contribuimos a determinarlo".
Muchas gracias señor gobernador, muchas gracias Dr. Fabio Morón, muchas
gracias David, muchas gracias Pepe, por la generosidad y benevolencia de
vuestras palabras; las recibo con humildad, pero con muchísima satisfacción,
sobre todo teniendo en consideración de dónde proceden. Y a ustedes todos
mi perenne gratitud, por sus expresiones, por sus sentimientos cargados de
cariño, los cuales nos estimulan, nos sirven de acicate para no desmayar, para
seguir avante, en procura de más elevadas metas, hasta hacernos
merecedores de tanta largueza como la que me han dispensado esta noche,
pues nos enseña el gran pensador Ortega y Gasset que "el hombre selecto o
de la minoría, no es el petulante, que se cree superior a los demás, sino el que
se exige más"
Riohacha, febrero 1/ 2.002
291
MAS ALLÁ DEL SÍNDROME DE LAS
ENCUESTAS
292
“El heroísmo en la paz es más escaso,
porque es menos glorioso que el de
la guerra”
José Martí
Merced al resultado de las últimas encuestas, algunos analistas se apresuran
a opinar, interesadamente, que la ventaja abrumadora de Uribe le ahorraría al
país la segunda vuelta. Y no es para menos, si nos atenemos al repunte de
éste al pasar, en el transcurso de solo seis meses, del 23.4% en septiembre
del año anterior al 59.5% del mes de febrero del 2.002. Ello pone de manifiesto
el comportamiento mercurial de la opinión pública en Colombia, que es
casquivana, voluble y tremendamente sensible al curso de los acontecimientos
que tocan con el dilema de la paz o de la guerra.
Algunos periodistas, que no disimulan su animadversión por Serpa, se dejaron
arrastrar por la euforia del triunfalismo y tuvieron la osadía de proponerle a
Noemí que declinara sus aspiraciones en favor de Uribe, para así moler al
candidato de sus antipatías. Este hecho le mereció el siguiente comentario a la
columnista María Isabel Rueda: "Noemí y Horacio no se rajen. Al Dr. serpa, lo
mismo que a Noemí: no se rajen! Una regla de la democracia es tener a quién
derrotar. Si Noemí termina retirándose por cuenta de las encuestas y usted por
cuenta de que unos o varios parlamentarios se le volteen, no hay duda que la
política se habrá empobrecido más del nivel en el que la difícil situación de
orden público, que coacciona a los candidatos, la tiene sometida. Con un
agravante, cambiar a Serpa a última hora, como si se tratara de un caballo de
carreras, sí que implicaría someter al liberalismo a una derrota sin banderas...
Así que, presentes, Noemí y Serpa hasta el último día de la contienda,
dignificarán las elecciones y les darán la legitimidad que los violentos les
quieren quitar"188.
Otros de sus detractores fueron más lejos, al augurarle a Serpa un retiro
"digno", para que le diera paso a Uribe, pues de lo que se trata, en últimas, es
de cerrarle el paso a como de lugar a Serpa, por parte de la gavilla de sus
188
Semana, marzo 4 de 2002
293
malquerientes, especialmente de la fronda santafereña, para impedirle su
llegada al solio de los presidentes. A esos cantos de sirenas respondió Serpa
enérgicamente, dejando en claro que en ningún momento va a defeccionar, ni
va a cejar en su propósito de alcanzar la Presidencia de la República,
ateniéndose única y exclusivamente al veredicto popular, nunca a los
conciliábulos. Mientras tanto, que sus contradictores se bajen de esa nube, y
remató diciéndoles "que yo renuncie, mamola!"
EL EFECTISMO DE LAS ENCUESTAS Y LA GRAN PRENSA
Es evidente que la gran prensa ha magnificado los resultados de las más
recientes encuestas; tratamiento que contrasta con el que se les dio cuando
por espacio de más de un año quien punteaba en ellas era Serpa y no Uribe.
En aquel entonces ni Serpa ni Rosita merecieron portada de las revistas de
más amplia circulación del país; nunca se le equiparó con superman, pese a
haberse sobrepuesto a la derrota en las pasadas elecciones presidenciales y
al logro alcanzado de desbancar en las preferencias de los encuestados a la
imbatible Noemí. Algo hay, entonces, en el canto de la cabuya.
En un país en el que se confunde la opinión pública con la opinión publicada,
no se puede desestimar el influjo de la mediática, más aún en tratándose del
acontecer político. La objetividad y la imparcialidad de los medios en este país,
ahora cuando la concentración de los mismos y su control por parte de los más
poderosos grupos económicos es mayor, es cada vez más escasa, alejándose
cada vez más del precepto de uno de los padres del periodismo moderno,
Joseph Pulitzer, cuando afirmaba sentenciosamente que "La prensa debe ser
drásticamente independiente". Flaco servicio le están prestando con esta
actitud a la convivencia ciudadana y al fortalecimiento de las instituciones
democráticas; por el contrario, están contribuyendo a atizar y a avivar aún más
la polarización de las distintas fuerzas sociales en el país, en momentos en
que las circunstancias demandan la reconciliación y la unidad en torno del
asediado establecimiento.
Una de las lumbreras del periodismo colombiano, el ex Presidente Alberto
Lleras Camargo, afirmó categóricamente que "en un país mal informado no
hay opinión, sino pasión". Y a ello están contribuyendo, aún sin proponérselo,
algunos medios, a encender las pasiones entre los colombianos. Es bien
294
sabido que allí donde se aleja la razón se aposenta la pasión. A este propósito,
afirma el ex Ministro Jaime Castro: "En su obra El Estado espectáculo, del
profesor Roger Gerard Schwartzenberg, advierte sobre los peligros del abuso
de los medios por parte de los políticos: desprestigio de las instituciones,
manipulación de la opinión y hasta desnaturalización del sistema democrático,
pues se termina cambiando el contenido ideológico y programático que deben
tener los debates por su presentación meramente cosmetológica, de fachada.
En poco tiempo, pasamos del 'Estado espectáculo' al que podrá llamarse
'Estado mediático', que convierte a la política en una cuestión de imagen, en
donde cuenta más la forma que el fondo. Este nuevo síndrome, especie de
roya o broca de la política que carcome al sistema democrático, también
contagió a quienes aspiran a altos destinos públicos"189.
Más allá del efectismo de las encuestas, es preciso escarmenar sobre el
alcance y las limitaciones de las mismas, sin pretender desconocerlas o
subestimarlas, pero valorándolas en su justa dimensión. Salta a la vista la gran
correlación entre la tendencia de la opinión, que favorece el apoyo del uso de
la fuerza frente al conflicto con la guerrilla (pasando del 15% en septiembre/01
al 22 en febrero/02), mientras crece el desafecto por el dialogo con la misma
(cayendo del 40% en sept./01 al 23% en febr./02) con respecto al curso que
marcan las encuestas.
189
El Tiempo, julio 18 de 1995
295
296
La inconsecuencia de las FARC con respecto al Acuerdo de San Francisco de
la Sombra, al exacerbar la guerra, en lugar de amainarla, al escalar el
conflicto, en lugar de reducir su intensidad, contribuyeron a la desilusión y al
desencanto de los colombianos respecto a la suerte del tambaleante proceso
de paz. El empantanamiento primero y su ruptura después, enardecieron los
ánimos, causaron una gran indignación nacional y fue en su clímax cuando se
realizaron ambas encuestas este año; incluso, la segunda de ellas que se
había previsto realizar, por parte de quienes la contrataron, a comienzos de
marzo, se precipitaron a adelantarla, con su segunda intención, a solo ocho
días después de conocidos los resultados de la primera.
Como lo afirma el profesor Pierre Gilhodes, obviamente "...quien responde a la
encuesta lo está haciendo en unas circunstancias particulares"190. Además, la
realización de encuestas sucesivas, en seguidilla, no permite que se decante y
racionalice la opinión de los encuestados; causa una enorme distorsión el que
una encuesta simplemente termine midiendo el efecto producido por el
resultado que arroje la anterior, recogiendo la espuma de ésta, potenciando
su fuerza inercial; ésta constituye una manera de inducir una determinada
opinión, como si se tratara de aquellas profecías que se autocumplen.
No podríamos afirmar que las encuestas han sido manipuladas, pero no nos
cabe la menor duda que sí se han manipulado los resultados de las mismas;
aunque parezca un retruécano, esa es la verdad en romance paladino.
LO QUE MAL EMPIEZA, MAL TERMINA
Era previsible que la ruptura del proceso de paz catapultaría a Uribe, pues él,
desde un comienzo, le había apostado a su fracaso; a contra sensu de Serpa,
quien, pese a sus diferencias respecto a su conducción errada y errática, por
parte de Pastrana y a su denuncia de las fragilidades del mismo, le ofreció su
apoyo patriótico, en un gesto de grandeza que le fue ampliamente reconocido
en su momento, a sabiendas del costo político que ello pudiera acarrearle. Y
así lo hizo saber, cuando afirmó sin pestañear que prefería equivocarse
buscando la paz, que acertar haciendo la guerra(!).
190
El Espectador, marzo 9 de 2002
297
Lo que mal empieza mal termina; a la obstinación y a la torpeza de la guerrilla,
se sumaron la ingenuidad y la chambonería del Gobierno, para dar al traste
con un proceso excluyente, mal concebido y peor conducido, que ahora
llegaba a su melancólico final. Debió agotársele la paciencia al país, para que
el Presidente saliera de su encabinamiento, se sintonizara con la opinión
nacional y, en un relámpago de lucidez, admitiera, de suyo, su rotundo
fracaso, abocando al país a un virtual salto al vacío, luego de dar por
terminadas unas conversaciones que en realidad nunca empezaron. "...la
mayoría cree que su mal manejo condujo a la ruptura del proceso y casi un
40% afirma que este se habría podido salvar mediante una conducción
más acertada"191.
Así se entiende que "...El resultado de la reciente encuesta electoral, más que
un análisis racional de las opciones que tienen los ciudadanos con respecto a
los candidatos presidenciales, es una reacción emotiva a un escalamiento de
la guerra y a la incertidumbre frente al proceso de paz. Es una reacción en
caliente...Pienso que, aunque el tema de la guerra es el que marca el día a
día del país, hay otros problemas más complejos que no se tienen en cuenta al
momento de opinar sobre los candidatos...Yo insisto en que ha habido un
opacamiento de los otros temas por parte de las campañas. ..Quizás si
hubiera una reversión de la tendencia en la escalada terrorista y unos
mensajes claros de Gobierno y guerrilla, de una salida, quizás en ese
momento se podría hablar de que la tendencia podría revertirse"192.
Es decir, que se produce una especie de shock emocional, que salta a la vista
claramente en el resultado de las últimas encuestas. La histeria guerrerista,
esa misma que describe Monseñor Alberto Giraldo como “ la neurosis de la
guerra” conduce a un estado de alma al que aludía Marx en el Dieciocho
Brumario y que lleva a preferir el advenimiento de un final horroroso que la
perpetuación de un horror sin fin. La miopía solo conduce al inmediatismo; es
una respuesta más reactiva que racional. Es bien sabido que la exasperación
lleva a menudo a los ciudadanos a delegar todo el poder de decisión en un
líder, en el que se siente interpretado momentáneamente, coyunturalmente,
con todos los peligros que ello entraña; este es el arquetipo de un peligroso
engendro que algún politólogo catalogaba como "democracia delegativa", que
191
192
El Tiempo, Pedro Medellín, marzo 5 de 2002
La Revista del Espectador, Elizabeth Ungar B., febrero 10 de 2002
298
ha tenido unos desenlaces deplorables en otras latitudes, vgr. Perú! Al fin y al
cabo, el mesianismo en política siempre ha sido la senda que conduce
inexorablemente al totalitarismo.
LAS LIMITACIONES DE LAS ENCUESTAS
Las encuestas y sus resultados son un obligado referente en los tiempos que
corren, como en su momento lo fueron los arúspices para los romanos y los
oráculos en Grecia; pero, hay que recibirlas con su beneficio de inventario,
pues "El pueblo sondeado es un objeto, el pueblo votante es un sujeto. A
través del sondeo se registra una fuerza que podrá ser utilizada por los
interesados como mejor les convenga, tanto en la acción callejera
(muchedumbre) como en la indagación demoscópica (muestra de la
encuesta) a cuyas orientaciones los individuos están llamados a
contribuir, esta está predeterminada desde fuera. Ellos no actúan como
fuerza sino, para así decirlo, como refuerzos. Este es el camino más
expedito del totalitarismo: el autoritarismo disfrazado de
ultrademocracia"193.
Es evidente que las encuestas tienen sus limitaciones y por ello son falibles; al
fin y al cabo es propio de la condición humana reaccionar de una u otra
manera frente a los fenómenos que se presentan, más aún cuando estos son
imprevistos o subitáneos. El comportamiento ciclotímico de los encuestados
puede llevar a cambios bruscos en sus opiniones en respuesta a estímulos
exteriores; de allí, que aún no se puede dar por sentado que la tendencia que
hoy muestran las encuestas se mantendrá. Hay antecedentes a este respecto
muy aleccionadores, tales como la elección de Fujimori en Perú, cuando hasta
la víspera encabezaba las encuestas Vargas Llosa o en Venezuela, en donde
Irene Sáenz, la favorita en todas las encuestas, malogró su elección por su
alianza, a última hora, con el COPEI, y perdió las elecciones a manos de
Chávez, y más recientemente Roseana Sarney, candidata presidencial en
Brasil, de quien ya nadie dudaba de su triunfo, porque así lo marcaban las
encuestas, en solo dos semanas se desplomó, a consecuencia de la
publicación en la prensa de una foto suya muy comprometedora.
193
André Malroux
299
Y aquí mismo en Colombia, recordemos el episodio de las pasadas elecciones
presidenciales, cuando a solo diez días de los comisiones presidenciales, en
su primera vuelta, en 1.998, se reveló la encuesta de Napoleón Franco , que
le daba a Pastrana una ventaja sobre Serpa de 17.7 puntos, lo que hacía
prever una derrota estruendosa, fulminante de Serpa. Ello equivalía a
1.911.600 votos de diferencia a favor de Pastrana y resulta que quien ganó fue
Serpa, por 43.286 votos de ventaja. Esta fue una pifia monumental. Y cómo no
recordar lo acaecido en Antioquia, en donde contra todos los pronósticos y a
contrapelo de los resultados de las encuestas, los candidatos liberales a la
Alcaldía de Medellín y a la Gobernación de Antioquia le dieron una tremenda
muenda a los candidatos del conservatismo, que hasta última hora fueron
favoritos en las encuestas.
Al fin y al cabo, lo que por agua se viene por agua se va; si las circunstancias
cambian sensiblemente, como creemos que va a ocurrir, es de esperar que se
revierta el resultado de las anteriores encuestas. Aún estamos a tiempo para
que ello ocurra; tampoco estamos ante una fatalidad. Recordemos la anécdota
de Bush, quien ante la inminencia de las elecciones presidenciales en los
E.E.U.U, reunió al estado mayor de su campaña y ante el asombro de todos
les dijo: les tengo dos noticias, una buena y la otra mala; la buena, que vamos
ganando las encuestas, la mala que aún faltan tres meses para las elecciones
y en ese lapso cualquier cosa puede suceder! Le corresponde a la campaña
asimilar el golpe que le propinó el resultado de estas encuestas, tomar atenta
nota del mensaje del cual ellas son portadoras, darle una lectura apropiada a
sus resultados y en consecuencia introducir los ajustes requeridos en la
campaña, someter su estructura a una ingeniosa reingeniería, revisar la
bitácora, porque no puede ignorarse que estamos en presencia de un
escenario distinto. No olvidar que "...Quien desee saber lo que ha de venir
en política, sin capricho y falsas motivaciones, debe considerar lo que ha
pasado, ya que todas las cosas de este mundo, en todos los tiempos, se
asemejan a las que han ocurrido antes, por estar cargadas de las mismas
pasiones, produciendo los mismos efectos"194.
Claro que los resultados de las encuestas a que hemos hecho referencia
tenían que producir sus estragos, pero no hasta el punto de producir una
desbandada entre las filas de la campaña de Serpa, como algunos esperaban.
194
André Malroux
300
Desde luego, que aquellos liberales que estaban vacilantes, que nunca habían
abrazado con convicción el Compromiso Social, a las primeras de cambio,
partieron hacia las toldas del uribismo, convencidos como lo estaban, de que
montándose a la cresta de la ola le podían sacar partido en provecho de sus
propias aspiraciones electorales y así ocurrió. Más apegados a la moda que a
los principios, optaron por medrar a la sombra de quien va avante en las
encuestas, pues ellos, como afirmara Ingenieros "Si para sobrevivir, les toca
pasar del timón al remo, no encuentran ningún inconveniente". Da grima este
deprimente espectáculo de travestismo político, en el que se subastan
conciencias menesterosas, pretendiendo pasar de más listos o avispados, en
procura de servir obsequiosamente a sus intereses subalternos. Por fortuna,
como lo afirmara Gaitán "el pueblo es superior a sus dirigentes" y él no se va a
dejar embaucar por aquellos buhoneros de feria vendedores de ilusiones
truncas.
Definitivamente, hay quienes prefieren estar con el sol que más alumbre!
Comportamientos como éstos, son los que desdicen de la política y de los
políticos y tienen en grave predicamento a los partidos políticos en Colombia,
demandando una pronta reforma que les dé entidad a los mismos, para que
dejen de ser montoneras que andan al garete, con una estructura amorfa, para
quienes las ideologías no pasan de ser una especie de señales de tránsito,
para utilizar la expresión de Revel.
LA ENCUESTA DE CARNE Y HUESO DEL 10 DE MARZO
Contrariando los más oscuros vaticinios, que presagiaban lo peor para las
huestes liberales y, de contera, para la candidatura de Serpa, éste ratificó sus
mayorías en los comicios del 10 de marzo, obteniendo un 40%,
aproximadamente, de las curules en el Congreso, erigiéndose en la primera
fuerza en importancia en el Congreso recién elegido, en contraste con un
magro 25% de parlamentarios afectos a la candidatura de Uribe. Una vez más
las encuestas se equivocaron de medio a medio; cómo contrasta la real
realidad con la realidad virtual, que muestra una gran proclividad a insuflar la
candidatura de Uribe. No obstante, se ha recurrido a toda suerte de artilugios
para hacer ver que los resultados favorecieron las aspiraciones presidenciales
de Uribe en detrimento de las de Serpa, no importándoles recurrir para ello al
301
ardid de sumar peras con manzanas. Si bien es cierto entre los candidatos
más votados se cuentan varios de quienes anticipadamente se habían
adherido a la candidatura de Uribe, lo cierto es que en últimas los guarismos
favorecen holgadamente a Serpa, pues en Colombia (m.q.l.p) no existe aún el
voto calificado, todos cuentan por igual, esa es la democracia.
La jornada del 10 de marzo se constituye en el primer pulso entre los
candidatos, la primera encuesta de carne y hueso y sus resultados no validan
en manera alguna los que arrojó la última encuesta de Napoleón Franco. “El
Liberalismo oficialista conserva la mayoría en el poder legislativo, a pesar de
que ninguno de sus grandes elegidos aparece en los primeros lugares de la
competencia en términos absolutos...”195. Se impuso la corriente democrática y
progresista, la que no está por la guerra total sino por la salida negociada del
conflicto, al tiempo que se le notificó a la subversión del apego ciudadano a la
vía civilizada para la resolución de nuestros antagonismos, sin dejar de lado el
compromiso de saldar la enorme deuda social del Estado para con las más
amplias mayorías del país. Pese al desprestigio de la salida negociada, por los
frutos amargos de ese árbol envenenado en que se convirtió el frustráneo
proceso de paz de Pastrana, no se debe desechar. Es indudable que tal
convergencia se constituye en la gestación de un gran frente de las fuerzas
democráticas del país que le tienen aversión a una solución de fuerza y que le
apuestan más bien a una salida incruenta a la encrucijada en que se debate el
país. Un fenómeno de la mayor importancia en el pasado debate electoral fué
la irrupción de una importante fuerza independiente, la cual, aunque dispersa,
representa un 15% del parlamento y con la que hay que contar, máxime ahora,
cuando luego de las elecciones congresionales y cuando la campaña
presidencial entra en la recta definitiva, se están produciendo unos
realinderamientos, en el que su papel es de vital importancia. Aunque
cortejada por el Uribismo, cada vez la distancia entre ellos es mayor, sobre
todo después del alud de adhesiones de los sectores más recalcitrantes de la
derecha y, sobre todo dada la actitud arrogante y soberbia del propio Uribe,
que dice no tener nada qué discutir ni con ellos ni con nadie, que solo recibe
adhesiones, so pretexto de que "...el programa que les he presentado a los
colombianos es claro, mi compromiso es claro, hay unos principios y unas
convicciones que no se negocian"196. Como quien dice, o lo toman o lo
195
196
El Tiempo, Rodrigo Pardo, marzo 11 de 2002
El Tiempo. Marzo, 13/ 02
302
dejan, lo cual muestra el talante del candidato. Contrariamente a ello, el Doctor
Serpa, sin apartarse de los principios del Partido Liberal, que lo ungió como su
candidato y facultado como lo está para forjar, a partir de ellos una gran
coalición democrática, está abierto a propiciar acuerdos sobre lo fundamental,
sin incurrir por ello en pactos simoníacos. Por ello, vemos más posible un gran
acuerdo entre las fuerzas independientes y el candidato del compromiso
social, que entre ellos y Uribe. Se advierte sí, al margen de esta eventualidad,
una proclividad de Antonio Navarro hacia Uribe, pero ante la repelencia de
este no deja de traslucirse su veleidad en una especie de afinidad virtual,
muy subliminal, teniendo como puente levadizo el referendo al que le apuntan
uno y otro.
LA DERECHIZACIÓN DE LA CAMPAÑA DE URIBE VÉLEZ
A estas alturas, bien vale la pena hacer una digresión, para poner de
manifiesto las afinidades crecientes entre la nefasta administración Pastrana y
la candidatura de Uribe. Primero fueron los flirteos al Ministro de Desarrollo,
Eduardo Pizano, alter ego del actual mandatario, buscando su asentimiento
para una eventual fórmula vicepresidencial, al tiempo que se filtraba
tendenciosamente la noticia sobre las intenciones de Uribe de ratificar al
embajador Moreno, otro de los alfiles de este desastrado cuatrenio. Luego
sería la estampida de las huestes azules, quienes hasta la víspera
acompañaban a Juan Camilo, lo abandonaron para deslizarse hacia el
uribismo, porque éste había dejado sin banderas al candidato conservador, ya
que las había asumido como propias, de tal suerte que los sectores más
retrógrados y retardatarios de la colectividad de Caro y Ospina, se sintieron
fielmente interpretados en su doctrina por el candidato en agras de Primero
Colombia. Así se produjo su metamorfosis hacia una creciente derechización
y, lo que es peor, su pastranización, hasta hacerse irreconocible.
Ahora se parece tanto el movimiento de Uribe a la malhadada Alianza por el
cambio de Pastrana, como una gota de agua a otra gota de agua. "....los
conservadores y liberales de la Gran Alianza por el Cambio, arropados con el
manto de una supuesta 'campaña de unidad nacional' encontraron la solución
perfecta para seguir en el poder sin padecer la humillación de una derrota en
las urnas, que tienen más que merecida, por sus imborrables culpas en todo lo
303
malo que nos está pasando. Dios los cría..."197. Todo ello está contribuyendo
imperceptiblemente a erosionar la credibilidad de Uribe, su principal acervo
político. Es tal la derechización de la campaña y de la candidatura de Uribe,
que una de sus marisabidillas ya encendió las alarmas por las repercusiones
que este hecho está empezando a tener en el exterior, hasta donde llegan sus
ecos; veamos lo que se afirma en Semana: "Otro síntoma es que desde la
semana pasada, los medios gringos ya no hablan del 'independent candidate
from Colombia' (el candidato independiente de Colombia), sino del 'right-wing
candidate', que es como los gringos se refieren a un candidato que ellos
consideran de extrema derecha"198.
Es tal la avalancha de adhesiones, de todos los pelambres, que tal
ayuntamiento se asemeja mucho a un aquelarre. Solo el maniqueísmo en este
país permite pasar por alto el hecho de que muchos de aquellos que eran
considerados compañías indeseables, cuando estaban con Serpa, dejaron de
serlo, por el solo hecho de pasar por las aguas lustrales de la candidatura de
Uribe. Ello ha contribuido a desdibujar las primeras impresiones que dio Uribe,
como candidato independiente y liberado del lastre de la corrupción y la
politiquería y ha empezado a perder su encanto para quienes veían en él
encarnados la transparencia y la firmeza en sus principios, lejos de
imposturas. Pero él predica, pero no aplica. Finalmente, el Ministro Santos, tal
vez con la dispensa del propio Presidente, decidió meter basa, sin parar
mientes en el recato que le impone su investidura, amén de la prohibición legal
para hacerlo. Con el mayor desenfado, aprovechó la tribuna de la 43a reunión
anual del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Fortaleza (Brasil) para
decir a los cuatro vientos que "...quien probablemente ganará la Presidencia
es un ortodoxo en materia de disciplina fiscal. Uribe será un aspecto positivo
para los inversionistas, no solo continuará con el ajuste, sino que lo
reforzará". El tendrá sus razones para afirmarlo; pero lo que se colige de las
aseveraciones de Santos es que con Uribe se garantizaría la continuidad y el
continuismo de la desastrosa política del actual gobierno, con todas sus
consecuencias, apretando aún más el ajuste fiscal sin importar el desajuste
social imperante, que se ha traducido en más desempleo, más pobreza, más
inequidad; en suma, más exclusión.
197
198
El Espectador, Ramiro Bejarano, marzo 17 de 2002
Revista Semana, María Isabel Rueda, Marzo 18 de 2002
304
Y la inversión social que espere. En medio de una guerra atroz que
demandará ingentes recursos, los cuales seguramente se arbitrarán, como ya
se ha anunciado, por cuenta de la ya, de por sí, exigüa inversión social, pues
es bien sabido que tanto el FMI como el Ministro de Hacienda afirmaron
recientemente que no se modificarán las metas fiscales, lo que quiere decir
que no es dable esperar aumento del gasto, de lo cual se colige que el mayor
gasto militar se financiará a expensas de la inversión, dada la inflexibilidad del
resto de partidas del presupuesto nacional y el limitado margen de maniobra
que le queda al Gobierno. Así se entrevé en un Documento confidencial del
Ministerio de la Defensa: "Una opción para analizar sería seguir el ejemplo
de países como Uganda, Sudán, Sierra Leona y El Salvador, los cuales
'militarizaron' su gasto público con el propósito de acelerar los
resultados del conflicto y, por consiguiente disminuir su duración. Con
esto se sacrificaría el gasto tanto en los sectores sociales como en los de
infraestructura por unos años, pero la liberación de estos recursos se
daría en un menor tiempo"199. Mientras tanto, seguimos mereciendo las
palmas y los elogios de FMI: “ Es admirable y digno de mención, que con las
grandes dificultades que atraviesa Colombia y con la incertidumbre política, el
equipo económico continúe con la voluntad de mantener la disciplina fiscal...
hasta el momento, el Fondo no ha pensado en modificar las metas del
programa, tras el rompimiento de los diálogos de paz el pasado 20 de
febrero”200 y, añadimos nosotros, es que tampoco se le ha solicitado.
PASTRANA: DE LA QUÍMICA DE LA PAZ CON MARULANDA,
A LA QUÍMICA DE LA GUERRA CON URIBE
En su alocución, con motivo de la ruptura de las conversaciones con las
FARC, el Presidente de la República terminó encomendándonos a San Miguel
Arcángel; algo inesperado para los colombianos, pero al mismo tiempo
comprensible, proviniendo de quién se puede predicar lo que su padre, el ex
Presidente Misael Pastrana, "...lleva en el subconsciente el temor de sus
propias limitaciones y eso se nota en su modo de actuar". Con muchísima
razón, El Tiempo advirtió en editorial reciente que "manejar esta faceta de la
guerra con la misma improvisación con que se condujo la paz a un callejón sin
salida puede ser nefasto". Nadie sabe a qué atenerse con Pastrana y las
199
200
El Tiempo, marzo 13 de 2002
Claudio Loser. Dir. Del FMI para la Región
305
señales que da con sus acciones de gobierno suelen ser ambiguas, cuando no
contradictorias y, lo que es más grave, sin que él se percate de ello. Solo así
puede entenderse que, tras declararle la guerra a las FARC, salga a decir que
"...al final, la guerra no la vamos a ganar a través de la vía militar, sino a través
de la solución política...Yo sigo creyendo que la guerra no es la solución de
este país"201.
La dureza de su discurso era solo una baladronada? Lo cierto es que ya
estamos inmersos en el tremedal de una guerra sin cuartel, en la que la
población civil es la que lleva la peor parte. Es más, aterra la inacción y la
improvidencia del Gobierno, pues transcurridos siete meses desde que fuera
expedida la Ley de Seguridad Nacional, que lo dota de instrumentos
adecuados y eficaces para repeler y confrontar a la subversión, hasta el sol de
hoy no ha sido reglamentada, es más, dejó vencer los términos que le dio el
Congreso para hacerlo a más tardar el mes de octubre del año anterior. Ojalá
que no se le ocurra decir ahora, como lo afirmó hace cuatro años, que la actual
ofensiva de la guerrilla no es más que la despedida de su malhadado
mandato. Pastrana no es el primero y, al paso que vamos, no será el último en
declararle la guerra a las FARC; como tampoco ha sido el primero ni será el
último en entablar negociaciones con ellas. Nos lo recuerda, con su particular
estilo y mordacidad Antonio Caballero: "Nuestra guerra local contra la
subversión la han declarado trece presidentes, catorce con Pastrana, y no la
ha ganado ninguno. Por el contrario: la subversión ha crecido en la guerra y,
en gran parte, gracias a la guerra"202.
Llama poderosamente la atención, que ahora (tarde piache!) "Las mismas
fuerzas y dirigentes que eligieron al actual Presidente, están impulsando hoy
una salida política que implica el rechazo absoluto a todo lo que se hizo en el
proceso de paz. Y a este proyecto político se están sumando amigos y ex
funcionarios de la administración Pastrana"203. Sí, estamos hablando de la
guerra total; pues los mismos que hace cuatro años nos embarcaron en el
embeleco de la paz, haciendo de ésta un señuelo electoral, pretenden ahora
embarcarnos en el embeleco de la guerra total, pretendiendo capitalizar de
este modo sus dividendos electorales. Sí, son los mismos con las mismas;
201
Revista Diners, marzo de 2002
Revista Semana, febrero 25 de 2002
203
El Tiempo, Alfonso Gómez Méndez, marzo 8 de 2002
202
306
ellos, como los borbones, ni olvidan ni aprenden que la historia se repite, una
vez como comedia y otra como tragedia. Al parecer esta última es la que
cierne sobre los campos desolados de nuestra patria, a ciencia y paciencia de
una clase dirigente despistada y ensoberbecida.
Así como Pastrana se imaginó que, dada la buena química que había entre él
y Tirofijo (son sus palabras!), de que la paz estaba a la vuelta de la esquina,
ahora se nos ha pretendido hacer creer que la derrota de la guerrilla está al
alcance de la mano, que esta será una guerra relámpago y fulminante. Los
casos más patéticos son los del inefable Luis Guillermo Giraldo (sí, el mismo
del escándalo del robo a Caldas!) y el de Juan Gabriel Uribe, ambos
comprometidos hasta los tuétanos en el siniestrado proceso de paz de
Pastrana, y ahora fungen entre los cuadros directivos de la campaña de Uribe.
Ello, por lo demás, entraña una profunda contradicción del propio Uribe Vélez,
quien se ufana de haber sido uno de los más acerbos críticos de dicho proceso
y ahora no tiene ningún empacho en hacer causa común con ellos y, que se
sepa, ninguno de ellos ha hecho acto de contrición y mucho menos propósito
de enmienda. Ellos le deben una explicación al país de semejante acrobacia.
PASTRANA LE QUITA A URIBE SU BANDERA PRINCIPAL: OCUPAR EL
CAGUÁN EL 8 DE AGOSTO
La Zona de distensión, que por mucho tiempo se constituyó en la manzana de
la discordia, se convirtió, a la larga, en el mayor escollo para el avance de las
conversaciones, merced a los desmanes y tropelías que allí se perpetraban
por parte de unas FARC envalentonadas e insensibles al clamor ciudadano.
Uribe ofrecía ocupar la dicha zona el 8 de agosto, de ser elegido él Presidente
de la República; éste era un tema cautivante, taquillero; pero, al verse
compelido Pastrana a clausurarla, terminó desarmándolo y dejándolo sin
discurso, pues "Entre Pastrana y Santos le quitaron la pareja antes de
empezar el baile- así fuera para encartarse con ella- nadie puede negarlo.
Como tampoco que los otros candidatos- Garzón, Sanín y Serpa (en orden
alfabético)- son los que de verdad no han cambiado de discurso sobre el
conflicto armado, cuésteles lo que le costare. Al menos eso los une"204.
204
El Espectador, Lisandro Duque Naranjo, marzo 17 de 2002
307
En medio de una gran tensión y de la algarabía guerrerista, en medio del
redoblar de los tambores de guerra, Pastrana les notificó a las FARC que a
partir de las 12 de la noche del 20 de febrero, las fuerzas armadas retomarían
el control de la Zona de distensión. Todo el país quedó expectante sobre lo
que sería el desarrollo de tales operaciones, pero a poco andar se
atemperaron los ánimos ante los anuncios de los altos mandos, en el sentido
de que para retomar el control de los 42.000 kilómetros que habían estado
bajo el control de las FARC requerirían no menos de seis meses; aún más,
para el Ministro de la Defensa "El control total de la zona de distensión es una
cosa que va a durar meses, quizá hasta años" y añade "...las FARC no solo
estuvieron durante los últimos tres años allí. Han estado hace cuarenta
años...Hay una apreciación distorsionada de lo que significa la retoma de una
zona de 42.000 kilómetros cuadrados. Nunca hablamos de plazos. No se
trata de una guerra relámpago, como lo quiso ver la opinión pública"205.
No nos podemos, entonces, engañar, pensando con el deseo en la
proximidad de una derrota aplastante de la guerrilla y en que muy pronto se
vuelva a pescar de noche hasta en los lugares más recónditos de Colombia.
Esto es soñar despiertos; el problema es mucho más complejo y de difícil
solución.
Apenas ahora, se empieza a percibir que estamos abocados a una guerra que
se puede prolongar por muchos años más, con su carga de muertos, ruina y
desolación, con una perspectiva incierta. A ese propósito, resulta patético el
llamado que hace un sinnúmero de organizaciones no gubernamentales, al
convocar el Congreso Nacional de Paz y País el 9, 10 y 11 de mayo próximos:
"Hace cuatro años nos entusiasmamos con la paz, hoy la euforia es por la
guerra y no sabemos cuántos muertos más tendremos que enterrar antes
de volver a una mesa de negociación"206. Triste es reconocerlo, pero esa es
la cruda realidad, porque "no se puede frenar fuego solo con fuego.... No
necesitamos una guerra para hacer la paz, sino la paz para evitar la
guerra"207. Estas reflexiones las hace nada menos que el actual Canciller de
Israel, nación ésta atrapada en un ciclo de sangre, del cual no hay salida a la
vista, después que Ariel Sharón, Primer Ministro, ganara unas elecciones con
una avalancha de votos, gracias a su prédica de mano fuerte, con su eslogan
205
El Tiempo, Gustavo Bell, marzo 3 de 2002
El Tiempo, mazo 7 de 2002
207
El Tiempo, Simón Pérez, marzo 7 de 2002
206
308
"Dejen que el Ejercito de Israel triunfe sobre los palestinos". Un año después,
no solamente no está ganando la guerra como lo prometió, sino que el
recrudecimiento de la misma se ha traducido en más victimas y más violencia,
como no se había visto nunca antes. “ La promesa de seguridad de Sharón se
ahoga en sangre”208 y ese mismo pueblo que lo aclamó hace un año es el que
ahora, desengañado, pide su cabeza. Hoy, después de un año de muertos, la
paz entre Israelíes y Palestinos está más lejos que nunca y, paradójicamente,
nunca antes habían estado más cerca los palestinos de salirse con la suya,
ahora que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó la
Resolución 1397, propuesta por los mismísimos Estados Unidos, su
inesperado aliado a su causa reivindicativa de la constitución del Estado
Palestino. En dicha Resolución se proclama la necesidad de que en Oriente
Medio “ ...dos estados, Israel y Palestina, viva uno al lado del otro con
fronteras reconocidas y seguras”. A veces es preferible escarmentar en
cabeza ajena, por ello mirémonos en el espejo de Israel: "Está claro que la
estrategia puramente militar de Sharón no ha funcionado. La mera fuerza sin
propuestas creíbles de paz, no ha sometido a los palestinos....Sharon insiste
en usar más fuerza y menos diplomacia. Dice que sólo cuando sean
vapuleados los palestinos 'podremos hablar de paz'...Lo que se necesita no es
más sentimiento marcial, sino redoblar la búsqueda de la paz......El camino
adoptado por Israel y Palestina sólo lleva a la guerra interminable"209.
"...Ambas partes acuden a la violencia para salirse con la suya. Así, la
violencia seguirá y empeorará si no se logra un compromiso...Hace un año,
desilusionados con Arafat, los israelíes apoyaron la promesa de Sharón
de acabar con la violencia mediante la represión. Le creyeron, pero
fracasó. Por eso buena parte de la ciudadanía y la prensa está hoy contra
él...Esta es una guerra que Israel no puede ganar y que divide y
desmoraliza al País"210.
"...La estrategia de Sharón de buscar la paz a través del dolor hasta ahora solo
ha traído más dolor"211.
208
El Tiempo, Francisco Santos, marzo 17 de 2002
The New York Times
210
Los Angeles Times Synd. William Paff
211
The New York Times. James Bennet
209
309
"También en Colombia nos hablan de una estrategia aparentemente muy
simple, consistente en doblegar a la guerrilla y luego sí ponerla a hablar de
paz. Llevamos medio siglo con recetas parecidas y, como dice Bennet 'La
estrategia solo ha traído más dolor'.
Al igual que en Israel, la solución del problema colombiano no es confiar en los
campeones del balazo- incluso a ciertos candidatos presidenciales tanto como
a jefes guerrilleros enceguecidos por su propia endogamia militar- sino en
soluciones imaginativas con la inviable ayuda de terceros. Ahorrémosle a
Colombia más sangre: aprendamos las lecciones contumaces que nos
dan otros países del mundo"212!
Últimamente, hasta el propio Alvaro Uribe le ha bajado el tono y ha empezado
a matizar su discurso inicial; "hablo de autoridad y no de guerra", afirma,
pretendiendo dorar la píldora con eufemismos. Mejor dicho, donde dije digo
dije fué Diego! Hablar de autoridad resulta un pleonasmo, pues esa es la
quintaesencia y razón de ser del Estado de derecho. En Colombia no es la
autoridad la que está en cuestión, sino la gobernabilidad, peor aún la propia
legitimidad de las instituciones se encuentran en un grave predicamento y
recobrar una y otra constituyen la misión del Estado.
EL 11 DE SEPTIEMBRE
El fatídico atentado del 11 de septiembre puso de manifiesto dos cosas: el
gran poder de destrucción del terrorismo, de una parte y la gran vulnerabilidad
del Estado, aún tratándose del más poderoso sobre la faz de la tierra, por la
otra. Bush puso en marcha su máquina de guerra para enfrentar a lo que él
denomina el "eje del mal", empezando por el régimen de los talibanes, del que
dio buena cuenta, pero sin lograr su cometido de apresar a Ben Laden, su
principal objetivo, y hasta el sol de hoy, ni siquiera saben de su paradero, a
pesar de contar con los más sofisticados medios. Han arrasado con
Afganistán, pero no han podido conjurar los peligros que le acechan, mientras
los estadounidenses después que vivieron la pesadilla de ese martes negro,
ahora son presa de la paranoia colectiva.
212
El Tiempo, Daniel Samper, marzo 13 de 2002
310
Desde luego, que a la subversión, tanto la de la guerrilla como la de las
autodefensas, hay que encararla con resolución y drasticidad, hasta
doblegarla, imponiendo el monopolio del ejercicio legítimo de la fuerza, pues
"sin cohesión moral no hay victoria"213, ya que "El Estado moderno es aquella
institución que aspira a lograr el monopolio eficaz y legítimo de la coacción en
un determinado territorio: con ello se busca evitar los peligros que, para la
convivencia social, implica la multiplicación de poderes armados
privados". Eso sí, sin cerrar la puerta a la posibilidad de insistir hasta el
cansancio en la salida negociada del conflicto y sin perder de vista la
necesidad de avanzar en las profundas reformas económicas y sociales que el
país demanda con urgencia, a riesgo de acentuar y perpetuar el conflicto, pues
mientras no se articule la política de paz con una agenda de reformas
consensuadas entre las distintas fuerzas políticas y sociales que permita
remover las causas objetivas de tanta violencia, la paz en Colombia es
inviable. Tanto el consenso como el disenso son indispensables, para no
caricaturizar la democracia, que es lo más contraria a la intransigencia, al
dogmatismo y al pensamiento único, por el que propugnan quienes confunden
la autoridad con el autoritarismo; para ellos, el que no se suma al coro para
entonar la canción, no solamente está contra la canción, sino contra el coro
también!
EL DEBATE POST-CAGUÁN
Por ello, una vez descaguanizado el debate electoral, recobran vigencia las
reivindicaciones que Serpa viene planteando a través de su Compromiso
Social, que se constituye en la piedra de toque para distinguir entre las fuerzas
democráticas y progresistas, de un lado, y las fuerzas retrógradas, que se
resisten al cambio y persisten en defender el statu quo, del otro.
No nos hagamos ilusiones, creyendo que la guerra nos la van a hacer otros.
No podemos pecar de ingenuos creyendo que vamos a poder sacar las
castañas del fuego con mano ajena, abrigando la esperanza de una
intervención de legiones extranjeras o el inimaginable concurso de los cascos
azules, el cual solo procede en tratándose de "mantener o restablecer la paz y
la seguridad internacionales", como lo prevé el Capítulo VII de la Carta de las
Naciones Unidas. Guerra es guerra y ella tiene su precio, tanto en vidas
213
Clausewitz
311
humanas y en destrucción material. Hacer la guerra conlleva unos costos y
sacrificios ineludibles, que tendrán que ser asumidos por la sociedad en su
conjunto. Un primer efecto de la declaratoria de guerra fue la perdida de valor,
en un 30%, de los bonos de deuda pública de Colombia en Europa,
tumbándoles a los empresarios colombianos, en un solo día, US$100 millones.
Según la Revista Dinero "...los precios de la deuda externa colombiana
cayeron 2.5%, desde el anuncio del rompimiento de negociaciones de paz el
20 de febrero"214.
Es obvio que esta circunstancia tornará más difícil y costosa la consecución de
financiamiento externo, por el aumento del riesgo país y los spreads;
contribuirá a ahuyentar aún más a la inversión y a los inversionistas
extranjeros y aún los nacionales, ya en fuga, al tiempo que espantará a los
turistas y deportistas, que ya empiezan a mirarnos con recelo. Estos son los
efectos colaterales de una guerra que apenas empieza, a los cuales hay que
sumar los ingentes recursos que se tendrán que redireccionar para sufragar la
inversión en material bélico, en apertrechar y avituallar a las tropas.
Más impuestos, más deuda pública y menos inversión social, serán la
constante en medio de esta conflagración, comprometiendo seriamente la
propia viabilidad de la enclenque economía, postrada como está por la
aplicación a rajatablas de la receta fondomonetarista. Analistas serios estiman
que, entre gasto militar, prisiones y centros de reclusión, la red de protección
social indispensable, la reposición y reparación de la infraestructura, se
deberán gastar $6.9 billones anualmente. Ahora bien, si este mayor gasto se
repartiera entre toda la población, cada colombiano tendría que asumir
$160.000 del mismo215. Con sobrada razón afirmaba Benjamín Franklin que
nunca ha habido guerra buena, ni paz mala!
CÓMO SALIR DE LA GUERRA?
Ahora bien, aunque “ la preocupación por la paz es tal que el voto gira
alrededor de cómo obtenerla y qué opción tienen los distintos caminos con que
se supone que es posible alcanzarla”216, no podemos caer en la falsa
214
Revista Dinero, marzo 8 de 2002
Idem
216
El Tiempo, Alfonso López M. Marzo 17 de 2002
215
312
disyuntiva de guerra o paz en la que estuvimos confinados hasta el 20 de
febrero, porque en guerra estamos. Uribe ya no se podrá tomar el Caguán el 8
de agosto como lo prometió repetidas veces, porque Pastrana se le adelantó.
Quien quiera que sea el elegido le corresponderá encarar y confrontar a los
grupos armados ilegales y en particular a las FARC, pues estamos frente a
una guerra impuesta por la insensatez y delirio de la contraparte, al pretender
tomarse el poder por la vía de las armas. "A lo hecho pecho", expresó
lacónicamente Horacio Serpa, qué le vamos a hacer. Para hacer la guerra,
con uno solo basta, pero para alcanzar la paz se necesitan dos y en este caso
lo que se ha dado es un diálogo de sordos o más exactamente un soliloquio.
La diferencia estriba en cómo se asume el desafío: o nos embarcamos en una
guerra total como única salida, ceñidos a un discurso reduccionista,
militarizando la vida cotidiana, en el propósito de derrotar a la subversión, para
entonces sí pactar con ella su desmovilización y posterior reinserción a la
sociedad civil; o, por el contrario se les enfrenta con la energía y contundencia
requeridas hasta doblegarla, reducirla a la impotencia, al propio tiempo que se
acometen sin tardanza las reformas sociales y económicas requeridas, con el
propósito de recobrar la gobernabilidad perdida, vigorizando de paso las
instituciones, allanando el camino para una salida negociada a la postre, sin
claudicaciones, pero sin pretender imponer una paz romana, de tierra
arrasada, por que esta paz a quién sirve?. El único verdadero fracaso consiste
en no intentarlo, nos enseñó Fernando de Magallanes.
De lo que se trata es de no negociar por temor, pero tampoco temerle a la
negociación. Lo que importa al fin y al cabo es a quien le sirve la paz
alcanzada por uno u otro medio. Como en la paradoja de Huidrobo, los árboles
no dejan ver el bosque; por ello se ha perdido de vista que “Las sociedades
son tanto más inseguras, cuanto más injustas”217; de modo que no se puede
posponer por más tiempo el curso de las asignaturas pendientes, en un país
con un tejido social desgarrado por las inequidades y las iniquidades. En un
país como Colombia, con 24 millones de pobres, 9 millones de indigentes, 2.5
millones de desplazados, 3.6 millones de desempleados, 6.5 millones de
subempleados; un país en el que se ahonda la desigualdad en la distribución
de su menguado ingreso, donde el 10% de más altos ingresos percibe 60
veces lo que percibe el 10% de más bajos ingresos, jamás se podrá aclimatar
217
Fernando Savater
313
la paz, que no es solo ausencia de guerra, silenciamiento de los fusiles. Con
los desamparados de la fortuna, abandonados a su propia suerte, víctimas del
darwinismo social, no podemos contar, cuando se trata de salir en defensa de
unas instituciones que no solamente no los protegen, sino que más bien las
padece. Como nos lo enseñó el profesor Estanislao Zuleta, un país mejor es
aquel que es capaz de tener mejores conflictos y que estos se puedan tramitar
por la vía de los consensos.
Es preciso, entonces, desmarcarnos del sempiterno tema de la guerra, sin
desentendernos de ella, para poder centrar el debate en los aspectos
primordiales de la compleja crisis que agobia a la sociedad colombiana. Hay
que evitar la trivialización del debate, se precisa discernir sobre la
conveniencia de mantener un modelo económico que nos ha conducido a la
recesión más prolongada y persistente de que tengamos noticia; hasta dónde
se justifica perseverar en un plan de ajuste fiscal, siguiendo los lineamientos
del FMI, que tiene frenada la economía; hasta cuándo se le va a seguir
recetando placebos a la economía para prolongar su agonía; será posible
mantener las metas fiscales acordadas con el FMI en medio de la
intensificación del conflicto armado interno; hasta dónde puede resistir el país
el creciente endeudamiento; qué hacer para ofrecer una perspectiva cierta a
los millares de jóvenes desempleados; en fin, cómo evitar que se siga
ampliando la brecha entre unos pocos colombianos acomodados y el resto de
excluidos de los beneficios del desarrollo económico y social del país. Todas
estas preguntas esperan respuestas y pronto, porque son las que se hace
cada Colombiano, cuando se invoca su solidaridad para salir en defensa de las
instituciones democráticas, frente a las cuales tiene desconfianza, desafectos
y, en ocasiones, hasta repulsión. Nadie quiere llevar agua al molino ajeno! Si
bien la guerra ha contribuido y de qué manera a generar más pobreza, más
desempleo, ha ahuyentado la inversión productiva, ello no exime de
responsabilidad a la dirigencia de este país, que ha sido indolente con la
suerte de las más amplias mayorías y nos ha conducido con los ojos abiertos
hasta el borde del precipicio. Esta responsabilidad no se puede eludir y mucho
menos evadir, hay que afrontarla autocríticamente. Se suele decir que la
corrupción le ha hecho tanto daño a este país como la violencia; uno y otro
representan, según los entendidos, un 4% del PIB cada uno. Esta dura
realidad es la que por su opacidad frente a los estragos del conflicto armado,
que copa todos los espacios, pasa inadvertida para los sharones obnubilados
314
y delirantes por el espejismo de la guerra total, que los lleva a hacerse “
ilusiones mortales” . El Papa nos dice en su mensaje: ""...a la paz se llega
por caminos de paz, es decir por procesos de dialogo y negociación...No
hay paz si no hay criterios claros para un desarrollo humano sostenible,
cultural, económico, político, jurídico y ecológico. Por tanto es urgente
una agenda amplia para caminar hacia la paz....'Si quieres la paz, sal al
encuentro del pobre' (Juan Pablo II. Mensaje para la Jornada de Paz.
1.993 ....'El dialogo por la paz es una urgencia para nuestro tiempo'
(Idem)...'Hay que dar a la paz otras armas que no sean las destinadas a
matar y a exterminar a la humanidad. Son necesarias sobre todo las
armas morales' (Pablo VI. Mensaje para la Jornada de Paz. 1.976)....."218.
Queda claro, entonces, que el País deberá escoger entre las dos alternativas
que actualmente se le presentan: la del autoritarismo en lo político y
neoliberalismo en lo económico, que tanto seduce a los sectores privilegiados,
y la propuesta socialdemócrata del Compromiso Social, que tiene como
objetivo el impulso al desarrollo económico y social, pero con la redistribución
simultánea del ingreso y la solución a los ya crónicos problemas de pobreza,
analfabetismo, desempleo, desigualdad e injusticia social.
Indudablemente que el programa de gobierno del Doctor Horacio Serpa Uribe,
es el que le conviene al País, pero principalmente a los estratos de menores
ingresos que, hoy en día, constituyen más del 80% del total de nuestra
población. Por ello constituye un contrasentido que esa inmensa mayoría no
se refleje en las encuestas de la preferencias electorales. Como lo expresa
Armando Benedetti, "la cresta de Uribe Vélez es emotiva, circunstancial y
frágil"219; por ello, estamos seguros que en la medida en que la opinión pública
vaya comprobando que la eliminación de la guerrilla por la exclusiva vía militar
no es asunto de coser y cantar y que, la guerra no será posible librarla
exclusivamente con los hijos de los pobres y los recursos del Presupuesto
Nacional, mientras los ricos la comentan en los cocteles o la ven desde Miami
por televisión(CNN), se hará sentir este efecto, no tanto en las encuestas,
como en la justa electoral del próximo 26 de mayo, en que, sin duda alguna, el
pueblo no se volverá a equivocar, como ocurrió en 1.998, y elegirá a Horacio
Serpa Uribe como Presidente de Colombia para el período 2.002 - 2.006.
218
219
Conferencia Episcopal. Monseñor Alberto Giraldo, marzo 10 de 2002
El tiempo, marzo 18 de 2.002
315
Amylkar D. Acosta M.
Bogotá, marzo 18 de 2002
www.amylkaracosta.com
316
RESPUESTA
De La Guajira puede decirse que es un caso singular en el concierto nacional;
tiene el privilegio de percibir regalías por los más variados conceptos, por la
explotación del gas, de la sal y del carbón, especialmente. Los montos de tales
recursos son y han sido apreciables, tanto para el departamento como para los
municipios en cuya jurisdicción se han venido dando tales desarrollos, pues a
diferencia de la explotación de la sal, que tradicionalmente se ha dado en
forma artesanal, tanto en el gas como el carbón ha sido a escala industrial.
Adicionalmente, las regalías que se han recibido han crecido
exponencialmente, fundamentalmente por tres razones: ha aumentado
sensiblemente los volúmenes de producción; han mejorado ostensiblemente
sus precios, especialmente en el caso del carbón, que es un bien transable; y,
adicionalmente, gracias a nuestra gestión en el Congreso, logramos que se
duplicaran las regalías a que tienen derecho tanto el Departamento como los
Municipios.
LLama poderosamente la atención, que aquellos municipios perceptores de
tales regalías, son justamente los que atraviesan por mayores afugias fiscales;
esta tendencia es la misma que se manifiesta a nivel nacional, en donde,
curiosamente, contrariamente a lo esperado, los departamentos en mayores
aprietos en sus finanzas, son precisamente aquellos que reciben regalías. Esta
que al parecer es una paradoja, se podría explicar por el espejismo que
generan las regalías, que se manifiesta de dos maneras: primero, hay una
tendencia por parte de las distintas administraciones a acometer en obras
faraónicas y para tal efecto terminan comprometiendo recursos más allá de la
proyección de ingresos por concepto de regalías de su período. Y lo más
grave, es que no siempre son aquellas obras de mayor prioridad y las de
mayores beneficios y generalmente contratadas con una total falta de
transparencia, por lo que hay lugar al despilfarro y a la dilapidación. Segundo,
para los bancos resulta muy atractivo otorgar crédito a aquellos entes
territoriales que reciben regalías, sobre la base de la pignoración de las
mismas, causando el sobreendeudamiento que hoy acusan la mayoría de
ellos.
Finalmente, es evidente que el Departamento de La Guajira y todos sus
municipios se han beneficiado, en mayor o menos medida, de la inversión de
317
la regalías, tanto de las directas, como de aquellas provenientes del porcentaje
que iba a la Nación antes y que hoy van al Fondo Nacional de regalías, a partir
de la Constitución de 1.991. La Guajira no es la de antes; se han invertidos
ingentes recursos en infraestructura vial, en equipamento básico(acueducto,
alcantarillado y saneamiento básico), en programas de electrificación,
mejorando su calidad y cobertura, en la masificación del servicio del gas
domiciliario, en programas de agua potable para las comunidades indígenas;
en fín, creo que no hay un solo frente que no se haya beneficiado de la
inversión social que se ha adelantado con tales recursos. La Guajira ha
mejorado ostensible en la satisfacción de las necesidades básicas de su
población, como no se ha visto en muchas otras regiones del Caribe, aunque
es justo reconocerlo, todavía hay muchas carencias y muchas falencias en las
entidades que tienen tal responsabilidad. Mención aparte merece el gran
Proyecto de la Represa del Ranchería, que se hará posible gracias a que tiene
en las regalías y en el producto de la venta de CARBOCOL su principal fuente
de financiamiento.
Claro está, que La Guajira y sus moradores podrían haber estado mejores y
deberían haberse beneficiado en mayor medida de la inversión de las regalías,
si ello se hubiera dado con un criterio de racionalidad, planeación, pulcritud y
transparencia. No me cabe la menor duda, de que muchos de esos recursos
se han despilfarrado, dilapidado; han sido fuente de corrupción, por falta de un
eficaz control y vigilancia, no solamente por parte de ,los organismos de
control, sino por la ausencia de un eficaz control social, el cual se imposibilita
por la falta de información y de publicidad de los actos administrativos que
comprometen los recursos públicos. Da grima ver cómo se han invertido
ingentes recursos, por ejemplo, en el Acueducto y en el Alcantarillado de
Riohacha y todavía Riohacha NO cuenta con un buen acueducto y tiene un
pésimo servicio de alcantarillado. Resulta desconcertante para quienes hemos
ostentado su representación congresional, ver cómo pese a nuestros
esfuerzos, pese a nuestra fecunda gestión para la consecución de tales
recursos, aquellos que tienen bajo su responsabilidad ejecutarlos no han
estado a la altura de sus responsabilidades. Algo o mucho debemos hacer,
para que tales recursos no se sigan yendo por las cañerías de la corrupción y
la inmoralidad administrativa.
Amylkar D. Acosta M
318
www.amylkaracosta.com
Bogotá, abril 13/ 02
319
GIRO A LA DERECHA
Amylkar D. Acosta M
Cada día que pasa, las afinidades entre la nefasta administración Pastrana y la
candidatura de Alvaro Uribe son mayores. Primero fueron los flirteos al
Ministro de Desarrollo, Eduardo Pizano, alter ego del actual mandatario,
buscando su asentimiento para una eventual fórmula vicepresidencial, al
tiempo que se filtraba tendenciosamente la noticia sobre las intenciones de
Uribe de ratificar al embajador Moreno, otro de los alfiles de este desastrado
cuatrenio. Luego sería la estampida de las huestes azules, quienes hasta la
víspera acompañaban a Juan Camilo, lo abandonaron para deslizarse hacia el
uribismo, porque éste había dejado sin banderas al candidato conservador, ya
que las había asumido como propias, de tal suerte que los sectores más
retrógrados y retardatarios de la colectividad de Caro y Ospina, se sintieron
fielmente interpretados en su doctrina por el candidato en agras de Primero
Colombia. Así se produjo su metamorfosis hacia una creciente derechización
y, lo que es peor, su pastranización, hasta hacerse irreconocible.
Ahora se parece tanto el movimiento de Uribe a la malhadada Alianza por el
cambio de Pastrana, como una gota de agua a otra gota de agua. "....los
conservadores y liberales de la Gran Alianza por el Cambio, arropados con el
manto de una supuesta 'campaña de unidad nacional' encontraron la solución
perfecta para seguir en el poder sin padecer la humillación de una derrota en
las urnas, que tienen más que merecida, por sus imborrables culpas en todo lo
malo que nos está pasando. Dios los cría..."220. Ante el asedio de un necio
periodísta que le inquiría sobre sus devaneos, Uribe le respondió sibilinamente
que él ha "...mantenido la misma posición objetiva frente al gobierno del
Presidente Andrés Pastrana en los últimos cuatro años"221. Todo ello está
contribuyendo imperceptiblemente a erosionar la credibilidad de Uribe, su
principal acervo político. Es tal la derechización de la campaña y de la
candidatura de Uribe, que una de sus marisabidillas ya encendió las alarmas
por las repercusiones que este hecho está empezando a tener en el exterior,
hasta donde llegan sus ecos y no vacilan en catalogarlo como el 'right-wing
candidate'.
220
221
El Espectador, Ramiro Bejarano, marzo 17 de 2002
El Tiempo. Abril, 11/02
320
La euforia uribista insuflada por las encuestas, produjo tal avalancha de
adhesiones, de todos los pelambres, que tal ayuntamiento se asemeja cada
vez más a un aquelarre. Solo el maniqueísmo en este país permite pasar por
alto el hecho de que muchos de aquellos que eran considerados compañías
indeseables, cuando estaban con Serpa, dejaron de serlo, por el solo hecho de
pasar por las aguas lustrales de la candidatura de Uribe. Este hecho llevó a
Juan Gossain a hablar de la creciente 'fetecuatización' de su campaña y le
recomendó fijar un aviso en su sede con el siguiente letrero: se reciben
escombros! Ello ha contribuido a desdibujar las primeras impresiones que dio
Uribe, como candidato independiente y liberado del fardo de la corrupción y la
politiquería; por ello mismo ha empezado a perder su encanto para quienes
veían en él encarnados la transparencia y la firmeza en sus principios, lejos de
imposturas. Por que se predica, pero no se aplica. Solo a las últimas de
cambio, se han puesto cortapisas para la admisión a la campaña, pero cuando
ya todo el lastre de la misma se había "colado".
Bogotá, abril 20/ 02
www.amylkaracosta.com
321
COLOMBIA SÍ TIENE FUTURO
Amylkar D. Acosta M222
Galsworthy
"Si usted no piensa en el futuro, no lo tendrá"
John
El próximo 26 de mayo, Colombia se jugará su futuro; ese día se elegirá el
próximo Presidente de la República, en un momento crucial para la suerte de
los colombianos. Por ello, ante la inminencia de los próximos comicios, la
apatía y la indiferencia se pueden pagar caro; de nada valen las
extemporáneas gesticulaciones y lamentaciones, pues después de rayo caído
no hay magnífica que valga. Aún estamos a tiempo, para reflexionar y para
discernir sobre qué es lo más conveniente y deseable para nuestro martirizado
país. No podemos perder de vista, que es la propia viabilidad de Colombia
como país la que está seriamente comprometida. Por ello, debemos de
precavernos, de no reincidir en la gran equivocación de hace cuatro años al
elegir a Pastrana, cuyo nefasto período presidencial ha estado signado por la
frustración colectiva y la frivolidad palaciega. Nunca antes se habían
esfumado tantas ilusiones de tanta gente, en tan poco tiempo!
Afirmó Thomas Carlyle que "Nos tocó una época difícil; pues bien, estamos
aquí precisamente para mejorarla". A ello nos concita la candidatura de
Horacio Serpa Uribe, portaestandarte del Compromiso social. Se trata de
alguien que viene de abajo, de menos a más, que se ha hecho a pulso,
estimulado por su gran espíritu de superación, de extracción humilde, hijo de
un tinterillo y una maestra de escuela, sin apellidos linajudos; educado, como
cualquier colombiano del montón, en la escuela, el colegio y la universidad
públicas; es un hombre de una larga trayectoria en el servicio público, tanto en
cargos de elección como de nominación(Juez, Concejal, Alcalde, Procurador,
Congresista, Ministro de Estado, Constituyente, entre otros), traducida en una
vasta experiencia, que ahora quiere poner al servicio de la Nación, en el
momento en que ésta más lo requiere, pues no estamos como para lanzar
globos de ensayo. La complejidad de los problemas del país demanda que
quien esté al frente de sus destinos sea alguien probo, ducho, curtido,
222
Senador de la República
322
fogueado y experimentado, como lo es Horacio Serpa Uribe, a quien sí le cabe
el país en la cabeza. Lo propio podemos decir de su fórmula vicepresidencial,
José Gregorio Hernández, a tono con el acento social del programa
presidencial de Horacio Serpa; este binomio de oro está preparado para sacar
al país de su postración.
Horacio Serpa se ha comprometido con el país a darle duro al terrorismo,
combatiendo sin tregua y parejo tanto a la guerrilla, a los paramilitares, al
narcotráfico y a la delincuencia, eso sí, utilizando la fuerza legítima del Estado
y sin comprometer al país en una guerra total, que solo significaría ruina y
destrucción; a darle duro a la corrupción, por ser este un cáncer que corroe
los propios cimientos de la institucionalidad y, desde luego, darle duro a la
pobreza, que se ha acrecentado escandalosamente estos últimos cuatro años,
ahondando la inequidad y la exclusión. Para superar las tensiones sociales
que estremecen a nuestra sociedad, la Presidencia de Horacio Serpa se la
jugará a fondo, para sacar avante las reformas estructurales que el país
demanda con urgencia, desechando el facilismo seductor y las vanas
promesas, fuentes de desilusión y desencanto.
Lo peor que le puede pasar a este país, es prolongar la agonía de estos cuatro
largos años de ineptitud, incapacidad e insensibilidad de un gobierno insulso
como el de Pastrana, por interpuesta persona y así lo pretenden quienes se
apresuraron a hacer transbordo de la Alianza por el cambio de Pastrana a
Primero Colombia de Uribe y así como hace cuatro años embaucaron al
pueblo con el señuelo de la paz, ahora quieren repetir su disparate con el
embeleco de la guerra total. Pero, aún estamos a tiempo para
desenmascarlos. De usted depende que ello no suceda. Repitamos con Karl
Popper que "El futuro esta abierto...no está predeterminado. Todos nosotros
contribuimos a determinarlo". La razón nos dará la fuerza para lograrlo!
Bogotá, mayo 3/ 02
www.amylkaracosta.com
323
DE LAS TESIS PEREGRINAS
(A propósito de las tarifas de los servicios públicos)
Amylkar D. Acosta M223
En varias ocasiones nos hemos visto precisados a volver sobre el peliagudo
problema suscitado por las exorbitantes alzas en las tarifas de los servicios
públicos domiciliarios. Esta vez lo hacemos movidos por el galimatías
planteado por Jorge H Botero224, asesor de campanillas de la candidatura de
Uribe Vélez, quien pretende desvirtuar la propuesta del Compromiso social de
Horacio Serpa, de meter en cintura a las empresas prestadoras de los
servicios públicos, para evitar que se siga atosigando a los usuarios con
facturas que no consultan su capacidad de pago. Lo que para él no pasa de
ser un galimatías, constituye uno de los dramas más sobrecogedores de los
sufridos usuarios, exasperados e impotentes ante los abusos de los que son
víctimas diariamente, a ciencia y paciencia de las autoridades, que están
llamadas a velar por los intereses colectivos. Apela él al consabido truco de
construir un muñeco de paja, para después solazarse destruyéndolo a
manotazos.
No hemos hecho nada distinto que hacer eco del clamor ciudadano, al
proponer una reforma a fondo de las leyes 142 de 1.994, 632 de 2.000 y 689
de 2.001, puesto que se han quedado cortas y han sido rebasadas por los
hechos. Se propone, entonces, hacer un alto en el camino, revisar el actual
esquema tarifario y todo lo atinente a la prestación eficaz y eficiente de los
servicios públicos, que por mandato constitucional el Estado está obligado a
asegurarles a todos los ciudadanos. En el entretanto y dada la severidad de la
crisis planteada, se decretaría la congelación temporal de las tarifas, apelando
a la declaratoria de Estado de emergencia social y económica prevista en el
Artículo 215 de la Carta, por que la calamitosa situación que afrontan las
mayorías nacionales así lo ameritan. No hay aquí ningún "doble mensaje".
Resulta pertinente e inaplazable la revisión de la metodología y de la
estructura tarifaria, ahora cuando ha transcurrido un lustro y por imperativo de
la Ley debe hacerse. Es esta la oportunidad de introducir los cambios
223
224
Senador de la República
El Espectador. Mayo, 5 / 02
324
tendientes a corregir las distorsiones y los efectos perversos de aquellas
disposiciones que han resultado inapropiadas en unos casos y diabólicas en
otros. Un aspecto primordial tiene que ver con la integración, el rol y las
funciones propias de las comisiones de regulación; se requiere garantizar la
sapiencia de los expertos que hagan parte de las mismas, que gocen de la
autonomía necesaria, pero sin que se conviertan en ruedas sueltas del
engranaje institucional y sin que se arroguen la competencia de la fijación de
las políticas del sector; además, para garantizar la transparencia en la toma de
sus decisiones, se le debe asegurar al usuario su derecho a participar
activamente de las mismas, a través de las audiencias públicas que deben
preceder la expedición de sus resoluciones. No resulta tampoco descabellada
la propuesta de prorrogar los subsidios a los estratos I, II y III, a efectos de
morigerar el impacto de su desmonte en la tarifa al usuario final. Así mismo,
resulta razonable plantear una fórmula tarifaria que garantice hacia el futuro
que en ningún caso las alzas en las tarifas excedan los ajustes al salario
mínimo legal, el cual a su vez está atado a la inflación causada. Acaso las
tarifas de los servicios públicos no afecta el costo de la canasta familiar, al
menguar el poder adquisitivo del ingreso de los usuarios? Tampoco resulta
admisible el que los sobrecostos en que se incurran a consecuencia de los
actos terroristas, le sean trasladados en su integridad al usuario; por qué no
compartir las cargas entre los distintos agentes del mercado?
No escapa a nuestra consideración la importancia de garantizar la viabilidad
de las empresas prestadoras de los servicios, para evitar un inminente apagón
financiero, pero sin que ello vaya en detrimento del interés del usuario final,
que ha resultado ser el eslabón más débil de la cadena; debe compatibilizarse
el afán de lucro de las empresas, con el carácter del servicio público que
prestan. Además, el Gobierno también debe poner de su parte, transfiriendo
oportunamente los subsidios desde los fondos de solidaridad y redistribución a
las empresas, poniéndose al día en el pago de su abultada deuda por la
prestación del servicio; asumiendo el costo del consumo de subsistencia de los
asentamientos subnormales y albergues temporales. Por su parte, las
empresas deben superar sus ineficiencias, reducir sus desmesuradas pérdidas
técnicas y controlar el fraude, pues estos factores, aunados a los anteriores,
son los que más gravitan sobre el mediocre desempeño de las empresas, así
como también la baja en la demanda, a consecuencia de la ya prolongada
recesión económica; razones estas que no se le pueden atribuir única y
325
exclusivamente a un rezago en las tarifas, por lo que no se puede pretender
que sean los usuarios quienes paguen los platos rotos dando rienda suelta a la
escalada alcista.
Finalmente, todo lo anteriormente expuesto resultaría nugatorio en sus
efectos, si no se fortalece, vigoriza y se le pone músculo a la Superintendencia
de servicios públicos, para que ejerza cabalmente sus funciones de control y
vigilancia, previniendo los desafueros y sancionándolos cuando estos se
cometan, evitando los abusos de posición dominante en el mercado. La
Superintendencia tiene que dejar de ser el rey de burlas que ha sido en el
pasado; para ello, resulta esencial ponerle dientes a la Ley e imprimirle
dinámica a su gestión.
Con planteamientos como estos no se tiene por qué espantar a la inversión y a
los inversionistas privados, no se tiene por qué frenar la inversión en el sector
de los servicios públicos; por el contrario, las alzas desproporcionadas en las
tarifas de los servicios públicos resultarían contraproducente, repitiéndose la
historia de la crísis del sector financiero, por cuenta de las alzas desmedidas
en las tasas de interés de los créditos en UPAC, que condujeron al aumento
de la cartera primero y al colapso después, amenazando con una crísis
sistémica. De lo que se trata es de garantizar la sustentabilidad de la
prestación de los servicios públicos esenciales, deber ineludible del Estado y a
ello apunta la propuesta que sustentamos, alejados como lo estamos de toda
demagogia barata.
Bogotá, mayo 8/ 2.002
www.amylkaracosta.com
LOS PELIGROS DE LA DEMOFOBIA
Amylkar D. Acosta M
Últimamente varios columnistas de prensa, enchufados a la candidatura de
Uribe Vélez, han dado en la flor de cuestionar la razón de ser de la segunda
vuelta en las elecciones presidenciales y han traído de los cabellos los
argumentos más extravagantes para sustentar sus interesadas cavilaciones en
torno a la ingeniería electoral, esa misma que tanto dicen abominar. Según
Juan Lozano "La segunda vuelta tiene sentido donde existen varias fuerzas
326
políticas articuladas que se disputan el favor popular con sus propuestas y le
dan justificación a coaliciones amplias o alianzas plurales. Ese, por su puesto,
no es el caso aquí"225. Así de axiomática es la simplista formulación de quien
no avizora "...una perspectiva virtuosa de coaliciones transparentes y de gran
envergadura"226 que la justifique. Para convalidarla, aduce que "Según la
última encuesta... a mí me queda claro que Uribe es prácticamente
inalcanzable...Si los uribistas se ponen las pilas, podrán ahorrarle al país
la segunda vuelta y con ella riesgos enormes y sumas multimillonarias,
que todos tenemos que pagar". Mas aún, él mismo se pregunta si "Tiene
sentido, por Dios, meterle 60 mil millones de pesos a la segunda vuelta"227, al
tiempo que la relativiza al considerar que "...solo serviría para reiterar el
resultado de la primera, incluso ampliando la diferencia entre Alvaro Uribe
y Horacio Serpa"228. Por su parte, un grupo de industriales piensa que ahorrar
$80 mil millones vale más que una segunda vuelta229. Estos planteamientos
van muy en la línea de la candidatura de Uribe, de justificar la reducción del
Congreso y de las asambleas a su mínima expresión, en el entendido que así
se obtendrían importantes economías; con la misma lógica perversa y
demagógica, tomando como pretexto la mejor aplicación de los recursos
estatales, reorientándolos supuestamente a la "inversión social", así nos
ahorremos la democracia!. Otro de los turiferarios de Uribe propone algo más
original, que en un mismo día tenga lugar la primera y la segunda vuelta, por
que está "mamado" de elecciones230. Pero resulta que el país esta mamado es
del nefasto gobierno de Pastrana, que tanto Juan Lozano como Alberto Casas
contribuyeron a elegir en la segunda vuelta que ahora tanto denostan. Como
dijo Mencken "...para todo problema humano puede encontrarse una solución
simple, clara y equivocada".
Ellos incurren en una flagrante contradicción cuando se duelen de lo que
puede costar una segunda vuelta para elegir al Presidente, pero callan como
ostras frente a la eventualidad de unas elecciones prematuras de Congreso, al
verse abocado este a su temprana disolución, tal y como lo propone el
candidato de sus preferencias. Por lo visto, esta no pasa de ser una
estratagema electorera, encaminada a conjurar el peligro en ciernes para la
225
El Tiempo. Abril, 29/ 02
Idem
227
El Tiempo. Juan Lozano. Mayo, 13/ 02
228
Idem
229
Agenda económica. Abril, 29/ 02
230
Alberto Casas Santamaría
226
327
candidatura de Uribe Vélez que significaría una segunda vuelta, dada la
marcada tendencia de las encuestas, que lo sitúan en un plano inclinado,
mostrando un rápido declive, desde que alcanzó su climax, a tal punto que
entre una y otra encuesta perdió 12 puntos, al tiempo que Serpa ganó 4.
Tienen razón para estar preocupados, pues como lo afirmara Napoleón
"Cuando se asciende es posible detenerse; pero resulta muy difícil detenerse
cuando se está descendiendo". Y esta es la situación actual, mientras Serpa
va cuesta arriba, Uribe viene encuesta abajo!
Este es el juego democrático y a él nos tenemos que atener; resulta peligroso
jugar a la desinstitucionalización. Las elecciones son mucho más que un
formalismo, son parte de la quintaesencia de la democracia, así a las élites les
produzca fobia y jartera; en este caso la forma es el contenido. Los
resultados de las encuestas solo muestran las tendencias en la intención del
voto; pero lejos están de constituirse en una predicción y por ello mismo jamás
podrán suplantar la encuesta de carne y hueso, que son las elecciones. Que
cesen, pues, las zalamerías de la mediática, en donde afana más el velón que
el dueño de la olla. No olvidemos que unas son de cal y otras son de arena;
hace exactamente cuatro años, a solo 10 días de la primera vuelta de las
elecciones presidenciales, la encuesta de Napoleón Franco le daba una
ventaja a Pastrana sobre Serpa de 17.7 puntos y fue Serpa quien la ganó.
Cuidado y les pasa lo de la lechera de Samaniego, que enseñó la vanidad de
girar sobre el futuro, cuando ni el presente está seguro.
Bogotá, mayo 14/ 02
www.amylkaracosta.com
328
MAMBRÚ SE FUÉ A LA GUERRA...
Amylkar D. Acosta M231
"Se equivocan grandemente quienes
creen que las guerras se acaban con
con las guerras" Eduardo Rueda R232
El exacerbamiento del conflicto armado y el escalamiento de la guerra,
concomitante con la degradación de esta, se constituyen en el telón de fondo
de esta justa electoral, permeando la sensibilidad del elector, en medio de una
hiperestesia colectiva rayana en la paranoia o en lo que la Conferencia
episcopal no dudó en calificar como una neurosis de guerra. Los trágicos
episodios de Bojayá en el Chocó y de Campamento en Antioquia ponen de
manifiesto la catástrofe humanitaria en la que sucumbe Colombia, por "...la
tentación brutal de lo inhumano"233 que alienta a los violentos, quienes en
medio de su irracionalidad e insensatez se imitan uno a otro inexorablemente,
intercambiando sus papeles entre sí, llevando la peor parte la población civil,
ya que por cada baja en las filas de los combatientes se registran ocho
víctimas inocentes.
La población colombiana se debate entre la indignación y el pánico,
provocando "...lo que podríamos llamar un despecho social...una depresión
colectiva"234, los cuales se convierten en campo abonado para las aventuras
guerreristas que nos pueden conducir a un callejón sin salida. Como lo
afirmara Disraelí "Nada puede tanto en política como la ira y nada daña tanto
como la ira". Así como la paz nunca estuvo "de un cacho", como lo dijeron los
voceros de Pastrana en El Caguan, tampoco se vislumbra una derrota a corto
plazo de la guerrilla, como ellos mismos lo pregonan ahora que se
desdoblaron de palomas en halcones. Rotas las conversaciones con las
FARC, primero fueron los gremios empresariales y luego fue el propio Alvaro
Uribe quienes salieron a la palestra, a demandar de las fuerzas armadas
resultados frente a la embestida de las FARC; pero lo que ellos no han
advertido es que no hay soluciones mágicas para problemas reales, que
fueron ellos mismos quienes le generaron al país falsas expectativas en torno
231
Ex presidente del Congreso de la República
Ex combatiente liberal en la batalla de Palonegro. 1.950
233
Fernando Savater
234
Luis Carlos Restrepo. Asesor de la Campaña de Alvaro Uribe
232
329
a un rápido desenlace del conflicto armado. Los hechos son tozudos y la
verdad es amarga: así como no hay paz fácil, no hay guerra gratis; guerra es
guerra, con todas sus consecuencias. Francisco Santos esta desvariando
cuando afirma que con Uribe se derrotaría a la guerrilla "...así como Fujimory
derrotó a Sendero luminoso en el Perú"235. Sabido es en qué terminó Fujimory
y su compinche Montesinos. Esta es un arma de doble filo; en Colombia tuvo
su más remoto antecedente en los chulavitas y más recientemente en las
Convivir, las cuales derivaron en el paramilitarismo. De prosperar tal engendro,
sería tanto como salir de las llamas para caer en las brasas. No se puede
pretender apagar el fuego avivándolo. Este es un asunto demasiado serio para
banalizarlo con simples estribillos o clisé de campaña; desde luego que este
país necesita del ejercicio firme de la autoridad de la que está investido el
Presidente de la República, pero sin que se confunda la autoridad con el
autoritarismo.
"La Nación colombiana, ante las presidenciales que se avecinan deberían
valorar cuánta guerra está dispuesta a pagar y soportar con vidas y
hacienda. La paz es cara, pero la guerra cuesta mucho más"236. Esta es la
verdadera disyuntiva para los colombianos: o nos embarcamos en una
estrategia de guerra total, de tierra arrasada, o se encara el conflicto armado
con el firme propósito de disuadir a los violentos, conteniéndolos,
confrontándolos eficazmente, compeliéndolos a allanar el camino de la salida
negociada, en el entendido de que esta se dará tarde o temprano; de lo que se
trata es de lograrlo muchos muertos antes, así toque, como en el drama de
Sísifo emprender una y otra vez el penoso ascenso hacia la codiciada paz.
"La paz no se logrará con "...la ciega violencia del terrorismo, ni con con la de
la guerra, sino con el diálogo valiente"237. No hay tiempo qué perder, hay
muchas vidas por ganar!
Bogotá, mayo 21/ 02
www.amylkaracosta.com
235
Entrevista con Mabel Morales, reportera de R.C.N
El País. Madrid. Febrero, 22/ 02
237
Juan Pablo II
236
330
MAMBRÚ SE FUÉ A LA GUERRA...
Amylkar D. Acosta M238
"Se equivocan grandemente quienes
creen que las guerras se acaban con
con las guerras" Eduardo Rueda R239
El exacerbamiento del conflicto armado y el escalamiento de la guerra,
concomitante con la degradación de esta, se constituyen en el telón de fondo
de esta justa electoral, permeando la sensibilidad del elector, en medio de una
hiperestesia colectiva rayana en la paranoia o en lo que la Conferencia
episcopal no dudó en calificar como una neurosis de guerra. Los trágicos
episodios de Bojayá en el Chocó y de Campamento en Antioquia ponen de
manifiesto la catástrofe humanitaria en la que sucumbe Colombia, por "...la
tentación brutal de lo inhumano"240 que alienta a los violentos, quienes en
medio de su irracionalidad e insensatez se imitan uno a otro inexorablemente,
intercambiando sus papeles entre sí, llevando la peor parte la población civil,
ya que por cada baja en las filas de los combatientes se registran ocho
víctimas inocentes.
La población colombiana se debate entre la indignación y el pánico,
provocando "...lo que podríamos llamar un despecho social...una depresión
colectiva"241, los cuales se convierten en campo abonado para las aventuras
guerreristas que nos pueden conducir a un callejón sin salida. Como lo
afirmara Disraelí "Nada puede tanto en política como la ira y nada daña tanto
como la ira". Así como la paz nunca estuvo "de un cacho", como lo dijeron los
voceros de Pastrana en El Caguan, tampoco se vislumbra una derrota a corto
plazo de la guerrilla, como ellos mismos lo pregonan ahora que se
desdoblaron de palomas en halcones. Rotas las conversaciones con las
FARC, primero fueron los gremios empresariales y luego fue el propio Alvaro
Uribe quienes salieron a la palestra, a demandar de las fuerzas armadas
resultados frente a la embestida de las FARC; pero lo que ellos no han
advertido es que no hay soluciones mágicas para problemas reales, que
fueron ellos mismos quienes le generaron al país falsas expectativas en torno
238
Ex presidente del Congreso de la República
Ex combatiente liberal en la batalla de Palonegro. 1.950
240
Fernando Savater
241
Luis Carlos Restrepo. Asesor de la Campaña de Alvaro Uribe
239
331
a un rápido desenlace del conflicto armado. Los hechos son tozudos y la
verdad es amarga: así como no hay paz fácil, no hay guerra gratis; guerra es
guerra, con todas sus consecuencias. Francisco Santos esta desvariando
cuando afirma que con Uribe se derrotaría a la guerrilla "...así como Fujimory
derrotó a Sendero luminoso en el Perú"242. Sabido es en qué terminó Fujimory
y su compinche Montesinos. Esta es un arma de doble filo; en Colombia tuvo
su más remoto antecedente en los chulavitas y más recientemente en las
Convivir, las cuales derivaron en el paramilitarismo. De prosperar tal engendro,
sería tanto como salir de las llamas para caer en las brasas. No se puede
pretender apagar el fuego avivándolo. Este es un asunto demasiado serio para
banalizarlo con simples estribillos o clisé de campaña; desde luego que este
país necesita del ejercicio firme de la autoridad de la que está investido el
Presidente de la República, pero sin que se confunda la autoridad con el
autoritarismo.
"La Nación colombiana, ante las presidenciales que se avecinan deberían
valorar cuánta guerra está dispuesta a pagar y soportar con vidas y
hacienda. La paz es cara, pero la guerra cuesta mucho más"243. Esta es la
verdadera disyuntiva para los colombianos: o nos embarcamos en una
estrategia de guerra total, de tierra arrasada, o se encara el conflicto armado
con el firme propósito de disuadir a los violentos, conteniéndolos,
confrontándolos eficazmente, compeliéndolos a allanar el camino de la salida
negociada, en el entendido de que esta se dará tarde o temprano; de lo que se
trata es de lograrlo muchos muertos antes, así toque, como en el drama de
Sísifo emprender una y otra vez el penoso ascenso hacia la codiciada paz.
"La paz no se logrará con "...la ciega violencia del terrorismo, ni con con la de
la guerra, sino con el diálogo valiente"244. No hay tiempo qué perder, hay
muchas vidas por ganar!
Bogotá, mayo 21/ 02
www.amylkaracosta.com
242
Entrevista con Mabel Morales, reportera de R.C.N
El País. Madrid. Febrero, 22/ 02
244
Juan Pablo II
243
332
A MANERA DE BALANCE
EL SECTOR MINERO ENERGETICO DURANTE EL
CUATRIENIO (1.998 - 2.002)
Amylkar D. Acosta M245
El sector minero energético se constituyó en el centro de las preocupaciones
de nuestro país desde hace tres décadas, cuando se presentó la denominada
crisis energética de 1.973, fecha en que los países productores del Golfo
Pérsico decidieron aumentar en forma abrupta los precios del petróleo, como
medida de presión contra Israel y los países occidentales, en momentos en
que se libraba una de las tantas guerras de la nación judía con sus vecinos
árabes. A partir de entonces, concluyó la era de los precios bajos del petróleo
y, en general, de los demás combustibles fósiles.
Desde entonces, independientemente de la utilización como arma política del
petróleo por parte de los países exportadores, agrupados en al OPEP, los
planificadores energéticos procuran que, tanto el petróleo como sus derivados
y sus sustitutos, se produzcan y comercialicen con base en los costos de
oportunidad.
En nuestro país, jugó un papel pionero para la investigación, la consultoría y
la planificación, el denominado Estudio Nacional de Energía - ENE que, en
forma conjunta adelantaron el Ministerio de Minas y el Departamento
Nacional de Planeación, con la asistencia de la Cooperación Técnica
Alemana a comienzos de los años 80. Con ello, se fue forjando un aquilatado
grupo de estudiosos del tema, a la vez que se fueron abriendo paso
conceptos más elaborados como el del "uso racional de la energía", "el
aprovechamiento eficiente de las fuentes de energía" y la "planeación
energética integrada" que, con el tiempo, fueron calando en las autoridades
energéticas, en los técnicos, los consultores, los inversionistas, la banca de
inversión, e incluso, buena parte de la opinión pública.
Los temas energéticos se volvieron el centro de atención de los foros
económicos, de la financiación estatal, de la deuda pública, de la academia y
245
Senador de la República
333
de la actividad empresarial. Ello es explicable en la medida en que la energía
constituye herramienta fundamental para el progreso, la productividad y, por
supuesto que, para la calidad de vida de los seres humanos en todos los
países del mundo. Hoy en día, cuesta trabajo imaginarnos el mundo sin la
televisión, las telecomunicaciones, el transporte automotor, los computadores
y un sinnúmero de aplicaciones que, como denominador común, requieren de
la energía eléctrica para su funcionamiento. Con razón se utiliza el consumo
de KWh anuales por habitante para estimar el grado de desarrollo de un
determinado país.
Desafortunadamente, a pesar de los avances que se dieron en el país, falta
mucho por recorrer, habida cuenta de que en el cuatrienio del Gobierno de
Pastrana, se frenó el ritmo de desarrollo que se traía y en otros casos, no solo
se frenó sino que se retrocedió, como veremos adelante.
EL PETRÓLEO
Nunca en la historia de Colombia, ningún Gobierno había contado con la doble
circunstancia favorable de un escenario de altos precios durante casi tres años
y la curva de producción más alta, en gracia de que los crudos de Cusiana y
Cupiagua se encontraban en su nivel máximo de producción.
Precio internacional del Petróleo WTI
334
Fuente: Ecopetrol
Estos niveles de producción y precios produjeron en el año 2.001, en el
comercio internacional, una balanza comercial favorable de US$1.680
millones como fruto de unas exportaciones de US$1.776 millones (1.101 de
crudos y 674 de derivados) y unas importaciones de US$95.5 millones.
En el año 2000 el monto de las exportaciones fue de US$2.975 millones; en
tanto que el estimativo que se tiene para el 2.002 es de solo $600 mllones, lo
cual escasamente corresponde a un 42% de los recursos obtenidos en el año
2.000.
Cualquiera podría suponer que tal circunstancia se debió aprovechar, en
primer lugar, para fortalecer las finanzas públicas y financiar los programas de
inversión del Gobierno Nacional; pero desafortunadamente no ocurrió así, los
ingentes recursos que Ecopetrol le ha transferido a La Nación, junto con los
ingresos de tres reformas tributarias, han sido dilapidados, reduciendo
ostensiblemente la inversión, sobre todo la social, encimándole, a manera de
cantinela, un permanente ajuste sobre los sectores más vulnerables; a pesar
de lo cual, en lugar de disminuir el déficit fiscal, se ha elevado a niveles que se
aproximan, cada vez más a los que provocaron la crisis Argentina. El Gobierno
se ha preocupado más por financiar el déficit, que por reducir la desmesurada
magnitud del mismo.
AÑOS
PRODUCCIO
N
BARRILES/DI
A
EXPORTACI
PRECIO
ON
PROMEDIO
BARRILES/DI EXPORTACI
A
ON
335
1.996
625.O
1.997
652.5
1.998
741.1
1.999
815.8
2.000
684,6
2.001
604.4
Fuente: Memorias del MME
322.0
344.7
456.2
515.4
383.8
238.5
20.88
18.57
12.68
17.70
27.36
No sobra reiterar que estas altas cifras de producción e ingresos petroleros se
produjeron sin que el gobierno actual hubiera incidido favorablemente en ello.
En cambio en lo que sí era de su responsabilidad, no lo hizo, como era la
búsqueda de nuevas reservass. En efecto el número de pozos exploratorios
logrados durante el año 2.001 fue escasamente de 14 pozos perforados; con
lo cual estuvieron muy por debajo de la meta propuesta en el Plan de
desarrollo, de por sí modesta; veamos lo que al respecto se consigna allí:
En el Plan de Desarrollo "Cambio Para Construir la Paz", tomo II, pagina 77
se fija como meta anual 50 pozos perforados que deberían producir
descubrimientos de 500 millones de barriles año en promedio246.
Siempre hemos afirmado que para poder encontrar petróleo hay que buscarlo
y si ello no se hace en la debida proporción e intensidad, obviamente que no
se logrará aumentar el actual nivel de reservas que está descendiendo
vertiginosamente hasta niveles muy preocupante que colocan al país al borde
perder la autosuficiencia. Cabría preguntar. ¿Qué pasó, por qué no se ha
perforado en forma suficiente después de haber flexibilizado la política, los
contratos, y de haberse aprobado la ley 619 de 2.000, modificatoria de la ley
de regalías, rebajándolas sensiblemente para nuevos descubrimientos?
En dónde se ha estado fallando?
Si bien es cierto que en el 2.001 se firmaron 28 contratos, regresándose a los
niveles de 1.985, eso se debió fundamentalmente al represamiento que se dio
durante los años anteriores por la expectativa que el propio gobierno había
creado con la modificación del régimen de contratación y la flexibilización de
246
Plan Nacional de Desarrollo "Cambio para Constuir la Paz", página 77
336
las regalías mediante la modificación de la ley 141 de 1.994. Ejemplo de ello
es lo sucedido en 1.999, año en el que escasamente se firmó un solo
contrato de asociación.
Ahora bien, no se puede caer en el espejismo de mostrar como un gran logro y
ufanarse porque se logra la firma de un buen número de nuevos contratos, sin
aludir a aquellos que han sido objeto de desistimiento, porque se estarían
haciendo cuentas irreales. "Es importante reseñar el número de contratos
renunciados anualmente, ya que éstos disminuyen las oportunidades
efectivas de perforación exploratoria. Entre 1.998 y el primer semestre del
2.001, se suscribieron 62 contratos y se renunciaron 42, lo que da un
incremento efectivo para estos años de veinte contratos, que en última
instancia son los que pueden representar opciones reales de perforación
exploratoria"247
El único hallazgo importante en este cuatrienio es el de Guandó, en los límites
del Tolima con Cundinamarca, el cual se magnificó en un comienzo
comparándolo con Caño Limón, pero que, a la postre, resultó un campo
modesto con reservas de 118 millones de barriles solamente.
Lo cierto es que este Gobierno encontró un alto nivel de reservas y ellas, hoy
en día, no se encuentran en su mejor nivel; a diciembre de 2.001 se
encontraban en 1.842 millones de barriles248, en tanto que en 1.998 eran de
2.470 millones de barriles249; es decir , se han reducido en más de 600
millones de barriles. La relación producción reservas declina alarmantemente.
Hemos agotado gran parte de nuestra riqueza sin que se haya producido la
correspondiente "sustitución de activos", con la que se ha justificado la
expedición de normas y la formulación de políticas.
247
Contraloría General. Autosuficiencia petrolera en Colombia
Ecopetrol
249
Plan Nacional de Desarrollo "Cambio para Constuir la Paz", página 76
248
337
Fuente: Ecopetrol. Tomado de El Tiempo, junio 1 de 2.002
Dentro de las realizaciones que se le abonan al gobierno actual, se incluye el
denominado "Plan Maestro de Desarrollo de la Refinería de Cartagena PMD", que fue revisado por Shell Global Solutions (SGS). En sesión del 28 de
septiembre realizada en Cartagena, la Junta Directiva de la Empresa, en
presencia del Presidente de la República, Doctor Andrés Pastrana, se dio la
aprobación final al plan y al esquema de financiación para su ejecución, el cual
contempla inversiones del 2002 al 2006. Siempre hemos apoyado dicho
proyecto, lo cual no significa que renunciemos al análisis de sus
particularidades y estemos prestos a expresar nuestra posición crítica en caso
de que en su desarrollo se adviertan inconsistencias.
338
Un aspecto que se ha constituido en un quebradero de cabeza para el
Gobierno, es el atinente a la fijación del precio de la gasolina, el cual se ligó al
precio internacional del crudo, en el propósito de desmontar el costoso
subsidio por arte de Ecopetrol. Dada la volatilidad del precio internacional del
crudo, dicha fórmula, a la postre, se convirtió en algo diabólico, repercutiendo
en una elevación desproporcionada del precio al consumidor, afectando
sensiblemente la demanda, especialmente de la gasolina extra. Lo curioso de
dicha fórmula es que cuando los precios del crudo suben, suben los precios de
la gasolina, pero cuando bajan el consumidor no siente el alivio. En enero de
1.999 cuando entró en vigencia la resolución No. 8-2438 del Ministerio de
Minas y Energía "Por la cual se adopta una nueva estructura para la fijación de
precios de la gasolina corriente motor", el precio de la Gasolina Motor
Corriente era de $1.608.28 el galón y en mayo de 2002 dicho precio ha subido
a $3.376, lo cual significa que ha tenido un incremento del 109.9%, durante
dicho período que pertenece al actual cuatrienio250.
GAS NATURAL
El comportamiento del subsector Gas Natural durante el cuatrienio 1.998-2002
se puede considerar como normal, aunque las cifras muestran resultados
importantes, cabe advertir que el modelo lo encontró diseñado y funcionando.
En efecto, durante el año 2001 la demanda promedio de gas natural fue de
594,714 millones de BTU por día (MBTU/D), lo que representó un incremento
de 2.9% en relación con la demanda del año 2000. Este incremento obedeció
principalmente al mayor consumo en los sectores doméstico, con 24.6% de
aumento, industrial, con 9.6%de aumento y el Gas Natural Comprimido para
Vehículos (GNCV) con 18.9% de aumento.
Se registra la suscripción con Texaco y Pdvsa de un memorando de
entendimiento para adelantar conjuntamente un estudio de factibilidad del
gasoducto que conectaría La Guajira colombiana con el Lago de Maracaibo
que actualmente es deficitario en gas, lo cual permitiría la exportación de gas
hacía Venezuela.
Es preciso anotar que, programas, como el de La Masificación del Consumo
de Gas han venido ejecutándose normalmente, gracias a que fue concebido y
250
UPME, página web
339
estructurado en forma acertada desde sus comienzos en los años 90. No
sobra advertir que la distribución del gas natural está en manos de
particulares.
En relación con los precios, se requieren ajustes en la regulación de precios de
gas que incentiven la inversión en nueva oferta, con el propósito de viabilizar el
proyecto de producción incremental de gas Cusiana, que por necesidades del
país debe entrar en operación en 2004. Estamos pendientes de la decisión de
la CREG sobre la propuesta que presentó Ecopetrol sobre el asunto.
CONSUMO DE GAS NATURAL EN 2.001
MBTUD (PROMEDIO)
SECTOR
CONSUM PARTICIP
O
ACION
Termoeléctri 226.334 38.1%
co
Ecopetrol
102.314 17.2%
Petroquímico 10.929
1.8%
Industrial
130.573 22.0%
Doméstico
116.000 19.5%
GNV
8.564
1.4%
TOTAL
594.714 100.0%
Fuente: Ecopetrol
En relación con el programa de Gas Natural Comprimido para Uso en
Vehículos - GNCV, que procura fomentar el uso del gas natural como
combustible automotor, destacamos que Ecopetrol diseñó un esquema
atractivo de precios para suministro de gas proveniente de la Guajira y
suscribió un contrato de suministro con Gas Natural S.A. E.S.P. de
Bogotá.
340
En fin, se puede concluir que el subsector Gas Natural se posiciona cada vez
más en el sector energético colombiano y, en general, en el conjunto de la
economía colombiana, como un combustible eficiente y limpio.
CARBON
La producción de carbón durante el año 2001 alcanzó la cifra record de 43.4
millones de toneladas, representando un incrementó del 14% con respecto al
2000.
Al igual que en los años anteriores, la favorable evolución de los proyectos de
exportación ubicados en la Costa Atlántica permitieron alcanzar esta cifra, de
la cual se exportaron 38.3 millones de toneladas de carbón: 37.57 millones
correspondieron a carbón térmico y 0.75 millones a carbón metalúrgico.
El monto de las reservas totales de carbón del País ascienden 6.655 millones
de toneladas, de la cuales, se encuentran en La Guajira 3.648 millones y El
Cesar 1.922 millones, es decir, que en estos dos departamentos se concentra
el 83% de la reservas medidas.
La producción de carbón participa, según cifras de 2001, en 1.1% del PIB total
y en 15.9% del PIB generando por el sector minero energético.
Durante 2000 y 2001 el PIB generado por el carbón creció en 18.5% y 18.8%
respectivamente, debido principalmente al aumento en la capacidad de
explotación del mineral.
Así mismo, y debido a que la mayor parte de la producción de carbón se
destina al consumo en el extranjero, las exportaciones de carbón, en volumen,
crecieron en 8.2% y 17.8% durante 2000 y 2001. El carbón se ha convertido
en uno de los principales renglones generadores de divisas, llegando a
desplazar al café como segundo en importancia de nuestras exportaciones.
El alza de los precios del petróleo, de alguna manera ha tenido un efecto
favorable en los precios del carbón; por lo menos ha impedido que se
depriman; pero al igual que ocurre con el gas natural, lo que ha ocurrido con
341
este subsector ha sido producto de políticas y decisiones que se tomaron en
anteriores gobiernos. falta mucho por hacer para que podamos aprovechar el
potencial exportable de 50 millones de toneladas de nuestros carbones que
poseen características únicas en el mundo como las de tener un alto poder
calorífico, bajo contenido de azufre, su explotación se hace a cielo abierto, y se
encuentra muy cerca del puerto de exportación. "El mundo requerirá de 125 a
150 millones de toneladas de carbón térmico adicionales para el año 2.005 y
como Suráfrica está limitada en su capacidad para incrementar su producción,
los tres países que estarían en posibilidad de capturar ese nuevo mercado son
Australia, Indonesia y Colombia"251.
COMPLEJO CERREJON ZONA NORTE
AÑO
1,995
1,996
1,997
1,998
1,999
2,000
2,001
2002
ABRIL
TONELADAS
PRODUCIDA
S
(Millones)
14,2
14,6
16,1
16,8
17,8
18,4
19,4
a 5,6
TONELADAS
EXPORTADA
S
(Millones)
13,4
14,5
15,4
16,8
17,4
19,2
18,1
4,7
VALOR
VALOR
EXPORTACI USD
ONES USD TONELAD
A
448,8
33.24
498,6
34.53
538,5
34.76
510,5
30.27
473,3
27.16
515,6
25.50
569,5
31.54
151,8
32.31
Fuente: CARBOCOL
Lo que hizo el Gobierrno de Pastrana fue privatizar a Carbocol, en un pésimo
negocio, sobre lo cual me permití adelantar un debate en el Congreso de la
República. al respecto me permití afirmar:
251
Amylkar Acosta M. La Venta de Carbocol Una Ganga, Nov. de 2.000
342
"No es de sorprenderse, entonces, cuando tres de las empresas
mencionadas(Glencore A.G, Billiton N.V y Anglo American plc) se coluden, se
registran de manera conjunta, para luego presentar sobreseguros una sola y
única propuesta a nombre del consorcio que constituyeron para el efecto, la
cual lógicamente se hizo por el ínfimo valor del precio- base. En esta trastada,
el Estado perdió no menos de US$200 millones, lo cual nos parece una
monstruosidad, pues se había previsto que "Se adjudicará a quien ofrezca el
precio más alto por 'El Contrato de explotación minera y transferencia,
siempre y cuando tal precio sea superior al precio fijo de
$849.555.000.000´252, cifra ésta que, por lo demás se mantuvo, pese a la
devaluación del peso con respecto al dólar, de tal manera que el Estado
terminó absorbiendo en su totalidad el riesgo cambiario al momento de cerrar
la negociación"253. Al cotejar el precio al que vendió Colombia su participación
en el Cerrejón Zona Norte(menos de US$400), con el precio al que vendió un
año después INTERCOR(más de US$600 millones), salta a la vista la lesión
enorme que se le infligió al patrimonio de todos los colombianos en este
pésimo negocio.
Habrá que corregir en el próximo gobierno, hasta donde sea enmendable, toda
esta clase de entuertos que se han cometido contra nuestra riqueza nacional
en la que no solo se vendieron las "Joyas de La Corona", sino que se feriaron
en forma irresponsable.
ENERGIA ELECTRICA
CAPACIDAD INSTALADA
La capacidad instalada del país para el año 2001 fue de 13168 MW, de los
cuales el 66% corresponden a capacidad hidráulica (8681 MW), las plantas
térmicas a gas contribuyen con el 28% (3703 MW), las plantas térmicas a
carbón constituyen el 5% (720 MW) y el 1% restante es capacidad instalada
correspondiente a cogeneradores y autogeneradores (64 MW).
252
253
CARBOCOL. Programa de enajenación de la participación estatal en el Complejo CZN
Amylkar Acosta M. La Venta de Carbocol Una Ganga, Nov. de 2.000
343
Evaluación de la demanda de potencia eléctrica
Observando en detalle lo ocurrido con la potencia de energía para el año 2001,
se tiene que ésta alcanzó su máximo valor el día 12 de diciembre durante el
periodo 20 (8:00 pm.) y alcanzó los 7787 MW,
Lo anterior significa que de 13.168 megawatios solo utilizamos 7.787 que
corresponde un 59.1%; lo cual significa que tenemos un exceso de capacidad
del 41%, aunque es importante anotar que disponer del 100 % de la capacidad
en un mismo instante no es posible técnicamente.
Debido a la recesión económica, como no se había dado en 70 años de
nuestra historia económica, la demanda no ha crecido como se esperaba.
Pero es preciso señalar que el Gobierno de Pastrana no ha construido esta
capacidad; así que los recursos obtenidos por el alza en las tarifas y por la
privatización de las entidades del Sector energético, incluidos los de Carbocol,
no puede decirse que los ha gastado en expansión porque estos kilowatios los
recibió construidos del anterior gobierno. Por otro lado los usuarios han debido
padecer en forma irracional el alza de tarifas. Sino los ha recibido el sector,
mucho menos los usuarios, quienes han debido padecer en forma irracional el
alza de tarifas. Nos tocó adelantar en el Congreso de la República varios
debates sobre las denominadas "restricciones", ocasionadas, en gran parte,
por la voladura de torres de energía que, sin fórmula de juicio, se le han
endosado a los usuarios, con el agravante de que muchas empresas, no solo
se ponían a salvo de cualquier riesgo, sino que, incluso llegaron a incrementar
las tarifas muy por encima del incremento de los costos que ocasionaban las
voladuras.
Dentro de los problemas que es necesario atender dentro del Sector Eléctrico,
ocupa lugar primordial los asuntos institucionales, tales como el papel de la
CREG y el de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad
ésta que ha tomado por costumbre intervenir las empresas y quedarse
administrándolas durante largo tiempo. Como lo hemos señalado en varios
escritos, no se puede perder de vista que la función de vigilancia y control de
los servicios públicos está asignada por al Constitución Política al Presidente
de la República y, por ello, dentro de la denominada "rendición de cuentas" de
344
la que hoy tanto se habla, hay que anotarle la gestión de la SSPD como un
pasivo al gobierno que está de salida. Mientras la CREG ha tenido decisiones
bastante cuestionadas, en las que el gobierno ha influenciado para tomar
medidas que conducen al aumento de las tarifas al usuario final. El próximo
gobierno debe plantear algunas propuestas tendientes a darle una
reorganización a estas dos entidades primordiales para el buen
funcionamiento de los subsectores gas y eléctrico.
Mención aparte merece lo acontecido con el proceso de privatización de
CORELCA, el cual estuvo plagado de irregularidades y de hechos
bochornosos. INVERLINK, que fué la banca de inversión que se contrató para
adelantar el proceso de la enajenación de estos activos, los subvaloró en
forma manifiesta y terminaron rematándolos a precio de gallina flaca; entre
tanto, las antiguas empresas distribuidoras, que entraron en un proceso de
liquidación por parte de la Superintendencia fueron tomadas como botín. De
este modo, a la feria de los activos de CORELCA le siguió el saqueo de sus
subsidiarias, a ciencia y paciencia del alto gobierno, en uno de los casos más
sonados de corrupción, que llevó al entonces Superintendente y a varios de
sus funcionarios a la cárcel. En las electrificadoras del interior del país la
situación no es menos esperanzadora, ya que las perdidas de estas 13
empresas van exponencialmente en aumento, lo que las podría llevar a la
quiebra financiera, con la mirada indiferente del gobierno a esta situación. ISA
e ISAGEN escaparon a la fiebre privatizadora, gracias a la férrea oposición del
Congreso y a la erguida actitud asumida por la dirigencia antioqueña, que salió
en defensa de estas dos empresas paradigmáticas del sector público, las
cuales siempre estuvieron en la mira de los sultanes de Palacio.
FUENTES ALTERNAS
En términos generales, es muy poco lo que se logró avanzar sobre la puesta
en marcha de programas y proyectos relacionados con el desarrollo de
energía nuevas y renovables o fuentes no convencionales de energía que
permitan ir sustituyendo los energéticos más caros y escasos, como son los
fósiles, por otros más sostenibles desde le punto de vista ambiental y de
nuestra autosuficiencia energética.
345
En programas de ahorro y uso racional de energía, es poco lo que se ha
logrado avanzar (salvo la aprobación de la ley respectiva); quizás se ha
relajado estos programas por el exceso de capacidad instalada que
actualmente tienen el parque de generación, ello es entendible pero no
justificables. El hecho de que no estuviéramos con las afugias de un déficit de
generación no es excusa para olvidarnos del largo plazo. Este es un tema que
se debe abordar pensando más en las futuras generaciones que en las
angustias del presente.
EL BALANCE LEGISLATIVO
Sin lugar a dudas que donde mejor balance muestra el sector minero
energético es en la labor legislativa; durante el período se lograron aprobaron
leyes de gran importancia como las siguientes
La 619, modificatoria de la ley de Regalías, de iniciativa parlamentaria, que a
última hora el Gobierno logró aprovechar y colincharse cuando la Corte
Constitucional declaró inexequibles la ley 508 sobre el Plan de Desarrollo y un
decreto (el 955 de 1.999), mediante el cual, por la puerta de atrás,
pretendieron modificar lo que es potestativo del Congreso. Luego, también
esta Ley sería declarada inexequible por dicha Corte, por vicios de forma en su
tramitación, debiendo el Congreso subsanarlos dentro del plazo fijado, que
vence el 20 de junio. De no haber sido por que la Corte moduló su fallo,
difiriéndolo en sus efectos, se habría creado un peligroso limbo, pernicioso y
atentatorio contra el principio de la seguridad jurídica, tan caro a los
inversionistas del sector.
Aquí cabe hacer una digresión, para hacer alusión a un hecho supremamente
delicado y de la mayor gravedad. ECOPETROL le hizo el garlíto a la Ley, para
favorecer a siete contratistas, cambiando las reglas de juego pactadas al
momento de suscribir los contratos para la exploración y explotación de varios
yacimientos. En la Cláusula 13 de dichos contratos se estipuló una regalía del
20% sobre la producción; pese a ello, luego, alegando que la Ley 508/99 se
aplica a los descubrimientos y no a los contratos y dada la favorabilidad de
346
esta para el contratista, decide aplicarle esta última, alegando que “ la
disposición es perentoria y no admite salvedades o excepciones”.
Coincidencialmente, en el intervalo del 30 de julio de 1.999, cuando entró en
vigencia la Ley de marras y el 26 de mayo de 2.000, cuando quedó en firme la
declaratoria de inexequibilidad de la misma, tuvieron lugar los descubrimientos
de hidrocarburos en tales contratos y, por consiguiente, según ECOPETROL,
procede la aplicación del artículo 73 de la Ley 508(regalías entre el 5% y el
25%), a contra sensu de la Cláusula 13 de los contratos(regalías 20%), en los
contratos de Asociación Garcero, Alcaraván, Boquerón, Huila Norte, Abaníco,
Tambaquí y Madrigal. En qué queda, entonces, la mentada seguridad jurídica
que se ha esgrimido por parte del Gobierno en defensa de la Ley que acaba
de aprobar el Congreso, restableciendo los parámetros fijados anteriormente
en la Ley 619 de 2.000, con el argumento de que no se le podían cambiar las
reglas de juego a los 65 contratos que habían sido firmados al amparo de la
misma. La seguridad jurídica debe de ser de doble vía, amén de que ni la
Constitución ni la Ley se pueden interpretar de forma que ofendan la razón,
como en este caso. Este caso amerita la intervención del Congreso, en
ejercicio del control político y desde luego, también, de la Contraloría y la
Procuraduría, en lo concerniente a los aspectos fiscales y disciplinarios que se
desprendan de este torticero proceder. De prosperar este esperpento jurídico,
se le estarían birlando a los departamentos, a los municipios y al Fondo
nacional de regalías unos derechos inalienables, conculcando la Ley en
detrimento de los mismos.
La ley 685 por la cual se expide el Código de Minas, que dota al país de un
estatuto moderno que, a la vez que pone en orden nuestra normatividad sobre
los recursos no renovables del país, defiende el interés nacional, pero nos
coloca en mejores condiciones de competitividad en el nuevo escenario de la
economía mundial. Cabe señalar que es la primera vez en la historia que el
Código es expedido por el Congreso. Me cupo el honor de ser el ponente
coordinador en el Senado del correspondiente proyecto de ley, en cuya
discusión tuvimos en cuenta a todos los sectores y agentes vinculados a la
industria minera.
La ley 693 por la cual se dictan normas sobre alcoholes carburantes, es de
gran importancia ya que, además de que disminuirá en forma ostensible las
emisiones de gas carbónico a la atmósfera, permitirá reactivar el campo, al
347
contribuir a la generación, por lo menos, 170.000 empleos, en el momento en
que el país más lo requiere e incorporar a la agricultura unas 150.000
hectáreas al cultivo de caña de azúcar (o maíz, yuca o papa). Tengo el honor
de haber sido el autor de esta ley que, contó con el decidido respaldo del
gobierno, quien le hizo varias objeciones; pero finalmente el Congreso lo
aprobó y la Corte Constitucional lo consideró ajustado a la ley.
En fin, se puede decir, que el mejor legado de estos cuatro años, para el
sector minero energético, se encuentra en el paquete legislativo que, a pesar
de la polarización política, prohijada y estimulada desde el mismo gobierno, se
puso el interés nacional por encima de las discrepancias que,
afortunadamente, parecen entrar en proceso de franca superación.
Fueron muchas las decisiones aplazadas, muchos los proyectos postergados,
muchas iniciativas importantes fueron a parar a la gaveta del escritorio de los
ministros de turno que rotaron por esa cartera(4) y muchas ideas se quedaron
en el tintero, por la indecisión y la inacción, dado el espíritu procastinador que
se apoderó del gobierno. El caso más patético es el que hace relación a la
política de precios del gas natural, así como la definición por parte de la CREG
de los ajustes del régimen tarifario de la energía. También se pone de
manifiesto en la debilidad institucional del sector de la minería, pues el
gobierno nunca supo qué hacer con MINERCOL, la entidad rectora de dicha
actividad, y terminó sometiéndola a una virtual parálisis, a su progresivo e
inexorable marchitamiento, en desmedro de la minería, especialmente de la
pequeña y mediana, abandonada a su propia suerte. El gobierno termina,
pues, melancólicamente, sin grandes realizaciones qué mostrar, dejando un
gran vacío normativo y, definitivamente rajado en esta asignatura. En cuanto al
sector minero-energético se refiere, al momento de calificar su gestión,
podríamos afirmar sin titubeos que Pastrana, al concluir su cuatrenio, quedó
aplazado.
Bogotá, mayo 28/ 2.002
www.amylkaracosta.com
348
ALBRICIAS, VUELVEN LAS VEEDURÍAS CIUDADANAS!
“ El combate contra la corrupción, fortalece las instituciones
democráticas”. Preámbulo de la Convención Interamericana
contra la corrupción de la OEA/
Como se recordará, en el año 2.000 fue sancionada por el señor Presidente de
la República la Ley 563, de nuestra autoría, que reglamentaba las veedurías
ciudadanas. Sin embargo, a poco andar, la Corte Constitucional la tumbó, al
declararla inexequible por vicios en su tramitación, toda vez que, en tratándose
de una Ley que regulaba asuntos concernientes a la participación ciudadana,
tenía el carácter de estatutaria(Artículo 152, literal D, C.N) y, por consiguiente,
tenía que haber surtido todo su trámite en una misma legislatura(Artículo 153,
C.N) y no ocurrió así. En efecto, el Congreso de la República al tramitar este
proyecto pretermitió lo preceptuado en la Carta, toda vez que, al darle trámite
al mismo como si se tratara de una Ley ordinaria, hizo tránsito de una
legislatura a otra (98-99), amén de que el Gobierno, al sancionarla, omitió el
control previo de constitucionalidad(Artículo 153, C.N), incurriéndose así en un
insalvable vicio de trámite.
Con el respeto y el acatamiento que nos merecen las providencias de las altas
cortes, acogimos su decisión y, en el propósito de subsanar dicho entuerto,
que ha dado al traste con una de las más importantes e imprescindibles leyes
expedidas recientemente por iniciativa congresional, presentamos sin tardanza
esta iniciativa, para que más pronto que tarde fuera evacuada nuevamente por
el Congreso, como acaba de ocurrir, pues a nadie se le escapan las bondades
y la pertinencia de este valiosísimo instrumento, el del control social, que está
llamado a constituirse en el antídoto contra la corrupción y la inmoralidad
administrativa, que campea orondamente, socavando la confiabilidad y la
estabilidad de las instituciones democráticas, comprometiendo hasta la propia
legitimidad de éstas.
Ahora pasa al control constitucional de la Corte y su posterior sanción
presidencial. De esta manera, se recuperará esta importantísima Ley, en el
momento en que el país más la requiere, cuando pide a gritos que cese tanta
concupiscencia en el ejercicio del poder público. A nuestro juicio al control
fiscal de la Contraloría, al control disciplinario de la Procuraduría y a la acción
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penal de la Fiscalía, se viene a sumar ahora el control social por parte de la
ciudadanía, para que los recursos del erario no se sigan yendo por las
cañerías de la corrupción y la inmoralidad administrativa. En adelante, las
veedurías, con respaldo en la Ley, se constituirán en la alerta temprana, para
impedir que los organismos de control sigan siendo especies de notarías
públicas, que solo dan cuenta de hechos consumados y contribuirán
eficazmente a combatir tanta impunidad.
Sin pausa y sin tregua, seguiremos empeñados en ésta como en otras
iniciativas, para suturar esta vena rota que desangra al fisco, en detrimento de
la bienandanza de la comunidad, por cuenta y para beneficio exclusivo y
excluyente de sus depredadores enquistados en la administración pública,
para mengua y escarnio de las propias entidades a las que dicen servir.
Confiamos en que, de esta manera, una vez superado el impasse, recobremos
la confianza de tantos buenos colombianos que han fincado sus esperanzas y
sus expectativas regeneradoras en la eficacia y contundencia de esta arma
mortífera contra la cleptocracia usurpadora, que medra a la sombra de la
impunidad rampante, para que sobre ella caiga todo el peso demoledor de la
Ley.
Bogotá, junio, 20/ 2.002
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A ESTRENAR LEY DE REGALÍAS
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Después de muchas idas y venidas, vueltas y revueltas, acaba de ser
sancionada la nueva Ley de Reqalías: esta viene a poner a tono la Ley 141 de
1994 con las tendencias recientes, luego de que se viniera abajo la Ley 619
del 2000 que la reformaba, en virtud de un fallo de la Corte constitucional que
la dejó sin efecto a partir del 20 de junio del 2002. De este modo se le puso
punto final a tanta incertidumbre, pues nadie sabía a qué atenerse y la misma
expectativa sobre los eventuales cambios en la normatividad había frenado la
inversión en el sector. Era tanto más urgente evacuar esta nueva Ley, habida
consideración de la inminente pérdida de la autosuficiencia petrolera y la
imperiosa necesidad de conjurarla. Los campos en explotación ya están en
franca declinación; las reservas se han reducido dramáticamente en los
últimos años; lo propio ha ocurrido con la producción y las exportaciones,
habiendo representado estas últimas nada menos que el 23% de los ingresos
fiscales del gobierno y el 28% de las exportaciones globales en el 2001.
Colombia posee un potencial inmenso; las reservas por descubrir superan las
37.000 millones de barriles de petróleo y 70.000 gigapiés cúbicos de gas.
Lógicamente, el hidrocarburo se consigue si se busca; la única manera de
apostarle a esta lotería geológica es invirtiendo en exploración, perforando
pozos. En Colombia, en promedio, por cada cinco pozos perforados sólo uno
de ellos es exitoso y una gran proporción de los hallazgos son yacimientos
pequeños en tamaño. Al imponernos la meta de 50 pozos perforados y una
inversión no menor a los US$500 millones anuales en los próximos cinco años,
para garantizar la autosuficiencia, es necesario brindar los estímulos e
incentivos necesarios para atraer a la inversión y a los inversionistas que nos
esquivan, dada nuestra escasa competitividad.
A ello apunta esta nueva Ley; con ella pasamos de un esquema de regalías
fijas del 20% a otro de regalías variables, fluctuando entre el 8% y el 25%,
según la magnitud del yacimiento. Ya ECOPETROL había dado el primer
paso, al flexibilizar el contrato de asociación, pasando de la modalidad de 50%
y 50% de participación en la inversión y en el producido, a otro de 70% y 30%,
entre la empresa estatal y el asociado, respectivamente. Aunque hubo
reticencias al dar estos pasos, por la mengua que podría significar para los
entes territoriales y también para la Nación; pero, al final, se impuso el
pragmatismo.
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En primer lugar, esta Ley sólo es aplicable a nuevos descubrimientos,
respetando así los derechos adquiridos; y, en segundo lugar, es preferible una
tajada pequeña de una torta grande, merced a las mayores reservas
esperadas, que una tajada grande de un ponqué pequeño, dada la declinación
de las reservas remanentes. Están dadas, pues, las condiciones para hacer
más atractivas las inversiones en el sector, pero ello no basta; es necesario
que ECOPETROL se desperece, abandone su pasividad y asuma un papel
más proactivo en la búsqueda del oro negro, sin estar siempre atenido a sus
socios. El gas mereció una atención especial en esta Ley.
Aunque el petróleo y el gas son afines, uno y otro tienen sus diferencias
cuando afloran a la superficie. Aunque perforar un pozo exploratorio cuesta lo
mismo, trátese de petróleo o de gas, este último, además del riesgo geológico
que comparte con aquél, tiene un riesgo de mercado. Asimismo, en mercados
"maduros" los precios del crudo y del gas están disociados y se comportan de
distinta manera; es más, en volúmenes equivalentes, las diferencias de precios
son abismales a favor del primero. Luego, no se podía seguir dando al gas un
tratamiento por analogía con el petróleo, porque con ello estábamos
desanimando las mayores inversiones en la exploración de gas en el país. Por
ello, la Ley se ocupó de establecer un tratamiento diferenciado, para
estimularla más. Es de esperar que esta Ley surta sus efectos y logre su
cometido de atraer la inversión de riesgo, tanto nacional como extranjera, que
tanto necesitamos, en procura de desarrollar el mayor número de áreas o
prospectos con potencial de hidrocarburos.
Ya nos habíamos referido, en artículo anterior, a otros aspectos no menos
relevantes de esta importante Ley2, razón por la cual no hemos querido volver
sobre ellos. En este caso, como en muchos otros, el Congreso de la República
terminó corrigiéndole la plana al gobierno, para bien del país.
Bogotá, julio 24 de 2002