Guía de preguntas frecuentes en el ejercicio de construcción y

Guía de preguntas frecuentes en
el ejercicio de construcción y
estandarización de la cadena de
valor
Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas - DIFP
2013
Versión 1.0 – Mayo de 2013
Contenido
Objetivo de la guía ........................................................................................................................ 3
1.
Preguntas Frecuentes............................................................................................................ 3
1.1
¿Cuál es la importancia y cuáles son las ventajas de llevar a cabo el ejercicio de
cadena de valor? ....................................................................................................................... 3
1.2
¿Por qué estandarizar y clasificar los productos y actividades de una entidad? .......... 3
1.3
¿Cómo determinar adecuadamente la cadena de valor del proyecto de inversión? ... 4
1.4
¿Cómo determinar la cadena de valor si los objetivos específicos del proyecto no son
claros o no están definidos?...................................................................................................... 5
1.5
¿Cómo definir adecuadamente los objetivos del proyecto? ........................................ 5
1.6
¿Cuál es el paso a seguir cuando los objetivos del proyecto de inversión, tanto el
general como los específicos, son demasiado amplios? ........................................................... 7
1.7
¿Qué se debe hacer cuando los objetivos específicos de la iniciativa de inversión
parecen proyectos en sí mismos? ............................................................................................. 7
1.8
¿Qué se debe hacer cuando la iniciativa de inversión de la entidad es difícil de
comprender, parece inconsistente o no tiene un propósito claro? ......................................... 8
1.9
¿Qué se debe hacer cuando la iniciativa de inversión que reporta el sistema es
recurrente y se asemeja más a un gasto de operación y/o funcionamiento? .......................... 8
1.10
¿Cómo identificar y definir adecuadamente los productos que genera el proyecto?.. 8
1.11
¿Cómo identificar y definir adecuadamente las actividades del proyecto? ................. 9
1.12
¿Cuál es nivel adecuado de desagregación de una actividad? ................................... 10
1.13
¿Cuántos productos e indicadores de producto debe tener un proyecto de inversión?11
1.14 ¿Es necesario que exista un indicador por cada producto que genera el proyecto de
inversión? ................................................................................................................................ 11
1.15
¿Es necesario que exista un indicador por cada actividad del proyecto de inversión?11
1.16 ¿En qué momento se debe realizar la clasificación de los productos y actividades en
la CIIU y la CPC? ....................................................................................................................... 12
2
Anexos ................................................................................................................................. 13
2.1
Anexo 1 – Lista de verbos que representan actividades típicas de un proyecto de
inversión .................................................................................................................................. 13
2.2
Anexo 2 – Lista de Verbos a evitar cuando se definen las actividades de un proyecto
de inversión ............................................................................................................................. 14
3
Documentos Complementarios .......................................................................................... 15
2
Objetivo de la guía
El objetivo de la guía es proveer respuestas a los problemas que pueden enfrentar
los funcionarios de las entidades a la hora de identificar y estructurar la cadena de
valor de los proyectos de inversión, y de estandarizar y clasificar sus productos y
actividades.
1. Preguntas Frecuentes
1.1 ¿Cuál es la importancia y cuáles son las ventajas de llevar a cabo
el ejercicio de cadena de valor?
La importancia de construir y estandarizar adecuadamente la cadena de valor de
las iniciativas de inversión radica en la mejora de la calidad de la información de
los proyectos que planean y ejecutan las entidades, facilitando su formulación y la
decisión de asignación de recursos entre ellos, tanto por parte de la entidad
responsable como por parte de aquella que viabiliza la iniciativa.
Otras ventajas adicionales del ejercicio para la entidad responsable de las
iniciativas son:
 Alinear cada una de las iniciativas de inversión de la entidad con su plan
estratégico, es decir, que cada iniciativa esté articulada con su misión.
 Materializar el plan estratégico de la entidad en programas y proyectos de
inversión estructurados con cadena de valor.
 Sustentar de una mejor forma, las decisiones de inversión de recursos entre
diferentes alternativas e iniciativas.
 Facilitar y orientar la futura y adecuada formulación de proyectos para el
próximo Plan Nacional de Desarrollo (PND).
1.2 ¿Por qué estandarizar y clasificar los productos y actividades de
una entidad?
Los productos, actividades e insumos, son los eslabones principales de la cadena
de valor de las iniciativas o procesos de servicio que realizan las entidades, por lo
tanto su estandarización y clasificación es clave porque permite:
i)
Identificar de una forma sistemática y ordenada los productos y
actividades más relevantes de cada entidad.
3
ii)
iii)
iv)
v)
Atenuar los errores relacionados con la mala identificación de productos
y/o actividades, a través del uso de un instrumento de clasificación
adecuado y ordenado.
Comparar, agregar y usar líneas base de análisis.
Realizar una evaluación objetiva del desempeño.
Facilitar la toma de decisiones de inversión.
1.3 ¿Cómo determinar adecuadamente la cadena de valor del
proyecto de inversión?
Para determinar adecuadamente la cadena de valor del proyecto de inversión se
deben llevar a cabo los siete (7) pasos especificados en la Guía para la construcción
y estandarización de la cadena de valor. Estos pasos se resumen a continuación, sin
embargo, se recomienda revisar la guía mencionada para una completa orientación
acerca del proceso.
1 Identificar
el Problema
Central y el
Objetivo
General
2 Identificar
los Objetivos
Específicos
3 Identificar
los Productos
Identificar el problema central que se quiere solucionar y extraer de él, el
objetivo general de la iniciativa. Para ello, se debe elaborar el árbol del
problema y de objetivos, y se debe tener en cuenta que el objetivo general
se encuentra: (1) al convertir en positivo el problema central y/o (2)
respondiendo: ¿Cuál es la situación deseada con relación al problema
identificado?.
Identificar los objetivos específicos expresando cada causa del problema
central de forma positiva, es decir, convirtiéndolas en un medio u objetivo
específico que contribuya a solucionar el problema. Se debe verificar que al
realizar los objetivos específicos que abarca la iniciativa, se pueda cumplir
su objetivo general, y que al materializarlos, se garantice la solución del
problema.
Identificar el producto (bien o servicio) que resulta una vez se alcanza cada
objetivo específico. Se debe verificar que: (1) exista al menos un producto
por cada objetivo específico planteado, (2) los productos asociados a un
objetivo específico permitan materializarlo, (3) cada producto sea el
resultado de un proceso productivo o conjunto de actividades secuenciales
bajo el control del responsable del proyecto, las cuales, al transformar unos
insumos, generan valor económico y público.
4
4 Clasificar los
Productos
5
Identificar
las Actividades
6 Clasificar las
Actividades
7 Verificar la
Cadena de
Valor
Identificar si el producto es un bien o un servicio. Si es un BIEN deberá
clasificarse en las secciones 0 a 4 de la Clasificación Central de Productos
(CPC), y si es un SERVICIO, en las secciones 5 a 9. Luego de identificar la
sección, se debe avanzar en los niveles adicionales de la CPC (división,
grupo, clase y subclase), y por último, se debe verificar que la nota
explicativa del código de la CPC satisfaga las características del producto.
Identificar las actividades necesarias para obtener cada producto,
verificando que éstas describan acciones mediante las cuales se agrega
valor a los insumos y al hacerlo, se contribuya a su transformación en un
producto (bien o servicio) determinado. Se debe verificar que exista al
menos una actividad asociada a cada producto que se va a generar en el
proyecto.
Identificar y clasificar la industria a la que pertenece la actividad en una de
las secciones de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU).
Para ello se debe considerar el producto subyacente de la actividad, ya
identificado y clasificado en la CPC, las características y el uso de los bienes
producidos y los servicios prestados, y los insumos y el proceso utilizados
en cada actividad. Luego de identificar la sección, se debe avanzar en los
niveles adicionales de la CIIU (división, grupo, clases), y por último, se debe
verificar que la nota explicativa del código de la CIIU satisfaga las
características de la actividad.
Verificar que la cadena de valor este adecuadamente estructurada
corroborando que: (1) permita comprender qué se busca con la iniciativa y
cómo se llegará a ese objetivo, (2) exista una adecuada vinculación lógica y
secuencial entre objetivos, productos y actividades, (3) la iniciativa esté
adecuadamente delimitada: sus objetivos y productos asociados,
determinan su alcance, y (3) las actividades y productos identificados
representan acciones y entregables típicos de la entidad.
1.4 ¿Cómo determinar la cadena de valor si los objetivos específicos
del proyecto no son claros o no están definidos?
Ver pregunta 1.3 y 1.5
1.5 ¿Cómo definir adecuadamente los objetivos del proyecto?
Para definir adecuadamente los objetivos del proyecto, ya sea el general o los
específicos, se debe iniciar por identificar el problema que busca solucionar la
5
iniciativa de inversión tal como se menciona en la pregunta 1.3. Adicionalmente, se
deberán tener en cuenta las siguientes pautas para su definición:

Los objetivos… pueden definirse a diferentes niveles. Para
determinar adecuadamente la cadena de valor, los objetivos no pueden ser
demasiado amplios, como por ejemplo, aquellos que se plantean en el PND,
ni tan reducidos o detallados que luzcan como acciones desarticuladas de la
misión de la entidad. Idealmente, quienes busquen determinar la cadena de
valor deberán ubicarse en un nivel que permita a las Direcciones Técnicas
viabilizar y realizar un seguimiento adecuado a la iniciativa.

El objetivo general…

NO deberá corresponder a una acción parcial o desarticulada
de la misión de la entidad (Por ejemplo: adquirir bienes o insumos, o
construir infraestructura). Este tipo de acciones generalmente hacen
parte de los medios u objetivos específicos para alcanzar un objetivo
general más amplio, y por lo tanto, NO deberán constituir el
propósito final de la iniciativa de inversión. Usualmente, el objetivo
general de un proyecto estará más relacionado con el servicio que
presta la organización del Estado a cierta población, después de
adquirir o construir.

NO deberá ser descrito de forma demasiado amplia. Si este es
el caso, probablemente se trata de un plan de acción de la entidad
que necesita ser reformulado o fragmentado en iniciativas más
pequeñas o limitadas, con la finalidad de facilitar su comprensión,
viabilización y seguimiento (Por ejemplo, Ampliar la Cobertura en
Educación).

NO deberá ser descrito como el producto que espera entregar
(Por ejemplo: construccion de…..), ni deberá incluir las alternativas
de solucion (Por ejemplo: mediante…, por intermedio de…., a traves
de…) o, los fines o efectos del proyecto (Por ejemplo: “… para mejorar
la calidad de vida”).

Los objetivos específicos…

NO deberán describirse de forma tan amplia que parezcan
proyectos en sí mismos. Si es imposible NO hacerlo, se recomienda
formularlos de forma independiente, es decir, como proyectos
6
independientes, para facilitar su comprensión, viabilización y
seguimiento.

NO deberán confundirse con actividades de la iniciativa, es
decir, no se deberán usar verbos que hacen referencia a aspectos
demasiado operativos para describir los objetivos específicos.

Contar con un solo objetivo específico puede indicar que se ha
estructurado inadecuadamente la iniciativa debido a que es a través
de los objetivos específicos que se alcanza la realización del objetivo
general. Es decir, que un solo objetivo específico permita lograr el
general puede ser una señal de haber identificado incorrectamente
el problema y los medios para solucionarlo.
Para definir adecuadamente los objetivos también se pueden seguir los
procedimientos sugeridos en la Guía para la construcción y estandarización de la
cadena de valor (o Guía de los 7 pasos).
1.6 ¿Cuál es el paso a seguir cuando los objetivos del proyecto de
inversión, tanto el general como los específicos, son demasiado
amplios?
Cuando los objetivos del proyecto parecen demasiado amplios, probablemente se
trate de un plan de acción de la entidad que necesita ser fragmentado o abierto en
iniciativas más pequeñas con la finalidad de facilitar su comprensión, viabilización
y seguimiento.
Las iniciativas que resulten de esta fragmentación o apertura deberán ser
viabilizadas y registradas por sí solas, a través de proyectos específicos, para poder
obtener la parte del presupuesto que les corresponde, para lo cual sus cadenas de
valor se deben haber estructurado y estandarizado previamente.
1.7 ¿Qué se debe hacer cuando los objetivos específicos de la
iniciativa de inversión parecen proyectos en sí mismos?
Ver pregunta 1.6
7
1.8 ¿Qué se debe hacer cuando la iniciativa de inversión de la
entidad es difícil de comprender, parece inconsistente o no
tiene un propósito claro?
Todas las iniciativas registradas en el BPIN deben corresponder a un proceso de
servicio, o proyecto, que relacione de manera lógica y secuencial los objetivos,
general y específicos, productos y actividades bajo una cadena de valor.
En caso de encontrarse con una iniciativa que sea inconsistente, de difícil
comprensión y sin un propósito claro, se deberá proceder a su reformulación o
fragmentación, con la finalidad de extraer de ella los proyectos que la componen y
determinar así las cadenas de valor correspondientes que facilitan la comprensión,
viabilización y seguimiento de las iniciativas y el uso de los recursos de inversión.
1.9 ¿Qué se debe hacer cuando la iniciativa de inversión que
reporta el sistema es recurrente y se asemeja más a un gasto de
operación y/o funcionamiento?
En este caso el primer paso será determinar si la iniciativa es un proyecto que es
recurrente o que se programa todos los años, porque actualmente se encuentra en
su etapa de operación y aún no se ha alcanzado su objetivo general. Si es así, la
iniciativa deberá continuar considerándose como inversión y por lo tanto, se
deberá proceder a estructurar su cadena de valor, la cual debe haberse estado
cumpliendo para poder llegar a la etapa actual. Adicionalmente, la iniciativa deberá
revisarse cada año para verificar si efectivamente debe continuar dentro del gasto
de inversión del PGN.
Si la iniciativa no corresponde a un proyecto en etapa de operación y se asocia más
a un gasto de funcionamiento regular, se deberá proceder a contactar a la entidad
responsable, con la finalidad de que reformule adecuadamente el gasto bajo una
iniciativa de inversión o la sustraiga definitivamente del gasto de inversión del
PGN.
1.10
¿Cómo identificar y definir adecuadamente los productos
que genera el proyecto?
Un producto es un bien y/o servicio que se genera en un proceso productivo. Para
facilitar su identificación se parte de cada objetivo específico del proyecto
identificando cuál es el bien o servicio principal que permite alcanzarlo, o que
8
contribuye en mayor grado al logro del mismo. De esta forma, siempre deberá
existir al menos un producto por cada objetivo específico planteado. No obstante,
en algunos casos, para lograr uno de los objetivos específicos del proyecto se podra
requerir mas de un producto. Lo importante es tener en cuenta que los productos
asociados a un objetivo específico deben permitir lograr la realización de dicho
objetivo.
Es importante tener en cuenta que NO se debe: (1) identificar a los insumos como
un producto, (2) considerar el resultado de cada actividad formulada como un
producto y (3) describir el producto de una forma imprecisa que no permita
concluir cuál es el bien o servicio que se entregara.
Por otra parte, es relevante tener en cuenta que las iniciativas de inversión pueden
estar definidas para suplir necesidades vinculadas a los procesos misionales de la
entidad o a los procesos de apoyo. En el primer caso, los productos generados por
los proyectos del Estado se asocian más a servicios que a bienes. Es decir, en la
actualidad el Estado usualmente presta servicios a la población, por ejemplo, de
comunicación o de transporte, mas no genera o entrega bienes económicos como
lo haría una empresa del sector real.1 Sin embargo, en las iniciativas enfocadas a
procesos de apoyo, el usuario final es la misma entidad, y el producto puede ser un
bien o servicio.
Por último, es clave recordar que idealmente, bajo el ejercicio de cadena de valor
se buscará encontrar o estandarizar productos que sean entregables típicos de la
organización y que no puedan ser considerados transversales o realizables por
todas las entidades nacionales y territoriales. Esto con el fin de que los productos
identificados sirvan para ser usados en futuros ejercicios de formulación de
iniciativas de la organización en cuestión.
1.11
¿Cómo identificar y definir adecuadamente las actividades
del proyecto?
Cada una de las actividades del proyecto deberá estar asociada a un producto, y
por lo tanto, al objetivo específico al que éste último contribuye.
En algunos casos una misma actividad podrá ser necesaria para generar diferentes
productos de un mismo proyecto. En este caso, la actividad deberá aparecer
1
Sin embargo, algunas Empresas mixtas aún generan bienes económicos, por ejemplo, Ecopetrol.
9
repetida en el proceso productivo asociado a la generación de cada producto, y
deberá vincularse a cada uno de los objetivos específicos correspondientes.
Para identificar las actividades asociadas a un producto se deberán listar las
acciones mas importantes que deben realizarse para obtenerlo y de allí, abstraer
las actividades economicas principales que permiten el logro del producto en las
condiciones técnicas y de entrega programadas.
Al identificar las actividades se debera evitar: (1) centrarse en tareas que NO
contribuyen a la transformacion de insumos en productos o que NO son las mas
importantes para la produccion del bien o servicio, (2) describir las actividades
usando verbos DEMASIADO GENERALES que NO permiten determinar claramente
de que se trata la accion a realizar.
Las actividades deben redactarse en verbos infinitivos, es decir, en palabras que
expresen acciones y terminen en “ar”, “er” o “ir”. En el Anexo 1 se presenta una
lista no exhaustiva de verbos que representan actividades típicas de un proyecto.
En el Anexo 2 se presentan algunos verbos que se deben evitar a la hora de definir
las actividades de una iniciativa de inversión.
1.12
¿Cuál es nivel adecuado de desagregación de una
actividad?
Para reconocer el nivel adecuado de desagregación de una actividad se debe tener
en cuenta la definición de actividad económica provista en la Clasificacion
Industrial Internacional Uniforme de Actividades Economicas – CIIU. Segun esta
clasificacion una actividad económica hace referencia a “
.” Así mismo, se debe
tener en cuenta la definición provista por la DIFP, en donde se especifíca que una
actividad es una acción que contribuye a la transformación de insumos en
productos.
Adicionalmente, para llegar al nivel adecuado de desagregación se deben
identificar las actividades MACRO e IMPRESCINDIBLES que representen las
principales acciones para generar el producto en cuestión, evitando los siguientes
errores:
- Describir la actividad de forma tan amplia y general que se asemeje por si
sola a un proyecto.
10
-
Describir las actividades de forma tan detallada o desagregada que éstas
representen subactividades o tareas muy específicas y así, para generar
cada producto de la iniciativa se deban listar un sinnúmero de ellas.
Para observar ejemplos acerca del nivel adecuado de desagregación de una
actividad, el lector debe remitirse a la Guía para la construcción y estandarización
de la cadena de valor en donde se presentan las actividades imprescindibles o
principales acciones necesarias para generar diversos productos. Allí, dichas
actividades no se reportan de una forma demasiado general o amplia, ni tampoco
en forma demasiado detallada, lo cual facilita su clasificación en el catálogo de la
CIIU.
1.13
¿Cuántos productos e indicadores de producto debe tener
un proyecto de inversión?
No existe un número ideal de productos e indicadores. Sin embargo, para saber si
la iniciativa tiene demasiados productos o no, se debe tener en cuenta que los
productos deben ser únicamente los necesarios e imprescindibles para que una
vez producidos se logren los objetivos específicos propuestos, y por lo tanto, el
objetivo general del proyecto.
Si se sospecha que un proyecto cuenta con demasiados productos e indicadores
asociados a estos, se deberá verificar que no se esté considerando el resultado de
cada actividad como un producto de la iniciativa. Se debe recordar que un
producto es un bien y/o servicio e idealmente, debe ser el resultado de varias
actividades, y NO de una sola de ellas.
1.14
¿Es necesario que exista un indicador por cada producto
que genera el proyecto de inversión?
Si, al menos debe existir un indicador por producto que genera el proyecto con la
finalidad de que la formulación de la iniciativa sea coherente, fácil de comprender
y permita el seguimiento.
1.15
¿Es necesario que exista un indicador por cada actividad
del proyecto de inversión?
Cada actividad deberá poder ser asociada a un indicador de gestión, o de cada
actividad se podrá extraer fácilmente un indicador de gestión (Por ejemplo, de
11
cada actividad se pueden extraer indicadores de costo o plazo). 2 De esta forma, no
será necesario reescribir y detallar para cada una de ellas su indicador. Solamente
será necesario hacer explícitos los indicadores de gestión de las actividades
principales que permiten generar el producto.
1.16
¿En qué momento se debe realizar la clasificación de los
productos y actividades en la CIIU y la CPC?
La clasificación de los productos y actividades podrá realizarse antes o después de
que se ha identificado completamente la cadena de valor del proyecto de inversión.
No obstante, realizar la clasificación antes de determinar la cadena completa puede
desenfocar el ejercicio haciendo que se reste atención a la adecuada estructuración
y reformulación de la iniciativa.
Según recomienda la CEPAL, a nivel de las actividades los únicos indicadores que suelen emplearse son: (i) de
costo que son aquellos que relacionan el costo programado con el incurrido en las actividades del proyecto
(presupuestado versus real), y (ii) de plazo programado para la ejecución de cada actividad. Esto con de no
extender demasiado la Matriz de Marco Lógico del proyecto.
2
12
2 Anexos
2.1 Anexo 1 – Lista de verbos que representan actividades típicas
de un proyecto de inversión
Actualizar
Asesorar: Incluye prestar Asistencia Técnica
Capacitar
Caracterizar
Certificar
Comunicar
Concertar
Consultar
Convocar
Definir
Diagnosticar
Diseñar
Distribuir
Elaborar
Evaluar
Expedir
Formar
Formular
Instalar
Investigar
Monitorear
Participar
Realizar
Seleccionar
Sistematizar
Socializar
Supervisar
13
2.2 Anexo 2 – Lista de Verbos a evitar cuando se definen las
actividades de un proyecto de inversión
Apropiar
Asegurar
Colaborar
Consolidar
Desarrollar
Fomentar
Fortalecer
Garantizar
Implementar
Impulsar
Mejorar
Movilizar
Promover
Proponer
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3 Documentos Complementarios
 CEPAL. Metodología del Marco Lógico. Boletín del Instituto No. 15, Octubre
de 2004.
 DNP.
Definiciones Unificadas para la Elaboración de Documentos,
Manuales, Guías, Instructivos y Presentaciones. DIFP, Versión 2.0, Mayo de
2013.
 DNP. Guía Metodológica para la Formulación de Indicadores. Bogotá
Colombia, 2009.
 DNP. Guía para la Construcción y Estandarización de la Cadena de valor.
DIFP, Versión 3.0, Mayo de 2013.
 DNP. Manual de Soporte Conceptual para el uso de la Metodología General
para la Formulación y Evaluación de Proyectos. Bogotá Colombia, 2012.
 DNP. Manual de Procedimientos del Banco Nacional de Programas y
Proyectos. Bogotá Colombia, 2011.
15