1 Dictamen nº: 26/11 Consulta

Dictamen nº:
Consulta:
Asunto:
Aprobación:
26/11
Alcalde de Colmenar Viejo
Responsabilidad Patrimonial
02.02.11
DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la
Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 2 de
febrero de 2011, sobre consulta formulada por el Alcalde de Colmenar
Viejo, a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, al amparo
del artículo 13.1.f).1º de su Ley Reguladora 6/2007, de 21 de diciembre,
en el asunto antes referido y promovido por M.C.M.F., en adelante “la
reclamante”, sobre responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de
Colmenar Viejo por los daños personales ocasionados como consecuencia
de la caída a una zanja, realizada con motivo de ejecución de obras de
acondicionamiento de determinadas calles de dicho municipio.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 26 de abril de 2010 se presenta mediante Burofax un
escrito de la representación letrada de la reclamante dirigido al
Ayuntamiento de Colmenar Viejo, solicitando una indemnización de
150.000 € por los daños ocasionados como consecuencia de una caída
sufrida el día 12 de mayo de 2009 en la Calle Isla de Lanzarote a la altura
del número 28, que atribuye a la falta de protección de las obras de
acondicionamiento de las aceras de determinadas calles del municipio.
Como consecuencia de dicha caída la reclamante, de 30 años de edad,
acudió al día siguiente al Servicio de Urgencias del Área 5 de Atención
Primaria, donde se objetiva contractura cervical, edema y dolor a nivel
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humeral proximal izquierdo y edema en antebrazo izquierdo, siendo el
juicio clínico de policontusiones (folio 39 del expediente administrativo).
En el informe clínico correspondiente a tal asistencia médica se señala
que el accidente se produjo a las 15 horas al dirigirse la reclamante a su
trabajo por lo que al tratarse de un accidente in itínere, se deriva a su
mutua de accidentes laborales.
En el informe médico de la mutua de accidentes laborales de fecha 13 de
mayo de 2009, se le diagnostica de “Cervicalgia traumática y contusión
múltiples sitios de miembro superior/inferior izquierdos”.
Respecto de la evolución posterior de la paciente, consta anotado el 21
de mayo, que desde el día anterior presenta nueva sintomatología, en
concreto dolor desde la zona lumbar a ambas zonas inguinales irradiadas en
cinturón. En los siguientes días se anota que si bien los síntomas cervicales
mejoran presenta un cuadro insidioso respecto del dolor sobre la cadera
izquierda y a nivel lumbar, instaurándose tratamiento fisioterapéutico de
13 sesiones por trocanteritis el día 26 de junio de 2009.
El 1 de julio de 2009 la reclamante recibe el alta, si bien se anota en dos
visitas posteriores el 3 y el 6 de julio que la paciente manifiesta que no
puede trabajar por el dolor y la inflamación, sin que en resonancia
magnética de caderas que se le había realizado el 28 de mayo de 2009 se
aprecie más que la existencia de una mínima tendinosis del glúteo menor
(folio 33 del expediente administrativo).
Consta asimismo que la reclamante acudió al servicio de Urgencias del
Hospital Universitario La Paz, el día 16 de julio, refiriendo esta vez,
“dolor torácico que aumenta a la inspiración”, e indicando como causa del
mismo la caída que tuvo lugar el 12 de mayo. El juicio clínico de tal
asistencia, tras la realización de radiografía de la parrilla costal izquierda es
de “contusión costal izquierda”.
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Ante la persistencia de la sintomatología se realiza a la reclamante una
ecografía en cuyo informe, que obra al folio 26 del expediente
administrativo, se concluye que padece “lipoma en región lumbar.
Hematoma en fase de evolución en la región glútea derecha a relacionar
con clínica”. Tampoco en resonancia magnética de columna realizada el 8
de noviembre de 2009 se objetivan hallazgos relevantes (folio 24 del
expediente administrativo), siendo dada de alta médica el 24 de noviembre
de 2009 con el juicio diagnóstico de “tendinitis dorsal izquierda”.
De nuevo, el 12 de enero de 2010 acude a su centro de atención
primaria donde se hace constar que la paciente presenta dolor dorsocervical de larga duración que no mejora con analgesia y relajantes y fisio,
derivándose para valoración de dolor crónico dorsal-costal (folio 22 del
expediente administrativo).
Por último se incorporan al expediente dos informes clínicos del Área 5
de Atención Primaria de fechas 28 de enero y 9 de febrero de 2010, en el
primero de los cuales se da cuenta de la evolución de la paciente y que la
misma se encuentra en incapacidad laboral desde el mes de noviembre, y se
indica que “Continúa con tratamiento analgésico y actualmente es derivada
a fisioterapia por patología tendinosa y de partes blandas del hombro
izquierdo”, mientras que en el segundo se recogen los resultados de una
ecografía de hombro izquierdo realizada el día 11 de enero: “Bursitis
subacromio- deltoidea; hallazgos compatibles con cambios inflamatorios en
tendones supraespinoso y subescapular; hipertrofia de articulación
acromioclavicular”.
SEGUNDO.- Ante la reclamación se ha incoado el procedimiento de
responsabilidad patrimonial de la Administración de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común,
en adelante “LRJ-PAC”, por remisión expresa del artículo 54 de la Ley
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7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, en
adelante “LBRL”, así como el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo,
por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las
Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, en
adelante el “Reglamento”.
En el acuerdo de incoación del expediente de 26 de mayo de 2010, se
acuerda la acumulación de las reclamaciones presentadas por el abogado de
la reclamante y la propia perjudicada (folios 45 y 46).
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 82 y 83 de la LRJPAC y 10 del Reglamento, se ha emitido informe por el Ingeniero
Municipal con fecha 30 de septiembre de 2010, en el que, después de
informarse por el Concejal de Obras el 23 de agosto que la rehabilitación
de las aceras se estaba realizando por medio de una empresa contratista, se
manifiesta que los daños denunciados por la reclamante no fueron causados
ni por orden directa ni inmediata del Ayuntamiento y que los mismos
tampoco fueron originados por vicios del proyecto.
De conformidad con lo establecido en el artículo 11 del RPRP, con
fecha 9 de octubre de 2010, se ha dado trámite de audiencia a la
reclamante, que según se acredita mediante diligencia de la Vicesecretaria
Municipal, compareció el día 22 de noviembre de 2010 sin formular
alegaciones.
Consta asimismo haberse concedido trámite de audiencia a la empresa
contratista, con fecha 13 de octubre de 2010, sin que se hayan efectuado
alegaciones por la misma.
Por último con fecha 14 de diciembre de 2010 se emite informe por los
Servicios Jurídicos del Ayuntamiento en el que se afirma que no existe
responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento correspondiendo la misma a
la contratista de las obras, argumento éste que es acogido en la propuesta
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de resolución emitida por el instructor del expediente, de fecha 14 de
diciembre de 2010.
TERCERO.- En este estado del procedimiento se formula consulta por
el Alcalde de Colmenar Viejo, a través del Consejero de Presidencia,
Justicia e Interior, que ha tenido entrada en este Consejo Consultivo el 28
de diciembre de 2010, por trámite ordinario, correspondiendo su estudio,
por reparto de asuntos, a la Sección VII, presidida por la Excma. Sra. Dña.
Mª José Campos Bucé, que firmó la oportuna propuesta de dictamen,
siendo deliberado y aprobado por unanimidad, en Comisión Permanente de
este Consejo Consultivo, en su sesión de 2 de febrero de 2011.
El escrito solicitando el dictamen fue acompañado de la documentación
que, numerada y foliada, se consideró suficiente, y de la que se ha dado
cuenta en lo esencial en los antecedentes de hecho anteriores.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,
CONSIDERACIONES EN DERECHO
PRIMERA.- La solicitud de dictamen a este Consejo Consultivo
resulta preceptiva, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 13.1.f).1º de
la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de
la Comunidad de Madrid (LCC) por ser de cuantía superior a 15.000 € el
importe de la reclamación (150.000,00 €.), y se efectúa por el Alcalde de
Colmenar Viejo. Siendo preceptivo el dictamen, no tiene, sin embargo,
carácter vinculante (artículo 3.3 LCC).
El presente dictamen se ha emitido en plazo de conformidad con lo
establecido en el artículo 16.1 de la LCC.
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SEGUNDA.- Como resulta de los antecedentes, el procedimiento de
responsabilidad patrimonial se inició a instancia de la interesada, y su
tramitación se encuentra regulada, por remisión del artículo 54 de la
LBRL, en los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC, desarrollados en
el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, como hemos indicado
anteriormente.
Ostenta la reclamante legitimación activa para promover el
procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 139
de la LRJ-PAC, por cuanto es la persona que sufre el daño causado por la
caída a la zanja realizada con motivo de ejecución del contrato de obras. Si
bien el burofax presentado el 26 de abril de 2010 se verifica a través de la
representación letrada de la reclamante, sin constar debidamente apoderado
para ello, lo cierto es que la reclamante presenta un escrito con fecha 5 de
mayo de 2010, una reclamación manuscrita y firmada por ella.
Se cumple, igualmente, la legitimación pasiva del Ayuntamiento de
Colmenar Viejo, en cuanto que titular de la competencia de conservación y
pavimentación de las vías públicas ex artículo 25.2.l) de la Ley 7/1985, de
2 de abril, de Bases de Régimen Local y titular de las obras presuntamente
causantes de la caída.
Sobre este punto se hace oportuno indicar que la propuesta de resolución
considera que, aun en el caso de concurrir los requisitos de la
responsabilidad, ésta sería imputable a la empresa contratista de las obras.
Sin embargo, este Consejo, como ha tenido ocasión de manifestar en
otras ocasiones (vid dictamen 145/2010) considera que a pesar de lo
anterior concurre en el Ayuntamiento de Colmenar Viejo título de
imputación para apreciar la existencia de legitimación pasiva, con
independencia del examen de a quien corresponda finalmente la
responsabilidad.
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Sobre el particular, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid 362/2004, de 12 de marzo (JUR\2004\249132), estableció:
“Existen en el procedimiento datos suficientes que configuran la relación
de causalidad antes aludida, sin que la misma quede desvirtuada por
haberse realizado las obras por cuenta de otras empresas adjudicatarias de
servicios como el Canal de Isabel II o instalaciones de Gas, dado que es
responsabilidad del Ayuntamiento la de mantener y vigilar por el
mantenimiento de las aceras en correcto estado de uso por sus
conciudadanos, y ello sin perjuicio de su posibilidad de reintegrase sobre
cualquier otro, caso de concurrir motivos apara ello que no son de análisis
en este procedimiento” (en idéntico sentido la Sentencia 284/2004, de 2 de
marzo –JUR\2004\249621-).
Igualmente, puede traerse a colación la Sentencia, del mismo Tribunal,
1438/2006, de 12 de septiembre (JUR\2007\184807), en la que puede
leerse: “Por lo que se refiere a la alegada falta de legitimación pasiva del
Ayuntamiento de Madrid, hemos de rechazarla, toda vez que si bien las
partes reconocen que las obras que se realizaban en la vía pública los
llevaba a cabo la empresa A, no podemos olvidar el deber que impone al
municipio el art. 25 de la Ley de Bases de Régimen Local, en orden de
mantener la vía pública en condiciones de seguridad. Por tanto, la
responsabilidad, en su caso, tendrá carácter solidario, y el Ayuntamiento,
habría incurrido en culpa "in vigilando" si llegara a acreditarse el nexo
causal imprescindible entre la incorrectas ejecución de obras en la vía
pública por parte de A, y las lesiones cuyo importe se reclaman”.
De modo análogo, en un supuesto de caída de un motociclista a
consecuencia de una zanja, realizada con motivo de unas obras del Canal de
Isabel II, que atravesaba la calle y que se encontraba sin señalizar, el mismo
Tribunal en su Sentencia 552/2005, de 26 de abril (JUR\2005\157622)
señaló que “la relación de causalidad entre la actividad municipal y el
daño se produce por el mecanismo de la culpa in vigilando del
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Ayuntamiento, al omitir la debida inspección de la vía pública siendo el
Ayuntamiento responsable de que las obras que se realizan en los espacios
públicos municipales se realicen en condiciones de seguridad, y al no haber
realizado dichas medidas de control debe responder el Ayuntamiento de
Mejorada del Campo, teniendo en cuenta que los apartados a) y b) del
artículo 25 apartado 2º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de
las Bases del Régimen Local, que otorga a los municipios competencia en
materia de seguridad en lugares públicos”.
En definitiva, a la luz de la anterior doctrina se considera que existe
título de imputación suficiente respecto del Ayuntamiento, fundado en el
deber de mantener las vías públicas en condiciones de seguridad, y ello con
independencia de que las obras se estén realizando por empresas privadas,
contratadas por aquél, todo ello sin perjuicio de que finalmente se apreciara
que la responsabilidad corresponde al contratista.
Por lo que al plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad se
refiere, el derecho a reclamar prescribe al año desde la producción del
hecho o acto que motive la indemnización o manifestarse su efecto lesivo.
Tratándose de daños físicos o psicológicos el plazo comienza a computarse
desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas (artículo
142.5 LRJ-PAC). La reclamación se interpuso el 26 de abril de 2010 y
los hechos tuvieron lugar el día 12 de mayo de 2009, esto es 11 meses y
12 días después de producido el accidente, por lo que sin perjuicio de la
evolución posterior de la lesiones de la reclamante, la reclamación se
encuentra interpuesta en plazo.
En cuanto a la tramitación del procedimiento, el mismo se ha instruido
cumpliendo los trámites preceptivos previstos en la legislación mencionada
en la anterior consideración. Especialmente, se ha aportado por la
reclamante la prueba que ha considerado pertinente y se han recabado
informes de los servicios cuyo funcionamiento, supuestamente, han
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ocasionado el daño y se ha evacuado el trámite de audiencia exigidos en los
artículos 9, 10 y 11 del Reglamento, respectivamente, y en los artículos 82
y 84 LRJ-PAC, dándose traslado a la reclamante.
TERCERA.- La Responsabilidad Patrimonial de la Administración se
encuentra regulada en el artículo 106.2 de la Constitución, en el ámbito de
las entidades locales, el artículo 54 de la LBRL remite a lo dispuesto al
régimen general de la LRJ-PAC, artículos 139 a 146, desarrollados por el
Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, al que ya hemos hecho
referencia anteriormente.
Como señala la doctrina del Tribunal Supremo -Sentencias de 26 de
junio (recurso 6/4429/04), 29 de abril (recurso 6/4791/06) y 15 de
enero (recurso 6/8803/03) de 2008- esta responsabilidad consiste en el
derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración de
toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal
de los servicios públicos, y el daño sea efectivo, evaluable económicamente
e individualizado.
Para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la
Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva
realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado
en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión
patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en
una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin
intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo
causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber
jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.
La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, de
manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la
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Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión aunque es
imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o
anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. Esta
fundamental característica impone que no sólo no es menester demostrar
para exigir aquella responsabilidad que los titulares o gestores de la
actividad administrativa que ha generado un daño han actuado con dolo o
culpa, sino que ni siquiera es necesario probar que el servicio público se ha
desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y
legales que componen el régimen jurídico aplicable extienden la obligación
de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios
públicos.
CUARTA.-. Los principios manifestados en el fundamento anterior
exigen constatar el examen de la relación de causalidad inherente a todo
caso de responsabilidad extracontractual. Debe examinarse si concurre en el
presente caso, la relación de causalidad definida por la jurisprudencia, entre
otras, en Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2002 (recurso
3938/1998), como “una conexión causa efecto, ya que la Administración
–según hemos declarado entre otras, en nuestras Sentencias de 28 de
febrero y 24 de marzo de 1998, 24 de septiembre de 2001, y de 13 de
marzo y de 10 de junio de 2002-, sólo responde de los daños
verdaderamente causados por su propia actividad o por sus servicios, no
de los daños imputable a conductas o hechos ajenos a la organización, o
actividad administrativa”, puesto que la socialización de riesgos que
justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al
servicio de los intereses generales, no permite extender, por tanto, el
concepto de responsabilidad para dar cobertura a cualquier acontecimiento,
lo que significa que la prestación por la Administración de un determinado
servicio público y la titularidad de la infraestructura material para
prestarlo, no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial
objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras
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universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier
eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda
producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo
contrario se transformaría aquél en un sistema providencialista no
contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
Alega la reclamante que la caída a una zanja que padeció el día 12 de
mayo de 2009, fue consecuencia de las obras que se estaban realizando en
la calle Isla de Lanzarote, nº 28 en la localidad de Colmenar Viejo, obras
que este Ayuntamiento había adjudicado a la Empresa B para el
acondicionamiento de las aceras.
No cabe olvidar que la carga de la prueba de los presupuestos que hacen
nacer la responsabilidad indemnizatoria recae en quien la reclama
(Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de julio de 2003 –recurso
1267/1999-, 30 de septiembre de 2003 –recurso 732/1999- y 11 de
noviembre de 2004 –recurso 4067/2000- entre otras).
Para acreditar lo anterior, la reclamante aporta en su escrito de
reclamación únicamente los informes médicos acreditativos del daño
padecido. En concreto en los informes correspondientes a la primera
asistencia dispensada se indica como causa del daño “Caída accidental ayer
al entrar a su trabajo a las 15 horas”, añadiéndose algo más de
información en el informe de la mutua de trabajo “Ayer, se dirigía desde
su trabajo al domicilio, al saltar sobre zanja en la vía pública caía dentro
golpeándose costado izquierdo”, indicación que no hace más que recoger las
manifestaciones de la misma.
Tales informes médicos, por lo tanto, no acreditan que la caída se
produjera en el lugar invocado por la reclamante, ni que fuera propiciada
por el inadecuado estado de señalización o conservación de las obras que se
estaban ejecutando, de forma que lo único que permiten probar es que la
reclamante padece unos daños físicos, pero no el origen de los mismos –la
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caída- ni las circunstancias de ese origen, ni el lugar, al limitarse a recoger
las manifestaciones de la reclamante.
En definitiva, los datos aportados no son suficientes para atribuir
responsabilidad patrimonial al Ayuntamiento, pues no cabe olvidar que la
jurisprudencia del Tribunal Supremo sostiene que “la prestación por la
Administración de un determinado servicio público y la titularidad por
parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no
implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de
las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras
universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier
eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda
producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo
contrario, [...], se transformaría aquél en un sistema providencialista no
contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico” (Sentencias de 30 de
septiembre de 2003, recurso 732/1999, y 13 de septiembre de 2002,
recurso 3192/2001).
En mérito a lo expuesto, cabe concluir que no ha quedado probado la
existencia de un nexo causal entre los daños padecidos y el funcionamiento
de los servicios públicos municipales.
ÚLTIMA. La competencia para resolver el procedimiento de
responsabilidad patrimonial corresponde, según los casos, al AlcaldePresidente del Municipio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 142.2
de la Ley 30/1992, en relación con el 21.1.f) o 21.1.s) de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, o al Pleno al amparo del
artículo 23.1.e) del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril,
por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales en
Materia de Régimen Local, sin perjuicio de la posibilidad de delegación de
la competencia de conformidad con lo estipulado en el artículo 21.3 de la
Ley 7/1985 y 23.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986,
12
respectivamente; cuyo acto pondrá fin a la vía administrativa por mor de lo
dispuesto en artículo 142.6 de la LRJ-PAC, y contra él cabrá recurso
contencioso-administrativo ante los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo, ex artículo 8.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Por todo lo expuesto el Consejo Consultivo formula la siguiente,
CONCLUSIÓN
Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la
Administración, al no quedar acreditado el nexo causal.
A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su
recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince
días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del
Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.
Madrid, 2 de febrero de 2011
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