COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 3.3.2014 COM(2014) 114 final

COMISIÓN
EUROPEA
Bruselas, 3.3.2014
COM(2014) 114 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL
CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE
LAS REGIONES
Cuadro definitivo de indicadores de la simplificación para el MFP 2014-2020
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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL
CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE
LAS REGIONES
Cuadro definitivo de indicadores de la simplificación para el MFP 2014-2020
ANTECEDENTES
El marco financiero plurianual 2014-2020 ha establecido el marco para la financiación de la
UE. A lo largo de los siete próximos años, la Unión Europea invertirá casi 1 billón EUR en el
crecimiento sostenible, el empleo y la competitividad, la solidaridad y la cohesión, de modo
que la Unión pueda desempeñar su papel en el mundo.
El Marco Financiero Plurianual (MFP)1, adoptado por el Consejo el 2 de diciembre de 2013
con la aprobación del Parlamento Europeo, establece el gasto de la UE a lo largo del periodo
2014-2020 en las seis categorías de gastos identificadas (rúbricas) que corresponden a las
áreas de política general: competitividad para el crecimiento y el empleo, cohesión
económica, social y territorial, crecimiento sostenible: recursos naturales, seguridad y
ciudadanía, Europa global, administración, compensación, etc. En total, a lo largo de los siete
próximos años, la UE se comprometerá a invertir hasta 960 000 millones EUR y, en el mismo
periodo, se autorizarán 908 400 millones EUR de pagos efectivos. En términos comparativos,
esta cifra representa menos del 1 % de la renta nacional bruta (RNB) de la Unión Europea en
su conjunto. No obstante, estos recursos financieros constituirán un importante valor añadido
de la UE en términos de inversión y logro de los objetivos de la Estrategia Europa 20202 para
el crecimiento y el empleo. En el nuevo ejercicio financiero, la Unión Europea garantizará la
consecución de resultados mediante la mejora del gasto, especialmente a través de un apoyo
financiero orientado a los resultados, la simplificación, la reducción de errores y el aumento
de la eficiencia, aspectos que se cuidaron mucho en la preparación y negociación del MFP.
Teniendo esto en cuenta, la Comisión Europea puso en marcha un cuadro específico de
indicadores de la simplificación para el MFP3, proceso que ha permitido determinar y
orientar, a lo largo de todo el proceso legislativo, todas las medidas de simplificación y
racionalización de todas las propuestas de programas relacionadas con el MFP.
La aprobación del presupuesto de la UE para 2014 por el Parlamento Europeo y el Consejo4
abre el camino para la asignación de fondos del año en curso. Los colegisladores también
han aprobado programas de financiación sectorial, tanto en gestión centralizada como en
gestión compartida, que son aplicables desde el 1 de enero de 2014.
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Reglamento n° 1311/2013 del Consejo, por el que se establece el marco financiero plurianual para el
periodo
2014-2020
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:ES:PDF
Comunicación de la Comisión «Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible
e integrador», COM(2010) 2020 final.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:ES:PDF
COM(2012) 531 final.
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+TA+20131120+TOC+DOC+XML+V0//ES . En la siguiente dirección puede verse una
completa
presentación
del
presupuesto
de
2014:
http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf
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Los colegisladores han aprobado programas de financiación sectorial. El marco jurídico para
asignar fondos en cada sector está en vigor y es aplicable desde el 1 de enero de 2014. Por
otra parte, el presupuesto de la UE para 2014 ha sido adoptado por el Parlamento Europeo y el
Consejo. Los recursos financieros para el año en curso, por lo tanto, están disponibles para su
asignación a través de los programas sectoriales. Esto significa que todos los elementos
requeridos (MFP, presupuesto y legislación sectorial) están disponibles y la UE puede iniciar
el nuevo periodo de financiación.
1.
EL FINAL ES SOLO UN NUEVO COMIENZO
El camino hacia la simplificación no se ha completado. Algunos de los programas sectoriales
adoptados aún deben completarse con normas técnicas. Todos ellos precisan de la adopción
de medidas de ejecución. Las normas y los procedimientos que establecerán las instituciones
de la UE y los Estados miembros con este fin deben continuar el esfuerzo de simplificación.
La adopción de los programas de financiación sectorial y de sus medidas de simplificación
marcan el final de la fase de negociación para las instituciones de la UE. No obstante, el
esfuerzo de simplificación debe continuar. Se trata de una responsabilidad tanto de las
instituciones de la UE como de los Estados miembros. Algunos programas de financiación
deben complementarse con elementos técnicos antes de su aplicación. Los actos no
legislativos que deben ser adoptadas con este fin deberían estar en vigor en el más breve plazo
posible, con vistas a iniciar la aplicación y la asignación de los fondos sobre el terreno lo
antes posible a lo largo de 2014. Deben evitarse las cargas administrativas y las demoras
innecesarias. Este objetivo solo es viable si se mantiene el impulso político y una buena
cooperación entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. Las tres instituciones han
participado plenamente en el procedimiento de adopción. Ahora es responsabilidad suya
garantizar una finalización eficaz y rápida del marco jurídico que permita la asignación de
fondos a los beneficiarios.
Las instituciones de la UE, y en especial la Comisión, también tienen la responsabilidad de
definir las normas de ejecución en los programas gestionados centralmente por la propia
Comisión. En este sentido, una vez más, es necesaria la cooperación. Los comités de expertos
nacionales controlarán las normas de aplicación en muchos casos. Este control debe
efectuarse con el fin de disponer de los mejores normas de financiación en vigor tan pronto
como sea posible. El Parlamento Europeo, sobre la base de disposiciones que se han
introducido por primera vez en los programas sectoriales, estará más estrechamente asociado
en la fase de aplicación, en términos de información o de diálogo estratégico con la Comisión.
En este sentido, el Parlamento Europeo puede desempeñar un papel crucial para estimular la
adopción de normas de aplicación sencillas y eficaces, con el fin de asignar los fondos en
función del valor añadido que pueda aportar la UE a los proyectos.
Sin embargo, los programas cuya gestión es compartida entre la Comisión y los Estados
miembros representan el 80 % del presupuesto de la UE. En el caso de estos programas, las
disposiciones y procedimientos de aplicación los establecerá en primer lugar la Comisión por
parte de la Unión y los completará, cuando resulte oportuno, mediante disposiciones
nacionales y regionales establecidas por los Estados miembros con la supervisión y control de
la Comisión. Especialmente en la definición de estas normas y procedimientos, las medidas de
simplificación introducidas en los actos legislativos se aplicarán en un esfuerzo conjunto y
con un espíritu de cooperación entre los Estados miembros y las instituciones de la UE. A
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menudo se introducen medidas de simplificación como opción en los programas cuya gestión
es compartida con los Estados miembros. Por ejemplo, las negociaciones sobre los fondos de
la Política Agrícola Común (PAC) culminaron con la concesión a los Estados miembros de un
amplio margen de apreciación a la hora de aplicar el nuevo Reglamento relativo a los pagos
directos5. Esto se refiere tanto a la elección de los regímenes de pago en los que debería
invertirse el dinero como en el modo en que deben aplicarse estos regímenes. La flexibilidad
para los Estados miembros podría significar un cierto potencial de simplificación (en
particular para los beneficiarios), pero la experiencia demuestra que, por lo general, tiende a
complicar la gestión y el control de las autoridades nacionales y de la Comisión. Los
resultados finales en términos de costes y cargas dependen en gran medida de las decisiones
políticas adoptadas a nivel nacional y regional. A este respecto, la Comisión invita a los
Estados miembros a reflexionar concienzudamente sobre la manera de aplicar la nueva
legislación de la mejor manera posible y a tener en cuenta específicamente la repercusión que
van a tener sus decisiones en cuanto a controles e índices de error. La Comisión ofrecerá su
apoyo a la aplicación de estas opciones a nivel nacional, también en términos de recursos
técnicos, por ejemplo en la política de cohesión, en particular para los Estados miembros que
parecen tener dificultades administrativas a este respecto.
Por último, hay que recordar que la fijación de normas y procedimientos sencillos es un modo
de lograr una mejor ejecución del presupuesto de la UE. En ese sentido, la mejora del gasto
también supondrá una reducción de los tipos de errores, lo cual se logrará mediante la
oportuna y eficaz aplicación de medidas preventivas y correctoras. Aunque estas medidas
están encaminadas a proteger el presupuesto de la UE, su aplicación redunda también en
interés de los Estados miembros; no en vano estas medidas tienen repercusión en los
presupuestos nacionales6.
2.
PRINCIPALES LOGROS
2.1.
Racionalización de los programas
2.1.1.
Reducción del número de programas
Un resultado general de la simplificación ha sido la reducción del número de programas de
financiación en 22, a través de la creación de programas integrados por ámbito político.
La única excepción es el programa integrado propuesto por la Comisión para los sectores
aduanero y fiscal (el programa Fiscus)7, que los colegisladores acordaron escindir. En todos
los demás casos, programas independientes y distintos se han integrado en marcos únicos y
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Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013,
que establece normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de
ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos
(CE) nº 637/2008 y (CE) nº 73/2009 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 608).
Véase, a este respecto, la Comunicación al Parlamento Europeo denominada Protección del
presupuesto de la UE hasta final de 2012, COM(2013)682/2 final,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0682:FIN:ES:PDF
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece para el periodo
2014-2020 un programa de acción para los sectores aduanero y fiscal de la Unión Europea (Programa
Fiscus) y por el que se derogan las Decisiones nº 1482/2007/CE y nº 624/2007/CE [COM(2011) 706
final]:
http://eurlex.europa.eu/Notice.do?val=627602:cs&lang=es&list=627602:cs,&pos=1&page=1&nbl=1&pgs=10&
hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte
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coherentes definidos por ámbito político. La racionalización de los programas por ámbito
político es un modo de simplificación y de mejora de la eficacia, ya que se espera que
garantice sinergias y normas y procedimientos de aplicación comunes. Se han introducido
marcos sectoriales únicos en la política de investigación e innovación (Horizonte 2020),
cohesión, desarrollo rural y en las políticas pesquera y marítima (Reglamento sobre
disposiciones comunes, en lo sucesivo RDC), en los fondos del ámbito de las relaciones
exteriores (RELEX) y de asuntos de interior (Fondo de Asilo y Migración y Fondo para la
Seguridad Interior), así como en la política social, donde con el programa para el empleo y la
innovación social (EaSI) se pretende financiar una parte de los objetivos de la Estrategia
Europa 2020.
2.1.2.
Adaptación al Reglamento Financiero
Otro logro importante ha sido la adaptación de las disposiciones de los programas de
financiación al Reglamento Financiero.
Los colegisladores han reconocido el gran valor del Reglamento Financiero8 como conjunto
de normas acordado que va a garantizar la coherencia y la consistencia de la financiación de
la UE. El Parlamento Europeo y el Consejo han reconocido, de este modo, la necesidad de
garantizar el respeto de las disposiciones del Reglamento Financiero en todos los programas
sectoriales y han aceptado plenamente esta adaptación durante las negociaciones. Asimismo,
el cumplimiento del Reglamento Financiero se ha logrado mediante sencillas referencias
cruzadas, sin necesidad de repetir las disposiciones pertinentes del Reglamento Financiero en
cada uno de los programas. Estas referencias cruzadas evitarán interpretaciones discrepantes o
contradicciones en la aplicación del Reglamento Financiero por la presencia de la misma
disposición en diferentes textos jurídicos. La coherencia con el Reglamento Financiero
también se consiguió gracias a la introducción de excepciones en un número muy limitado de
casos justificados, principalmente en el RDC y, por ejemplo, en los fondos para asuntos de
interior, donde se permitieron subvenciones con efectos retroactivos en el caso de las medidas
de ayuda de emergencia. También se han introducido algunas normas sobre excepciones en el
nuevo instrumento creado para hacer frente al desempleo juvenil, la Iniciativa sobre Empleo
Juvenil. Con el fin de garantizar una rápida aplicación de esta Iniciativa, todos los recursos
asignados a esta se comprometerán en los dos primeros años del periodo de programación y la
elegibilidad de los gastos en el marco de esta iniciativa se ha anticipado excepcionalmente al
1 de septiembre de 2013. Además, el marco regulador también establece normas sobre
excepciones relativas a la obligación de cofinanciación nacional, con el fin de reducir la carga
para los presupuestos nacionales.
2.1.3.
Sinergias e integración
Además de contar con programas racionalizados, que son intrínsecamente coherentes con el
Reglamento Financiero, será posible establecer sinergias e integrar las prioridades políticas
de la UE.
Se han establecido sinergias entre diferentes programas, por ejemplo en el ámbito del
crecimiento sostenible desde el punto de vista medioambiental. Los pagos directos a los
agricultores en el marco de la Política Agrícola Común (PAC) se han condicionado al
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Reg. (UE, Euratom) nº 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:ES:PDF
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acatamiento de las prácticas respetuosas con el medio ambiente por parte de los mismos. El
objetivo, que ahora puede conseguirse realmente, es establecer un vínculo entre el 30 % de los
pagos directos en apoyo de la agricultura y las prácticas ecológicas. No obstante, la Comisión
había propuesto tres prácticas simples y controlables aplicables a todos los agricultores. Las
peticiones de los Estados miembros para la adaptación de las prácticas ecológicas a sus
condiciones nacionales y regionales indujeron a los legisladores a introducir diversos
umbrales, exenciones y opciones. Estos elementos podrían limitar posiblemente los costes de
cumplimiento de los agricultores, pero complicar la gestión y los controles, y también podrían
tener repercusión en el grado de control del régimen.
Las instituciones de la UE también han reconocido la particular importancia de las
necesidades de las pequeñas y medianas empresas. Se han realizado considerables esfuerzos
para definir un marco adecuado para las inversiones de las PYME a través de diversos
programas [Programa para la competitividad de las empresas y las pequeñas y medianas
empresas (COSME), Horizonte 2020 (investigación e innovación), RDC]. En particular, se
han tenido en cuenta las necesidades de inversión no satisfechas por el mercado en la actual
situación financiera [COSME, Horizonte 2020, Mecanismo «Conectar Europa» –
infraestructuras (MCE), RDC]. Con este fin, se han introducido nuevos instrumentos
financieros. Estos instrumentos aportarán más recursos para las inversiones.
2.2.
Normas más sencillas y financiación más accesible para conseguir unos índices
de error más bajos y mejores resultados
2.2.1.
Orientación a los resultados
Un paso importante en la simplificación y racionalización también ha sido la orientación a
los resultados de los programas: un número limitado de objetivos y prioridades claros,
vinculado a la Estrategia Europa 2020.
Los objetivos de la financiación de la UE están directamente vinculados, en los programas
sectoriales, a la Estrategia Europa 2020. Un vínculo de este tipo ha sido apoyado por los
colegisladores en el transcurso de las negociaciones. En algunos casos, lo establecía un
artículo dedicado a ello expresamente, como en el Programa Marco Horizonte 20209. En otros
casos, la referencia a la Estrategia Europa 2020 se ha introducido como elemento fundamental
en los artículos que establecen los objetivos perseguidos por el programa, o al menos en los
considerandos. Es también el caso del RDC. La prioridad política para lograr algunos de los
objetivos de la Estrategia Europa 2020 también se persigue a través de un instrumento de
financiación específico, el Programa de Empleo e Innovación Social (919 496 000 EUR), que
es gestionado de forma centralizada por la Comisión. Alcanzar los objetivos de la Estrategia
Europa 2020 es también una prioridad en la política de cohesión, en la que el gasto se ha
vinculado sistemáticamente a estos objetivos. Se ha establecido un marco estratégico común
para todos los Fondos Estructurales y de Inversiones Europeos (ESI), con el fin de traducir los
objetivos de la Estrategia Europa 2020 en prioridades de inversión.
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Reglamento (UE) n° 1291/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013,
por el que se establece Horizonte 2020, Programa Marco de Investigación e Innovación (2014-2020) y
por el que se deroga la Decisión n° 1982/2006/CE, art. 4.
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En términos operativos, se están celebrando Acuerdos de Asociación con cada Estado
miembro. Estos acuerdos establecerán el compromiso de los socios a nivel nacional y regional
de utilizar los fondos asignados para llevar a cabo programas y proyectos con un fuerte
vínculo con la Estrategia Europa 2020. Los programas apoyados por los fondos ESI incluirán
un marco de rendimiento con el que evaluar los avances en materia de compromisos. A fin de
centrar más la atención en los resultados y la consecución de los objetivos de Europa 2020,
una reserva de eficacia que representa el 6 % del presupuesto de la política de cohesión en el
marco del objetivo de inversión para el crecimiento y el empleo y el mismo porcentaje para el
desarrollo rural se reservará y se asignará, tras una revisión que tendrá lugar en 2019, a las
prioridades que hayan logrado sus objetivos específicos en relación a los objetivos generales
del programa vinculado con la Estrategia Europa 2020 (marco de rendimiento).
Otro instrumento que fomentará el planteamiento orientado a los resultados de la política de
cohesión es el Plan de Acción Conjunto. Este Plan ofrece a los Estados miembros la
posibilidad de aplicar conjuntamente las partes de los programas sobre la base de las
realizaciones y resultados previamente acordados con la Comisión. Los pagos a un Plan de
Acción Conjunto dependen del nivel de consecución y adoptan la forma de opciones de costes
simplificadas.
2.2.2.
Atención especial al rendimiento
La mejora y medición del rendimiento es un elemento clave de la financiación de la UE en
2014-2020: los objetivos de los programas de financiación son SMART (Specific,
Measureable, Achievable, Relevant and Timed, es decir específicos, medibles, realizables,
pertinentes y con una fecha determinada) y van acompañados por indicadores de
rendimiento10.
Todos los programas de financiación aprobados se ajustan a los principios relacionados con el
rendimiento consagrados en el Reglamento Financiero. Incluyen información pormenorizada
y exacta sobre el valor añadido de la intervención propuesta, su pertinencia con respecto a los
objetivos estratégicos de la Comisión y a los objetivos de las políticas sectoriales de la UE, a
los objetivos específicos que describen los resultados que se lograrán con la intervención y los
indicadores de rendimiento para medir la realización de estos objetivos, tanto de forma
cuantitativa como cualitativa. El valor añadido de la UE, elemento clave en la asignación de la
financiación de la misma, se ha introducido en el texto de la mayoría de las propuestas
legislativas, a menudo como parte de las disposiciones sobre evaluación, donde se establece
que será valorado en los informes de evaluación sobre la consecución de los objetivos de
todas las iniciativas financiadas por los programas, que establecerá la Comisión a medio plazo
del periodo de financiación. La mejora del rendimiento también constituye la base de los
mecanismos de financiación establecidos en algunos programas. La concentración temática en
el RDC y en la normativa específica para los fondos ESI o la recompensa por eficacia del
Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP II), que presta apoyo financiero a los países que
aspiran a la adhesión a la Unión Europea, se centra en la medición y mejora del rendimiento
10
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Con respecto a la normativa inteligente, véase también la Comunicación de la Comisión al Parlamento
Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones de nominada
Adecuación y eficacia de la normativa (RETIF): Resultados y próximas etapas, COM(2013) 685 final,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0685(01):FIN:ES:PDF
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en la financiación de la UE. El marco de rendimiento y la reserva de eficacia en el RDC se
aplican igualmente a los principios de rendimiento para todos los Fondos Estructurales y de
Inversiones Europeos (fondos ESI).
2.2.3.
Opciones de costes simplificadas
La introducción de modelos únicos de financiación también constituirán una importante
simplificación, sobre todo en lo relativo a la reducción de la carga y los costes
administrativos.
Las opciones de costes simplificadas están adoptando una nueva dimensión en los Fondos
Estructurales y de Inversiones (ESI). En primer lugar, ya no se limitan al Fondo Social
Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), sino que también serán
aplicables al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y al Fondo Europeo
Marítimo y de Pesca (FEMP), así como a los fondos para asuntos de interior. Se han
introducido varias novedades en la normativa. Por ejemplo, el cálculo de los tipos fijos será
aplicable a todos los tipos de costes y no solo a los costes indirectos. Algunos tipos y métodos
de cálculo también se han consagrado en la normativa y se han introducido enlaces a otras
políticas de la Unión. El uso de opciones de costes simplificadas debería reducir la carga
administrativa de las autoridades de gestión y los beneficiarios y también debería reforzar la
seguridad jurídica y financiera. El Tribunal de Cuentas Europeo ha declarado recientemente
que los proyectos cuyos costes se declaran como OCS (opciones de costes simplificadas)
inducen menos a error. Una generalización del uso de estas opciones tendría, pues, en
principio un efecto positivo en los niveles de error11. Por ello, para fomentar el uso de OCS,
incluso se ha establecido la obligatoriedad de utilizarlos para los proyectos más pequeños del
FSE12 y para el capítulo de ayuda material del Fondo de Ayuda Europea para los Más
Necesitados (FEAD). En Horizonte 2020 se ha introducido un tipo de reembolso único, así
como un tipo fijo obligatorio para los costes indirectos. El tipo de reembolso único se
aplicará a todos los beneficiarios, salvo en el caso de las entidades jurídicas sin ánimo de
lucro en la misma acción («un proyecto – un tipo de financiación») y el tipo fijo para los
costes indirectos se aplicará a casi todas las acciones y a todos los tipos de participantes.
Ambas medidas evitarán cálculos complejos, trámites de notificación y errores. Esta
innovación es particularmente pertinente debido al carácter estratégico que la investigación y
la innovación tienen para la economía de la UE. Esta medida de simplificación también está
destinada a liberar recursos, en términos de tiempo administrativo y energía que puede
utilizarse de manera más productiva en el marco de la acción. En su Dictamen nº 6/2012 sobre
la propuesta de Programa Marco Horizonte 202013, el Tribunal de Cuentas aprobó este
modelo de financiación de costes radicalmente simplificado, al considerar que facilitaría y
agilizaría el proceso de solicitud y reduciría el riesgo de irregularidades.
11
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Informe Anual del Tribunal de Cuentas sobre la ejecución presupuestaria relativo al ejercicio 2012,
acompañado de las respuestas de las instituciones, DO C 331 de 14.11.2013, pp. 0001 – 0256,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:ES:HTML
Por debajo de los 50 000 EUR de contribución pública abonada al beneficiario
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:ES:PDF.
8
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2.2.4.
Reducción de la carga de auditoría
La carga de auditoría se ha reducido en consonancia con el principio de proporcionalidad. En
el RDC, se han introducido normas que restringen la auditoría de las operaciones inferiores a
un umbral determinado (200 000 EUR para el FEDER/Fondo de Cohesión, 150 000 EUR para
el FSE y 100 000 EUR para el FEMP). Como consecuencia de ello, podría lograrse una
simplificación importante. Asimismo, se permite un periodo más corto de conservación de los
documentos, aliviando de este modo la carga administrativa a los beneficiarios.
2.2.5.
Subvencionabilidad de los costes del IVA
Otro paso hacia la simplificación ha sido la armonización de las disposiciones sobre la
devolución de los costes del IVA en los diferentes programas sectoriales con la disposición
pertinente del Reglamento Financiero.
Esta adaptación garantizará la coherencia en el tratamiento de los costes del IVA soportado
por los beneficiarios en el marco de los distintos programas, de conformidad con el
Reglamento Financiero, y garantizará la claridad jurídica. Los costes del IVA pueden
acogerse a la devolución solo cuando no sean recuperables con arreglo a la legislación
nacional y abonados por un beneficiario que no sea un sujeto pasivo14. Además, se ha
introducido un número muy limitado de excepciones a esta norma general, en el RDC, en los
fondos para asuntos de interior y en el MCE. En estos casos, las excepciones se han definido
de la manera más sencilla posible, con el fin de evitar confusión y errores en la aplicación.
2.2.6.
Eliminación progresiva de las asignaciones nacionales
Se han logrado progresos importantes a la hora de proporcionar un marco sencillo y
coherente para la ayuda financiera a nivel de la UE con la eliminación progresiva de las
asignaciones nacionales en el Programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima, que es
gestionado por la Comisión de manera centralizada.
Las asignaciones nacionales para la financiación de proyectos medioambientales de la UE en
el marco del Programa LIFE se eliminarán progresivamente y desaparecerán completamente
en 2018. Las cuotas nacionales para la asignación de fondos de la UE a proyectos
medioambientales garantizaban anteriormente una distribución del presupuesto total del
programa para cada Estado miembro sobre la base de una cantidad estimada predefinida. Sin
embargo, las asignaciones nacionales no han conseguido una distribución más equilibrada de
la financiación por las diferencias en la calidad y el número de proyectos presentados por
Estado miembro. De hecho, han reducido el valor añadido del programa medioambiental
anterior (LIFE+)15, porque los proyectos con mejor calidad no se pudieron financiar, ya que el
presupuesto para un año determinado tenía que distribuirse con arreglo al origen nacional de
los proyectos. La eliminación progresiva de estos contingentes es, por lo tanto, un importante
logro en términos de eficiencia y calidad del gasto. Para 2018, los fondos se destinarán a los
mejores proyectos medioambientales a escala de la UE, aunque la Comisión prestará
asistencia técnica a los Estados miembros en los que beneficiarios potenciales puedan tener
14
15
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Art. 126 del Reglamento (UE, Euratom) nº 966/2012, Reglamento Financiero.
En este sentido, véase el Informe Especial nº 15/2013 del Tribunal de Cuentas Europeo:
http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015ESN.pdf
9
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dificultades a la hora de elaborar proyectos de calidad adecuada para obtener apoyo financiero
de la UE.
2.3.
Gobernanza electrónica
El Marco Financiero Plurianual 2014-2020 tiene debidamente en cuenta el progreso
tecnológico. La administración de la política de cohesión será por medios electrónicos a
partir de 2016.
La utilización de sistemas electrónicos de intercambio de datos para comunicarse con los
beneficiarios, para utilizar las bases de datos existentes y para archivar los documentos de la
política de cohesión (cohesión electrónica o e-cohesion) reducirá la carga administrativa que
pesa sobre los beneficiarios, por ejemplo garantizando que no necesitan presentar la misma
información más de una vez. Se ha calculado que la cohesión electrónica reducirá la carga
administrativa agregada a nivel de la UE en un 11 % aproximadamente. Este requisito se basa
en la principal recomendación del Grupo de alto nivel de partes implicadas independientes
sobre cargas administrativas, a raíz de la evaluación inicial de la carga administrativa en el
periodo 2000-2006. La cohesión electrónica también reducirá los riesgos de que se pierdan
documentos y, a largo plazo, reducirá los costes de archivado. Los colegisladores, a la vez que
respaldan la cohesión electrónica, han retrasado la introducción obligatoria al 31 de diciembre
de 2015 (la Comisión propuso inicialmente el 31 de diciembre de 2014) con el fin de dar más
tiempo a las administraciones nacionales para la aplicación de los sistemas y procedimientos
necesarios.
3.
OPORTUNIDADES PERDIDAS
3.1.
Actos de base demasiado detallados
A veces las incompatibilidades entre prioridades han impedido que se consigan unos
resultados más ambiciosos en materia de simplificación. Se han introducido disposiciones
detalladas en algunos de los textos legislativos de base para establecer un marco legislativo
estable y restrictivo, definiendo de antemano todos los posibles elementos, limitando de este
modo el margen de maniobra que le queda a la Comisión a la hora de aplicar los programas.
Esta tendencia a detallar mucho los textos legislativos reducirá el margen de maniobra de la
Comisión en la aplicación de los programas, y ha hecho que algunos actos de base
sobrecargados con detalles técnicos puedan resultar poco flexibles y difíciles de interpretar.
En los actos de base se han añadido múltiples elementos que conforman detalladamente la
ejecución. Se trata de prioridades temáticas o tipos de acciones para todo el periodo de
duración de los programas (fondos RELEX, MCE, LIFE, el programa de protección de los
consumidores, etc.), pero también, en varios programas, objetivos, acciones elegibles o
incluso criterios que debe utilizar la Comisión a la hora de establecer su programa de trabajo
(el principal instrumento de la Comisión para programar sus actividades de financiación; es el
caso del Programa de Salud). En otros casos, los detalles se han introducido en los actos de
base: estos detalles se habrían definido mejor en una etapa posterior, a través de actos
delegados, para evitar sobrecargar los actos de base con detalles técnicos y dejar una mayor
flexibilidad en la definición de estos elementos. Esta tendencia ha sido evidente en los fondos
de la Política Agrícola Común (PAC), así como para los instrumentos financieros de los
fondos ESI (RDC) o del MCE. No obstante, la posibilidad, acordada en el marco del MCE, de
utilizar actos delegados para modificar las condiciones y procedimientos principales respecto
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10
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a cada instrumento financiero, tras la evaluación de estos instrumentos y tener en cuenta la
evolución de las condiciones del mercado, constituye un instrumento útil para evitar la rigidez
en la ejecución presupuestaria y responder rápidamente a la evolución de las condiciones del
mercado.
3.2.
Un control más estricto durante la aplicación de los programas por parte de la
Comisión
3.2.1.
Desglose del presupuesto de los programas
El desglose detallado del presupuesto, así como ejemplos de asignación de presupuesto en la
mayoría de los actos de base, establece la asignación del presupuesto de los programas
pertinentes para los siete próximos años. Limita la capacidad de la Comisión para reorientar
la financiación de la UE, a raíz de cambios económicos, sociales y políticos imprevistos. Por
lo tanto, puede reducir la eficacia del gasto de la UE. Sin embargo, este riesgo se ve reducido
por las competencias otorgadas a la Comisión para modificar las asignaciones mediante acto
delegado.
Con vistas a garantizar un control democrático previo más estricto sobre la asignación del
presupuesto por parte de la Comisión durante la ejecución (además del procedimiento de
dotación presupuestaria anual), se ha introducido un desglose detallado del presupuesto en el
texto legislativo de la mayoría de los programas de financiación. A tal efecto, las prioridades
temáticas recién introducidas a menudo han ido acompañadas de una asignación porcentual de
la dotación financiera del programa durante los siete próximos años (RELEX, MCE, Europa
Creativa, Galileo, COSME, etc.), aunque contando con frecuencia con un margen de
flexibilidad de actuación autónoma por parte de la Comisión Europea y la posibilidad de
adoptar un acto delegado, por si acaso hubiera de sobrepasarse este margen. También se ha
introducido una asignación porcentual mínima del presupuesto por acción cuando los Estados
miembros lleven a cabo estas acciones a través de los programas nacionales que debe aprobar
la Comisión (fondos para asuntos de interior). Aunque con estas asignaciones de fondos se
pretende garantizar una financiación mínima por parte de los Estados miembros de las
prioridades comunes de la UE, son contrarias a la diversidad de situaciones y prioridades que
deben financiarse entre Estados miembros en este ámbito político, así como a la dificultad de
la Comisión para garantizar su cumplimiento en el caso de que la ejecución se delegue en los
Estados miembros y la Comisión desempeñe un papel de supervisión y control (gestión
compartida).
En algunos casos, se ha introducido un mayor nivel de detalle en el desglose del presupuesto
propuesto por la Comisión (como en EaSI, Erasmus+ u Horizonte 2020). El desglose
detallado del presupuesto puede ser especialmente oneroso en los programas en los que,
debido a la naturaleza de la acción financiada, la plena flexibilidad en la asignación del
presupuesto es de importancia primordial (Mecanismo de Protección Civil de la Unión,
programa «EU Aid Volunteers», que financiará un cuerpo de voluntarios a nivel de la UE
para proporcionar ayuda humanitaria, etc.) o para programas con una pequeña dotación
financiera, en los que es necesaria una total flexibilidad para gestionar los limitados recursos
de la manera más eficaz [programas de Derechos, Igualdad y Ciudadanía y Justicia, Aduana
2020, Hércules III (lucha contra el fraude), Pericles (protección del euro contra la
falsificación), etc.].
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11
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3.2.2.
Cargas administrativas
Se ha reforzado el control previo de los Estados miembros sobre la asignación del
presupuesto de la Comisión: esto se traducirá en una menor flexibilidad en la aplicación de
los programas de financiación de la Comisión. Estos procedimientos pueden incidir
igualmente en la eficiencia, afectando negativamente a la calidad del gasto.
Los procedimientos vigentes de comitología, introducidos o reforzados por el Consejo en la
mayoría de los programas, ya garantizan el control del programa de trabajo por parte de los
expertos nacionales, reunidos en comités. Sin embargo, el Consejo ha añadido un nuevo
control a la asignación del presupuesto por parte de la Comisión en algunos de los programas
(como Horizonte 2020 o MCE). En estos programas, la decisión de subvención (el acto
administrativo por el que la Comisión establece las condiciones y el importe de la subvención
asignada a un beneficiario, en el marco del programa de trabajo adoptado) también necesitará
recibir el dictamen del comité competente. En el caso de las orientaciones para las redes
transeuropeas de telecomunicaciones (RTE-Telecomunicaciones), el Consejo, con el apoyo
del Parlamento Europeo, ha introducido una obligación de consulta preliminar de expertos
nacionales, antes del procedimiento de comitología, para la adopción del programa de trabajo.
En la medida en que afectan al equilibrio institucional, estos procedimientos administrativos
pueden reducir la eficacia de la financiación de la UE puesto que añaden retrasos
procedimentales, burocracia y costes. Estos efectos podrán ser especialmente negativos en los
casos en que la ayuda financiera de la UE se necesite con urgencia, por ejemplo para las
medidas de ayuda de emergencia en materia de seguridad de alimentos y piensos.
4.
CAMINO A SEGUIR: PRÓXIMOS PASOS
4.1.
A nivel de las instituciones de la UE
Las instituciones de la UE deben adoptar actos que completen los textos legislativos de base,
cuando así se establezca, y medidas de aplicación de manera rápida y eficiente, con vistas a
iniciar la asignación de fondos a la mayor brevedad posible.
El marco jurídico debe complementarse en algunos ámbitos políticos con la adopción de actos
que completen los textos de base, añadiendo las especificaciones técnicas necesarias. La
facultad de adoptar este tipo de actos se ha delegado en la Comisión para simplificar y
acelerar el proceso. Los actos no legislativos pertinentes se adoptarán rápidamente, para
contar con el marco jurídico completo cuanto antes y empezar a prestar apoyo financiero. En
concreto, la asignación de fondos se lleva a cabo a través de medidas de aplicación que son
necesarias para todos los programas de financiación. Estas incluyen programas de trabajo,
donde la Comisión gestiona el programa de financiación pertinente de forma centralizada,
pero también plantillas y modelos. En la adopción de estas medidas, debe perseguirse el
esfuerzo de simplificación. Las disposiciones legislativas deben aplicarse de manera eficaz,
evitando así cargas administrativas y retrasos en la medida de lo posible, con objeto de
asignar fondos a los beneficiarios lo antes posible. Del mismo modo, medidas tales como
directrices que faciliten la ejecución serán adoptadas rápidamente por la Comisión, cuando
esté previsto en los actos de base (por ejemplo, el MCE, Horizonte 2020 o Europa Creativa).
4.2.
A nivel de los Estados miembros
Los Estados miembros también tienen una responsabilidad primordial en la simplificación.
Deben evitar cargas administrativas innecesarias para los beneficiarios potenciales de la
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12
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ayuda financiera de la UE y concentrar la utilización de fondos en las prioridades y objetivos
acordados a escala de la UE.
Para que la racionalización sea eficaz, se han puesto en marcha sistemas a través de los
distintos programas de financiación para concentrar la asignación de fondos en las prioridades
temáticas y los objetivos políticos, tal como se define en la Estrategia Europa 2020. No
obstante, estos sistemas a menudo solo ofrecen una posibilidad. Tienen que aplicarse para ser
eficaces. Cuando las tareas de ejecución se delegan en los Estados miembros (por ejemplo, los
fondos ESI), estos tienen la responsabilidad de perseguir las prioridades y objetivos temáticos
acordados mediante la creación de normas y procedimientos que favorezcan su consecución.
En los programas de financiación en el marco de la gestión compartida con la Comisión, los
Estados miembros tienen la responsabilidad de mantener los esfuerzos de simplificación
mediante el establecimiento de los marcos políticos e institucionales necesarios, tanto en lo
que respecta a la programación como a la ejecución, de manera rápida y eficaz. Esto implica
evitar cargas administrativas innecesarias, establecer normas y procedimientos que faciliten el
acceso a la ayuda financiera de la UE a los beneficiarios, y definir marcos legislativos y
administrativos transparentes y accesibles. Estos marcos deben ponerse en marcha con el fin
de facilitar y acelerar la asignación de fondos a los beneficiarios, apoyar las inversiones y
evitar gastos innecesarios y la dispersión de los fondos de la UE a través de canales
improductivos. La mejor manera de lograr estos resultados es contar con unas normas y
procedimientos sencillos.
4.3.
Tanto a nivel de la Comisión como de los Estados miembros
Las medidas de simplificación introducidas en los programas de financiación deben hacerse
efectivas mediante su aplicación. Tanto la Comisión como los Estados miembros tienen
responsabilidades a este respecto.
La Comisión (gestión centralizada) y los Estados miembros (gestión compartida, donde los
programas nacionales o regionales se presentan a la Comisión para su aprobación) deben
elaborar con celeridad programas ambiciosos, estableciendo objetivos concretos y
mensurables, para incrementar la visibilidad de los resultados y demostrar el valor añadido de
la ayuda financiera de la UE. Debe prevalecer el uso de modelos de costes simplificados sobre
los modelos de costes reales, donde su utilización es facultativa. Por ejemplo, en el RDC, es
posible utilizar (para un tipo de operación y beneficiario similares) opciones de costes
simplificadas aplicables en las políticas de la Unión o métodos existentes en regímenes de
subvenciones financiados totalmente por un Estado miembro. No deben desaprovecharse esas
oportunidades. El Tribunal de Cuentas Europeo ha señalado16 que los Estados miembros y las
autoridades de gestión se han mostrado a veces reacios a introducir modelos de costes
simplificados por miedo a infringir los requisitos de la normativa correspondiente. La
Comisión ha alentado a los Estados miembros a organizar seminarios sobre los modelos de
costes simplificados, reuniendo a representantes de los Estados miembros, de la Comisión y
del Tribunal de Cuentas Europeo. En 2013 se celebraron varios seminarios y algunos más
están previstos para 2014. Con el fin de dar mayor seguridad a los Estados miembros y a las
autoridades de gestión, algunos tipos están consagrados en los actos de base pertinentes
(RDC, Reglamento del FSE, etc.). De este modo, no será necesaria ninguna justificación
16
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Véase anteriormente, nota 11.
13
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metodológica para la utilización de estos tipos. Del mismo modo, los fondos ESI ya disponen
de opciones de simplificación en términos de cargas administrativas. Además de la
concentración de fondos, debe garantizarse una mejor coordinación de las diferentes fuentes
de financiación (incluidos los instrumentos financieros) a través de la cooperación entre la
Comisión y los Estados miembros en cuanto a la aplicación. Esta coordinación es necesaria
para mejorar el acceso a la financiación para los beneficiarios y generar un efecto
multiplicador del gasto de la Unión, atrayendo recursos adicionales de inversores privados.
La simplificación es necesaria, pero insuficiente, para garantizar un gasto mejor gestionado
y una reducción de los índices de error. Debe ir acompañada de controles adecuados,
medidas preventivas y correctoras.
Unas normas y procedimientos sencillos son un medio importante para evitar errores y
aumentar la eficiencia del gasto. Sin embargo, la aplicación de estas medidas de
simplificación debe ir acompañada de los controles oportunos, de los cuales son responsables
tanto las instituciones de la UE como los Estados miembros. La Comisión y los Estados
miembros tienen también una responsabilidad común para la correcta aplicación de las
medidas preventivas y correctoras que se han introducido en la agricultura y en la política de
cohesión (PAC, RDC) a través de la posible interrupción y la suspensión de pagos y
correcciones financieras17. La interrupción y suspensión de pagos y las correcciones
financieras protegen al presupuesto de la UE. No obstante, los propios Estados miembros
tienen un gran interés en la detección y corrección de errores con el fin de evitar correcciones
financieras netas, que reducen de manera definitiva la asignación de fondos.
17
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Véase, a este respecto, la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo
denominada Aplicación de correcciones financieras netas a las cifras de los Estados miembros en el
ámbito de la Política Agrícola y la Política de Cohesión, COM(2013) 934.
14
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