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© Contraloría General de la República - 2013
Contraloría General de la República
•
Edición 339
•
Agosto-Sep tiembre 2013
•
ISSN 01204998
Contenido
Editorial
Hacia una verdadero reforma tributaria
Reforma
Tributaria
Desentrañando la reforma tributaria Fernando Zarama
La reforma no es lo que parece
Ligia López Durán
Presupuestales
9
26
Algunos elementos de economía política
en la tributación colombiana
Jorge Enrique Espitia
34
Las deducciones fiscales y las regalías
de los metales preciosos
Jorge Enrique Espitia
48
Política antievasión en Colombia
Donis María Díaz Montiel
Inflexibilidades
5
60
Hechos relevantes de las vigencias futuras
en los últimos años Luis Mario López
71
Análisis de las inflexibilidades del
Presupuesto General de la Nación
Jorge Enrique Espitia - Eliana León Vergara
93
Europa no mejora:
dilemas de política macroeconómica
Miguel Montoya
99
Coyuntura económica internacional:
deuda externa, TES y tasa de cambio
Funcionarios Contraloría Delegada para
Economía y Finanzas Públicas
104
Contenido
(viene de la página anterior)
Mejores prácticas
para la
recuperación
de activos
transnacional
Las competencias de la CGR
frente a la recuperación de activos
Sandra Morelli Rico
119
La corrupción socava las instituciones democráticas
Bo Mathiasen
121
Mecanismos jurídicos
para la recuperación de activos
Guillermo Jorge
123
Rol de la CGR como autoridad central
de la Convención contra la corrupción
Carlos Rodríguez Bocanegra
135
Recuperación de activos
desde la perspectiva de un Estado requerido
Pierre Yves Morier
140
El procedimiento civil en Brasil
para la recuperación de bienes
Samia Cristine Farias
145
Cooperación jurídica internacional
y recuperación de activos Pedro Gómes Pereira
148
Editorial
Hacia una verdadera
reforma tributaria
El país necesita una verdadera reforma tributaria. Todos los gobiernos,
sin excepción, han hecho remiendos a las normas existentes pero jamás
han logrado tomar el camino correcto para que quienes tengan más paguen más y aquellos que tienen menos no paguen o se les apliquen tarifas acordes con sus ingresos. Por supuesto que a los primeros se les debe
garantizar un régimen de incentivos cuando sus capitales contribuyan a la
creación de empleos y al bienestar de la economía nacional.
La última reforma tributaria, además de que complicó las formas para
declarar, estableciendo nuevas categorías para los contribuyentes –empleados y trabajadores por cuenta propia, por ejemplo- afectó a algunos
sectores de la población creándole nuevos tributos que se reflejan en una
considerable disminución de sus ingresos. Paradójicamente, esas evidentes
desigualdades, junto a los nuevos impuestos creados por la reforma, no
se reflejan en significativos ingresos para el Estado porque, en términos
generales, no va a producir mayor incremento en el recaudo, como lo han
señalado destacados conocedores del tema.
Algo en lo que coinciden esos críticos de la nueva legislación tributaria
es en que, por ejemplo, las tarifas de retención en la fuente no guardan
relación con las normas impositivas de aquellos a quienes se le aplican, lo
que significa que luego de presentar su declaración el contribuyente va a
tener necesidad de reclamar el pago de más, creando de esta manera una
tramitología innecesaria.
Si se mira la estructura tributaria, tal y como se presentará en esta edición de la revista Economía Colombiana, se concluye que requiere también
de cambios conceptuales como los de profundizar la equidad, la eficiencia
y buen uso de los recursos públicos a efectos de mejorar integralmente la
institucionalidad presupuestaria.
En Colombia hay necesidad de entrar a repensar esa institucionalidad
presupuestaria pues se encuentra organizada con una lógica cartesiana
por sectores, donde todos esos compartimientos, de una u otra forma, son
complementarios y la interdisciplinariedad es un imperativo esencial para
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
5
Editorial
Reforma tributaria
poder llegar a un resultado
valido desde el punto de
vista científico.
Ahora bien, desde el
punto de vista de la forma
como nos hemos articulado, esta ebullición de sectores (infraestructura, medio
ambiente, minas y energía,
justicia, entre otros) resulta
ser realmente una gran talanquera estructural, pues
la visión online que tenemos del Estado, la idea
desde el punto de vista de
la ejecución de las políticas
públicas la vamos a poder
hacer de la manera errónea
manteniendo esos varios
sectores desarticulados.
Entonces, cuál es el reto que debemos imponernos en el
proceso de definición, planeación, ejecución y control de
las políticas públicas ? Repensar, en todas las instancias de
poder los mecanismos para lograr una efectiva articulación
con las entidades territoriales, entre los distintos sectores,
entre el poder legislativo, e incluso con el poder judicial.
Cuando la Corte Constitucional hace seguimiento a algunos de sus autos, cita a todos los implicados: las instancias de
control, los distintos ministerios y directores administrativos,
entre otros, y les pregunta qué se ha hecho; con ello nos
está diciendo que de alguna manera todo guarda una íntima
relación.
Si se observa el Plan Plurianual de Inversiones que se
aprueba con el Plan Nacional de Desarrollo, allí no se está
hablando por sectores, lo que se tiene es un conjunto de
programas y proyectos de inversión que no consultan ni se
limita a la estructura orgánica del Estado y, ahí ya empieza
una gran dificultad, porque no estamos organizados de tal
manera que podamos atender la debida ejecución de esas
políticas públicas.
Lo que realmente saca avante esas políticas son las instancias de coordinación que surgen de la buena voluntad, gene6
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Editorial
Reforma tributaria
ralmente, y se van creando
de manera informal porque
tampoco existe una ley de
la administración pública
que señale la necesidad de
que usted como administrador y gestor deba sentarse
con tal o cual gestor para
coordinar y definir de manera conjunta la puesta en
marcha de los proyectos y
programas de inversión y así
determinar sus responsabilidades en lo aprobado.
Cuando se mira el Presupuesto anual nos encontramos con un instrumento
legislativo altamente inflexible (cerca del 90% del
presupuesto total esta predefinido) en cabeza de unidades sectoriales aisladas
que no permiten llevar a cabo ese marco filosófico y programático que aparece aprobado en la ley del plan,
Pensar en el nueva marco presupuestal, donde la coordinación interinstitucional, la búsqueda de consensos calificados e interdisciplinarios estén a la orden del día, es
una necesidad si queremos hacer efectiva la puesta en
marcha de las políticas públicas aprobadas en la ley del
plan. La locomotora minera, por ejemplo, no puede llegar
a ser una realidad, tal y como aparece en esta ley, si no
consulta y respecta al máximo la normatividad internacional que impulsan los técnicos del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible o respetuosa del Convenio
169, aprobado el 7 de junio de 1989 por la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), sobre pueblos indígenas
y tribales y que impulsa el Ministerio del Interior, para no
señalar la obligatoriedad de coordinación que debe existir
con las entidades territoriales.
La construcción francesa del Estado nos ha aportado
muchos elementos y beneficios, sin embargo, es necesario
que evaluemos a profundidad los beneficios de la experiencia anglosajona de la planeación por proyectos y los
impulsemos.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
7
Reforma tributaria
Ley 1607/2012
Reforma tributaria
Ley 1607/2012
Desentrañando
la Reforma Tributaria
Fernando Zarama V.*
Se requirieron varios meses para entender el alcance real de la reforma tributaria
adoptada por la Ley 1607 de diciembre de 2012, que tuvo efectos básicamente a partir
del año gravable 2013. Se dijo que la reforma era neutra y no tendría un efecto recaudatorio, sin embargo, su alcance práctico sólo se vería con la reglamentación y el análisis
del Proyecto de Presupuesto 2014, en el cual el Gobierno estimaría las rentas tributarias
en este año de aplicación plena de la reforma.
Como antecedente, recordemos que el proyecto de reforma tributaria, inicialmente
llamado Elissa, elaborado por el equipo del Ministro Echeverri, pretendía hacer una reforma estructural simplificando el sistema, eliminando beneficios tributarios y distribuyendo la tributación entre la sociedad y el socio.Sin embargo el nuevo Ministro Cárdenas,
descartó la reforma estructural y planteó una reforma parcial que se enfocó en cuatro
objetivos centrales:
•
Creación y formalización de empleo.
•
Crecimiento económico con la reducción de tarifas a las sociedades.
•
Mayor progresividad con incremento tributación a los empleados altos.
•
Equidad con facultades antievasión.
El primero de los objetivos planteados para estimular la creación y formalización del
empleo, fue reducir los costos laborales, al sustituir el 13,5% de aportes parafiscales sobre
la nómina (ICBF, SENA, aportes patronales en Salud) por un gravamen sobre las utilidades
llamado CREE del 8% (transitoriamente por 3 años al 9%). Esta medida de reducción del
costo impositivo sobre la nómina, tiene un efecto contrario en los años 2013 y 2014,
debido a que con la reglamentación existente generó una doble imposición al coexistir en
el año 2013 con los aportes patronales de salud durante todo el año y con los parafiscales
ICBF y SENA hasta mayo, mes desde el cual inició la retención del CREE.
Esto significa que desde el próximo año se deberá declarar y pagar el CREE del 2013,
así se hayan pagado parcialmente los parafiscales y totalmente el aporte de salud; es decir
* Exdirector de Impuestos y Aduanas Nacionales
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
9
Reforma tributaria
no hubo la sustitución de gravámenes y la neutralidad que era la
promesa gubernamental y el espíritu legislativo, sino un doble pago
que se reparte en el 2013 y el 2014.
El segundo objetivo era estimular la productividad reduciendo
la tarifa del impuesto de renta de las sociedades del 33% al 25%.
Este alivio pierde relevancia ante el doble pago del CREE y por no
expedir la reglamentación para reducir las retenciones del impuesto de renta ante la caída de tarifas, de forma tal que se han mantenido plenamente ala fecha a pesar de la reducción del impuesto
de renta en una cuarta parte.
El tercer objetivo de mejorar la progresividad, paradójicamente
se orientó a disminuir la tributación sobre el capital y se pretendió
compensarla con mayores gravámenes a los empleados, mediante
el IMAN. En especial se incrementó la carga de los asalariados con
mayores ingresos, utilizando esquemas de retención en la fuente y
de tributación mínimos y presuntivos (IMAN e IMAS), orientados a
tomar como base del impuesto los ingresos y no la utilidad.
La reforma no incluyó nuevos contribuyentes y dejó por fuera
de la tributación a los rentistas de capital por lo cual los socios
dueños de las empresas no pagan impuestos de renta, de patrimonio, ni CREE. En estas condiciones si bien se avanza en progresividad dentro del propio grupo de empleados, a nivel general de las
personas naturales es posible que el coeficiente GINI que mide la
desigualdad se mantenga o empeore, en cuanto se incrementaron
las ventajas de los accionistas.
Respecto de otros aspectos, son saludables las medidas adoptadas para controlar la evasión y la internacionalización del control
tributario; así como la implementación de amnistías para sanear las
situaciones de incumplimiento y de mora lo que sin duda generará
un aumento del recaudo, sin embargo muchas de las medidas aumentaron la complejidad del sistema tributario.
La “neutralidad” recaudatoria de la reforma
A pesar de que el gobierno siempre planteó que la reforma tenía
un efecto recaudatorio neutro, en nuestro análisis y de acuerdo con
la información disponible, se muestra que la reforma no es neutra y
para el año 2014 generará pérdida real de recaudo. Un indicador de
lo anterior es la reducción públicamente anunciada de la inversión
en 6 billones y la disminución del recaudo del primer semestre de
2013, el cual alcanzó de acuerdo al informe de la DIAN 59 billones,
ubicándose 3,3 billones por debajo de la meta establecida para este
periodo especialmente en el IVA.
Igualmente, los cuadros oficiales sobre el efecto de la reforma
presentados por el Ministerio de Hacienda estiman para el año
2014 una pérdida recaudatoria de 1,2 billones que consideramos
10
subvaluada como se verá en
el aparte pertinente, ya que se
parte del supuesto de que las
personas naturales incrementarán la tributación en más del
60% cosa que es poco probable
que ocurra si se considera que
las medidas aprobadas fueron
recortadas.
La prueba más clara de estas
consideraciones recaudatorias
es el propio proyecto de Ley de
Presupuesto 2014, en el cual
el ministro expresa que los recaudos esperados de los tributos administrados por la DIAN
para dicho año, ascenderán a
102 billones sin incluir el CREE.
Este recaudo del 2014 sería ligeramente superior al reportado
por la DIAN para el 2012, que
a principios del presente año
anunciaba triunfalmente que se
había superado la meta de los
100 billones de recaudo.
Si se tuviera en cuenta un
crecimiento anual del PIB del
4,6% el recaudo para el año
2014 debería ser del orden de
los 110,7 billones, los ingresos
proyectados sin tener en cuenta
del CREE de destinación específica, implican una disminución
de 11,7 billones, y esto representa una pérdida del 10,6% del
recaudo potencial con el simple
crecimiento del PIB a partir del
2012, lo cual se supone podría
esperarse aún de forma conservadora sino hubiera habido reforma tributaria.
Aún falta ver el efecto de
las declaraciones tributarias
que se presenten en el 2014,
el comportamiento del CREE,
los efectos de las amnistías y el
mejoramiento de la administración tributaria en el control a la
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Cuadro 1.1
Recaudo estimado
Potencial
Crecimiento PIB
Año
Recaudo
Variación
BRUTO CON REFORMA
Recaudo
2.012
101.208
2.013
105.863
4,60%
109.974
2.014
110.733
4,60%
2014 (1)
110.733
4,60%
Variación
101.208
NETO CON MAYOR
CREE
Recaudo
Variación
PERDIDA RECAUDO NETO
MAYOR CREE FRENTE AL
POTENCIAL
Recaudo
Variación
101.208
8,66%
107.574
6,29%
1.711,03
113.322
3,04%
107.486
-0,08%
(3.246,73)
104.772
-4,73%
98.936
-8,03%
(11.796,73)
1,62%
-2,93%
-10,65%
Fuente: Cifras en Miles de Millones de Pesos
2012 Estadísticas Recaudo DIAN
2013 y 2014 Ley de Presupuesto y Proyecto de Ley de Presupuesto
2014 (1) Escenario construido sobre proyecto de Ley de Presupuesto y perdidas de recaudo no consideradas por el Gobierno
evasión para tener un resultado
final, pero a la fecha, los datos
oficiales disponibles parecen indicar que las predicciones sobre
el efecto finalmente negativo
en el recaudo de esta reforma
eran ciertos.
Esta disminución estructural del recaudo por las medidas
adoptadas, está siendo compensada en el año 2013 por
dos medidas inadecuadas que
generan problemas adicionales,
aunque coyunturalmente incrementan la caja de la Nación.
De una parte, no se ha hecho
la anunciada disminución de
las retenciones de renta, para
hacerlas acordes con la nueva
tarifa de impuesto reducido, lo
cual genera ingresos en el 2013
del orden de los 4 billones, que
significan anticipos dados por
los contribuyentes y aumento
de los saldos a favor en el 2014.
De otra parte, el recaudo de las
retenciones del CREE en el 2013
manteniendo el pago total del
parafiscal de salud, puede generar una caja del orden de los 7,4
billones en los dos años (2013
y 2014) que es caja atrapada
por tratarse de recursos de destinación específica para el ICBF,
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
el SENA y el Sistema de Seguridad Social en Salud, pero que seguramente podrá ser utilizada para sustituir fuentes de recursos
ordinarios del presupuesto.
Esto, sin considerar que el desmonte gradual del GMF a partir
del 2014 y la terminación del plazo para los pagos del impuesto al
patrimonio implicarán una disminución sustancial del recaudo a
partir del año 2015. Esta situación tiene mayor gravedad si se tiene
en cuenta que las políticas sobre las víctimas del conflicto armado y
del propio proceso de paz requerirán de grandes recursos.
En este orden, puede concluirse que la reforma tributaria del
2012 si bien avanzó en la búsqueda de la formalización laboral y el
control a la evasión, también profundizó los desequilibrios entre capital y trabajo, realizó una progresividad reducida a los empleados
y complejizó aún más el sistema tributario.
Esta reforma terminará generando grandes pérdidas recaudatorias que unidas al vencimiento de los impuestos transitorios y a
la necesidad de recursos adicionales para los nuevos proyectos del
Estado, harán que los ingresos en el 2015 sean insuficientes agravando el déficit fiscal que solamente podrá ser conjurado con un
profunda reforma tributaria en el año 2014, con vigencia a partir
del 2015, en la cual se reestructure el esquema tributario y los socios y las rentas del capital contribuyan a las cargas comunes, se
corregirían así las distorsiones del sistema tributario y los problemas
creados por la reforma del 2012, permitiendo obtener los recursos
necesarios para el desarrollo económico y social del país, bajo los
criterios constitucionales de progresividad y equidad.
Tributación y recaudo en Colombia
Antes de entrar a analizar el recaudo de los dos últimos años y
su perspectiva por tipo de impuesto, es importante señalar algunos
elementos de la estructura tributaria en nuestro país.
11
Reforma tributaria
La carga tributaria es baja en comparación con los otros de desarrollo similar: gobierno central recibe 12,4% del PIB de los cuales
los Impuestos directos, especialmente el impuesto de renta aporta el
6,3%. LosImpuestos indirectos, fundamentalmente el IVA participa
con un 6,1%.
El promedio de los países de Latinoamérica con un nivel similar de
desarrollo es del 17,4% del PIB. Los países desarrollados se sitúan entre
el 30% y el 45% del PIB.
Cuadro 1.1
DIAN
Cifras en millones de pesos
Año
2000
12
Renta y
Complementarios
7.526.964
IVA
8.532.431
Timbre
Nacional
402.693
GMF
1.036.744
Seguridad
Democrática y
Patrimonio
-
Arancel
Total
Recaudo
1.762.238
19.295.107
Porcentaje
Crecimiento
Anual
2001
10.261.225
10.475.116
420.749
1.437.359
-
2.253.310
24.869.759
28,90%
2002
10.859.993
11.436 938
433.977
1.408.101
1.250.722
2.150.084
27.553.394
10,80%
2003
12.541.673
14.077.208
511.537
1.621.501
1.227.834
2.285.380
32.285.250
17,30%
2004
15.955.334
16.174.149
574.710
2.237.595
454.012
2.380.780
37.865.071
17,30%
2005
18.538.970
18.462.180
673.406
2.401.226
474.219
3.007.760
43.591.600
15,10%
2006
22.419.113
22.698.317
791.208
2.668.916
536.233
3.690.888
52.824.361
21%
2007
24.741.645
26.151.152
863.923
2.939.522
1.232.681
4.244.505
60.241.854
14,00%
2008
26.666.889
28.571.236
809.376
3.199.639
3.320.867
4.428.604
67.032.816
11,30%
2009
30.693.656
28.048.654
616.812
3.121.278
2.238.618
4.133.529
68.910.781
2,80%
2010
28.115.446
31.361.949
357.159
3.224.922
2.235.367
4.865.484
70.190.193
1,90%
2011
34.820.072
37.659.105
123.923
5.069.606
4.447.798
4.387.427
86.568.640
23,30%
2012
45.729.042
39.579.201
58.973
5.468.351
4.391.734
3.999.171
99.226.458
14,60%
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Los ingresos tributarios crecen, salvo renta 2008 y 2009, por efecto
beneficio deducción de activos.
La participación pareja entre renta y ventas, en el 2012, se dispara el
impuesto de renta, que pasa del 40% del total de ingresos tributarios.
En el impuesto de renta las sociedades aportan el 83,1% del recaudo, mientras las personas naturales el 16,9%. Dentro de la tributación
de las sociedades los grandes contribuyentes 2,79% del total aportan
el 71,77% del impuesto.
Dentro de esta situación es importante señalar la carga tributaria
que tiene cada uno de los sectores comparando los impuestos que
pagan sobre los ingresos que reciben, lo cual se observa en el siguiente
cuadro:
Tasa efectiva de tributación sobre ingresos
Año fiscal 2010
Personas jurídicas
1,96%
Grandes2,26%
Demás jurídicas
1,28%
Personas naturales
2,79%
Asalariados6,60%
Independientes1,80%
TOTAL PONDERADO
2,10%
La tributación general de los declarantes es de 2,1 pesos por cada
100 pesos de ingreso, discriminando los grupos se encuentra que las
personas naturales tienen una tributación mayor que las sociedades; del
2,79% y 1,96%
Los asalariados tienen la mayor carga efectiva sobre ingresos 6,6%.
Las personas naturales independientes, tienen una baja tributación,
del 1,8% pero es mayor que la de las sociedades exceptuando los grandes contribuyentes, que es del 1,28%
El recaudo de los dos últimos años y las proyecciones de la reforma
se ven en el siguiente cuadro, según tipo de impuesto:
Recaudo de impuestos administrados
por la DIAN
2.011 2.012 2.013 2.014 2014 (1) Renta IVA Consumo Timbre GMF Patrimonio Arancel Gasolina Cree
34.820 45.729 47.618 47.219 39.419 37.659 39.579 40.176 39.152 38.402 -
-
-
1.376 1.376 124 59 42 64 64 5.070 5.468 5.554 2.950 2.950 4.448 4.392 4.152 4.144 4.144 4.387 3.999 4.720 3.602 3.602 1.872 1.981 3.340 3.472 3.472 0
0
4.373
11.342
11.342
Fuente: Cifras en Miles de Millones de Pesos
2011 y 2012 Estadísticas Recaudo DIAN
2013 y 2014 Ley de Presupuesto y Proyecto de Ley de Presupuesto
Renta 2013 Se construye como un crecimiento sobre el recaudo 2012 del 2,6% menos la perdida estimada en retenciones e IMAN
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
13
Reforma tributaria
La participación que cada uno de estos impuestos tiene dentro del
total de la tributación de la DIAN, se ve en el siguiente cuadro en el que
se puede observar que la participación histórica del impuesto de renta,
pierde peso en el 2014, con los ajustes realizados y si se incluye el CREE
dentro de los ingresos de la DIAN.
Participación en el recaudo de impuestos administrados por la DIAN
Año 2.011 2.012 2.013 2.014 2014 (1) Renta 39,40%
45,18%
43,30%
41,67%
37,62%
Iva Consumo 42,61%
39,11%
36,53%
34,55%
1,21%
36,65%
1,31%
Timbre 0,14%
0,06%
0,04%
0,06%
0,06%
Gmf 5,74%
5,40%
5,05%
2,60%
2,82%
Patrimonio 5,03%
4,34%
3,78%
3,66%
3,96%
Arancel Gasolina 4,96%
3,95%
4,29%
3,18%
3,44%
2,12%
1,96%
3,04%
3,06%
3,31%
Cree 0,00%
0,00%
3,98%
10,01%
10,83%
Total
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
Fuente: Cifras en Miles de Millones de Pesos
2011 y 2012
2013 y 2014
2014 (1) Escenario construido sobre proyecto de Ley de Presupuesto y perdidas de recaudo no consideradas por el Gobierno
Finalmente podemos ver las variaciones del recaudo de los dos últimos años y su proyección en el 2013 y 2014, dependiendo de si se
incluye el CREE como ingreso de la Nación, o se considera un impuesto
de destinación específica que no debe incluirse. Al efecto se presenta el crecimiento del recaudo si se considera solamente como ingreso
los excedentes del CREE, una vez hechas las compensaciones de ley,
por cuanto esos excedentes pueden ser utilizados como aportes a las
mismas, sustituyendo recursos presupuestales, en especial respecto del
Sistema de Seguridad Social en Salud. Igualmente se presenta el cálculo del recaudo del año 2014 hechos los ajustes adicionales sobre los
efectos de la reforma que no han sido considerados por el Gobierno y
que tratamos en uno de los apartes siguientes.
Variación del recaudo total considerando el CREE
2.011 sin CREE Crecimiento con CREE Bruto 88.380 Crecimiento 88.380 con mayor CREE Crecimiento
88.380 2.012 101.208 14,52%
101.208 14,52%
101.208 2.013 105.601 4,34%
109.974 8,66%
107.574 6,29%
2.014 101.979 -3,43%
113.322 3,04%
107.486 -0,08%
93.429 -8,38 %
104.772 -4,73%
98.936 -8,03%
2014 (1) 14,52%
Fuente: Cifras en Miles de Millones de Pesos
2011 y 2012 Estadísticas Recaudo DIAN
2013 PLAN FINANCIERO MEDIANO PLAZO 2013 - MINHACIENDA
2014 Proyecto Ley Presupuesto 2014 (1) Escenario construido sobre proyecto de Ley de Presupuesto
y perdidas de recaudo no consideradas por el Gobierno
14
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Por qué una reforma tributaria en el 2012
La situación fiscal del país estaba controlada para el 2012, los indicadores económicos eran positivos, con un crecimiento del PIB de
4,6% y una inflación inferior a 3 puntos, el déficit del gobierno nacional se situaba en un 3% y el déficit consolidado era del 1,8%.
En estas condiciones no era indispensable hacer una reforma con
finalidad recaudatoria, como habían sido las reformas de los últimos 20
años. Era la oportunidad para pensar en el sistema tributario y abordar
los problemas estructurales que el mismo tenía, en especial la pérdida
de progresividad y la equidad.
El Plan de desarrollo “Prosperidad para Todos” reconocía esta realidad y planteaba la necesidad de cambiar a un modelo de desarrollo
que no priorizara el capital y la inversión, sino que extendiera la prosperidad a los demás sectores sociales.
Estos conceptos reconocían la existencia de un equilibrio económico social precario, sobre una base limitada por dos grandes problemas,
los cuales se pretendía corregir con la reforma tributaria.El primero
era la concentración de la riqueza y la desigualdad, y el segundo las
dificultades que el sistema tributario presentaba frente a la meta de la
creación y la formalización del empleo.
La concentración de la riqueza
En Colombia de acuerdo con lo expresado por el director de la
DIAN, el 1% de la población recibe el 35% de los ingresos, existen
altos índices de concentración propiedad accionaria, y en lo que respecta al campo, el 1,5% propietarios rurales son dueños del 52,2% de
las tierras agropecuarias.
A nivel internacional las condiciones de desigualdad se miden con
un coeficiente llamado GINI, donde 1 sería la desigualdad absoluta y 0
implicaría una plena igualdad de los habitantes. Como se señaló en la
exposición de motivos del Gobierno, en la medición mundial, nuestro
país está en el puesto 7 de los que tienen el más alto nivel de desigualdad, superado en américa latina sólo por Haití y haciendo parte del
nivel de los países africanos más atrasados.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
15
Reforma tributaria
Es claro que en un esquema
que resulta tan inequitativo,
los impuestos también son un
instrumento de redistribución
de la riqueza. Sin que se trate
de un discurso con connotación política, es claro que estos altos niveles de desigualdad
son generados en parte, por la
existencia de un sistema tributario que tiende a desgravar el
capital, a incrementar las cargas
tributarias a las rentas de trabajo, y a aumentar los impuestos
indirectos; desconociendo el
principio de progresividad de la
carga tributaria definido constitucionalmente como uno de los
principios de nuestro sistema.
El sistema tributario desestimula la creación y formalización del empleo
El régimen laboral había
avanzado en flexibilizar las
condiciones laborales e incluso ante el excesivo costo laboral, había aceptado formas
alternativas de vinculación del
trabajo sin que se cumplan los
parámetros laborales, como la
creación de cooperativas de
trabajo asociado, las nóminas
paralelas tanto en el sector
público, como en el privado,
entre otras figuras.
El factor prestacional y parafiscal implicaba un sobrecosto de
un 52% adicional al salario de cada trabajador para el empleador,
discriminada así:
• Seguridad Social (salud y pensiones)
• Parafiscales (ICBF, SENA, Cajas Compensación)
• Prestaciones sociales (laborales mínimas)
20,5%
9,0%
22,5%
En estas condiciones, los patronos tendían a remunerar el trabajo informalmente o con una de las alternativas legales, que no implicarán este sobre costo de la nómina, generando una propensión
a la informalidad laboral y a la no creación del empleo.
Las distorsiones del sistema tributario
Uno de los elementos del pacto social, es definir las reglas que
se aplicarán para contribuir a los gastos comunes de la sociedad;
por ello se definen en la propia Constitución Política los principios
orientadores de nuestro sistema tributario, como son la progresividad, la equidad y la igualdad. Cuando analizamos nuestra realidad
tributaria, vemos que el sistema se ha alejado de dichos principios
y nos encontramos ante distorsiones graves que deslegitiman las
normas de convivencia y aporte social.
Pérdida de progresividad
El principio de progresividad se fundamenta en que los ciudadanos que tengan mayor capacidad económica, contribuyan en mayor
proporción a las cargas del Estado, siguiendo una lógica básica según la cual, al aumentar la capacidad económica deben aumentar
igualmente los deberes tributarios. Algunas de las medidas incorporadas en nuestra legislación desdibujan seriamente este principio.
Estas medidas han sido
cuestionadas a nivel internacional con motivo de los tratados
de libre comercio y el Gobierno
las ha replanteado, señalando
que entre las causas de esta situación se evidenciaba el alto
costo de los gravámenes fiscales y parafiscales que afectan
la nómina, los cuales se convertían en un desestimulo a la
contratación, ampliación y formalización del mercado laboral.
16
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
El sistema tributario es uno de los instrumentos principales de
la sociedad para buscar una mayor igualdad, gravando en mayor
medida a aquellos que tienen mayor capacidad económica.Tributariamente la progresividad se manifiesta en el incremento de las
tarifas conforme el aumento de los ingresos o la riqueza, lo cual es
evidente cuando se gravan las personas naturales con tarifas que se
incrementan según el nivel de ingreso y es contrario a los impuestos
que gravan a todas las personas con una tarifa uniforme, lo cual es
considerado regresivo, porque no tiene en cuenta las condiciones
económicas del contribuyente trata a todos por igual.
Una situación similar se
presenta en el impuesto de
patrimonio, en el cual tributa
solamente la sociedad que financieramente traslada este impuesto a los ciudadanos y el socio al tributar sobre sus riquezas
excluye la parte del patrimonio
constituida por las acciones en
sociedades nacionales.
Se ha considerado que el impuesto sobre la renta, es en principio un impuesto progresivo, sin embargo, dado que más del 80%
de este impuesto lo pagan las sociedades, y las mismas tienen una
tarifa uniforme, se discute la progresividad del mismo. La sociedad
tiene el pago de los impuestos en general y en especial el de renta
y el de patrimonio, como un costo de la sociedad que se tiene en
cuenta para establecer la utilidad comercial y la tasa interna de
retorno, con lo cual estos impuestos terminan siendo trasladados al
precio de los bienes y los servicios que presta la sociedad.
Es así como las personas
de mayores ingresos y mayor
riqueza del país no tributarán
ni renta ni patrimonio, al tener su capital organizado en
sociedades; algunos tratadistas
consideran que Colombia es un
paraíso fiscal para los dueños
de capital y bajo esta estructura
tributaria no es de extrañar el
índice Gini sobre la desigualdad
en nuestro país. Los países, en
general, gravan a la sociedad y
al socio, no para incrementar la
carga tributaria, sino para que
el dueño del capital tribute directamente sobre parte de sus
utilidades.
En este sentido, el impuesto de renta termina convirtiéndose en
un impuesto regresivo que pagan todos los ciudadanos, lo cual adquiere una connotación indudablemente mas distorsionada, cuando se consagra que el socio que es dueño de la sociedad no paga
impuestos por los dividendos que recibe de la misma, los cuales se
consideran no constitutivos de renta ni ganancia ocasional, cuando
la sociedad ha tributado sobre sus utilidades.
Este es un esquema altamente regresivo en cuanto no grava al
capital y el impuesto se traslada a los ciudadanos sin que tributen
los rentistas de capital por los ingresos que perciben.
Dentro de los esquemas de
pérdida de progresividad se encuentra la tarifa especial del impuesto sobre la renta que pagan
las sociedades que logran acreditarse como zonas francas permanentes especiales, que son
las sociedades que tienen mayor capacidad económica y de
infraestructura, y que tributan
a una tarifa especial del 15%,
mientras que las pequeñas y
medianas empresas debe tributar a la tarifa general del 25%.
La reforma tributaria redujo
la discusión de la falta de progresividad al grupo de los empleados, alegando que dentro
de dicho grupo la normatividad
anterior permitía a los asalaria-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
17
Reforma tributaria
dos de mayores ingresos reducir la carga tributaria y por eso se adoptó un sistema de retención y
tributación mínima IMAN.
ocasional, deducciones especiales y descuentos
que no presentan relación de causalidad con la
actividad productora de renta.
Sin embargo, la gran discusión sobre la progresividad no se centra en los asalariados, a los
cuales se ajustó en la reforma, sino en tributación
de las rentas de capital, que básicamente no tributan y que corresponde a la distribución de la
riqueza y los ingresos.
Estos tratamientos excepcionales generan un
manejo menos gravoso para sectores determinados que pueden no necesitar el “estimulo” implementado como una colaboración del Gobierno
para el fomento de ciertos sectores especiales de
la economía, sino que, por el contrario, son concedidos a los sectores empresariales que tienen el
engranaje y las influencias necesarias para lograr
que los mismos sean aprobados en el Congreso.
La pérdida de la igualdad
El principio de igualdad en el marco de las
normas tributarias, supone que los ciudadanos
deben encontrarse en igualdad de condiciones
frente a la ley tributaria. Esta igualdad se ve
desdibujada ante la creación de innumerables
beneficios tributarios, tales como rentas exentas,
ingresos no constitutivos de renta ni ganancia
Así, los estímulos existentes parecen no responder a una sana política fiscal enfocada a sectores necesitados de la economía, con lo que se genera necesariamente una inequidad en el sistema
teniendo además un alto impacto desfavorable en
el recaudo como se muestra en el siguiente cuadro.
Resumen del valor y el costo fiscal de los principales beneficios
tributarios en el impuesto sobre la renta
Total contribuyentes
Tipo de beneficio
Cto Costo
Part. Costo
Valor
Costo fiscal
Valor
Costo Fiscal
2012/11
2012
Rentas excentas
6.541
2.158
6.699
2.211
2,4
39,2
Descuentos
20111/ SMM
727727
20122/ SMM
700 700
-3,7 12,4
Deduccción por inversión en activos fijos
1.637
540
2.017
666
23,2
11,8
Total personas jurídicas
8.904
3.425
9.416
3.576
4,4
63,5
14.638
1.899
15.648
2.030
6,9
36,0
Rentas excentas
Descuentos
Deducción por inversión en activos fijos
2626
28 28
6,9 0,5
0
0
0
0
-
0,0
Total personas naturales
14.664
1.925
15.676
2.058
6,9
36,5
Rentas exentas
21.179
4.057
22.347
4.240
4,5
75,3
Descuentos
Deducción por inversión en activos fijos
Total
753753
1.637
540
23.5685.350
728 728
2.017
666
25.092 5.633
-3,3 12,9
23,2
5,3
11,8
100,0
1/La información presentada en el año 2011 difiera de la publicada en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año 2012, teniendo en cuenta que en ese momento los datos fueron estimaods para personas naturales y preliminares para personas jurídicas.
2/ Para personas naturales, los datos son estimados y para personas jurídicas son preliminares.
Fuente: 2013 y 2014 Minhacienda PFMP 2013 Proyecto de ley del Presupuesto 2014
18
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Finalmente, sobre el impacto recaudatorio de
los beneficios tributarios, vale la pena señalar que
en el año gravable 2012 este beneficio fue solicitado por 36 empresas que afianzaron el beneficio
tributario mediante la suscripción de contratos de
estabilidad jurídica tributaria, lo que representó
un costo en el recaudo para ese año de $666 MM,
lo que significa que en promedio cada una de las
empresas mencionadas dejó de pagar impuestos
por valor 18.500.000.000.
La ineficiencia del sistema tributario
Teniendo en cuenta que en los últimos años
las reformas tributarias han implementado cambios que responden a las necesidades coyunturales de cada gobierno, la falta de coherencia del
sistema tributario ha generado altos niveles de ineficiencia reflejada en dos aspectos. El primero de
ellos es el alto nivel de costos en que incurren los
contribuyentes para dar cumplimiento a sus obligaciones tributarias, y el segundo, es la falta de
control real por parte de la administración tributaria que genera niveles insostenibles de evasión.
Lo que sí ha sido constante en las reformas de
los últimos años (sin que esta sea la excepción)
es la tendencia a generar trámites engorrosos y
mecanismos inútiles como las presentaciones
personales, la necesidad de solicitar citas previas
para adelantar ciertos trámites, o la exigencia de
apertura de cuenta bancaria de forma previa a la
obtención del RUT definitivo.
¿Qué hizo la reforma?
A pesar de que no se trató de la reforma estructural que tanto necesita nuestro sistema tributario, la reforma si introdujo medidas que alteran de forma sustancial los esquemas anteriores
de tributación. Los principales efectos de la reforma pueden ser resumidos de la siguiente forma:
• Normas para la formalización y fomento del
empleo: se elimina la carga parafiscal como
una carga asociada a la nómina y se crea un
nuevo impuesto CREE que pretende sustituir los recursos que se recaudaban como
parafiscales y que ahora está asociado a las
utilidades sin tener relación con el número
de empleados.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
• Normas para la progresividad de la tributación de las personas naturales: se crean el
IMAN y el IMAS como sistemas de tributación
mínimos y presuntivos de los “empleados”.
• Estímulo a la inversión: reducción de la tarifa al 25% a las sociedades y 10% de ganancia ocasional.
• Ajustes al régimen societario: se incorporan
normas cuya ausencia generaba inseguridad jurídica, y un vacío frente a la creciente
firma por parte de Colombia de acuerdos
para evitar la doble imposición, tales como
la redefinición del concepto de residencia y
la introducción del concepto de establecimiento permanente; se establece un tratamiento tributario claro para el régimen de
aportes en especie a sociedades y se hace
un esfuerzo por intentar regular el régimen
de neutralidad para las reorganizaciones
empresariales (fusiones y escisiones) que en
el marco tributario anterior eran usadas de
forma irresponsable como mecanismos de
elusión entre otras.
• Modificaciones al IVA y creación del “impuesto
al consumo”: cambio del impuesto de IVA del
16% por un nuevo impuesto al consumo del
8%, para los restaurantes y bares. Adicionalmente, en lo que al IVA se refiere, se crea un
régimen simplificado de IVA, se establecen declaraciones anuales, cuatrimestrales y bimensuales de acuerdo al tamaño del responsable.
• Normas de control a la evasión: se plasma en
una norma concreta el principio general que
permea nuestra legislación contable y tributaria que permite a la administración tributaria atender a la realidad de las operaciones
desconociendo la forma jurídica, dándole la
posibilidad establecer los tributos atendiendo
al verdadero efecto económico de las operaciones sin importar las formas implementadas.
• Amnistías: como es costumbre en las reformas tributarias, esta incorpora formas
alternativas de cumplimiento y de terminación de los conflictos con fin de lograr mayores niveles de regularización de los contribuyentes incumplidos.
19
Reforma tributaria
La reforma en cifras
Establecer el costo de las principales medidas adoptadas en la
reforma tributaria es un elemento fundamental para valorar el alcance de la misma y entender los efectos de las diferentes normas
en el recaudo de la DIAN y el proyecto de presupuesto 2014.
En el Plan Financiero de Mediano Plazo 2013, presentado recientemente por el Gobierno al Congreso, se presenta un cuadro
sobre los efectos de la reforma en los años 2013 y 2014, estableciendo un efecto casi neutro, al señalar que en el 2013 se ganan
1.207 MM y en el 2014 se pierden 1.369 MM por las diferentes
medidas adoptadas.
Como se expresó en la parte inicial de este análisis, está implícita en el presupuesto oficial una pérdida recaudatoria para el año
2014, frente a lo que podría ser el recaudo sin reforma, tomando
como base el recaudo 2012 y ajustándolo por el crecimiento del
PIB, lo cual no es coherente con la supuesta neutralidad que se
expresa en los cuadros oficiales sobre los efectos de la reforma.
En este aparte analizaremos las principales cifras de las medidas
adoptadas, tanto las que pueden generar un mayor recaudo, como
las que implican una disminución del mismo.
• El CREE
El CREE es presentado con un efecto neutro, en cuanto lo que
se percibe se transfiere a las entidades beneficiarias de esta renta de
destinación específica.
Sin embargo, debemos recalcar que el CREE tiene efectos diferentes en el año 2013, en el cual se efectúan retencionesa partir de
mayo y se deben hacer las compensaciones de lo dejado de percibir
por las entidades parafiscales (ICBF y SENA), por el no pago sobre
los trabajadores de menos de 10 salarios mínimos, como mínimo
con el crecimiento de la inflación más 2 puntos; en el año 2014
se tendrán retenciones y compensaciones por todo el año y con el
mismo criterio, pero incluyendo además al Sistema de Seguridad
Social en Salud desde el 1 de enero.
Compensaciones legales del CREE
Base Sustituida
Compensacion CREE
2012
2013 Desde mayo 2013
2014
ICBF1,761,85
1,231,94
SENA1,131,19
0,791,25
SSS 3,814,00
0,004,20
Total6,707,04
2,027,39
Fuente: 2012 exposición de motivos de la reforma DNP.
Ajustada 2013 y 2014 por inflación más 2 puntos
Cifras en billones
20
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Para el año 2013 tendríamos los siguientes resultados: 4,72 billones por efecto de las retenciones desde mayo y las compensaciones por 2,02 billones, con lo cual queda al fisco un excedente de
2,7 billones.
Por el año 2014 se plantea un CREE declarado de 10,87 billones,
el cual se vería afectado por el descuento de las retenciones del
año anterior de 4,72 billones e incrementado con las retenciones
de todo el año 2014, que se recalculan por todo el año, dando
como proyección 7,08 billones; las compensaciones alcanzan 7,39
billones incluyendo Salud. El resultado arroja para el año 2014 un
excedente de 5,82 billones, que quedan en un fondo especial con
destinación a estas entidades y que se utilizará para cubrir el déficit
histórico de salud.
Este resultado es coherente con los valores de las apropiaciones
presupuestales como ingreso y como transferencia que se incluyen
en el Presupuesto de 2014, así:
Mayor recaudo efectivo del CREE
Año
Aforo
2013 4.373
2014 11.707
Total 16.080
TransferidoDiferencia
2.4001.973
6.2005.507
8.6007.480
Fuente: Cifras en miles de millones de pesos
2013 y 2014 Proyecto Ley Presupuesto Vigencia 2014
Se puede prever para los años 2015 y siguientes excedentes de
unos 2 billones anuales producto de la diferencia entre las retenciones que cubren las compensaciones y la declaración. La cuantía
de los excedentes en el 2013 y 2014 tiene fundamento en el doble
pago que se hace en estos años, en cuanto se declara y paga todo
el CREE del 2013 y se mantuvo el pago ICBF y SENA hasta mayo y
de seguridad social por todo en año, por lo cual no hay necesidad
de compensar a dichas entidades por los periodos que percibieron
los aportes.
• Reducción de la tarifa en renta
La reducción de la tarifa del impuesto a la renta a las sociedades,
del 33% al 25%, afecta el año 2014 cuando se declara se presenta
en los cuadros oficiales con una disminución en las declaraciones
del 2014 de 6,74 billones, a lo cual le adiciona como disminución
las menores retenciones de todo el año 2014 por 2,87 billones; en
conclusión la disminución del recaudo de las personas jurídicas sería
de 9,61 billones, según la presentación oficial.
Al respecto debemos tener en cuenta que la disminución del
impuesto a pagar según las declaraciones del 2014, no puede haECONOMÍA COLOMBIANA . 339
21
Reforma tributaria
cerse simplemente a partir de la disminución del
saldo a pagar de las declaraciones, por cuanto la
disminución de la tarifa del impuesto, afecta los
anticipos del 2015, que por su sistema de cálculo
puede reducirse a la mitad del que se hacía sin reducir la tarifa, lo cual implicaría una disminución
adicional de alrededor de 4 billones y adicionalmente el efecto de la reducción de las retenciones
plenas que no se redujeron proporcionalmente
en el 2013, implican una reducción adicional de
alrededor de otros 4 billones. De esta forma la
disminución de las declaraciones puede ser fácilmente del doble del valor señalado oficialmente,
entendiendo que parte de dicha disminución se
reflejará como un mayor saldo a favor del Contribuyente y otra como menor recaudo.
Para el año 2014 igualmente habrá una disminución de las retenciones, calculada oficialmente
en unos 2,8 billones que es baja si se tiene en
cuenta que las retenciones estarían para entonces
en el orden de los 20 billones y si el impuesto se
redujo casi en una cuarta parte, debió hacerse lo
mismo con las retenciones; estas rebajas parciales
implicarán un mayor recaudo en el 2014, pero
se transferirá como menor impuesto o mayores
saldos a devolver para el 2015.
• Los empleados y el IMAN
En la estimación del recaudo adicional por los
sistemas IMAN e IMAS, para las personas naturales fue estimado en la presentación de la reforma
en 4,69 billones para el 2013. En el PFMP 2013
22
se ajusta esta estimación para el 2013 bajándola a
2,4 billones y para el 2014 a 4,34 billones.
El ajustes del 2013 no parece corresponder al
ajuste de las proyecciones, que debió hacerse por
cuanto el Congreso aprobó solo una tercera parte
de las medidas sobre las personas naturales, lo que
obligaría a replantear el recaudo adicional; sino
que parecen reconocer que erróneamente se tomó
el 2013 como año de efecto de la declaración, el
mismo error que se cometió para la estimación
del efecto de la baja de tarifas en las personas
jurídicas.
Mantener las proyecciones del IMAN disminuyendo las proyecciones de recaudo adicional solamente en un 13,5%, cuando la declaración y el
IMAN no parte de ingresos mensuales de 2 millones, ni hay costos máximos, ni se gravan pensiones; parece ser exagerado y dadas las proporciones de los cambios legislativos, debería reducirse
la estimación al menos en una cuarta parte. Son
preocupantes los reportes de retención de renta de
la DIAN en los cuales no se percibe crecimientos
significativos de las retenciones, que nos permitan
pensar que se puede cumplir en 7 meses con un
recaudo adicional de 2,4 billones a cargo de los
empleados de ingresos altos.
• El IVA y el impuesto al consumo
Sobre las proyecciones del coste de las medidas adoptadas por en el IVA y la creación del impuesto al consumo, hay un elemento adicional no
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
contemplado que puede afectar el recaudo y es el
diferimiento del periodo anual.
De otra parte el efecto de la reducción de las
retenciones del IVA del 50% al 35%, estimadas
en 0,75 billones en el 2013; no se recuperan en el
2014 por cuanto si bien estas menores retenciones
implican un mayor pago de IVA en el año siguiente, este se ve neutralizado por la pérdida que se da
en el último bimestre, de tal forma que hubo una
desaceleración del recaudo en el primer año y en
los siguientes no habrá más pérdidas, sino que se
mantendrá una compensación equilibrada.
A continuación se presenta el cuadro en el que
se analiza el costo fiscal de las medias, según las
informaciones oficiales y las ajustadas de acuerdo
con lo dicho anteriormente sobre cada medida.
Costo fiscal de las medidas de la reforma tributaria
2013 y 2014
Según conceptode la reforma
1.Mayor CREE neto
2.Tarifa jurídicas
Declaraciones
Retenciones año
3.IMAN naturales
4.Baja IVA retención
5.Ganancia ocasional
6.Factura Electrónica
7.Morosos
8.Medidas antievasión
9.Baja precio gasolina
TOTAL CON MAYOR CREE
TOTAL EFECTO SIN CREE
Año 2013
Oficial
Ajustado
0
2,7
-1,3
0
0
0
-1,3
0
2,4
1,8
-0,75
-0,75
0
0
0,4
0,4
0,6
0,6
0
0
-0,12
-0,12
1,23
4,63
1,23
1,93
Año 2014
Oficial
Ajustado
0
5,82
-9,5
-16,2
-6,7-13,4
-2,8
-2,8
4,4
3,3
0,75
0
1,5
1,5
0,72
0,72
0,3
0,3
0,65
0,65
-0,12
-0,12
-1,3
-4,03
-1,3
-9,85
En conclusión, podemos señalar que la reforma no tiene un efecto neutro y las normas
tienen un efecto fiscal grave; en buena parte
la crisis que se pueda presentar en el 2014 dependerá de se toman los recursos sobrantes del
CREE, después de hacer las compensaciones a
las entidades parafiscales, para sustituir el déficit
del sector salud y compensar rentas ordinarias
del presupuesto, con lo cual el menor recaudo
neto de la reforma se situaría alrededor de los
4 billones. Si se optara con dichos excedentes a
constituir un fondo de reserva para futuros gastos de tales entidades, la pérdida recaudatoria
en cuyo caso alcanzaría los 9,8 billones.
mayor. De todas formas siempre quedará un remanente que se debe destinar al ICBF y al SENA,
que no puede aplicarse al sistema de seguridad
social en salud.
Hasta el momento en los diferentes reportes se plantea un recaudo neutro del CREE, pero
está subyacente la pérdida recaudatoria por la
reducción de la tarifa a las sociedades y el reconocimiento de dichos sobrantes, para compensar
inversión en salud y evitar un descalabro fiscal
Entre los aspectos que deben resaltarse, está
la implementación de medidas para el fomento de la formalización y generación de empleo
desgravando las nóminas y sustituyendo los recursos destinados al ICBF, al SENA y a la salud
por recursos obtenidos de un gravamen directo
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
Principales aspectos positivos y negativos de la reforma
Dejando de lado el impacto en cifras de la reforma tributaria, es importante igualmente realizar un balance teniendo en cuenta los aspectos
meramente normativos y en la política fiscal.
Aspectos positivos
23
Reforma tributaria
a las utilidades. Con esto no
solo se logró disminuir el alto
sobre costo de la nómina sino
que además se garantizó que
las entidades beneficiarias de
los aportes parafiscales lograran
mantener sus recursos.
Adicionalmente, con la reducción de las tarifas de renta
para las sociedades y de ganancia ocasional para todos los
contribuyentes es un paso que
implica un cambio en la política fiscal, un cambio bajo el
cual se reconoce que los mayores niveles de recaudo no están
necesariamente ligados a altas
tasas impositivas ya que estas
terminan siendo estímulos a la
evasión. Mientras más razonables sean las tarifas menores
serán los índices de evasión y
elución tributaria.
El hecho de incrementar la
tributación de los empleados de
altos ingresos, es una política en
la dirección correcta para mejorar la progresividad del sistema
tributario, pero no se justifica
si no se grava a los rentistas
de capital, porque se agudiza
la discriminación y la falta de
progresividad entre las rentas de
capital y las de trabajo.
cial con la firma de los convenios para evitar la
doble imposición.
Además de estas modificaciones, la ley 1607
hizo un esfuerzo por definir algunos asuntos sobre
los cuales no existía certeza jurídica, tal es el caso
del tratamiento tributario del crédito mercantil, de
los aportes realizados a patrimonios autónomos y
los aportes en especie realizados a sociedades.
Estos son solo algunos delos aspectos positivos de la reforma, la que a pesar de estar lejos
de ser la reforma estructural que tanto necesita
el país si dio pasos importantes en esa dirección.
Aspectos negativos
Además de los efectos adversos que la reforma
tendrá en el recaudo, hay otros efectos normativos desfavorables que creemos aumentaran la
urgencia de otra reforma tributaria posiblemente
de mayor envergadura en el mediano plazo.
Mantener los beneficios fiscales. El primer
defecto de nuestro sistema no fue tratado en la
reforma fue el referente a los privilegios fiscales.
Seguimos teniendo un sin número de beneficios
tributarios que generan distorsiones graves en el
sistema y que con un alto costo fiscal, confieren
Igualmente son importantes los avances normativos
en lo referente a la introducción del concepto de Establecimiento Permanente, los
criterios para determinar la
residencia fiscal de las personas jurídicas y la definición
de “sociedad extranjera”, que
incorporan en nuestra legislación lineamientos de la OCDE,
dando coherencia a nuestro
sistema tributario con estándares internacionales, en espe24
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
prerrogativas tributarias para sectores no “tan
necesitados” de la economía constituyéndose
adicionalmente en instrumentos de elución.
No corregir estructuralmente la tributación
sociedad-socio. Otra de las fallas, que parecía
haber sido considerada en el proyecto Elissa es la
reducción de la tarifa de tributación de las sociedades sin haber establecido una tarifa de tributación sobre los dividendos y utilidades, con lo que
se mantiene la estructura de estímulos al capital
y de desestimulas al trabajo personal.
Mayor complejidad y dificultad del cumplimiento. En cuanto a las personas naturales,
la reforma parece solucionar el problema de la
progresividad en la tributación de las personas
naturales, pero falla en eficiencia. Las modificaciones introducidas al sistema de tributación
de personas naturales lo hacen particularmente
complejo, hay que hacer varias verificaciones
para seleccionar una, lo que limita el alcance de las medidas y dificulta su cumplimiento.
Hay conceptos nuevos no reglamentados, incertidumbre, imprecisiones y falta de técnica
en varios aspectos. Esto, sumado a la creación
de 3 impuestos nuevos CREE, consumo y gasolina, sin todos los elementos.
Otra novedad de la reforma
que ha sido calificada, a nuestro
juicio equivocadamente, como
uno de los grandes avances es
la introducción de normas antievasión. La consagración de la
cláusula general anti abuso implicó un desconocimiento de la facultad no reglada que desde mucho antes de esta reforma tenía la
administración tributaria de dar
prioridad a la verdad económica
sobre las formas jurídicas. Facultad que cuenta con precedentes
legislativos y jurisprudenciales.
En espera de la nueva reforma…
Entre lo positivo y lo negativo de la reforma 2012, que
nos permitía afirmar que se dio
un paso adelante en materia de
política fiscal, con el estímulo
al trabajo, hay que señalar que
se dio uno o dos pasos atrás en
cuanto a política tributaria por
la profundización en las distorsiones y la mayor complejidad
del sistema tributario.
Es un imperativo fiscal la necesidad de una reforma tributaria
en el año 2014, que permita corregir las deficiencias del sistema
tributario, solucionar la transitoriedad de algunos impuestos y
generar nuevas fuentes de recursos para atender los retos de la
paz y el desarrollo social.
Realmente es imperioso rediseñar el sistema tributario en lo
que podríamos llamar ilusamente
una reforma estructural basada
en la progresividad y la equidad,
basada en un pacto social en que
los dueños del capital acepten la
obligación de una mayor tributación, que sea la base del desarrollo económico y social del país.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
25
Reforma tributaria
Ley 1607/2012
La Reforma
que no es lo que parece
Ligia López Díaz*
Tiene razón el Presidente Santos cuando afirma que “lo que parece no es lo que es”.
Esta es la filosofía que orienta la reforma tributaria introducida por la ley 1607 del 26 de
diciembre de 2012.
Sus objetivos se centraron en simplificar los impuestos para las personas naturales;
controlar la evasión especialmente de las personas jurídicas; incentivar el empleo y luchar
contra la desigualdad y la informalidad.
En verdad, no es a través de las reformas tributarias que se llega a una mayor equidad
o a un menor desempleo. Para ello resulta más eficaz el gasto público. Los impuestos
tienen como finalidad recaudar -en ejercicio de la potestad tributaria del Estado-, recursos provenientes de tres fuentes principales: El ingreso, la riqueza y el gasto con el fin de
satisfacer las necesidades públicas.
El sistema tributario es fiel reflejo de cada sociedad, de cada Estado. A mayor nivel de
desarrollo, mayor cercanía a la verdadera capacidad económica del contribuyente y menor
evasión, pues el ciudadano se siente responsable de su comunidad. En países como Suiza
ocurre que al preguntar en un cantón si desean que se disminuya la carga fiscal prevista
para construir una obra, los residentes voten negativamente, prefiriendo invertir en su
calidad de vida.
A continuación se presentan las tendencias más notorias del sistema tributario colombiano y la incidencia de la reforma tributaria en las mismas.
Características de la Política Tributaria en Colombia
Complejidad
Si bien existe el Estatuto Tributario cuyas normas se subrogan en las distintas reformas, se conserva un cierto orden como cuando se guardan los papeles en una misma
* Abogada de la Universidad Externado de Colombia; Doctora en Impuestos y Finanzas Públicas de la Universidad de Paris I – Pantheon - Sorbonne; Ex Consejera de Estado.
26
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
carpeta, pero ante la desaparición de capítulos
enteros y la creación de nuevas figuras y gravámenes, se va convirtiendo en una maraña.
El Presidente elegido prometió que no crearía más impuestos. No obstante en la reforma
hay nuevos tributos: El impuesto de renta para
la equidad1, el impuesto nacional al consumo y
el reestructurado impuesto nacional a la gasolina2 todos ellos con declaración independiente y
obligaciones precisas.
Las personas naturales fueron clasificadas en
dos categorías, “empleados“ y “trabajadores por
cuenta propia” y para efectos de la declaración
del impuesto, deben hacer el ejercicio de verificar
cuál es el régimen que les corresponde si el ordinario, el mínimo alternativo simple IMAN o el
mínimo alternativo simplificado IMAS, según las
deducciones que en cada caso resulten permitidas, la simplificación que se requiera, el valor
mínimo que en todo caso debe pagarse y hasta la
posibilidad de obtener una firmeza de la declaración en menor tiempo, seis meses.
Esto implica gran complejidad para los empleados y sus asimilados, profesionales independientes, así como para quienes realizan actividades por cuenta propia ya que tendrán que
asesorarse de especialistas, incrementando sus
gastos para no correr riesgos. ¿Se justifica hacer
declarar a los asalariados, cuyo impuesto era la
suma de las retenciones en la fuente, creándoles
nuevas obligaciones, costos y sanciones, amén de
la sobrecarga administrativa?
Adicionalmente las normas se redactan con
un lenguaje rebuscado y pleno de siglas. Ya los
ciudadanos se han acostumbrado al IVA, al NIT,
al RUT. Inclusive han tenido que habituarse a la
UVT, unidad de valor tributario, que impide conocer directamente el monto real del impuesto,
sanción o cuantía a que se refiera una disposición, a menos que se tenga presente su valor
actual, que para este año es de $26.841. Es muy
distinto cuando se trata de siglas internacionales, que permiten una comunicación universal,
fluida y común.
Cada vez son más las abreviaturas empleadas en lugar de las correspondientes expresiones,
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
haciendo difícil el entendimiento para los no iniciados. La nueva reforma introduce las siguientes siglas: IMAS, impuesto mínimo alternativo
simple; IMAN, impuesto mínimo alternativo nacional; RGA, renta gravable alternativa; CREE,
impuesto sobre la renta para la equidad; PM,
pago mensualizado; NISS, el número de identificación de seguridad social –que reemplazará al
NIT-; PAC, plan anual de cuentas, conocido en
el Ministerio de Hacienda como Programa anual
mensualizado de caja. Así, no extraña la sigla
“E.T” del Estatuto Tributario. El contribuyente
debería tener el derecho de entender fácilmente
los textos y las cifras.
Es reiterada la expedición de estatutos para
suprimir procedimientos y trámites innecesarios
a fin de descongestionar la Administración y facilitar las relaciones de los particulares ante las
autoridades. Paradójicamente el último de ellos,
el decreto ley 19 de 2012 constaba de 238 artículos! Resultó más engorroso que su objetivo y
creó nuevos trámites y requisitos. No en vano,
admite el propio Gobierno que Colombia3 ocupó
el puesto 95 entre 183 países analizados por el
Banco Mundial en relación con el pago de los
tributos y los trámites requeridos.
En general, no se aplica el Principio constitucional de la buena fe en las relaciones con los
particulares. Se presume todo lo contrario y por
ello, los contribuyentes se encuentran sobrecargados de obligaciones que conllevan sanciones
gravosas. Muchas veces se exigen documentos,
recibos, inscripciones y papeles que sólo atiborran a la misma Administración, paquidérmica y
expectante de datos, como cuando no se realizaban operaciones objeto de retenciones o activi-
1 Impuesto de renta para la equidad, CREE, del 8%, destinado al SENA, ICBF y al sistema de seguridad social en salud,
contraprestación a la reducción del impuesto de renta del
33% al 25%. Más un 1% adicional para los años gravables
2013 a 2015 con destinación específica para instituciones públicas de educación superior, régimen subsidiado en salud y
sector agropecuario.
2 Sustituyó el impuesto global a la gasolina y al ACPM consagrado en la ley 223 de 1995 y el IVA a los combustibles
establecido en el E.T.
3 Exposición de motivos al proyecto de ley “por medio de la
cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones”
27
Reforma tributaria
dades generadoras del IVA pero
los retenedores y responsables
debían presentar declaraciones
en ceros, con la amenaza de
sanciones que podían aplicarse
incluso sobre el patrimonio.
Al crear más impuestos, más
declaraciones, diferentes periodos tributarios para el IVA4,
nueva clasificación de actividades para los trabajadores por
cuenta propia, obligaciones de
presentar informes, incluyendo
uno sobre la iniciación o terminación de relaciones laborales
o de servicios en el respectivo
periodo fiscal, con copia para la
DIAN5, certificaciones, registros,
y mayor carga administrativa
para las empresas, la reforma
no logró el objetivo de simplificación del sistema.
Improvisación
Antes de la prohibición
constitucional de expedir códigos mediante el otorgamiento
de precisas facultades extraordinarias al ejecutivo, fueron
promulgados estatutos y códigos6 coherentes que tuvieron
permanencia, fruto del estudio,
análisis y discusión entre el ejecutivo y el legislativo.
Actualmente es muy difícil
lograr la coherencia requerida
para la expedición de las leyes.
La razón fundamental estriba
en que todos los problemas se
quieren solucionar con nuevas
leyes. Existe la creencia de que
la ley debe reglamentar con minucia y los funcionarios, tal vez
acosados por tantos órganos de
control, han perdido el derecho
a darle alcance a las disposiciones, para ejecutar los proyectos y lograr una administración
28
eficiente y no una burocracia
atribulada donde nadie se atreve a decidir. Adicionalmente, las
discusiones no son fáciles ante
el Congreso, dada su numerosa
conformación y cierta ausencia
de propósito común para cumplir las promesas de campaña.
Estamos frente a una profusión de códigos y de normas
que impiden decantar su contenido y sus interpretaciones
doctrinales y jurisprudenciales.
Nada más en julio del año pasado entraron a regir los nuevos
Códigos General del Proceso, de
Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo y el Estatuto de Arbitraje
Nacional e Internacional.
Ante la erupción legislativa,
muchas veces las leyes resultan
contrarias a la propuesta y a la
idea inicial. Adicionalmente en
materia tributaria, las reformas
suelen aprobarse en los últimos
días de diciembre y no entran
a regir un año después como
aplicaría el postulado constitucional del artículo 338 para
los impuestos de periodo anual,
sino a la semana siguiente,
cuando inicia el nuevo año.
Esto hace que no se produzca socialización de la verdadera
reforma y del texto finalmente
aprobado, causando gran incertidumbre sobre la aplicación
de retenciones, procedimientos
y demás. Esta reforma no fue
ajena a tan inveterada costumbre. Hasta la fecha no se han
expedido los decretos que reglamenten temas relacionados
con el CREE y las retenciones
en la fuente. No existe la cultura de darle una espera a la
aplicación de las normas para
que los contribuyentes se puedan organizar y preparar para
su cabal cumplimiento.
Falta de planeación y de
proyección a largo plazo
Las reformas tributarias van
surgiendo por el camino, producto de disminución de los
recursos, catástrofes naturales o sucesos internacionales
y como no se hace un seguimiento y una valoración de los
verdaderos efectos y logros o
fracasos, las medidas suelen resultar cortoplacistas.
Hoy día, se está planteando
una nueva reforma tributaria7
porque se avizora que los recaudos del CREE no financiarán los
recursos que el SENA y el ICBF
dejaron de recibir; que las rebajas de tarifas en renta del 33% al
25% y ganancias ocasionales generalizadas en el 10% afectarán
los recaudos; que el impuesto de
patrimonio desaparece al final
del próximo año, además electoral, lo que agrega un elemento
político para las distintas iniciativas, entre las que se incluye la
venta de ISAGEN.
La culminación de los periodos del Presidente de la República, de los congresistas o de
4 Anual, cuatrimestrual y bimestral.
5 Artículo 12 de la ley 1607 de 2012
que adiciona el artículo 378-1 al E.T.
6 El Código Contencioso Administrativo y el Estatuto Tributario entre
otros.
7 Armando Montenegro. “ La madre
de todas las reformas”. El Espectador, agosto 4 de 2013; Juan Ricardo
Ortega, Revista Semana 4 de agosto
de 2013. “Evadir o ser oportunista
tendrá sanciones onerosas”.
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
los magistrados de altas cortes
está contribuyendo a una grave crisis institucional porque no
existen mecanismos que aseguren la continuidad de políticas o
de ejecuciones o de decisiones
jurisprudenciales, que permitan
a los ciudadanos y al Estado
una proyección con garantías
de seguridad jurídica.
Colombia planea la construcción de las autopistas para
la prosperidad que le permitan
aspirar a un nivel de desarrollo
efectivo. Desafortunadamente
al alardear, se invierte el proceso lógico. Se cursan invitaciones y se abren los concursos,
pero no se tienen listos para
los casos concretos, licencias
ambientales, estudios puntuales de los riesgos geológicos
que se presentan en los lugares
donde pasarán las vías; normas
expeditas de compra de predios
y de expropiación en beneficio
del interés público; prohibición
de consultas con los distintos
grupos étnicos que han con-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
vertido su carácter minoritario
en un obstáculo para el crecimiento del país. Esta falta de
planeación lleva a que en lugar
de adjudicar autopistas para la
prosperidad se vayan incubando futuros pleitos.
Se proyecta atraer el turismo, pero la tarifa del IVA para
los hoteles aumenta del 10% al
16%. No hay coherencia.
Frente a la perspectiva de
la explotación minera y de recursos naturales y la llegada de
grandes ingresos al país con la
consecuente revaluación del
peso y el efecto negativo para
las exportaciones y para los
productores de bienes es urgente atacar la famosa enfermedad
holandesa utilizando incentivos
que permitan el mantenimiento
de las industrias, centros investigativos y tecnológicos y de
empresas que ocupan mano de
obra y generen valor agregado
al país. Pero esas medidas no
aparecen planteadas.
Para que el país pueda tener
un verdadero despegue es urgente facilitar la adquisición e importación de bienes de producción y
de capital libres de gravámenes,
destinados a la industria textil,
manufacturera, agrícola, ganadera, y demás generadoras de
valor agregado. Estos beneficios
tributarios deben ser otorgados
clara y directamente.
La reforma permite el descuento del IVA pagado por la adquisición o importación de bienes
de capital, siempre que se soliciten no en la respectiva declaración del IVA, sino en la declaración de renta que se presenta el
año siguiente y, no del 16% sino
solamente de los puntos que en
el año de la declaración de renta,
decrete el Gobierno Nacional con
base en complejos cálculos que
en definitiva indiquen si el recaudo estuvo por encima de la meta
prevista. ¡Qué planeación y expectativas de producción puede
tener el empresario que queda al
arbitrio del azar!
29
Reforma tributaria
• El costo de vida del ciudadano medio se incrementa por
los cambios impositivos en
telefonía, cafeterías, servicios
públicos esenciales, vehículos.
Inequidad
La reforma pretendía disminuir la regresividad del sistema tributario tanto en renta como en el IVA y atacar la desigualdad que
caracteriza a la sociedad colombiana.
Sin embargo, las medidas adoptadas hacen más evidentes las
diferencias y afectan especialmente a la clase media:
• El ahorro en cuentas AFC para la adquisición de vivienda y los
aportes a fondos de pensiones que eran considerados como no
constitutivos de renta ni de ganancia ocasional, pasaron a ser
renta exenta, sutil diferencia que en definitiva aumenta el impuesto de renta a través de la depuración de la base.
Amnistías y conciliaciones
Las tablas de retención no han sido acondicionadas a la disminución de la tarifa de renta, lo que hace prever aumento de
solicitudes de devolución de retenciones en exceso.
Aún cuando se ha convertido en un capítulo infaltable en
las reformas tributarias, es sorprendente la cantidad, gravedad y diversidad de amnistías,
saneamientos y beneficios que
fueron otorgados en esta oportunidad y que en algunos casos, cuando se trata de evasores
o de infractores, configura la
mayor prueba de inequidad y
desmoralización para los ciudadanos y para los contribuyentes
cumplidos.
• La exención del 25% sobre los pagos laborales se disminuye
toda vez que de la base deben restarse las deducciones, rentas
exentas y las no constitutivas de renta o ganancia ocasional, lo
cual desincentiva el ahorro.
Estas medidas pueden quedar sin control efectivo de la
Corte Constitucional toda vez
que tienen plazos que vencen
• Los recursos deben permanecer en los fondos de ahorros durante un mínimo de 10 años, ya no de 5, corriendo el riesgo de su
desvalorización.
• Las empresas limitarán los contratos laborales superiores a
$5.895.000, monto hasta el cual están liberados de realizar
aportes al SENA e ICBF.
•
30
En cambio, no se produjo
la prometida reforma estructural para fortalecer la progresividad en la tributación y gravar los dividendos, los cuales
se mantuvieron en general en
su condición de no constitutivos de renta ni de ganancia
ocasional. Los rentistas de capital al no quedar clasificados
dentro de las categorías de las
rentas de trabajo quedan en
mejor situación ya que pueden
descontar las deducciones y
beneficios. Si bien se establecieron tapones a la evasión de
las personas jurídicas a través
de normas sobre precios de
transferencia, amortización del
crédito mercantil y reorganizaciones empresariales, aparecen
condiciones que pueden disminuir su eficacia.
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
durante el año, y ante el cúmulo de procesos, hace falta
prever el control inmediato para
su oportuna confrontación con
los principios de igualdad, justicia y equidad.
• Varios beneficios se orientan
a solucionar formalismos
omitidos por los contribuyentes, como la no presentación de las declaraciones
de retención en la fuente o
del IVA en ceros, o el pago
no realizado en la respectiva
declaración. Tales medidas
son plausibles porque sanean
vicios inocuos de procedimiento, mediante la presentación en debida forma.
• No obstante se otorgan amnistías, bajo el eufemismo de
“conciliación” para quienes
tengan procesos de discusión de impuestos en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, liberándolos
del total de las sanciones e
intereses, si pagan el 100%
del tributo en discusión, inclusive cuando se trata solamente de las sanciones,
caso en el cual quedan liberados de cualquier pago. La
fórmula conciliatoria debe
acordarse a más tardar el 30
de septiembre de 2013.
•Igualmente se permite la
terminación de procesos
por mutuo acuerdo entre la
DIAN y los contribuyentes,
agentes de retención, responsables o usuarios aduaneros a quienes se les haya
notificado antes del 26 de
diciembre de 2012 requerimiento, liquidación o resolución del recurso de reconsideración. Pueden transar
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
hasta el 31 de agosto de 2013, hasta el 100% de la sanción,
siempre y cuando paguen todo el tributo en discusión.
• Adicionalmente, a los morosos en el pago de sus obligaciones
correspondientes a periodos del 2010 y anteriores, se les confiere amnistía del 20% o del 50% de los intereses y las sanciones
liberando a los retenedores y responsables, incluso de la acción
penal, con la simple suscripción del acuerdo de pago.
• Se permite a los contribuyentes del impuesto de renta incluir
como ganancia ocasional en sus declaraciones por los años gravables de 2012 o 2013 y en las correcciones, el valor de los
activos omitidos y la eliminación de los pasivos inexistentes,
originados en periodos no revisables, como ganancia ocasional
sobre la cual liquidan el impuesto.
Esta amnistía al patrimonio no declarado es el verdadero núcleo
de la reforma para legalizar bienes de origen incierto, no declarados, reiterando el beneplácito con la evasión y la economía subterránea. Sobre el particular comentó el ex Director de Impuestos y
Aduanas Nacionales8:
”Los escándalos financieros del año pasado llevaron a la liquidación a grandes empresas de valores, y se puso al descubierto
que las mismas manejaban en paraísos fiscales unos fondos de
inversión de importantes personas de la vida económica y social
del país.
8 Reforma Tributaria Comentada. Fernando Zarama Vásquez y Camilo Zarama Martínez. Legis, 2013.
31
Reforma tributaria
Dichos recursos no sólo tenían el problema
tributario de constituir activos omitidos en las
declaraciones de renta, con el 33% como impuesto más sanciones del 160% por inexactitud
y los intereses moratorios; sino que adicionalmente se habían cometido infracciones cambiarias, las cuales generaban sanciones que por sí
solas pueden llegar al 200% de la transacción.
Es decir, el valor de los depósitos en el extranjero sólo alcanzaba para cubrir una tercera parte
de lo que tocaría pagar al inversionista nacional,
por haber entrado en esa figura económica y de
evasión de impuestos”.
Así resulta entendible la rebaja de la tarifa
de ganancias ocasionales del 33% al 10%. Y así
mismo, la demora en actualizar la lista de los
paraísos fiscales9, y aún más, el parágrafo que
se agregó a la norma sobre vigencias y derogatorias, art. 198 de la ley 1607 de 2013, donde se
establece que “Las disposiciones contenidas en
los artículos 869 y 869-1 del Estatuto Tributario
entrarán en vigencia para conductas cometidas a
partir del año gravable 2013”. Esto significa que
el publicitado abuso en materia tributaria con
el que se aspira a eliminar el fraude y la evasión,
no rige todavía, puede continuar hasta diciembre
de este año.
En verdad, tal generosidad con los recursos e
intereses públicos es una práctica que erosiona a
la justicia y conlleva gran pérdida para el Estado por los valores que se pierden y por el tiempo y trabajo de sus funcionarios, invitando a la
desidia administrativa, al incumplimiento de las
obligaciones tributarias y premiando a quienes
incurrieron en las conductas lesivas y coloca la
carga tributaria regresivamente en la clase media.
Deben reconocerse las medidas que se han
tomado, especialmente en modernización, tecnología y recaudo de datos, para luchar contra
la evasión. Así mismo figuras como el “abuso en
materia tributaria” o el “levantamiento del velo
corporativo” precisan mayor elaboración para
que no queden como simples propósitos o meras advertencias, pues carecen de los elementos
necesarios para su efectividad11.
Bien podrían desarrollarse programas serios de
cruce de información para lo cual la DIAN cuenta
con toda suerte de información a partir de los
convenios internacionales suscritos por Colombia
y toda vez los medios magnéticos muestran los
movimientos bancarios, notariales, el registro de
instrumentos públicos, los pagos entre particulares, las importaciones. Obviamente, siempre que
se renuncie a las amnistías y conciliaciones.
En todo caso, ningún sistema o programa
será suficiente mientras no se ataquen sus causas
estructurales:
En primer lugar es fundamental crear una
Cultura Tributaria. Hacer conciencia desde la
escuela, de la importancia y de la necesidad de
aportar al Estado para contribuir con las cargas
sociales.
Ello exige buen ejemplo de los gobernantes,
actitudes respetuosas y transparentes, eliminación de las amnistías, castigo para los depredadores del erario, efectivo control de las finanzas
del Estado. El daño que causan a la sociedad, la
corrupción, el despilfarro, el carrusel de la contratación, los peculados y el asalto a las finanzas
públicas no es solamente el valor patrimonial
que se deja de ejecutar, es el daño moral, la pér-
Evasión
No existen cifras confiables sobre los niveles de
evasión en el país, ni de los pretendidos beneficios
o mayores recaudos que generen las amnistías y
beneficios concedidos. Es muy difícil medir la evasión debido al volumen de la economía informal
y a la incidencia del narcotráfico. Pero el Director
de Impuestos estima que “la evasión total asciende aproximadamente a 28 billones de pesos”10 cifra
que representa cerca de un 17% del presupuesto de
2012 cuyo valor fue de $165.4 billones.
32
9 Parárafo 1º del artículo 260-7
10 Revista Semana, 4 de agosto de 2013 “evadir o ser oportunista tendrá sanciones onerosas”
11 El artículo 869 adicionado al Estatuto pretende que la decisión acerca de la existencia de Abuso sea adoptada por un
comité conformado por el Director de Impuestos y Aduanas
Nacionales, el Director de Gestión de Fiscalización, el Ministerio (SIC) de Hacienda y Crédito Público, el Superintendente
correspondiente y el Procurador General de la Nación, Ni siquiera incluyeron a sus delegados. Funcionarios ajenos a la
multiplicidad de casos y llenos de ocupaciones. Así no habrá
ningún caso de abuso del derecho.
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
dida de motivación para pagar los tributos, inclusive para trabajar,
es la pérdida de oportunidades para las futuras generaciones que
se verán privadas de los servicios esenciales.
Cuando un Estado garantiza la educación calificada, salud,
seguridad, recreación, los contribuyentes evaden menos porque
evidencian el bienestar social, incluso se ofrecen a contribuir con
mayores valores, como llegó a ocurrir en Bogotá, cuando la ciudad
dio un salto hacia la pujanza, esfuerzo que se estancó.
El otorgamiento de amnistías, de beneficios de auditoría, inclusive el mismo IMAS12, deben desparecer del sistema tributario, si
realmente se aspira a crear una cultura del pago de impuestos, del
buen ciudadano, patrimonio que es el que verdaderamente cuenta
para un país. La cultura tributaria no se construye con palabras y
buenas intenciones. Se cimenta a pulso, para que el ciudadano
pueda confiar en el buen destino de su sacrificio, de su aporte.
Desafortunadamente, esta reforma es otra oportunidad fallida.
12 Este impuesto mínimo alternativo simple para empleados que con pagos más elevados garantiza la firmeza de la declaración en seis meses, impidiendo que el Estado
pueda revisarla en el lapso general previsto de los 2 años.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
33
Reforma tributaria
Ley 1607/2012
Algunos elementos
de economía política
en la tributación colombiana
Jorge Enrique Espitia*
Hay una serie de hechos en el tema fiscal que llevan a pensar en la existencia de
cierta captura cognitiva o ligada a los incentivos pecuniarios de miembros de la alta
cúpula de poder (algunos ministros, congresistas, jueces, entre otros) por parte de los
ricos, en busca de beneficios.
El premio nobel de economía, Joseph Stiglitz en su libro “El precio de la desigualdad” describe estos hechos así: “Los fallos de la política y de la economía están
interrelacionados, y se potencian mutuamente. un sistema político que amplifica la
voz de los ricos ofrece muchas posibilidades para que las leyes y la normativa – y
su administración – se diseñen de forma que no solo no protejan a los ciudadanos
corrientes frente a los ricos, sino que enriquezcan aún más a los ricos a expensas del
resto de la sociedad” (Stiglitz. 2012, pag. 34).
“Una cosa es ganar en un juego “justo” y otra muy distinta es poder escribir las reglas del juego –escribirlas de una forma que mejoren nuestras posibilidades de ganar.y es peor aún si uno puede elegir a sus propios árbitros” (Pag. 95). La captura de los
reguladores o de los legisladores por parte de los ricos, de los monopolistas, de grupos
de poder puede estar ligada a incentivos pecuniarios o porque sus mentalidades han
sido apresadas por estos (“captación cognitiva”).
Estas apreciaciones han sido confirmadas por el multimillonario Warrent Buffet
cuando señaló: “Mis amigos y yo hemos sido mimados durante mucho tiempo por
un Congreso amigo de los multimillonarios. Es momento de que nuestro gobierno
se ponga serio sobre el sacrificio compartido” (“Dejad de mimar a los super ricos”
en http://www.nytimes.com/2011/08/15/opinion/stop-coddling-the-super-rich.html).
Buffett, adicionalmente señaló que su factura fiscal del año pasado fue de 6.930.744
dólares (unos 4,8 millones de euros). “Suena a mucho dinero. Pero lo que pague
fue solo un 17,4 % de mis ingresos, y ese es un porcentaje mucho más bajo del que
* Candidato a doctor en hacienda pública - Universidad de Barcelona.
34
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
paga cualquiera de las otras 20
personas de mi compañía. La
carga fiscal de ellos varía desde el 33% al 41% y de media
fue del 36%”. Adicionalmente,
Buffett insistió en que un alza
fiscal para los ricos no desalentará la inversión. “He trabajado con inversiones durante 60
años y aún no he visto, ni siquiera cuando las tasas sobre
los beneficios de capital eran
del 39,9 por ciento entre 1976
y 1977, que nadie deje de invertir por un incremento de la
presión fiscal sobre sus potenciales ganancias. La gente invierte para hacer dinero, y los
potenciales impuestos nunca
les han asustado”.
En el caso colombiano algo
parecido ha sucedido. Estas
fueron las impresiones de un
conjunto de Senadores y Representantes luego de realizar
foros regionales para presen-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
tar y discutir una propuesta de
reforma tributaria:
“Fueron
sentidas las intervenciones del
sector agropecuario, del sector
del transporte, del sector de
la cultura, del sector de aerolíneas, del sector financiero,
del sector de reforestación, del
sector de los servicios públicos,
del sector editorial, del sector
de la construcción, del sector
solidario, del sector de zonas
francas, todos ellos reconociendo que las distintas reformas
tributarias les han otorgado
ciertos tratamientos bien sea
por efecto de exenciones en el
impuesto o desgravamen de ingresos o por otorgamiento de
deducciones especiales más allá
del pago normal del cien por
ciento o por descuentos tributarios afectando directamente
el impuesto o simplemente por
manejo de tarifas diferenciales
y reducidas frente al común
denominador de los contri-
buyentes, que en la expresión
manifiesta a través de dichos
foros pretenden desde luego la
permanencia bajo dicho esquema tributario”. (Ponencia para
primer debate al Proyecto de
Ley no. 039/06 c 043/06 “Por
la cual se sustituye el estatuto tributario de los impuestos
administrados por la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales” Acumulado Proyecto de
Ley 03, 031, 061, 136, 159/06
(c). Comisión Cuarta Senado).
En segundo lugar, vale la
pena reiterar que los impuestos son sumamente importantes para la sociedad pues contribuyen a financiar el gasto
público así como la provisión
de los bienes públicos esenciales (educación, salud, entre
otros); e incluso hay quienes
consideran que contribuye a
mejorar la distribución del ingreso (Gráficos1 a 5).
35
Reforma tributaria
Gráfico 1
Gasto vs Recaudo (% PIB)
Paises Alc y Europa
Fuente: http://datos.bancomundial.org/catalogo-de-datos. Cálculos propios.
Gráfico 2 y 3
Educación primaria vs recaudo (% PIB)
Paises ALC y Europa
Educación secundaria vs recaudo (% PIB)
Paises ALC y Europa
Fuente: http://datos.bancomundial.org/catalogo-de-datos. Cálculos propios.
36
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Gráfico 4
Salud vs Recaudo (% PIB)
Paises ALC y Europa
Gráfico 5
Coeficiente de Gini vs Recaudo (% PIB)
Paises de ALC Europa y USA
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
37
Reforma tributaria
En el caso del gobierno nacional, que mantiene un déficit fiscal estructural cercano al 4%
del PIB1 (Gráfico 6), resulta inconcebible que no
se considere la posibilidad de aumentar la presión fiscal2 (recaudo tributario/PIB) sabiendo
que hay sectores de la población que requieren
de su inversión social. Por ejemplo, es claro que
los 15 millones 200 mil personas (32,7%) que
se encuentran en la pobreza y, en especial, los 4
millones 800 mil (10,4%) en la miseria necesitan
una atención inmediata por parte del Estado para
salir de tan deplorable situación3; y si a esto se
agrega que cerca de seis millones de ciudadanos
víctimas del conflicto armado deben de recibir la
atención básica por parte del garante de última
instancia del goce efectivo de derecho, entonces
resulta insólito que el gobierno nacional realice
una reforma tributaria donde se grava más a los
ingresos laborales mientras que le reduce la tarifa
a las grandes empresas. Una de las características
del sistema tributario colombiano es su inequidad: “El sistema fiscal recauda pocos ingresos…
obstaculiza el crecimiento y crea numerosas distorsiones, debido a que prevé tasas marginales
relativamente altas, exenciones fiscales excesivas
y regímenes especiales. Además, la redistribución
que permite el sistema tributario es muy reducida”
(OECD, 2013).
El incremento que se pide de la presión fiscal
en Colombia por parte de diferentes organismos
internacionales y de muchos miembros de la sociedad, resulta de comparar la relación entre el
recaudo fiscal y el tamaño de su economía de di38
ferentes países del mundo y observar como la colombiana es una de las más bajas (Cuadro 5). “Colombia exhibe ingresos tributarios relativamente
bajos para su nivel de desarrollo. Entre los años
2007 y 2009, los ingresos del Gobierno Central
promediaron un 14.0 por ciento del PIB, lo cual es
sustancialmente menor al nivel de ingreso esperado (20.6 por ciento del PIB) dado el PIB per cápita
colombiano” (Banco Mundial, 2012, pag. 15).
1 El gobierno nacional no puede seguir insistiendo solamente en reducir su déficit estructural por la vía del gasto, es
necesario que mire la otra cara de la moneda, los ingresos
tributarios, es una de las recomendaciones de la OECD: “Además de aumentar la eficiencia del gasto, habría que recaudar
más ingresos fiscales, reducir distorsiones y mejorar la equidad” (OECD, 2013. Colombia evaluación económica. Estudios
Económicos de la OECD, pag 36. http://www.oecd.org/eco/
surveys/Colombia_Overview_ESP%20NEW.pdf. (Consultado
en Mayo de 2013).
2 “El actual nivel de ingresos tributarios resulta insuficiente,
en relación al tamaño del déficit fiscal estructural de Colombia. Los ingresos tributarios son insuficientes con respecto al
gasto total, esto han dado origen a un déficit fiscal estructural, estimado en 3.8 por ciento para el Gobierno Central en
2010” (Banco Mundial. 2012. El gasto tributario en Colombia,
pag. 15). En http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/07/12/0003330
38_20120712010823/Rendered/PDF/658790REPLACEM0U
BLIC00final0version.pdf (Consultado en diciembre de 2012).
3 Cuando se mira el deterioro social que hay en algunos departamentos es aún más inconcebible que el Gobierno Nacional
le dé la espalda a esas regiones. De las 23 ciudades capitales
donde hay medición de la pobreza por parte del DANE, las que
presentan un nivel superior al de la media nacional, para 2012,
fueron: Quibdó (51.2%), Riohacha (45,5%), Armenia (39,1%),
Florencia (38,5%), Sincelejo (36,9%), Montería (36,9%), Pasto
(36,8%), Santa Marta (36,3%), Popayán (36,1%), Valledupar
(32,8%), Cúcuta (32,4%) y Cartagena (32,7%).
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Gráfico 6
Gasto total e Ingresos Tributarios de largo plazo
GNC 1950-2012 (% PIB)
Ahora bien, los pilares del sistema tributario colombiano son
el impuesto de renta y el IVA interno. El mayor dinamismo
durante el periodo 1980-2012 lo registró el IVA interno, con
una tasa de crecimiento promedio del 9,4%, seguido por el IVA
externo con un aumento promedio del 8,6% y finalmente, el
impuesto sobre la Renta y Complementarios con un 8,3%. Este
comportamiento revela una recomposición entre los impuestos.
(Gráfico 7).
En general, se puede afirmar que la política tributaria colombiana en los últimos años ha estado orientada a profundizar
el recaudo de los impuestos indirectos (IVA interno especialmente) y a la reducción de la carga fiscal en el impuesto de
renta y del comercio exterior. Tal y como señalan Juan Gómez
Sabaini y Juan O’Farrell (2009) en su análisis de la economía
política de los sistemas tributarios de América Latina. Esta tendencia se enmarca dentro de “las propuestas del Consenso de
Washington y las condicionalidades impuestas por los organismos internacionales”4.
En este contexto, deben entenderse las políticas de desregulación de la economía, la reducción del Estado, la sustitución
de los impuestos al comercio exterior por una rápida difusión y
fortalecimiento del IVA Interno.
4 Gómez, J. y Juan O’Farrell. (2009). La Economía Política de la Política Tributaria
en América
Latina. Cepal. Consulta realizada en noviembre de 2012 en la página: http://www.
eclac.org/ilpes/noticias/paginas/4/35064/gomez_sabaini_Informe_Preliminar_
ver_20_enero.pdf
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
39
Reforma tributaria
Gráfico 7
Participación de los diferentes impuestos en el recaudo (1970-2012).
Tarifas nominales y reales
No es cierto que Colombia tenga una de las tarifas más altas de
América Latina en el impuesto a la renta (Cuadro 1).
Cuadro 1
Alícuotas del impuesto sobre la renta en los países
miembros del CIAT
Pais
Argentina
Bolivia
Brasil
Canadá
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
España
EE.UU
Francia
Italia
México
PaísesBajos
Paraguay
Portugal
Venezuela
Personas jurídicas
35
25
7.5 a 27.5
19.5
17
34
30
15 o 25
30
15 al 35
33 y 15
31.4
28
20 al 25,5
10
25
15 al 34 60 y 50
Personas Naturales
9 al 35
13 y 12.5
34
15 al 29
5 al 40
19, 28 y34
10 al 15
5 al 25
24 al 43
15 al 35
5,5 al 40
23 al 43
3 al 28
2 al 52
8 al 10
10.5 al 42
6 al 34
Fuente: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. (Marzo de 2009).
Las tarifas nominales vigentes en Colombia se encuentran dentro
de los rangos internacionales. La tarifa que rige en Colombia para
las personas jurídicas está por debajo de Argentina (35%) y cerca de
40
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Francia (33%) e Italia (31,4%). Algo parecido sucede con las marginales de 19%, 28% y 33% que rigen en Colombia para las Personas
Naturales.
Cuando un sistema tributario presenta tal número de exenciones fiscales que lleva a distorsionar las tarifas nominales de manera
significativa así como la equidad horizontal y vertical5 del sistema,
resulta indispensable que la evaluación del marco tributario entre
países se realice con base en las tarifas efectivas. En este orden de
ideas, resulta completamente falso señalar que el impuesto sobre la
renta en Colombia sea uno de los más grandes altos de América Latina cuando las tarifas efectivas para las personas jurídicas y naturales
se encuentran alrededor del 5% en 2010 (Cuadro 2 y 3).
Cuadro 2
Tarifa nominal, efectiva y productividad del impuesto
sobre la renta
Pais NaturalesJurídicas
2000 NOMINAL
10.2535.00
2000 EFECTIVA
5.163.80
2000 PRODUCTIVIDAD0.50 0.11
2010 NOMINAL
8.9933.00
2010 EFECTIVA
5.224.90
2010 PRODUCTIVIDAD0.58 0.15
Cuadro 3
Gasto Tributario para el 2010. Personas naturales y juridicas
Millones de $ del 2010
Naturales
Rentas exentas
Juridicas
% del PIB
Total
Naturales
Juridicas
Total
1,538,087
2,428,714
3,966,801
0.25
0.39
0.64
Deducción en activos fijos
20,280
3,867,482
3,887,762
0.00
0.63
0.63
Descuentos tributarios
21,418
471,759
493,177
0.00
0.08
0.08
TOTAL
1,579,785
6,767,955
8,347,740
0.26
1.10
1.36
Participación (%)
Naturales
Rentas exentas
Juridicas
Total
Naturales
Juridicas
Total
97.4
35.9
47.5
38.8
61.2
100.0
Deducción en activos fijos
1.3
57.1
46.6
0.5
99.5
100.0
Descuentos tributarios
1.4
7.0
5.9
4.3
95.7
100.0
100.0
100.0
100.0
18.9
81.1
100.0
TOTAL
Fuente: DIAN
5 Cabe recordar que la equidad horizontal se refiere al tratamiento que se debe dar
entre iguales. Es decir, quienes tiene igual nivel de ingreso, por ejemplo, deben ser
tratados desde el punto de vista tributario de manera igual. La equidad vertical se
refiere al tratamiento que debe existir entre diferentes niveles de ingreso: contribuyentes con diferentes ingresos deben ser tratados de manera diferentes, los de
mayor ingreso deberían de tener una mayor tasa efectiva de tributación.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
41
Reforma tributaria
Balance de la reforma fiscal aprobada
El Congreso de la República aprobó la Reforma Tributaria a finales de 2012, dando origen
a la Ley 1607 de 2012. El principal cambio se
dio para los impuestos que pagan las personas
jurídicas. La tarifa se redujo del 33% al 25%, o
sea 8 puntos menos. Adicionalmente, se creó el
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE)
el cual se liquida a una tarifa base del 8% excepto para el 2013, 2014 y 2015 que será del 9%. El
punto de diferencia se distribuirá así: “cuarenta
por ciento (40%) para financiar las instituciones
42
de educación superior públicas, treinta por ciento
(30%) para la nivelación de la UPC del régimen
subsidiado en salud, y treinta por ciento (30%)
para la inversión social en el sector agropecuario”
(Parágrafo 2, artículo 24 de la Ley 1607).
En la discusión de la reforma tributaria, respecto
al CREE, se observa que hubo un cambio sustancialmente respecto a la propuesta inicial, introduciéndole casi que las mismas deducciones que aparecen
en el impuesto de renta (Recuadro 1), con lo cual se
puede afirmar que la base aprobada resultó siendo
muy parecida a la del impuesto de renta.
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Recuadro 1. Base Gravable del CREE.
ARTÍCULO 22.Base gravable del impuesto sobre la renta para la equidad –CREE.La base
gravable del impuesto sobre la renta para la equidad -CREE a que se refiere el artículo 20 de
la presente Ley, se establecerá restando de los ingresos brutos susceptibles de incrementar el
patrimonio realizados en el año gravable, las devoluciones rebajas y descuentos y de lo así
obtenido se restarán los que correspondan a los ingresos no constitutivos de renta establecidos
en los artículos 36, 36-1, 36-2, 36-3, 36-4, 37, 45, 46, 46-1, 47, 48, 49, 51, 53 del Estatuto
Tributario. De los ingresos netos así obtenidos, se restarán el total de los costos susceptibles de
disminuir el impuesto sobre la renta de que trata el Libro I del Estatuto Tributario y de conformidad con lo establecido en los artículos 107 Y108 del Estatuto Tributario, las deducciones
de que tratan los artículos 109 a 118 y 120 a 124, y 124-1,124-2,126-1,127 a 131, 131-1,
134 a 146,148, 149, 151 a 155, 159, 171, 174, 176, 177, 177-1 Y177-2 del mismo Estatuto y
bajo las mismas condiciones. A lo anterior se le permitirá restar las rentas exentas de que trata
la Decisión 578 de la Comunidad Andina y las establecidas en los artículos 4 del Decreto 841
de 1998, 135 de la Ley 100 de 1993, 16 de la Ley 546 de 1999 modificado por el artículo 81
de la Ley 964 de 2005, 56 de la Ley 546 de 1999. Para efectos de la determinación de la base
mencionada en este artículo se excluirán las ganancias ocasionales de que tratan los artículos
300 a 305 del Estatuto Tributario. Para todos los efectos, la base gravable del CREE no podrá
ser inferior al 3% del patrimonio líquido del contribuyente en el último Jía del año gravable
inmediatamente anterior de conformidad con lo previsto en los artículos 189 y 193 del Estatuto Tributario.
Parágrafo Transitorio. Para los periodos correspondientes a los 5 años gravables 2013 a
2017 se podrán restar de la base gravable del impuesto para la equidad, CREE, las rentas exentas de que trata el articulo 207-2, numeral 9 del Estatuto Tributario.
Proyecto de Ley
ARTÍCULO 31. BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD. La
base gravable del IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD a que se refiere el artículo
29, está constituida por los ingresos netos del ejercicio, menos el total de los costos y deducciones, sin incluir la deducción especial por inversión en activos fijos reales productivos en los
casos en los que aplique.
Para efectos de la determinación de la base mencionada en este artículo, se restarán las rentas exentas de que trata la Decisión 578 de la Comunidad Andina. Adicionalmente, se restarán
en el cálculo de la base gravable, las rentas exentas establecidas en los artículos 4 del Decreto
841 de 1998, 135 de la Ley 100 de 1993, 16 de la ley 546 de 1999 modificado por el artículo
81 de la ley 964 de 2005, 56 de la ley 546 de 1999, y los numerales 7 y 8 del artículo 207-2
del Estatuto Tributario.
En los casos en los que el sujeto pasivo hubiera generado pérdida líquida en el ejercicio
antes de aplicar la deducción especial por inversión en activos fijos reales productivos, o cuando
la renta ordinaria del ejercicio fuere inferior a la renta presuntiva determinada de acuerdo con
el artículo 188 del Estatuto Tributario, la base gravable del impuesto de que trata el artículo
29 será la renta presuntiva determinada de acuerdo con el artículo 188 del Estatuto Tributario.
Fuente: Ley 1607 de 2012 y Proyecto de Ley
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
43
Reforma tributaria
Teniendo como base este marco, resulta claro que las personas
jurídicas lograron una reducción de sus transferencias, ya fuese por
la disminución de los impuestos o de los aportes parafiscales asociados a la nómina, al gobierno nacional.
A efectos de analizar lo anterior, se puede formular de la siguiente manera, las transferencias (impuestos y aportes) de las personas
jurídicas al gobierno nacional6 (ecuación 1):
Total transferencias = impuestos a la renta + aportes a la
seguridad social + aportes a las entidades (Ecuación 1)
Dentro de los aportes a la seguridad social se contabilizan los
8,5% que los empresarios realizan como empleadores para salud y
el 12% como aporte a las pensiones. Los aportes a riesgos profesionales dependen del nivel de riesgo. Entre tanto, en los aportes a las
entidades se contabiliza el 4% para las cajas de compensación familiar, el 3% para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
y el 2% para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
44
sonas naturales en asalariados
y rentistas de capital, los cuales
representan cerca del 63% del
recaudo de ellas, se tiene que
los asalariados cotizaron a una
tarifa media del 13%, muy superior a la media de las personas
naturales (9%) y de los rentistas
(6%), cerca de, $1.556.142 millones, mientras que los rentistas
pagaron por impuesto de renta
tan sólo $314,595 millones.
Por concepto de aportes, las personas jurídicas reportaron en
2011, $16.126.820 millones a la seguridad social y $5.930.089 millones a las entidades; éstos dos valores representan el 15,2% y el
5,7% de la nómina, respectivamente. Los valores reportados por las
personas naturales son sustancialmente inferiores (Cuadro 4).
En el marco de la reforma y
con base en lo arriba expuesto,
se puede señalar que la tarifa
implícita a la cual se liquidan, lo
que aquí se ha llamado, el “Total Transferencias” para las personas jurídicas fue del 57% en
2011 y con la reforma tributaria
aprobada, Ley 1607 de 2012,
ésta tarifa se reduce al 44%, lo
cual le representará a la Nación
cerca de 13 billones de pesos.
Respecto al impuesto a la renta, en 2011, las personas jurídicas
liquidaron, a una tarifa nominal del 33%, cerca de $29,305,005 millones. Entre tanto, las Personas Naturales reportaron a una tarifa
promedio del 9%, $2,964,987 millones. Si se discriminan, las per-
6 Los cálculos que aquí se presentan
tienen como base las declaraciones
de renta que la Dian publica en su página web (www.dian.gov.co).
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Cuadro 4
Aportes e Impuestos de laspersonas jurídicas y naturales (Millones de pesos)
Personas
Jurídicas
Personas
Naturales
Gasto de Nómina
103,350,584
650,540
Asalariados
Rentistas
de Capital
Aporte Seguridad Social
16,126,820
204,259
Aporte Entidades
5,930,089
65,262
Renta líquida gravable –RE
90,086,377
32,966,938
12,017,763
4,974,854
Impuesto sobre renta gravable -LA
29,305,005
2,964,987
1,556,142
314,595
Tarifa nominal
33%
9%
13%
6%
1,051,122,318
97,210,770
28,107,318
12,888,095
Total costos
609,834,307
51,538,850
5,870,055
7,203,451
Gastos operacionales de administración
179,226,085
Total ingresos netos
Gastos operacionales de ventas
77,378,936
Deducción inversiones en activos fijos
1,712,058 /7
Otras deduc.(servicios públicos, fletes, seguros, imp.,etc)
79,141,654
Total deducciones
337,473,243
12,947,309
10,288,569
839,842
28%
9%
13%
6%
Tarifa real
Fuente: DIAN. Cálculos propios
En este evento y teniendo
presente que la posición del
gobierno nacional siempre
fue que la reforma sería neutral, entonces cabe preguntarse: ¿De dónde van a salir
esos 13 billones de pesos que
van a dejar de pagar las personas jurídicas, el empresariado
de este país? La respuesta se
debe concentrar en los otros
componentes de la reforma,
es decir, en: las personas naturales, en especial de las capas media de la población, en
el IVA y el impuesto al consumo, así como en las normas
antievasión.
capas medias de la población se realizó un ejercicio donde se
graficó la tasa de crecimiento de la tarifa del Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN) para empleados versus el ingreso mensual (Gráfico 8), donde se observa que los cambios
de ingreso en los niveles más bajos presentan cambios sustanciales en sus tarifas, mientras en los niveles altos de ingreso
los cambios en las tarifas son mínimos. Por ejemplo, un empleado que perciba un ingreso mensualmente de $4,034,764 y
luego pase a ganarse $4,131,504, la tarifa impositiva de renta
se le aumenta en un 100,4%; mientras que si un empleado
se gana $20,178,537 y pasa a ganarse $25,463,841, su tarifa
impositiva tan sólo se le aumenta en un 25%. Así pues, la
progresividad débil que caracteriza nuestro sistema tributario
en el impuesto de renta se mantiene con el IMAN y golpea a
las capas medias de la sociedad colombiana.
Para observar porqué el
recaudo necesario para cubrir
el faltante de las personas jurídicas, va a provenir de las
7 Para ver el efecto de la reforma fiscal (Ley 1430 de 2010) que “prohíbe a los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios hacer uso de la deducción”,
basta con observar que este monto en las declaraciones de 2010 alcanzó un valor de
$11,406,806 millones, mientras para el 2011, las declaraciones reportan un valor de
$1,712,058 millones, una reducción del 85%.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
45
Reforma tributaria
Gráfico 8
Incremento porcentual de las tarifas del impuesto de renta
vs el ingreso mensual
Finalmente, resulta importante señalar, que con base en
lo anterior así como en la neutralidad de la reforma tributaria, la actual estructura tributaria colombiana está lejos de
alcanzar todo su potencial de recaudación y contribuir al
desarrollo socioeconómico del país de manera significativa ya
fuese profundizando la equidad del sistema tributario o por
la vía de la provisión de los bienes públicos esenciales (educación, salud, vivienda, seguridad ciudadana, entre otros)
para sus conciudadanos, así como la provisión del capital
público base para complementar las inversiones del sector
privado (carreteras, puertos, seguridad, entre otros).
Así pues, una vez aprobada la reforma tributaria, Colombia
continua siendo una de las economías latinoamericanas con
una de las más bajas tasas de presión fiscal del continente, ratificando lo señalado por el Banco Mundial (2012):“Colombia
exhibe ingresos tributarios relativamente bajos para su nivel
de desarrollo. Entre los años 2007 y 2009, los ingresos del
Gobierno Central promediaron un 14.0 por ciento del PIB, lo
cual es sustancialmente menor al nivel de ingreso esperado
(20.6 por ciento del PIB) dado el PIB per cápita colombiano.
Este nivel de ingresos es el segundo más bajo entre los países de LAC7 (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú,
y Venezuela.), cuyo promedio es de 17.1 por ciento. Si bien
el recaudo para el año 2011 ha sobrepasado las expectativas,
ello no altera el hecho de que la recaudación es relativamente
baja”8 (Cuadro 5).
8 Banco Mundial. (2012). "El Gasto Tributario en Colombia”. Bogotá, Colombia.
46
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Cuadro 5
Ingresos Tirbutarios del Gobierno Central (% PIB)
1990
1995
2000
2005
2010
2011
5.3
8.1
9.6
13.2
13.7
13.9
Ingresos tributarios directos
...
1.7
2.7
5.3
4.5
4.9
Ingresos tributarios indirectos
...
5.7
5.7
7.4
8.6
8.4
8.2
12.5
15.2
17.6
17.5
19.5
Ingresos tributarios directos
0.8
1.3
2.6
3.9
4.8
5.0
Ingresos tributarios indirectos
6.1
10.8
12.5
13.4
12.3
14.1
11.7
12.0
14.4
16.3
14.9
16.1
Ingresos tributarios directos
6.3
6.3
7.9
9.3
8.5
9.3
Ingresos tributarios indirectos
5.0
5.5
6.3
6.9
6.4
6.7
12.5
14.6
15.4
16.1
15.9
17.6
Ingresos tributarios directos
2.2
4.1
4.7
6.3
6.8
7.7
Ingresos tributarios indirectos
9.7
10.4
10.9
9.7
9.3
9.6
6.6
8.1
9.4
12.4
12.3
12.4
Ingresos tributarios directos
2.7
3.4
4.1
5.9
5.8
6.3
Ingresos tributarios indirectos
3.6
4.7
5.3
6.3
6.4
6.0
ARGENTINA
Ingresos tributarios
BOLIVIA
Ingresos tributarios
BRASIL
Ingresos tributarios
CHILE
Ingresos tributarios
COLOMBIA
Ingresos tributarios
ECUADOR
Ingresos tributarios
7.8
7.1
10.0
10.1
15.2
14.9
Ingresos tributarios directos
1.3
1.8
1.9
2.7
4.3
4.9
Ingresos tributarios indirectos
6.1
5.1
8.1
7.4
10.3
10.0
MÉXICO
Ingresos tributarios
9.8
8.3
9.7
8.8
9.7
9.1
Ingresos tributarios directos
4.1
3.8
4.4
4.4
5.4
5.5
Ingresos tributarios indirectos
5.5
4.4
5.1
4.3
4.1
3.4
PERÚ
Ingresos tributarios
10.8
13.6
12.4
13.6
14.7
15.3
Ingresos tributarios directos
1.8
2.9
3.4
5.0
6.6
7.4
Ingresos tributarios indirectos
6.8
9.6
8.5
8.2
7.7
7.5
URUGUAY
Ingresos tributarios
13.8
13.6
14.6
17.0
18.5
18.6
Ingresos tributarios directos
2.2
2.7
3.6
4.6
6.5
6.4
Ingresos tributarios indirectos
11.7
11.1
11.1
12.4
11.6
11.8
17.7
12.6
12.9
15.3
10.9
11.9
15.7
6.6
6.4
7.0
3.6
4.0
Ingresos tributarios indirectos
2.1
5.9
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
6.5
8.2
7.2
8.0
VENEZUELA
Ingresos tributarios
Ingresos tributarios directos
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
47
Reforma tributaria
Ley 1607/2012
Las deducciones fiscales
y las regalías
de los metales preciosos
Jorge Enrique Espitia*
La producción minera en Colombia ha venido adquiriendo gran importancia. En el periodo 2000-2011 el peso de la minería (hidrocarburos,
carbón y otros minerales) pasó de representar el 6% del valor agregado
nacional al 12%. Cuando la economía creció en promedio al 4,8%, durante
el periodo, la minería lo hizo al 12,5%, la industria al 4,0% y la agricultura
al 2,3%. La contribución de la minería al crecimiento económico nacional
fue del 16%, muy superior al de actividades productivas como la industria
manufacturera donde su contribución a explicar el crecimiento nacional fue
del 14%, al comercio (11%), a la construcción (10%) y a la agricultura (5%).
Las exportaciones de carbón, petróleo y sus derivados, y el ferroníquel
representaban en 2000 el 45% del total de las exportaciones, en 2012,
estas mismas alcanzaron un máximo del 67%, un punto porcentual más
que en 2011.
La producción minera y su distribución departamental
De acuerdo con las cuentas nacionales departamentales, todas las actividades mineras tuvieron un crecimiento acumulado durante el periodo
2000-2011 superior al valor agregado (VA) nacional. La actividad que
presentó un crecimiento más regular y menos volátil fue el de extracción
de carbón, carbón lignítico y turba (la cual llamaremos aquí carbón), seguido por la extracción de minerales metáliferos1 (metalife), no metálicos
(nometal) y, finalmente, la extracción de petróleo crudo y de gas natural;
actividades de servicios relacionadas con la extracción de petróleo y de
gas, excepto las actividades de prospección; extracción de minerales de
uranio y de torio (petróleo). Gráfico 1.
* Coordinador de gestión Contraloría Delegada para Economía y Finanzas
1 En este ítem figuran los grupos Minerales comunes y los Minerales de metales preciosos. El
grupo de los minerales comunes está conformado por los productos de hierro, cobre y níquel.
Para la elaboración de las cuentas nacionales a nivel departamental se toma la información
suministrada por la UPME al DANE de la producción de hierro, cobre y níquel, respectivamente.
En los minerales metálicos preciosos se reúne la producción de oro, plata y platino, y la fuente
de información es la UPME.
48
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Gráfico 1
Evolución real de la producción minera 2000-2011 (índice 2000=1)
Fuente: Cuentas Nacionales Departamentales del DANE
En 2011, el valor agregado nacional suma
cerca de 576 billones de pesos de 2012, de
los cuales 12,3 billones fueron carbón, 9,1 billones petróleo, 830 mil millones metalíferos
y 340 mil millones no metalíferos. El crecimiento sostenido del carbón le ha permitido
ir ganando participación en el total nacional
regional. Cuadro 1 y 2.
Cuadro 1
Participacion en el valor agregado (%)
Extracción de
Extracción de car-
Extracción de
bón, carbón lignítico
petróleo crudo y de
minerales
y turba
gas natural
metáliferos
Extracción de mine-
SUB-TOTAL VALOR
rales no metálicos
AGREGADO (Miles de millones
de pesos de 2012)
2000
0.8
4.9
0.4
0.3
349,078
2001
1.1
3.5
0.4
0.3
350,836
2002
1.0
3.5
0.4
0.4
355,376
2003
1.2
3.8
0.7
0.4
369,025
2004
1.3
3.9
0.7
0.4
393,791
2005
1.5
4.3
0.7
0.4
413,849
2006
1.6
4.4
0.9
0.4
444,873
2007
1.4
3.8
1.0
0.4
471,854
2008
1.9
5.7
0.6
0.4
490,464
2009
1.8
5.0
0.7
0.4
508,513
2010
1.7
6.6
0.8
0.3
529,054
2011
2.1
9.1
0.8
0.3
576,170
Fuente: Cuentas Nacionales Departamentales del DANE.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
49
Reforma tributaria
La evolución minera a nivel departamental
Cuando se estudian las cuentas nacionales a nivel departamental, se observan ciertos matices por subsectores, ya sea en el
peso de cada una de las actividades en el valor agregado nacional
(participación vertical) o en el departamento mismo (participación
horizontal). Cuadro 2.
Cuadro 2
Evolución minera y su participación departamental
Participación Horizontal (%)
DEPTOS
Participación Vertical (%)
Extracción
de carbón,
carbón
lignítico y
turba
Extracción
de petróleo
crudo y de
gas natural
Extracción
de minerales
metáliferos
Extracción
de
minerales
no
metálicos
Extracción
de carbón,
carbón
lignítico y
turba
Extracción
de petróleo
crudo y de
gas natural
Extracción
de minerales
metáliferos
Extracción de
minerales no
metálicos
4.87
0.40
0.30
100.00
100.00
100.00
100.00
2000
TOTAL
0.81
2000
Antioquía
0.11
0.79
0.48
0.23
1.86
2.24
16.69
10.37
2000
Arauca
0.00
65.40
0.00
0.16
0.00
13.10
0.00
0.51
2000
Bolívar
0.00
1.39
0.22
0.35
0.00
0.88
1.67
3.57
2000
Boyacá
0.90
1.21
0.06
2.28
3.14
0.70
0.39
21.09
2000
Caldas
0.00
0.00
0.19
0.37
0.00
0.00
0.77
2.04
2000
Casanare
0.00
79.39
0.00
0.33
0.00
56.59
0.00
3.74
2000
Cesar
17.78
0.98
0.00
0.07
31.43
0.29
0.00
0.34
2000
Chocó
0.00
0.00
4.97
0.14
0.00
0.00
4.49
0.17
2000
Córdoba
0.10
0.00
14.19
0.34
0.26
0.00
74.33
2.38
2000
Cundina-
0.39
0.19
0.00
0.69
2.56
0.20
0.00
11.90
marca
2000
Huila
2000
La Guajira
0.00
23.30
0.00
0.19
0.00
9.27
0.00
1.19
49.10
2.83
0.00
0.38
57.81
0.55
0.00
1.19
2000
2000
Meta
0.00
21.72
0.00
0.10
0.00
9.00
0.00
0.68
Norte
0.89
1.44
0.00
0.20
1.98
0.53
0.00
1.19
Santander
50
2000
Putumayo
0.00
17.42
0.00
0.14
0.00
1.35
0.00
0.17
2000
Risaralda
0.00
0.00
0.03
0.17
0.00
0.00
0.13
0.85
2000
Santander
0.03
2.67
0.02
0.29
0.19
2.91
0.26
5.10
2000
Tolima
0.00
4.30
0.00
0.40
0.00
2.17
0.00
3.23
2000
Valle
0.06
0.00
0.00
0.18
0.77
0.00
0.13
6.46
2005
TOTAL
1.54
4.30
0.66
0.36
100.00
100.00
100.00
100.00
2011
TOTAL
2.13
9.08
0.83
0.34
100.00
100.00
100.00
100.00
2011
Antioquía
0.06
1.53
1.66
0.38
0.39
2.19
25.82
14.47
2011
Arauca
0.00
66.53
0.00
0.10
0.00
7.69
0.00
0.31
2011
Bolívar
0.00
3.89
2.18
0.41
0.00
1.59
9.67
4.45
2011
Boyacá
2.43
13.97
0.03
1.11
3.24
4.37
0.11
9.28
2011
Caldas
0.00
0.00
1.55
0.55
0.00
0.00
2.81
2.46
2011
Casanare
0.00
72.47
0.00
0.20
0.00
19.05
0.00
1.42
2011
Cesar
48.19
1.61
0.00
0.11
51.33
0.40
0.00
0.73
2011
Chocó
0.00
0.00
47.73
0.11
0.00
0.00
35.64
0.21
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Participación Horizontal (%)
DEPTOS
Participación Vertical (%)
Extracción
de carbón,
carbón
lignítico y
turba
Extracción
de petróleo
crudo y de
gas natural
Extracción
de minerales
metáliferos
Extracción
de
minerales
no
metálicos
Extracción
de carbón,
carbón
lignítico y
turba
Extracción
de petróleo
crudo y de
gas natural
Extracción
de minerales
metáliferos
Extracción de
minerales no
metálicos
2011
Córdoba
0.43
0.02
11.01
0.30
0.37
0.00
23.82
1.57
2011
Cundina-
1.26
0.19
0.00
0.63
2.80
0.10
0.02
8.81
marca
2011
Huila
2011
La Guajira
0.00
20.56
0.01
0.50
0.00
4.47
0.02
2.88
60.37
4.17
0.00
0.22
39.18
0.63
0.00
0.89
2011
Meta
0.00
71.34
0.00
0.19
0.00
45.94
0.00
3.30
2011
Norte
2.77
1.91
0.00
0.22
2.23
0.36
0.00
1.10
Santander
2011
Putumayo
0.00
60.20
0.09
0.09
0.00
3.90
0.06
0.16
2011
Risaralda
0.00
0.00
0.04
0.84
0.00
0.00
0.06
3.67
2011
Santander
0.10
7.59
0.01
0.48
0.33
5.54
0.09
9.33
2011
Tolima
0.00
13.63
0.11
0.49
0.00
3.42
0.30
3.30
2011
Valle
0.03
0.00
0.02
0.24
0.13
0.00
0.21
6.66
Fuente: Cuentas Nacionales Departamentales del DANE.
La producción de hidrocarburos se concentró en 2011, fundamentalmente en los departamentos del Meta (46%), Casanare (19%)
y Arauca (8%). Entre tanto, los departamentos
con mayor participación en la producción de carbón fueron: Cesar (51%) y La Guajira (39%). Los
departamentos que más participaron en la producción de minerales metalíferos fueron en su
orden: Chocó (36%); Antioquía (26%) y Córdoba
(24%)2. Finalmente, la producción de los minerales no metalíferos se concentro en Antioquía
(15%), Boyacá (9%); Santander (9%), Cundinamarca (9%) y Valle (7%).
Ahora bien, la participación de la producción minera resulta siendo sumamente importante en el valor agregado departamental de
Casanare (73%), Meta (71%), Arauca (66%), La
Guajira (64%), Putumayo (60%), Cesar (50%),
Chocó (48%), Huila (21%), Boyacá (17%) y
Córdoba (11%).
El objetivo de este artículo es el de presentar la relación que existe entre las deducciones
fiscales en el impuesto de renta y regalías de
los metales preciosos en el periodo 2004-2011,
donde existe información para las dos variables
en cuestión.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
Las deducciones fiscales en la extracción de metales preciosos
Para el cálculo de las deducciones fiscales que
se presentan en el impuesto de renta en el sector
de extracción de los metales preciosos se hace uso
de los micro datos de las declaraciones que le presentan anualmente las empresas a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y están
publicadas en su página: www.dian.gov.co.
En el rubro de deducciones se contabiliza
una buena proporción del gasto tributario que
durante este periodo se consignó en el rubro de
deducción inversiones en activos fijos. De igual
manera, allí también se contabilizan los gastos
operacionales de administración; los gastos operacionales de ventas; los honorarios, comisiones
y servicios; otras deducciones como servicios públicos, fletes, seguros, etc.); salarios y prestaciones y otros laborales; intereses y demás gastos
financieros nacionales; gastos efectuados en el
exterior, depreciación, amortización y agotamiento, entre otros.
2 Es importante señalar que de acuerdo con el Censo Minero
Departamental las Unidades Productoras Mineras de oro se
concentran en lo fundamental en Antioquía (37%), Bolívar
(23%) y Chocó (12%).
51
Reforma tributaria
Como se puede observar, hay una gran variedad de componentes de la actividad posibles de deducir que la misma administración no está en capacidad de controlar. De ahí que resulte
importante relacionar las regalías con las deducciones que los
declarantes le presentan a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacional (DIAN).
Durante el periodo 2004-2011, las empresas extractoras de minerales preciosos pagaron por regalías cerca de USD$275 millones,
mientras que las deducciones en el impuesto de renta sumaron
USD$559 millones, lo cual equivale a decir que por cada 100 dólares de regalías que se pagaron por la extracción de los minerales
preciosos, el Estado les devolvió por concepto de devoluciones del
impuesto de renta 203 dólares. Gráfico 2.
Gráfico 2
Regalías vs. deducciones en el impuesto de renta (Dólares)
Fuente: Agencia Nacional Minera y DIAN. Cálculos propios.
52
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Las regalías de metales
preciosos
Las regalías acumuladas
por metales preciosos, durante el periodo 2004-2012, ascendió a $606 mil millones de
pesos de 2011. Un primer elemento a destacar de ésta información publicada por la Agencia Nacional de Minería (ANM)
es el alto nivel de volatilidad
que las mismas presentan. El
valor agregado de las regalías presentó un valor medio
de $69,053 millones de pesos
constantes de 2011, una desviación estándar de $46,046
millones, un valor mínimos, en
2006, de $32,706 millones y
un máximo de 157,638 millones, en 2011.
Si se relacionan las regalías distribuidas de metales
preciosos con las exportaciones de oro (Partida Arancelaria
7108120000) se tiene que por
cada 100 pesos que se exportan de oro se pagan 3 pesos
con 30 centavos. En otras pa-
labras, por cada 100 dólares de
oro exportado el país recibe,
por concepto de regalías, 2.5
dólares. Gráfico 3.
La
galías
nivel
de de
Si se piensa en toda la tecnología que se requiere para
extraer un gramo de oro y se
equipara con las externalidades negativas asociadas a dicho proceso de producción, es
posible afirmar que la relación
entre los costos y los beneficios
(regalías) de la explotación de
metales preciosos desfavorece
fuertemente al país, el dueño
del subsuelo.
Por lo superfluo, el país se
olvida de lo fundamental3. El
gobierno nacional con la participación activa y democrática
de las entidades territoriales, de
las poblaciones indígenas y afro
colombianos, las empresas que
extraen el oro y con la sociedad
civil, en general, está en la obligación de buscar un consenso
calificado sobre lo fundamental
y así evaluar esta situación y tomar la mejor decisión al respecto.
distribución de las rede metales preciosos a
departamental, coincimanera importante con
3 “La minería a gran escala deja una
huella ecológica extraordinariamente
profunda. El país tiene que decidir si
vale la pena dejar esa huella en virtud
de unos posibles recursos económicos, que son muy atractivos evidentemente. El tema de la extracción de
oro en montaña a cielo abierto es de
una tremenda ineficiencia desde el
punto de vista ambiental, se tienen
que mover entre 70 y 150 toneladas
de roca y de tierra para sacar una
onza de oro.
Evaluaciones científicas en el caso
del oro en montaña a cielo abierto
no hay, solo hay información de las
mineras. Es algo que Colombia tiene
que revisar muy bien. Un proyecto
de esos requiere de una evaluación
muy cuidadosa. Lo que me preocupa
es que el gobierno no tiene ninguna
capacidad científica ni tecnológica
para hacer las evaluaciones. El país
está como al garete, es lo que digan
las mineras”. Entrevista a Manuel
Rodríguez Becerra, primer Ministro
del ambiente que tuvo Colombia, en
El Tiempo, 30 de noviembre de 2012.
En http://www.eltiempo.com/Multimedia/especiales/fiebredeloro/
articulo-web-nota_interior_multimedia-12413101.html consulta realizada en mayo de 2013.
Gráfico 3
Distribución de las regalías de metales preciosos
Fuente: Agencia Nacional Minera y DIAN. Cálculos propios.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
53
Reforma tributaria
la de la producción nacional. De las regalías
acumuladas en el periodo 2004 a 2012, Antioquia concentra el 43% y Chocó el 37%. Si
el análisis se lleva al nivel de las entidades territoriales del orden municipal, se puede decir que el 69% de las regalías se concentran
en lo fundamental en los 22 municipios que
aparecen en el Cuadro 3, observándose, en
varios de ellos, altos niveles de volatilidad en
los registros 4.
Es importante tener presente en esta aproximación que, de acuerdo con el Censo Departamental
Minero, en el caso del oro, se tiene que de una
muestra de 4.133 unidades productoras mineras
censadas, el 87% de ellas no poseen título minero.
Cuadro 3
Distribución de las regalías de metales preciosos a nivel municipal (Pesos y %)
Municipio
Acumulado 20042012
Promedio
Desviación
Estándar
Volatilidad
Participación
TARAZA
40,796,095,157
4,532,899,462
4,760,255,681
105
SEGOVIA
27,283,644,381
3,031,516,042
3,747,009,778
124
5.4
MACEO
21,904,279,242
2,738,034,905
3,290,133,832
120
4.3
3.4
REMEDIOS
17,358,564,666
1,928,729,407
2,250,038,405
117
CAUCASIA
13,762,444,401
1,529,160,489
1,273,524,894
83
2.7
EL BAGRE
13,341,902,519
1,482,433,613
710,327,610
CACERES
12,368,510,538
1,374,278,949
697,160,241
51
2.4
NECHI
10,767,559,988
1,196,395,554
1,393,691,306
116
2.1
9,072,340,655
1,008,037,851
819,700,023
81
1.8
11,940,637,699
1,326,737,522
1,349,334,916
102
2.4
9,768,914,185
1,085,434,909
940,824,762
87
1.9
ZARAGOZA
SIMITI
SANTA ROSA DEL SUR
MONTECRISTO
48
8.1
2.6
7,960,724,866
1,592,144,973
1,313,788,640
83
1.6
MARMATO
12,116,408,147
1,346,267,572
592,177,933
44
62.4
NOVITA
25,977,961,952
2,886,440,217
4,334,312,201
150
5.1
ISTMINA
20,408,476,896
2,267,608,544
4,248,468,531
187
4.0
CONDOTO
17,288,417,624
1,920,935,292
1,524,517,074
79
3.4
MEDIO BAUDO
16,505,876,187
2,063,234,523
2,838,845,834
138
3.3
EL CANTO DE SAN
PABLO
15,439,953,581
1,715,550,398
3,261,977,377
190
3.1
SIPI
14,954,154,158
1,661,572,684
4,393,169,796
264
10,864,055,753
1,207,117,306
1,732,346,648
144
9,519,745,693
1,057,749,521
966,113,844
91
1.9
ALTO BAUDO
9,304,395,505
1,550,732,584
Fuente: Agencia Nacional de Minería. Cálculos propios.
3,337,874,565
215
1.8
CERTEGUI
UNION
CANA
PANAMERI-
3.0
2.2
4 “Las cifras de producción de oro en Colombia no son confiables. Poblaciones que nunca han tenido vocación aurífera y no registran
yacimientos en su suelo reciben millonarias regalías, aunque no puedan explicar el origen del oro que sus productores venden a las
grandes fundiciones o al propio Banco de la República, según una investigación de la Contraloría General.
El municipio antioqueño de Maceo, que hoy está en la mira de los investigadores, recibió regalías en 2008 por $10.141 millones y se
dio el lujo de destinar 51% de ellas al pago de un incentivo de fomento minero… entre nueve personas, quienes ni siquiera figuraban
en un censo departamental de productores realizado entonces. La Dirección de Titulación Minera de la Gobernación de Antioquia
certificó que entre los años 2008 y 2010 no existían en esa población minas de oro y solo operaban cuatro licencias para explotar roca
piedra caliza en bruto, material de afirmado, calcáreos y arenas y gravas naturales…
El caso de Maceo es solo un ejemplo. De acuerdo con el Sistema de Información Minero Colombiano (Simco), en otras poblaciones
de Antioquia, Chocó, Bolívar y Cauca la producción de oro ha venido escalando durante los dos últimos años, después de haber
tenido históricamente un nivel de cero”. Revista dinero (2011). La nueva lavandería (2011). http://www.dinero.com/Imprimir.
aspx?idItem=120971. Consulta Agosto de 2013.
54
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Aspectos del entorno
Hay estudios académicos que relacionan el conflicto con la explotación de los recursos naturales así como críticos de tales puntos de vista, y en eso es claro el trabajo de Frédéric Massé (2012)
sobre los “Actores Armados Ilegales y Sector Extractivo en Colombia”; además de existir ciertos problemas como los son la “frontera
borrosa entre la minería ilegal, artesanal, informal, y criminal”, el
“silencio de las grandes empresas”, la dificultad para acceder a las
diferentes zonas, y la poca transparencia en la información que
sobre la actividad minera se produce5.
Es importante anotar que el periodo que aquí se trabaja para
las regalías de metales preciosos (2004-2012) se encuentra enmarcado en el tercer periodo (2003-2012) que Camilo Echandía
Castilla (2013) realiza en su estudio “Narcotráfico: Génesis de los
paramilitares y herencia de bandas criminales”. Éste periodo se caracteriza por la desmovilización táctica de las estructuras de los paramilitares y el relevo de las autodefensas por parte de las “bandas
criminales” en zonas estratégicas para el narcotráfico (Echandía,
2013, pag 19).
Para realizar una aproximación al entorno de los municipios
mineros arriba mencionados, se hace uso de diferentes fuentes de
información. En el caso de las acciones de los grupos armados
al margen de la ley, la información proviene del Observatorio del
Programa Presidencial de DH y DIH, se observa que los municipios
de Tarazá, Caucasia, El Bagre y Cáceres, se han intensificado las ac-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
ciones en los últimos años. Así
pues, no resulta muy claro que
la producción minera en estos
municipios hayan incrementado las acciones de los grupos
armados. Cuadro 4.
5 “…, durante los años 2008 y 2009,
las regalías de oro casi se duplicaron,
al pasar de $56.500 millones a casi
$110.000 millones. "Un crecimiento
que no parece corresponder al crecimiento en el precio, que fue tan
solo de 25%", dice un documento
del Sector de Minería a Gran Escala
(SMGE)…
La información de la Ofac coincide
con la versión que dio en agosto de
2010 Salvatore Mancuso, el extraditado ex jefe de las autodefensas, ante
la Corte Federal de Washington. Mancuso dijo que el oro que los enlaces
de los paramilitares compraban en
el exterior era fundido y distribuido
en pequeñas cantidades entre numerosas personas que lo vendían al
Emisor y a fundiciones que expedían
certificados de exportación. Mancuso
habló en esa ocasión de un "ejército
de alcaldes" al servicio de esas operaciones”. Revista Dinero (2011).
55
Reforma tributaria
Cuadro 4
Acciones de los grupos armados al margen de la ley
Municipio
56
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
TARAZA
2
0
2
1
4
4
7
2
SEGOVIA
4
0
0
0
0
0
0
0
MACEO
0
0
0
0
0
0
0
0
REMEDIOS
1
3
0
0
0
0
0
0
CAUCASIA
0
0
0
0
0
7
39
10
EL BAGRE
1
0
0
0
0
2
1
1
CACERES
0
0
0
1
0
2
2
1
NECHI
0
0
0
0
1
0
0
0
ZARAGOZA
0
0
0
0
0
1
1
0
SIMITI
0
0
0
0
0
0
0
0
SANTA ROSA DEL SUR
0
0
0
0
0
1
0
0
MONTECRISTO
1
0
1
1
0
0
0
0
MARMATO
0
0
0
0
0
0
0
0
NOVITA
0
2
0
0
1
0
0
0
ISTMINA
1
0
3
0
1
0
0
0
CONDOTO
0
0
0
1
0
0
0
1
MEDIO BAUDO
0
2
0
0
0
0
0
0
EL CANTON DEL SAN PABLO
0
1
0
0
0
0
0
0
SIPI
1
2
1
0
0
0
1
0
CERTEGUI
0
0
0
0
0
0
1
0
UNION PANAMERICANA
0
1
0
0
0
0
0
0
ALTO BAUDO
2
2
1
0
0
0
0
0
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Algo similar sucede con los contactos armados por iniciativa de
la Fuerza Pública donde se observa que fue mayor la intensidad
del conflicto en el 2004 – 2008 que en los últimos años. Cuadro 5.
Cuadro 5
Contactos armados por iniciativa de la Fuerza Pública
Municipio
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
TARAZA
1
3
9
1
0
1
3
2
SEGOVIA
1
4
8
4
2
0
1
1
MACEO
2
0
0
1
0
0
0
0
REMEDIOS
8
8
8
6
1
0
0
0
CAUCASIA
0
0
0
1
0
1
2
2
EL BAGRE
3
5
17
9
0
7
1
0
CACERES
2
0
4
0
1
0
1
2
NECHI
3
4
9
9
0
1
0
1
ZARAGOZA
1
4
12
1
0
0
1
1
SIMITI
1
0
6
2
1
4
0
0
SANTA ROSA DEL SUR
0
0
2
1
0
0
0
0
MONTECRISTO
2
5
6
9
0
1
1
0
MARMATO
0
0
0
0
0
0
0
0
NOVITA
0
2
0
1
2
3
3
0
ISTMINA
4
1
0
1
1
0
0
0
CONDOTO
0
3
0
2
0
0
0
0
MEDIO BAUDO
1
0
1
0
0
0
1
1
EL CANTON DEL SAN PABLO
1
0
0
0
0
0
0
0
SIPI
0
0
0
1
0
0
0
0
CERTEGUI
0
0
0
0
0
0
1
0
UNION PANAMERICANA
2
1
1
2
0
0
0
0
ALTO BAUDO
1
1
4
0
0
0
0
0
Fuente: Observatorio del Programa Presidencial de DH y DIH
Ahora bien, estos dos últimos indicadores contrastan con la tasa
de homicidios que cada uno de ellos presenta y donde la gran mayoría tuvo una tasa superior a la media nacional (32 por cada 100.000
habitantes en 2012) e incrementos significativos en 2012. Cuadro 6.
Esta evolución de los indicadores contrasta con la desmovilización de las autodefensas, que dejaron de recurrir a las masacres. “El
cambio en la dinámica de los homicidios también se relaciona con
lo acontecido en la confrontación armada, particularmente, como
resultado de la ofensiva de las Fuerzas Militares contra la guerrilla
y con la recuperación del territorio y la población que permanecían bajo la influencia de estructuras armadas que no tuvieron
opción distinta a la de replegarse a las zonas rurales, lejos de los
escenarios más poblados y de la posibilidad de afectarlos”, de ahí
que varios de estos municipios resulten siendo expulsores netos de
población (Echandía, 2013. Pag. 19).
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
57
Reforma tributaria
“No obstante que los indicadores de violencia bajaban a nivel
nacional, en algunos escenarios los niveles se mantuvieron elevados por el accionar de organizaciones de la criminalidad organizada” (Echandía, 2013. Pag. 19).
Cuadro 6
Tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes
Municipio
2004
TARAZA
22.6
2005
72.9
2006
127.1
2007
118.0
2008
128.9
2009
109.0
2010
2011
2012
48.5
47.1
40.8
SEGOVIA
49.1
54.2
39.3
58.1
76.4
72.7
55.8
26.2
204.3
MACEO
24.4
39.3
65.9
53.3
26.9
68.1
13.8
13.9
70.4
REMEDIOS
225.4
92.2
51.4
37.6
28.5
63.5
46.4
71.7
276.0
CAUCASIA
5.9
22.8
21.2
27.1
72.0
128.0
128.9
35.4
8.6
EL BAGRE
4.7
26.1
10.8
23.5
63.6
52.6
48.0
31.1
22.6
CACERES
8.7
34.5
64.0
72.1
83.0
158.5
69.6
85.4
34.4
NECHI
10.1
38.7
28.3
41.3
58.2
48.0
59.6
8.3
-
ZARAGOZA
5.7
33.4
65.9
32.5
89.0
49.2
65.9
82.1
20.3
SIMITI
-
21.7
42.9
63.7
110.3
10.4
31.5
31.1
15.4
SANTA ROSA DEL SUR
22.0
52.9
51.8
70.5
38.7
29.8
21.2
18.2
38.1
MONTECRISTO
35.6
17.7
11.5
84.7
11.0
16.2
5.3
25.8
20.2
MARMATO
84.9
153.8
35.1
34.9
23.1
68.8
34.2
22.6
44.9
NOVITA
79.8
63.6
-
-
-
-
12.6
25.3
75.6
ISTMINA
66.3
55.0
29.4
137.9
161.9
94.7
106.3
69.0
60.4
CONDOTO
13.8
45.8
30.3
52.4
96.2
87.8
14.5
7.1
35.3
MEDIO BAUDO
-
-
-
-
-
-
7.9
-
-
EL CANTON DEL SAN PABLO
-
16.1
-
30.7
-
29.2
14.2
13.9
13.5
SIPI
-
201.1
28.3
-
-
27.1
26.6
-
25.8
13.7
-
-
-
-
10.3
-
10.1
-
UNION PANAMERICANA
CERTEGUI
-
-
-
-
-
-
-
11.1
21.9
ALTO BAUDO
-
3.5
10.1
3.3
-
3.1
-
9.0
-
Fuente: Policía Nacional
En cuanto al desplazamiento forzado, es posible afirmar que el
problema en estos municipios auríferos aún no ha desaparecido y
sigue siendo importante pues el número de personas desplazadas,
durante el periodo 2004-2012, fue significativo. De igual manera,
se observa que la gran mayoría de éstas entidades territoriales, exceptuando a Certegui y Unión Panamericana en el Chocó, han sido
expulsores netos de población, pues su tasa de desplazamiento ha
sido superior a la de acogida. Cuadro 7.
58
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Cuadro 7
Tasa por cada 1000 habitantes
Municipio
Expulsados
Recepción
Población
desplazada
(NETO)
Expulsión
Recepción
2004-2012
2004-20012
2004-2012
Promedio
Promedio
10,322
5,042
5,280
33
16
3,392
834
2,558
10
3
484
271
213
7
4
REMEDIOS
2,497
1,307
1,190
12
6
CAUCASIA
9,281
6,336
2,945
11
8
EL BAGRE
8,228
2,048
6,180
20
5
CACERES
6,586
2,854
3,732
23
10
TARAZA
SEGOVIA
MACEO
NECHI
4,616
2,719
1,897
23
13
ZARAGOZA
6,187
3,055
3,132
25
12
SIMITI
7,008
1,641
5,367
42
10
SANTA ROSA DEL SUR
5,790
4,974
816
18
15
MONTECRISTO
4,188
517
3,671
27
3
176
35
141
2
0
MARMATO
NOVITA
1,931
221
1,710
27
3
ISTMINA
7,527
5,808
1,719
35
27
CONDOTO
2,183
1,402
781
18
12
MEDIO BAUDO
3,544
1,150
2,394
31
10
315
64
251
5
1
1,776
364
1,412
55
11
50
52
(2)
1
1
2
3
13
4
EL CANTON DEL SAN PABLO
SIPI
CERTEGUI
UNION PANAMERICANA
ALTO BAUDO
169
223
(54)
3,535
1,237
2,298
En suma…
Muchos de los elementos aquí
expuestos permiten señalar la baja
institucionalidad que hay en el
país, a nivel nacional y subnacional, por regular la producción de
oro, el pago de sus regalías con los
beneficios y deducciones fiscales
que se les conceden. La primera,
está en la debilidad por parte del
Estado de garantizar el monopolio
de las armas en las zonas productoras de oro, así como, la captura por parte de los grupos ilegales
tanto de la institucionalidad como
de los centros de producción.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
59
Reforma tributaria
Ley 1607/2012
Política antievasión
en Colombia
Donis María Díaz Montiel*
Los altos índices de evasión conducen a un menor recaudo tributario, y consecuentemente al desequilibrio de las finanzas públicas, originando un déficit fiscal que a
la postre deriva en mayor endeudamiento y/o al incumplimiento de los objetivos del
Gobierno; así mismo, conlleva a efectos negativos en la distribución de los ingresos
y genera inequidad y competencia desleal entre los contribuyentes que pagan oportunamente sus tributos y los que no cumplen. Por ende, una política antievasión eficiente debe orientarse a corregir las fallas del sistema tributario y combatir las causas
que dan lugar a prácticas evasivas y por consiguiente contribuir a generar mayores
ingresos públicos.
En Colombia en 2010, el déficit del gobierno nacional central (GNC) fue de $20 billones (3.7% del PIB), en contraste con una tasa de evasión en el impuesto de renta de
27% (2% del PIB) y en el IVA de 25.3% (2% del PIB), equivalente a $21 billones, para
el mismo año. Panorama que deja prever que un mayor esfuerzo en la lucha contra la
evasión permitiría recaudar recursos para conseguir un presupuesto más equilibrado;
cada punto de evasión le cuesta al fisco nacional alrededor de $400.000 millones por
lo tanto si la evasión en IVA bajara cerca a un dígito, el mayor recaudo conseguido
podría financiar el incremento en el rubro de inversión del presupuesto 2013 (11%,
equivalente a $3.9 billones), lo cual significaría cubrir parte del gasto social del Presupuesto General de la Nación (PGN) y darle un mejor nivel de vida a la población más
vulnerable del país.
La política antievasión
Hasta 1995 las acciones adelantadas para combatir la conducta evasiva fueron insuficientes y no obedecieron a una política como tal; caso de las adoptadas en las
reformas tributarias de 1967 (Ley 28) para controlar la evasión y el fraude en el impuesto de renta y complementarios, propósito que se reglamentó con el Decreto 166
del mismo año; en la reforma de 1986 (Ley 75) que eliminó la doble tributación de
las sociedades, redujo la tarifa del impuesto de renta a personas naturales y unificó la
* Profesional especializado. Dirección de Estudios Sectoriales (DES) Sector Gestión Pública
60
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
tarifa del impuesto sobre las personas jurídicas. Así
mismo, reformó la estructura de la administración
tributaria, con el fin de evitar la evasión, combatir el
contrabando y por consiguiente aumentar el recaudo, para lo cual se expidió el Decreto 2503 de 1987,
que dictó normas para el efectivo control, recaudo,
cobro, determinación y discusión de impuestos.
las finanzas públicas, que previo a la implementación de la política presentaban un deterioro
calificado como severo, debido entre otras, a la
pérdida del recaudo en los impuestos que para
el período 1990-1993 alcanzó un promedio de
3.3% puntos del PIB (Congreso de la República
de Colombia, 1995).
La Ley 6ª de 1992 instauró el Estatuto Antievasión (Titulo II de la Ley), el cual modificó y
estableció normas de control fiscal e impuso sanciones más severas para los evasores; esta norma
dio paso a que se adoptara una política antievasión en 1995. A través del denominado plan de
choque contra la evasión, mediante la Ley 223 de
ese año. Un análisis detallado sobre esta y otras
reformas, se muestra en el estudio “Las reformas
tributarias en Colombia durante el siglo 20 (I)”
(González y Calderón, 2002).
Sin embargo, el avance que se dio con la adopción del instrumento más categórico en la lucha
contra la evasión fiscal hasta ese momento, se
vio truncado durante una década, debido a que
no se le apropiaron recursos; solo a partir de
2005 el Plan Antievasión fue configurado como
proyecto de inversión e inscrito en el Banco
de Programas y Proyecto de Inversión Nacional
(BPIN), recibiendo presupuesto para su ejecución. La información de la gráfica 1 deja ver
que a partir de ese año los recursos asignados al
Plan Antievasión ganan cada vez mayor participación en la inversión total de la DIAN, dando
muestra de la importancia estratégica de éste
en la política fiscal del país.
El plan de choque contra la evasión busca mediante el control a esta práctica ilegal mejorar el
recaudo tributario para mantener el equilibrio de
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
61
Reforma tributaria
Gráfico 1
Plan de choque contra la evasión
Inversión 2005-2011
Fuente: MHCP - SIIF
El Plan Antievasión tiene como
fin aumentar el recaudo mediante acciones de fiscalización preventivas y correctivas,
ejecutadas en los programas
de gestión y de control integral. En materia aduanera,
el objetivo es el control a las
operaciones económicas relacionadas con el contrabando
de mercancías, a través de acciones de fiscalización realizadas a los sitios de almacenamiento, distribución y venta
de estos bienes, así como a
las rutas utilizadas en su movilización. Otros instrumentos
dados a la política fueron la
creación del Centro Unificado
de Información, y el desarrollo de programas pedagógicos
dirigidos a escuelas y colegios,
para fomentar la cultura tributaria en la ciudadanía.
Como se aprecia, la política
para contrarrestar la evasión
en su momento le otorgó herramientas a la administración
62
tributaria para abordar el problema, no solo desde la perspectiva legal y fiscal, sino también desde lo ético.
Resultados de la implementación de la política
Las cifras del comportamiento
de la evasión antes y después
de la implementación del plan
de choque, dan cuenta de sus
resultados; la tasa de evasión
en renta bajó de 31.0% en
2005 a 27.0% en 2010, y la
del IVA disminuyó de 30.2% a
25.3%, en el mismo periodo.
Resultados que solamente pueden calificarse como satisfactorios o insatisfactorios después
de analizarlos a la luz de lo
que fue la implementación del
plan: las acciones desarrolladas
y el monto de los recursos invertidos, así como, del contexto
nacional bajo el cual se desarrolla la política.
La cifras de evasión en IVA en
2005, año en que se comenzó a
asignar presupuesto al Plan Antievasión, era de 30.2%; a partir de 2006 disminuyó llegando
en 2008 al 23.7%, la más baja
desde que inició la ejecución
del plan. Gráfico 2. En 2009 la
evasión de este impuesto volvió
a subir para situarse en 26.6%,
mientras que en 2010 bajó 1.3
puntos con respecto al año inmediatamente anterior, ubicándose en 25.3%, equivalente a
2.0% como porcentaje del PIB
y a $10.614 miles de millones
dejados de recibir por evasión
de este impuesto.
Como proporción del PIB, la
evasión se movió entre 2.4 y
1.9 puntos en el periodo 2005
– 2010, con variaciones poco
significativas, manteniéndose
en 2.0 puntos en los años últimos dos años y con tendencia
creciente al medir el incumplimiento a precios constantes de
2010. Cuadro 1.
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Gráfico 2
Evasión IVA
Fuente: DIAN - SGAO
En 2009 y 2010, cada punto de la evasión se estimó en $382.000
millones y $420.000 millones, respectivamente (Cruz, 2011), en contraste con un déficit del Gobierno Nacional Central (GNC)), para esos
mismos años de 4.1% y 3.7 % del PIB, equivalente a $20.171 miles de
millones y $20.715 miles de millones, respectivamente.
Cuadro 2
Evasión en el Impuesto al Valor Agregado 2005-2010
Año
Tasa de evasión
Evasión precios constante de 2010
($ miles de millones)
Evasión/PIB
2005
30,2%
10.018
2,4%
2006
27,7%
10.440
2,3%
2007
24,8%
9.772
2,0%
2008
23,7%
9.345
1,9%
2009
26,6%
10.491
2,0%
2010 pr
25,3%
10.614
2,0%
Fuente: DIAN - SGAO nueva base de Cuentas Nacionales (2005)
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
63
Reforma tributaria
En el impuesto de renta la evasión después de que se pusiera en
marcha el plan de choque, solo se ha bajado 4 puntos, al pasar de
31% en 2005 a 27% en 2010, presentando una tasa constante para
los últimos dos años analizados. Gráfico 3.
Gráfico 3
Evasión Renta
Fuente: DIAN - SGAO
Del comportamiento de las tasas de evasión en renta e IVA puede
colegirse que los esfuerzos en la lucha contra la evasión hasta
ahora son insuficientes. Las cifras muestran que desde la implementación del plan de choque contra la evasión hace más de 15
años, la disminución de los índices de evasión, tanto para IVA
como para renta, es poco significativa; es así como la evasión de
estos dos impuestos se mantuvo estable en los últimos dos años
con relación al PIB.
Los ingresos que deja de percibir el país por evasión continúan creciendo: en 2009 y 2010 fueron $10.1 billones y $11.6 billones por
renta y $10.5 y $10.6 billones por IVA, respectivamente. En 2011
la cifra total por evasión se estimó en $35 billones, representando
cada punto de evasión en IVA $500 mil millones y en renta 580 mil
millones (Presidencia de la República – SIG, 2011).
Puede decirse que los recursos asignados anualmente al plan de
choque contra la evasión, con una tendencia creciente, no se
reflejan en sus resultados; pues como se mostró, las tasas de evasión en el periodo 2005-2010 cedieron muy poco, mientras que
el contrabando creció considerablemente (US$4.000 millones en
2010 y US$8.000 millones en 2011), en tanto que en igual periodo Colombia gastó $1.02 billones (pesos de 2010) en la lucha
contra la evasión.
64
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
Debilidades de las acciones antievasión
En Colombia las autoridades fiscales reconocen
como causas de la evasión la economía informal, la complejidad del sistema tributario y la
cultura del no pago. Sin embargo, hoy la teoría
sobre evasión va mucho más allá de observar
las causas económicas y procedimentales, revelando la importancia de causas de tipo psicológico y ético en la decisión de cumplir oportunamente con las obligaciones fiscales. En
cuanto a la primera, la racionalidad individual
es un factor específico para que una persona no
considere útil contribuir a la financiación del
Estado. De otra parte, mientras los argumentos
de tipo ético bajo ninguna circunstancia aceptados por la sociedad, pueden ser válidos para
los individuos en situaciones particulares, posición que para el caso de Colombia se justifica
si el Gobierno no actúa correctamente en el
manejo de los recursos públicos (Mcgee, López
& Yepes, 2010).
Al contrastar las acciones de la política antievasión con las principales causas, se observan
algunos desaciertos, entre ellas, las asociadas
a la estructura de la DIAN para adelantar las
acciones de fiscalización tributaria y el control
a las operaciones relacionadas con el contrabando, así como la inexistencia de una metodología para medir e identificar causas de la
evasión. Con excepción de las mediciones que
tiene la administración de impuestos sobre el
IVA, son pocos los estudios orientados a estudiar la evasión en Colombia y las posibles
formas de contrarrestarlas. De igual forma, se
observa la ausencia de programas de persuasión y concientización a los contribuyentes.
De lo anterior se deriva la falta de datos precisos sobre las cifras de evasión; si bien el incumplimiento en el pago del IVA es un tema
que la Dirección de Gestión Organizacional de
la DIAN viene estudiando y haciendo cálculos
bastante exactos, en el impuesto de renta no
hay cifras confiables de evasión, lo que se tiene
son aproximaciones, algunas de ellas basadas en
estudios del sector privado. Según declaraciones
de la DIAN, la evasión de renta en el caso de
las personas naturales estaría cerca al 50%, y la
evasión general en el 27%.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
De otra parte, dado que en las finanzas públicas
figuran los impuestos de renta e IVA como los
más importantes, por su aporte al presupuesto
nacional, son objeto de estudio y análisis para
incluirse en las reformas tributarias y buscar medidas acertadas para evitar su evasión, dejando
por fuera los demás impuestos, para los cuales no
se encontraron datos relacionados con evasión.
En este sentido, es preciso observar que si el éxito de una política pública radica en la estructuración de todos sus elementos, no es suficiente
conocer el problema, hay que saber su magnitud,
causas y consecuencias, para así mismo establecer las acciones que deben ponerse en marcha.
Con respecto a las acciones del plan de choque
contra la evasión se establecieron metas de fiscalización ambiciosas, sin embargo, las orientadas
a mostrar las fortalezas de la administración tributaria en la lucha contra la evasión y el contrabando son pocas. Se observa que una de las herramientas adoptadas en la política (artículo 157,
Ley 223 de 1995) que estableció la educación
como mecanismo pedagógico para moldear la
cultura del contribuyente, tiene débil desarrollo;
sumado a ello están la baja contribución de los
informes anuales de la Comisión Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera (órgano responsable
de aprobar y evaluar el plan de choque) como
medio de rendición de cuentas de la política, los
cuales al no separar los resultados de la política
de los propios de la gestión de la DIAN, no aportan la suficiente información que permita al Contribuyente y a la ciudadanía en general ejercer su
derecho al control social.
Un entorno social y político como el de Colombia, caracterizado por altos niveles de corrupción
y tolerancia a la misma (baja calificación en el Índice de Percepción de Corrupción - 36 sobre 100
en 2012), amerita que la gestión fiscalizadora
se complemente con herramientas que induzcan
a modificar la actitud evasora del contribuyente.
Aunque no se ha podido demostrar cómo un contribuyente llega a la decisión racional de cumplir
o evadir, diferentes teorías han tratado de identificar aspectos que pueden explicar su comportamiento (Bergman y Nevarez, 2005), de donde se
desprende que la disuasión como mecanismo de
las administraciones tributarias para combatir la
65
Reforma tributaria
evasión puede ser un arma eficaz; mostrar la capacidad para
fiscalizar y castigar a los evasores induce al cumplimiento de
las obligaciones fiscales.
En Colombia se encontró que
son mínimas las acciones dirigidas a moldear aspectos como
la conciencia tributaria y crear
una cultura que favorezca el
pago voluntario de las obligaciones. Igualmente, no se evidencian programas orientados
a reiterar el deber constitucional que tienen todos los ciudadanos de contribuir con el
financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado. En este
sentido, una rendición de cuentas transparente, por parte del
Gobierno, sobre la inversión de
los recursos provenientes de los
tributos, puede tener efectos
positivos en la toma de decisiones de los contribuyentes a la
hora de cumplir sus obligaciones y favorecería una participación activa en el control social,
e incluso puede lograr hacerlos
participes en el denuncio de actos de fraude tributario.
ción a este proceso y los resultados dejaron ver una serie de riesgos
en el desarrollo de los programas de fiscalización, los cuales anulan
los propósitos de este en la prevención del incumplimiento de las
obligaciones fiscales. El principal riesgo identificado fue la depuración de las listas de seleccionados que integran los programas; el
procedimiento permite que las direcciones seccionales excluyan de
ellos, en ocasiones, hasta el 90% de los contribuyentes seleccionados, los cuales en la etapa del diseño del programa son asociados
con omisiones, inexactitudes o incumplimientos de las obligaciones tributarias. Más detalles sobre este estudio se consiguen en el
informe de la DES y de la auditoria vigencia 2011.
Incidencias del entorno económico, social y político en
la lucha contra la evasión
Los resultados de las acciones de la política antievasión son coartados como consecuencia de un contexto nacional impregnado por
actividades ilícitas como la corrupción, el narcotráfico, el contrabando, el lavado de activos, y la informalidad económica y laboral. Las cifras que se revelan seguidamente permiten colegir esta
realidad:
• En 2012 Colombia tuvo una baja calificación en el Índice de
Percepción de la Corrupción; 36 en una escala de 0 a 100,
donde 0 es un nivel alto de percepción de corrupción y 100 un
bajo nivel, calificación que lo ubicó en la posición 20 de 34 en
Si bien la política posee herramientas para combatir la evasión desde lo ético que bien
pudrían aprovecharse para contrarrestar argumentos como la
corrupción y el mal uso de los
recursos, identificados como los
más sólidos desde esta perspectiva, para justificar la evasión
de impuestos, no las está utilizando.
Otras de las debilidades de la
política antievasión son las que
se presentan en el proceso de
fiscalización y liquidación; en el
2012 la Contraloría General de
la República realizó una evalua66
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
América Latina y 94 de 176 a nivel global (Transparency International, 2013).
• El informe Mundial sobre las Drogas de 2012 de la ONUDC
reveló que Colombia aunque registra una disminución en la
producción de cocaína y opio en el periodo 2006-2010, sigue
formando parte de la lista de los mayores oferentes de estas
sustancias; en 2010 la producción de hojas de coca fresca
se estimó en 305.300 toneladas, mientras que la fabricación
potencial de cocaína con un grado de pureza del 100% se
estimó en 350 toneladas para el mismo año (Oficina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito - ONUDC, 2012).
• En Colombia se desconoce la cifra exacta de dineros que
mueve el lavado de activos, considerada como la actividad
más representativa de la economía subterránea, con incidencia tanto en las actividades económicas licitas como
ilícitas, que conlleva a un impacto marcado en la evasión
y elusión tributaria. Sin embargo, estudios como el de Gaviria indican que esta cifra estaría alrededor de US$7.800
millones de dólares al año (Gaviria & Mejía, 2011) y el de
Roa, muestra que la cifra asciende alrededor del billón de
pesos anuales (período 2005-2009), aunque con comportamientos irregulares (Roa-Rojas, 2011), mientras tanto la
UIAF y la DIAN indican que el lavado de activos alcanza los
US$10.000 millones al año.
• Junto con al lavado de activos se encuentra el contrabando, actividad ilícita
que se nutre de las operaciones de este delito. En
Colombia esta cifra, según
la DIAN, alcanzó en 2012
los US$10.000 millones
de dólares, representadas
principalmente en el contrabando de cigarrillos,
whisky, gasolina, calzado y
arroz, entre otros.
• La informalidad en el mercado laboral, otra de las
causas nefastas de la evasión fiscal, según las cifras
registradas por el DANE se
ubicó en el trimestre marzo
– mayo de 2013 en 49.5%
(DANE, 2013), cifra que viene mostrado una tendencia
a la baja, pero que difiere de
las que indica el Ministerio
de Trabajo, 69.3% y 68.8%,
para el II trimestre de 2011 y
2012, respectivamente (Ministerio de Trabajo, 2012) y
la OIT en su último informe
“Tendencias Mundiales del
Empleo 2013” el cual señaló
que en Colombia la informalidad laboral es del 80%,
ubicándose en el 4º puesto
de informalidad (ILO, 2013).
• A la informalidad del empleo se le suma la informalidad económica, la cual da
origen a un alto porcentaje
de empleo informal; en el
primer trimestre de 2009,
para las trece áreas metropolitanas, la participación
del sector informal en los
microestablecimientos fue
de 95.9%, frente a una participación del sector formal
de 4.1%. En el mismo período la participación del per-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
67
Reforma tributaria
sonal ocupado en el sector informal alcanzó
el 91.7%, los sectores con mayor informalidad son en su orden comercio, industria y
servicios (DANE, 2013).
Al entorno antes descrito se suma la debilidad
del Estado para castigar efectivamente la evasión
de impuestos, la cual impide el cumplimiento de
sus fines; en Colombia el Código Penal no tipifica la evasión fiscal como un delito, no obstante
que evadir es robarle al Estado el dinero que legalmente le pertenece y se requiere para generar
desarrollo social y equidad.
El control a la evasión en el contexto internacional
En Colombia el índice de evasión en IVA, para
2006, es superior al de Chile, Argentina y Uruguay. Si la comparación se hace para el promedio
2000-2010, Colombia tiene un promedio aceptable frente a economías como las de Argentina,
Guatemala y Nicaragua. Cuadro 2.
En la lucha contra la evasión a nivel de Latinoamérica vale la pena resaltar el caso de Chile, un
país que ajustó su sistema tributario a la apertura económica (Tanzi, 2003) y en 2001 adoptó
en su legislación más de 50 medidas para atacar
la evasión fiscal, con las cuales buscó fortalecer la eficiencia de la Administración Tributaria
y ponerla acorde con la de países desarrollados
(Ley 19.738 de 2001). En 2000 este país pre-
sentaba una evasión global de 24%, equivalente
a US$4.000 millones anuales; para el año 2007,
logró la tasa más baja en la evasión del IVA, 8%,
en 2008 y 2009, la evasión en IVA volvió a subir
ubicándose en este último año en 18%, en renta
para personas jurídicas. Según estimaciones de
su autoridad tributaria, la tasa de evasión fue de
33.1% en el periodo 2000-2006,
También sobresale Uruguay entre las economías
de la región que más ha logrado bajar la evasión
en IVA; el promedio 2000-2010 es alto por las
tasas registradas en los primeros años del período;
sin embargo, en años recientes registró disminuciones considerables, logrando en 2009 una tasa
de 17.0% y en 2010 de 15%, la más baja de América Latina en la actualidad.
Las administraciones tributarias actualmente fijan
sus medidas antievasión con perspectiva internacional. La globalización de las economías no solo
requiere de cambios en la estructura impositiva,
también exige la implementación de mecanismos
para el control de las operaciones económicas
trasnacionales de los contribuyentes. Es así como
las autoridades recaudadoras de impuesto están
tomando medidas frente a los paraísos fiscales y
adoptando herramientas, como el intercambio de
información, la asistencia mutua y esquemas de
precios de transferencia para controlar el creciente número de operaciones externas.
Una de las administraciones pioneras en adoptar
mecanismos con perspectiva internacional para
Cuadro 2
Evasión en el IVA Colombia y otras economías
País
“Promedio
2000-2010”
2006
Argentina
32,4
21,2%
Colombia
27,6
27,7%
Chile
14,5
9,0%
Uruguay
28,3
27,3%
Guatemala
34,3
37,5%
Mexico
22,8
20,0%
Nicaragua
38,1
38,1%
El salvador
27,8
27,8%
Fuente: 2006 Cepal, 2010
Promedio: CIAT, Autoridades Tributarias y trabajos varios
68
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Reforma tributaria
el control de la evasión, fue el Servicio de Rentas
Internas (IRS) de Estados Unidos que desde 2007
implementó medidas para ofrecer un servicio de
alta calidad a los contribuyentes que cumplen
oportunamente sus obligaciones y programas rigurosos para quienes evaden sus responsabilidades. Otra de sus estrategias es enfocar la auditoría fiscal en los contribuyentes internacionales, a
través de la fijación de precios de transferencia y
la fiscalización de personas naturales con altos ingresos. Después del escándalo, del caso Liechtenstein en 2008, sobre evasión tributaria utilizando
cuentas bancarias en este paraíso fiscal, se unió
a otras administraciones tributarias de países desarrollados para tomar medidas contra la evasión
a través de los paraísos fiscales (O´Donnell, 2011).
mación no garantiza por sí solo un control a la
evasión, sí permite aplicar efectivamente las leyes
fiscales y beneficiarse de un ambiente fiscal más
cooperador. (Pérez Navarro, 2011).
Medidas recientes
En América Latina, Chile y Argentina son pioneros en la adopción de estándares internacionales
en la lucha contra la evasión. En ambos casos
la legislación tributaria se ha modificado para
hacerla más acorde con la realidad internacional
e implementar herramientas para la lucha contra
los paraísos fiscales, en la cual Argentina cuenta
con una amplia gama de disposiciones legales
para desestimular operaciones de los contribuyentes con paraísos fiscales y atacar las operaciones de triangulación de exportaciones.
A tono con las tendencias en las prácticas contra
la evasión fiscal y el fraude tributario, el debate
en los últimos años está centrado en el control
de actividades a través de paraísos fiscales y la
triangulación de operaciones en el comercio. En
línea con esta tendencia Colombia, para contrarrestar la evasión y el abuso tributario que se da
utilizando estas prácticas, en la última reforma
tributaria, aprobada con la Ley 1607 de 2012,
introdujo cambios al Estatuto Tributario en
cuanto a la definición de residencia fiscal y establecimiento permanente; la ampliación de los
criterios de vinculación; precisar el tratamiento
en la aplicación del impuesto de renta a la prima
de colocación de acciones o de cuotas, e inclusión de la clausula general antiabuso, entre otras,
entregándole así a la Administración Tributaria
mejores herramientas que van desde disponer
de una lista de paraísos fiscales hasta facultades
orientadas a facilitar la fiscalización en los casos
de abuso a la ley.
Por su parte la OCDE viene diseñando instrumentos normativos orientados a favorecer los estándares internacionales de transparencia e intercambio de información para propósitos fiscales,
los cuales son cada día más aceptados por un
mayor número de países. Analistas sobre el tema
apuntan a que si bien el intercambio de infor-
Como complemento a las medidas adoptadas a
través de la norma antes mencionada, se encuentra radicado en el Congreso el Proyecto de Ley No
298 de 2013 Cámara, con el fin de fortalecer la
capacidad del Estado para prevenir, controlar y
castigar las prácticas ilegales en las operaciones
de comercio exterior y la evasión fiscal.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
69
Inflexibilidades
presupuestales
Inflexibilidades
presupuestales
Hechos relevantes
de las vigencias futuras
en los últimos años
Luis Mario López*
El mecanismo de ejecución presupuestal del gasto, a través de las denominadas
vigencias futuras, sigue manteniendo importancia plena si se consideran los valores
autorizados por el Ministerio de Hacienda en esta materia, en los últimos años. La
Contraloría General de la República (CGR) viene abordando este tema desde las órbitas del control fiscal macro y microeconómico, incorporando el análisis de la primera
de ellas en el Informe anual de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro.
Con respecto a la segunda, ha sido interés de la CGR hacer los debidos controles
de advertencia con el ánimo de dar transparencia al uso de este instrumento, sin calificar o desautorizar el hecho de acudir a ellas en los casos expresamente señalados
por la ley, todo ceñido al cumplimiento de los requisitos por ella previstos. Sobre
todo, no hacer aparecer como vigencias futuras, otras actuaciones en materia presupuestal tales como operaciones de crédito que afecten la posición financiera de las
entidades territoriales.
En este sentido, no sobra reiterar que las vigencias futuras son un mecanismo
que adecúa la programación y ejecución presupuestal del gasto1, ya que constituyen
una excepción al principio de la anualidad. Según dicho principio, tal como lo prevé
el artículo 14 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), “el año
fiscal comienza el lo. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después
del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones
del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por
compromisos caducarán sin excepción”.
Sin embargo surgen casos de bienes y servicios que no se reciben o se realizan al
cabo de una vigencia fiscal, y ante la limitante impuesta por el principio de anualidad, se allana una “solución” presupuestal con el uso de vigencias futuras; en efecto,
* Profesional especializado de la Dirección de Estudios Macroeconómicos. Contraloría Delegada para Economía y Finanzas.
1 Nada tiene que ver con ingresos presupuestales, ya sean estos corrientes o de capital.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
71
Inflexibilidades presupuestales
éstas se definen, en los términos del artículo 1º del decreto 1957 de 2007, como un
mecanismo de ejecución de apropiaciones de gasto, para casos en los que se pacta
la recepción de bienes y servicios en vigencias diferentes a aquella en que se celebra
el compromiso, ya que por su naturaleza, el rubro en cuestión debe ejecutarse a
través de varias vigencias fiscales, al final de las cuales se configura completamente
el recibo del bien o servicio previsto. En términos más sencillos, son compromi.0sos
presupuestales que se asumen en un año fiscal, con cargo al presupuesto de gastos
de un año fiscal posterior.
Los requisitos mínimos para asumir vigencias futuras sobre apropiaciones de
gasto, hasta antes de la promulgación de la ley 1483 de diciembre de 20112, los
consignó la ley 819 de 2003, o Ley de Responsabilidad Fiscal, en sus artículos 10,
11 y 12, tanto para las autorizadas a nivel del presupuesto nacional3, como las que
se autoricen en los demás órdenes de gobierno4.
No en vano se hace alusión a la Ley 1483 de 2011 que dispuso el marco reglamentario para extender el uso de vigencias futuras excepcionales en el ámbito gubernamental subnacional, ya que esta norma recogió buena parte del criterio de la Contralora General de la República en torno a las vigencias futuras, hecho público a través
de sendas circulares conjuntas, emitidas en septiembre de 2010 y agosto de 2011.
El hecho sobreviniente que disparó las alarmas del ente de control alrededor del
uso de las vigencias futuras excepcionales por los gobiernos territoriales, fue que el
gobierno nacional de turno, a través de una ley regular u ordinaria como la 1151 de
2007, mediante la cual se expidió el Plan de Desarrollo, pretendió darle un aparente
piso legal al uso de este tipo de vigencias futuras para departamentos y municipios, no
obstante que hasta ese momento la norma orgánica presupuestal no lo contemplaba.
2 Autoriza las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales.
3 Las Vigencias Futuras ordinarias son autorizadas por el CONFIS; debe tenerse en cuenta que su monto
máximo, plazo y demás condiciones cumplan metas plurianuales del MFMP, que como mínimo se tenga un
15% de aprobación en la vigencia fiscal que se autorice, sin que puedan exceder el periodo del gobierno de
turno, salvo en aquellos casos en que el mismo Consejo califique a determinados proyectos de inversión,
como de importancia estratégica. Cuando traten sobre proyectos de inversión nacional, deberán contar con
el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y del respectivo ministerio.
Los recursos de las vigencias futuras, por conducto del Ministerio de Hacienda, deberán incorporarse en
los respectivos proyectos de presupuesto. Las vigencias futuras de carácter excepcional son aquellas que
el CONFIS autoriza sin que se cuente con apropiación en la vigencia inicial en que se las autoriza; aplica
para obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las
garantías a las concesiones; en la fijación de su monto máximo, plazo y demás condiciones deben también
tener en cuenta las metas plurianuales del MFMP.
4 En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por
la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial
o el órgano que haga sus veces. Se debe cumplir que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las
condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo; como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%)
en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; cuando se trate de proyectos que conlleven inversión
nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. No se
otorgará la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de
Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad
y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento. La
autorización por parte del Confis territorial para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras
no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión
en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. Se
prohíbe la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o
gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
72
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
En efecto, determinó en su artículo 153 que
en aquellos proyectos de gasto social en sectores
como educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que tuvieran un componente de
cofinanciación a cargo de los departamentos y
municipios, estos ordenes de gobierno podían en
adelante, previa autorización del respectivo Confis territorial, solicitar a sus asambleas y consejos
respectivos, autorización de vigencias futuras ordinarias o excepcionales, aún en el último año
del mandatario de turno.
La primera de estas circulares conjuntas de
septiembre de 2010, sentó la posición del organismo de control nacional frente al recurrente
uso del mecanismo excepcional por los gobiernos
departamentales y municipales y, entre otros aspectos, señaló:
• Cuando se autorizan vigencias futuras sin
que medien proyectos específicos o procesos
de contratación, éstas no tienen sustento jurídico.
debe tramitarse como tal (ley 358/97), independientemente del trámite de autorización
que requiera luego la vigencia futura.
• Por consiguiente las operaciones de crédito
no requieren autorización para comprometer
vigencias futuras. Son dos conceptos fiscales
y financieros diferentes, regulados por normas
distintas; por una parte una vigencia futura
es la autorización para realizar gastos en vigencias posteriores, mientras que la operación
de crédito busca proveer de ingresos (así sea
que con este ingreso se financie un gasto de
inversión con cargo a vigencias futuras).
• Una operación de crédito requiere que la entidad tenga autorización del Concejo o Asamblea respectiva de un cupo de crédito, o tenga
autorización específica para tramitar dicho crédito, y que cumpla indicadores necesarios de
solvencia, sostenibilidad y superávit primario.
• Las vigencias futuras no pueden ser autorizadas a través de las normas presupuestales de
las entidades territoriales.
• Es claro que una vigencia futura es una operación presupuestal que afecta el presupuesto
de gastos, mientras que una operación de
crédito afecta el presupuesto de rentas y recursos de capital.
• Cuando se respalda presupuestalmente con
recursos de crédito el rubro objeto de una autorización de vigencias futuras, se está antes
que nada, ante una operación de crédito, que
• Si una operación de crédito se aprobó como
autorización de vigencias futuras, dicha autorización debe ser derogada por la Asamblea o
Concejo que la haya impartido.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
73
Inflexibilidades presupuestales
El caso del Casanare
El tema llegó también a instancias del Consejo de Estado, al fallar una demanda sobre una autorización de vigencias futuras excepcionales impartida por la
Asamblea Departamental del Casanare. El fallo en cuestión, de julio 14 de 2011,
señaló que ni el Estatuto Orgánico del Presupuesto, ni la Ley 819 de 2003, prevén
que las entidades territoriales comprometan vigencias futuras excepcionales; además que en la jerarquía normativa, las leyes orgánicas están por encima de las leyes
ordinarias, como es el tipo de normas que expiden los planes nacionales de desarrollo. En consecuencia, determinó la inaplicación del artículo 153 del Plan Nacional de Desarrollo expedido en 2007 (Ley 1151). Así, en armonía con la posición
sentada por la CGR, el tribunal supremo de lo contencioso administrativo dejó sin
piso legal el uso de vigencias futuras excepcionales por los gobiernos territoriales.
A partir de esta nueva realidad jurídica la CGR emitió en agosto de 2011 una
nueva circular conjunta, donde señaló, en torno a la inaplicabilidad de las vigencias futuras excepcionales para departamentos y municipios, los siguientes
aspectos:
•Las vigencias futuras ordinarias pueden ser utilizadas por gobiernos subnacionales para ejecutar proyectos de inversión, cuyas características técnicas y
financieras lo requieran.
• No deben usarse las vigencias futuras como mecanismo financiero para anticipar ingresos, de lo contrario será una operación de crédito público.
• Las vigencias futuras excepcionales aplican solo para el orden nacional. Las
entidades territoriales no pueden utilizarlas, ni crearlas e incorporarlas dentro
de sus estatutos presupuestales.
• Si el gobierno nacional y el Congreso de la República consideran el crear la
figura de las vigencias futuras excepcionales para que gobernadores y alcaldes las usen, deberán hacerlo mediante el trámite requerido para modificar la
norma orgánica de presupuesto vigente que no lo
considera.
En atención a este último aspecto es que el
gobierno nacional, por conducto del Ministerio
de Hacienda, presentó a consideración del Congreso el proyecto de ley respectivo, el que luego
de hacer el tránsito de rigor se convirtió en la Ley
1483 de 2011, norma orgánica de carácter presupuestal, que autorizó explícitamente en adelante
el uso de las vigencias futuras excepcionales por
parte de gobernaciones y alcaldías, siempre que
observen los siguientes requisitos:
• Para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que estén inscritos y viabilizados
en bancos de proyectos.
74
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
• Monto máximo, plazo y
condiciones deben consultar las metas plurianuales
del marco fiscal de mediano plazo; que se cuente
con aprobación previa del
Confis territorial; si se trata
de proyectos que conlleven inversión nacional, que
tengan concepto previo del
Departamento Nacional de
Planeación.
• No se autorizarán vigencias futuras excepcionales
a proyectos que no estén
en plan de desarrollo territorial, o si su sostenibilidad
excede capacidad endeudamiento de la respectiva entidad territorial.
CGR y el Consejo de Estado, entre otras instituciones que señalaron
su necesidad, subsanó un vacío legal que venía causando desajustes
en las finanzas públicas territoriales y un trato poco transparente al
manejo de los recursos públicos. Este hecho fue el más destacable en
el tema de las vigencias futuras en el año precedente.
Por lo tanto, la insistencia de la Contraloría General de la República (CGR) de incluir en el análisis del presupuesto un capítulo
de seguimiento a la constitución anual de vigencias futuras en la
ejecución del Presupuesto General de la Nación, encierra muchos
más elementos que el mero hecho de ir en contravía con los mecanismos que el gobierno nacional busca instaurar como formas de
financiamiento, sino que está definido por muchos otros matices,
que se pueden enumerar en los siguientes aspectos:
i)
En los últimos años el tema de las vigencias futuras en su
concepción como mecanismo de ejecución presupuestal del
gasto, se constituyó en uno de los esquemas de trascendencia
en la ejecución del presupuesto nacional y, por ende, un eje
central del análisis dentro del informe de la cuenta general del
presupuesto y del tesoro;
• La autorización de estas vigencias futuras no puede superar el periodo de gobierno
respectivo, excepto proyectos de declarada importancia
estratégica (Impartida por
Consejo de Gobierno a partir
de estudios técnicos previamente reglamentados por el
gobierno nacional).
ii) El espíritu de la Ley 819 de 2003 era que las vigencias futuras,
en el estricto sentido del gasto, deberían desplazar a la constitución de reservas y organizar las ejecuciones presupuestales
dentro del principio de planificación.
• Se prohíbe la aprobación de
estas vigencias futuras en el
último año de gobierno, excepto en el caso de proyectos de cofinanciación con
nación.
iv) Por la necesidad de hacer transparente el uso de este instrumento, que se adecúa en muchos de los casos a las necesidades de flexibilización del proceso de creación de bienes y
servicios públicos, cuando los imperativos contractuales, por la
naturaleza de estos bienes o servicios, se contraponen al principio de anualidad, constituyen una excepción a este principio:
iii) La fuerza de la inercia presupuestal y la forma de ejecución
en Colombia determinó que se empezaran a constituir mal las
vigencias futuras y se continuaran constituyendo las reservas
presupuestales de forma cotidiana y no como mecanismo excepcional en caso de hecho fortuito.
Manejo con transparencia
v) Ese principio está definido por el artículo 14 del Decreto 111
de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), en los siguientes términos: “el año fiscal comienza el 1 de enero y termina
el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre
no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos
de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción”. (Subrayado fuera de texto).
Este avance legislativo en
materia de vigencias futuras, y
en atención a lo actuado por la
vi) Es evidente, como anteriormente se señaló, que surgen casos
de bienes y servicios que no se reciben o realizan al cabo de
una vigencia fiscal. Frente a esta limitante que impuso el prin-
• El plazo ejecución de estas
vigencias futuras debe ser
igual al plazo de ejecución
del proyecto o gasto objeto
de la misma.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
75
Inflexibilidades presupuestales
cipio de anualidad, se allanó una “solución” presupuestal con la
creación de las vigencias futuras;
vii) Estas se definieron como un mecanismo de ejecución de apropiaciones de gasto, a través del artículo 1 del Decreto 1957 de 2007,
para casos en los que se pacta la recepción de bienes y servicios
en vigencias diferentes a aquella en que se celebra el compromiso, ya que por su naturaleza, el rubro en cuestión debe ejecutarse
a través de varias vigencias fiscales, al final de las cuales se configura completamente el recibo del bien o servicio previsto. En
términos más sencillos, son compromisos presupuestales que se
asumen en un año fiscal, con cargo al presupuesto de gastos de
un año fiscal posterior5;
viii) Ha sido el interés institucional de la CGR, en casos puntuales de
utilización de vigencias futuras no ceñidas estrictamente a las normas presupuestales vigentes, hacer los debidos controles de advertencia, sin calificar o desautorizar, en principio, su uso.
Por lo tanto, además de analizar los montos autorizados y sectorizados de vigencias futuras en 2012, se adicionó un seguimiento en
esta misma vigencia, de la ejecución de vigencias futuras, con autorizaciones emitidas en años fiscales anteriores, pero con incidencia en la
vigencia fiscal que culminó el 31 de diciembre anterior.
Gráfico 1
Vigencias futuras de inversión 2012-2027
Billones de pesos corrientes
Fuente: DNP - Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas.
5 Los requisitos mínimos para asumir vigencias futuras sobre apropiaciones de gasto,
hasta antes de la promulgación de la Ley 1483 de diciembre de 2011, los consignó la Ley
819 de 2003 o Ley de Responsabilidad Fiscal, en sus artículos 10, 11 y 12, tanto para las
autorizadas a nivel del presupuesto nacional, como las que se autoricen en los demás órdenes de gobierno. La Ley 1483 de 2011 que dispuso el marco reglamentario para extender el
uso de vigencias futuras excepcionales en el ámbito gubernamental subnacional, recogió
buena parte del criterio de la CGR en torno a las vigencias futuras, hecho público a través
de sendas circulares conjuntas, emitidas en septiembre de 2010 y agosto de 2011.
76
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Las vigencias futuras aprobadas al GNC en 2012
Las autorizaciones de vigencias futuras en 2012 alcanzaron un
monto de $19,52 billones, que significó un incremento de $4,22 billones (27,6%) frente a las concedidas en 2011. Por tipo de gasto se
destinaron $3,39 billones (17,4%) para funcionamiento y $16,12 billones (82,6%) para inversión (Cuadro 1).
Para la variación positiva del 27,6% registrada respecto a 2011, la
mayor contribución6 provino de las autorizaciones para inversión, cuya
variación positiva de 34,4% determinó, a su vez, una contribución de
97,7% en tal crecimiento (Cuadro 1).
Cuadro 1
Vigencias futuras autorizadas por tipo de gasto
Cifras en miles de millones de pesos y porcentajes
Tipo de Gasto
Funcionamiento
Estructura
2011 (%)
2011
3.296,6
Inversión
12.000,0
Total Gasto Autorizado
15.296,6
21,6
2012
Estructura
2012 (%)
Variaciones 2012-2011
Absoluta
Relativa (%)
($MM)
Contrib.
Ccto.
(%)
3.392,0
17,4
95,4
2,9
2,3
78,4 16.124,4
82,6
4.124,5
34,4
97,7
100,0
4.219,9
27,6
100,0
100,0
19.516,4
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPPN. Cálculos CGR-CDEFP- DEM.
Por sectores representativos, las vigencias futuras para inversión
autorizadas en 2012 siguieron concentrándose fundamentalmente en
transporte (26,3% del total autorizado), inclusión social y reconciliación (20,9% del total), defensa y policía (19,2% del total) y vivienda,
ciudad y territorio (17,4% del total autorizado).
Estos cuatro sectores representaron, en conjunto, el 83,7% del valor de las autorizaciones de vigencias futuras concedidas en 2012 para
gasto de inversión (Cuadro 2). Estos mismos cuatro sectores fueron los
que más contribuyeron de manera individual para la determinación de
la tasa de crecimiento anual del valor autorizado por vigencias futuras
para inversión (Cuadro 2).
Las entidades a las cuales se les autorizó en 2012 mayores vigencias futuras para inversión en el sector transporte fueron: el Instituto
Nacional de Vías (Invías) con un total de $3,55 billones, el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (Aerocivil) con $553,1 mil
millones y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) con $132,7 mil
millones. En la primera de estas entidades, los recursos se dirigieron de
manera prioritaria a proyectos como el mejoramiento y mantenimiento
6 Se refiere a cómo cada componente de gasto autorizado con vigencias futuras, con su
cambio individual, aporta ponderadamente y de manera porcentual a la variación total de
las autorizaciones de gasto con vigencias futuras.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
77
Inflexibilidades presupuestales
Cuadro 2
Vigencias futuras autorizadas para inversión por sectores representativos
Miles de millones de pesos - porcentajes
Variación 2012/2011
Estructura
$ Miles de
2012 (%)
%
Millones
Contrib.
Ccto.
(%)
2011
Estructura
2011 (%)
2012
TRANSPORTE
4.013,8
33,4
4.244,4
26,3
230,6
5,7
5,6
INCLUSION SOCIAL
Y RECONCILIACION
3.304,5
27,5
3.362,4
20,9
57,8
1,7
1,4
DEFENSA Y POLICIA
887,6
7,4
3.090,7
19,2
2.203,0
248,2
53,4
VIVIENDA, CIUDAD
Y TERRITORIO
72,3
0,6
2.805,5
17,4
2.733,2
3782,4
66,3
MINAS Y ENERGIA
778,8
6,5
473,1
2,9
-305,7
-39,3
-7,4
COMUNICACIONES
501,7
4,2
395,5
2,5
-106,3
-21,2
-2,6
TRABAJO
505,7
4,2
383,1
2,4
-122,6
-24,2
-3,0
EDUCACION
209,4
1,7
277,2
1,7
67,8
32,4
1,6
RESTO DE SECTORES
1.726,2
14,4
1.092,7
6,8
-633,5
-36,7
-15,4
TOTAL GENERAL
12.000,0
100,0
16.124,4
100,0
4.124,5
34,4
100,0
Sector
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPPN. Cálculos CGR-CDEFP- DEM.
de los corredores complementarios de competitividad ($1,83 billones),
al mejoramiento y mantenimiento de la red vial primaria ($863,3 mil
millones) y a la construcción de corredores arteriales de competitividad
($383,1 mil millones) (Cuadro 3).
Para la Aeronáutica Civil, las vigencias futuras autorizadas en gasto
de inversión, tuvieron prelación hacia proyectos relacionados con la
construcción de infraestructura aeroportuaria, con énfasis en la del
terminal aéreo de El Dorado y su dotación de equipos aeronáuticos
requeridos ($553,1 mil millones en total). En lo que respecta a la ANI
lo autorizado por vigencias futuras se focalizó hacia rehabilitación de
vías férreas por concesiones (126,5 mil millones) (Cuadro 3).
En el sector de inclusión social y reconciliación, las vigencias futuras de inversión se centralizaron en el ICBF, que concentró el 76,4%
de las autorizadas al mismo ($2.570,2 mil millones), las cuales se dirigieron en mayor proporción a asistencia la primera infancia ($1.836,2
mil millones) y en apoyo nutricional ($517,1 mil millones).
Le siguieron, en orden de importancia, las dirigidas al Departamento para la Prosperidad Social, en particular hacia programas como
obras para la prosperidad y familias en acción; así mismo las canalizadas por la unidad de atención a víctimas para atención a población
desplazada (Cuadro 4).
78
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Cuadro 3
Sector transporte. Vigencias futuras autorizadas para inversión en 2012
Por entidades y rubros representativos
Miles de millones de pesos - porcentajes
Valor
Autorizado
% Sobre
Total Sector
126,5
3,0
6,3
0,1
Total Agencia Nacional de Infraestructura
132,7
3,1
Mejoramiento y mantenimiento corredores de competitividad
1.826,0
43,0
Mejoramiento, mantenimiento y rehabilitación red vial primaria
863,3
20,3
Construcción corredores arteriales de competitividad
383,1
9,0
Mantenimiento y conservación de vías, caminos de prosperidad
246,4
5,8
Conservación vías por microempresas y administradores viales
114,3
2,7
3.550,1
83,6
Construcción de Infraestructura Aeroportuaria
302,7
7,1
Adquisición equipos aeronáuticos aeropuerto El Dorado
103,1
2,4
Construcción y mejoramiento infraestructura aeropuerto El
Dorado
76,0
1,8
553,1
13,0
4.244,4
100,0
Entidad
Rubro
Agencia Nacional
de Infraestructura
Rehabilitación vías ferreas por concesiones
Asesorías y consultorias de apoyo par acontratos de concesión
Instituto Nacional
de Vías
Total Instituto Nacional de Vías
Aeronáutica Civil
Total Aeronáutica Civil
Total Sector
Transporte
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPPN. Cálculos CGR-CDEFP- DEM.
En el sector de defensa y policía, las autorizaciones en 2012 de
vigencias futuras en gastos de inversión se concedieron, en orden de
importancia, a la Fuerza Aérea Colombina (FAC), el Ejército Nacional,
la Armada Nacional y la Policía Nacional. En la primera se autorizaron
$1,137 billones, equivalentes al 36,8% del total sectorial, que se canalizaron hacia la actualización de tecnologías en información y telecomunicaciones ($531 mil millones), a la modernización y actualización
del equipo aeronáutico ($273,6 mil millones) y a la modernización de
centros logísticos de las unidades aéreas de la FAC ($127,7 mil millones), por citar los más importantes (Cuadro 5).
Para el Ejército Nacional, las vigencias futuras en inversión se destinaron a la adquisición de terrenos para unidades militares ($509,8 mil
millones), adquisición de equipo aeronáutico para el ejército ($140,3
mil millones), así como también de equipo de ingenieros, de combate
y material de comunicaciones, que en conjunto sumaron $220,3 mil
millones (Cuadro 5).
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
79
Inflexibilidades presupuestales
Cuadro 4
Sector de inclusión social y reconciliación
Vigencias futuras autorizadas para inversión en 2012
Por entidades y rubros representativos
Miles de millones de pesos - porcentajes
Entidad
Departamento para
la Prosperidad Social
ICBF
Unidad de Atención
a Víctimas
Valor
% Sobre
Autorizado Total Sector
Rubro
Implementación Obras para la Prosperidad
325,0
9,7
Implementación Programa Familias en Acción
162,6
4,8
Implementación Esquema Acompañamiento a Víctimas del
Desplazamiento
80,5
2,4
Total Departamento para la Prosperidad Social
616,3
18,3
Asistencia a la primera infancia
1.836,2
54,6
Apoyo nutricional a la niñez y la adolescencia
517,1
15,4
Promoción y prevención dentro de política de seguridad
alimentaria y nutricional
68,1
2,0
Total ICBF
2.570,2
76,4
Prevención y atención a población desplazada
63,0
1,9
Diseño e implementación de política para atención de
víctimas.
56,1
1,7
Total Unidad de Atención a Víctimas
151,2
4,5
3.362,4
100,0
Total Sector de
Inclusión Social y
Reconciliación
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPPN. Presentación y Cálculos CGR-DEM.
Las autorizaciones de vigencias futuras en 2012 para la Armada Nacional en inversión contemplaron la modernización de fragatas
($218,5 mil millones), la actualización de su fuerza submarina ($217,6
mil millones) y la construcción y dotación de infraestructura para la
aviación naval ($139,8 mil millones), por citar los más representativos.
En la Policía Nacional las autorizaciones se dirigieron a la adquisición
y mantenimiento de armamentos y equipos para la preservación de la
seguridad ciudadana (Cuadro 5).
80
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Cuadro 5
Sector de Defensa y Policía
Vigencias futuras autorizadas para inversión en 2012
Por entidades y rubros representativos
Miles de millones de pesos - porcentajes
Entidad
Armada
Rubro
Modernización y Repotenciación Fragatas Misileras
total
sector
7,1
Actualización Fuerza Submarina de la Armada Nacional
217,6
7,0
Construcción y dotación de infraestructura para la aviación naval
139,8
4,5
Adquisición unidades de patrullaje para zona económica exclusiva
79,4
2,6
Adquisición, dotación y mantenimiento de equipo militar
66,5
2,2
45,0
1,5
37,3
1,2
864,2
28,0
509,8
16,5
Adquisición equipo aeronáutico del ejército
140,3
4,5
Adquisición equipo de ingenieros fijo y de combate
111,7
3,6
Adquisición equipo y material de comunicaciones
108,6
3,5
Adquisición Helicópteros para ejército
31,7
1,0
Total Ejército Nacional
987,5
32,0
Actualización tecnologías de información y telecomunicaciones
531,0
17,2
273,6
8,9
127,7
4,1
Adqusición armamento aéreo FAC
82,5
2,7
Adquisición e implementación centros de entrenamiento táctico
37,8
1,2
1.136,5
36,8
37,9
1,2
55,0
1,8
3.090,7
100,0
Adquisición y dotación de unidades fuerza submarina de armada
nacional
Adquisición y dotación de unidades para cobertura fluvial y
marítima
Total Armada Nacional
Adquisición terrenos para unidades del ejército
Nacional
Fuerza Aérea
autorizado
% sobre
218,5
Nacional
Ejército
Valor
Actualización, modernización y extensión vida útil equipo
aeronáutico FAC
Actualización y modernización centros logísticos de unidades
aéreas FAC
Total Fuerza Aérea
Policía Nacional Adqusición y mantenimiento de armamento, accesorios,equipos
para preservar seguridad nacional
Total Policía Nacional
Total Sector
Defensa y
Policía
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPPN. Presentación y Cálculos CGR-DEM.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
81
Inflexibilidades presupuestales
Las vigencias futuras para gastos de inversión en el sector de
vivienda, ciudad y territorio se concentraron en su mayoría en
el Fondo Nacional de Vivienda (97,1% del total del sector), con
prioridad hacia los subsidios familiares de vivienda, incluidos los
de familias desplazadas, los cuales ascendieron a $2,38 billones
(Cuadro 6).
Cuadro 6
Sector vivienda, ciudad y territorio
Vigencias futuras autorizadas para inversión en 2012
Por entidades y rubros representativos
Miles de millones de pesos - porcentajes
Entidad
Fondo Nacional de
Valor
% sobre
autorizado
total sector
Subsidio Familiar de Vivienda
1.374,9
49,0
Subsidio familiar de vivienda para población desplazada
1.000,0
35,6
250,2
8,9
100,0
3,6
2.725,1
97,1
60,0
2,1
76,9
2,7
2.805,5
100,0
Rubro
Vivienda
Programa de cobertura condicionada para créditos de
vivienda
Subsidio familiar de vivienda para población afectada ola
invernal
Total Fondo Nacional de Vivienda
Ministerio de Vivienda Implementación programa saneamiento básico
Total Ministerio de Vivienda
Total sector vivienda, ciudad y territorio
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPPN. Presentación y Cálculos CGR-DEM.
Otras vigencias futuras representativas en inversión, autorizadas en 2012, tuvieron como destino el sector de minas y energía,
situadas en cabeza de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH),
el Ministerio de Minas y Energía y el Servicio Geológico Nacional.
En la primera de estas entidades se situaron mayormente para explotación de hidrocarburos ($212,1 mil millones); entre tanto en el
Ministerio de Minas se enfocaron al apoyo financiero para la electrificación en zonas rurales y zonas no interconectadas, lo mismo
que al programa de normalización de redes eléctricas, todo ello en
cuantía de $147,9 mil millones; en cuanto al Servicio Geológico
Nacional, se privilegió el programa de conocimiento del potencial
de recursos del subsuelo (Cuadro 7).
82
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Cuadro 7
Sector minas y energía
Vigencias futuras autorizadas para inversión en 2012
Por entidades y rubros representativos
Miles de millones de pesos - porcentajes
Entidad
Agencia Nacional
Rubro
Estudios para explotación de hidrocarburos
de Hidrocarburos
Análisis y gestión entorno nacional
Total Agencia Nacional de Hidrocarburos
Ministerio de
Apoyo financiero a zonas rurales interconectadas a través
Minas y Energía
del FAER
Apoyo financiero programa normalización redes eléctricas
(PRONE)
Administración y ejecución del fondo especial cuota de
fomento
Apoyo financiero a zonas no interconectadas a través
del FAZNI
Total Ministerio de Minas y Energía
Servicio Geológico Ampliación conocimiento geológico y del potencial de recursos
Colombiano
del subsuelo
Actualización instrumental del sistema sismológico nacional
Total Servicio Geológico Colombiano
Total Sector de
Minas y Energía
Valor
% sobre
autorizado
total sector
212,1
44,8
11,9
2,5
224,1
47,4
78,8
16,7
55,4
11,7
37,2
7,9
13,7
2,9
186,7
39,5
52,0
11,0
5,3
1,1
59,2
12,5
473,1
100,0
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPPN. Presentación y Cálculos CGR-DEM.
En funcionamiento, aunque fue el gasto sobre el cual se autorizó un menor porcentaje relativo de vigencias futuras en 2012,
con el 17,4% del total, en el se perfiló como el rubro con mayor
incidencia el de adquisición de bienes y servicios ($2,21 billones),
que concentró el 65,2% del total. En este subtotal el sector defensa
y policía recibió el 69,3% de este tipo de autorizaciones (Cuadro 8).
Otros rubros de menor importancia que obtuvieron autorizaciones de vigencias futuras en funcionamiento fueron los destinados a cubrir el pasivo en salud de los ferrocarriles en liquidación,
el otorgado a la defensoría del pueblo en virtud de la Ley 24 de
1992 y el rubro para servicios personales indirectos, entre otros
(Cuadro 8).
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
83
Inflexibilidades presupuestales
Cuadro 8
Vigencias futuras autorizadas para funcionamiento en 2012
Por rubros representativos
Miles de millones de pesos - porcentajes
Rubros
Adquisición de Bienes y Servicios Fuerza Aérea
Valor Autorizado
% Sobre Total en
Funcionamiento
404,0
11,9
Adquisición de Bienes y Servicios Ejército
377,8
11,1
Adquisición de Bienes y Servicios Salud Policía
325,8
9,6
Compra de bienes y servicios Agencia Logística FF.MM
250,5
7,4
Adquisición de Bienes y Servicios Unidad Nacional de Protección
223,0
6,6
Adquisición de Bienes y Servicios Salud Mindefensa
222,3
6,6
Adquisición de Bienes y Servicios Gestión General Policía
137,1
4,0
Adquisición de Bienes y Servicios Rama Judicial Tribunales
73,2
2,2
Adquisición de Bienes y Servicios DIAN
70,4
2,1
Adquisición de Bienes y Servicios Armada
65,6
1,9
Adquisición de Bienes y Servicios Contraloría General
60,4
1,8
2.210,1
65,2
Fondo Pasivo Ferrocarriles Salud
192,8
5,7
Gastos Defensoría del Pueblo según Ley 24 de 1992
122,0
3,6
Servicios Personales Indirectos Supersalud
6,32
0,2
Servicios Personales Indirectos Minhacienda
4,15
0,1
Servicios Personales Indirectos Agencia Nal. Infraestructura
2,83
0,1
Servicios Personales Indirectos Estupefacientes
2,76
0,1
Servicios Personales Indirectos Unidad Gestión Pensiones
2,38
0,1
Servicios Personales Indirectos Minsalud
2,14
0,1
Servicios Personales Indirectos Departamento Ciencia Tecnología
1,50
0,0
Servicios Personales Indirectos Mindefensa
1,30
0,0
Servicios Personales Indirectos Fiscalía
1,22
0,0
Servicios Personales Indirectos Policía
1,20
0,0
Servicios Personales Indirectos Pensiones Fondo Pasivo Ferrocarriles
1,11
0,0
Total Servicios Personales Indirectos por Entidades
26,9
0,8
3.392,0
100,0
Total Adquisición de Bienes y Servicios por Entidades
Total Autorizaciones de Vigencias Futuras en Funcionamiento
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPPN. Presentación y Cálculos CGR-DEM.
En síntesis, los montos autorizados para vigencias futuras en 2012, a nivel del
gobierno nacional central, fueron importantes, en especial, los relacionados con la
inversión en los sectores de transporte, inclusión social y reconciliación, defensa y policía, vivienda social y territorio y minas y energía, en concordancia con los programas
prioritarios desplegados en esta fase de la administración Santos.
84
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Ejecución de vigencias autorizadas en periodos anteriores
El valor de las vigencias futuras autorizadas en periodos fiscales anteriores, con incidencia en la vigencia fiscal de 2012 fue de
$9,18 billones, las cuales correspondieron a autorizaciones impartidas
en 2000, 2004, 2005, 2007, 2008, 2009 y 2010. La mayor parte de
esta ejecución se concentró en las autorizaciones dadas en 2010, en
cuantía de $3,47 billones, que representó el 37,8% del total ejecutado;
seguidas de las ejecuciones sobre autorizaciones de vigencias futuras
en 2009 por $3,31 billones (36,0% del total) y las realizadas sobre
autorizaciones impartidas en 2008 por un monto de $1,97 billones,
que representaron el 21,4% sobre el total ejecutado. Es decir, que las
ejecuciones referidas a estos tres periodos fiscales concentraron de
manera conjunta el 95,2% de la ejecución de vigencias futuras en
2012 (Cuadro 9).
Por tipo de gasto, la ejecución de vigencias futuras en 2012 en
inversión representó el 94,6% del total ($8,69 billones), mientras que
por funcionamiento se ejecutó el restante 5,4% ($487,6 mil millones). La ejecución de las vigencias futuras autorizadas en 2010, en
inversión, se concentró en el sector transporte, a través de la Agencia
Nacional de Infraestructura (ANI) y en menor proporción en el sector
de comunicaciones por conducto del fondo de las TIC y en defensa y
policía a través de la Armada Nacional y la Fuerza Aérea (Cuadro 10).
Las vigencias futuras con autorización en 2009 y ejecución en
2012 se verificaron a través del sector transporte con la ANI y el Invías,
como sus entidades más activas. Entre tanto, las correspondientes a
autorizaciones de 2008 se ejecutaron en su mayoría también por la
ANI y el Invías, entidades adscritas al sector de transporte y la gestión
general del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Cuadro 10).
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
85
Inflexibilidades presupuestales
Cuadro 9
Ejecución general de vigencias futuras autorizadas en otras vigencias
con incidencia en 2012. Por sectores y entidades
Miles de pesos - porcentajes
Año Fiscal donde
se autorizó V.F.
Sector
Entidad
Total
Ejecutado
% Sobre
Total General
4,7
0,1
2000
SERVICIO DE LA DEUDA
PUBLICA NACIONAL
SERVICIO DEUDA PUBLICA NACIONAL
Total 2000
4,7
0,1
2004
MINAS Y ENERGIA
INSTITUTO DE PLANIFICACION Y PROMOCION DE SOLUCIONES ENERGETICAS PARA LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS
-IPSE-
0,0
0,0
Total 2004
0,0
0,0
2005
TRANSPORTE
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONAUTICA
CIVIL
0,3
0,0
Total 2005
0,3
0,0
2007
AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE GESTION GENERAL
2,5
0,0
HACIENDA
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO - GESTION
GENERAL
298,0
3,2
INCLUSION SOCIAL Y RECONCILIACION
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF)
71,7
0,8
TRABAJO
MINISTERIO DEL TRABAJO - GESTION GENERAL
44,6
0,5
TRANSPORTE
INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
20,0
0,2
436,8
4,8
HACIENDA
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO - GESTION
GENERAL
305,1
3,3
INCLUSION SOCIAL Y RECONCILIACION
AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA
COOPERACION INTERNACIONAL - ACCION SOCIAL -
26,5
0,3
TRABAJO
MINISTERIO DEL TRABAJO - GESTION GENERAL
0,3
0,0
TRANSPORTE
AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA
807,2
8,8
Total 2007
2008
INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
Total TRANSPORTE
Total 2008
2009
826,6
9,0
1.633,8
17,8
1.965,6
21,4
AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE
MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE GESTION GENERAL
11,3
0,1
CIENCIA Y TECNOLOGIA
INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL DESARROLLO DE LA
CIENCIA Y LA TECNOLOGIA FRANCISCO JOSE DE CALDAS
(COLCIENCIAS)
71,1
0,8
COMUNICACIONES
FONDO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS
COMUNICACIONES
104,9
1,1
HACIENDA
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO - GESTION
GENERAL
168,8
1,8
MINAS Y ENERGIA
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - GESTION GENERAL
47,6
0,5
PLANEACION
FONDO NACIONAL DE REGALIAS
21,4
0,2
TRANSPORTE
AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA
1.978,9
21,5
INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
845,8
9,2
MINISTERIO DE TRANSPORTE - CORPORACION AUTONOMA
REGIONAL DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA - CORMAGDALENA
56,5
0,6
Total TRANSPORTE
2.881,3
31,4
continúa en la página siguiente...
86
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
...viene de la página anterior
Total 2009
2010
3.306,4
36,0
AGROPECUARIO
MINAGRICULTURA - GESTION GENERAL
1,6
0,0
CIENCIA Y TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION - GESTION GENERAL
43,8
0,5
COMERCIO, INDUSTRIA Y
TURISMO
MINCOMERCIO - DIRECCION COMERCIO EXTERIOR
0,9
0,0
MINCOMERCIO INDUSTRIA TURISMO - GESTION GENERAL
2,5
0,0
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
0,9
0,0
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
0,7
0,0
Total Comercio, Industria, Turismo
4,9
0,1
208,5
2,3
4,9
0,1
Total COMUNICACIONES
213,4
2,3
CONGRESO CAMARA
20,0
0,2
CONGRESO SENADO
20,0
0,2
Total CONGRESO DE LA REPUBLICA
40,0
0,4
FONPOLICIA - GESTION GENERAL
0,5
0,0
HOSPITAL MILITAR
26,4
0,3
ARMADA
88,4
1,0
COMUNICACIONES
FONDO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS
COMUNICACIONES
MINISTERIO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS
COMUNICACIONES - GESTION GENERAL
CONGRESO DE LA REPUBLICA
DEFENSA Y POLICIA
MINDEFENSA - COMANDO GENERAL
0,9
0,0
DIRECCION GENERAL MARITIMA - DIMAR
0,7
0,0
EJERCITO
41,0
0,4
FUERZA AEREA
79,3
0,9
MINDEFENSA - GESTION GENERAL
5,5
0,1
MINDEFENSA - SALUD
98,7
1,1
POLICIA NACIONAL - GESTION GENERAL
5,0
0,1
346,4
3,8
ESAP
4,1
0,0
Total DEFENSA Y POLICIA
EMPLEO PUBLICO
ESTADISTICAS
HACIENDA
INCLUSION SOCIAL Y RECONCILIACION
INTELIGENCIA
DANE
0,3
0,0
INSTITUTO AGUSTIN CODAZZI
0,2
0,0
Total ESTADISTICAS
0,5
0,0
Minhacienda Gestión General
118,1
1,3
Superfinanciera
2,5
0,0
UGPPP - GESTION GENERAL
1,2
0,0
DIAN
12,9
0,1
UIAF
0,0
0,0
Total HACIENDA
134,7
1,5
ACCION SOCIAL
58,7
0,6
ICBF
50,5
0,6
Total INCLUSION SOCIAL Y RECONCILIACION
109,3
1,2
DAS - GESTION GENERAL
6,7
0,1
FONDO ROTATORIO DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO
DE SEGURIDAD
4,7
0,1
Total INTELIGENCIA
11,4
0,1
continúa en la página siguiente...
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
87
Inflexibilidades presupuestales
...viene de la página anterior
JUSTICIA
FISCALIA GENERAL
40,0
INSTITUTO MEDICINA LEGAL
4,6
0,0
119,1
1,3
INPEC
RAMA JUDICIAL - CONSEJO DE ESTADO
0,3
0,0
RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR JUDICATURA
18,3
0,2
RAMA JUDICIAL - CORTE CONSTITUCIONAL
0,3
0,0
RAMA JUDICIAL - CORTE SUPREMA
0,4
0,0
RAMA JUDICIAL - TRIBUNALES Y JUZGADOS
5,8
0,1
188,8
2,1
ANH
1,8
0,0
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
12,3
0,1
SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO
2,4
0,0
UPME
0,3
0,0
Total MINAS Y ENERGIA
16,8
0,2
DEPARTAMENTO DE PLANEACION
29,1
0,3
FONDO NACIONAL DE REGALIAS
14,6
0,2
SUPERSERVICIOS
1,7
0,0
Total PLANEACION
45,4
0,5
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
6,0
0,1
COMISION DE REGULACION EN SALUD- CRES
0,6
0,0
0,1
Total JUSTICIA
MINAS Y ENERGIA
PLANEACION
SALUD Y PROTECCION
SOCIAL
0,4
Total SALUD Y PROTECCION SOCIAL
6,5
TRABAJO
MINISTERIO DEL TRABAJO - GESTION GENERAL
95,3
1,0
TRANSPORTE
AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA
2.032,3
22,1
136,7
1,5
MINTRANSPORTE
INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
5,0
0,1
SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS
0,2
0,0
AERONAUTICA CIVIL
Total TRANSPORTE
Total 2010
Total General Ejecución Vigencias Futuras autorizadas previamente con incidencia en 2012
32,7
0,4
2.206,9
24,0
3.469,9
37,8
9.183,7
100,0
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPPN. Presentación y Cálculos CGR-DEM.
88
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Cuadro 10
Ejecución de vigencias futuras en inversión autorizadas en otras vigencias
con incidencia en 2012 . Por sectores y entidades
Miles de millones de pesos - porcentajes
Año Fiscal donde
se autorizó V.F.
2005
2007
Total
Ejecutado
% Sobre
Total Inversión
AERONAUTICA CIVIL
0,3
0,0
Total 2005
0,3
0,0
2,5
0,0
298,0
3,4
71,7
0,8
Sector
TRANSPORTE
Entidad
AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE
MINAMBIENTE - GESTION GENERAL
HACIENDA
MINHACIENDA Y CREDITO PUBLICO - GESTION GENERAL
INCLUSION SOCIAL Y
RECONCILIACION
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF)
TRABAJO
MINISTERIO DEL TRABAJO - GESTION GENERAL
44,6
0,5
TRANSPORTE
INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
20,0
0,2
Total 2007
2008
436,8
5,0
HACIENDA
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO - GESTION
GENERAL
305,1
3,5
INCLUSION SOCIAL Y
RECONCILIACION
AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA
COOPERACION INTERNACIONAL - ACCION SOCIAL -
26,5
0,3
TRABAJO
MINISTERIO DEL TRABAJO - GESTION GENERAL
0,3
0,0
TRANSPORTE
AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA
807,2
9,3
INVÍAS
Total TRANSPORTE
Total 2008
2009
9,5
18,8
1.965,6
22,6
11,3
0,1
AMBIENTE Y DESARROLLO
SOSTENIBLE
MINAMBIENTE - GESTION GENERAL
CIENCIA Y TECNOLOGIA
INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL DESARROLLO DE LA
CIENCIA Y LA TECNOLOGIA FRANCISCO JOSE DE CALDAS
(COLCIENCIAS)
71,1
0,8
COMUNICACIONES
FONDO DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS
COMUNICACIONES
104,9
1,2
HACIENDA
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO - GESTION
GENERAL
168,8
1,9
MINAS Y ENERGIA
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - GESTION GENERAL
47,6
0,5
PLANEACION
FONDO NACIONAL DE REGALIAS
TRANSPORTE
AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA
21,4
0,2
1.978,9
22,8
INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
845,8
9,7
MINISTERIO DE TRANSPORTE - CORPORACION AUTONOMA
REGIONAL DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA - CORMAGDALENA
56,5
0,7
Total TRANSPORTE
Total 2009
2010
826,6
1.633,8
2.881,3
33,2
3.306,4
38,0
AGROPECUARIO
MINAGRICULTURA - GESTION GENERAL
0,2
0,0
CIENCIA Y TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION
43,7
0,5
COMERCIO, INDUSTRIA Y
TURISMO
MINCOMERCIO - DIRECCION GENERAL COMERCIO EXT.
0,1
0,0
MINCOMERCIO INDUSTRIA TURISMO - GESTION GENERAL
0,2
0,0
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
0,9
0,0
continúa en la página siguiente...
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
89
Inflexibilidades presupuestales
...viene de la página anterior
Total COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
1,2
0,0
208,5
2,4
20,0
0,2
SENADO DE LA REPUBLICA - GESTION GENERAL
20,0
0,2
Total CONGRESO DE LA REPUBLICA
40,0
0,5
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - ARMADA
85,8
1,0
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - FUERZA AEREA
68,5
0,8
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - GESTION GENERAL
1,0
0,0
COMUNICACIONES
FONDO DE TIC´S
CONGRESO DE LA REPUBLICA
CAMARA DE REPRESENTANTES - GESTION GENERAL
DEFENSA Y POLICIA
POLICIA NACIONAL - GESTION GENERAL
Total DEFENSA Y POLICIA
3,7
0,0
159,0
1,8
ESTADISTICAS
INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI - IGAC
0,2
0,0
HACIENDA
MINHACIENDA - GESTION GENERAL
57,3
0,7
SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA
1,5
0,0
Total HACIENDA
58,8
0,7
55,4
0,6
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF)
34,0
0,4
INCLUSION SOCIAL Y
RECONCILIACION
ACCION SOCIAL
Total INCLUSION SOCIAL Y RECONCILIACION
89,4
1,0
INTELIGENCIA
FONDO ROTATORIO DAS
4,7
0,1
JUSTICIA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION - GESTION GENERAL
23,4
0,3
MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES
0,9
0,0
RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA
17,4
0,2
Total JUSTICIA
41,7
0,5
MINAS Y ENERGIA
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - GESTION GENERAL
11,4
0,1
PLANEACION
DEPARTAMENTO DE PLANEACION - GESTION GENERAL
29,1
0,3
FONDO NACIONAL DE REGALIAS
14,6
0,2
0,5
Total PLANEACION
43,6
TRABAJO
MINISTERIO DEL TRABAJO - GESTION GENERAL
88,6
1,0
TRANSPORTE
AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA
2.032,3
23,4
INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
132,6
1,5
MINISTERIO DE TRANSPORTE - GESTION GENERAL
0,3
0,0
AERONAUTICA CIVIL
26,0
0,3
2.191,2
25,2
Total TRANSPORTE
Total 2010
Total Ejecución Vigencias Futuras Inversión autorizadas previamente con incidencia en 2012
2.982,3
34,3
8.691,4
100,0
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPPN. Presentación y Cálculos CGR-DEM.
En funcionamiento, cerca de la totalidad de la ejecución se realizó
con cargo a vigencias futuras autorizadas en 2010 y en los sectores,
en orden de importancia, de defensa y policía, justicia, hacienda y
transporte. La mayor parte ejecutada se hizo en salud del Ministerio de
Defensa y en otros gastos del Ejército Nacional; en justicia fue notorio
el monto ejecutado por el Inpec, seguido de la Fiscalía; mientras que
hacienda lo hizo a través de la gestión general del ministerio y transporte por intermedio de la Aerocivil (Cuadro 11).
90
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Cuadro 11
Ejecución de vigencias futuras en funcionamiento autorizadas en otras vigencias con
incidencia en 2012. Por Sectores y Entidades
Miles de millones de pesos - porcentajes
Año Fiscal donde
se autorizó V.F.
2004
2010
Sector
MINAS Y ENERGIA
Entidad
Total
Ejecutado
% Sobre Total
Funcionamiento
IPSE
0,0
0,0
Total 2004
0,0
0,0
AGROPECUARIO
MINAGRICULTURA - GESTION GENERAL
1,4
0,3
CIENCIA Y TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION
0,1
0,0
COMERCIO, INDUSTRIA Y
TURISMO
MINCOMERCIO INDUSTRIA TURISMO - DIRECCION GENERAL
DE COMERCIO EXTERIOR
0,8
0,2
MINCOMERCIO INDUSTRIA TURISMO - GESTION GENERAL
2,2
0,5
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
0,7
0,1
Total COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
3,7
0,8
COMUNICACIONES
MINISTERIO DE TIC´S
4,9
1,0
DEFENSA Y POLICIA
FONPOLICIA - GESTION GENERAL
0,5
0,1
HOSPITAL MILITAR
26,4
5,4
ARMADA
2,6
0,5
MINDEFENSA - COMANDO GENERAL
0,9
0,2
MINDEFENSA - DIMAR
0,7
0,1
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJERCITO
41,0
8,4
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - FUERZA AEREA
10,8
2,2
MINDEFENSA - GESTION GENERAL
4,5
0,9
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - SALUD
98,7
20,3
POLICIA NACIONAL - GESTION GENERAL
1,3
0,3
187,4
38,4
EMPLEO PUBLICO
Total DEFENSA Y POLICIA
ESAP
4,1
0,8
ESTADISTICAS
DANE
0,3
0,1
12,5
HACIENDA
INCLUSION SOCIAL Y
RECONCILIACION
MINHACIENDA - GESTION GENERAL
60,8
SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA
1,0
0,2
UGPPP - GESTION GENERAL
1,2
0,2
DIAN
12,9
2,6
UIAF
0,0
0,0
Total HACIENDA
75,9
15,6
3,4
0,7
ICBF
16,5
3,4
ACCION SOCIAL
Total INCLUSION SOCIAL Y RECONCILIACION
19,9
4,1
INTELIGENCIA
DAS - GESTION GENERAL
6,7
1,4
JUSTICIA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION
16,6
3,4
MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES
INPEC
3,6
0,7
119,1
24,4
0,3
0,1
RAMA JUDICIAL - CONSEJO DE ESTADO
RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR JUDICATURA
RAMA JUDICIAL - CORTE CONSTITUCIONAL
0,9
0,3
0,2
0,1
continúa en la página siguiente...
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
91
Inflexibilidades presupuestales
...viene de la página anterior
MINAS Y ENERGIA
RAMA JUDICIAL - CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
0,4
0,1
RAMA JUDICIAL - TRIBUNALES Y JUZGADOS
5,8
1,2
Total JUSTICIA
147,1
30,2
AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS - ANH
1,8
0,4
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - GESTION GENERAL
0,9
0,2
SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO
2,4
0,5
UPME
0,3
0,1
Total MINAS Y ENERGIA
5,4
1,1
PLANEACION
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS
1,7
0,4
SALUD Y PROTECCION
SOCIAL
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
6,0
1,2
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL COMISION DE REGULACION EN SALUD- CRES
0,6
0,1
Total SALUD Y PROTECCION SOCIAL
6,5
1,3
TRABAJO
MINISTERIO DEL TRABAJO - GESTION GENERAL
6,8
1,4
TRANSPORTE
INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
4,2
0,9
MINTRANSPORTE - GESTION GENERAL
4,7
1,0
SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE
0,2
0,0
AERONAUTICA CIVIL
6,7
1,4
Total TRANSPORTE
15,7
3,2
Total 2010
487,6
100,0
Total Ejecución Vigencias Futuras Funcionamiento autorizadas previamente con incidencia en 2012
487,6
100,0
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público-DGPPN. Presentación y Cálculos CGR-DEM.
92
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades
presupuestales
Análisis de las inflexibilidades
del Presupuesto General de la Nación
Jorge Enrique Espitia
Eliana León Vergara*
El presupuesto es uno de los instrumentos de planeación más importantes que
tiene un Gobierno para llevar a cabo las políticas públicas por las cuales los ciudadanos votaron en las urnas. Sin embargo, cuando se llega ala administración del
poder, se encuentra con que el presupuesto tiene un conjunto de reglas y de gastos
asignados, los cuales no se pueden modificar en el corto y mediano plazo, que aquí
llamaremos, inflexibilidades.
Ahora bien, hay inflexibilidades naturales como son el pago del servicio de la
deuda (amortizaciones y pago de intereses de la deuda), los pagos de personal y
algunas transferencias que se enmarcan dentro del rol del gobierno como empleador,
entre otras. En el marco del Presupuesto General de la Nación de 2013, el servicio de
la deuda corresponde al 27% del total, mientras que los gastos de funcionamiento
son el 54%. En suma, estos dos rubros corresponden al 81%. ¿Será que la totalidad
del gasto que aparece en el rubro de inversión es completamente discrecional? Dar
respuesta a esta cuestión es el objetivo de este documento.
Las inflexibilidades presupuestales no son másque la muestra del nivel de confianza que hay en el sistema político. Cuando la confianza es muy baja, cada legislatura lo que busca es que sus planes y programas queden protegidos por un marco
normativo de tal manera que no vaya a existir la posibilidad de que los mismos se
encuentren sin ningún tipo de financiación en el corto plazo.
En el caso de la deuda pública, se hace uso de la misma en la medida en que los
recursos corrientes, en particular los impuestos, no alcanzan para cubrir parte de los
gastos. En lugar de incrementar los impuestos, se escoge la vía del endeudamiento.
Esa ha sido una práctica bastante común en el caso colombiano, no solo a nivel
nacional sino subnacional1. El endeudamiento necesariamente genera una inflexibilidad, pues hay que cumplir con las obligaciones pactadas interna y externamente.
* Coordinador de gestión de la Contraloría delegada para Economía y Finanzas Públicas y Asesora de la contraloría
delegada.
1 En el caso del gobierno nacional central colombiano es clara esta política a tal punto que para el Banco Mundial y
la OECD le resulta importante señalar en sus informes que Colombia está en la obligación de aumentar su presión
fiscal en la medida en que se encuentra dentro de las más bajas de los países de América Latina y en relación con
países de igual nivel de ingreso.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
93
Inflexibilidades presupuestales
Los gastos de funcionamiento se distribuyen en: gastos de personal (20%), gastos
generales (7%), y transferencias (73%). Los de personal corresponden al pago de la
nómina a cargo del empleador, en este caso la Nación; en los gastos generales se incluyen aquellos que son necesarios para que el personal pueda cumplir con sus funciones
(arriendos, servicios públicos, papelería, entre otros). En las transferencias se contabilizan los recursos que constitucionalmente le asignaron a las entidades territoriales de los
ingresos corrientes de la Nación para la provisión de bienes públicos esenciales como la
educación, la salud, el agua potable, el saneamiento básico, entre otros, y que hoy se
giran a través del Sistema General de Participaciones (SGP); el pago de las obligaciones
pensionales de sus trabajadores como de otras entidades (p.e. la carga pensional del ISS
que le tocó recoger a la Nación pues ésta no realizó los pagos pactados y al haberse
gastado las provisiones realizadas sagradamente por los trabajadores y los empleadores;
los giros a las universidades, entre otros. Los recursos que se giran a las entidades territoriales y las pensiones representan cerca del 77% del total de transferencias.
Inflexibilidades en el rubro de inversión
El presupuesto de inversión incluye un porcentaje importante de gasto que no
corresponde a Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF)2, destinadoexclusivamente
para gastos sociales (fondos y leyes) ypara vigencias futuras, cuyos conceptos son
considerados como “inflexibles”, debido a que existen protecciones constitucionales
o legales que aseguran su inclusión en el presupuesto, para garantizar gastos prioritarios para la sociedad.
En el caso concreto del presupuesto de inversión, las inflexibilidades afectan rubros
financiados con aportes de la Nación.Para la vigencia de 2013, con corte a junio, las
apropiaciones vigentes de las inflexibilidades ascienden a $21,6 billones que corresponden al 63,6% del total de los recursos. En el Cuadro 1 se presenta la distribución
de los aportes de la Nación del PGN de inversión entre recursos flexibles e inflexibles.
Cuadro 1
Apropiaciones vigentes del PGN de inversión distribuidos en recursos
flexibles e inflexibles y su participación
Millones de pesos
Concepto
Total
Porcentajes %
Nación
Inflex.
INFLEXIBILIDADES
21.605.773
63,6%
100%
Fondos
8.205.792
24,2%
38,0%
Vigencias futuras
7.835.381
23,1%
36,3%
Leyes
5.564.600
16,4%
25,8%
FLEXIBLE
12.360.592
36,4%
TOTAL PGN
33.966.365
100%
Fuente: MHCP-SIIF II, DNP-SPI, cálculos realizados CGR.
2 De acuerdo con la definición de cuentas nacionales, la formación bruta de capital fijo se define como“…la
adquisición (descontada las ventas) de bienes de capital y las adiciones y mejoras duraderas o que aumentan
la productividad del capital ya existente de los agentes productores” (Lora 2005, p.245).
94
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
La primera fuente de inflexibilidades corresponde a “fondos” y asciende a $8,2
billones que equivalen al 24,2% del total de los recursos Nación y al 38% del total de
las inflexibilidades. Estos fondos especiales fueron creados para la prestación de un
servicio público especifico y sus recursos se concentran principalmente en: a).Fosyga3–
régimen subsidiado y eventos catastróficos y accidentes de tránsito-ECAT con $2,7
billones que equivale al 33% del total de los fondos;
b). Fondos de solidaridad subsidios eléctricos y de gas4 con $1,9 billones que corresponden al 23% de los Fondos;
c). Fondo de Adaptación5 con $1,8 billones que equivalen al 23% del total de los
fondos;
d). Fondo de Solidaridad Pensional6 – Adulto Mayor con $967.658 mm que corresponden al 12% del total fondos;
e). Fondo Nacional de Regalías en Liquidación7 con $408.265 mm que equivalen al 5%
del total de los Fondos; y por último
f). Los fondos Fazni8, Faer9, Foes10 y Prone11 con $346.550 mm que equivalen al 4%
del total de los Fondos (Gráfico 1).
3 El Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) es una cuenta de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al
Ministerio de Salud y Protección Social, creada por la Ley 100 de 1993. Este fondo está integrado por cuatro subcuentas independientes: i) compensación interna del régimen contributivo; ii) solidaridad del régimen de subsidios en salud; iii) promoción de la salud; y iv) seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito (ECAT).
De estas cuentas, solo las de solidaridad y la del ECAT se incluyen en el presupuesto de inversión de la Nación.
4 Ley 142 de 1994 y Ley 1506 del 10 de enero de 2012.
5 Creado mediante Decreto 4819 del 29 de diciembre de 2010, el Gobierno Nacional creó el Fondo Adaptación, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda, como el mecanismo institucional para identificar y priorizar necesidades
en la etapa de recuperación, construcción y reconstrucción del Fenómeno de la Niña 2010-2011, con el propósito
de mitigar y prevenir riesgos, y proteger a la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales.
6 El Fondo de Solidaridad Pensional es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social. Fue creado por la Ley 100 de 1993 y modificado por la Ley 797 de 2003. Este
fondo tiene como finalidad el otorgamiento de subsidios a los adultos mayores de 65 años que no accedieron a
una pensión, y el financiamiento de aportes al régimen general de pensiones de ciertos grupos de la población
que no disponen de recursos suficientes para realizarlos. Este fondo se financia principalmente con el 1% del
salario base de cotización, de los afiliados al sistema general de pensiones que tengan una remuneración igual o
superior a cuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes (smmv).
7 Son los recursos que corresponden a Regalías Indirectas que se deben mantener hasta que terminen su ejecución de acuerdo Ley 1530de 2012.
8 Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas no Interconectadas- FAZNI-. La Ley 633 de 2000,
Artículos 81 al 83.
9 Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales Interconectadas – FAER –, creado por el
Artículo 105 de la Ley 788 de 2002 y reglamentado con el Decreto 1122 de 2008, permite que los Entes Territoriales con el apoyo de las Empresas Prestadoras del Servicio de Energía Eléctrica en la zona de influencia, sean
los gestores de planes, programas y proyectos de inversión priorizados para la construcción e instalación de la
nueva infraestructura eléctrica.
10 Fondo de Energía Social – FOES – Creado mediante el artículo 118 de la Ley 812 de 2003, lo definió como
fondo especial del orden nacional, financiado con los recursos provenientes del ochenta por ciento (80%)
de las rentas de congestión calculadas por el Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales, como
producto de las exportaciones de energía eléctrica a los países vecinos dentro de los Convenios de la Comunidad Andina de Naciones.
11 Programa de Normalización de Redes Eléctricas -PRONE se crea mediante los artículos 63 y 64 de la Ley 812
de 2003 y consiste en la financiación por parte del Gobierno Nacional, de proyectos para Barrios Subnormales
que implican la instalación o adecuación de las redes de distribución de energía eléctrica, la acometida a la
vivienda del usuario, incluyendo el contador o sistema de medición del consumo.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
95
Inflexibilidades presupuestales
Gráfico 1
Participación de las Inflexibilidades de los fondos (apropiaciones vigentes
Junio 2013). Millones de $
La segunda fuente de inflexibilidades corresponde a las “vigencias futuras” las
cuales ascienden a $7,8 billones que corresponden al 23% del total de los recursos
Nación y al 36% del total de las inflexibilidades. Los sectores que representan el 88%
del total de estas vigencias son: Transporte $2 billones (27%), Defensa y Policía $1,6
billones (21%), Inclusión Social $1,2 billones (17%), Vivienda, Ciudad y Territorio $1,2
billones (16%), Hacienda $477.344 mm (6%), Educación $235.974 mm (3%), Minas
y Energía $181.711 mm (2%), y por último Agropecuario con $167.711 mm correspondientes al (2%) del total vigencias futuras (Gráfico 2).
Gráfico 2
Participación sectorial de las inflexibilidades de vigencias futuras
Apropiaciones vigentes a Junio de 2013. Millones de $
12 Fuente de información MHCP base enviada corte a junio 5 de 2013, para el cálculo a nivel detalle se tomó
el valor final de la vigencia futura asciende a $8,2 billones, pero de este total se ajustó $433.006 mm debido a
que el valor de la vigencia futura excedía el monto de la apropiación vigente, para un total de VF $7,8 billones..
96
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
El resto de sectores corresponde al 6% del total de vigencias
futuras y están representados básicamente por la Rama Judicial,
Deporte y Recreación, Trabajo, Ciencia y Tecnología, Salud y Protección Social, Congreso de la Republica, Cultura, Información Estadística, Planeación, Interior, Fiscalía, Inteligencia, Justicia y del
Derecho, Organismos de Control, Presidencia de la Republica, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Comunicaciones, Comercio, Industria y Turismo, Empleo Público.
La tercera fuente de inflexibilidades corresponde a las “leyes”
y asciende a $5,5 billones que representa el 16,4% del total de
los recursos Nación y el 26% del total de las inflexibilidades. Estas
leyes se encuentran definidas así:
a). Víctimas del conflicto armado13 con $2,7 billones que representan el 48% del total de las leyes.
b). Familias en Acción14 con $1,2 billones correspondiente al22%,
gastos recurrentes del sector defensa $536.703 mm que equivale al 10%, Icetex15 con $421.407 mm correspondientes a 8%,
vacunas16 $217.486 mmque equivale al 4%, infraestructura
educativa17 cuyo valor asciende a $193.474 mm equivalente al
3%, primera infancia18 con $148.145 mm correspondiente al
3%, transferencias a universidades19 $112.260 mm equivalentes
al 2%, y alimentación escolar20 $44.607 mm correspondientes
al $1% del total de inflexibilidades de leyes (Gráfico 3).
En suma…
Con este marco general, donde se contabilizan, como inflexibilidades, de manera agregada los gastos de personal, los gastos
generales, las transferencias, el pago de intereses de la deuda y
13 Ley 1448 de 2011, medidas de atención y reparación de victimas conflicto armado
y Decreto reglamentario 4800 y Decretos Nacionales 4155, 4633, 4634, 4636 de 2011
igualmente esta ley se encuentran incluidos las victimas de desplazamiento forzado
Ley 387 de 1997 y la Sentencia T-025 de 2004 proferida por la Corte Constitucional.
14 Ley 1532 de 2012 mediante el cual se adoptan medidas de política y se regula el
funcionamiento del Programa Familias en Acción
15 Ley 115 de 1994 la cual regula la Educación Superior, formal y de trabajo, Ley 1012
de 2006 Becas de educación superior para estudiantes de estratos 1 y 2, Ley 1547 de
2012 Beneficios para los estudiantes de pregrado de estratos 1 y 2.
16 Decreto 1562 del 22 de junio de 1984, Constitución Política de 1991, Ley 100 de
1993 art 12 y 165, decreto 2287 de 2003.
17 Ley 21 de 1982 recursos para financiar infraestructura colegios y dotación.
18 Ley 1295 de 2009 mediante la cual reglamenta la atención integral de los niños y
las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén.
19 Ley 403 de 1992 corresponde a apoyo a las universidades públicas y Ley 1324 de
2009 artículos 10 y11 corresponde apoyo financiación de universidades públicas para
fomento en educación superior.
20 Ley 1450 de 2010 Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos” 20102014 se estableció que Programa de Alimentación Escolar (PAE) se traslade al Ministerio de Educación Nacional (MEN). En efecto, en el parágrafo 4° del artículo 136.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
97
Inflexibilidades presupuestales
Gráfico 3
Participación de las Inflexibilidades por leyes y decretos
Apropiaciones vigentes a Junio de 2013. Millones de $
los pagos a capital (amortizaciones) y se desagrega el rubro de
inversión, llegamos a la conclusión de que cerca del 93% del Presupuesto Nacional corresponde a un gasto inflexible con muy poco
posibilidad de ser modificado en el corto plazo.
Un presupuesto donde el 93% es inflexible, permite un debate
democrático acerca de las políticas públicas que los ciudadanos
requieren para atender sus necesidades en el corto. Ante este nivel
de inflexibilidades, es posible que la imaginación contable y presupuestal se haga presente a efectos de lograr cierta discrecionalidad
en el manejo de los recursos en lugar de hacer un debate amplio
acerca de la necesidad de cada uno de esos gastos inflexibles, por
ejemplo, el debate de aumentar la presión fiscal (recaudo tributario/ PIB) a cambio de endeudamiento.
98
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades
presupuestales
Europa no mejora:
dilemas de política macroeconómica1
Miguel Montoya2
Indudablemente que la respuesta de la política fiscal ante la crisis en Europa y
EE.UU cobra vital importancia, y por esto la discusión teórica y práctica vuelve a estar
en el centro del debate. Los que propugnan por la austeridad o medidas conservadoras sostienen que ante economías como la de España o Grecia, con altos déficit
fiscales y elevados niveles de deuda a PIB), los multiplicadores keynesianos derivados
del gasto público son inefectivos para estimular el crecimiento económico y, al contrario, lo que provocan es un desplazamiento del gasto privado (crowding out). La
solución para restablecer la actividad productiva y reducir el desempleo, de acuerdo
a los seguidores de la austeridad, es ser prudentes, esto es, reducir los déficits fiscales
y disminuir la deuda pública,
El problema es que luego de cinco años de haberse originado la crisis de 2008
la situación no mejora, España y Grecia padecen excesivas tasas de desempleo y el
estancamiento es la característica de las economías europeas (exceptuando Alemania) y EE.UU.
Deuda y crecimiento
Primero una anotación con respecto al trabajo de Reinhart y Rogoff (R&R), cuyas
críticas para algunos han sido “exageradas y a veces infundadas”, como sostiene Gómez3, y no invalidan que “el crecimiento económico de países altamente endeudados
es menor que el de países comparables con menos deuda”. Aquí cabe señalar que el
error no fue solo haber excluido a Bélgica de la muestra de los países que crecen con
niveles de deuda a PIB superiores al 90%. Fueron en realidad dos tipos de error y una
premisa discutible, que no pueden minimizarse o soslayarse de manera tan simple.
1 Una versión simplificada de este artículo fue publicado en la revista digital www.razonpublica.com el 16 de Junio
de 2013. Las tesis y conclusiones de este articulo no representan necesariamente a las de la Contraloría General
de la República.
2 Funcionario de la Dirección de Estudios Macroeconómicos. Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas.
3 Ante la crisis económica internacional: ¿austeridad o expansión? Gómez Gaviria Daniel. En www.Razónpública.com
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
99
Inflexibilidades presupuestales
El primer error -que es el más crítico según el estudio de los profesores y un
estudiante de la Universidad de Massachusetts- fue la exclusión de 4 años de crecimiento de Nueva Zelanda con relaciones de deuda PIB mayores al 90%. Si estos
datos se incluyen, la tasa media de crecimiento es de 2,6%, contrario al crecimiento
negativo (-7,6%) que tomaron R&R, lo que desvirtuaría la causalidad de deuda
a crecimiento, que tampoco se observa con el caso de España e Irlanda como se
observa más abajo.
Otro error metodológico es el de la ponderación de los datos y países. Por
ejemplo la tasa de crecimiento del Reino Unido en 19 años con alta deuda (mayor
al 90%) crece al 2,4%, y Nueva Zelanda tiene un año de crecimiento del -7,6% y
deuda mayor al 90%. Pero a ambas cifras se les asigna la misma ponderación en el
cálculo final. Igual pasa con el caso de Bélgica, al que alude Gómez, ya que este
país tuvo 26 años con una deuda mayor al 90% y un crecimiento del 2,6%, lo cual
solo cuenta como una observación. Además se excluyeron deliberadamente algunos
años de Nueva Zelandia y Canadá con crecimientos económicos del 2,8% y 3% y
una deuda a PIB superior al 90%.
Ahora bien, postular que la causalidad va de la deuda hacia el crecimiento,
cuando empíricamente la crisis nos mostró una causalidad invertida. Países como
España e Irlanda exhibían superávit fiscales antes que detonara la crisis, además
que mantenía los menores niveles de deuda a PIB de zona (cuadro 1 y 2). Así
mismo, mostraban crecimientos excesivos basados en un boom del sector de la
construcción y el endeudamiento privado, por lo que si nos atenemos a la visión
“clásica” de R&R, se habría concluido que serían los países que más crecerían según
sus “fundamentales”. España además revela una reducida participación del empleo
público en aéreas como salud, educación, servicios sociales, escuelas de infancia y
servicios de ayuda a las personas — lo que hoy constituye un serio obstáculo para
su recuperación económica — una participación que además es muchísimo menor
que la de Suecia y Finlandia, lo cual se reflejó en un ritmo de gasto público que
de ninguna manera puede calificarse de expansivo, registrándose superávits fiscales
durante los años previos a la crisis.
Cuadro 1
Déficit Gobierno General
Porcentaje del PIB
País
Año
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
CHIPRE
-6,6
-4,1
-2,4
-1,2
3,5
0,9
-6,1
-5,3
-6,3
-6,3
GRECIA
-5,6
-7,5
-5,2
-5,7
-6,5
-9,8
-15,6
-10,7
-9,5
-10
ALEMANIA
-4,2
-3,8
-3,3
-1,6
0,2
-0,1
-3,1
-4,1
-0,8
0,2
FRANCIA
-4,1
-3,6
-2,9
-2,3
-2,7
-3,3
-7,5
-7,1
-5,3
-4,8
PORTUGAL
-3,7
-4
-6,5
-4,6
-3,1
-3,6
-10,2
-9,8
-4,4
-6,4
ITALIA
-3,6
-3,5
-4,4
-3,4
-1,6
-2,7
-5,5
-4,5
-3,8
-3
ESPAÑA
-0,3
-0,1
1,3
2,4
1,9
-4,5
-11,2
-9,7
-9,4
-10,6
IRLANDA
0,4
1,4
1,7
2,9
0,1
-7,4
-13,9
-30,8
-13,4
-7,6
Fuente: Eurostat.
100
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Cuadro 2
Deuda como proporción del PIB
País
Año
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
CHIPRE
69.7
70.9
69.4
64.7
58.8
48.9
58.5
61.3
71.1
85.8
GRECIA
97.4
98.9
110.0
107.8
107.3
112.9
129.7
148.3
170.3
156.9
ALEMANIA
64.4
66.2
68.5
68.0
65.2
66.8
74.5
82.4
80.4
81.9
FRANCIA
63.3
65.2
66.8
64.1
64.2
68.2
79.2
82.4
85.8
90.2
PORTUGAL
59.4
61.9
67.7
69.4
68.4
71.7
83.7
94.0
108.3
123.6
ITALIA
104.1
103.7
105.7
106.3
103.3
106.1
116.4
119.3
120.8
127.0
ESPAÑA
48.8
46.3
43.2
39.7
36.3
40.2
53.9
61.5
69.3
84.2
IRLANDA
30.7
29.5
27.3
24.6
25.0
44.5
64.8
92.1
106.4
117.6
Fuente: Banco Central Europeo.
Gasto público y crecimiento
Ahora bien, lo interesante de la discusión es el análisis del impulso que ejerce
el gasto público sobre el crecimiento. Con respecto a la “equivalencia ricardiana”,
donde se anula el efecto del gasto público sobre la economía, independientemente
de si dicho gasto se financie con impuestos o deuda, parte de la literatura ortodoxa
acepta que las condiciones de este concepto son demasiado estrictas en la práctica4,
e incluso un aumento del ahorro público puede reducir el ahorro privado.
En el sentido keynesiano, un aumento del gasto genera un aumento del gasto privado (crowding in) y es un componente básico en condiciones de crisis para
compensar la reducción del mismo cuando los efectos de la bancarrota, el desempleo y la desconfianza, no permiten que las expectativas induzcan la inversión. No
es casualidad que a pesar de la débil recuperación, el gasto público en EE.UU esté
vinculado con la reactivación económica y la reducción del propio déficit fiscal que
se evidencia en lo corrido de 20135, esto en contraste con la austeridad en Europa,
que no ha hecho sino sumir a la zona en una mayor depresión y agudizar los déficit
fiscales y la deuda.
Claro, el impacto del gasto público tendrá más fuerza en la medida en que se
oriente a la inversión en infraestructura, a recuperar la capacidad de gasto de los
hogares mediante alivios a sus créditos hipotecarios (como en EE.UU)6, a fomentar el
capital humano, a crear empleo de última instancia. En el caso latinoamericano, se
4 -Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe de 2013. BID- RÖHN, O. (2010), «New Evidence
on the Private Saving Offset and Ricardian Equivalence». OECD Economics Department Working Papers n.o
762, OECD Publishing.
5 La Oficina Presupuestaria del Congreso ha informado recientemente que el déficit fiscal se ha reducido al 4%
del PIB frente al 7% registrado en 2012. La deuda de los hogares se ha reducido en $110 mil millones en el
primer trimestre del año, mientras el número de créditos con una morosidad de más de 90 días ha disminuido
del 6,3% al 6%.
6 Un gasto discutible es del salvamento de los bancos para restablecer el crédito, pero que en la práctica
nunca otorgaron, y a cambio del cual se redujo nomina estatal, lo que aumentó el desempleo.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
101
Inflexibilidades presupuestales
debe orientar a crear las condiciones para el cambio estructural, al
diseño de unas sólidas políticas industrial y agraria, y de la mano
del sector privado, a modificar la estructura productiva basada en
exportar materias primas para hacer el tránsito a una estructura
productiva basada en bienes de mayor contenido en tecnología y
conocimiento. ¿Qué habría sido de Corea del Sur sin un rol activo
de la política estatal y el gasto público orientado a apoyar sectores
que fundamentaron el liderazgo tecnológico actual de este país?
Desde una visión estática del rol de la política fiscal, reflejado
en unos multiplicadores que no capturan la capacidad del gasto
público para amortiguar la reducción o la incapacidad del gasto
privado para reactivar la economía — recomendar una política conservadora para enfrentar la crisis equivale a desconocer la capacidad del gasto público para elevar la demanda agregada, recuperar
el tejido productivo y estimular las expectativas del propio sector
privado: en últimas, generar las condiciones para alcanzar un crecimiento económico que eleve los ingresos tributarios y revierta la
senda creciente de la deuda pública.
Deuda, déficit y austeridad
El aumento de la deuda pública en los países desarrollados,
que tanto le preocupa a los que recomiendan la prudencia (y a los
mercados) es más bien el resultado (y no la causa) de una excesiva
desregulación de los mercados de capital, que junto al rezago de
los salarios frente a la productividad, generó un endeudamiento
excesivo de los hogares en el tiempo. Esto se reflejó en un aumento
de las ganancias de capital frente al trabajo en las cuentas nacionales, con una marcada concentración del ingreso.
Con una demanda agregada vulnerable, y finalmente el estallido de las burbujas especulativas en EE.UU y Europa, los Estados
debieron asumir la quiebra del sistema financiero y el gasto derivado de los estabilizadores automáticos ante la caída del sector real,
lo que aumentó el déficit y la deuda.
En estas circunstancias la solución ha sido la austeridad, sin
embargo, los efectos de la misma no evidencia una solida recuperación del sector privado, pese a las bajas tasa de interés, mientras
que las tasas de desempleo ascienden a niveles socialmente intolerables en países como España o Grecia.
Esta política adoptada en Europa ha derivado en lo que algunos economistas han denominado la “trampa fiscal”7, donde la
austeridad (recorte del gasto y reducción de impuestos) crea un
circulo perverso de bajo crecimiento, aumento de desempleo, reducción de la demanda agregada, caída de los ingresos tributarios,
aumento del déficit fiscal y de la deuda, lo cual se traduce en aumento de tasas de los bonos soberanos, lo que exige reducir aún
más el gasto, agudizando así el deterioro del déficit y la deuda.
102
La solución en Europa trasciende las políticas de cada
país (esto ante las restricciones para aplicar una política
monetaria, cambiaria y fiscal),
y requiere la cooperación de
las economías más solventes,
como la de Alemania, elevando
el gasto y reduciendo su superávit comercial.
Ahora bien, se puede elevar
el gasto público para absorber
el desempleo (empleador de última instancia combinado con
programas focalizados en los
sectores de la población más
vulnerable) cuyo financiamiento provenga de la emisión de
bonos o dinero (“sacrilegio”
para los ortodoxos). Una vez
se consolide la recuperación y
se llegue al pleno empleo, se
retirarían los excedentes de liquidez para no producir inflación. Esta es la macroeconomía
que habría que discutir y afinar
para reducir el desempleo, que
es finalmente la variable más
importante, a juicio de Keynes,
y por la que se debería evaluarse la política fiscal según Lerner
(Hacienda Pública funcional).
En suma el gasto público es
una herramienta de corto plazo
fundamental capaz de corregir
desbalances tan severos como
los que padece Europa, y con
implicaciones positivas sobre el
crecimiento de largo plazo. Los
efectos sobre las tasas de interés de los bonos y de los crédi-
7 Fiscal traps and macro policy after
the Eurozone crisis. Greg Hannsgen
and Dimitri Papadimitriou.
8 Para una complete visón de alternativas es interesante el libro de Navarro, López y Garzón “Hay Alternativas.
Propuestas para crear empleo y bienestar social en España”.
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
tos pueden ser compensados y estabilizados mediante la política monetaria: de hecho,
los escasos anuncios del Banco Central Europeo acerca de su eventual intervención
han logrado calmar a los mercados.
Esta política macroeconómica debería complementarse con políticas de reestructuración de deuda, disminución de la concentración del ingreso, políticas salariales,
una mayor regulación de los mercados de capital, el retorno a la economía productiva
frente a la economía especulativa y a la financiarización, y avanzar en la democratización de las instituciones multilaterales, hoy profundamente sesgadas a favor de los
intereses del capital financiero .
Política y gasto
En cuanto a las observaciones de Buchanan citadas por Gómez, esto es la inefectividad del gasto debido a la naturaleza del proceso político, pues cabria señalar que es
posible que este proceso origine un gasto improductivo o de lugar a un gasto “inútil”
de carácter permanente que derive posiblemente en un déficit fiscal, pero esto es diferente a sostener que no es posible elevar el gasto público ante la crisis actual en Europa, y es desconocer el carácter contracíclico del gasto para generar empleo (empleador
de última instancia), para lo cual se puede diseñar reglas fiscales definiendo de manera
operativa los mecanismos para desmontar el gasto una vez la economía se recupere.
Es posible superar las rigideces del proceso político con una democracia donde
se fortalezca la evaluación y control del gasto público, permitiendo la participación
efectiva de la ciudadanía y los medios de comunicación en este control, se introduzca
además controles a la clase política en torno a la eficiencia en la administración pública, se democraticen los partidos, se creen responsabilidades de los elegidos antes los
electores, se regule la rotación de cargos entre regulados y reguladores8, y se democratice la orientación del presupuesto mediante una más equilibrada injerencia de la
sociedad frente a los grupos económicos. Todo esto permitiría la construcción de una
institucionalidad de pesos y contrapesos que tendería a lo que Amartya Sen denomina
el ideal de justicia, posibilitando así una relación social más equitativa.
8 Ibid.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
103
Inflexibilidades
presupuestales
Coyuntura económica internacional:
Deuda externa,
TES y tasa de cambio*
Los mercados financieros mundiales han reaccionado recientemente frente a los
anuncios de la FED de Estados Unidos para desmontar su política monetaria expansiva hacia finales del presente año, ante la falta de acuerdo en la UE sobre cómo
afrontar las futuras quiebras bancarias y por las dificultades económicas que presenta
la economía China.
Todos estos elementos pueden dar lugar a nuevas turbulencias financieras a nivel
mundial con los consiguientes riesgos de una recesión, especialmente en países como
los europeos que no han logrado superar los impactos de la crisis de 2008. Uno de
los elementos económicos de mayor incertidumbre a nivel internacionalse relaciona
con la política monetaria de los Estados Unidos de América. Se tiene una gran expectativasobre si la economía de los EE.UU. logrará escapar de una eventual recesión, y
lo que es más importante, pronosticar cuándo y cómo se van a retiran los estímulos
monetarios.
La FED ha anunciado en su última reunión de junio de 2013 un posible recorte a su
política monetaria expansiva. La estrategia QE3 de la FED ha consistido en la compra de bonos del Tesoro y activos respaldados por hipotecas por un monto de US$
85.000 millones mensuales con el fin de estimular el crecimiento de la economía de
E.E.UU. y reducir su tasa de desempleo al 6.5%. Esto ha permitido a la FED inyectar
aproximadamente US$ 3,5 trillones (miles de miles de millones) al sistema financiero
mundial.Este cambio de postura hacia una política monetaria menos laxa implica menos presión hacia la revaluación de las monedas de los países emergentes. El proceso
de desmonte de la QE3 será gradual y los mercados se han anticipado a este anuncio
reaccionando a los precios a futuro cuando la FED desmonte el programa.
Este proceso tiene riesgos para la economía de los EE.UU., como los de una posible
caída en los precios de la vivienda y la pérdida de valor de las hipotecas, que se traducirá en una pérdida de valor en el portafolio de activos de la FED. Además, es probable
* En la elaboración de este artículo participaron Fanny Parada, Eduardo Rodríguez, Juan P. Raidzunas y Jorge
Espitia, funcionarios de la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas. Documento revisado y
comentado por el Profesor Luis Jorge Garay.
104
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
un incremento en los rendimientos de los títulos del Tesoro de EE.UU. pues en la
medida en que la FED reduzca su intención de comprar títulos, el precio de éstos se
tendrá que reducir. En un escenario de recuperación económica, frente a una prolongación de la recesión europea y a una ralentización de la economía china, los activos
de EE.UU y el dólar se vuelven más atractivos para los inversionistas, provocando
la salida de flujos desde países emergentes como Colombia, que se puede traducir
en una reducción de la Inversión Extranjera Directa (IED) y una devaluación de las
monedas de estos países.
Esto puede provocar problemas en la financiación para los países emergentes, reducción de las exportaciones, déficits en cuenta corriente por la caída en los precios
de los commoditiesque no se logren compensar con las devaluaciones de sus monedas, pérdida de valor en los portafolios locales y gran volatilidad en los mercados
financieros. Todo ello en un escenario en el que cambianlos diferenciales de tasa de
interés real (Gráfico 1).
Gráfico 1
Evolución de la tasa de interés real (%)
Fuente: FMI y Banco Mundial.
En el Gráfico 1 se muestra la evolución de la tasa de interés real1 de Colombia, China
y los Estados Unidos de América: desde 2001 la tasa de interés real colombiana fue
superior a la de estos países, lo que generó incentivos para que las personas e instituciones mantuvieran sus activos en pesos y sus deudas en dólares.
La política de flexibilización adelantada por muchos países desarrollados junto a las
fuertes expectativas de incremento de la inversión extranjera directa en el sector minero presionaronla apreciación del tipo de cambio. Así, entonces, durante un periodo
1 La tasa de interés real es la tasa de interés activa ajustada por inflación según el deflactor del PIB y tiene
como fuente el Fondo Monetario Internacional, las Estadísticas Financieras Internacionales y archivos de
datosdel Banco Mundial sobre el deflactor del PIB.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
105
Inflexibilidades presupuestales
bastante largo los agentes lograron sacar beneficios de esta situación.
Hoy, cuando se observa un cierto cambio de escenario, sin claridad sobre su sostenibilidad, tendrán que introducirse rápidamente los ajustes
necesarios en la política macro en el país, que por cierto ha debido
comenzar con antelación ante la previsibilidad de que el ciclo vivido en
los últimos años se habría de revertir ir necesariamente, más aún cuando
ya hace unos meses se empezaban a observar síntomas de la economía
colombiana en ese sentido como recesión en la industria manufacturera.
Efectos sobre los Títulos de Tesorería (TES B)
Teóricamente el efecto del nuevo ciclo sobre los TES sería el siguiente: los inversionistas extranjeros, al salir de los portafolios en pesos
colombianos para pasarse a activos en dólares, pueden provocar un
aumento en los rendimientos de los TES y la consecuente pérdida
de valor de los portafolios en TES, afectando las subastas de estos
títulos que realice el gobierno nacional. La desvalorización de los TES
generaría pérdidas en los tenedores nacionales, principalmente en los
fondos de pensiones, con la consabida socialización de las mismas
entre quienes cotizan, una vez descontada la administración pactada.
Sin embargo, es importante señalar que éste es un fenómeno transitorio pues el mercado, una vez descuente el efecto de la FED, debe retornar a los niveles normales. Además, como se mostrará más adelante,
las ganancias acumuladas de años anteriores y en lo corrido de enero
a mayo de 2013, son suficientes para compensar una disminución en
las ganancias de los portafolios en TES.
El Gráfico2 muestra una aceleración de las tasas de rendimiento de
los TES TF 2024, 2015 y 2026 más la variación en los rendimientos
de TES UVR 2015, que es el indicador más representativo de este
mercado. Cuando la tasa de interés de dichos títulos baja, los TES se
valorizan y con ellos los portafolios. Al subir la tasa,como ocurre en el
último tramo,los TES se desvalorizan. Estees un problema de oferta y
demanda. Habrá menos presión hacia estos títulos y su precio se reducirán y los demandantes no se verán motivados a comprar esos títulos
y los oferentes no encontrarán a quién vender esos títulos, máxime
cuando caerá la liquidez de los mercados.Ello implicará una menor
inversión de portafolio por parte de los inversionistas extranjeros quienes preferirán títulos del Tesoro. Sin embargo, esta es una reacción
pasajera. Una vez los mercados descuenten este anuncio, se espera que
las tasasretornarán a su comportamiento normal.
Los últimos datos disponibles evidencian el incremento en los rendimientos de los TES: la tasa de los TES con vencimiento en mayo de
2014 cerró en 4,209% el pasado jueves 20 de junio, con un aumento
de 11 puntos básicos respecto al cierre del miércoles; la tasa de los TES
con vencimiento en noviembre de 2018 cerró en 6.06%, aumentando
36 pbs respecto a su cierre previo (Gráfico 2). Por su parte, la tasa de negociación de los TES con vencimiento en julio de 2024 cerró en 6.781%,
con un aumento de 41 pbs respecto al dato del miércoles 19 de junio.
106
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Gráfico 2
Tasa de rendimiento TES B para varias emisiones
Fuente: Elaboró CGR, sobre datos de www.grupoaval.com
La CGR insiste en la necesidad de evaluar estos cambios en la
coyuntura con cierta prudencia,pues debe tenerse en cuentaquesi
bien el precio de los TES ha caído en los últimos días, las ganancias
acumuladas en meses anteriores deberían ser lo suficientes para
compensar esta reducción de precios. Según Alberto Bernal2, el
precio de los TES ha caído 10% en las últimas semanas pero aún se
ubica un 5,8% por encima del precio de hace un año.
2 Jefe de Análisis en Bulltick Capital Markets, en http://desdewallstreet.com/index.
php/firmas/alberto-bernal-leon
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
107
Inflexibilidades presupuestales
Efectos sobre la tasa de cambio
Por su parte, el anuncio del posible desmonte QE3 ha impactado la tasa de cambio
de las monedas emergentes con respecto al dólar de los Estados Unidos. El dólar ha
comenzado un proceso de revaluación frente al resto de monedas, lo que implica una
devaluación de las monedas de los países emergentes. En el Gráfico 3 se observa el
proceso de devaluación de la TRM en lo corrido de 2013.
Gráfico 3
Variación de la tasa de cambio
(peso vs. dólar)
Fuente: Superfinanciera.
En efecto, la tasa de devaluación alcanza los 9,56% a junio 21, cuando en 2012 se
observó una revaluación del 6,4%. La revaluación impacta las obligaciones contraídas
por el sector público y privado colombiano con el resto del mundo, en otras palabras,
los montos de su deuda externa y el servicio (amortizaciones más intereses) de la misma. Si el peso se devalúa frente al dólar, el saldo en pesos de la deuda se incrementa,
y viceversa. A febrero de 2013, el saldo de la deuda externa total de Colombia era US
$81.410 millones, que se descompone en US$ 46.922 millones pública y US$ 34.488
millones privada (Cuadro 1).
Cuadro 1
Saldo de la deuda pública externa
Porcentaje del PIB
PUBLICA
PRIVADA
TOTAL
1995
14,3
9,9
24,2
2000
20.7
15.5
36.3
2005
16.5
9.8
26.3
2010
13.7
8.7
22.4
2011
12.9
10.0
22.9
2012
12.7
8.8
21.6
2013 Feb
12,1
8,9
20,9
Fuente: Banco de la República.
108
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
El saldo total a febrero valorado en pesos con la tasa de cambio promedio de febrero
alcanzaba $145.8 billones. Por cada punto porcentual que se devalúe la Tasa Representativa de Mercado (TRM), el saldo de la deuda externa (pública y privada) aumentaría en 1,5 billones de pesos, correspondiéndole el 86% a la deuda de largo plazo y
el restante 14% a la deuda de corto plazo, en tanto que el 58% a la deuda externa
pública y el 42% a la privada (Cuadro 2).
Cuadro 2
Composición de la deuda externa
PUBLICA
PRIVADA
CORTO
LARGO
SUBTOTAL
CORTO
LARGO
SUBTOTAL
1995
10.2
89.8
100.0
36.3
63.7
100.0
2000
1.0
99.0
100.0
14.9
85.1
100.0
2005
1.7
98.3
100.0
34.6
65.4
100.0
2010
2.5
97.5
100.0
27.5
72.5
100.0
2011
2.7
97.3
100.0
28.5
71.5
100.0
2012
2.2
97.8
100.0
28.7
71.3
100.0
2013 Feb
2,1
97,9
100,0
29,9
70,1
100,0
Fuente: Banco de la República.
Es importante señalar que la devaluación, al impactar de manera importante el balance del sector privado en el corto plazo (30% la deuda de corto plazo y 70% la de
largo plazo) y en un momento en el que se presentan ciertos síntomas de desaceleración económica en la industria manufacturera (Gráficos 6 y 7), puede conducir a una
situación delicada si no se hicieron las provisiones necesarias en la época de bonanza
para cumplir con las obligaciones en la época de “vacas flacas”.
Gráfico 4
Evolución de la deuda pública externa de corto y largo plazo
(Millones de dólares)
Fuente: Banco de la República.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
109
Inflexibilidades presupuestales
Gráfico 5
Evolución de la Deuda Privada Externa de corto y largo plazo
(Millones de dólares)
Fuente: Banco de la República.
Gráfico 6
Crecimiento interanual del índice de la producción real de la industria manufacturera
(a abril de 2013)
Fuente: Dane.
110
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Gráfico 7
Crecimiento interanual del índice de ventas reales de la industria manufacturera
(a abril de 2013)
Fuente: Dane.
En cuanto al servicio de la deuda (intereses más amortizaciones), el mismo cálculo
anterior tomando como base el flujo acumulado a febrero de 2013, arroja un costo
de revaluación de $208,8 mil millones para la deuda externa total y $126,5 mil
millonespara la deuda pública externa.
Inversión de los recursos de pensiones en TES
Las reservas de recursos para el pago de las pensiones en la actualidad están acumuladas en una mayor proporción por los fondos que administran el régimen de
ahorro individual y por los patrimonios autónomos creados para el pago de pensiones de entidades específicas como el caso de Ecopetrol, el Fonpet y la Garantía
de Pensión mínima.
A continuación se presenta información referente al régimen de ahorro individual y
el de prima media aunque este último tiene una baja proporción de reservas respecto de los fondos anteriormente mencionados.
Fondo de las reservas de pensiones del régimen de ahorro individual
Con corte a marzo de 2013 los fondos privados de pensiones acumularon en sus
cuentas de ahorro individuales un monto de $130,9 billones,de los cuales el 83%
estuvieron invertidos en títulos y valores nacionales y el 13% en títulos y valores
externos (Cuadro 3). De estos recursos, la inversión en títulos de tesorería ascendió
a 39% y en dólares a 12%.
Ahora bien, si se considera que la TRM se devalúa en un 1%, el impacto en el
portafolio de inversiones de las inversiones de los Fondos Privados de Pensiones
(FPP),que en dólares asciende a $15.2 billones a marzo de 2013, asciende a $152
mil millones en dicho saldo.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
111
Inflexibilidades presupuestales
Cuadro 3
Fondos de pensiones obligatorias. Portafolio de inversion
Marzo de 2013. Miles de millones de pesos
Moderado
Mayor riesgo
Retiro
Programado
Conservador
Total
Total Títulos, valores
o participaciones de
emisores nacionales
93.148
82%
828
68%
7.810
91%
7.142
89%
108.928
83%
Total títulos de deuda
54.824
48%
382
31%
6.741
79%
6.241
78%
68.187
52%
Total títulos y/o valores
participativos
38.324
34%
447
36%
1.069
12%
902
11%
40.741
31%
Títulos, valores o participaciones de emisores
del exterior.
15.667
14%
340
28%
645
8%
649
8%
17.302
13%
Otras inversiones y
operaciones
4.240
4%
56
5%
125
1%
217
3%
4.638
4%
1.224
100%
8.580
100%
8.008
100%
130.868 100%
TOTAL GENERAL
113.055 100%
Titulos de Tesoreria
42.286
37%
338
28%
4.320
50%
4.061
51%
51.005
39%
Dólar de los Estados
Unidos - USD
13.799
12%
309
25%
535
6%
542
7%
15.186
12%
Fuente: Superintendencia Financiera.
Por modalidades de inversión los
fondos privados de pensiones
mostraron una mayor proporción
de recursos en títulos de tesorería,
en los fondos conservadores y de
retiro programado, los cuales registraron hasta un 50% del total de
recursos. De igual manera, éstos
tuvieron una menor inversión en
dólares en alrededor del 7%.
En el Gráfico 8 se muestra la evolución de las rentabilidades obtenidas por los fondos de pensiones
obligatorios moderado. Al cierre de
marzo la rentabilidad acumulada
(48 meses) promedio ponderada de
los fondos obligatorios moderado
fue del 14.52%, y la rentabilidad
promedio ponderada (19 meses)
para los fondos obligatorios conservador y retiro programado fue
de 12.03% y 3,49%, respectivamente,11.97%, 3,38% pp superior
a la rentabilidad mínima exigida.
112
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Gráfico 8
Evolución rentabilidad acumulada (48 meses) de los fondos de pensiones obligatorias moderado
Fuente: Superintendencia Financiera (Información transmitida por las AFP, formato 136).
* Rentabilidad acumulada 48 meses de acuerdo a los nuevos lineamientos contenidos en los Decretos No. 2949 y 2955 del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público). Cifras al 31 de marzo 2013 e ING Pensiones se encuentra a Diciembre de 2012 por
fusión con Protección.
La rentabilidad mensual promedio de los fondos de pensiones obligatorias durante los
últimos 48 meses estuvo entre el 14.19% y 15.32% efectivo anual, con volatilidades
anualizadas de 5.82% y 6.23%. Por su parte, la rentabilidad acumulada promedio
durante los últimos 48 meses estuvo entre 13.36% y 14.65% E.A., con volatilidades
anualizadas entre 1.78%3 y 1.33% (Gráfico 9).
3 Superintendencia Financiera (2013) Las rentabilidades presentadas corresponden al promedio aritmético de
las rentabilidades mensuales o acumuladas, según el caso, y difieren a las reportadas en el Cuadro 1, ya que
estas últimas corresponden al cálculo de las rentabilidades de los últimos 48 meses para FPO Moderado, calculadas con base en los flujos diarios de los aportes del respectivo período. Informe a Marzo.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
113
Inflexibilidades presupuestales
Gráfico 9
Fondos de pensiones obligatorias-moderado rentabilidad mensual promedio y volatilidad
Marzo 31 de 2009 a marzo 31 de 2013
Fuente: Informes presentados por las AFP.
En cuanto a la posición en moneda extranjera se observa que los FPO
Moderado tienen el 54.36%, cubierto frente al riesgo de fluctuación
de la tasa de cambio, los FPO Conservador 38.15%, FPO Mayor Riesgo
78.93%, FPO Retiro Programado 33.38%. Finalmente, la proporción
cubierta frente al riesgo cambiario para los FC–Largo Plazo es 59.96%
y los FPV el 60.30% (Cuadro 4).
Cuadro 4
Posición en moneda extranjera y coberturas - Marzo de 2013
Cifras en miles. TCRM $ 1832.20
Fondos de
Pensiones
Obligatorias
Moderado
Fondos de
Cesantias Portafolios de
Largo Plazo
Fondos de
pensiones
Voluntarias
Fondos de
pensiones
Obligatorias
Conservador
Fondos de
pensiones
Obligatorias
Mayor Riesgo
Fondos de
pensiones
Obligatorias
Retiro Programado
Inversión en moneda extranjera expresada en US $ (A)
8.237.914
342.723
526.654
308.087
174.193
304.692
Cobertura sobre inversión en
moneda extranjera expresada
en US $ (B)
4.478.271
205.499
317.575
117.528
137.490
101.692
Inversión en moneda extranjera sin cobertura expresada en
US $, (A-B=C)
3.759.644
137.224
209.079
190.559
36.703
203.001
Porcentaje cubierto de la inversión en moneda extranjera
(B / A = D)
54,36%
59,96%
60,30%
38,15%
78,93%
33,38%
6.888.419.430
251.422.240
383.074.174
349.142.775
67.247.012
371.938.189
113.054.917.280
5.855.021.824
13.815.905.619
8.008.245.243
1.224.451.889
8.580.311.284
6,10%
4,30%
2,80%
4,40%
5,50%
4,30%
Inversión en moneda extranjera expresada en pesos, sin
cobertura (C*TRM =E)
Valor del fondo en miles de
pesos (F)
Porcentaje del fondo sin
cobertura (E / F)
Fuente: Superintendencia Financiera.
114
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
Fondo de las reservas de pensiones del régimen de prima media
Por su parte, el valor del Fondo del Régimen de Prima Media ascendió en marzo de
20134 a $6.25 billones, superior en 25.8% al registrado un año atrás (Gráfico 10).
Gráfico 10
Evolución del valor del portafolio de Inversión Fondo de Reservas
de Pensiones del Régimen de Prima Media. (cifras en Millones de Pesos)
Fuente: Estados transmitidos hasta el 31 de marzo de 2013.
En los Gráficos 11 a 13 se presenta la composición del portafolio para esta entidad
por tipo de inversión, emisor y por tipo de moneda o unidad de medida.
Gráfico 11
Clasificación del portafolio de inversión 31 de marzo de 2013
(valores en Millones de Pesos)
Fuente: Información transmitida por Caxdac. Formato 351.
(1) Depósitos a la vista y posición neta en derivados
4 Superintendencia Financiera (2013) Informe mensual Fondos y Cesantías
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
115
Inflexibilidades presupuestales
Gráfico 12
Clasificación del portafolio por tipo emisor - Marzo de 2013
(valores en Millones de Pesos)
Gráfico 13
Clasificación del portafolio por tipo de moneda o unidad de medida. Marzo de 2013
(valores en Millones de Pesos)
116
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Inflexibilidades presupuestales
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
117
Mejores prácticas para la
Recuperación
de activos
transnacional
Mejores prácticas para la
recuperación de activos
transnacional
Las competencias de la CGR
frente a
la recuperación de activos
Sandra Morelli Rico
El tema de la recuperación de activos resulta de trascendental importancia para
la Contraloría General de la República y, dentro de esa perspectiva, la Convención de
las Naciones Unidas contra la Corrupción es el marco de acción que debe observarse
con todo rigor. Esta es una de las razones por las que este encuentro se traduce en
un importante ejercicio académico, encaminado a lograr una verdadera comprensión
acerca del contenido y alcances de la Convención, pues infortunadamente han venido aflorando malas prácticas en su interpretación, llegando incluso a afirmarse que
para hacer solicitudes ante funcionarios homólogos, de cara a obtener información
sobre congelación de bienes y recuperación de activos provenientes de la corrupción,
se requiere de un nuevo Tratado. Postura que sin duda atenta contra el derecho internacional y el derecho de los tratados, ya que una restricción de tal naturaleza no
se halla contemplada en su redacción, de tal forma que asegurarlo es tanto como
“pedir una ley para aplicar otra ley”.
La Convención se refiere, en términos generales, a autoridades, no se limita a
hablar de autoridades jurisdiccionales, como pretenden hacerlo ver sus equivocados
intérpretes, sin embargo, cuando de la Contraloría se trata, siempre se opone la
condición de funcionarios administrativos y acudiendo a dicha restricción se sugiere
a los servidores públicos de la institución remitir las actuaciones ante las que consideran las únicas autoridades competentes, esto es, la Fiscalía General de la Nación o
la Procuraduría, de cara a garantizar los derechos fundamentales de quienes puedan
verse afectados cuando se adoptan decisiones de fondo.
El argumento de quienes sostienen esa tesis es uno solo: la supuesta falta de
competencia de la institución; sin embargo, lo que olvidan algunos detractores es
que frente a una conducta que cause daño fiscal y que no constituya un delito, sin
lugar a dudas, su conocimiento se encuentra atribuido por mandato constitucional a
la Contraloría General de la República.
La Contraloría es un órgano autónomo que tiene responsabilidad constitucional por lo que solicitar información a la UIAF o a entidades similares no obedeECONOMÍA COLOMBIANA . 339
119
Recuperación de activos transnacional
ce a un querer subjetivo de la
actual administración sino a
un imperativo que obliga a la
institución a utilizar todos los
instrumentos que se tienen a
disposición, de cara a cumplir
de manera más eficiente y con
mejores resultados las obligaciones constitucional y legalmente asignadas.
No se puede perder de vista
que no todas las contralorías
tienen esta función de establecer quién es el responsable fiscal y velar que se indemnice al
afectado si es una entidad del
Estado; tampoco todas tienen
previsto, estructuralmente, la
capacidad de ejercer jurisdicción coactiva, esto también
hace más difícil tal labor porque no siempre las cortes y los
tribunales son homologables a
las contralorías. El tratamiento
de la responsabilidad fiscal y las
diferentes vicisitudes y matices
hacen que esa tarea no sea de
sencilla obtención.
Tampoco se puede pasar
por alto que la Contraloría tiene funciones de policía judicial
en determinadas circunstancias y precisamente esa condición es la que permite insistir
en esas competencias. Por eso para la entidad no es opcional la
búsqueda de información, pues se actúa en cumplimiento de un
deber legal y por ello se hace presencia en escenarios de corte
académico, con una Unidad Internacional responsable del tema.
Pero finalmente, a quien le corresponde definir que la Contraloría continúe con esta responsabilidad es al Congreso de la República; es éste quien toma tal decisión, pero mientras no existan
reformas estructurales a nivel de responsabilidad fiscal se seguirá
insistiendo en este camino. En el mundo globalizado resulta ingenuo pensar que si alguien se ha lucrado indebidamente a partir
de la apropiación ilegal de recursos públicos no haga ninguna
maniobra para distraer la atención de quien podría investigarlo,
acudiendo a lo que se ha constituido en una práctica más o menos generalizada de sustraer esos recursos de la esfera nacional.
Con el desarrollo de la tecnología, es relativamente fácil el rastreo y no resulta una tarea esotérica o difícil de alcanzar, sino una
labor que se puede realizar adecuadamente con mayor comprensión
de la Convención, entendiendo que este instrumento tiene fuerza
vinculante de manera directa y que resulta indispensable la cooperación nacional e internacional. Nacional entre todas las entidades
que tienen responsabilidades en materia de lucha contra la corrupción; en materia internacional con aquellos países que pueden verse
afectados como receptores de bienes de procedencia ilícita.
A nivel internacional se utilizan innumerables recursos para
ocultar los dineros provenientes del delito, conductas que se identifican con el tipo penal del lavado de activos, cuya competencia
sí resulta exclusiva de las instancias penales, llámese Fiscalía o
jueces de la república, y por otro lado existe la figura jurídica del
enriquecimiento ilícito que puede ser investigado además de estas
instancias por la Procuraduría General de la Nación.
La Contraloría no tiene ni lo uno ni lo otro, pero resulta apenas
obvio entender que actuar de manera coordinada haría sin lugar a
dudas mucho más eficiente la actividad de la Fiscalía, la Contraloría
y la Procuraduría General en determinados casos. Tampoco se puede
perder de norte que no es objetivo primordial ni de la Procuraduría
ni de la Fiscalía preservar el patrimonio público y lograr la indemnización de las victimas a través de la recuperación de los activos que
fueron adquiridos con recursos sustraídos al erario público.
Es por ello que resulta evidente la necesidad de sensibilizar a las
distintas autoridades sobre el carácter vinculante de la Convención
y recomendar crear redes paralelas que apoyen y funcionen de
manera coordinada en búsqueda de la información que permita a
todos los comprometidos con el tema alcanzar los altos fines de la
Justicia, una de las tareas por lo tanto es acudir a la Convención
como instrumento internacional idóneo en la lucha contra la corrupción, hasta ahora poco entendida y poco aprovechada.
120
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Mejores prácticas para la
recuperación de activos
transnacional
La corrupción socava
las instituciones democráticas
Bo Mathiasen*
La corrupción es un fenómeno social, político y económico complejo que afecta a todos los países. La corrupción socava las instituciones democráticas, frena el
desarrollo económico y contribuye a la inestabilidad gubernamental. Al detenerse el
progreso de un país, se estanca el progreso de sus gentes y la población que está en
condiciones de pobreza es la que más se afecta, ya que no puede recibir servicios públicos, salud, o educación, porque estos dineros han sido tomados por los corruptos.
La corrupción no es un fenómeno local ni aislado. Se presenta en el marco transnacional y está aliada con el crimen organizado. Cada ganancia que la corrupción
obtiene en perjuicio del patrimonio público representa, además de las consecuencias
económicas y sociales conocidas, un estímulo peligroso para multiplicar redes criminales.
Por este motivo, las Naciones Unidas convocaron a los Estados parte a firmar una
Convención contra la Corrupción. Esta labor terminó en el año 2003. Colombia la
ratificó mediante la Ley 970 de 2005.
La Asamblea General de las Naciones Unidas entregó la guarda de dicha Convención a la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Y a su
vez, en la sede de UNODC se determinó que Colombia tuviera un proyecto, con el
único fin de asistir al Estado colombiano en la implementación de esta Convención.
Nuestra Oficina brinda asistencia técnica para la implementación adecuada de las
obligaciones contenidas en la Convención y en el fortalecimiento de las instancias
encargadas de la aplicación de la ley. En diciembre de 2011, el Proyecto Anticorrupción de UNODC Colombia, hizo alianza con la Contraloría General de la República.
Nos sentimos honrados con este convenio, porque la Contraloría ha sobresalido en
sus esfuerzos y en sus logros para perseguir, investigar y sancionar actos corruptos.
Dentro de este convenio hemos capacitado a casi 300 funcionarios de la Contraloría, en temas de responsabilidad fiscal y en técnicas de oralidad para el procedi* Director Oficina de la ONU en Colombia.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
121
Recuperación de activos transnacional
miento verbal. En diciembre pasado, celebramos el Día Mundial contra de la Corrupción con la conferencia de Stuart Gilman, experto mundial en temas de recuperación
de activos robados. A esta conferencia asistieron miembros de los cuerpos diplomáticos en Colombia y de importantes instituciones públicas y privadas colombianas.
Hoy nos convoca otra actividad más de este Convenio. Se trata de un seminario
sobre “Mejores prácticas para la recuperación de activos transnacional”. La recuperación
de activos es una figura de la Convención contra la Corrupción, que permite a los Estados víctimas rescatar los frutos que los corruptos han ubicado en el extranjero. Es una
estrategia fundamental anti-corrupción que les impide a los corruptos disfrutar esos
activos que se han robado.
El Director Ejecutivo de nuestra oficina, Yury Fedotov, ha manifestado en el marco de la vigésima segunda sesión de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia
Penal, que “interrumpir el flujo del producto del delito es una necesidad. No podemos
permitir que los criminales y sus redes prosperen a partir de sus crímenes o financiar
otras actividades ilícitas”.
Para lograr este fin debemos contar con estructuras legales e institucionales sólidas. También debemos construir canales de coordinación adecuados y ágiles entre las
entidades. La cooperación internacional oportuna, permitirá avanzar en el combate
efectivo contra este fenómeno.
Nos acompañan en este seminario, para reflexionar en estos temas, expertos del
Instituto Basel, de Argentina, de Brasil y de Suiza. Y también contamos en la audiencia
con participantes de muy alto nivel. Esperamos que el seminario logre reforzar la capacidad de las Instituciones colombianas para recuperar bienes robados, y que en lugar
de ser aprovechados por los corruptos, sean utilizados en beneficio de la población.
122
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Mejores prácticas para la
recuperación de activos
transnacional
Mecanismos jurídicos para
la recuperación de activos
Guillermo Jorge*
Atendiendo que la Contraloría General de la República tiene a su cargo el adelantamiento del llamado proceso fiscal, cuya naturaleza es eminentemente administrativa, se tiene que han aflorado algunos cuestionamientos acerca de las facultades
a ella atribuidas para acceder a la información que permita lograr el resarcimiento
del daño ocasionado al patrimonio del Estado. El propósito de esta intervención es
ocuparse un poco de los mecanismos jurídicos idóneos y necesarios en el proceso
de recuperación de los activos, que como consecuencia de actos de corrupción, han
logrado salir de la esfera nacional, ingresando a otros países.
Es importante considerar que cuando se habla del exterior se está haciendo alusión no a un solo país, sino a un número considerable de lugares diferentes, cada
uno de ellos con su propia dinámica interinstitucional, al punto que lo que sucede en
Austria difiere considerablemente de lo que pueda pasar en Suiza, o en Luxemburgo o en Alemania, o incluso en países con ubicación geográfica más distante como
India, China, Rusia, Australia, Venezuela, Ecuador o Argentina. Cada uno de ellos ha
establecido sus propias reglas basadas en una arquitectura institucional propia. Tal
situación impone la creación de una autoridad central, a través de la cual se canalice
la cooperación internacional, en dos o tres instituciones.
Países como Colombia cuentan con diferentes autoridades centrales, pero crear
lazos de confianza, que generen credibilidad y solidaridad internacional, puede lograrse de mejor manera si se cuenta con una entidad que haga las veces de autoridad
central. Se debe tener claridad acerca de las diferentes tradiciones jurídicas, pues no
se aborda de igual manera el tema de la colaboración internacional en países con una
marcada tendencia anglosajona que en aquellos con tradición jurídica civil - mundo
Europeo Continental. Las diferencias son notables. Los esfuerzos que ha hecho Suiza
en los últimos 15 años para cooperar internacionalmente en temas de corrupción no
* Abogado de la Universidad de Buenos Aires, master en derecho de la Universidad de Harvard (2003). Está
especializado en derecho penal e internacional, con una amplia trayectoria en problemas asociados al control de la corrupción, la criminalidad organizada transnacional y el lavado de activos.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
123
Recuperación de activos transnacional
son comparables a los esfuerzos que han hecho
muchos otros países europeos de la misma tradición jurídica.
Cuando hablamos de dinero ilícito transferido a otras jurisdicciones del mundo acudimos
a los estudios realizados por el señor Ramón
Baker en los Estados Unidos, investigaciones
macroeconómicas que lograron establecer que
las transferencias que se hacen desde los países
en desarrollo hacia los centros financieros globales, en términos de crimen organizado ascienden
a 440 billones y en términos de corrupción el
equivalente al 70%. Esta cifra es un indicador
importante que acredita como la corrupción está
fuertemente ligada al desarrollo. De ahí la convicción generalizada que enseña que la corrupción es un problema de la comunidad internacional, es decir, de todos.
Sin embargo resulta importante considerar
que la diferencia estriba en la manera como se
aborda el manejo del tema en cada Estado. Hay
mucha corrupción en los países desarrollados,
pero también hay respuestas institucionales importantes en esos mismos lugares; de igual manera se debe indicar que hay mucha corrupción
en países en desarrollo, pero en un buen número
de casos la respuesta institucional es menor. Ello
indica que si nos enfrentamos a un caso muy
grande de corrupción en los Estados Unidos, es
poco probable que se ponga en peligro las instituciones democráticas, en tanto que un caso de
corrupción en Argentina podría colocar en grave
riesgo sus instituciones, pues en todo caso, dependerá de la manera como reaccione el poder
ejecutivo argentino o del grado de independencia y autonomía del poder judicial, que le permita llevar a feliz término una investigación donde
el involucrado sea una persona muy cercana al
poder ejecutivo.
Uno de los instrumentos internacionales más
importantes en la lucha contra la corrupción
resulta ser La Convención de Naciones Unidas
del año 2005, sin embargo, la Convención de la
OECD contra el cohecho de los funcionarios públicos extranjeros en transacciones comerciales
internacionales, tratado del cual Colombia hizo
parte, siendo incluso el país número 40 en ratificarlo, se ocupa del tema de las multinacionales
124
que están pagando sobornos en el mundo en desarrollo por contratos públicos. Cobra trascendental importancia por cuanto presenta una solución
que a la fecha ha resultado bastante exitosa, al
generar incentivos para que las multinacionales
involucradas negocien con los organismos públicos de sus casas matrices, la multa que tendrán
que pagar por haber incurrido en actos de soborno en el extranjero.
Es el caso de Siemens, esta compañía de alto
prestigio internacional pagó sobornos para lograr
la consolidación de contratos en Pakistán, Venezuela, China, Argentina, Bangladesh, por lo que
los Estados Unidos y Alemania conjuntamente
tomaron medidas, decidieron vigilarla, la Siemens
hizo su propia investigación interna, pidió disculpas y finalmente preguntó: “Cuánto tengo que
pagar de multa?” La respuesta fue la considerable
suma de dos mil millones de pesos como sanción.
El capítulo quinto de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, consagra en sus
artículos 53 al 56 las vías jurídicas para recuperar
activos. Hay algunas que resultan más favorables
a la función administrativa ejercida por la Contraloría General y otras menos favorables porque
están orientadas a ser utilizadas en la órbita del
derecho penal; pero igual consagra normas sobre
el procedimiento a realizar, una vez que los activos son decomisados o incautados en el exterior
con el propósito de lograr su repatriación.
Una de las primeras precisiones por realizar
será conocer toda la información posible acerca
del propietario de los bienes, si hubo o no un delito, si hubo una falta fiscal, o si corresponde a un
proceso disciplinario, o una extinción de dominio; se impone además tener información acerca
de las reglas o normas que operan en el país donde se han ubicado los bienes, porque no siempre
aquellos ubicados en el exterior por manos criminales, podrán regresar a la economía nacional.
Por fortuna, en este momento se cuenta con
innumerables medidas de investigación dirigidas a
localizar bienes en el exterior, sin que se tenga que
acudir a un proceso judicial, o a la formalidad del
exhorto o solicitud de asistencia judicial internacional. Es muy importante entender que se debe
empezar a trabajar informalmente desde el primer
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
momento en que se sospecha
que hay una conexión con el
extranjero, de ahí la importancia de construir relaciones con el
exterior que vayan produciendo
y generando acercamiento, confianza y conocimiento, que en
todo caso redundará en beneficios para los procesos judiciales
y administrativos en Colombia y
que van a alimentar también los
procesos judiciales en el exterior.
no absuelve positivamente un requerimiento, puede ser que no se
encuentre facultada legalmente para hacerlo.
Un mecanismo que resulta
de gran utilidad son las bases
de datos públicos. Aquí encontramos información relacionada
con propiedades, con registro
de bienes, barcos, aviones, antecedentes, existencia de sociedades y cualquiera otra información de naturaleza similar,
en escasos minutos puedo saber
si alguien tiene un apartamento en Miami o en otro lugar del
mundo, porque la información
registral en casi todos los lugares es pública. En países menos
sofisticados se debe acudir a la
oficina encargada del registro.
Lo importante es entender qué
tipo de información es de acceso público y cual requiere de
una orden judicial previa.
Hasta hace algunos años había mucho dinero circulando, en
efectivo, dinero producto de las grandes transacciones de droga,
sus dueños ingresaban a los bancos como grandes personalidades,
al punto que se les atendía de manera preferencial, con tapete rojo
y mejor aún cuando llegaban con sus maletas llenas de dinero, no
había ninguna diferencia entre Pablo Escobar y Bill Gates.
La información que requiere orden judicial no es la misma en
todos los países. Encontramos algunos lugares donde se tiene la
tradición de conservar la privacidad en el sector financiero, son
aquellos países reconocidos por ser buenos resguardadores de
grandes fortunas. Sin embargo, por regla general la información
financiera requiere de una orden judicial, aunque algunos datos,
como aquellos que circulan en las bolsas de valores es pública;
antecedentes penales y registros de reincidencias en algunos países
es pública y en otros países se protege la identidad del investigado.
Ahora si hay diferencia, los bancos e instituciones financieras y
los llamados sujetos obligados, son miembro de la sociedad civil,
intermedian en transacciones financieras, por lo que no pueden ser
indiferentes a este fenómeno. Fue por ello que se creó la necesidad
de cambiar el esquema. Fue necesario hacerles entender que son
víctimas del problema, pues los están usando para lavar dinero, así
que ahora tendrían que colaborar con los Estados en la detección
de sus clientes con dineros de dudosa procedencia.
Aquí es donde la Contraloría tendrá que seguir insistiendo en el tema de las facultades
que se le han otorgado desde la
Constitución Nacional, pues lo
que resulta evidente es que en
Colombia como en otros países
las competencias están delimitadas, situación que invita a
entender sus propias limitaciones y a conocer las limitaciones
de los demás. Porque cooperar
es entender lo qué puedo hacer y tener claro qué pueden
hacer los otros por mí, aceptando que cuando una institución
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
125
Recuperación de activos transnacional
El lavado de dinero “es una invención pragmática para reducir el narcotráfico”. Funciona de la siguiente manera: el dinero se
coloca en el sistema financiero, luego se diversifica, se realizan
inversiones y después reaparece en la economía como dinero lícito.
La corrupción no funciona así, o por lo menos la gran corrupción
no funciona de esa manera; la gran corrupción funciona sobre la
idea de separar a los autores, muchas veces funcionarios públicos
o grandes empresarios, del producto del delito; y ello es posible
porque delante de ellos encontramos una sociedad pantalla, o directores nominales, o acciones al portador que permiten abusar del
secreto profesional. Es posible escuchar manifestaciones que dan
cuenta de haber encontrado, por ejemplo, un abogado pero no se
le puede preguntar porque está amparado por el secreto profesional; o ubicar determinada sociedad, pero tiene acciones al portador
y están en poder de una persona que resultó ser un indigente.
Dentro de esta misma cultura aparecen los centros “Off Shore”,
son centros financieros que no solo venden confidencialidad bancaria basada en el secreto profesional, sino que también garantizan
de alguna manera cierta opacidad, es decir falta de capacidad administrativa para responder requerimientos internacionales, referidos al ocultamiento de la titularidad de los bienes. Ejemplos muy
típicos de los años 80: se pide información financiera a las Islas
Caimán sobre una compañía, la respuesta será que no se encuentra
registrada o que la ley de su país no permite entregar los datos solicitados. Cada paraíso fiscal se las ingenia para vender esta reserva.
Las actividades al margen de la ley tienen acceso a un número
apreciable de paraísos fiscales. Suiza es un caso prominente, pero
también encontramos el Principado de Liechtenstein, Luxemburgo,
Las Islas Caimán, Las Bahamas. Se creó una estructura financiera
internacional por la que también pasaron los dineros las dictaduras
militares, todo ello en un momento político de mucha confrontación internacional, pero luego, cuando termina la guerra fría se
empiezan a vislumbrar cambios sustanciales en este sentido.
En el mundo hay unos 65 paraísos fiscales, no todos son países,
algunos son gobernaciones y territorios especialmente Británicos,
pero el problema no son solamente los paraísos fiscales, EEUU que
ha liderado la lucha contra las drogas y ha sido el gran impulsor
de todas las normas contra el lavado de dinero, tiene dentro de sus
Estados tres que compiten entre sí para construir estructuras jurídicas que permiten no divulgar información acerca de los últimos
beneficiarios, ellos son Wyoming, Nevada y Delaware. Sin embargo
estos tres Estados son la excepción.
Las compañías de cajón, son otro mecanismo utilizado para
distraer a los investigadores de bienes, se les da vida jurídica para
llevar a cabo negocios puntuales, pero una vez utilizadas se desaparecen de la esfera comercial. En ocasiones se las deja permanecer
en el tiempo y luego se ofrecen como un producto de mucha uti126
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
lidad para los interesados. Si una persona llegare
a necesitar conformar una persona jurídica con
el propósito de ocultar bienes, se le ofrece una
creada en el año 2000, es decir se saca del cajón
para que cuando la investiguen, la información
que obtendrán los organismos de control, es que
se trata de una empresa de vieja data, con objeto
social desarrollado de tiempo atrás, que difícilmente generará sospechas.
Pero desmantelar todas estas herramientas
que garantizan el secreto corporativo, profesional,
bancario, bursátil, creadas hace 30 o 40 años no
se hace de la noche a la mañana, ni siquiera en
una década, porque la resistencia es fuerte. El
Instituto de Basilea suscribió un acuerdo con los
doce bancos más importantes en el tema de ocultar dineros de la banca privada, y éstos a su vez se
comprometieron a cumplir las reglas establecidas
para la detección de dineros de procedencia ilegal,
sin embargo se espera que la observancia de las
normas se vaya consolidando paso a paso, en la
medida que se haga el ejercicio costo beneficio, ya
que son malas prácticas en uso durante muchos
años que a veces resultan difíciles de superar.
Cuál es la respuesta institucional global al
problema de los paraísos fiscales, de los centros
“Off Shore” de las sociedades vehículos, de las
sociedades cáscara? La respuesta es el lavado de
dinero. Se cuenta con una estructura muy homogénea, en todos los países del mundo los clientes
se dirigen al mercado financiero: bancos, seguros, valores, inmobiliarias, casinos, profesiones
liberales, auditores, en algunos países a abogados; los investigadores están en la obligación de
tratar de identificar al último beneficiario de la
transacción, entender cuál es el negocio que hay
detrás del movimiento financiero, por eso se debe
contar con entrenamiento en estos procedimientos, para lograr establecer cuáles son los compromisos que tienen los llamados sujetos obligados.
Cuando los sujetos obligados tienen dudas
acerca del origen de los dineros, o no han logrado identificar al último beneficiario, o no están
seguros si la persona actúa por cuenta propia o a
nombre de un tercero o cuando las explicaciones
que recibieron no son del todo satisfactorias, se
debe acudir a la Unidad de Información financiera (UIF) o su equivalente en Colombia, la Unidad
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
de Inteligencia y Análisis Financiero (UIAF); si
esta entidad recibe un reporte de una operación
considerada como sospechosa pedirá al resto del
mercado colombiano se le informe si esta persona
ha realizado transacciones similares, tratando de
establecer un patrón. Pero también podrá solicitar
información a otros países sobre el mismo tema.
La ventaja de esta colaboración es que funciona
con un sistema encriptado digital, por lo que no
se pide por oficio, ni exhorto sino por correo electrónico, lo que permitirá que se obtenga máximo
en tres días, seis días, una semana. En tanto que
exhorto puede tardar un año o dos en tramitarse.
En el tema de las medidas coercitivas, es decir
que restrinjan derechos constitucionales o protegidos por los instrumentos internacionales, se
requiere de la asistencia jurídica reciproca porque se necesita una orden judicial, es decir, es
necesario que sea un Juez de la república quien
autorice la restricción de un derecho. Salvo algunas excepciones, como en el caso colombiano
donde la Contraloría puede decretar embargos o
las aduanas, que igual pueden hacerlo.
Con o sin la competencia administrativa de la
Contraloría es posible que encuentre problemas
en el exterior. En los países de tradición jurídica
civil, ante un requerimiento de la Contraloría de
Colombia en este sentido, le responderán positivamente, asegurando que respetan las decisiones
del país, es decir que si los colombianos deciden
que la Contraloría colombiana puede decretar
un embargo, ellos no pondrán ningún contratiempo. Pero en los países de tradición Anglosajona, Estados Unidos, Inglaterra, Australia se
negarán radicalmente anunciando que el único
facultado para restringir derechos fundamentales es el juez de su país, por lo que recibida la
solicitud el Fiscal americano tiene que representar a Colombia en un proceso que tendrá como
finalidad decretar la aplicación de la medida solicitada, durante el cual es posible que el Juez
asegure que tal determinación fue decretada sin
cumplir con el debido proceso; o podrá pedir
que se incorporen elementos probatorios o evidencia física o finalmente deje el tema sin resolver. Es por todo ello que se deben diseñar estrategias, conociendo previamente la legislación
interna de cada país, porque en algunos lugares
del mundo se tendrán estas limitaciones.
127
Recuperación de activos transnacional
Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción y novedades en materia de prevención
Se podrían sintetizar en tres aspectos:
1. Identificación de últimos beneficiarios en banca privada
2. Escrutinio elevado para personas políticamente expuestas (PPE)
3. Prohibición de operar con Shell Banks en la Banca Corresponsal
En primer lugar tenemos que los sujetos obligados en materia de lavado de dinero
tienen que hacer sus mejores esfuerzos para identificar a los últimos beneficiarios de
los productos financieros, especialmente cuando se trata de cuentas consideradas
como de alto valor, es una manera de llamar a la banca privada. El monto de una
cuenta aperturada en la banca privada para llegar a ser considerada como de alto valor lo fijará discrecionalmente cada país; un buen ejemplo es Suiza, donde para abrir
una cuenta en la banca privada se requiere más de un millón de dólares, en cambio
en países como Argentina se puede abrir con 250 mil dólares. Son estas cuentas las
que se someterán a un escrutinio especial.
El segundo tema de interés para la Convención y que resulta ser una excelente medida preventiva, lo constituye la vigilancia sobre las personas políticamente expuestas
(PPE). Lo que significa que funcionarios públicos que tengan la calidad de personas
políticamente expuestas (PPE), sus familiares y sus estrechos colaboradores estarán bajo
el tamiz de la observación internacional. Si a un banco llega la peluquera del político
de turno o el jardinero del presidente, o su conductor, pretendiendo abrir una cuenta
con dineros de gran magnitud, quedará en evidencia que quien abre la cuenta está
prestando su nombre para hacerlo, y se infiere que el verdadero titular es la persona
políticamente expuesta. Por esta razón estos sujetos han sido llamados en la banca privada personas de alto riesgo, calidad que también ostentan las sociedades “Off Shore”.
La tercera regla establecida en la Convención, está consignada en el artículo 52 y
es la prohibición de operar con “Shell Bank”, es decir con los llamados bancos cáscara
o bancos pantallas. Un banco es pantalla y opera como “Shell Bank” cuando no está
sujeto a ninguna supervisión. Ejemplo el Banco MACRO, banco de capitales argentinos, tiene una operación en las Bahamas, pero no opera como Shell Bank porque
cuando presenta su balance general reporta esta operación. Pero si con posterioridad
este mismo banco realiza una operación en Islas Caimán y no la declara a quien cumple funciones de superintendencia en Argentina, si será un Shell Bank atendiendo
que en las islas Bahamas tampoco se cuenta con ningún control.
Lo anterior cobra trascendental importancia cuando se trata de transferencias
masivas que involucran recursos del Estado al sector privado. Uno de los mejores
ejemplos resulta ser el caso Menen. El ex presidente tenía un amigo propietario de un
banco, Raúl Mané, a través del cual se canalizaron cantidades de transacciones vinculadas con las privatizaciones, incluyendo las de los sobornos, Mané tenía un banco
en la Habana, Federal Bank, era un banco “Shell” pues no estaba supervisado por la
autoridad monetaria Argentina y desde la Habana colocaban grandes cantidades de
dinero donde las personas interesadas exigían y una vez concluidas las operaciones
el banco fue cerrado.
128
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
En casos extremos los “Shell Bank” son una licencia que se
obtiene por 200 mil dólares ante los gobiernos de los países que
son paraísos fiscales, en un momento de privatizaciones masivas
donde hay grandes sobornos, se obtiene la licencia que acredita
que una determinada persona es dueña de un banco, recibe considerables sumas de dinero y lo envía a los mejores bancos del
mundo. A esta figura se le denomina banca corresponsal, es decir,
transacciones entre bancos.
Cómo a finales de los 90 ya había reglas sobre lavado de dinero,
los bancos tenían claro que debían conocer a sus clientes. Pero, si
el cliente es otro banco, que a su vez envía 200 millones de dólares
de sus propios clientes, el banco receptor se excusa aseverando
que no es su obligación verificar el origen de los dineros que está
captando, por cuanto proceden de otra entidad Bancaria y es en
últimas a ésta a quien le corresponde esas labores de verificación.
Las investigaciones de corrupción o fraude al Estado o de conductas que producen perjuicios patrimoniales al Estado, se convierten en investigaciones enriquecedoras si se logran adelantar
conjuntamente con las investigaciones de lavado de dinero. Todo
aquel que cometa un delito o realice un fraude al Estado (no de
manera negligente, pues en este caso seguramente no tendrá el
propósito de esconder el dinero, aceptará su responsabilidad y negociará) pero si cometió un fraude de manera dolosa, no hay duda
que su principal objetivo será ocultar los dineros provenientes de
la actividad ilícita, por ello debemos saber cómo utilizar las herramientas interinstitucionales que permiten investigar conjuntamente tales conductas, lo que en otras palabras se traduce en la
necesidad de investigar el posible lavado de dinero conjuntamente
con el delito precedente
Cómo localizar al país receptor?
Cuando se presume que los bienes se encuentran en el exterior,
la investigación debe comenzar por identificar en primer término,
el país o los países receptores del producto del delito. Para ello
deben utilizarse los medios de investigación patrimonial tradicionales en la jurisdicción local, los registros de bienes muebles e inmuebles del imputado, de su entorno familiar, y de las sociedades
comerciales nacionales o extranjeras, en las cuales el imputado y
sus allegados tengan intereses, son en general el primer lugar de
búsqueda, porque indagar en los registros públicos no alertará al
imputado.
Cuando se trata de bienes, lo más importante es determinar
cómo han sido adquiridos y en general, esa información está en el
dueño anterior de los bienes. Los extractos de sus cuentas bancarias, gastos, pagos a tarjetas de crédito, evidencian datos sobre
transferencias electrónicas a otras cuentas o sobre ingresos procedentes del exterior.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
Los listados de llamados
telefónicos, los contactos personales ( agendas, correos electrónicos, tarjetas de negocios)
pueden arrojar datos sobre los
países con los cuales el imputado mantiene relaciones. La
investigación y seguimiento
puede conducir a su proveedor de servicios societarios o
al banco con el cual opera en
el exterior. Como muchas entidades financieras requieren
instrucciones por escrito, la
memoria del fax resulta ser un
elemento útil para demostrar
quién es el país receptor.
Queda claro entonces que
el ejercicio anterior excluye la
posibilidad de acudir a la mala
práctica denominada operaciones de pesca, que no es cosa
distinta a remitir solicitudes indiscriminadas a diversos países,
con la esperanza que en alguno
de ellos se encuentre la información que se está necesitando,
mecanismo que tan solo contribuye a generar confusión provocando respuestas negativas. Se
requiere entonces una jurisdicción localizada, contar con evidencias concretas y un mínimo
de información que le permita al
destinatario atender en debida
forma el requerimiento.
Qué es lo que se pide?
Para solicitar información
se debe conocer el mercado
financiero. Es decir, se debe
tener claridad en cuanto a los
productos manejados por las
diferentes entidades y en el
caso particular de los bancos
generalmente se indaga por las
cuentas y sus titulares. Ante tan
reducida pregunta, la información tan solo podrá ser “sí tiene
129
Recuperación de activos transnacional
cuenta o no tiene cuenta”, pero ninguna entidad
financiera contestará lo que no se le ha preguntado. Recuérdese que los productos financieros
igual involucran bonos, acciones, parte en un
contrato de fidecomiso, otros títulos valores etc.
Se podrá asegurar que la presión internacional
contribuirá para que los sujetos obligados cooperen, pero ellos solo lo harán en la estricta medida
en que deban hacerlo, y si la solicitud no involucra
la información completa que se está necesitando,
ninguno responderá más de lo que se pide.
De igual manera se debe tener claro cuáles son
las obligaciones que tienen los bancos del país
cuya colaboración internacional se está solicitando. Es decir si la entidad bancaria está obligada o
no a indagar acerca de la procedencia de los dineros depositados en sus cuentas; si la persona se
encuentra clasificada como cliente de alto riesgo;
si se le ha realizado seguimiento a sus movimientos financieros; porque solo cuando se tiene información sobre lo que otros no han hecho, se puede
insistir en el requerimiento, especialmente cuando
se trata de sujetos obligados.
Incautación y decomiso del producto del delito
Colombia es un país que en materia de incautación y decomiso goza de especial reconocimiento en la región por su amplia experiencia
como consecuencia de su lucha contra el tráfico
de estupefacientes, al punto que es el primer país
en tener un decomiso que no tiene connotación
penal y es la denominada Acción de Extinción
de Dominio.
El decomiso como herramienta idónea en la
lucha contra la criminalidad ha tenido suma importancia al interior del proceso penal, es en este
escenario donde se reconoce el decomiso de los
instrumentos del delito y el decomiso de los objetos del delito. Fueron estas las dos figuras que
enseñaba la academia y la diferencia fundamental
entre una y otra, era que uno tenía carácter punitivo y el otro preventivo.
Para mayor ilustración se puede acudir a la detención de una persona que conduce un camión
en el que se transportan 30 kilos de estupefacien130
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
te cocaína. Si la persona capturada es inocente, se tendrá que devolver el vehículo
camión por tratarse de un instrumento del delito, pero el Estado procederá a la destrucción de la sustancia estupefaciente por tener la calidad de objeto del delito, es
decir los objetos del delito se decomisan, en tanto que los instrumentos del delito se
decomisarán una vez establecida la responsabilidad penal del detenido, en sentencia
condenatoria.
Cuando de lavado de activos se trata, el fin perseguido es la recuperación de las
ganancias obtenidas con el delito, es decir, si nos detenemos en la situación arriba
planteada, encontramos que el objetivo no es el decomiso del camión, o el yate, o
la mansión, menos aún la sustancia estupefaciente, sino las sumas de dinero que se
percibieron como consecuencia de la venta del objeto del delito.
Surge entonces un interrogante que resulta oportuno responder desde ahora, es
decir, si el decomiso de las ganancias obtenidas como consecuencia del delito tiene
carácter punitivo o preventivo. Las respuestas son diferentes y se puede asegurar que
hay una postura que ha venido
tomando fuerza y es la que sostiene que puede ser ambas cosas. El Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, El Tribunal Constitucional Alemán, el Tribunal Supremo de Suiza y toda la jurisprudencia que gira alrededor de la pregunta responden,
si es una pena se deben observar y respetar las garantías del proceso penal, por lo
tanto, son de carácter intransferible, solo operan después de impuesta la sentencia
condenatoria y en caso de fallecimiento del condenado se terminaría la posibilidad
de continuar persiguiendo los bienes.
Modelos de decomiso
Cuando el modelo aplicable se basa en el objeto del delito, se ha de acreditar la
relación existente entre el objeto y la conducta delictiva investigada, por lo que poco
interesará si los bienes perseguidos se encuentran en manos de terceros, salvo por
supuesto, los derechos de quienes actúan de buena fe, pero en todo caso habrá que
demostrar que hubo mala fe para poder decomisarlos. Sin embargo la jurisprudencia
internacional ha sostenido que este tipo de decomiso beneficia a los despilfarradores
pues una vez se demuestra que ya no tienen recursos para responder por su fechorías,
o que han puesto sus dineros en vehículos corporativos en el extranjero y no existe
manera de probar que sí tiene la calidad de último beneficiario, el estado se quedará,
por sustracción de materia, sin la posibilidad de afectar sus bienes.
El decomiso no es una pena
En Alemania ha sostenido la jurisprudencia que la finalidad del decomiso del
producto del delito, es “eliminar un desequilibrio patrimonial producido por el hecho
punible”. El desequilibrio no pertenece a la culpabilidad no es una pena, ni al concepto de peligro pues no es una medida de seguridad, ni al de la reparación porque
tampoco es resarcitorio. Por eso el decomiso de las ganancias tiene como finalidad
preventiva desterrar la idea de que la comisión de delitos es redituable.
Lo que básicamente se dice es que su naturaleza jurídica es diferente, porque no
se decomisan las ganancias del delito para resarcir el daño, por cuanto en ocasiones
los bienes o sumas de dinero decomisadas son inferiores o superiores o no se ajustan
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
131
Recuperación de activos transnacional
al daño causado; tampoco se decomisa para castigar porque para
esos efectos se cuenta con las penas privativas de la libertad o la
multa y menos se hace como una medida de seguridad. Se tiene
entonces que su finalidad es transmitir un claro mensaje a la sociedad que el crimen no paga y esto no corresponde con ninguna de
estas tres naturalezas jurídicas contempladas.
En Argentina se sostiene que en los delitos de corrupción, el
decomiso cumple una función reparatoria del daño social. Resulta
importante otorgarle un sentido de restauración de la justicia y
restablecimiento del equilibrio perdido, destinado a recuperar para
la comunidad los activos obtenidos o utilizados en la comisión de
los delitos socialmente dañosos.
Qué bienes constituyen el producto del delito
De la lectura de la Convención de Naciones Unidas contra la
Corrupción se concluye que efectivamente la Contraloría General
de la República de Colombia tiene limitada su accionar a todos
aquellos casos que produzcan daños al patrimonio del Estado.
A manera de ejemplo, se tiene a un constructor que para acceder a una licitación paga un soborno de un millón de dólares,
logra la construcción de la obra y en el proyecto el hombre obtiene como ganancia la suma de 15 millones de dólares. Si el tema
fuera asumido por la Fiscalía General de la Nación, seguramente
la investigación inicial se encaminaría a acreditar la existencia de
la conducta típica, en este caso el soborno; no es de su interés
ni el monto del soborno ni las ganancias que obtuvo la empresa
como consecuencia de dicha actividad al margen de la ley, lo
que de hecho constituye un franco error, porque los rendimientos
están a la vista, fáciles de afectar con una medida de embargo o
decomiso, salvo que se trate de una de las compañías denominadas off shore, que una vez culminada la operación financiera se
desaparece de la órbita nacional.
Surge entonces la siguiente pregunta: ¿puede la Controlaría ir
mucho más allá del perjuicio ocasionado, persiguiendo también las
ganancias obtenidas con la conducta que le generó un daño al patrimonio del Estado? Lo correcto en todo caso, es tener claro hasta
dónde puede llegar cada institución, cuáles son sus competencias
pero también cuáles son sus límites y establecido ello cooperar de
manera interinstitucional, en el entendido que todos trabajan en
últimas para el bien del Estado y en su beneficio, independientemente de la entidad para la cual presten sus servicios.
Resulta muy útil en términos de investigación hablar con el
sector privado, contactar a los contratistas, a los competidores que
perdieron la licitación, pues sin duda conocen quién pagó, cuánto
pagó, como pago y por qué no ganó, esta información es muy
valiosa para saber cómo está pensando la persona investigada.
132
Otra de las preguntas que
surge en estos escenarios académicos es qué pasa cuando
el investigado no tiene bienes
a su nombre, pues habilidosamente todo su patrimonio se
encuentra radicado en cabeza
de un tercero, que bien puede
ser su amigo de toda la vida,
persona en todo caso de su
absoluta confianza. Podría la
Contraloría adelantar una investigación en contra de ese
tercero, ajeno al proceso fiscal?
La respuesta, sin duda, es
que la Contraloría solo investiga gestores fiscales, de tal
forma que carece de competencia para vincular al proceso
a quien no tenga esa calidad,
por lo que deberá el funcionario compulsar copias de lo pertinente ante la Fiscalía General
de la Nación, para que investigue a su amigo por el presunto
delito de testaferrato.
Sin embargo, se cuenta con
una herramienta adicional y es
acreditar ante las autoridades
civiles que el gestor fiscal, de
manera dolosa y fraudulenta
salió de sus bienes, solicitando
dejar sin efecto todos aquellos
actos jurídicos realizados de
mala fe, con el propósito que
los bienes regresen al patrimonio del investigado y poder así
proceder a su decomiso. Pero
se aclara que esta acción es
eminente judicial.
Todos los países tienen en
sus derechos civiles la posibilidad de descorrer el velo de
compañías o solicitar ante las
autoridades competentes la revocatoria de las transacciones
que no cumplieron con las formalidades legales o que están
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
viciadas por tratarse de operaciones fraudulentas, pero usualmente es un procedimiento poco utilizado, los jueces no están muy
seguros cuando adelantarlo o no, máxime si aparecen terceros de
buena fe.
Otro mecanismo bien importante es la posibilidad que tiene
la Contraloría de constituirse en víctima en los procesos penales
adelantados por la Fiscalía General de la Nación, como consecuencia de la información que la entidad previamente ha entregado,
en representación del Estado, trabajando mancomunadamente a
fin de lograr no solo establecer responsabilidad en cabeza de los
imputados, sino el resarcimiento de los perjuicios ocasionados al
patrimonio del Estado.
Para sintetizar se debe consignar que la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, resulta altamente innovadora en
cooperación internacional penal, obsérvese como el artículo 43 establece que el capítulo relacionado con la cooperación se aplicará
a la asistencia jurídica recíproca y extradición en el campo penal,
sin perjuicio de lo cual los estados son libres de cooperar en temas
no penales, administrativos o civiles y usar las reglas de la Convención en la media que lo necesiten. Sin embargo, se trata solo de
una recomendación internacional para que los estados hagan sus
mejores esfuerzos y cooperen aun en temas no penales
Punto central de esta temática ha sido el reconocimiento de la
limitación que existe en la cooperación internacional, cuando de
limitar o restringir derechos fundamentales se trata, por cuanto
como ha quedado consignado el único que tiene tal facultad es
el juez de la república, así se halla establecido en las democracias
constitucionales. Pero existen otras formas de cooperación donde
no es necesario la restricción judicial y es la mal llamada cooperación informal, o mejor cooperación administrativa, mecanismo que
permite la comunicación directa entre homólogos, la entrega de
información que facilitará de manera inicial verificar la procedencia
o improcedencia de una solicitud formal y valorar la conveniencia
de iniciar acciones judiciales en el país requerido.
Un buen ejemplo lo constituyen las policías del mundo, Interpol con sus agencias y bases de datos en tantos países, permite
y facilita la entrega de información prioritaria en investigaciones
penales o administrativas, viabilizando la verificación de datos, su
confrontación con diversos elementos materiales de prueba y confirmando inquietudes formuladas por países requirentes, mucho
antes de formalizar una solicitud de asistencia en tal sentido.
La información de la Unidad de Inteligencia y Análisis Financiero (UIAF) es otro tipo de cooperación administrativa informal,
sin embargo, sus datos llegan a tener connotación de reservados ya
que generalmente no se puede transferir directamente a los procesos penales o administrativos hasta no surtir el procedimiento de
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
133
Recuperación de activos transnacional
control constitucional, previo y posterior ante un juez, en el caso colombiano de de
control de garantías. Otro mecanismo de gran utilidad son las embajadas que cuentan
con agencias o delegados, personas a través de las cuales se puede acceder a cierta
información, en el entendido que los elementos de prueba que se intercambien serán
de utilidad en el evento en que se inicien investigaciones en ambos países.
Consejos prácticos
La cooperación internacional debe iniciarse desde el momento en que se identifique la existencia de bienes en otro país. A partir de ese punto se debe dar curso a
las comunicaciones informales y directas con la autoridad central de dicho país, indagando acerca del conocimiento que puedan tener sobre la persona cuya información
se requiere. Establecido ello, se estudiará la conveniencia de presentar formalmente la
solicitud de asistencia judicial.
En ocasiones una solicitud formal de asistencia internacional puede ser considerada como una noticia criminal, dando origen de manera inmediata a una apertura
de investigación que puede constituirse en un verdadero obstáculo para la entrega
de la información que se requiere, porque lo que se ha provocado con tal pedido es
dar inicio a una reserva de sumario, poco conveniente para las pretensiones del país
solicitante. Cuando se presenta una solicitud formal a Suiza, lo primero que hacen las
autoridades, antes de entregarle la información al país requirente, es darle traslado a la
parte interesada, para que si lo considera necesario interponga los recursos pertinentes.
En tanto el tema se resuelve, el investigado cuenta con tiempo suficiente para esconder los dineros de origen ilícito, quedando así burladas las necesidades del requirente.
Situaciones como esta, son las que invitan a tener clara información sobre los
procedimientos y controles realizados por el país destinatario de la solicitud de cooperación, de tal forma que el escenario ideal es aquel donde se conoce y entiende la
legislación de quien tiene que cooperar, se entabla una relación de confianza entre
ambos países, se advierten las consecuencias jurídicas de ejercitar las medidas, se toman decisiones conjuntas, se elaboranborradores y se les pide que lo aprueben antes
de enviarlo, garantizando así el éxito del procedimiento y de las investigaciones adelantadas en el país de origen.
La Contraloría General de la República debe igualmente ocuparse de vender su
imagen a nivel internacional, informar al mundo que cuenta con poderes de investigación, de incautación de bienes, que los ha usado en el pasado, que los ejercita
actualmente, que no existe un proyecto de reforma para retirarle tales facultades y
que estos son aceptados por la sociedad colombiana.
134
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Mejores prácticas para la
recuperación de activos
transnacional
Rol de la CGR
como autoridad central de la
Convención contra la corrupción
Carlos Rodríguez Bocanegra*
La Contraloría General de República, por mandado constitucional, es el órgano
Superior de Vigilancia y Control, por lo que su objetivo fundamental es procurar
el buen uso de los recursos públicos. El artículo 267 de la Constitución Nacional
establece que el control fiscal es una función pública ejercida por la Contraloría, la
que en todo caso vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Su naturaleza independiente y
autónoma, presupuestal y administrativamente, le permite tomar sus propias decisiones y regirse solo por lo establecido en la Constitución Política.
La misión de la Contraloría General de la República consiste en vigilar y controlar
oportuna y efectivamente los recursos públicos, destinados para el cumplimiento de
los fines del estado social de derecho. Su visión, constituirse en una entidad referente de control y vigilancia fiscal, no solo a nivel nacional, sino internacional, moderna,
oportuna, generadora de confianza, abierta a la participación ciudadana y promotora
de transparencia en el control interno de la gestión. El valor es el compromiso, la
imparcialidad, la objetividad, el profesionalismo, el respeto y la responsabilidad de la
transparencia.
El proceso de responsabilidad fiscal que es la base de las investigaciones que hace
la Contraloría, puede tener inicio en un proceso auditor, pero también por solicitud
de alguno de los sujetos de control o por una denuncia. Este trámite se adelanta
observando el debido proceso y demás garantías constitucionales; su objetivo es verificar la existencia de una conducta dolosa o culposa, atribuible a una persona natural
o jurídica que esté encargada de la gestión fiscal y que constituya un daño patrimonial al Estado. Dentro del proceso de responsabilidad fiscal es necesario probar el
nexo causal entre la conducta realizada por la persona y el daño causado al Estado.
* Abogado de la Universidad Nacional de Colombia con Maestría en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales Contemporáneos del Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo. En la actualidad
es el Jefe de la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación
de Bienes de la Contraloría General de la República.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
135
Recuperación de activos transnacional
La Corte Constitucional se ha pronunciado acerca del proceso
de responsabilidad fiscal que adelanta la Controlaría General de la
República. En primer término, sostiene que atendiendo su naturaleza jurídica, se trata de un proceso de carácter administrativo no
judicial, lo que se ha constituido en una verdadera limitante en el
proceso de recolección de información, pues la colaboración internacional contenida en la convención anticorrupción se consolida
ante las autoridades judiciales penales.
De igual manera ha sostenido la Corte que la responsabilidad
que busca establecerse, a través del proceso fiscal, es eminentemente
patrimonial, pues quien es hallado responsable tiene la obligación de
resarcir el daño ocasionado al Estado, declaratoria de responsabilidad que tiene una marcada incidencia en los derechos fundamentales de las personas que resultan investigadas, particularmente el
derecho a la intimidad, horna, buen nombre, derecho al trabajo etc.
Esta responsabilidad no es de carácter penal ni administrativa,
es meramente resarcitoria porque lo que se busca es una indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado al Estado. Por
lo tanto, es independiente y autónoma, es decir al mismo tiempo
puede darse una responsabilidad penal y disciplinaria y una fiscal,
pero en el evento de ordenarse una indemnización de perjuicios en
un proceso penal, no sería procedente buscar ese reconocimiento
dentro del proceso fiscal. (Corte Constitucional C-620 de 1996).
Lo que resulta muy importante para la Contraloría es el tema de
las garantías procesales, pues si bien es cierto que este es un proceso administrativo, todos los investigadores tienen la obligación
de observar las garantías sustanciales y procesales que informan el
debido proceso.
El principio de igualdad, economía, imparcialidad, celeridad y
publicidad, consagrados en el artículo 29 de la Constitución Nacional y todas las garantías legales y procesales, principio de legalidad,
favorabilidad, presunción de inocencia, el derecho de ser oído a
través de abogado, derecho a la defensa, si no tiene abogado se le
asignará uno de oficio, derecho a solicitar y controvertir pruebas,
solicitar la nulidad si ha habido violación al debido proceso e interponer los recursos de ley, es decir hay lugar a la doble instancia.
Además el derecho a un proceso público y sin dilaciones injustificadas y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
La Contraloría tiene la facultad de decretar medidas cautelares,
de acuerdo con el artículo 12 Ley 610 de 2000, desde que se inicia
la investigación, y los bienes afectados con esta medida, una vez
proferido el fallo continúan limitados dentro del proceso de jurisdicción coactiva. Los bienes sobre los cuales recaen estas medidas
pueden estar ubicados en el país o en el exterior, la ley no limita tal posibilidad a los bienes ubicados en territorio colombiano.
Tradicionalmente la Contraloría ha venido cumpliendo con esta
136
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
obligación constitucional y legal, pero se debe
reconocer que en materia de bienes los que han
resultado embargados son solo aquellos ubicados
en Colombia.
Otro elemento importante que vale la pena
resaltar son las funciones de policía judicial con
las que cuenta la Contraloría. En primer lugar, se
tiene que desde el mismo momento de la apertura del proceso de responsabilidad fiscal la ley
le otorga esas facultades a la Contraloría General
posibilitando así el adelantamiento de las investigaciones requeridas; en segundo lugar le permite
coordinar esas funciones con la Fiscalía General
de la Nación y, finalmente, la Controlaría puede
solicitar información a entidades oficiales o particulares en búsqueda de datos de interés a fin de
lograr la identificación de bienes de propiedad de
las personas comprometidas en el daño patrimonial al Estado.
La Controlaría ha venido siendo reconocida
al interior de los procesos penales adelantados
por delitos contra la administración pública en la
Fiscalía General de la Nación como víctima, posibilidad que además le permite, por vía jurisprudencial, participar en la búsqueda de la verdad,
intervenir en los debates e interponer recursos.
en materia de recuperación de activos, actividad
prioritaria para el cumplimiento de sus fines. Para
los años 2011 y 2012 se recuperaron 236 mil millones de pesos, por labores de embargo secuestro y pagos de algunas personas en todo el territorio nacional. Entre enero y febrero de 2013 se
han recuperado más de 70 mil millones de pesos.
Grupo de búsqueda
Existe un grupo de búsqueda de bienes adscrito a la Unidad de Investigaciones Especiales
contra la Corrupción, que antes hiciera parte de
la unidad de jurisdicción coactiva. El objetivo de
este grupo es apoyar las investigaciones de responsabilidad fiscal, la detección de bienes, cuentas, inversiones y otras operaciones de personas
naturales o jurídicas de naturaleza privada, que
se presumen responsables o que ya han sido declaradas responsables.
Medidas para fortalecer lucha contra la corrupción
El grupo trabaja con convenios interinstitucionales, con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con Catastro, con la Central de Información Financiera de la Superintendencia Bancaria
(CIFIN), con la Superintendencia de Notaria y Registro, con la Registraduría Nacional del Estado
Civil, entidades que han suscrito convenios con
la Contraloría y le permiten buscar y localizar activos de las personas investigadas en los procesos
de responsabilidad fiscal.
La Ley 1474 de 2011 (Estatuto Anticorrupción) fortalece el ejercicio de la función de control fiscal asignada a la Contraloría General,
creando cuatro unidades nuevas dentro de la institución, una de investigaciones especiales contra
la corrupción, otra de aseguramiento tecnológico
e informático que hace parte del laboratorio de
informática forense, una tercera unidad de apoyo
técnico al congreso y la Unidad de Cooperación
Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de bienes.
Resulta de sumo interés poder suscribir convenios con otras entidades, nacionales e internacionales, por ejemplo con el Departamento
Administrativo de la Función Pública, ente encargado de manejar las bases de datos de las declaraciones de bienes y rentas de los funcionarios
públicos y de los particulares que contratan con
el Estado; es importante poder acceder a la información que reposa en el Banco de la República,
en Bolsas de Valores y, por supuesto, con la Unidad de Inteligencia y Análisis financiero (UIAF).
Así mismo, el término incautación de conformidad con lo establecido en la Convención de
Naciones Unidas contra la Corrupción es sinónimo de pago preventivo.
La función principal de la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional para la prevención, investigación e incautación de bienes, se
encuentra demarcada dentro del Estatuto Anticorrupción y no es otra diferente a la de promover y fomentar tratados, acuerdos y convenios
con entidades internacionales y nacionales para
Se concluye, entonces, que la Contraloría General de la Republica es autoridad competente
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
137
Recuperación de activos transnacional
lograr intercambio de información que permita detectar bienes,
cuentas, inversiones y otros activos de personas investigadas, para
poder solicitar la aplicación de medidas cautelares al interior de los
respectivos procesos.
Es importante resaltar que por primera vez la ley colombiana
crea en una entidad del Estado, una unidad que tiene como función particular extender lazos a nivel internacional con el propósito
de detectar y ubicar bienes en el exterior. Si bien es cierto que la
labor de recuperación de activos por parte de la Contraloría General de la República constituye una tarea de vieja data, lo que
en todo caso resulta novedoso es la vinculación de la comunidad
internacional, no solo para la búsqueda de tales activos, sino para
la imposición de las medidas cautelares sobre los bienes ubicados
y su posterior restitución al Estado colombiano.
Se debe reconocer que el instrumento internacional que ha posibilitado esta nueva política institucional ha sido la Convención
de Naciones Unidas contra la Corrupción. Infortunadamente las
experiencias internacionales no han sido numerosas, pero precisamente ahí estriba la importancia de escenarios académicos como
el convocado.
La Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción resulta
ser el instrumento internacional que posibilita y allana el camino
hacia la eficacia en el proceso de recuperación de activos. Colombia
presidió las negociaciones de la Convención; se trató de una tarea
ardua y difícil, pero finalmente se logró lo que se constituyó para
los países en desarrollo como el valor agregado de esta Convención
y es su capítulo denominado “Recuperación de activos”, al interior
del cual se establecen una serie de normas que le permiten a los
Estados Parte, cooperar en esta materia.
Autoridad central
Lo importante para la Contraloría es que a partir de una
decisión tomada por el gobierno nacional desde el año anterior, además de tener la calidad de autoridad competente,
también es autoridad central
en materia de recuperación de
activos. Este es un logro muy
importante porque le permite
a la nueva unidad comunicarse directamente con autoridades centrales de otros Estados
Partes de esta Convención, a
fin de lograr la tan anhelada
colaboración internacional particularmente en la búsqueda,
localización, rastreo, embargo y
restitución de dichos recursos al
país solicitante.
Aplicar la Convención de
Naciones Unidas contra la Corrupción no ha sido tarea fácil,
las interpretaciones sesgadas,
con una alta dosis de prejuicios y conceptos desatinados
se ha traducido en un verdadero obstáculo para su puesta
en funcionamiento, quedando
en evidencia un claro desconocimiento de su articulado que
ha contribuido incluso a generar confusión respecto de temas
como el lavado de activos, de
competencia exclusiva de la
Fiscalía General de la Nación.
Si bien es cierto que se trata
de un trámite de naturaleza resarcitoria, muy diverso de aquel
que adelanta la Fiscalía, parecen olvidar los detractores que
el proceso de recuperación activos provenientes de actividades de corrupción, trasciende el
mero compromiso investigativo, logrando no solo su recuperación sino lo más importante,
138
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
esto es, que regresen al patrimonio de su legítimo propietario, que no es otro distinto
que el Estado colombiano.
Se ha evidenciado además una clara resistencia por parte de algunas entidades del
Estado en aceptar la competencia radicada en cabeza de la Contraloría General de la
República en esta materia. Cuando funcionarios de la institución se acercan informalmente a otras entidades solicitando información, se les rechaza de plano, asegurando
que los datos requeridos se encuentran amparados por una reserva constitucional, que
tan solo autoriza su entrega a entidades legitimadas para acceder a ella.
La coordinación interinstitucional ha sido un verdadero obstáculo en este proceso
de aprendizaje, aflora resistencia de parte de algunos funcionarios, incluso desde el
interior de la misma institución y por supuesto son evidentes los celos interinstitucionales, por eso, resultaría de gran utilidad contar con unidades especializadas en esta
materia en otras entidades del estado, pues su ausencia sin duda ha contribuido a que
el diálogo no fluya y que la colaboración sea más difícil.
Retos y desafíos
Como retos y desafíos se tiene el claro propósito de lograr el reconocimiento internacional como autoridad competente en materia de recuperación de activos, continuar en la generación de conocimiento, buscar alianzas estratégicas con los actores
claves, con autoridades del Gobierno y otras instituciones del Estado.
Con la Secretaria de Transparencia se viene trabajando en el documento de políticas contra la corrupción, de igual manera con representantes de la sociedad civil. Con
Transparencia por Colombia se han realizado importantes acercamientos, lo mismo
con diferentes universidades e incluso a nivel de colegios se ha considerado de trascendental importancia trabajar estos temas.
Dentro del capítulo 15 de la Convención se ha pedido a los Estados Parte el nombre de una entidad del Estado que haga las veces de punto focal. Colombia no lo ha
decidido aun, por ello la Contraloría General ha venido hablando con otras entidades
para lograr la postulación de su nombre como punto focal. De igual manera, ha
participado en escenarios internacionales donde se debaten temas que involucran la
recuperación de activos.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
139
Mejores prácticas para la
recuperación de activos
transnacional
Recuperación de activos
desde la perspectiva
de un Estado requerido*
Pierre-Yves Morier1
La percepción que tiene la comunidad internacional frente a lo que representa Suiza
como uno de los centros financieros más importantes del mundo, ha venido cambiando de forma sustancial y ello en principio se podría acreditar con los diversos
pronunciamientos frente a casos emblemáticos, a manera de ejemplo se puede citar
extractos de artículos de prensa:
“…Suiza no coopera. Los bancos Suizos se mostraron, en un primer momento reacios
a aceptar las solicitudes del endeudado y devastado Egipto para develar el tamaño
del dinero depositado por Hosni Mubarak y sus socios…”. Egyptian, Gazette, (2013).
“…Suiza coopera. El enfoque de Gran Bretaña contrasta con el de Suiza – una vez
conocido como un lugar fácil para ocultar el dinero – que congeló los activos de Mubarak y sus socios después de la primera media hora de su renuncia al poder en el año
2011…” BBC Newsnight, (2012).
La corrupción existe en casi todo el mundo y Suiza tiene un interés fundamental en
tener una plaza financiera pulcra., es por eso que Suiza tiene dentro de sus prioridades
políticas como Estado la ubicación y detección de los bienes de personas políticamente expuestas (PPE). Según informaciones suministradas por el Banco Mundial se
estima que los dineros productos de la corrupción asociados con sobornos recibidos
por funcionarios públicos de los países en vías de desarrollo o en transición, están
alrededor de entre 20 a 40 millones de dólares por año.
La Constitución Federal Suiza otorga al Concejo Federal (gobierno) la posibilidad de
adoptar medidas que resulten necesarias para la salvaguarda de los intereses del país.
En desarrollo de este mandato constitucional, Suiza dispuso lo pertinente para lograr
* Las ideas y opiniones expresadas en el presente artículo son privadas y no reflejan necesariamente aquellas
del Departamento Federal de Asuntos Exteriores de Suiza.
1 Abogado especializado en derecho internacional público, diplomático y experto en recuperación de activos
del gobierno suizo. Trabaja como encargado para Asuntos de Paz y Derechos Humanos en la Embajada de Suiza
en Colombia con el cargo de Primer Secretario.
140
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
el congelamiento de los bienes de varios Jefes de Estado, en el
momento mismo de su caída del poder. Un caso representativo
resultó ser Libia: el Concejo Federal decidió bloquear los dineros de
Moamar Gadafi cuando aún se encontraba en el poder, pese a que
la Corte Penal Internacional no había iniciado investigación alguna
en su contra y mucho menos las Naciones Unidas habían tomado
decisiones al respecto.
El presente ejercicio académico impone ocuparse de conocer ampliamente las medidas que el Estado Suizo ha implementado para
combatir y devolver los bienes de las PPE a sus legítimos propietarios; de igual manera se examinará la figura de la asistencia
jurídica mutua en asuntos penales; los obstáculos, dificultades y
soluciones frente a los impases presentados en desarrollo de esta
colaboración internacional y finalmente se observará el fenómeno
conocido como La primavera Arabe y sus implicaciones.
Medidas adoptadas por Suiza para combatir y devolver bienes ilegales de las PPE
En primer término se debe considerar que el Estado Suizo ha basado su política anticorrupción, en la utilización de una serie de
mecanismos tendientes a prevenir el ingreso de activos y bienes de
procedencia ilícita a su sistema financiero. De manera inicial se ha
decidido empezar a trabajar conjuntamente con aquellos países
con cierta debilidad frente al problema, acelerando los procesos
de colaboración internacional, en desarrollo de las solicitudes de
asistencia jurídica mutua.
Dentro de estas medidas preventivas se considera de trascendental
importancia la identificación del cliente (Know your Customer).
Todo banquero debe tener conocimiento quien es su cliente, es
decir, la identidad de quien aparecerá como último titular o beneficiario de los bienes o activos que ingresen al sistema financiero.
De igual manera deberá reportar a las autoridades competentes
aquellas operaciones que considere sospechosas, congelando los
bienes y activos, sin que su titular tenga previo conocimiento de
las medidas adoptadas, pero será la autoridad judicial quien ordene
el embargo de los productos cuestionados.
Con Colombia, Suiza ha suscrito un Tratado de Asistencia Legal
en Asuntos Penales, negociado en el año 2007 próximo a entrar
en vigencia, su temática versa sobre todos los aspectos que abarca
la colaboración internacional mutua; se ocupa de la figura de la
extradición, de la recolección de testimonios utilizando la tecnología actual, evitando con ello los costos de los desplazamientos a
alguno de los países contratantes etc., pero esta asistencia judicial
igual se presta a aquellos países con los que no ha suscrito convenios o tratados internacionales bajo condición de una declaración
de reciprocidad, en el entendido que la lucha contra la corrupción
no tiene fronteras ni obliga formalidades.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
141
Recuperación de activos transnacional
Objetivo fundamental de la política anticorrupción Suiza es la restitución de los bienes a los países afectados, enviando como claro mensaje
a sus asociados que el crimen no paga. De tal forma que si una persona considera que el lugar ideal para ocultar los bienes producto de su
actividad ilícita es Suiza, este país hará todo lo necesario para ubicarlos, identificarlos, embargarlos y restituirlos al país solicitante. Tampoco es excusa el secreto bancario, porque éste no protege las ganancias
mal habidas de una persona políticamente expuesta. Cuando un Juez
de otro país solicita en lo penal una asistencia judicial mutua, si ésta
se encuentra debidamente elaborada, no se podrá argumentar como
excusa para no responder el requerimiento la reserva de la información. El funcionario judicial Suizo puede incluso dar inicio a su propia
investigación y si al verificarla considera que los resultados podrían ser
de utilidad para un funcionario judicial de otro país, de manera oficial
podrá remitirle la documentación que considere pertinente.
Asistencia Judicial mutua: condiciones básicas
Toda asistencia judicial mutua exige para su adelantamiento la existencia de una solicitud formal, sin embargo es importante considerar
antes de iniciar un trámite de esta naturaleza, acudir a la comunicación directa e informal entre homólogos, a fin de precisar los términos
en que debe quedar redactado el escrito de solicitud de asistencia
internacional y conocer las posibilidades de éxito que tendrá la colaboración que se pretende.
142
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
En caso de emergencia, las autoridades suizas
competentes aceptan que la petición se presente a través de mail o fax, que posteriormente
deberá ser sometido a las formalidades de ley,
siempre y cuando se esté en presencia de una
urgencia o un peligro inminente. La solicitud
debe redactarse en uno de los idiomas oficiales
de Suiza (Alemán, Italiano o Francés) y contener un resumen de los hechos, redactados de tal
manera que su lectura resulte corta, clara, comprensible y que permita examinar si se cumplen
o no las exigencias de forma, evitando excesos
en su presentación o extensos escritos que terminarán siendo descartados por el Juez.
Otra condición básica es la reciprocidad. La ley
Suiza, cuando no existe un tratado bilateral, antes de aceptar o entregar la información formal
exige hacer una declaración de reciprocidad, es
decir, el compromiso que asume el país requirente de colaborar con las autoridades Suizas en
investigaciones similares. También resulta necesario que los hechos de la solicitud constituyan
un crimen en ambos países para que se puedan
tomar medidas coercitivas. No se trata que la
denominación jurídica de la conducta corresponda en estricto sentido al tipo penal que
se sanciona en Suiza, sino que los hechos que
constituyen la conducta también se encuentren
penalizados en ese país.
¿Cómo solicitar información bancaria?
Para obtener información o documentación bancaria se requiere el mayor número de datos posible. (Pareciera contradictorio porque podría pensarse que si ya se tiene información, qué sentido
tiene pedirla) pero a lo que se refiere es a la idea
de tener la mayor precisión en cuanto a los datos
que se manejan por el país solicitante, tales como
número de cuenta, nombre del banco, nombre
del titular, indicando el marco temporal a partir
del cual deberá ubicarse el funcionario encargado de su búsqueda. La imprecisión en la información solicitada descarta de plano que se tramiten
las llamadas pescas de información, o peticiones
genéricas que no incluyen datos que se ha logrado recabar al interior del país requirente.
La Ley de Asistencia Jurídica Mutua, en su artículo 74 permite a las autoridades suizas, en
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
cualquier Estado del proceso congelar objetos
y activos encontrados, con el fin de embargarlos
y entregarlos a su legítimo titular. Sin embargo
exige la existencia de una investigación de carácter penal tanto en el país requirente como
en el requerido, que verse sobre lavado de activos, deben contar ambos países con leyes que
regulen la materia y por supuesto una ley de
asistencia jurídica mutua o un tratado bilateral
que se ocupe del tema.
Restitución de bienes: una prioridad para Suiza
Para Suiza la restitución de bienes producto de
actividades ilícitas resulta ser una prioridad en
su normatividad interna, restitución que de manera inicial se tramita a través de la figura de la
asistencia judicial mutua.
Confiscar con el fin de restituir los bienes ilícitos requiere, por regla general, de una decisión
de una Corte tanto en Suiza como en el país
requirente, cuando los países solicitantes presentan dificultades o terminan obstaculizando
el trámite, el Concejo Federal acude a las facultades consagradas en la Ley de Recuperación de
Bienes Ilícitos (LRBI) que entró en vigencia el 1º
de febrero de 2011 y permite al gobierno Suizo
tomar medidas de urgencias cuando los propios
intereses del país están en peligro. Normatividad que se aplica solo de manera subsidiaria,
es decir, cuando el mecanismo de la asistencia
judicial no ha funcionado.
Son muchos los casos emblemáticos de restituciones: 2003, Marcos/ filipinas 684 M.CHF; 2005
Abacha/Nigeria 700M.CHF; 2006 Montesinos/
Perú 92 M. CHF; 2007 Kazakstán 84 M.CHF;
2008 Salinas/México 74 M. CHF y 2011 Duvalier
/ Haití 6 M.CHF (en proceso). Estas cifras enseñan
la eficacia de los procedimientos aplicados por las
autoridades Suizas en materia de recuperación de
activos con procedencia ilícita, que involucran a
PPE. Actualmente hay dos casos en curso, uno
de ellos el de Angola II, aunque el dinero aún se
encuentra en la banca suiza, próximamente será
regresado al país titular.
No ha sido fácil llegar a estos resultados. Se ha
requerido trabajo de muchos años, llamadas
143
Recuperación de activos transnacional
internacionales, viajes, búsqueda en bases de datos,
contactos, informantes, técnicas especiales de investigación y capacitación. Pero una de las grandes dificultades es el manejo del tema cuando los involucrados
son Jefes de Estados y se debe proceder a congelar sus
bienes cuando aún ostentan tal calidad y gozan de su
inmunidad de función; otra dificultad es la insuficiencia o falta de cooperación legal de Estados que solicitan la restitución o cuando las instituciones judiciales
son abiertamente inoperantes.
Medidas establecidas por Suiza tras la “Primavera Arabe”
Suiza promovió la creación de una serie de medidas
encaminadas a embargar cualquier bien de propiedad
de PPE asociadas con los regímenes de Egipto, Túnez
y Libia. Su propósito fundamental fue prevenir y evitar
que estos bienes fueran trasladados a otros lugares del
mundo y para eso se contó con el apoyo a la autoridades judiciales de los países involucrados. Así fue
registrado por uno de los diarios de amplia circulación
en el país:
“…El gobierno Suizo ordenó a los bancos del país bloquear los bienes pertenecientes al régimen de Moamar
Gadhafi, siendo esta la cuarta orden de embargo dada
por Berna en el último mes involucrando bienes de
líderes de África y Medio Oriente. Suiza, fue considerado durante mucho tiempo como un lugar seguro por
tener bienes ilícitos de los líderes. Sin embargo el mes
pasado bloqueó los bienes de líderes de Costa de Marfil, Túnez y Egipto. Igualmente ordenó la congelación
de todos los activos pertenecientes a los regímenes del
ex presidente egipcio Hosni Mubarak y el ex presidente
tunecino Zine al-Abidine Ben Ali, así como de Costa de
Marfil Laurent Gbagbo, quien se ha negado a admitir
después de una elección que el mundo dice aceptó…”.
The Wall Street Journal, Zurich, (Enero, 2011).
Suiza ha asumido como política prioritaria que sus
bancos no continúen siendo utilizados como centro de
depósito de bienes de procedencia ilícita. Los resultados obtenidos hasta el momento, a través de medidas
legislativas y judiciales demuestran profundos cambios
en su política interna que en todo caso redunda en
beneficio de las investigaciones penales y administrativas que se adelantan en diversos países del mundo y
que tienen como único propósito lograr disminuir los
altos niveles de corrupción que afligen a la comunidad
internacional.
144
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Mejores prácticas para la
recuperación de activos
transnacional
El procedimiento civil en Brasil
para la recuperación de bienes
Samia Cristine Farias*
En Brasil, como en la mayoría de los países del mundo, le corresponde a los agentes públicos la responsabilidad de cuidar los activos del Estado. Son éstos los facultados para lograr su recuperación, cuando funcionarios o particulares corruptos no
solo se han apropiado de ellos sino que han logrado sacarlos del país. Brasil cuenta
con amplia legislación en el tema de recuperación de activos y su finalidad no solo es
lograr la desarticulación de las organizaciones criminales sino, además, incrementar
el riesgo en la práctica de delitos y reparar los daños civiles y morales causados a la
sociedad. Si existe daño, hay que reparar.
En el proceso de recuperación de activos encontramos diferentes fases que deben
irse agotando paso a paso. En primer lugar, se tiene el rastreo y localización de los
bienes o dineros considerados sospechosos o que se duda acerca de su procedencia
y legitimidad. Seguidamente se sortearán todas las dificultades que se presenten en
la recolección de la información, es decir, en su identificación, tanto de los activos
como de sus propietarios o últimos beneficiarios. Localizados los bienes o activos e
identificados sus propietarios se procederá a su bloqueo o confiscación y finalmente
se consolida su recuperación para el país afectado con la infracción.
Son tres las vías a utilizar cuando de recuperación de activos se trata, la penal, la civil y finalmente la administrativa. En el campo penal se podrán recuperar
todos aquellos activos que provengan de la comisión de delitos o de aquellos en
que incurra un funcionario público o un particular contra los bienes del Estado o
aquellos cometidos por las personas contra la administración pública extranjera.
Para regular el procedimiento se tiene la Ley 9612 de 1998 denominada “Ley contra el Lavado de Dinero”.
Desde el Código Penal se busca fundamentalmente indemnizar el daño ocasionado con la conducta ilícita, pero de igual manera quien resulte declarado culpable al
interior del proceso deberá correr con la perdida a favor del Estado del valor obtenido
con la comisión de la conducta, además de la pérdida del cargo o función pública o
del mandato colectivo en el caso de los funcionarios de elección popular. Finalmen* Experta en Relaciones Internacionales del Centro Universitario de Brasilia. Vinculada al Ministerio de Justicia
de Brasil en el Departamento de Recuperación de Activos.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
145
Recuperación de activos transnacional
te, al interior del proceso penal también se podrá solicitar la reparación de los daños
materiales o morales causados con la infracción.
También contempla la legislación brasilera para la recuperación de activos la vía
civil y administrativa, sin embargo, tendrá prelación el proceso penal frente a estas
dos acciones, de tal forma que solo será posible continuar con el procedimiento civil
cuando en el proceso penal se profiera una sentencia que reconoce un estado de
necesidad, o de legítima defensa, o que declare probado que el inculpado obró en estricto cumplimiento de un deber legal o que se reconozca la existencia de una causal
excluyente de responsabilidad.
De igual manera, se adelantará la acción civil cuando la decisión tomada sea la
del archivo de las diligencias o cuando se materialice la extinción de la punibilidad en
el proceso penal o frente a una sentencia absolutoria por atipicidad de la conducta.
Procedimientos civiles
El procedimiento civil brasilero busca el resarcimiento del daño, entendido éste
como daño patrimonial y daño moral en el caso de las personas jurídicas afectadas
por los actos de corrupción, pero de igual manera se indemnizarán los daños morales
ocasionados a la colectividad.
Activos en el extranjero
Cooperación directa
Cooperación jurídica
Acción directa en el extranjero.
Una vez se tiene conocimiento que los activos de procedencia ilícita se encuentran fuera del país, resulta procedente acudir a la figura de la cooperación directa,
es decir, la posibilidad que se tiene de realizar contactos informales con autoridades
homólogas en el extranjero. Lo usual es que ésta se consolide entre funcionarios de
Policía, del Ministerio Público, Fiscalía, entre funcionarios de inteligencia o cualquier
otra clase de autoridad competente. Una de las grandes virtudes de esta cooperación
es que permite conocer previamente las posibilidades de éxito que tendrá un pedido
formal de asistencia internacional.
Superada la comunicación directa entre homólogos y establecida la existencia de
los activos en el país requerido se debe acudir a la elaboración de la petición formal
de colaboración internacional, esto es, la cooperación jurídica necesaria para impartirle formalidad a las actuaciones incorporadas al proceso. La cooperación jurídica
se presenta cuando el judiciario de un Estado, que no puede ejercer su jurisdicción
en el territorio de otro país, necesita el auxilio de las autoridades jurisdiccionales o
administrativas de otro Estado. Esta cooperación involucra la existencia de tratados
o acuerdos internacionales suscritos entre los Estados que consignen la cláusula de
reciprocidad.
La acción directa en el extranjero exige el conocimiento previo de la legislación
interna del país requerido, pues no de otra manera se podrá tener información acer146
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
ca de la aceptación que tendrá
la solicitud, el tiempo de duración, los procedimientos a utilizar y los costos de la ayuda
internacional.
Autoridad central
El tema de la Autoridad
Central cobra trascendental
importancia en la medida en
que viabiliza el diálogo entre
las autoridades brasileras y las
extranjeras a fin de encontrar
posibilidades jurídicas comunes; para esos efectos igual se
requiere el conocimiento específico de las legislaciones y los
tratados vigentes.
preliminares, garantizar la celeridad y el cumplimiento de las solicitudes, negociar acuerdos, precisar interpretaciones y participar en
los foros internacionales.
La Autoridad Central, en desarrollo de la cooperación directa
tiene la posibilidad de acceder a todos los medios tecnológicos
necesarios para imprimirle celeridad al trámite que le corresponde
adelantar, por ello, puede acudir a los mail, teléfono, teleconferencias, visitas institucionales, foros internacionales, redes de cooperación y cualquier otro medio que resulta idóneo para la consecución
de sus fines.
En Brasil la Autoridad Central cuenta, en materia de recuperación de activos, con 17 laboratorios con tecnología de punta
contra el lavado de dinero, distribuidos en todo el país, con ellos
se logra identificar bienes de procedencia ilícita, rastrear movimientos de dinero y relacionarlos con las personas a identificar,
contribuyendo de manera eficaz en la lucha contra la corrupción.
Con Colombia Brasil no
tiene aún un tratado o convenio internacional; pese a ello
ninguna dificultad aflora cuando de cooperación directa se
trata, en razón precisamente a
su informalidad. Pero resultaría altamente conveniente la
existencia de un Instrumento
Internacional, por cuanto una
vez suscrito no existe ninguna
posibilidad de negar la colaboración solicitada, ya que una de
las características de esta figura
es que se convierte en una garantía de cumplimiento y colaboración.
Brasil cuenta con un Departamento de Recuperación de
Activos y Cooperación Jurídica
Internacional (DRCI), oficina
que tiene a su cargo tramitar
las solicitudes de cooperación
Jurídica, ya sea cartas rogatorias o asistencia directa, analizar las solicitudes y consolidar
las comunicaciones con las
autoridades extranjeras. También le corresponde obtener
información, realizar los ajustes
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
147
Mejores prácticas para la
recuperación de activos
transnacional
Cooperación jurídica internacional
y recuperación de activos
Pedro Gómes Pereira*
Qué es la cooperación jurídica internacional? por qué es necesaria? cómo debe
realizarse y cuál es el momento oportuno para impetrarla?
En primer lugar, se debe precisar que la cooperación jurídica no es una extensión
de la jurisdicción del país requirente, pues cuando una autoridad solicita asistencia
judicial internacional está aceptando que esa voluntad del otro Estado para colaborar
se llevará a cabo atendiendo la totalidad de las disposiciones legales vigentes en el
país requerido.
Ello, en atención a que todos los Estados tienen su jurisdicción y competencia, que en todo caso pueden ser penales, administrativas, fiscales, disciplinarias etc.,
lo que de hecho implicará una concurrencia de autoridades con funciones y atribuciones disímiles, por lo que será necesario explicar al país requerido que se cuenta con
autoridad para formular la solicitud, que se está investigando la posible transferencia
de bienes o activos a su país, qué se necesitan los elementos materiales probatorios,
información o evidencia física solicitada y que para esos efectos se está cumpliendo
con la totalidad de las exigencias de forma establecidas por su país para dar inicio al
trámite respectivo.
Que no se ponga en duda que lo primero que realizará el país requerido será verificar el cumplimiento de las exigencias formales, constitucionales y legales establecidas por su país. Hecho ello, procederá a ejecutar el pedido internacional, ajustando
su procedimiento a las leyes de su Estado. Es un tema de respeto a la soberanía, es
por eso que Suiza antes de entregar las pruebas solicitadas, corre traslado al presunto
afectado para que ejercite sin limitación alguna su derecho a la defensa.
Qué es la cooperación? No es más que la “coordinación necesaria para que dos
sistemas jurídicos logren comunicarse”, lo que no siempre resulta fácil, pues una de las
grandes dificultades es precisamente el tratamiento diferencial que se da a un mismo
tema por las jurisdicciones involucradas en la solicitud de asistencia.
* Miembro de la Asociación de Abogados del Brasil. Trabaja en el Instituto de Recuperación de Activos (ICAR)
del Instituto de Basilea.
148
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
Por qué es necesaria la cooperación Jurídica?
El mundo globalizado ha impuesto nuevas prioridades no solo
a las autoridades encargadas de combatir eficazmente el crimen
organizado transnacional, sino que a los mismos delincuentes les
ha impuesto la necesidad de ser creativos al momento de ocultar
el producto de sus actividades al margen de la ley; es por ello que
acuden con esos propósitos a los centros financieros del mundo y
por fortuna no siempre de manera exitosa, logran por algún tiempo permanecer en la sombra, ellos y sus cuantiosas fortunas.
Esta situación es la que obliga a los Estados a trascender sus
propias jurisdicciones y competencias para alcanzar la de aquellos
conocidos como centros financieros. Claro es que atendiendo al
lugar de su ubicación las autoridades les resulta imposible físicamente acceder a información que se halla fuera de las fronteras
nacionales y que resulta de todo el interés para la investigación
adelantada en su país, es por ello que la única alternativa resulta
ser solicitar asistencia judicial o administrativa internacional ante
las autoridades de los países involucrados en el tema.
Si se observa el procedimiento que hasta hace algunos años
se realizaba, se tiene que los pasos a seguir resultaban tediosos
e interminables, además de inoperantes e ineficaces en la mayoría de los casos. En primer lugar, la solicitud formal de asistencia
debía presentarse ante la Cancillería del país solicitante, éste a su
vez la remitía a la homóloga del país requerido, una vez recibida
era enviada a la autoridad competente quien disponía lo necesario
para ejecutar la solicitud. Culminado el trámite era devuelto por el
judiciario ante la Cancillería y éste a su vez lo remitía a la Cancillería del país de origen, quien después de examinado lo enviaba
finalmente al primer funcionario.
La colaboración jurídica tal como se conoce hoy existe, desde
el año 1959, pero el tema es qué hacer para agilizar el trámite y
tener oportunamente medidos válidos de prueba. Recuérdese aquí
que para bien o para mal la legislación nacional e internacional
obedece en ocasiones a situaciones coyunturales que obligan a los
Estados a endurecer sus normas penales.
Obsérvese que durante la década de los ochenta el problema
fundamental era el avance de los grupos de narcotraficantes que
traspasaban las fronteras nacionales contaminando al mundo con
su comercio ilícito; ello generó como reacción de la comunidad
internacional la Convención de Viena de 1988. Después de la suscripción de este instrumento, se entendió, entonces, que faltaba
legislar sobre lavado de activos, ya que los líderes de estas organizaciones mafiosas empezaron a introducir el producto de sus
actividades ilícitas a los sistemas financieros del mundo así que
las baterías legislativas se encaminaron a combatir eficazmente
este nuevo flagelo. Solo algunos años más tarde se tuvo la idea
ECONOMÍA COLOMBIANA . 339
de legislar sobre otra aberrante práctica internacional y es
el comercio de personas que
también empezó a ser parte del
crimen organizado.
Lo anterior explica por qué
tenemos tantas legislaciones
diferentes para combatir la
criminalidad internacional, es
precisamente porque su propia
dinámica es la que impone al
estado crear las estrategias necesarias para que la lucha resulte eficaz e idónea, cualquiera
sea el frente desde el cual deba
asumirse.
Cómo hacer la cooperación jurídica?
La cooperación internacional está revestida de formalidad,
ello se entiende si se observa
que la mayoría de las personas
involucradas en el tema son
expertos escribiendo o redactando documentos, mírese que
se trata de abogados, diplomáticos, fiscales, jueces, procuradores, todos ellos con redacción
muy compleja que rara vez entienden sus interlocutores. Peor
aún, si después de presentado
un requerimiento internacional
la respuesta es la imposibilidad de atenderla por cuanto
no reúne las exigencias procedimentales del país requerido.
La molestia internacional no se
deja esperar, pues ambos países considerarán que lo que se
pretende es vulnerar su soberanía exigiendo la imposición de
procedimientos no contemplados en su normatividad interna.
A fin de evitar esta clase de
impases o confrontaciones, que
de ninguna utilidad resultan
para los países involucrados en
149
Recuperación de activos transnacional
la colaboración internacional, se hace indispensable utilizar de
manera inicial y previa los canales informales o comunicación
directa y personal, a través de cualquier medio técnico que la
facilite y viabilice sin dificultad alguna, a fin de obtener prima
face, toda aquella información que permita llegar a la certeza que
una vez consolidada la petición escrita no habrá posibilidad de
resultar rechazada.
Cuándo debe solicitarse la información?
Esta si es la pregunta crítica. Y es que, en el tema del momento
oportuno, intervienen varios factores que se deben considerar. En
primer lugar, la confidencialidad de la información que se entrega
para solicitar mayores y mejores datos, los celos interinstitucionales
y la falta de confianza entre los diferentes organismos de investigación del Estado contribuyen a desviar la atención del tema central, generando distracciones que tan solo redundan en beneficio
de la impunidad frente a la criminalidad organizada.
El celo y cuidado de la información debe reforzarse no frente
a las autoridades competentes, pues no hay duda que con ellos
se tienen objetivos comunes, el cuidado y sigilo ha de manejarse
de cara a la delincuencia que con sus tentáculos logra permear la
institucionalidad de un país.
Sin embargo, el tema de la confidencialidad no resulta pacífico, requiere para su manejo acertado de la cooperación interinstitucional a fin de coordinar cuál es la estrategia internacional
que debe adoptarse para que la solicitud de asistencia resulte
exitosa y se fortalezca el proceso investigativo que se adelanta
por el país requirente.
Recuperación de activos
La recuperación de activos impone la necesidad de establecer
estrategias que conduzcan a identificar los activos, ubicarlos, decomisarlos y regresarlos al país de origen.
Identificar los bienes o activos. Si el delito investigado fuese un
homicidio, resultaría en todo caso sencillo la ubicación del cuerpo,
del arma, de un testigo presencial del hecho y en breve se tendría
información sobre la motivación de la agresión. Pero no resulta
tan sencillo cuando se trata de corrupción. Esta conducta no deja
huellas, su rastro se pierde en la medida en que las sumas percibidas logran incorporarse a los sistemas financieros del mundo, es
un crimen difuso que afecta a todos, al municipio, a la entidad
del Estado que resultó con un menoscabo patrimonial, afecta a la
sociedad y a la comunidad en general.
Los involucrados en el ilícito de corrupción son los primeros
interesados en mantener oculta su identidad, pues es tan respon150
339 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Recuperación de activos transnacional
sable quien ofrece el dinero como quien lo recibe, así que difícilmente uno de estos
personajes acudiría ante la administración de justicia a develar lo ocurrido. Por ello,
el proceso de identificación de los bienes se traduce en una tarea complicada de lograr, pero una vez detectados, se rastrean, se ubican, se solicita la aplicación de una
medida cautelar y después de ello se procede a su recuperación.
El tema de la repatriación de bienes genera algunas inquietudes. Todos entienden que el propósito del país requerido es entregar los activos que de manera irregular llegaron a sus sistemas financieros, la preocupación del Estado requirente es la
recuperación de tales activos, pero el inconveniente que surge es qué Estado correrá
con los gastos ocasionados por el mantenimiento de esos bienes, los costos del proceso de investigación, la ubicación de los bienes y la imagen del país.
Información de inteligencia
La inteligencia es la actividad intelectual a través de la cual se obtiene información de interés al interior de una investigación. Los datos conseguidos serán objeto
de verificación y análisis por parte de los investigadores altamente preparados para
ello. En el proceso de recolección de información podrán acudir a diferentes fuentes,
en el caso colombiano a la Unidad de Inteligencia y Análisis Financiero (UIAF), a la
Secretaría de la Función Pública con su registro o declaración de bienes, a las embajadas con la labor realizada por sus agentes en diferentes países, a la Dirección de
Impuestos Nacionales (DIAN).
De igual manera, se hará seguimiento y rastreo a los bancos sobre transferencias
de dineros y se prestará especial atención al reporte de operaciones sospechosas. Obsérvese como todas las agencias consiguen y conservan información, pero a ninguna
de ellas le interesa compartirla, porque ha venido haciendo carrera la falsa creencia
que quien tiene la información tiene el poder, pero se olvida que de nada sirve
aquella que no resulta compartida, explorada, analizada y confrontada con los datos
obtenidos y recuperados por funcionarios de otras instituciones o de otros países.
El desafío consiste en tener claro que la vía jurídica formal, no es la única ni la
primera forma de obtener información en otros países del mundo. Existe una comunicación previa e informal que arrojará excelentes resultados si se utiliza como corresponde. El requerimiento formal es lento, robustecido con exigencias y ritualidades,
que por supuesto habrá que observar, pero previamente se han acortado distancias
y suprimido fórmulas sacramentales agilizando e imprimiendo celeridad al trámite.
Oportuno resulta preguntarse cuál es el destino final de los activos recuperados,
la sociedad o al tesoro público? Lo importante es entender que el Estado requerido
tiene el dinero, anhela entregarlo a su legítimo propietario y no desea que regrese a
su país, por eso exige al solicitante que se le garantice que se tomarán las medidas
necesarias para asegurar que el traslado de dineros producto de actividades ilícitas
no se repetirá.
La invitación final es a cerrar el paso a los corruptos, pero solo se logrará si las
entidades interesadas en el tema se sientan a la mesa, comparten información, fortalezas, estrategias y evidencian falencias que se deben corregir. Para ello deben estar
dispuestas a revisar periódicamente la reglamentación sobre el manejo de la información, hacer ajustes y cambios de ser ello necesario.
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