parlamento europeo

PARLAMENTO EUROPEO
1999
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2004
Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior
17 de septiembre de 2002
DOCUMENTO DE TRABAJO
sobre el establecimiento de un marco jurídico para la libre circulación en el
mercado interior de bienes cuya propiedad pudiera ser ilícita
Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior
Ponente: Willy C.E.H. De Clercq
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Antecedentes: la naturaleza del problema
Varios aspectos del conflicto relativo a las propiedades sustraídas en actos de pillaje durante
la Segunda Guerra Mundial han sido objeto de acuerdos internacionales. Queda, sin embargo,
un asunto por resolver: el problema de los bienes culturales cuya propiedad pudiera ser ilícita.
El saqueo de bienes culturales (bienes públicos o privados que constituyen una creación
artística o poseen un valor cultural), robados en períodos de guerra en actos de vandalismo, de
confiscación o en transacciones y subastas legales en apariencia, continúa siendo una triste
característica de la historia de la Humanidad incluso en los albores del siglo XXI. Los
expolios se han sucedido en las distintas épocas, pero se intensificaron en los siglos XIX y
XX. Durante la Segunda Guerra Mundial, los pillajes de bienes culturales alcanzaron niveles
inimaginables hasta entonces. De la magnitud de tales actos queda constancia en un buen
número de documentos, elaborados tanto durante el conflicto como posteriormente, y todos
los Estados miembros han admitido la realidad de estos hechos. El saqueo de varios millones
de objetos, entre los que destacan grandes obras de arte de museo, muebles, libros, objetos
religiosos y otras obras de importante significado cultural aparece reflejado en documentos
posteriores a 1945. Los expedientes de reclamaciones realizadas en la posguerra por
supervivientes y sus familias y la información proporcionada por los Estados miembros ponen
de manifiesto que miles de obras de arte de gran envergadura que están actualmente en
circulación (incluidas algunas obras expuestas en colecciones de museos) tienen un origen
poco claro que se remonta a la época de la Segunda Guerra Mundial en Europa (1939 - 1945).
Diversos organismos públicos han reconocido asimismo que un número considerable de obras
ha estado circulando en el mercado del arte sin que se exigiese una identificación clara del
título de propiedad o el esclarecimiento de las lagunas existentes en la sucesión de dueños de
tales objetos artísticos. Los responsables de museos y los comerciantes de obras de arte
reconocen la necesidad de contar con un marco jurídico que proporcione seguridad a la hora
de clarificar el origen de sus colecciones y adquisiciones.
Aunque el problema del pillaje de bienes culturales es un tema de dominio público, los
demandantes particulares a menudo se han topado con dificultades insuperables para
recuperar sus bienes. Esto se debe en parte a que muchas naciones europeas decidieron hacer
caso omiso de la legislación internacional relativa a la consideración jurídica de dichos
bienes, y promulgaron leyes que otorgaban validez a los títulos utilizados por los ladrones (o
quienes adquirían las obras robadas) para comerciar con ellos. Además, los casos de saqueo
de bienes culturales a menudo quedan atrapados en una maraña jurídica de conflictos de leyes
o de plazos de prescripción, atendiendo a preguntas como dónde se robó la obra de arte, por
qué lugares ha pasado o dónde se ha encontrado. Por último, los demandantes se han
enfrentado a importantes obstáculos a la hora de recabar información para sus reclamaciones
debido a las diferencias existentes en las normas de acceso a los archivos de los países
europeos.
Inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial se aprobaron leyes de ámbito
nacional en diversos países que abordaban específicamente el expolio de bienes, pero se
consintió que muchas de ellas prescribieran. El asunto volvió a acaparar la atención de la
opinión pública cuando cayó el muro de Berlín y se permitió el acceso a los archivos de
Europa del Este y de Rusia. Muchas organizaciones privadas empezaron a trabajar con ahínco
en la recuperación de bienes culturales y se crearon comisiones nacionales y grupos de trabajo
para examinar archivos, investigar el origen de las obras de arte y, en algunos casos,
considerar peticiones individuales de restitución de la propiedad.
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Lamentablemente, es de todos sabido que el problema del pillaje de obras de arte no terminó
en 1945. A modo de ejemplo, la Comisión para el examen de las reivindicaciones de bienes
raíces en Bosnia y Herzegovina ha admitido a trámite reclamaciones por la pérdida de
propiedades relacionada con la reciente campaña de limpieza étnica perpetrada por los
nacionalistas serbios en Bosnia. Es muy probable que vuelvan a surgir estas desventuradas
reclamaciones en futuros conflictos.
Situación actual
El régimen nazi es responsable del saqueo de cantidades ingentes de valiosos bienes
culturales, no sólo en Alemania, sino en todos los países que se anexionó o de los que recibió
apoyo: Austria, Bélgica, la antigua Checoslovaquia, Francia, Hungría, Italia, Luxemburgo,
Noruega, Países Bajos, Polonia, Rumania y las antiguas repúblicas soviéticas ocupadas por el
ejército nazi (las repúblicas bálticas, Rusia, Ucrania y Belarús). A la luz del Derecho
internacional, este pillaje era ilegal. Durante la Guerra, las Naciones Unidas dejaron claro que
las propiedades saqueadas recuperadas por los Estados deberían restituirse al país de origen
para devolvérselas a sus verdaderos propietarios. El Tribunal de Nuremberg concedió un
estatuto especial a estos bienes y declaró expresamente que, en virtud de la letra b) del
artículo 6 de la Carta de Nuremberg, el saqueo de propiedad privada durante la guerra podría
considerarse un delito de conformidad con el Derecho internacional. En su fallo final, el
tribunal afirmó que algunos de los saqueos perpetrados después del 1 de septiembre de 1939
constituían crímenes contra la Humanidad.1 (El Tribunal no justificaba así el pillaje que
habían sufrido los judíos antes de la fecha mencionada, pero no lo consideró un crimen de
guerra. La propia Alemania reconoció en varios tratados de posguerra que los saqueos
perpetrados antes del estallido del conflicto eran ilegales). Numerosos tratados de posguerra
reconocieron asimismo que los Estados tenían la obligación de recuperar los bienes sustraídos
en actos de pillaje, sin perjuicio de las adquisiciones de compradores aparentemente
inocentes, y el deber de cuidar y conservar dichos bienes a la espera de su restitución al país
de origen. Así, de conformidad con el Derecho internacional, los Estados se convirtieron en
guardianes de los bienes saqueados, no en sus propietarios.
Las leyes nacionales aprobadas tras la guerra en Suiza, Bélgica, Francia, Alemania, Grecia,
Italia y Países Bajos incluyen este concepto, por el cual se crea una presunción a favor del
propietario original de los bienes sustraídos en actos de pillaje durante este periodo. No
obstante, en la actualidad, la mayor parte de tales leyes ha expirado debido a los plazos de
prescripción, y no existe ninguna convención que sea de aplicación al periodo de la Segunda
Guerra Mundial. El reconocimiento de este problema ha llevado a los Estados a buscar
instrumentos jurídicos que armonicen las discrepancias existentes entre las legislaciones
nacionales. En el ámbito institucional, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa ha
adoptado una Resolución sobre el expolio de bienes culturales judíos2. Además de estas
normas, con ocasión de una conferencia diplomática celebrada en Washington sobre bienes en
la época del Holocausto el 3 de diciembre de 1998, 44 Estados, incluidos todos los Estados
miembros de la UE, aprobaron principios “no vinculantes” y asumieron la responsabilidad
1
Véase la sentencia del Tribunal Militar Internacional de 30 de septiembre de 1946.
2
Resolución 1205, adoptada el 4 de noviembre de 1999.
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moral de restituir los bienes culturales sustraídos ilícitamente. Los Estados participantes se
mostraron conscientes de la gran cantidad de bienes culturales saqueados que todavía están en
circulación, así pues, promulgaron once recomendaciones por las que acordaron (i) adoptar
todas las medidas necesarias para identificar las obras de arte de procedencia dudosa y
distribuir una lista de las mismas, (ii) desarrollar mecanismos que permitan la solución de
conflictos de propiedad y que tomen en consideración las dificultades que a menudo tienen
los demandantes para demostrar que son los legítimos dueños, y (iii) simplificar los requisitos
relativos a la carga de la prueba, que recae sobre los demandantes que reclaman la restitución
de los bienes robados. El Foro Internacional de seguimiento sobre el expolio de bienes
culturales durante la época del Holocausto, celebrado en Vilna en octubre de 2000, pretendía
aplicar los principios establecidos en Washington y la Resolución del Consejo de Europa1.
Algunos Estados miembros de la UE y terceros países como Rusia2 han adoptado medidas
destinadas a las víctimas del pillaje de obras de arte, por ejemplo, el examen de las
reclamaciones de devolución3, la relajación de las normas sobre responsabilidad civil y del
derecho de la propiedad, entre ellas, los plazos de prescripción, y la creación de comisiones
parlamentarias encargadas de investigar este asunto.
En el ámbito europeo, la Directiva 93/7/CEE de 15 de marzo de 1993 aborda la restitución de
bienes culturales que hayan salido de forma ilegal del territorio de un Estado miembro. Esta
Directiva pretendía establecer una cooperación entre los Estados miembros y crear un
reconocimiento mutuo de las leyes nacionales pertinentes en el ámbito de la riqueza del
patrimonio cultural nacional. Sin embargo, no otorga las mismas oportunidades a las
demandas particulares, que deberán resignarse a aceptar la acusada divergencia de requisitos
jurídicos de las distintas legislaciones nacionales. Por todo ello, el Parlamento ha aprobado
dos Resoluciones relativas al expolio de bienes culturales, una en 19954 sobre la restitución de
los bienes confiscados a las comunidades judías y la otra sobre la devolución de los bienes de
las víctimas del Holocausto, en5 1998. De este modo, la Unión Europea ha adoptado las
medidas adecuadas para admitir oficialmente la realidad del expolio de obras de arte
perpetrado entre 1933 y 1945, pero todavía no ha creado un marco global para resolver los
problemas pendientes provocados por los saqueos de obras de arte en el pasado, que están
repercutiendo negativamente en la libre circulación de todas las obras de arte en el mercado
interior.
1
La “época del Holocausto” no debería entenderse como una referencia a las iniciativas relativas tan sólo al
saqueo de obras de arte de la comunidad judía. Durante el periodo en cuestión, muchos particulares y grupos
fueron víctimas de tales pillajes en Europa, perpetrados por diferentes actores.
2
El Parlamento ruso modificó su legislación sobre bienes culturales en 2000.
3
Una Resolución del Bundesrat relativa a la “Ley de modernización del Derecho de obligaciones” (Gesetz sur
Modernisierung des Schuldrechts) reafirmó la declaración de Berlín y dejó claro que las leyes recientes no
pretendían modificar la legislación alemana para acabar con las reclamaciones por saqueo de obras de arte
(otoño de 2001).
4
DO C 17 de 22.01.1996.
5
DO C 292 de 21.09.1998.
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Un problema jurídico que la UE debe solventar
La actual confusión jurídica existente en este ámbito ha provocado que museos, comerciantes
de obras de arte, víctimas y herederos hayan sido incapaces de recuperar sus bienes o de
esclarecer las lagunas que empañan el origen de la propiedad de las obras de arte. Los
demandantes se enfrentan a un sinfín de desconcertantes problemas jurídicos, muchos de ellos
provocados simplemente por el lugar en el que se encontraron los bienes robados. El acceso a
la información varía de un país a otro, del mismo modo que difieren las normas jurídicas
relativas a cuestiones tan básicas como decidir qué legislación ha de aplicarse, demostrar que
se es el dueño de las obras, evaluar cuándo se debe interponer una reclamación y las
repercusiones que se derivan de intervenir las adquisiciones de compradores supuestamente
inocentes. Es preciso crear un marco jurídico e institucional que sea más justo para los
demandantes, los actuales propietarios de las obras y las entidades estatales sin ánimo de
lucro. Es más, éste es, sin duda, un problema europeo que requiere una solución europea, y la
futura ampliación de la Unión Europea concede aún más relevancia a este asunto, puesto que
afecta directamente a varios países candidatos a la adhesión.
Actualmente hay en toda Europa, incluida Rusia, unas 170 reclamaciones pendientes de
resolución en los tribunales. Todas tropiezan con los mismos problemas jurídicos: determinar
el origen de los bienes culturales, evaluar la manera de justificar el vacío legal referente a la
propiedad entre 1933 y 1945, determinar la jurisdicción competente, dilucidar quién puede ser
un comprador “de buena fe” y cuáles son sus derechos, decidir si ha de establecerse un
periodo de prescripción, etc. Además, las divergencias entre el Derecho civil continental y el
Derecho consuetudinario anglosajón en los Estados miembros provoca conclusiones
diferentes, interminables litigios y una gran confusión jurídica para las víctimas y los
herederos de bienes culturales robados. Si bien parece que algunos de estos problemas son
culturales, el propósito de un marco jurídico e institucional europeo sobre bienes culturales
robados debe ser encontrar una solución jurídica a problemas que, decididamente, son
jurídicos también, y no permitir que se conviertan en conflictos culturales.
Nadie pone en duda que éste es un problema jurídico. En primer lugar, el saqueo sistemático
y discriminatorio de bienes perpetrado por regímenes totalitarios siempre ha sido una grave
violación del derecho a disfrutar pacíficamente de la propiedad, reconocido por el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos y por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea. Decidir cómo proceder para restituir los derechos de los afectados por tales
violaciones es una cuestión de índole jurídica.
En segundo lugar, los problemas existentes en la resolución de los casos de expolio emanan
de conflictos de leyes que desembocan en un trato diferente en cada país de la UE a
demandantes en situaciones semejantes, en función del lugar al que han ido a parar los bienes
reclamados.
En tercer lugar, para resolver problemas de saqueo de bienes culturales es necesario recurrir a
cuestiones jurídicas relativas al Derecho internacional público, a la aplicación de varios
tratados, al Derecho internacional privado, al acceso a la información, a los derechos de
propiedad, a la carga de la prueba y a los plazos de prescripción.
Por último, los casos de saqueo de bienes culturales plantean, por lo general, las siguientes
preguntas, todas ellas sujetas a la diversidad de normas jurídicas en virtud de las distintas
legislaciones de los Estados miembros: (1) ¿cómo se determina la posesión de un bien o el
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título de propiedad y qué nivel de acceso a la información necesaria han de ofrecer los
Estados miembros a los demandantes? (2) ¿Cuándo debe interponerse una reclamación para la
restitución de los bienes y cuál sería el plazo de prescripción adecuado? (3) ¿Qué derechos
tienen los compradores “de buena fe” respecto a los bienes culturales robados? (4) ¿Qué
responsabilidad puede atribuirse a los vendedores profesionales como, por ejemplo, los
comerciantes de obras de arte que han comprado o vendido bienes culturales robados? y (5) si
se recupera un bien cultural que ha sido objeto de saqueo, ¿pueden imponerse restricciones a
la libertad del propietario de exportarlo? La diversidad de las respuestas dadas a estas
preguntas en los Estados miembros pone trabas al ejercicio del derecho a la propiedad e
impide la circulación de bienes en el mercado interior.
Evaluación de posibles iniciativas del PE
El actual sistema jurídico en materia de bienes culturales sustraídos en actos de pillaje no es
coherente ni predecible, no fomenta la presentación voluntaria o eficaz de reclamaciones, no
protege los derechos de las víctimas que intentan recuperar sus bienes confiscados ni cumple
los objetivos del Derecho internacional fijados por las naciones del mundo después de la
Segunda Guerra Mundial. El Parlamento Europeo debería celebrar una audiencia con vistas a
concienciar a la opinión pública ante los problemas planteados y a discernir las posibles
soluciones de la UE. De este modo se valorarían eficazmente las cuestiones relacionadas con
el saqueo de bienes culturales. Para abrir camino hacia un marco global europeo que sirva de
referencia para la resolución justa de conflictos relacionados con la propiedad de bienes
culturales confiscados, dicha audiencia debería:
-
Evaluar los esfuerzos realizados para aplicar los principios establecidos en la
Conferencia de Washington, en la Resolución 1205 del Consejo de Europa y en el Foro
de Vilna.
-
Revisar los programas actuales de los Estados miembros para la identificación de bienes
culturales robados y su devolución.
-
Valorar las bases de datos existentes o planeadas referentes al saqueo de bienes
culturales y las posibilidades de ampliar las bases de datos públicas para permitir
búsquedas más amplias relativas a obras o a reclamaciones específicas.
-
Evaluar la legislación comunitaria relativa al acceso a archivos sobre (a) bienes
culturales, (b) expropiaciones realizadas durante la Segunda Guerra Mundial, venta de
bienes o pillaje, (c) listas de objetos saqueados elaboradas en la posguerra, elementos
restituidos a los países de origen, reclamaciones presentadas y reclamaciones resueltas,
(d) expedientes de museos y comerciantes de obras de arte referentes a compra y venta
de objetos en Europa entre 1933 y 1945. Una de las preguntas fundamentales es la
relación entre el respeto a la intimidad y la garantía de que no se obstaculizan las
iniciativas de los demandantes para recuperar sus bienes.
-
Establecer normas uniformes para la identificación y tratamiento de bienes culturales
confiscados, incluidos aquéllos que plantean dudas en cuanto a su procedencia.
-
Evaluar el ámbito de aplicación actual de la normativa comunitaria y de los tratados o
acuerdos europeos relativos a la importación y exportación y a la normativa aduanera,
con el fin de fomentar la armonización de las normas de identificación y tratamiento de
los bienes culturales confiscados.
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-
Revisar los esfuerzos realizados para establecer una cooperación paralela con las
autoridades de Rusia, los países de Europa Central y del Este, y con otras jurisdicciones
vinculadas a la identificación y a la recuperación de bienes culturales saqueados.
-
Evaluar la aplicación y el desarrollo del Convenio de Lugano y las prácticas actuales
relativas al recurso a dicho Convenio para reforzar los fallos judiciales sobre bienes
muebles (u objetos culturales).
-
Debatir cómo pueden abordar el Convenio Europeo de Derechos Humanos, la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y la jurisprudencia elaborada por el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y por el Tribunal de Derechos
Humanos las cuestiones de robo o saqueo de bienes culturales.
Uno de los principales objetivos de una iniciativa del Parlamento Europeo debería ser la
propuesta de crear estructuras de resolución de conflictos, que incluya la posibilidad de
evaluar si es factible la creación de un “modelo universal” para abordar los asuntos relativos
al saqueo de bienes culturales, que debería ser coherente con los principios de aplicación del
Derecho comunitario e internacional. La Unión Europea debería desempeñar un papel
principal en el apoyo a un organismo de arbitraje que gestione el esclarecimiento de los títulos
de propiedad y la resolución de conflictos. Para sustituir al sistema actual, en el que los
problemas se abordan caso por caso en virtud de la legislación nacional, los conflictos
relativos al saqueo de bienes culturales deberían estar sujetos a la jurisdicción de un tribunal
especial de reclamaciones que basaría sus decisiones en el Derecho internacional, los tratados
y los acuerdos intergubernamentales existentes. Puesto que los medios para crear tal tribunal
ya existen, no sería necesario negociar un tratado formal. Por el contrario, podría crearse un
tribunal a partir de acuerdos intergubernamentales y legislación nacional o comunitaria menos
formales, similares a los utilizados para crear el Tribunal de Arbitraje del Deporte con sede en
Lausana.
Para desempeñar esta función principal, la Unión Europea debería establecer condiciones de
igualdad en las disposiciones que abordan la resolución de conflictos relativos a la
identificación, propiedad y restitución de los bienes culturales sustraídos en actos de pillaje.
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