DICTAMEN N.º 243 /2011, de 19 de octubre.* Expediente relativo a

DICTAMEN N.º 243 /2011, de 19 de octubre.*
Expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial iniciado a instancia de D. X por los daños en su
vehículo derivados de un accidente de circulación ocurrido el día 31 de diciembre de 2009 en la carretera CM-3222,
a consecuencia de la existencia de un bache en la calzada.
ANTECEDENTES
Primero. Reclamación.- Con fecha 2 de agosto de 2010 D. X presentó una reclamación de responsabilidad
patrimonial en la que solicita una indemnización de 764,35 euros por los daños ocasionados en las ruedas del vehículo de
su propiedad, marca Mercedes, matrícula M, al pasar por encima de un bache.
Según dice el reclamante, “Sobre las 19:15 horas del pasado día 31 de diciembre de 2009, circulaba D. X con su
vehículo matrícula M, por la carretera CM-3222, entre las localidades de Motilleja y el cruce de la citada carretera con la
N-322, concretamente a la altura del p.k. 2-3, y habida cuenta de la existencia de un bache de grandes dimensiones,
colisionó con el mismo produciendo el reventón de las dos ruedas del lado izquierdo”, razón por la que presentó una
denuncia ante la Guardia Civil del Puesto de Iniesta (Cuenca).
Añade que tras el accidente acudió al taller más cercano donde, al no disponer de ruedas ni llantas como las que
llevaba el vehículo, le colocaron de forma provisional una rueda para que pudiese llegar a su taller habitual, cobrándole por
dicho servicio 23,30 euros. Posteriormente, procedió a la reparación de los daños cuyo coste ascendió a 741,15 euros.
Afirma que dichos gastos han sido abonados por él, no habiendo recibido ninguna cantidad por dicho concepto.
A juicio del reclamante la producción del accidente fue ocasionada por la conducta negligente y dejación del deber de
cuidado que incumbe a la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, como titular de la carretera,
sin perjuicio de que, de existir responsabilidad subsidiaria de la empresa contratista, la Administración pueda optar por
hacerse cargo de su pago o de imponer tal obligación al concesionario o contratista.
A la reclamación adjunta, entre otros, los siguientes documentos:
Documento Nacional de Identidad.
Documentación acreditativa de la titularidad del vehículo siniestrado.
Copia parcial del atestado.
Facturas de reparación del vehículo.
Declaración de no haber recibido otra indemnización por los daños sufridos en el vehículo.
Segundo. Admisión a trámite.- Con fecha 19 de agosto de 2010, la Secretaria General Técnica de la Consejería de
Ordenación del Territorio y Vivienda dictó resolución mediante la cual acordó incoar el correspondiente procedimiento de
responsabilidad patrimonial, designando al instructor del mismo.
Este acuerdo fue notificado al reclamante, informándole sobre el órgano competente para resolver el expediente, el
plazo máximo para hacerlo y los efectos de la falta de resolución en dicho plazo. En el mismo escrito se requiere al
interesado la presentación de diversa documentación. Con fecha 30 de septiembre de 2010, el interesado aporta la
documentación solicitada y al mismo tiempo aumenta la indemnización solicitada en 15,76 euros por los gastos derivados
de las compulsas de las fotocopias que ha debido aportar, por lo que la cuantía indemnizatoria dice que se eleva a 780,11
euros, más los intereses devengados.
Tercero. Informes emitidos.- De conformidad con lo solicitado por el instructor del expediente, se han incorporado
al expediente los siguientes informes:
1.- Informe emitido el día 14 de septiembre de 2010 por el Jefe de la Sección Técnica del Servicio de Carreteras de la
Delegación Provincial de Ordenación del Territorio y Vivienda en Albacete, en el que se dice lo siguiente:
“1. La Intensidad Media Diaria de la carretera CM-3222, según la estación de aforos situada en el p.k. 7+000, es de
2.563 veh/día, con un porcentaje de pesados del 6 % (los datos corresponden al pasado año 2009).
2. Los vigilantes de carreteras recorren la zona en cuestión con una frecuencia media de una vez a la semana. Los
vigilantes y el personal adscrito a la obra de refuerzo que se ejecutó en los meses pasados, transitaban diariamente por el
tramo en cuestión.
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Ponente: Emilio Sanz Sánchez
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3. Durante los últimos meses de 2009 y los primeros de 2010, se han ejecutado en dicha carretera obras denominadas
"REFUERZO DE LA CARRETERA CM-3222.TRAMO: INTERSECCION N-322 LIMITE DE PROVINCIA CUENCA P. Ks
0+000 AL 15+530", consistentes en el refuerzo y mejora del firme de la carretera y en la implantación de nueva
señalización vertical, horizontal, barreras y balizamiento. Las obras dieron comienzo el día 3 de octubre de 2009. La
empresa adjudicataria de las obras es “A””.
4. En la fecha en que se produjo el accidente se había ejecutado la primera fase de la obra que consistió en el fresado
y reposición de aquellas zonas del pavimento que se encontraban deterioradas por fisuras o roderas. Hemos tenido
constancia con posterioridad que se produjo algún bache por desprendimiento de la mezcla bituminosa en la zona de
unión de los pavimentos antiguo y nuevo. Se trata de una zona crítica, susceptible de este tipo de defectos, a la que siempre
se presta especial vigilancia. No obstante dada la festividad de la fecha es posible que se produjera el bache sin ser
detectado y también es posible que, a pesar de no ser de grandes dimensiones, produjera el daño denunciado en el
vehículo”.
2.- Informe emitido el día 18 de octubre de 2010 por la Jefa de Sección de Contratación, Expropiaciones y Asuntos
Jurídicos de la Delegación Provincial de Ordenación del Territorio y Vivienda en Albacete, en el que en relación con los
hechos se afirma que “no se dispone de ninguna prueba fehaciente que acredite las circunstancias que rodearon el
accidente, ya que el reclamante no requirió la presencia de los efectivos de la Guardia Civil para que redactaran el
oportuno atestado, inmediatamente después del accidente”. También dice que pese a que los vigilantes y personal adscrito
a la obra de refuerzo transitaban diariamente por el tramo donde se produjo el accidente, es posible que se produjera el
mismo sin ser detectado, dado que en la misma fecha y con fecha 24 de diciembre de 2009 se produjeron otros accidentes
similares. Finalmente manifiesta que debía darse audiencia a la empresa contratista de las obras que se estaban realizando
en la carretera.
Cuarto. Atestado de la Guardia Civil.- En el atestado levantado por la Guardia Civil de la Comandancia de
Albacete se contiene una diligencia de manifestación del reclamante ante el Puesto de Iniesta, correspondiente al día 2 de
enero de 2010, en la que se refleja lo siguiente: “Que el día 31 de diciembre del pasado año sobre la diecinueve quince
horas cuando circulaban en dirección Albacete por la carretera CM-3222, entre las localidades de Motilleja (Albacete) y
el cruce de la mencionada carretera y la N-322, y entre los kilómetros 2 y 3. el vehículo que conducía cogía un bache de
grandes dimensiones existente en dicho lugar y del cual adjunta fotografía, produciendo el reventón de dos ruedas del lado
izquierdo. [ ] Preguntado por los datos del vehículo que conducía, manifiesta que es de marca Mercedes, modelo CLS 350,
matricula M, de color negro y con seguro concertado con la compañía S. [ ] Preguntado por la valoración de los daños,
manifiesta que los daños son en los dos neumáticos mencionados, llantas de estos y posiblemente en dirección y otros
elementos del vehículo, no pudiendo cuantificar hasta el momento los mismos. [ ] Preguntado si se dio cuenta sí en la
mencionada carretera existían señales advirtiendo el peligro, manifiesta que no habla ningún tipo de señales”.
También obra una diligencia de inspección ocular del vehículo del denunciante efectuada por el mismo Puesto de la
Guardia Civil, en el que refiere lo siguiente respecto a los daños ocasionados en el vehículo Mercedes, matrícula M “Se
trata de dos ruedas de la marca Michelín Pilot Sport, de color negro (fotografías n.º 3 y 4) la cual una de ellas se
encuentra montada en una llanta de aluminio, en ambas ruedas se puede apreciar un corte longitudinal e irregular de unos
diez a trece centímetros aproximadamente, estando situado a la misma altura del perfil de la llanta”.
Constan igualmente en dicho atestado otras dos diligencias de las denuncias por accidentes ocurridos en la misma
zona. Una presentada por D.ª N, en la que refiere otro accidente producido en el mismo día y hora y en idéntico lugar y otra
presentada por D.ª J el día 4 de enero de 2010, respecto al accidente sufrido por su vehículo el día 3 de enero de 2010 en el
mismo lugar que también le produjo la abolladura de la llanta de aluminio derecha. En ambas manifestaciones se dice que
no existía ningún tipo de señales.
También figura en el atestado una diligencia de inspección ocular efectuada el día 18 de enero de 2010 por agentes de
la Guardia Civil del Puesto de Madrigueras (Albacete) en el que se dice lo siguiente: “Que recibida diligencia del puesto
de Iniesta (Cuenca) con nº 164095000-10- 000003 por denuncia de tres personas que han sufrido daños en sus vehículos,
se realiza inspección ocular en la carretera con denominación CM-3222 con dirección a la N-322 entre los kilómetros 2 y
3; término municipal de la localidad de Motilleja (Albacete), pudiéndose observar como hay un agujero con unas
dimensiones de unos 50 cm de largo, por 20 cm de ancho y 10 de profundidad aproximadamente, situado en el carril
derecho de la misma, al igual que se puede observar como está situado en una parte de la calzada que ha sido reparada
hace poco tiempo”.
Quinto. Puesta en conocimiento a la empresa contratista.- Con fecha 28 de octubre de 2010, el instructor remite la
reclamación y los informes de la Delegación Provincial de Albacete a la empresa A por ser ésta la empresa que resultó
adjudicataria de las obras de refuerzo del pavimento de la zona de la carretera donde se produjo el accidente, a fin de que en
el plazo de 10 días presentase las alegaciones que estimase conveniente.
El día 4 de noviembre de 2010, el representante de la empresa presentó un escrito de alegaciones en el que se decía
que “en las fechas en las que se produjo el accidente se había ejecutado una primera fase de la obra, que consistió en el
fresado y reposición de aquellas zonas del pavimento que se encontraban deterioradas por fisuras o roderas”,
procediéndose “a la señalización de la actuación a través de las señales de peligro y limitación de velocidad oportunas”.
Asimismo dice que “debido a las vacaciones de navidad, abandona temporalmente los trabajos en la CM-3222 a partir
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del 11 de diciembre del 2009, y no los reemprende hasta finales de Enero de 2010 debido a las condiciones
meteorológicas. Antes de este parón se revisa el estado de la carretera (no existiendo ningún bache de las características
que se indican en la reclamación) y el estado de la señalización (siendo éste adecuado)”. Admite que es posible que se
produjera el bache sin ser detectado, pero lo que sí se mantuvo fue la señalización a 40 km/h, por lo que estima que la
velocidad del vehículo no era la adecuada para el estado de la calzada y las limitaciones de velocidad.
Al escrito de alegaciones adjunta un informe del Coordinador de Seguridad y Salud de la obra, fechado el día 10 de
noviembre de 2009, en el que se reflejan las medidas de seguridad y señales colocadas en la carretera.
Sexto. Trámite de audiencia.- Mediante escritos de 9 de noviembre de 2010, el instructor del expediente procedió a
la apertura del trámite de audiencia por un plazo de diez días, a cuyo efecto remitió al interesado y a la empresa Al
correspondiente escrito en el que se hacían constar la relación de los documentos obrantes en el mismo.
En el plazo conferido para ello, el representante del reclamante presentó un escrito de alegaciones donde manifiesta
que de las pruebas practicadas ha quedado acreditado el accidente que tuvo el día 31 de diciembre de 2009, y que el mismo
se debió a la existencia de un bache de grandes dimensiones, negando que existiese ningún tipo de señalización en el
momento del accidente, como también se recoge en las otras denuncias que figuran en el atestado, sin que ello sea
contradictorio con lo manifestado en el informe del Coordinador de Seguridad de la empresa, pues este informe es anterior
a la fecha en la que se produjo el accidente y las fotografías remitidas también son anteriores. Añade que en el atestado de
la Guardia Civil no se recoge la existencia de señalización de la obra.
No consta en el expediente que la empresa presentase alegaciones ni documentación adicional alguna.
Séptimo. Propuesta de resolución.- Con fecha 3 de marzo de 2011, el instructor formuló propuesta de resolución
desestimatoria de la reclamación presentada, al estimar que no se ha acreditado que se produjera el daño en el lugar al que
se hace mención en el escrito de reclamación.
Octavo. Informe del Gabinete Jurídico.- Con posterioridad y a petición de la Consejería instructora, el 15 de marzo
de 2011 una letrada del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha emitió informe en el que
decía que, dado que había quedado constatada la realización de obras en el momento y lugar del accidente por parte de la
empresa adjudicataria de las mismas, la resolución administrativa que se dictase se debía limitar a declarar que la
responsabilidad por cualquier hipotético daño es imputable únicamente al contratista.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada
con fecha 24 de marzo de 2011.
Mediante acuerdo del Pleno de este Consejo, de 6 de abril de 2011, se solicitó a la Consejería instructora que
completase el expediente mediante la incorporación al mismo del Pliego de Condiciones que regía la ejecución de la obra
de refuerzo de la carretera CM-3222 y de un informe en el que se especificasen los siguientes aspectos: a) si la suspensión
de los trabajos en la misma estaban autorizados por la Administración; b) sobre quién recaía la vigilancia y conservación
del tramo de carretera donde sucedió el accidente y c) si la primera parte de la obra había sido recibida por la
Administración con anterioridad al accidente.
Se aporta al expediente el informe solicitado por el Consejo Consultivo, emitido el día 18 de abril de 2011 por el Jefe
de la Sección Técnica de la Delegación en Albacete de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda, en el que se
dice lo siguiente:
“a) El día 11 de diciembre de 2009 se ejecutan con normalidad los trabajos de fresado y reposición del firme de la
calzada. A partir de este día se paraliza esta tarea, con el conocimiento y visto bueno de la Dirección de Obras, puesto que
la meteorología así lo aconseja. En ningún momento se produce una suspensión de las obras puesto que se continúa
trabajando en otras unidades durante la semana siguiente. En las semanas de Navidad, Año Nuevo y Reyes no se trabaja
en la obra por vacaciones del personal de la empresa contratista, sin que ello suponga una suspensión oficial de los
trabajos. Por lo que respecta a la responsabilidad en la vigilancia y conservación de las obras, queda claramente
especificado en el artículo 213, párrafo 3, de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público: “Durante el desarrollo de
las obras y hasta que se cumpla el plazo de garantía el contratista es responsable de los defectos que en la construcción
puedan advertirse”.
b) Las obras realizadas con anterioridad a la fecha del accidente no fueron recibidas por la Administración. El
fresado y reposición del pavimento es una de las unidades que incluye el proyecto en su conjunto. Su ejecución es
supervisada y aprobada por la administración, si procede, pero no constituye una parte de obra susceptible de recepción”.
También se incorpora al expediente el Pliego de Condiciones Generales para la contratación de obras por la empresa
pública Sociedad de Carreteras de Castilla-La Mancha y el Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares que son de
aplicación a la obra “Refuerzo de la carretera CM-3222. Tramo N-322 - Madrigueras - L.P. Cuenca Pks 0+000 a 15+530
(Albacete)”.
El Pliego de Condiciones Generales dice que el órgano de contratación es el Consejo de Administración de Sociedad
de Carreteras de Castilla-La Mancha, que es una empresa pública de la Junta de Comunidades adscrita a la Consejería de
Economía y Hacienda, añadiendo que los contratos de obras que realice al amparo del pliego modelo tendrán naturaleza
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privada y las controversias que surjan se resolverán por la jurisdicción civil. En el apartado 5, “Ejecución de las obras”,
establece que la Sociedad de Carreteras, a través de la Dirección de Obra, efectuará la inspección, comprobación y
vigilancia para la correcta realización de la obra contratada, correspondiendo al adjudicatario de la obra la responsabilidad
inherente a la ejecución inmediata de los trabajos y al control y vigilancia de materiales y obras, conforme a las
instrucciones dadas por el facultativo designado para la dirección de las obras. Respecto a la “Señalización de las obras”,
se estipula que el contratista está obligado a instalar a su costa las señales precisas para indicar, entre otros, el acceso a la
obra, la circulación en la zona que ocupen los trabajos y los puntos de posible peligro, siendo responsable de cualquier tipo
de consecuencias que se derive de la insuficiencia u omisión de la señalización de las obras.
El pliego de condiciones de condiciones técnicas particulares contiene, entre otras, las siguientes cláusulas:
“105.1. Daños y perjuicios. [ ] El Contratista será el responsable legal y único de los daños a terceros que se
produzcan atribuibles a las tareas, procesos y elementos constructivos que se realicen para la construcción de la obra.
[...]
700. Marcas y viales. [ ] 700.9. Seguridad y Señalización de las Obras. [ ] El Contratista será responsable del
cumplimiento de toda la normativa vigente en el momento de ejecución.
[...]
701. Señales y carteles de circulación retrorreflectantes. [ ] 701.9. Seguridad y Señalización de las Obras. [ ] El
Contratista será responsable del cumplimiento de toda la normativa vigente en el momento de ejecución de las obras”.
Mediante correo electrónico se confirió un nuevo trámite de audiencia por plazo de 10 días a los representantes del
reclamante y de la empresa constructora.
El representante del reclamante presentó un escrito en el que dice que de la nueva documentación aportada se deriva
que en la fecha en la que ocurrió el accidente las obras se encontraban paralizadas y que como titular de la carretera la
Administración está obligada a pronunciarse sobre la procedencia o no de la indemnización y, en caso de estimarse, a optar
por hacerse cargo de la misma o imponer el pago al contratista.
Por su parte, el representante de A manifestó que cuando el día 11 de diciembre abandonó temporalmente los trabajos
realizó una revisión del estado de la carretera, no existiendo desperfecto en la misma, siendo la señalización adecuada al
estado del firme, así como que el Pliego de Condiciones Generales asociado al contrato de obras estipula que a la empresa
pública Sociedad de Carreteras le corresponde la inspección, comprobación y vigilancia para la correcta realización de la
obra contratada.
Con fecha 22 de julio de 2011 el instructor del expediente efectúa nueva propuesta de resolución fundamentando su
propuesta desestimatoria de la reclamación en que el reclamante no ha acreditado fehacientemente que el daño se hubiese
producido en el lugar exacto que se menciona en el escrito de reclamación.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- El artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha, establece que este Consejo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la
Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad
patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros.
Por su parte, el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, dispone que, concluida la
instrucción del procedimiento, “el instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en
la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano consultivo, o en su caso, del órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma”.
En el supuesto sometido a consulta, el reclamante cuantifica el importe de los perjuicios sufrido en 780,11 euros, por
lo que procede la emisión del presente dictamen con carácter preceptivo.
II
Examen del procedimiento tramitado.- Las normas reguladoras del procedimiento general aplicable a la tramitación
de reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración se hallan contenidas en los artículos 4 al 13, ambos
inclusive, del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, disposición mediante la que se ha operado el desarrollo
reglamentario previsto en el artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
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Del examen del expediente se desprende que, en lo esencial, su tramitación se ha ajustado a las prescripciones
establecidas en la normativa que resulta de aplicación.
Estima el Gabinete Jurídico que al haberse ocasionado el daño como consecuencia de las obras que había efectuado la
empresa A, en aplicación de lo establecido en el artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Público, la responsabilidad recae en el contratista, debiendo limitarse la Administración a efectuar dicha declaración, por
no concurrir ninguno de los supuestos de exoneración previstos en el apartado 2 de dicho artículo, sin resultar procedente
ningún pronunciamiento sobre el cumplimiento de los restantes requisitos.
Al respecto debe reseñarse que como dijo el Tribunal Supremo en su Sentencia de 30 de marzo de 2009 (Arz. RJ
2009,2528), en la que efectúa un resumen de la jurisprudencia sobre esta materia, los perjudicados pueden dirigirse al
órgano de contratación para que se pronuncie sobre cuál es el sujeto responsable, en los términos prevenidos en el artículo
198.3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, pero también cabe que reclamen directamente a la Administración contratante
quien, en este caso, tiene dos alternativas: considerar que concurren los requisitos para declarar la responsabilidad
patrimonial o estimar que están ausentes. En la primera hipótesis también son posibles dos salidas: entender que la
responsabilidad corresponde al contratista o que, por darse alguno de los supuestos previstos en el apartado 2 del artículo
198, sea ella misma quien tiene que hacer frente a la reparación.
III
Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La
responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango
constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que “los
particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal
formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los
particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de
acuerdo con la Ley.
A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una
compacta doctrina, según la cual “los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial
por los daños y perjuicios causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un
daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su
origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se
haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la
Ley” -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de
23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos
términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos
precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad
patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.
El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la
doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que “al afirmar que
es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional
responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál
sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí
la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de
Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992], pues cualquier consecuencia dañosa
derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio
individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad”
-Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ
1998\9967)-.
Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, “este carácter objetivo, tal y
como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de
Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables, pues ello
llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios
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que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para
apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan
solo en el caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios
sanitarios la responsabilidad por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que
tales perjuicios no son imputables a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo
alguno, el derecho a percibir una indemnización”. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de
2000 declaró que “el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de
asistencia sanitaria es la de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no
conductas irregulares por parte de los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo
buen fin no siempre puede quedar asegurado”, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que “prestada la
asistencia sanitaria con arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia de la
enfermedad o padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no
pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas”.
Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico
de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber
existe cuando la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados
por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta
imposición legal o por otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con
incidencia sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración.
La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae
necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños
producidos y de su evaluación económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia,
que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de
las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su
cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración
en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y
80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro
lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de una
conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción
de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000
(Ar. RJ 2000\4049)-.
También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el
ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el
hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.
El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece
de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad
patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de
una amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho
vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la
reclamación -así, Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar.
RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de
producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando
intervengan otras causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal
Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061), de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999
(Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes
y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.
Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de
reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el
artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: “Se solicitará que el dictamen se pronuncie
sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en
su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización [...]”.
IV
Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los requisitos de fondo
exigidos para el reconocimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración antes mencionados, debe examinarse
la concurrencia de las legitimaciones activa y pasiva ligadas a la pretensión indemnizatoria planteada por el reclamante y el
plazo de ejercicio de la acción planteada.
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La legitimación activa ha quedado acreditada por cuanto el reclamante es el propietario del vehículo que sufrió los
daños por los que se reclama.
Por lo que respecta a la legitimación pasiva es necesario indicar en este punto que ha sido aceptada por la
Administración autonómica, al instruir de oficio un expediente de responsabilidad patrimonial en virtud de que los daños
fueron causados en el desenvolvimiento del servicio público de conservación y explotación de una carretera de su
titularidad, correspondiendo a aquélla, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 31.1.4ª del Estatuto de
Autonomía, y de acuerdo con lo previsto en los artículos 20 y 20.bis de la Ley 9/1990, de 28 de diciembre, de Carreteras y
Caminos de Castilla-La Mancha, su gestión y explotación, que comprende las medidas necesarias para la conservación y
mantenimiento de la misma.
En este caso concurre una peculiaridad especial, a cuyo conocimiento se ha llegado a través de la documentación
complementaria solicitada por este Consejo, cual es que el órgano contratista de la obra de la carretera no es la
Administración, sino la empresa pública Sociedad de Carreteras de Castilla-La Mancha, adscrita a la Consejería de
Economía y Hacienda, que tiene personalidad jurídica propia y diferente a la de la Administración autonómica. Sin
embargo, estima este Consejo, que la intermediación de una empresa pública de la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha en la contratación de la obra de la carretera, no acarrea la falta de legitimación pasiva de la Administración, dado
que la misma constituye un ente instrumental para el ejercicio de las funciones que son de su competencia, y ello sin
perjuicio de quien pueda resultar obligado al pago de la indemnización que, en su caso, se determine.
También procede reseñar, respecto a la legitimación pasiva, que dada la existencia de un contratista que tenía
adjudicada las obras de refuerzo de la zona de la carretera donde se produjo el accidente, conlleva, como anteriormente se
ha dicho, no sólo el pronunciamiento de a cuál de las dos partes contratantes corresponde la responsabilidad, sino el
examen de la procedencia o no de la reclamación y la declaración de la obligación de pago, si procediera, sea cual sea la
entidad que resulte responsable.
Por lo que al plazo se refiere, ha quedado acreditado que el accidente originador de la reclamación que se examina se
produjo el día 31 de diciembre de 2009 y la reclamación fue presentada el día 2 de agosto del mismo año, por lo que la
misma ha sido formulada dentro del plazo del año establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
V
Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- Los daños en las ruedas se
consideran acreditados en el expediente, según se deriva del atestado de la Guardia Civil, conforme al cual en las dos
ruedas se aprecia un corte longitudinal e irregular de unos diez a trece centímetros aproximadamente. Igualmente, constan
en el expediente dos facturas a nombre del reclamante, la primera expedida por K, por importe de 23,20 euros por el
concepto de desmontar y montar neumáticos; y la segunda expedida por W, con un importe de 741,15 euros en concepto de
sustitución de dos cubiertas Michelín.
En cambio, no se encuentra acreditado el gasto de 15,76 euros por la compulsa de los documentos presentados ante la
Administración, gastos que de ser ciertos no tendrían el carácter de antijurídicos, toda vez que según se dispone en el punto
24 del artículo segundo del Decreto 30/1999, de 30 de marzo, por el que se aprueba la Carta de los Derechos del
Ciudadano, éstos tienen derecho a obtener en cualquier oficina de registro de documentos una copia compulsada de
cualquier documento que haya de presentarse ante la Administración autonómica.
Determinada la existencia del daño, procede analizar si concurren los requisitos de causalidad y, en su caso, de
antijuridicidad del mismo que puedan dar lugar a la responsabilidad patrimonial de la Administración.
El reclamante sustenta su pretensión en el incumplimiento que la Administración tiene de conservar y mantener las
carreteras en condiciones adecuadas para la circulación ya que, según afirma, el reventón de las ruedas se produjo debido a
la existencia de un bache de grandes dimensiones en la carretera.
Los deberes inherentes al funcionamiento del Servicio de conservación de carreteras, imputado en este procedimiento,
quedan genéricamente reseñados en el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se
aprobó el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y su concordante
artículo 139 del Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre de 2003,
que establecen: “Corresponde al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores
condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y
marcas viales”.
Por su parte, el artículo 20 bis de la Ley 9/1990, de 28 de diciembre, de Carreteras y Caminos de Castilla-La Mancha agregado por el artículo único, apartado 3, de Ley 7/2002, de 9 mayo, por la que modifica dicha Ley-, concreta el alcance
de las funciones de gestión y explotación residenciadas en los titulares de las carreteras sometidas a su ámbito de
aplicación, señalando: “1. La explotación de las carreteras comprende las operaciones de conservación y mantenimiento,
las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, incluyendo las referentes a señalización, ordenación
de accesos, y uso de las zonas de dominio público, de servidumbres y de afección. [...] 2. Las operaciones de conservación
y mantenimiento incluyen todas las actuaciones necesarias para preservar en el mejor estado posible el patrimonio viario.
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Las actuaciones de defensa de la carretera incluyen las necesarias para evitar actividades que perjudiquen a la misma, a
su función o la de sus zonas de influencia. Las actuaciones encaminadas al mejor uso de la carretera incluyen las
destinadas a facilitar su utilización en condiciones de seguridad, fluidez y comodidad adecuadas”.
La existencia de un bache entre los kilómetros 2 y 3 de la carretera CM-3222 ha quedado acreditado en el expediente
mediante la diligencia de inspección ocular levantada el día 18 de enero de 2010 por la Guardia Civil, que lo describe como
“un agujero con unas dimensiones de unos 50 cm de largo, por 20 cm de ancho y 10 de profundidad aproximadamente,
situación en el carril derecho de la misma”. Asimismo, en el informe del Jefe de la Sección Técnica también se admite la
existencia de algún bache en la zona en la que se había ejecutado la primera fase de la obra de refuerzo y mejora del firme,
por desprendimiento de la mezcla bituminosa en la zona de unión de los pavimentos antiguo y nuevo, por lo que se admite
la posibilidad de que existiese el bache al que se refiere el reclamante, si bien se dice que “dada la festividad de la fecha es
posible que se produjera el bache sin ser detectado y también es posible que, a pesar de no ser de grandes dimensiones,
produjera el daño denunciado en el vehículo”.
Mediante esta última afirmación parece que se pretende compatibilizar la existencia del bache causante del accidente
con el correcto funcionamiento del servicio de mantenimiento y conservación de la carretera, puesto que en el punto
segundo del informe se dice que los vigilantes y el personal adscrito a la obra de refuerzo ejecutada “transitaban
diariamente por el tramo en cuestión”. Sin embargo, esta afirmación no resulta muy compatible con el resultado que nos
ofrece el expediente. Según consta en el atestado de la Guardia Civil, además de la denuncia del reclamante se presentaron
otras dos por accidentes en la misma zona, uno también producido el 31 de diciembre de 2009 y otro el 3 de enero de 2010.
Además, en el informe de la Jefa de la Sección de Contratación, Expropiación y Asuntos Jurídicos se hace referencia a otro
accidente producido el día 24 de diciembre de 2009. Ello supone que la existencia del bache no se originó el mismo día 31
de diciembre, sino que ya existía con anterioridad y que siguió estando en la carretera durante bastante tiempo, como
mínimo hasta el día 18 de enero de 2010, fecha en la que la Guardia Civil efectúa la inspección ocular. Por otra parte, las
dimensiones del bache que se describen en la diligencia no son compatibles con la correcta realización de las funciones de
vigilancia que tenía encomendadas el personal de refuerzo asignado al tramo en el que se había realizado la primera fase de
la obra, pues es de difícil comprensión que pasando diariamente por la zona no observasen un bache de unas dimensiones
tan grandes como las descritas por la Guardia Civil.
En la propuesta de resolución, que tiene por acreditado el daño, se propone la desestimación de la reclamación
“puesto que no se ha acreditado fehacientemente por parte de la reclamante si sufrió el daño en el lugar exacto al que se
hace mención en su escrito de interposición de la reclamación, o en distinto lugar, ya que no aporta ninguna prueba
concluyente, relativa al lugar exacto de producción del daño”. Es cierto que en el expediente no existe una prueba plena al
respecto, pero como se dijo en el dictamen 204/2009, de 14 de octubre, las presunciones están admitidas en la Ley de
Enjuiciamiento Civil de 7 de enero de 2007 como medios de prueba, siempre que concurran los requisitos allí exigidos. Al
respecto, el artículo 386 de dicha Ley dice que “A partir de un hecho admitido o probado, el tribunal podrá presumir la
certeza, a los efectos del proceso, de otro hecho, si entre el admitido o demostrado y el presunto existe un enlace preciso y
directo según las reglas del criterio humano”. En el presente supuesto, son hechos probados que el reclamante tuvo un
accidente con su vehículo cuando circulaba el día 31 de diciembre de 2009 por la carretera CM-3222; que como
consecuencia del accidente se produjeron daños en dos neumáticos consistentes en un corte longitudinal e irregular de unos
diez a trece centímetros a la altura del perfil de la llanta; que se han presentado otras denuncias y reclamaciones por
accidentes producidos en el mismo punto kilométrico el mismo día, así como en días anteriores y posteriores y que en el
punto kilométrico referido se ha constatado la existencia de un bache de grandes dimensiones con una profundidad de 10
centímetros. A partir de estas pruebas, la deducción lógica que se obtiene de su examen es que el vehículo, al circular por
esa zona y de noche, introdujo las dos ruedas de uno de sus lados en el bache produciéndose un rozamiento con un lado del
bache lo que explicaría tanto la altura como la forma del corte en las cubiertas debido a algún elemento puntiagudo que
existía en el lateral del bache. Ante estos elementos probatorios, la propuesta de resolución se limita a decir que no está
fehacientemente acreditado que el accidente se produjera en el lugar indicado, pero tampoco ofrece ninguna alternativa a la
que pudieran deberse los daños que previamente ha aceptado.
Por su parte, el representante de la empresa alega que posiblemente el accidente se debiera al circular el vehículo a
una velocidad inadecuada, no respetando la limitación de 40 Km/h. Sin embargo, esta explicación carece de justificación ya
que como dice el representante del reclamante en sus alegaciones, no consta que en la fecha del accidente existiera algún
tipo de señalización de limitación de velocidad y, por otra parte, el daño en los neumáticos parece que se produce por un
corte con algún elemento que ninguna relación tiene con circular a una velocidad excesiva.
En consecuencia, procede declarar la existencia de relación causal entre el funcionamiento irregular del servicio de
conservación y mantenimiento de carreteras y los daños producidos en el vehículo del reclamante, quien no está obligado a
soportarlos, por lo que también concurre el requisito de antijuridicidad.
Establecido lo anterior, como ya se dijo en el dictamen 8/2008, de 30 de enero, en el caso de un accidente en una
autovía cuyo mantenimiento se había concedido a una empresa, la resolución que dicte la Administración, además de
reconocer la indemnización que se fija en la siguiente consideración, debe también establecer a quien corresponde su pago.
En el informe complementario emitido por el Servicio de Carreteras de la Delegación de Ordenación del Territorio y
Vivienda en Albacete se dice que si bien es cierto que a partir del día 11 de diciembre de 2009 se paralizaron las tareas de
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los trabajos de fresado y reposición de firme en la calzada, ello no supone una suspensión de las obras, recayendo sobre el
contratista la responsabilidad por los defectos que en la construcción puedan advertirse, conforme se establece en el artículo
213.3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre.
Por su parte, el representante de la empresa A manifiesta que cuando el día 11 de diciembre abandonó temporalmente
los trabajos realizó una revisión del estado de la calzada, no existiendo desperfectos en la misma, siendo la señalización la
adecuada al estado del firme.
A la vista de la explicación dada por el Jefe de la Sección Técnica del Servicio de Carreteras en el informe emitido el
día 14 de septiembre de 2010, es posible que el día 11 de diciembre no existiese el referido bache, pero ello no supone que
la empresa no sea la responsable de su producción, bien por el material utilizado o por otras circunstancias. La paralización
de las obras por causa de la temperatura, no supone que esté justificado un abandono total de la misma, máxime si como
parece, existe riesgo de producción de baches debido al material utilizado. Según se establece en el Pliego de Condiciones
Técnicas Particulares, el contratista es el responsable único de los daños a terceros que se produzcan como consecuencia de
la ejecución de la obra, como también es el responsable de señalizar cualquier incidencia que pueda surgir en los elementos
constructivos, y ello con el objeto de evitar la producción de daños, con independencia de la facultad de inspección que le
correspondía a la Sociedad de Carreteras.
Consecuencia de lo anterior es que el pago de la indemnización corresponde a la empresa A por cuanto ella era la
responsable de la producción del bache en el que se produjo el accidente.
VI
Sobre la indemnización solicitada.- Apreciada la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del
servicio público imputado y los daños materiales sufridos por el vehículo siniestrado, resta por analizar, conforme previene
el artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, la valoración del perjuicio producido y la cuantía de la
indemnización que para su compensación corresponda.
Como justificante del daño producido en el vehículo, el reclamante aporta dos facturas; una emitida el concesionario y
taller autorizado de W, por un importe de 741,15 euros en concepto de sustitución de dos cubiertas Michelín
245/40ZR1897Y y otra por K de 23,20 euros, en concepto de desmontar y montar cubierta.
Ambas facturas reúnen los requisitos de contenido exigidos en el artículo 6 del Real Decreto 1496/2003, de 28
noviembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula las obligaciones de facturación, así como las exigencias de
detalle establecidas en el Decreto 96/2002, de 25 junio, sobre Protección de los consumidores en la prestación de servicios
por talleres de reparación de vehículos automóviles.
Por todo ello, es opinión de este Consejo que la cuantía de la indemnización ha de comprender el importe que figura
en ambas facturas, toda vez que como ha relatado el reclamante, en el primer taller al que acudió no fue posible la
sustitución de los neumáticos por no contar con otros similares, por lo que para poder seguir circulando se tuvo que poner
de forma provisional otra rueda que le permitiera llegar al taller donde finalmente se produjo la sustitución definitiva de los
neumáticos.
En cambio, no procede el abono de los 15,76 euros que dice haber abonado por la compulsa de documentos, ya que
como se ha dicho en la anterior consideración, ni están acreditados ni tendrían el carácter de antijurídicos.
La cuantía de la indemnización que corresponde al reclamante debe ser objeto de actualización en los términos
establecidos en el artículo 141.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que existiendo relación de causalidad entre el servicio público dispensado por la Consejería de Ordenación del
Territorio y Vivienda y los daños producidos en el vehículo con matrícula M, propiedad de D. X, por causa de un accidente
de circulación ocurrido el día 31 de diciembre de 2009 en el punto kilómetro 2-3 de la carretera CM-3222, a consecuencia
de un bache existente en la calzada, procede la estimación de la reclamación y dictar resolución declarando la
responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica y el derecho del reclamante a percibir una indemnización de
764,35 euros, actualizable, declarando que la obligación de pago corresponde a la empresa A, con notificación de la
resolución a ésta y al reclamante.
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