participación público-privada en la provisión de infraestructuras en

PARTICIPACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN LA PROVISIÓN DE
INFRAESTRUCTURAS EN LATINOAMERICA: DIFICULTADES PARA SU
IMPLEMENTACIÓN
JUAN RAMON CARDOS, FRANCISCO ALCOBA Y JUAN IGNACIO LEMA
Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Masters en Gestión de Infraestructuras y SS.PP
RESUMEN
Es un hecho aceptado que el desarrollo de infraestructuras, soportes de gran cantidad de actuaciones del sector
público, ejerce un impulso sobre las economías de los países, así como una mejora de la productividad, crecimiento
económico, competitividad internacional y mejora del bienestar social. Actualmente, en un entorno de restricciones
presupuestarias y en el que se demanda una mayor calidad en la gestión de los servicios públicos, es fundamental
recurrir a formas de financiación que permitan un desarrollo sostenible económica y socialmente. Por eso,
ensalzamos la Participación Público-Privada en el desarrollo de infraestructuras como una alternativa eficiente a las
políticas tradicionales de gasto público, que introduce un concepto de sostenibilidad económica: complementa los
recursos presupuestarios tradicionales y permite ofrecer servicios de calidad a largo plazo.
Presentamos un análisis de la situación en Latinoamérica (entorno de economías mayoritariamente emergentes),
profundizando en el grado de implementación de los proyectos PPP e identificando las razones por las que no se han
consolidado en este entorno. Finalmente analizamos las condiciones requeridas por el sector privado para participar
en un marco de sostenibilidad económica y social.
1.
INTRODUCCIÓN
• Definición de PPP, APP o CPP:
Un proyecto de PPP (Public Private Partnership, Participación Público-Privada o 3P), APP
(asociación público-privada) o CPP (colaboración público-privada) es un acuerdo de
cooperación entre entidades públicas y entidades privadas, con el objeto que sea el sector privado
el que acometa alguna de las tareas de diseño, construcción, mantenimiento, gestión y
financiación de infraestructuras y servicios de interés público, transfiriéndole buena parte de los
riesgos y responsabilidades al sector privado, pero en el que la Administración mantiene las
potestades de control y regulación de la actividad del sector privado.
Las operaciones PPP, como pueden ser las concesiones, se han aplicado en innumerables
ocasiones en distintos países en el pasado. La novedad del modelo actual radica en la aplicación
de los métodos de evaluación, estructuración y control de los proyectos, y en la asignación de
riesgos. Se trata de una concepción más pragmática: determinar si para ejecutar una actividad
pública o prestar un servicio, es mejor que esté a cargo del sector público o del sector privado,
desde el punto de vista de la eficacia de gestión de cada parte. A partir de este punto, hay que
estructurar el proyecto con la técnica PPP más adecuada, poner en marcha la licitación,
seleccionar el mejor contratista y adoptar mecanismos de regulación y control para el futuro.
• Grado de implantación en América Latina:
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En el caso de América Latina las PPP fueron uno de los componentes clave en las reformas
estructurales realizadas por la mayoría de los países que conforman la región desde el año 1990.
La motivación detrás de la atracción de la participación del sector privado se produjo debido a un
mejor entendimiento del impacto de la infraestructura sobre el crecimiento económico y
reducción de la pobreza al igual que la urgencia y necesidad de inversiones contrastadas con la
escasez de recursos de las administraciones públicas.
Se utilizaron diversas formas de PPP en Latinoamérica, siendo las concesiones el esquema
predominante utilizado principalmente en sectores de transporte y prestación de otros servicios,
como suministro de agua y drenaje.
La decisión de realizar concesiones antes que privatizaciones fue provocada por impedimentos
legales o constitucionales, incluyendo la definición de los activos del Estado o por la creencia de
que ciertas actividades son de gran importancia estratégica por lo que deben permanecer en el
dominio público (aunque no necesariamente en operación ni gestión pública). Debido a que estos
servicios abarcan un fuerte grado de interés público, el impacto político y social de las
privatizaciones era visto en muchas ocasiones como inaceptable.
La inversión privada se incrementó considerablemente desde que se abrieron las puertas al sector
privado en cuestión de infraestructuras, pero el crecimiento fue desigual en diferentes sectores y
países; los más exitosos fueron telecomunicaciones y electricidad, mientras los sectores del agua
y el transporte quedaron a la zaga.
El grado de implantación creció considerablemente desde 1990, con casi ninguna participación
privada, hasta la actualidad, en donde se registra una participación substancial en el sector
transportes, además de en otros como la telefonía y la energía.
Según los estudios de la CEPAL (1), debido al retraso en materia de infraestructuras de
Latinoamérica, se requieren al menos 60.000 millones de dólares anuales de inversión en
infraestructuras. Tan solo el 10% de esa cifra podría ser cubierto con préstamos a los gobiernos
conforme a sus capacidades de endeudamiento.
• Motivos por los que hemos decidido analizar el desarrollo de las PPP en América
Latina:
El interés que creemos entraña en el momento actual analizar la implantación y el
desarrollo de las PPP en la región latinoamericana se fundamenta en tres ejes:
− El mercado latinoamericano es un mercado emergente lo suficientemente atractivo
como para valorar oportunidades de negocio alternativas a mercados maduros como
el europeo y el norteamericano (EEUU y Canadá).
− Profundizar acerca del grado de implementación que los proyectos PPP tienen en la
zona, para valorar el potencial del mercado latinoamericano bajo este esquema.
− Conocer y valorar los aspectos que hacen de Latinoamérica una zona particular para
que tanto la Administración como la empresa privada, puedan conocer las fortalezas,
debilidades, amenazas y oportunidades que plantea esta modalidad.
2. EL DESARROLLO DE PPPS EN AMÉRICA LATINA
• Entorno macroeconómico
− Crecimiento económico
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A pesar de la tensión que se ha presentado en países como Argentina y Venezuela, la situación
en Latinoamérica es, en general, favorable; históricamente ha presentado un fuerte crecimiento,
inflación moderada y superávit tanto fiscal como en cuenta corriente.
De acuerdo a las estimaciones, el final de la tendencia al alza al igual que la baja en los precios
de las exportaciones de productos básicos en la región y la menor demanda de importaciones
provenientes de Estados Unidos junto con las limitaciones de capacidad, añadido al regreso a
tasas de crecimiento sostenibles-moderadas en algunas de las economías que crecen con mayor
rapidez, provocarán una disminución en el crecimiento regional de aproximadamente un 4% para
el 2008.
Una parte considerable de la desaceleración proviene de la disminución en el ritmo de
crecimiento de Argentina y de Venezuela; considerando sólo el efecto que supondría la
reducción del crecimiento de estos dos países en la zona el crecimiento en la región ya se
reduciría en un 0,7%.
− Inflación
El Cono Sur ha mostrado una trayectoria inflacionaria desde el 2004 con una tasa en torno al 3%,
para terminar con una proyección para fines de 2006 cercana al 10%, dicha región está
influenciada principalmente por Argentina, ya que tanto Chile como Uruguay han presentado
inflaciones moderadas.
La inflación regional ha disminuido por tercer año consecutivo, de un 11,1% en 2003 a un 5,7%
en 2006, esto debido a la situación particular de países como Brasil, Costa Rica, Guatemala,
Haití, Honduras y Panamá.
De acuerdo a las proyecciones se estima que la tasa de inflación para América Latina y el Caribe
para el 2008 será muy similar a la del 2006, dentro del rango que va desde el 5% hasta el 7%, ya
que se mantendrán presiones de coste relacionadas con los precios de los energéticos.
− Distribución de la renta
Se ha observado una tendencia positiva en la región por tercer año consecutivo que se refleja en
la reducción de las últimas estimaciones de pobreza e indigencia. En el año 2006 el 39,8% de la
población de América Latina y el Caribe se encontraba en situación de pobreza (209 millones de
personas) y un 15,4 % (81 millones de personas) se encontraba en situación de indigencia o
extrema pobreza. Los datos muestran que el nivel de pobreza ha disminuido cuatro puntos en la
región desde el 2002, año en el que el porcentaje de pobres era alrededor del 44% de la
población y el de indigencia el 19,4%.
− Balanza comercial (Exportaciones/Importaciones)
Las importaciones seguirán asociadas a la demanda interna, de acuerdo a estos factores, se
mantendrá el superávit en cuenta corriente registrado a lo largo de los últimos años.
La demanda externa seguirá siendo un aspecto muy importante para algunas economías de
América Latina y particularmente favorable para los países exportadores de petróleo y de
minerales metálicos. La economía estadounidense es un factor determinante en la balanza
comercial de América Latina; cualquier variación puede afectar a México y Centroamérica más
que al resto de la región debido a la fuerte cantidad de exportaciones en el sector manufacturero;
en el caso de los países del sur de la región existen economías más diversificadas, cuyas
exportaciones no sólo se dirigen a Estados Unidos, sino también a Europa, China y otros países
asiáticos.
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De acuerdo a las proyecciones, el crecimiento de las exportaciones será más lento, pero seguirá
siendo considerablemente fuerte debido a que se mantendrá la demanda de las economías
emergentes de Asia; de igual forma, la disminución en las tasas de interés internas contribuirá a
la reactivación de las inversiones.
− Riesgo-país / Deuda
La clasificación de riesgo en los países de la región indica que se ha generado un proceso de
cambio hacia una percepción de menor riesgo por parte de los inversores extranjeros. Dicho
proceso ha sido sustentado por el crecimiento sostenido que se ha observado desde el año 2003 y
por las perspectivas de crecimiento económico que se mantienen relativamente optimistas para
los próximos años, además de que existe un ciclo favorable en términos de intercambio para
algunos países de la región.
Otro factor que ha contribuido a reducir las primas de riesgo en América Latina está relacionado
con los buenos resultados que se han obtenido en el saldo por cuenta corriente de los países más
grandes los cuales han optado por una política fiscal que también ha generado un importante
superávit en los respectivos presupuestos gubernamentales.
Respecto a las proyecciones futuras, la situación latinoamericana depende de la resolución de
varias incertidumbres. En una situación extrema podría presentarse el caso de que no se concrete
la desaceleración prevista para Venezuela y Argentina.
• Marco político y social
América Latina es, políticamente hablando, una “caja de sorpresas” sobre la que, en los últimos
tiempos, planea el fantasma de la nacionalización de recursos naturales. Tanto es así, que en
ocasiones, parece que va remando contracorriente: cuando los países desarrollados se afanan por
considerar al Estado como comprador de servicios para dotar al país de infraestructuras
“gratuitas”, países como Venezuela y Bolivia, crean tendencia y constituyen el “núcleo duro” de
los países latinoamericanos, para los que el Estado es propietario y prestador de servicios a costa
de las arcas públicas. Cuba es un caso aparte por las condiciones políticas que no reúne, pero si
hubiera que clasificarla, estaría enclavada en el grupo de Bolivia y Venezuela. Al hilo de lo
anterior, este razonamiento no debería suponer problema alguno para los inversores que piensen
penetrar en el mercado latinoamericano, ya que podría decirse que la nacionalización y la
preconización del Estado como propietario de sus recursos, es un fenómeno aislado. Sin
embargo, si se observa la trayectoria política latinoamericana hasta los años noventa, y de los
noventa a esta parte (2007), puede verse que los patrones latinoamericanos son similares y
siguen una misma línea, que únicamente se diferencia país a país por el desfase de tiempo en que
se desarrollan los acontecimientos. Es curioso, cuando menos, que un elevado porcentaje los
países latinoamericanos hayan sufrido una dictadura: unas terminaron a principios de los 80
(Uruguay y Argentina), otras a principio de los 90 (Chile) y alguna se prolonga hasta nuestros
días (Cuba). Es por esto que un inversor privado, nativo o foráneo, se lo piense dos veces antes
de penetrar en un mercado con tantos filos.
Latinoamérica es una zona intensa en sus emociones y manifestaciones. Sus costumbres y su
cultura imprimen intensidad y pasión a la toma de decisiones, acciones y reacciones. Este hecho
afecta de modo considerable al ámbito político nacional y sus relaciones institucionales con el
resto de países. No han pasado casi cinco años desde que en 2001 Argentina suspendiera pagos
por la crisis del “Corralito” o México sufriera un cambio de presidente en 2007 con gran presión
popular.
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La continuidad de régimen político en un país latinoamericano va acorde al carácter mencionado
anteriormente: se dan casos como el argentino en el que desde 2001 han pasado cuatro
presidentes y dos interinos hasta la fecha. No es extraño que un país cambie de signo político tras
unas elecciones. Es más, podría decirse que es un ejercicio democrático sano. El problema viene
cuando se importan aspectos negativos provenientes de las transiciones: cuando hay cambio de
signo político en un país latinoamericano, por lo general, los proyectos, leyes, planes, directrices
o pautas marcadas por el gobierno derrocado, se echan a perder aún cuando el resultado es
satisfactorio para la sociedad, porque el nuevo gobierno no quiere que se le identifique con
proyectos del mandato anterior. Que cada gobierno quiere imponer sus propias señas de
identidad es un hecho comprobado. El inversor privado no pasa por alto esta peculiaridad,
máxime en proyectos concesionales en los que la duración de un contrato puede llegar a ser de
cincuenta años.
Las relaciones institucionales con el resto de países mundiales son también una amalgama de
interesante análisis. Podría decirse que, en función de los socios económicos y políticos con los
que se relacionen, los países latinoamericanos se pueden clasificar en tres grupos, y Cuba:
− Un primer grupo, donde se encuentran los países latinoamericanos con potencial
exportador/importador a nivel mundial: Chile, Argentina, Brasil y México (tal vez
también Panamá por motivos estratégicos). Son mercados atractivos, y por tanto, bien
relacionados con el resto de países a nivel mundial. Son, pues, la puerta de entrada al
mercado latinoamericano, y los que crean tendencia de mercado en la zona de
América Latina
− Un segundo grupo donde estaría un grueso de países que por diversos motivos
(tamaño geográfico, tamaño de mercado como potencial consumidor de bienes y
servicios, conflictividad, etc.), no son tan atractivos para la comunidad internacional:
Colombia, Ecuador, Uruguay, Paraguay, Costa Rica, y el grueso de los países que no
están en el primer grupo ni el tercero.
− Un tercer grupo, en el que sus relaciones políticas están fuertemente condicionadas
por el signo político y afinidad de sus socios internacionales: Venezuela, Bolivia y,
en el caso de Guatemala, por la conflictividad social que está atravesando en estos
momentos.
El índice de corrupción de los países de América Latina es otro de los condicionantes
importantes a la hora de valorar invertir. Existe la opinión generalizada de que los políticos
latinoamericanos coexisten con los tratos de favor y la corrupción en sus administraciones.
Aunque se viene luchando contra ella en diferentes frentes y a diferentes niveles, es un hecho
conocido a nivel mundial los casos sonados de corrupción acaecidos en los últimos años en
algunos de los países de la zona. Para un inversor que ya esté establecido en un mercado en el
que ésta sea una práctica habitual, la barrera de entrada será mucho menor que para un inversor
que penetre por primera vez en un mercado de este tipo.
La contrapartida al punto anterior es la predisposición del ciudadano a pagar por unos servicios
que tradicionalmente eran “gratuitos”, esto es, sufragados por el contribuyente principalmente.
En países en los que ya haya habido experiencias previas, la barrera de entrada es casi nula. En
países donde suceda esto, el contrato concesional podrá funcionar o no por una mala estimación
en el estudio de la demanda, pero al existir una cultura de concesiones, la inercia o la resistencia
al cambio en el modelo de gestión de infraestructuras será muy pequeña. Sin embargo en países
donde se implanten por primera vez, se verán con reticencia a buen seguro. No se entenderá que
el uso de una infraestructura que antes era gratuito, haya que pagarlo cada vez que se use. Entra
en juego la picaresca y el boicot a las infraestructuras. Es importante establecer una cultura de la
concesión previa a la penetración del mercado. Esta labor, puesto que los proyectos PPP
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dependen en última instancia de los gobiernos de turno, debería llevarla a cabo el propio
gobierno en colaboración con las empresas interesadas en introducirse en los nuevos mercados.
• Marco jurídico y legislativo
En general es muy amplio el abanico de situaciones que nos podemos encontrar en los diferentes
países, pues si bien existen naciones que cuentan con un claro marco regulatorio y legislativo en
el campo de la participación del sector privado en la construcción y gestión de infraestructuras,
hay otros que no cuentan siquiera con legislación en vigor en la materia.
En el primer grupo podemos encuadrar a los grandes países con tradición, al menos en los
últimos lustros, en el desarrollo de PPP para la ejecución de grandes infraestructuras en sus
territorios. Estos países cuentan tanto con leyes generales sobre contratación de obras como con
legislación específica en materia de PPP, desarrollada fundamentalmente a mediados de la
década de los noventa, que además se ha empleado como marco jurídico adecuado para la
ejecución de grandes proyectos concesionales.
− Así, Argentina cuenta con una legislación sobre la concesión de obra pública de data
del año 1967 y que se ha ido modificando y adaptando a lo largo de los años, y con
otro decreto legislativo del año 2001 de promoción de la participación privada en el
desarrollo de infraestructuras.
− Brasil cuenta también con un paquete legislativo desarrollado en los últimos años con
leyes adecuadamente concebidas para poder llevar a cabo proyectos mediante PPP.
Aquí la primera ley del año 1995 se limitaba a la regulación de concesiones
financiadas únicamente con las tarifas de lo usuarios, pero la ley de 2004 sobre PPP
abría las puertas a la financiación con aportaciones públicas como vía para hacer
viables determinados proyectos. Por ser un país con estructura federal existe también
legislación promulgada en materia de concesiones, cada uno de los siete Estados que
forman Brasil dispone de legislación propia en la materia.
− Chile dispone de una Ley de concesiones del año 1996 y un reglamento que la
desarrolla de 1997.
− Venezuela también dispone desde el año 1994 de una Ley de Concesiones de Obras
Públicas y Servicios Públicos, si bien el marco general de contratación pública en el
país adolece de excesiva discrecionalidad en las modalidades de contratación que
permiten obviar en muchos casos la legislación aplicable, con numerosas excepciones
que justifican el uso de la adjudicación directa, rompiendo así el principio de
transparencia en las licitaciones.
− Además, hay algunos otros países, como Costa Rica y Panamá, que sin tener tantos
antecedentes en la implantación de proyectos mediante PPP, ya disponen de un
marco jurídico estable y definido específicamente para el desarrollo de modelos
concesionales en base al cual se han desarrollado algunas infraestructuras o ya hay en
muchos casos planificada una cartera de proyectos, fundamentalmente en la red
viaria, que se pretende llevar a cabo mediante PPP.
− Por otro lado podemos identificar algunos países, como Colombia, Perú, República
Dominicana o México, que disponen desde los años noventa de una nueva legislación
general en materia de contratación pública y que se ha aplicado al sector de las
infraestructuras y en algunos casos incluso al concesional.
Por otro lado siguen siendo numerosos los países que carecen de legislación específica en
materia de concesiones, como Cuba, Bolivia o Uruguay.
• Administraciones públicas
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Hasta 1990 la inversión en infraestructuras y la explotación de las mismas era emprendida
mayoritariamente por el Estado o por entes estatales. En la década de los 90 se materializan la
mayoría de legislaciones en materia de concesiones, las cuales han sufrido modificaciones
posteriores. En muchos casos se ha modificado la legislación para institucionalizar las
concesiones.
Dentro de los Ministerios de Obras Públicas existen unidades funcionales para materias
específicas, que en el caso de las concesiones, se dedican al estudio de las licitaciones, preparan
las adjudicaciones de los contratos y velan por su cumplimiento. Existen organismos que
administran y desarrollan las redes de infraestructuras nacionales, que en su caso estructuran el
proyecto y lo licitan. Otros organismos de régimen económico y social (medioambiente)
participan en el diseño de la política general de infraestructuras y en el seguimiento de los
diferentes proyectos. En otros casos el control sobre el cumplimiento del contrato de concesión
en materia de obras públicas es desempeñado indirectamente por el Estado a través de entes
descentralizados.
− Estructura de las Administraciones Públicas
El análisis de los órganos de las Administraciones Públicas latinoamericanas relacionados con el
desarrollo de proyectos de infraestructuras arroja los siguientes resultados:
a) En los países donde el desarrollo en infraestructuras es menor y en los que, al mismo
tiempo, se observan unos indicadores macroeconómicos propios de economías en vías de
desarrollo, suele existir un único órgano Administrativo encargado del sector de las
infraestructuras de transporte y las inversiones en el mismo. Se denomina “Ministerio de
Obras Públicas”, “Ministerio de Transporte y Obras Públicas” o “Ministerio de
Comunicaciones”. En este mismo rango, nos encontramos países con un menor desarrollo
de las Administraciones Públicas (Guatemala, Panamá) y países en los que dicho
Ministerio se divide a su vez en Direcciones Generales según modos de transporte e
infraestructuras (caso de Uruguay).
b) El siguiente grado de evolución observado es el de aquéllos países en los que se aprecia
una mayor ramificación de las Administraciones Públicas dedicadas al sector de las
infraestructuras, dependiendo de una sola instancia superior: un Ministerio de
Transportes o una Secretaría de Estado de Obras Públicas, de la que dependen una serie
de Direcciones Generales bien dedicadas específicamente a un sector de infraestructuras
(aeronáuticas, fluviales, marítimas, viales, ferroviarias e incluso medioambientales –
como en Perú) o con una mayor especialización en un tipo de infraestructuras
determinadas (carreteras, por ejemplo en República Dominicana), existiendo una serie de
Direcciones Generales que se encargan del control de las diversas fases del desarrollo de
las mismas (desde el estudio hasta la conservación). Esta estructura se da frecuentemente
en países donde ha existido un desarrollo previo de infraestructuras, incluso llegando a
darse fórmulas concesionales (desde hace 15 ó 20 años), pero una incorrecta aplicación
del sistema o una falta de inversión en la continuación del mismo han provocado un
deterioro de la calidad de las redes de transporte nacionales.
c) Por encima de la anterior organización se da aquélla en la que varios organismos de la
Administración Pública gestionan el diseño de políticas de infraestructuras y la difusión
de y la promoción de inversiones. La característica principal es la existencia de varias
Secretarías Generales pertenecientes a varios Ministerios (estructura en paralelo), de la
que penden a su vez varias subsecretarías. Normalmente existe una Secretaría que tiene
relación directa con el Ministerio de Obras Públicas, otra con el Ministerio de Economía
y otra con el Ministerio de Comercio, pudiendo existir dependencias en algunos casos de
Ministerios como el de Medioambiente y el de Energía (son los casos de Bolivia y
Venezuela). Con esta organización se ponen de manifiesto dos aspectos muy presentes en
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los países de Latinoamérica a medida que evolucionan sus indicadores
macroeconómicos:
o Que la política de infraestructuras adquiere mayor participación en las instituciones
públicas, aunque no estén directamente relacionadas con la gestión de éstas.
o Aparece la figura de una Secretaría o Dirección General que tiene que ver con el
análisis de las inversiones tanto nacionales y extranjeras, organismo que,
curiosamente, aparece en estructuras menos desarrolladas (véase Cuba). La
interpretación de esta figura es ambigua, porque a pesar de ser una institución que
debe aprobar toda inversión que se realice en el país y que debe velar por el
cumplimiento de una serie de criterios impuestos a las empresas e instituciones
financieras, pudiera provocar un efecto de “crowding out” de la inversión
precisamente por ese mayor control y sometimiento a unas inversiones muy
necesarias en un sector impulsor de la economía. Nótese que los países puestos
como ejemplo en este nivel son países que están aplicando unas políticas populistas,
de sometimiento de la inversión extranjera, limitando los réditos propios de las
empresas participantes en el mercado de libre comercio mundial. Caso especial de
esta organización es el de México en el que la figura de una “Comisión Nacional de
Inversiones Extranjeras” es la que resuelve en última instancia la aprobación
específica de cualquier proyecto de inversión. Está formada por toda una serie de
Secretarías de todos los ámbitos de la Administración Pública. Sin embargo, los
criterios que da como recomendación para el establecimiento de la inversión no
podrán ser discordantes con los que rigen el comercio internacional.
d) Por último, en el escalón superior de la organización de las Administraciones Públicas
encontramos a países como Argentina, Brasil y Ecuador, en los que la política de
Infraestructuras es llevada a cabo por dos Ministerios:
o Por un lado los Departamentos relacionados con la política de Transportes y
denominados de “Planificación, Inversión Pública y Servicios” o “Ministerio de
Transporte” o “de Obras Públicas y Transporte”, de los que depende directamente
una Secretaría o Agencia Nacional de Transporte y una serie de subsecretarías
según modos de transporte y cuya competencia es la política de transportes y la
serie de procedimientos administrativos para el desarrollo de proyectos e
inversiones relacionados con este sector.
o Y por otro los de contenido económico y de planificación de inversiones, como los
de “Economía”, “Planificación, Presupuestos y Control” o “de Industrias y
Comercio” que son los responsables, entre otras funciones, de regular las
inversiones extranjeras.
− Aplicación de instrumentos financieros
La existencia de entidades financieras, que apoyan proyectos de inversión impulsados por las
Administraciones Públicas, buscando financiación en los mercados multinacionales, es un
elemento importante para desarrollar proyectos de infraestructuras bajo el modelo PPP, que le
ayuden a conseguir el objetivo de la estabilidad presupuestaria.
A continuación figuran algunas muestras de la presencia colaboradora de las instituciones
financieras nacionales y multinacionales para disminuir el riesgo país y aumentar la confianza de
los inversores extranjeros:
ƒ Bolivia
o Banco Mundial en Bolivia (Proyecto de Infraestructura Descentralizada para la
Transformación)
ƒ Ecuador
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ƒ
ƒ
ƒ
o Banco Interamericano de Desarrollo: apoya a la Secretaría de Concesiones junto
con diversas consultoras para adaptar la estructura del sistema de concesiones a
las necesidades del país.
México
o Nacional Financiera: cuenta con líneas de financiación para apoyar proyectos de
inversión. Destaca la participación en forma de capital riesgo a través de fondos
multinacionales, además de promover alianzas estratégicas internacionales para
incrementar la competitividad de las empresas.
o Banco Nacional de Comercio Exterior: promueve la creación de acuerdos de
colaboración para financiar proyectos de inversión en México (por ejemplo, una
colaboración con el Instituto Español de Comercio Exterior).
Perú
o Tratados de Libre Comercio con la Comunidad Andina, con algunos miembros de
MERCOSUR, con Tailandia y con EE.UU.; conversaciones entabladas con
EE.UU.
República Dominicana
o Tratados de Libre Comercio con EE.UU. y América Central.
• Planes de infraestructuras
− Iniciativas supranacionales y Planes Regionales de desarrollo de
infraestructuras
Como hemos mencionado anteriormente, una parte significativa de los proyectos se promueven
y/o financian desde organismos internacionales, bien por la faltan de formación de las
administraciones nacionales y falta de estructura institucional capaz, bien porque se trate de
proyectos que afectan a más de un país y por ende dependen del consenso entre los poderes
involucrados. Dada la riqueza de los recursos de Latinoamérica, queda claro que la formación de
vínculos comerciales entre los países puede ser un factor clave de crecimiento, del que se verían
beneficiadas las zonas más necesitadas y, en definitiva, el conjunto de los países
latinoamericanos. Se distinguen principalmente dos iniciativas de planificación a nivel
supranacional:
(i)
el IIRSA (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana),
en la que participan 12 países – Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
Guyana, Paraguay, Perú, Suranime, Uruguay y Venezuela- y organismos
multilaterales (Banco Interamericano de Desarrollo - BID, la Corporación Andina de
Fomento - CAF, y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca de la Plata
(FONPLATA); se busca una visión estratégica compartida para la integración física
de América del Sur, que sirva de orientación, fuerza de convergencia y sinergia para
las acciones de los gobiernos y organizaciones regionales a favor del desarrollo de los
pueblos bajo un esquema de integración suramericana. Se establecieron siete
principios orientadores para conseguir el objetivo:
• Regionalismo abierto
• Ejes de integración y Desarrollo
• Sostenibilidad económica, social, ambiental y político-institucional
• Aumento del Valor Agregado de la Producción
• Tecnologías de la información
• Convergencia Normativa
• Coordinación Público-Privada
(ii)
Plan Puebla Panamá, que consiste en un plan estratégico regional para potenciar el
desarrollo económico, promueve distintas iniciativas que incumben infraestructuras
entre otros. En relación a este plan la Secretaría de Integración Económica
Centroamericana, que constituye el órgano técnico regional, cuya función principal
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consiste en asistir técnica y administrativamente a este proceso de integración
económica, y que se ha promovido el Plan Maestro para el Desarrollo Regional de
Transporte 2000-2010, cuyas actuaciones principales son las siguientes:
• Programa de inversiones para el sistema de la infraestructura (infraestructura
física), con una inversión total de 1.168 Millones de Dólares
• Rehabilitación de 3.300 km de carreteras
• Mantenimiento permanente de los 5.600 km de carreteras regionales a través de
fondos de conservación vial
• Remodelación de puertos y aeropuertos
• Modernización de los puestos fronterizos.
3. EXPERIENCIAS PREVIAS
Las PPP’s no son algo nuevo en Latinoamérica. La escasa cantidad de recursos públicos para la
construcción de infraestructuras públicas que les permita el despegue económico ha sido desde
siempre un problema en estos países que ha tratado de ser resuelto atrayendo la inversión
extranjera al país. En algunos casos, la experiencia previa de otros países en concesiones de obra
pública (p.ej. España) ha servido de base para el desarrollo de este tipo de colaboraciones.
La implantación de estos mecanismos en Latinoamérica a partir de la década de los noventa se
produce con una intensidad variable según las características de cada país. Predominan las
concesiones y las privatizaciones.
Fue a partir de ese momento cuando se produjo la divergencia entre los resultados de la
aplicación del sistema de colaboración público-privada en la financiación de las infraestructuras
entre Europa y Latinoamérica. En la segunda se comprobaba que cuanto más se necesitaba
contar con el sector privado en la ejecución de proyectos de inversión en sectores de
infraestructuras (fundamentalmente por razones de contención del gasto público), más difícil
resultaba la entrada de la participación privada en condiciones de eficacia y eficiencia.
Ejemplos de ello han sido:
• La renegociación de la concesión de los aeropuertos, en Honduras
• Las revisiones de tarifas de varios servicios públicos en concesión y la rescisión de un
contrato de concesión vial, en Argentina.
• La suspensión de varios procesos de concesiones a raíz de un cambio de gobierno, en
Ecuador.
• Las negativas a pagar incrementos de peajes en una concesión vial, en Perú.
• La suspensión de un procedimiento licitatorio de una concesión, en Uruguay.
• Las peticiones de renegociación de concesiones viarias en Panamá, incluso con el
posible rescate de la Autopista Panamá-Colón, opción actualmente en estudio.
• Rescate de concesiones viarias en México.
Estos casos reflejan los principales problemas y carencias por parte de las administraciones
concedentes a la hora de aplicar principalmente el sistema concesional (como caso particular de
las PPP’s): desconocimiento del proceso de licitación, incumplimiento de los contratos, falta de
un marco jurídico y legislativo transparente.
Todo esto ha conducido, hoy en día, a un clima de inestabilidad en los procesos de colaboración
público-privada en la mayor parte de Latinoamérica.
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En cualquier caso, pensamos que las similitudes existentes entre Europa y Latinoamérica en
cuanto a la influencia original de la doctrina y jurisprudencia del derecho administrativo en la
regulación, las instituciones y el marco jurídico, hacen que los mismos tipos de proyectos de
colaboración público-privada elaborados en la Unión Europea, sean perfectamente aplicables en
el ámbito de los países de Latinoamérica.
4. RECOMENDACIONES PARA MITIGAR LOS RIESGOS Y ATRAER AL
SECTOR PRIVADO A PARTICIPAR EN PROYECTOS PPP EN AMÉRICA
LATINA
El éxito en la implantación de un proceso PPP reside en la satisfacción de las expectativas de los
principales actores participantes: el Estado, el sector privado y los usuarios.
Dentro del sector privado, los promotores son las entidades que participan en la fase inicial. Se
trata de empresas constructoras, suministradores de equipamiento e instalaciones, sociedades de
capital-riesgo y operadores.
Los requisitos que se les exigen son: la capacidad para construir y operar las infraestructuras, y la
capacidad financiera para realizar inversiones de capital en el proyecto. De los promotores
además se espera que asuman riesgos, introduzcan cambios tecnológicos en la explotación,
reduzcan los gastos operativos y presten el servicio con flexibilidad.
En segundo lugar están los agentes financieros: Organismos Multilaterales, Agencias de
Cooperación Financiera Internacional, Bancos comerciales, Bancos y Fondos de inversión,
Agencias de crédito a la exportación y Aseguradoras.
Son fundamentales en los grandes proyectos de inversión. Sin embargo, en países que no cuentan
con un sistema desarrollado de participación privada, los encargados de estructurar los procesos
no les suelen dar mayor trascendencia a los agentes financieros. En definitiva, se les debe tratar
como una parte interesada independiente y se deben efectuar los correspondientes contactos y
sondeos durante el proceso de preparación y estudio de la viabilidad de la operación.
Sin financiación no hay proyecto y, por tanto, el diseño de los proyectos PPP debe partir de los
requerimientos de los agentes financieros y los inversores de los mercados financieros
internacionales, de tal manera que las fórmulas económico-financieras bajo las que se articule el
proyecto sean plenamente adaptables a los estándares internacionales.
El que un proyecto resulte más o menos atractivo para los inversores dependerá de que lo sea en
mayor medida que otros proyectos, instrumentos, sectores de la economía hacia donde
habitualmente canalizan sus recursos.
Bajo esa perspectiva, se han analizado cuatro variables básicas que determinan una inversión:
seguridad jurídica, flexibilidad, riesgo y rentabilidad.
• Seguridad jurídica
La necesidad de seguridad jurídica por parte de los inversores responde al requerimiento de un
marco jurídico en el que puedan confiar y en el que puedan canalizar eficazmente sus inversiones
y recuperarlas, dentro de ciertos parámetros, en los términos inicialmente pactados.
−
Desde la perspectiva de las relaciones entre la Administración concedente y el
concesionario, las exigencias pasan por el establecimiento de un marco regulatorio-
11
contractual claro y estable; la implementación de procedimientos licitatorios
objetivos, ágiles y rápidos; el mantenimiento del equilibrio económico-financiero del
contrato, el funcionamiento de mecanismos de regulación y control, bajo esquemas
de contención de la discrecionalidad administrativa; y la previsión de sistemas de
resolución de discrepancias.
−
Desde la perspectiva de la relación entre el concesionario y los agentes financieros,
las exigencias pasan por la adecuada regulación de instrumentos de garantía de
recuperación de los préstamos, así como por mecanismos ágiles de ejecución de las
mismas en caso de incumplimiento. En el caso de proyectos PPP, las técnicas de
financiación, al tratarse de bienes de titularidad pública, no pueden gravar dichos
bienes con garantías reales constituidas por el propio concesionario. El concesionario
podrá financiar el proyecto constituyendo garantías sobre bienes propios o sobre
derechos emergentes del propio contrato (derecho de explotación de la concesión, los
ingresos o los flujos de caja). Por eso, se utiliza el “Project Finance” para financiar
infraestructuras. La característica principal es que el propio proyecto se estructura y
sirve como garantía básica de la operación. Para ello, es esencial, que se posibilite
por vía legal la constitución de garantías reales (hipoteca o cesión de la concesión,
acciones de la sociedad concesionaria), la constitución de sanciones en caso de
incumplimiento, el acotamiento de la discrecionalidad de la Administración, el
tratamiento de los “silencios administrativos”, y la posibilidad de que los agentes
financieros sustituyan al concesionario en la explotación de la concesión en caso de
incumplimiento de las obligaciones financieras.
−
Desde la perspectiva de las relaciones entre la Administración concedente y los
agentes financieros, es requerimiento usual por parte de los agentes financieros que,
en caso de incumplimiento del concesionario, la Administración otorgue a los
agentes financieros acreedores del concesionario el derecho a asumir la explotación
de la concesión. Es importante también regular los supuestos de interrupción de la
actividad por el concesionario.
• Flexibilidad
El término de “flexibilidad” alude al requerimiento por parte de los inversores de contar con la
posibilidad de negociar la inversión realizada en cualquier momento, sin que de ello se derive un
coste económico:
− Desde la perspectiva del concesionario, se refiere a la posibilidad de transferir la
concesión a un tercero, atender nuevas demandas de financiación o poder ceder a un
tercero los derechos de cobro.
− Desde el punto de vista de los promotores, alude a la posibilidad de sacar su
participación en el capital de la sociedad concesionaria.
− Desde la perspectiva de los accionistas, se traduce en el poder de negociar su
participación dentro de la sociedad concesionaria.
− Desde la perspectiva de los agentes financieros, alude a poder ceder sus
correspondientes préstamos a terceros.
Cuando no se satisfacen estos requerimientos por parte del sector privado, ello se traduce en
sobrecostes financieros que se cargan, en última instancia, a los usuarios.
La flexibilidad en las operaciones de financiación del concesionario se traduce en la existencia
de una efectiva oferta de fondos a largo plazo, para financiar proyectos de concesiones de
infraestructuras a más de 15 años, y en la regulación de instrumentos para otorgar préstamos.
12
Además se deberá posibilitar el establecer nueva financiación durante la duración del contrato y
transferir a terceros los riesgos crediticios asociados a las inversiones. También se deberá
permitir usar instrumentos financieros de menor riesgo que la inversión original, como la
titulización de activos.
Los derechos económicos del concesionario emergentes del contrato como los préstamos, los
ingresos o los flujos de caja futuros, deben poder ser transferidos a terceros, al mismo tiempo
que los riesgos asociados a la explotación.
De igual manera, en períodos tan largos de tiempo como son los de duración del contrato
concesional, pueden producirse diversas incidencias que provoquen la necesidad de terminación
anticipada del contrato por parte del concesionario, por lo que debe existir la posibilidad de ceder
el contrato a terceros.
Esta figura ya es recomendada por organismos y agencias multilaterales como UNCITRAL,
CEPAL, OCDE, BID y el Banco Mundial. En general, los marcos normativos de los diferentes
países de Latinoamérica admiten la cesión de contratos de concesión, condicionándola a la
autorización previa de la Administración, que se reserva la discrecionalidad de aceptar o denegar
la solicitud. A este respecto, es deseable que exista un acotamiento de la discrecionalidad de la
que goza en general la Administración, debiendo regularse el procedimiento a seguir para la
tramitación de las citadas solicitudes y los mecanismos de que dispone el concesionario para
impugnar la resolución.
En general, debe procurarse un equilibrio entre los intereses de la Administración y de los
agentes privados.
Otra alternativa básica a la financiación es la de aportación de capitales a la sociedad
concesionaria por parte de los promotores, otros inversores y también por parte del Estado,
hecho fomentado por los gobiernos de los países latinoamericanos. Dichas aportaciones ayudan a
reducir la carga del servicio de la deuda del concesionario y sirven como garantía. El grado de
apalancamiento del proyecto suele ser del orden de 10/90 al 30/70.
La aparición de entidades financieras que encaucen los volúmenes de ahorro de inversores
privados constituye en sí, no solo una reducción del impacto financiero del servicio de la deuda,
sino un elemento dinamizador de la economía, una alternativa de inversión y un incremento del
ahorro interno del país.
En los mercados financieros internacionales existen fondos de inversión cuyo objeto consiste en
la realización de inversiones en acciones de entidades gestoras de proyectos de desarrollo de
infraestructuras, muchos de ellos focalizados en países latinoamericanos de economías
emergentes. Eso sí, al definir instrumentos financieros de canalización de inversiones, hay que
exigir que tengan liquidez, para que se pueda negociar libremente dicha inversión en un mercado
secundario.
Respecto a la participación accionarial de la sociedad concesionaria, no se requiere que la
totalidad del capital sea de titularidad de los promotores (como se ha exigido en muchos de los
proyectos de infraestructuras de transporte en Latinoamérica), sino que se debe fijar un
porcentaje de capital mínimo a aportar por los integrantes del grupo promotor. Podría
establecerse que, una vez cumplida una determinada fase del proyecto, el integrante del grupo
promotor responsable del desarrollo de dicha fase, tendrá la opción de transferir libremente su
participación en el capital mínimo (caso de las constructoras o las suministradoras de equipos).
13
Otras alternativas pasan por la cesión indirecta del contrato, en la que permanece intacta la
figura del concesionario pero cambian las personas originales a las que se adjudicó el contrato.
Por último, la transferencia de acciones debe ser libre, pues no tiene mayor sentido establecer
restricciones en estos casos. Los accionistas deben tener la certeza de que si quisieran negociar
su inversión en cualquier momento, lo podrían hacer.
• Riesgo
Se define como la probabilidad de ocurrencia de un determinado evento que se traduzca en una
pérdida. Una distribución adecuada de los riesgos servirá para reducir sus costes y garantizar el
éxito del proyecto. Para ello es fundamental la consideración y la comprensión de los intereses
de las diferentes partes, acerca de qué tipo de riesgos están dispuestos a asumir y a con qué coste.
Los tipos de riesgos presentes en un proyecto de concesión de infraestructuras son:
− Riesgo de implementación
− Riesgo de sobrecostes operativos
− Riesgo de diseño y construcción
− Riesgo por disponibilidad
− Riesgo de puesta en marcha
− Riesgo tarifario
− Riesgo político
− Riesgo financiero
− Riesgo institucional
− Riesgo de tipo de cambio
− Riesgo regulatorio
− Riesgo medioambiental
− Riesgo de mercado o de demanda
− Riesgo de falta de provisión pública
En el proceso de asignación de riesgos deben ponderarse los intereses de los participantes, los
cuales podrían plantear situaciones de conflicto de intereses. En general, el Estado tiende a
sobreprotegerse en materia de riesgos y trasladárselos al sector privado, por lo que éste
demandará niveles de rentabilidad muy superiores, lo que implica un encarecimiento innecesario
del proyecto. Es importante determinar si los sobrecostes compensan los riesgos que se
transfieren. Los inversores requieren la obtención de una tasa de rentabilidad libre de riesgo
equiparable a otras alternativas similares que ofrezca el mercado.
• Rentabilidad
La variable “rentabilidad” se refiere a la expectativa por parte del concesionario de que la
inversión que ha realizado en el proyecto de concesión incremente su patrimonio de forma
proporcional al riesgo asociado a la misma. Por lo tanto, “rentabilidad” es el precio requerido
por el concesionario en contrapartida por su inversión.
En el ámbito de proyectos del sector de las infraestructuras de transporte la rentabilidad tiene la
seguridad adicional de que las inversiones son a largo plazo y la depreciación del valor de los
activos no está afectada en gran medida por avances tecnológicos (como ocurre en el sector de
las comunicaciones). Al ser elevados los valores residuales de la inversión, se mejoran las
garantías de la financiación, aunque a los financiadores no les agrada ampliar los plazos de sus
préstamos.
Del análisis de los proyectos de concesión desarrollados en los países de Latinoamérica se puede
concluir, de forma general, que las tasas internas de retorno mínimamente aceptables por los
inversores privados internacionales se sitúan entre el 15% y el 25%, aunque se dan casos de
países en los que el requerimiento en materia de TIR es mayor. Recordamos, frente a ello, que
los requerimientos de TIR usuales en proyectos en la Unión Europea son del 7% al 10%.
Nos encontramos, pues, con proyectos autofinanciables y proyectos no autofinanciables. A su
vez, dentro de estos últimos se distinguen aquéllos que deben ser financiados por el sector
14
público en su totalidad (y por tanto no hay lugar a las PPP), y proyectos en que se articula cierta
colaboración pública, aunque son financiados en la mayor parte por el sector privado. La
tendencia a exigir la presencia de capital público es común en grandes proyectos de inversión en
los que de un primer estudio de viabilidad se deriva una baja rentabilidad o un elevado riesgo.
5. DEFINICIÓN DE PARÁMETROS DE RIESGO: RIESGO-PAÍS Y RATINGS
Riesgo país: Es un índice denominado “Emerging Markets Bond Index Plus” (EMBI+) y mide el
grado de "peligro" que entraña un país para las inversiones extranjeras. El EMBI+ es elaborado
por el banco de inversiones J.P.Morgan, de Estados Unidos, que posee filiales en varios países
latinoamericanos.
J.P.Morgan analiza el rendimiento de los instrumentos de la deuda de un país, principalmente el
dinero en forma de bonos, por los cuales se abona una determinada tasa de interés en los
mercados. El riesgo país es, técnicamente hablando, la sobretasa que se paga en relación con los
intereses de los bonos del Tesoro de Estados Unidos, país considerado el más solvente del
mundo. Se evalúan, además, aspectos como el nivel de déficit fiscal, las turbulencias políticas, el
crecimiento de la economía y la relación ingresos-deuda, entre otros. Se expresa en puntos
básicos. Su conversión es simple: 100 unidades equivalen a una sobretasa del 1%.
Es una orientación. Implica que el precio por arriesgarse a hacer negocios en determinado país es
más o menos alto. Cuanto mayor es el riesgo, menos proyectos de inversión son capaces de
obtener una rentabilidad acorde con los fondos colocados.
Rating (calificación crediticia): a cada emisor el mercado le exige una prima de riesgo sobre la
“curva sin riesgo”, en función de la calidad crediticia o solvencia financiera del mismo.
Las entidades de crédito, normalmente, antes de conceder cualquier crédito, deben contar con la
aprobación del departamento de riesgos. Como inversores en bonos, deben estar razonablemente
seguros de recibir los intereses y el principal al final del periodo. Es casi imposible para un
inversor individual tener la suficiente información y capacidad de análisis para llegar a
conclusiones razonables. Las agencias de rating nos lo hacen más fácil. Debemos tomarlo como
una referencia seria, aunque no siempre los ratings están actualizados con las últimas noticias
relevantes.
Las agencias de rating son empresas independientes que se dedican a analizar la calidad
crediticia de los diferentes emisores, basado en un profundo análisis, desde lo más general
(entorno macroeconómico y sectorial) a lo más particular (estados financieros, estructura de
ingresos y gastos, management), calificándolos en diferentes tramos, según la Agencia. Entre las
agencias de mayor prestigio internacional tenemos a Standard & Poor’s, Moody’s y Fitch
IBCA. Las tres suelen emplear nomenclatura similar pero con ciertas peculiaridades.
6. ESCENARIO MACROECONÓMICO PROPICIO PARA LA INVERSIÓN
• INCREMENTO PIB
Todos los países analizados presentan un crecimiento del PIB, en el año 2006, positivo. Sin
embargo, la experiencia nos dice que normalmente los crecimientos más altos corresponden a
países en desarrollo, mientras que los crecimientos más bajos se corresponden con países con
un crecimiento más estable, con una inflación controlada. Comprobamos también que a
medida que la calificación de los ratings es más alta, los países tienen crecimientos del
15
PIB más sostenidos (tienden al 4%), escenario este, de crecimiento sostenido sin fuertes
tensiones inflacionistas, que resulta el deseable.
• TIPOS DE INTERÉS
Para valores del índice Riesgo País por debajo de 300 puntos básicos, los tipos de interés
para el año 2006 de los países estudiados están por debajo del 4%. Podemos afirmar así
que el riesgo país está directamente asociado con el tipo de interés para las inversiones
indexadas por factores inherentes a la propia economía del país. El riesgo país disminuye
con los menores costes de invertir en los activos de los países latinoamericanos, en la
misma medida que las rentabilidades de dichas inversiones son menores.
• DEUDA EXTERNA (% EXPORTACIONES)
La situación general de los países latinoamericanos es la de déficits externos cercanos al
100% de las Exportaciones. Destacan los casos de México, país con grandes tratos
comerciales con EE.UU. y Canadá por su condición estratégica de nexo entre Norte América
y Sudamérica; y de Venezuela, sin duda uno de los mayores exportadores de petróleo a nivel
mundial. En general, se cumple la regla de que la calificación de los bonos de la deuda es
mejor a medida que la tasa “Deuda Externa / Exportaciones” disminuye.
7. DIFICULTADES
Y
RECOMENDACIONES
PARA
QUE
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS DESARROLLEN EFICAZMENTE
PROYECTOS PPP
LAS
LOS
• Necesidad de un entorno político, económico y social estable
Los países que promuevan proyectos PPP han de contar con un entorno político, económico y
social estable y predecible, que atraiga las diferentes inversiones. Por lo general, los países
latinoamericanos poseen aún varias características que hacen que sea elevado el riesgo país, lo
que influye en el coste de los recursos financieros para llevar a cabo con éxito un proyecto PPP.
• Necesidad de que se produzca un cambio cultural en el ámbito de los procesos
PPP, provocado por la aceptación de un nuevo papel del Estado
El cambio de papel a desempeñar por el Estado en el escenario de desarrollo de proyectos PPP
pasa por:
− Reducir su presencia directa en la prestación de servicios, fomentando la
participación del sector privado en la explotación y gestión de infraestructuras y en la
prestación de servicios y liberalizando dicha prestación cuando no existen
circunstancias de monopolio natural.
− Reducir la financiación pública de proyectos de infraestructuras, limitándola a
proyectos no autofinanciables.
− Cambio en los sistemas de planificación y estrategia.
− Regular y controlar eficientemente la actividad de los agentes privados.
− Crear las condiciones adecuadas para la participación privada.
− Establecer que aquello que permanezca en manos del Estado sea administrado de otra
forma más acorde con demandas de los usuarios.
− Descentralizar aquellos recursos y competencias que lo requieran.
− Realizar gradualmente las reformas (tensión permanente de cambio).
• Necesidad de instrumentar reformas del sistema institucional
Las instituciones del Estado deben encauzar la interacción entre los distintos agentes del sector
público y el privado, estableciendo procedimientos y mecanismos y en otros casos restricciones.
16
Las claves de una reforma institucional son:
− Generar un entorno de seguridad jurídica. Dotar a las instituciones de la
Administración Pública de funcionarios competentes y capacitados.
− Reformar las estructuras de las instituciones públicas.
− Definir la atribución de potestades en materia de regulación de la actividad del
sector privado y que se realice de manera previa al proceso PPP.
− Instrumentar un sistema de control sobre la actividad del concesionario, delimitado
y conforme a pautas internacionales, sin cambios drásticos.
• Necesidad de instrumentar reformas del marco regulatorio
Los marcos regulatorios que exige el sector privado deben ser predecibles, estables y
equilibrados.
En general, en países con una institucionalidad débil, como es el entorno latinoamericano, es
recomendable que los aspectos más significativos de la relación contractual entre la
Administración y el concesionario estén regulados con anterioridad a los procesos de
otorgamiento de PPP. Con ello se evitan los sobrecostes que los agentes privados imponen a la
Administración para compensar la incertidumbre. Sin embargo, muchas veces la regulación del
marco de actuación se lleva a cabo paralelamente o con posterioridad a la culminación de esos
procesos.
La tendencia actual en el diseño de los marcos legales de proyectos de concesiones es la de
establecer unas normas legales “marco”, que se detallen posteriormente por otras regulaciones de
las instituciones competentes y por la vía contractual. En lo que respecta a la regulación
contractual, es recomendable que se sigan pautas uniformes en proyectos de la misma
modalidad. También se pueden elaborar modelos de licitación y contratos susceptibles de ser
aplicados con carácter general.
La opción contraria, pero también válida, es la flexibilidad contractual, para la que se ha de
definir de forma precisa los procedimientos para la revisión de contratos.
Además de la propia regulación de la relación entre la Administración y el concesionario, el
marco normativo debe regular los procedimientos de licitación, la función reguladora, la función
de control y los mecanismos de resolución de discrepancias.
Por último, hay que reseñar la importancia de la armonización de los marcos normativos en el
caso de proyectos transnacionales.
• Necesidad de integración de entidades públicas en procesos PPP y formación para
los funcionarios
La necesidad de técnicos cualificados es esencial, tanto en el caso del desarrollo de los proyectos
PPP, como en los procesos de regulación y control de la actividad de los concesionarios.
Los técnicos de la Administración, además de demandar un nivel técnico similar al de los actores
del sector privado, demandarán un nivel de remuneración parecido, lo cual es lógico, a fin de
evitar arbitrariedades, excesos e ineficiencias en su función, al estar sometidos a diversas
presiones en su actuación.
Es también recomendable que los Gobiernos contraten la asesoría de consultores externos para
sacar adelante los proyectos.
17
• Necesidad de establecer metodologías para el diseño, estructuración y desarrollo
de procesos PPP
Se puede decir que no existen en los países de Latinoamérica regulaciones que contengan
metodologías para el diseño, estructuración y desarrollo de procesos PPP. Los marcos
normativos de los diferentes países de la región han de contener una metodología conjuntada y
evitar las normas aisladas que no constituyen en sí una metodología a aplicar.
• Necesidad de regular y aplicar sistemas de responsabilidades entre los
funcionarios de la Administración
La ausencia de sistemas adecuados de responsabilidades es una de las carencias más importantes
de los sistemas de implementación de infraestructuras y servicios públicos latinoamericanos.
Deben existir mecanismos de control público de las acciones de los gobernantes incluso a lo
largo de su mandato.
• Diagnosticar adecuadamente las necesidades de inversión en infraestructuras y
desarrollar un plan estratégico
En los países de la región objeto del estudio son frecuentes los casos de ausencia de planificación
estratégica, y muchos proyectos salen a licitación de manera independiente para ser ejecutados
bajo una modalidad de PPP, aislados de otros proyectos con posibilidades potenciales de ser
llevados a cabo también bajo el modelo PPP, pero que al ser menos rentables podrían haber sido
licitados conjuntamente bajo esquemas de financiación cruzada.
Por otra parte, el conocimiento de las expectativas básicas de los agentes privados da
información sobre cuál es el ámbito y las opciones a través de las cuales podría tener lugar
la participación del sector privado (qué modalidades de PPP implican una menor transferencia
de riesgos, etc.).
Es fundamental que en la elaboración de los planes estratégicos participen las distintas entidades
públicas afectadas por los proyectos, ya sean de carácter regional o sectorial, aunque la decisión
final sea centralizada.
• Buscar un compromiso con el Gobierno para instrumentar las PPP y consenso con
el resto de actores políticos
Los mejores indicadores de este compromiso son la obtención de un amplio consenso político y
social para la ejecución del proyecto y el acatamiento del marco normativo y regulatorio
establecido desde el principio. También es necesario el consenso con otras fuerza políticas ya
que la duración de los periodos legislativos de los Gobiernos (Legislaturas de, a lo sumo, 5 o 6
años) es siempre mucho menor que los períodos concesionales.
• Determinar el momento propicio para el lanzamiento de un proyecto PPP
Para ello es necesario conocer el entorno sobre el que se articulará el proyecto:
− Entorno económico y financiero mundial, regional y nacional: las ingentes sumas
de dinero requeridas para la financiación de este tipo de proyectos son casi
imposibles de obtener en los mercados locales de la mayoría de países de
Latinoamérica, con lo que la viabilidad del lanzamiento al mercado del proyecto
dependerá de que haya considerado las exigencias y condiciones impuestas por los
mercados financieros internacionales.
− Situación de otros proyectos similares en la región y en el propio país.
− En función del período legislativo del Gobierno: es recomendable que los procesos
de licitación de los proyectos PPP se completen dentro del mismo periodo de
18
gobierno que los lanzó, ya que se corre el riesgo de que un nuevo Gobierno deshaga
lo realizado por el anterior.
• Definir la estructura de la entidad institucional encargada de desarrollar el
proyecto y la necesidad de coordinación con otras entidades involucradas
Se trata de que este tipo de proyectos se lleven cabo por una entidad pública competente sin
menoscabo de que participen otras entidades directa o indirectamente involucradas.
• Definir el interés estatal en el proyecto
Consiste en explicitar las razones por las que el Estado decide involucrar la participación
privada en un proyecto PPP de infraestructuras:
• Plantear un estrategia de comunicación transparente
Un adecuado suministro de información es la base para llevar a buen puerto estos procesos.
• Buscar la aceptación social del proyecto
La aceptación social (a pesar de tener que pagar un peaje donde antes no lo había) por parte de
los trabajadores de la construcción, poblaciones afectadas, gobiernos locales y los contribuyentes
en general, proviene de la mejora de la calidad/precio, y de los nuevos servicios que ofrece la
infraestructura creada.
• Realizar estudios de viabilidad y analizar los riesgos del proceso
En Latinoamérica, muchas veces la Administración no realiza bien lo estudios de viabilidad: por
subestimarlos, por alegar que no tienen fondos suficientes para llevarlos a cabo, contratar a
técnicos con poca experiencia, etc.
Esa situación se puede resolver incluyendo en la inversión del proyecto, sufragada por el
concesionario, el coste del estudio de viabilidad realizado por la Administración.
• Estructurar de forma adecuada los proyectos PPP
La prueba definitiva a la que se enfrenta un proyecto PPP es a la hora de obtener financiación,
por encima de otras medidas utilizadas con el objeto de minimizar los riesgos. Cuanto mayor sea
el compromiso del Estado menor será el coste de obtención de sobregarantías de cumplimiento
de pago para los agentes externos (organismos multilaterales y monoliners).
• Seleccionar adecuadamente el adjudicatario
Se debe obtener la máxima garantía para los agentes privados en los procedimientos de
selección.
• Preparar adecuadamente los documentos contractuales del proyecto PPP
La forma ideal sería contar con un modelo de pliegos de licitación y contratos generales para ser
aplicados en distintos proyectos de Latinoamérica.
• Establecer un marco regulatorio y de control sobre la actividad del concesionario
Un papel clave para que tenga lugar la eficacia y eficiencia privada, deseada con la implantación
de proyectos PPP, es la institución de mecanismos de incentivos en el marco de controlsupervisión establecido por la Administración.
• Comprobar el cumplimiento de las funciones de control de la Administración
Una institución reguladora debería llevar a cabo las siguientes acciones:
19
−
−
−
−
−
Evitar la discrecionalidad del regulador y las propias restricciones a un cambio de
regulación
Actuar en función de factores técnicos y no políticos
Evitar la sobrerregulación.
Aplicar metodologías de análisis coste-beneficio.
Buscar soluciones que equilibren los intereses de todas las partes.
• Establecer los métodos de dirimir controversias entre el concesionario y la
Administración
La existencia de mecanismo para la resolución de controversias (de manera imparcial, eficaz y
rápida) constituye una garantía fundamental para los inversores privados involucrados en un
proyecto PPP.
Si esto no se consiguiese, las partes deberían poder recurrir al arbitraje de la Corte
Internacional de Comercio, siendo ésta a veces la opción preferida por los agentes privados.
8. ESCENARIO PARA LA IMPLEMENTACIÓN Y DESARROLLO
PROYECTOS MEDIANTE PPP EN LOS DIFERENTES PAÍSES
LATINOAMERICA
DE
DE
A continuación, y como conclusión del presente documento, pretendemos sintetizar el escenario
global tratando de reflejar así de manera gráfica las condiciones que, cada uno de los países que
conforman la región de estudio, ofrecen para el desarrollo de proyectos mediante PPP; en la tabla
de valoración de escenarios para el desarrollo de PPP, se ha utilizado un código de estrellas cuyo
significado abarca desde la situación más desfavorable (“un punto”) hasta la más favorable (“tres
estrellas”). En el mapa, usamos un código de colores, para representar, desde los países con
elevado riesgo (“negro”), hasta los más recomendables (“verde”) para desarrollar proyectos PPP.
TABLA DE VALORACIÓN DE ESCENARIOS EN LATINOAMÉRICA PARA EL DESARROLLO DE PPP’s
Experiencia en
desarrollo de
PPP’s y
capacitación de la
Marco legislativo Seguridad jurídica Administración
Planes de
infraestructuras
Análisis global
Entorno macroeconómico
Marco político y
social
z
z
zz
zzz
zz
zzz
z
z
●
zz
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●
zzz
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●
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●
●
zz
zzz
z
zz
zzz
zzz
z
z
zz
z
zz
z
zz
zzz
zz
z
zz
z
z
z
zzz
zz
PERÚ
zz
z
zz
zz
zz
zz
zz
z
zz
●
zz
URUGUAY
VENEZUELA
z
z
zz
●
z
zz
z
z
z
z
ARGENTINA
BOLIVIA
BRASIL
CHILE
COLOMBIA
COSTA RICA
CUBA
REP. DOMINICANA
ECUADOR
GUATEMALA
MÉXICO
PANAMÁ
20
Países recomendados
Países interesantes
Países con riesgos altos
Países no recomendados
Países no evaluados
MAPA INDICATIVO DEL RIESGO EN LATINOAMÉRICA PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS PPP
21
BIBLIOGRAFIA
(1)
CEPAL. Centro de Proyecciones Económicas. División de Estadística y Proyecciones
Económicas (2006): “América Latina y el Caribe: proyecciones 2006-2007”. Serie estudios
estadísticos y prospectivos. Santiago de Chile.
CEPAL. División de Desarrollo Económico y División de Estadística y Proyecciones
Económicas (2006): “Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe”.
Documento Informativo.
22