Santiago, veintinueve de septiembre de dos mil dieciséis. Vistos: Se

Santiago, veintinueve de septiembre de dos mil dieciséis.
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada.
Y se tiene, además, presente:
Primero: Que según quedó expresado en la sentencia
apelada, en estos autos se ejerció, en representación de
Víctor Yáñez Sainz, la acción de amparo económico prevista
en el artículo único de la Ley N° 18.971, en resguardo de
su derecho a desarrollar una actividad económica lícita
garantizado
en
el
artículo
19
N°
21
inciso
1°
de
la
Constitución Política de la República, el que se habría
vulnerado por la Municipalidad de San Miguel por cuanto
dicha entidad, a través del Decreto Exento N°1636 de 10 de
agosto del año 2015, dispuso la caducidad, eliminación y
descargo, a contar del segundo semestre de ese año, de la
patente de
alcoholes de
que era
titular el
recurrente.
Posteriormente, a través del Decreto Exento N°1913 de 8 de
septiembre, se niega lugar a su solicitud de autorizar el
pago atrasado de la señalada patente.
Segundo: Que cabe, en primer lugar, hacerse cargo de
las alegaciones vertidas por la recurrida, en relación al
ámbito de aplicación del recurso especial creado por el
artículo único de la Ley N°18.971. Al respecto, como en
reiteradas oportunidades ha resuelto esta Corte, el inciso
primero
de
la
mencionada
disposición
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prescribe
que:
"Cualquier
persona
podrá
denunciar
las
infracciones
al
artículo 19, número 21, de la Constitución Política de la
República de Chile"; su inciso segundo dispone que el actor
no necesita tener interés en los hechos denunciados y el
tercero fija el plazo en que se debe interponer, seis meses
contados desde que se hubiere producido la infracción.
Los dos incisos finales se refieren, el primero, al
recurso de apelación y el último, a la responsabilidad por
los perjuicios causados, si "se estableciere fundadamente
que la denuncia carece de toda base".
Tercero: Que, como se advierte de lo ya señalado, el
recurso o acción de que se trata tiene por finalidad que un
tribunal
de
infracción
justicia
denunciada
compruebe
a
la
la
garantía
existencia
de
constitucional
la
del
número 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, precepto
que presenta dos aspectos. El primero, consistente en el
"derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que
no sea contraria a la moral, al orden público o a la
seguridad nacional, respetando las normas legales que la
regulen"; y el segundo, conforme al inciso 2º de esa norma,
que
el
Estado
y
sus
organismos
pueden
desarrollar
actividades empresariales o participar en ellas, sólo si
una
ley
de
quórum
calificado
lo
autoriza,
inciso
que,
también, dispone que tales actividades estarán sometidas a
la legislación común aplicable a los particulares.
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Cuarto:
Que
es
evidente
que
el
legislador,
al
establecer el amparo económico en el artículo único de la
ley Nº 18.971, no hizo distingo alguno en cuanto al ámbito
de su aplicación. En efecto, esta garantía constitucional a la que se le ha llamado de libre iniciativa o de libertad
de empresa - es de contenido vasto, puesto que comprende la
libre iniciativa y la prosecución indefinida de cualquier
actividad
económica,
sea
productiva,
comercial,
de
intercambio o de servicios, señalando la doctrina que "si
la Constitución asegura a todas las personas el derecho a
desarrollar
libremente
cualquier
actividad
económica,
personalmente o en sociedad, organizadas en empresas, en
cooperativas
o
en
cualquier
otra
forma
de
asociación
lícita, con el único requisito de respetar las normas que
regulan la respectiva actividad (...) la obligación de no
atentar en contra de la garantía no sólo se extiende al
legislador, al Estado y a toda autoridad, sino también a
otros particulares que actúan en el ámbito de la economía
nacional. Una persona, natural o jurídica, que desarrolla
una actividad económica dentro de la ley, sólo puede salir
de ella voluntariamente o por ineficiencia empresarial que
la lleva al cierre o a la quiebra. Pero es contraria a esta
libertad, y la vulnera, el empleo por otros empresarios de
arbitrios, como pactos, acuerdos, acciones y toda clase de
operaciones que tengan por objeto o den o puedan dar como
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resultado dejar al margen de la vida de los negocios a
quien esté cumpliendo legalmente una tarea en la economía
del
país”
(Enrique
Evans
de
la
Cuadra,
“Los
Derechos
Constitucionales” Tomo II, pág. 318).
Quinto: Que a lo anterior se agrega el antecedente
pacífico que la Ley N° 18.971 no establece restricciones,
esta surge solamente de una interpretación, actividad que
en
el
orden
de
las
garantías
constitucionales
debe
ejercerse en favor de las personas, nunca se debe a través
de ella restringir los derechos, puesto que contraría el
sentido último
de las
declaraciones de
derechos en
los
textos constitucionales y legales. En el mismo sentido se
encuadra la interpretación pro homine o a favor de las
personas.
Sexto: Que el menoscabo que pueda sufrir la garantía
constitucional contenida en el artículo 19 N° 21 en el
ejercicio de cualquier actividad económica, no está sujeta
a limitación alguna, por lo que no puede hacerse distingo
sobre sus titulares.
De esta manera, no se advierte razón por la cual fuese
razonable utilizar, incluso, reglas de hermenéutica legal
para introducir una restricción que el legislador no ha
querido. En efecto, su intención aparece dirigida a otorgar
una protección más bien general, sin discriminación alguna.
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Séptimo: Que asentada la procedencia de la acción de
amparo económico fundada en la denuncia de vulneración al
derecho del artículo 19 N°21 inciso 1° de la Constitución
Política de la República, resulta un hecho de la causa que
la patente de alcoholes de que era titular el amparado se
encontraba clasificada bajo la letra H del artículo 3 de la
Ley
N°19.925
sobre
Expendio
y
Consumo
de
Bebidas
Alcohólicas, de manera que cabe determinar el estatuto que
rige su caducidad y, de esta forma, examinar si la manera
de ponerle término aplicada por la Municipalidad recurrida,
a través de decreto alcaldicio, se encuentra o no ajustada
a derecho.
Octavo: Que de acuerdo al artículo 5 del citado cuerpo
legal “Las patentes se concederán en la forma que determina
esta ley, sin perjuicio de la aplicación de las normas de
la Ley de Rentas Municipales y de la ley Nº 18.695, en lo
que fueren pertinentes.
“El
valor
de
las
patentes
deberá
ser
pagado
por
semestres anticipados, en los meses de enero y julio de
cada año.
“Los
alcohólicas
establecimientos
no
podrán
de
funcionar
expendio
sin
que
de
bebidas
hayan
pagado
previamente la patente que corresponda, ni podrán continuar
funcionando sin tenerla al día, salvo que este hecho no
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fuere imputable al deudor y lo probare documentalmente,
circunstancias que corresponderá apreciar al alcalde.
multa
“El
que
de
diez
aumentarán
a
contravenga
unidades
veinte,
esta
disposición
tributarias
si
sufrirá
mensuales,
persistiere.
Si,
una
que
se
aplicada
la
segunda multa, el infractor no pagare la patente que lo
habilita para expender bebidas alcohólicas, será sancionado
con la clausura definitiva del establecimiento y con la
caducidad de la patente”.
Por su parte, el artículo 7 de la mencionada ley,
dispone que “En cada comuna, las patentes indicadas en las
letras A, E, F y H del artículo 3º no podrán exceder, en
ningún caso, la proporción de un establecimiento por cada
600 habitantes.
“El número de patentes limitadas en cada comuna,
distribuidas dentro de las diversas categorías señaladas en
el
inciso
anterior,
intendente
será
regional,
fijado
previo
cada
informe
tres
del
años
por
alcalde,
el
con
acuerdo del concejo (…)
“Con el objeto de dar cumplimiento a los incisos
precedentes,
y,
en
su
caso,
de
reducir
el
número
de
patentes a la nueva cantidad que se fijare de acuerdo a
esas
disposiciones
si
fuere
menor
a
la
existente,
las
municipalidades no renovarán las patentes otorgadas a los
establecimientos
respectivos
cuando
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sean
definitivamente
clausurados por infracción a esta ley o a disposiciones
municipales, ni aplicarán el procedimiento de remate que se
regula
en
los
incisos
siguientes,
de
modo
tal
que
las
patentes limitadas caduquen cuando no sean pagadas dentro
de los plazos legales hasta que se alcance el número de
ellas que se hubiere previsto.
“Las patentes limitadas que no hubieren sido pagadas
en su oportunidad legal se rematarán en pública subasta al
mejor postor (…)”
Noveno:
Que
de
las
disposiciones
transcritas
se
desprende que las patentes de alcoholes – cualquiera sea la
clasificación que tengan de acuerdo al artículo 3 ya citado
– caducan por su falta de pago. Sin embargo, contrario a lo
que afirma la recurrida, dicha caducidad no opera de pleno
derecho,
por
cuanto
la
misma
norma
señala
que
el
funcionamiento de un establecimiento sin el previo pago
motiva una primera multa, la cual se repite en caso de
subsistir la infracción y sólo si aplicada la segunda multa
el infractor no pagare, el municipio se ve habilitado para
declarar
la
caducidad
de
la
patente
municipal,
conjuntamente con la clausura del recinto.
A lo anterior cabe agregar lo ordenado por el artículo
65 letra ñ) de la Ley N° 18.695 Orgánica Constitucional de
Municipalidades, de acuerdo al cual el alcalde requerirá el
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acuerdo del concejo para “ñ) Otorgar, renovar, caducar y
trasladar patentes de alcoholes”.
Décimo:
Que,
en
cuanto
al
artículo
7
de
la
Ley
N°19.925, de su lectura es posible interpretar que merece
aplicación solamente para el caso de las patentes limitadas
que se encuentren excedidas. En efecto, luego de regular en
sus
incisos
primero
y
segundo
el
procedimiento
de
determinación del número de permisos que se otorgarán para
el periodo
siguiente, afirma
que la
caducidad de
pleno
derecho en razón del no pago se verificará respecto de
aquellas patentes que exceden el número determinado por la
autoridad
y
con
el
sólo
propósito
de,
por
esta
vía,
alcanzar dicha cantidad, en caso que fuere menor a la del
periodo anterior.
A la luz de esta interpretación, el artículo 7 de la
Ley N°19.825 no es aplicable en la especie.
Undécimo: Que, por tanto, resulta inconcuso que para
efectos de declarar la caducidad de la patente de alcoholes
de que era titular el recurrente, era necesario seguir el
procedimiento del artículo 5 ya citado, además de contar
con
el
acuerdo
del
Concejo
Municipal.
Por
tanto,
al
declarar la caducidad por la vía de un decreto alcaldicio,
se privó al recurrente del permiso para desarrollar una
parte
de
su
actividad
económica,
en
virtud
de
un
procedimiento que no se ajusta al establecido por la ley
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para estos efectos, razón por la cual los actos recurridos
devienen en ilegales, infringiendo el artículo 19 N°21 de
la Constitución Política de la República
En
concordancia
con
lo
anterior,
habiéndose
materializado la ilegalidad anotada en una imposibilidad
para el recurrente de pagar la patente municipal, lo cual
le
impide
el
desarrollo
de
su
actividad
económica,
la
infracción sólo puede ser reparada a través de la adopción
de medidas positivas por parte de la recurrida, según se
dirá a continuación.
Y de conformidad, además, con lo dispuesto en la Ley
N° 18.971 de 1990, se confirma la sentencia apelada de
diecinueve de mayo de dos mil dieciséis, dictada por la
Corte de Apelaciones de San Miguel, con declaración que la
Municipalidad
Yáñez
Sainz
de
el
dicha
pago
establecimiento
comuna
de
ubicado
la
en
deberá
patente
calle
permitir
de
Carlos
a
Víctor
alcoholes
Edwards
del
N°1395,
comuna de San Miguel, correspondiente al segundo semestre
del
año
2015,
como
requisitos para
asimismo,
en
ello, permitirá
tanto
se
cumplan
los
también el
pago de
los
periodos sucesivos.
Se
previene
que
el
Abogado
Integrante
señor
Lagos
concurre a la decisión de fondo de acoger la acción, pero
por la vía de la actuación de oficio de parte de esta Corte
en tanto, en su concepto, no resultaba procedente en la
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especie el
artículo
recurso de
único
de
la
amparo económico
Ley
N°18.971,
regulado por
teniendo
para
el
ello
presente:
1° Que el legislador a través de la Ley N° 18.971
instituyó un mecanismo de tutela jurisdiccional destinado a
amparar a los particulares en su derecho a la libertad
económica cuando ella resulte afectada por la actividad del
Estado llevada a efecto con infracción a las regulaciones
que sobre la materia se establecen en el artículo 19 N° 21
inciso
2°
protegido
de
la
Constitución
por
el
señalado
Política.
cuerpo
legal
En
es
efecto,
la
lo
garantía
constitucional de la libertad económica frente al Estado
empresario, cuando éste, transgrediendo un principio de la
esencia del Orden Público Económico Nacional, como lo es el
de
la
subsidiaridad,
interviene
en
el
campo
económico
desarrollando esa actividad sin autorización de una ley de
quórum calificado o sin sujetarse a la legislación común
aplicable en dicho ámbito a los particulares.
2° Que, en efecto, para el caso de autos, en que se ha
denunciado que la Municipalidad de San Miguel, a través de
la
dictación
de
un
Decreto
Alcaldicio
ha
impedido
el
ejercicio de la actividad económica que desarrollaba el
recurrente, nuestro ordenamiento jurídico contempla en el
artículo
20
de
la
Carta
Fundamental
el
recurso
de
protección, acción que se concede a favor de quien, como
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consecuencia de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias
de terceros, sufra privación, perturbación o amenaza en el
legítimo
ejercicio
esenciales
entre
de
las
determinados
que
se
derechos
incluye
la
o
garantías
señalada
en
el
artículo 19 N° 21 de la Carta.
3° Que, por estas razones, ante la evidencia de una
ilegalidad que no es posible subsanar a través de la vía
planteada, en concepto de este disidente correspondía el
rechazo
del
recurso
de
amparo
económico
y
disponer,
actuando de oficio, que la municipalidad recurrida permita
el pago de la patente municipal caducada al recurrente.
Acordada
contra
el
voto
de
la
Ministra
señora
Sandoval, quien estuvo por revocar la sentencia en alzada
y, en consecuencia, rechazar el recurso deducido, teniendo
para ello presente:
1° Que la acción en examen se dirige en contra de dos
decretos alcaldicios: el Decreto Exento N°1636, de 10 de
agosto
de
2015,
por
el
cual
se
dispuso
la
caducidad,
eliminación y descargo, a contar del segundo semestre del
año 2015, de la patente de alcoholes registrada a nombre
del
recurrente,
quien
explotaba
un
minimercado
de
comestibles y abarrotes, y el Decreto Exento N°1913 de 8 de
septiembre del mismo año, que niega lugar a la solicitud
del actor para que se le autorizara el pago atrasado de la
patente de alcoholes caducada por el acto anterior.
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2° Que el artículo 151 de la Ley N°18.695 que contiene
la
Ley
Orgánica
sobre
Municipalidades,
en
su
texto
refundido, dispone que “Los reclamos que se interpongan en
contra de las
resoluciones u omisiones ilegales
municipalidad se sujetarán a
“a)
de la
las reglas siguientes:
Cualquier particular podrá reclamar ante el
alcalde contra sus resoluciones u omisiones o las de sus
funcionarios, que estime ilegales, cuando éstas afecten el
interés
general
de
la
comuna.
Este
reclamo
deberá
entablarse dentro del plazo de treinta días, contado desde
la fecha de publicación del acto impugnado, tratándose de
resoluciones, o desde el requerimiento de las omisiones;
“b)
El mismo reclamo podrán entablar ante el alcalde
los particulares agraviados por toda resolución u omisión
de funcionarios, que estimen ilegales, dentro del plazo
señalado
en
la
letra
anterior,
contado
desde
la
notificación administrativa de la resolución reclamada o
desde el requerimiento, en el caso de las omisiones”.
3°
Que
de
la
lectura
de
la
disposición
anterior
aparece que la vía para denunciar la ilegalidad de los
decretos alcaldicios recurridos, en tanto se estima que
ellos
no
se
ajustaron
al
procedimiento
que
para
la
caducidad de las patentes de alcoholes clasificadas bajo la
letra H del artículo 3 de la Ley N°19.925, dispone el mismo
cuerpo legal y, por otro lado, la omisión en el acuerdo del
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Concejo
Municipal,
era
el
procedimiento
de
reclamo
de
ilegalidad regulado en el transcrito artículo 151 y no la
acción de amparo económico.
4° Que, en efecto, el arbitrio regulado por la Ley
N°18.971 tiene por finalidad que un tribunal de justicia
compruebe la existencia de la infracción denunciada a la
garantía constitucional del número 21 del artículo 19 de la
Carta
Fundamental,
esto
es,
el
"derecho
a
desarrollar
cualquiera actividad económica que no sea contraria a la
moral,
al
orden
público
o
a
la
seguridad
nacional,
respetando las normas legales que la regulen"; y, conforme
al inciso 2º de esa norma, el desarrollo de actividades
económicas por parte del Estado y sus organismos, en tanto
una
ley
de
quórum
calificado
lo
autorice,
inciso
que,
también, dispone que tales actividades estarán sometidas a
la legislación común aplicable a los particulares.
5°
Que,
de
esta
forma,
resultando
improcedente
la
acción de amparo económico regida por el artículo único de
la
Ley
N°18.971,
correspondía,
en
concepto
de
esta
disidente, la revocación de la sentencia en alzada y el
rechazo del recurso.
Regístrese y devuélvase, con sus agregados.
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Lagos y
la disidencia, de su autora.
Rol N° 34.390-2016.
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Pronunciado
por
la
Tercera
Sala
de
esta
Corte
Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Haroldo
Brito C., Sra. Rosa Egnem S., y Sra. María Eugenia Sandoval
G., y el Abogado Integrante Sr. Jorge Lagos G. No firman, no
obstante
haber
concurrido
al
acuerdo
de
la
causa,
el
Ministro señor Brito por haberse ausentado y la Ministra
señora
Sandoval
por
estar
con
septiembre de 2016.
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permiso.
Santiago,
29
de
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema
En Santiago, a veintinueve de septiembre de dos mil dieciséis, notifiqué en
Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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