La enseñanza privada y la elección escolar: las estrategia de los

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
Facultad de Derecho
Universidad Autónoma de Madrid
Working Papers Online Series
www.uam.es/centros/derecho/cpolitica/papers.htm
Estudio/Working Paper 30/2004
La enseñanza privada y la elección escolar: las estrategias de
los partidos españoles, 1977-2003
Leonardo Sánchez
Universidad de Burgos
e-mail: [email protected]
Seminario de
Investigación de
Ciencia Política
Curso 2003-2004
En este trabajo se describe un aspecto fundamental de la política educativa española de los últimos treinta años, la regulación, control y
financiación de la enseñanza privada1. Esta cuestión ha sido históricamente muy conflictiva en España, dada la gran distancia entre las
preferencias políticas de los partidos de derecha e izquierda. En tanto que la derecha ha sido defensora de la enseñanza privada y del fomento
de la libertad de elección de los padres mediante las subvenciones públicas, la izquierda ha sido tradicionalmente partidaria de la enseñanza
pública. Utilizando un modelo teórico basado en la teoría de la elección racional, en concreto un modelo institucionalista centrado en actores
(a partir del trabajo de Scharpf, 1997), se explica cómo las estrategias racionales de los partidos llevaban necesariamente a la confrontación y
a elaborar políticas escasamente consensuadas que, sin embargo, desde mediados de los años ochenta del siglo pasado, fueron
progresivamente transformadas a partir de dinámicas más cooperativas entre los actores en conflicto. El modelo de elección escolar
establecido por los socialistas en la Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación (1984) fue paulatinamente aceptado, a pesar de la
fuerte oposición inicial por parte de la derecha, de modo que por un largo período han terminado las guerras escolares que tanto habían
enfrentado a las fuerzas políticas por esta causa.
1
Este trabajo se basa en una publicación anterior del autor (Sánchez Ferrer, 2002), actualizando diversos datos.
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
2
Introducción. El problema de la elección escolar y sus antecedentes históricos
Una de las cuestiones más debatidas históricamente en la configuración de los sistemas
educativos modernos ha sido la que enfrenta a los partidarios de una escuela pública universal y a los
defensores del mantenimiento de una enseñanza privada subvencionada por el estado. Los primeros
han argumentado a menudo que una escuela pública unificada e igual para todos los niños y niñas de
un país es el mejor instrumento para la integración nacional y cultural de los estados, además de
contribuir a una mayor equidad social y a una mejor integración de los grupos desfavorecidos social y
culturalmente (Pérez-Díaz, Rodríguez Pérez y Sánchez Ferrer, 2001: 72). Esto ha llevado a buena
parte del pensamiento educativo moderno a oponerse a que se destinen fondos públicos al
sostenimiento de las escuelas privadas y a defender que el estado financie únicamente a la pública. En
España, esta postura ha sido defendida tradicionalmente por la izquierda.
Por su parte, los defensores de las subvenciones a la enseñanza privada suelen sostener que los
individuos (las familias, los padres y las madres) deben tener el derecho a elegir el tipo de educación
que desean para sus hijos, lo que implica que resultaría inaceptable la existencia de un monopolio,
legal o de facto, de la escuela pública frente a otras alternativas educativas. Consideran que, para que
las familias tengan auténtica capacidad de elección y ésta no sea privilegio exclusivo de los sectores
más acomodados de la sociedad, es necesario que el estado subvencione a las escuelas privadas, de
modo que éstas resulten accesibles a un público más amplio. Es decir, la situación ideal para un
partidario de la libre elección de escuela sería que se pudiera optar en igualdad de condiciones por
cualquier tipo de enseñanza y que, al menos en los niveles obligatorios de la enseñanza, ésta fuera
gratuita en todos los centros, tanto si son públicos como privados (lo que exige, como es obvio,
subvenciones públicas para los colegios privados). En España, esta posición ha estado vinculada a
posiciones conservadoras y democristianas.
La controversia política acerca del estatus de la enseñanza privada y la elección escolar han
sido tradicionalmente muy intensos en España. El cleavage religioso, muy profundo en España, en
gran medida ha estado asociado precisamente a las distintas posiciones acerca del papel de la Iglesia y
el Estado en la organización de la enseñanza. Durante gran parte de los siglos XIX y XX el desarrollo
de la escuela pública fue muy inferior al de otros países europeos, por razones que tienen que ver con
un retraso generalizado en la construcción de un estado moderno y eficaz, pero también con la
pretensión de la Iglesia (apoyada por buena parte de la clase política y las bases sociales
conservadoras) de seguir controlando la educación (Puelles Benítez, 1986). Así, por ejemplo, a
principios del siglo XX la tasa de analfabetismo en España era superior al 50 por ciento de la
población adulta y más de la mitad de los niños eran escolarizados durante períodos muy breves de
tiempo o no eran escolarizados en absoluto. Para muchos políticos e intelectuales este problema
constituía uno de los principales impedimentos para el progreso y la prosperidad del país, por lo que
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
3
proponían un mayor esfuerzo conjunto de las instituciones públicas y de la sociedad que permitiera
recortar el retraso respecto a los países del norte y centro de Europa. Para buena parte de los políticos e
intelectuales liberales y republicanos, sin embargo, el problema residía en gran medida en que el
Estado había hecho una notable dejación de sus obligaciones como impulsor de la enseñanza para
favorecer el predominio de la Iglesia en este ámbito. De este modo, gran parte de la literatura
regeneracionista que propugnaba la universalización de la enseñanza se construyó sobre un
sentimiento anticlerical y sobre la idea de que era necesario reducir no sólo el papel político de la
Iglesia Católica, sino también su excesivo peso en el sistema de enseñanza.
El conflicto entre la visión laica y estatal de la enseñanza frente a la religiosa y privada se
presentó de forma especialmente radical tanto durante el período de la Segunda República (19311936) como durante la dictadura de Franco (1939-1975). El impulso a la enseñanza fue una de las
principales prioridades de los gobiernos republicanos, que construyeron un gran número de escuelas e
institutos (Perez Galán, 1988; Rubio Llorente, 1974). Sin embargo, al mismo tiempo la enseñanza fue
causa de enorme controversia. Mientras la izquierda pretendía entonces una escuela única, laica y
preferentemente estatal, lo que llevó a que incluso se prohibiera constitucionalmente a las órdenes
religiosas mantener sus propios colegios (artículo 26 de la Constitución de la II República), la derecha
interpretó dicha medida como un ataque frontal a la libertad religiosa y educativa de las familias. Junto
con otras medidas de carácter anticlerical impulsadas por los primeros gobiernos republicanos, las
políticas de enseñanza contribuyeron a la desafección hacia la República de la opinión pública católica
y conservadora, lo que sin duda ayudó a que se crearan las condiciones que hicieron posible la
dramática Guerra Civil de 1936 a 1939.
Por el contrario, la dictadura de Franco supuso la total recuperación de la Iglesia, como parte
del bando vencedor, en todos los órdenes de la vida política y social, incluida la enseñanza. En este
sentido, la política educativa del franquismo fue la cara opuesta de la republicana, especialmente
durante los primeros veinte años de dictadura. La Iglesia obtuvo el control de buena parte del sistema
educativo, como muestra el hecho de que en 1952 el 60 por ciento de los alumnos de bachillerato
estudiaran en colegios privados, fundamentalmente religiosos (Pérez-Díaz y Rodríguez Pérez, 2003:
116). A pesar de a partir de los años sesenta se produjo un notable impulso de la enseñanza pública en
todos sus niveles, lo cierto es que a la muerte de Franco, en 1975, cerca del 40 por ciento de los
estudiantes de primaria y un tercio de los de bachiller estudiaban en centros educativos privados, unas
cifras sensiblemente más altas que en la mayoría de los restantes países europeos.
Con la transición a la democracia el debate sobre el papel de la Iglesia y la enseñanza privada
volvió a surgir con fuerza. Una vez más, los planteamientos a favor de la enseñanza laica y estatal se
enfrentaban a los que defendían la enseñanza privada y religiosa, coincidiendo dicho enfrentamiento
en buena medida con la línea que separaba a la izquierda de la derecha. El debate se trasladó a la
discusión de la Constitución finalmente aprobada en 1978 y fue una de las cuestiones más polémicas a
la hora de aprobar el texto definitivo. Asimismo, las sucesivas leyes educativas impulsadas en la décaa
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
4
siguiente por los gobiernos de Unión de Centro Democrático y PSOE tuvieron como puntos más
controvertidos el estatus de la enseñanza privada.
En cualquier caso, a pesar de que los planteamientos ideológicos de los partidos de izquierda y
derecha eran inicialmente tan diferentes como lo habían sido en épocas anteriores (por ejemplo,
durante la República), lo cierto es que el conflicto se ha ido desactivando con el transcurso del tiempo
y se ha llegado a consolidar un modelo de elección escolar que, si bien no satisface plenamente a los
diferentes partidos, sí constituye un compromiso aceptable para todos. El objeto de este trabajo es
precisamente explicar cómo se ha conducido el debate sobre la elección escolar en los últimos
veinticinco años y cómo, tras un diversos períodos de conflicto, se ha conseguido consensuar un
modelo que ha permitido reducir drásticamente el enfrentamiento histórico entre izquierda y derecha
sobre el papel de la enseñanza privada.
Para explicar cómo se ha construido un modelo consensuado de elección escolar se exponen
los principales rasgos y la evolución de la política educativa a partir de un marco teórico basado en un
enfoque institucionalista centrado en actores. Así, en el siguiente apartado se introduce este modelo
teórico, que utiliza fundamentalmente un trabajo de Fritz Scharpf (1997). En los siguientes apartados
se analiza la política de elección escolar en España en tres fases, cada una de ellas con unos equilibrios
institucionales distintos: durante el debate de la Constitución de 1978, durante el período de gobierno
de UCD posterior a la aprobación de la Constitución (1979-1982) y durante el período de gobierno
socialista (1982-1996). Un último apartado es un anexo en el que se describen los principales actores
de la política educativa en España y sus posiciones respecto a la enseñanza privada y la elección
escolar.
Marco teórico: un análisis institucionalista centrado en actores
Probablemente el enfoque más utilizado a la hora de explicar las políticas educativas sea el
institucionalismo histórico. Esto resulta hasta cierto punto lógico, si se tiene en cuenta que el sistema
educativo es un entorno fuertemente institucionalizado, con una importante presencia de valores,
tradiciones y legados históricos que condicionan fuertemente su funcionamiento. Sin embargo, aunque
el enfoque institucional histórico es interesante para entender la continuidad de las políticas, éste suele
adolecer de una notable dificultad a la hora de explicar el cambio de las mismas. En este tipo de
análisis el cambio suele ser producto de respuestas adaptativas de las instituciones a los cambios en el
entorno, lo que a menudo resulta una explicación insatisfactoria, en el sentido de que es demasiado
mecanicista. Por el contrario, si se incorpora al análisis la participación de los actores racionales, es
más factible entender porqué se producen cambios en las políticas educativas, ya que éstas se conciben
como el resultado de la interacción entre grupos con recursos y oportunidades cambiantes, con
estrategias que pueden identificarse de una manera racional y que, sin embargo, en ocasiones dan
lugar a resultados no deseados por ninguna de las partes. La explicación de este fenómeno, el hecho de
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5
que las políticas no siempre reflejen los intereses de algún actor concreto, es sin duda una de las
grandes ventajas que presenta todo análisis que incorpore las herramientas de la elección racional. Este
es el caso, como vamos a ver a continuación, del enfoque institucionalista centrado en actores, que
será el enfoque teórico utilizado para explicar las políticas de elección escolar en España en el período
democrático.
En los últimos años se han producido importantes esfuerzos por tratar de acercar los enfoques
institucionalista y de la elección racional. Desde el ámbito del análisis de la elección racional las
instituciones han adquirido una consideración mucho mayor que la que tenían, en el sentido de que
buena parte de los estudios que se basan en dicho modelo teórico tienen ahora como objeto el diseño
de las instituciones y los efectos de éstas sobre las decisiones de los actores y sus resultados (Peters,
1999: 43-62). Uno trabajo muy interesante dentro de esta línea de investigación es, sin duda, el
realizado por Fritz W. Scharpf (1997) quien, a partir de una serie de estudios realizados conjuntamente
con la socióloga Renate Mayntz, desarrolla una aproximación teórica a la que denomina
“institucionalismo centrado en actores”. Scharpf afirma explícitamente que con dicho marco teórico
pretende establecer un camino intermedio entre los presupuestos de la elección racional derivados de
la economía neoclásica, de carácter muy teórico, y el empiricismo descriptivo propio de los estudios
de casos en la tradición institucional (Scharpf, 1997: 41). En este sentido, el institucionalismo centrado
en actores se basaría en tres presupuestos de carácter teórico que expongo a continuación.
En primer lugar, un estudio basado en esta aproximación teórica debe tener en cuenta que las
políticas públicas consisten en acciones intencionales desarrolladas por actores que desean conseguir
determinados propósitos. Por lo tanto, no se debe asumir, como hacen algunos institucionalistas, que
las políticas simplemente responden a ciertas normas culturales o institucionales. No obstante,
tampoco hay que asumir, como hacen muchos defensores de la elección racional, que los objetivos e
intereses defendidos por los actores son invariables y exógenos al sistema político2. Para el
institucionalismo centrado en actores, la percepción de su situación por parte de los actores y sus
propias preferencias se encuentran en gran medida influidas por el contexto institucional en el que se
hallan (Scharpf, 1997: 36-39).
En segundo lugar, las instituciones se consideran conjuntos de reglas que estructuran los
cursos de acción de los sujetos, pero permiten un margen de libertad dentro del cual los actores pueden
escoger. Las instituciones son, sin duda, la principal fuente de información de los actores y el principal
factor que influye sobre sus decisiones, en el sentido de que reducen los incentivos para seguir ciertas
estrategias de acción y aumentan los incentivos para realizar otras. No obstante, las instituciones no
influyen en las decisiones de una manera determinista, puesto que siempre existen distintas
posibilidades de acción que dejan un amplio margen para que los actores elijan entre diferentes
2
Para la mayoría de los defensores de la elección racional dichos intereses se traducirían invariablemente en
deseos de poder, dinero y estatus, independientemente de a qué actor nos refiramos y en qué contexto se sitúe
éste.
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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opciones tácticas y estratégicas (Scharpf, 1997: 39-42).
En tercer lugar, para el institucionalismo centrado en actores, las instituciones tienden a
permanecer más allá de las circunstancias que motivaron su surgimiento, dado que son difíciles de
reformar o abolir. De esa manera, las inercias institucionales pueden dar lugar a que se produzcan
contextos institucionales ineficientes, no adaptados a las necesidades de los actores en un momento
histórico determinado3 (Scharpf, 1997: 41).
A partir de estas premisas, Scharpf elabora un modelo básico de explicación de las políticas
públicas que tiene en cuenta la interacción entre actores e instituciones. Así, Scharpf parte de los
actores, individuales y colectivos, que forman parte del proceso de elaboración de cada política
pública concreta y cuyas decisiones, en último término, determinan los contenidos de la política. Los
actores se caracterizan por sus recursos o capacidades, que les proporcionan mayor o menor influencia
en el resultado final, y también por sus percepciones de la realidad y sus preferencias, las cuales
pueden ser más o menos estables, pero también sujetas a cambios en los que, como hemos visto,
influye el contexto institucional (Scharpf, 1997: 43).
En este sentido, un concepto clave de este modelo explicativo es lo que Scharpf denomina
constelación de actores. Con dicho término el autor se refiere no sólo al conjunto de actores que
participan en una determinada política, sino a sus posibles estrategias de acción con respecto a la
misma, a los posibles resultados que tendrían lugar a partir de las diferentes estrategias de acción de
los actores y, por último, a las preferencias o valoración de los actores con respecto a tales resultados
posibles (Scharpf, 1997: 44-46). Por ejemplo, si se está analizando la política macroeconómica de un
país, la constelación de actores incluiría a actores como el gobierno y los sindicatos. Dichos actores,
en este ejemplo, dispondrían de distintas posibilidades de acción. En el caso del gobierno, sus posibles
estrategias serían, o bien una estrategia expansiva de la economía o bien una restrictiva y, en el caso de
los sindicatos, sus posibilidades serían, o bien una política salarial agresiva o, por el contrario, una
política moderada. En función de las estrategias que decidieran seguir cada uno de los actores, se
producirían diferentes resultados en términos de política económica, que serían valorados de manera
distinta por los actores. Siguiendo este ejemplo, una estrategia expansiva del gobierno combinada con
una estrategia agresiva de los sindicatos daría lugar con toda probabilidad a una política muy bien
valorada por los sindicatos y muy mal valorada por el gobierno. Por el contrario, una estrategia
restrictiva del gobierno combinada con una estrategia moderada de los sindicatos daría lugar a una
política muy bien valorada por el gobierno y poco apreciada por los sindicatos. Otras combinaciones
de estrategias darían lugar a valoraciones menos extremas por parte de los actores (Scharpf, 1997: 79).
Esta descripción de los actores, sus posibles estrategias y sus preferencias sobre posibles
3
En este punto, Scharpf se acerca a los institucionalistas sociológicos e históricos como March y Olsen, que
abundan en la idea de que “la Historia no es eficiente” (March y Olsen, 1997: 110-14).
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políticas, lo que Scharpf denomina constelación de actores, se puede expresar en forma de juegos,
usando las herramientas analíticas de la teoría de juegos. Como es sabido, la teoría de juegos estudia
situaciones en las que varios actores racionales deben escoger una estrategia de acción, a sabiendas de
que el resultado final depende del conjunto de decisiones tomadas por todos los actores. Para ello,
como es obvio, es necesario simplificar la realidad, en el sentido de que para diseñar un juego es
conveniente reducir al máximo el número de actores y de estrategias posibles, con el fin de que el
modelo teórico resulte manejable desde un punto de vista analítico. A cambio de dicho sacrificio de
información empírica y de matices, la teoría de juegos proporciona soluciones teóricas a determinados
problemas de la realidad social, que posteriormente pueden ser contrastadas con la información
empírica, ayudando así a explicar mejor las causas de los fenómenos sociales y políticos.
La teoría de juegos es un instrumento característico de los estudios de elección racional,
precisamente de aquellos que, como veíamos, son más criticados por su simplificación de la realidad y
su alejamiento de los datos empíricos. Sin embargo, el enfoque institucionalista centrado en actores de
Scharpf introduce un tercer elemento en su explicación, que se une a los dos anteriores (actores y
constelaciones de actores) y que añade una clara dimensión institucional al modelo. Dicho elemento es
lo que el autor denomina modos de interacción, concepto que se refiere a las formas en que unos
actores se conducen con respecto a los otros y que están en gran medida condicionadas por el contexto
institucional en el que dichos actores se desenvuelven. Ejemplos de modos de interacción son, para
Scharpf, la acción unilateral, el acuerdo negociado, el voto mayoritario o la dirección jerárquica,
todas ellas formas de interacción que se ven condicionadas por las estructuras institucionales de cada
área de políticas públicas. Por ejemplo, en un contexto fuertemente organizado, todas los modos de
interacción mencionados anteriormente serían posibles. Por el contrario, en un contexto menos
organizado, caracterizado por la existencia de redes de actores poco estructuradas, los modos de
interacción más probable serían el de acción unilateral o el de negociación, en tanto que el voto
mayoritario o la dirección jerárquica serían casi imposibles (Scharpf, 1997: 46-47).
La importancia de los modos de interacción es que influyen sobre las estrategias que
finalmente escogen los actores. Siguiendo el ejemplo de la elaboración de la política macroeconómica
que veíamos anteriormente, las estrategias de los actores serían diferentes (el juego se resolvería de
distinta manera) si el contexto institucional fuera más organizado y jerarquizado (en este caso el
gobierno tendría más incentivos para imponerse) que si el modo de interacción se caracterizara por los
acuerdos negociados (en cuyo caso los actores verían más fácil la cooperación y la búsqueda de
compromisos). En definitiva, el análisis de los juegos (de la interacción entre los actores) en el
contexto institucional es la herramienta que permite a Scharpf acercar la perspectiva de la elección
racional al institucionalismo y hablar de un institucionalismo centrado en actores.
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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La elección escolar en la Constitución de 1978
Como ya hemos visto, España conserva en nuestros días un sector educativo privado muy
importante en los niveles de enseñanza primaria y secundaria. Aproximadamente, un tercio de los
alumnos en las etapas obligatorias de la enseñanza están hoy en día matriculados en los centros
privados, cifra inferior a la de Holanda o Bélgica, pero muy superior a la de casi todos los demás
países europeos y Estados Unidos. De dichos alumnos en la escuela privada, unos dos tercios se
encuentran en instituciones vinculadas a la Iglesia Católica (Pérez Díaz, Chuliá y Álvarez-Miranda,
1998: 140). Aun con todo, debe decirse que el sector educativo privado ha experimentado en los
últimos 40 años un retroceso en términos relativos respecto al público, especialmente en el nivel de la
enseñanza secundaria, debido no tanto a una disminución de su presencia en términos absolutos como
a la gran expansión de la enseñanza pública4.
También es importante señalar que la gran dimensión de la escuela privada en España no se ha
debido, como en otros países donde el sector privado es también muy grande, a la existencia de ayudas
públicas a dichos centros, sino más bien a que el estado ha dispuesto de una oferta educativa muy
pobre hasta épocas recientes, lo que ha supuesto un gran déficit de plazas escolares en los centros
públicos. De hecho, las subvenciones públicas a la enseñanza privada se regularon con carácter
general por vez primera a partir de la Ley General de Educación (LGE) en 1970, motivadas,
precisamente, por el temor del sector privado ante la expansión de la enseñanza pública, que
amenazaba su posición hasta entonces predominante.
Al igual que iba a hacer la Ley Orgánica del Derecho a la Educación en 1985, la LGE
establecía que los únicos centros autorizados a recibir subvenciones serían aquellos que establecieran
la gratuidad de los estudios, medida con la que se pretendía garantizar que las ayudas se destinasen a
centros en los que se podría escolarizar a cualquier alumno, independientemente de su origen social,
para así evitar la financiación de los colegios de élite (Pérez-Díaz, Rodríguez Pérez y Sánchez Ferrer,
2001: 79). A partir de aquella fecha, la cuantía de las subvenciones a las escuelas privadas se
incrementó drásticamente: calculada en pesetas constantes de 1973, aquélla pasó de 750 millones en
1973 a 13.200 millones en 1977 (Calero y Bonal, 1999: 71).
Incluso en el período franquista, importantes sectores del ámbito educativo se situaban en
contra de las subvenciones públicas a la enseñanza privada. Al llegar la transición a la democracia,
muchos de estos grupos, generalmente vinculados a la izquierda, pudieron salir a la luz pública
defendiendo posturas favorables a una enseñanza pública y laica y contraria a la enseñanza privada y a
las subvenciones. El propio PSOE, en los primeros años de la transición, mantenía una actitud muy
4
Cabe destacar, en este sentido, que el gasto educativo pública era apenas del 1,1 por ciento en 1964, frente al
dos por ciento del PIB en 1970, el tres por ciento en 1982 y cerca del cinco por ciento en los años noventa
(Ministerio de Educación y Ciencia, 1995: 124).
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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hostil a la enseñanza privada, actitud que se iría moderando posteriormente5.
La Constitución de 1978 supuso un principio de acuerdo entre las posturas de la izquierda y de
la derecha en lo referente a las relaciones entre el estado y la escuela privada. Tras largos y difíciles
debates, se llegó a un consenso sobre ciertos principios esenciales que debía mantener el sistema
educativo. De hecho, por parte del gobierno de Unión de Centro Democrático y de los sectores
favorables a la libertad de elección escolar se insistió en la importancia de que dichos principios
quedaran reflejados en el texto constitucional, como forma de evitar que eventuales mayorías
parlamentarias de izquierda en el futuro pudieran iniciar políticas hostiles a la enseñanza privada,
como había ocurrido en la II República.
Los principios básicos en los que se halló un acuerdo con respecto a la elección escolar fueron
tres. En primer lugar, la Constitución establecía el derecho de los padres a que sus hijos recibieran una
educación moral y religiosa de acuerdo con sus convicciones (art. 27.3), lo que implicaba, por una
parte, la posibilidad de impartir formación religiosa en las escuelas públicas pero, también, el derecho
de los padres a elegir si deseaban o no dicha formación para sus hijos. En segundo lugar, se reconocía
la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los principios constitucionales (art.
27.6), así como el derecho de todos los centros educativos a recibir subvenciones de acuerdo con lo
establecido por la ley (art. 27.9), disposición que satisfacía, obviamente, a la derecha y al sector
privado de la enseñanza. En tercer lugar, la Constitución decidía la obligatoriedad de la participación
de padres, profesores y alumnos en el control y gestión de todos los centros sostenidos con fondos
públicos (art. 27.7), incluidos, claro está, los privados, lo que cumplía una de las demandas históricas
de la izquierda, la participación de la comunidad educativa en el gobierno de las escuelas.
En todo caso, el consenso establecido por la Constitución era inestable, puesto que fijaba
ciertos principios básicos que, sin embargo, seguían dejando un amplio margen para desarrollar
políticas de elección escolar de muy distinto signo. Esto es, respetando los principios constitucionales
era posible desarrollar políticas de subvenciones a las escuelas privadas con un grado de generosidad
muy diferente, así como políticas de participación y de control público sobre las escuelas privadas de
muy distinto tipo. La regulación concreta de la elección escolar debía llevarse a cabo por una ley
orgánica y, en ese punto, surgió de nuevo el conflicto una vez aprobada la Constitución. Así, lejos de
seguir el consenso alcanzado en el debate constitucional, los partidos volvieron a una estrategia de
confrontación por ambas partes, en virtud de la cual los sucesivos gobiernos, primero el de UCD y
luego el del PSOE, impusieron sus reformas sin tratar de llegar a acuerdos con la oposición de turno.
A partir de las limitaciones institucionales que imponía la Constitución, el conflicto que tuvo
lugar desde 1979 entre la izquierda y la derecha en lo referente a la elección escolar se centraba
5
En palabras del que sería ministro socialista de Educación, José María Maravall, "hasta la aprobación de la
Constitución de 1978 la política educativa socialista se movió en una dirección; extinción progresiva de la
enseñanza privada subvencionada y absorción paulatina del alumnado por la enseñanza escuela estatal o pública"
(Maravall, 1984: 24).
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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fundamentalmente en dos puntos. Por una parte, se centraba en la cuantía y las condiciones de las
ayudas públicas a los colegios privados. Como es lógico, la derecha, las patronales de la enseñanza
privada y la Iglesia pretendían que fueran lo más elevadas y lo menos condicionadas posible. Por el
contrario, la izquierda ya no podía pretender que no existiesen dichas ayudas, porque las imponía la
Constitución, pero sí podía intentar limitarlas o imponerles restricciones, como condicionarlas a un
sistema de selección de alumnos no elitista. Por otra parte, el segundo punto de conflicto se refería a la
posibilidad de establecer un mayor o menor grado de control público sobre los colegios privados. La
derecha prefería limitar al máximo dicho control, para garantizar así la gestión privada y el ideario de
cada centro, aunque estaba forzada a admitir (porque así lo establecía la Constitución) que los colegios
privados subvencionados por el estado debían contar con mecanismos de participación de la
comunidad educativa (padres, profesores, etc.) en la gestión de las escuelas. Los socialistas, en
cambio, buscaban ampliar el ámbito de participación de la comunidad educativa en la gestión de los
centros subvencionados, así como garantizar un mayor control público de los centros privados en
cuestiones tales como el currículum o los mecanismos de selección del alumnado.
Durante los años siguientes, este conflicto se desarrolló en dos fases distintas, en función de la
mayoría parlamentaria y del partido en el gobierno. En un primer momento, entre 1979 y finales de
1982, el debate estuvo marcado por el debate y la puesta en marcha de la Ley Orgánica sobre el
Estatuto de Centros Escolares (LOECE), impulsada por el gobierno de UCD. Posteriormente, desde el
triunfo electoral del PSOE a finales de 1982, el conflicto se centró en torno a la discusión sobre la Ley
Orgánica del Derecho a la Educación (LODE), impulsada por los socialistas.
Actores, estrategias y políticas en el período de gobierno de UCD
La LOECE estableció un modelo de elección escolar claramente favorable a los intereses
defendidos por la enseñanza privada. Por una parte, dejaba abierta la posibilidad de que el estado
subvencionara a todos los centros privados, independientemente de su ideario, su localización o al
hecho de que estuvieran dispuestos o no a admitir a niños de cualquier estatus social. Es decir, abría la
puerta a las subvenciones a los centros de élite (que cobraban ya elevadas matrículas a sus
estudiantes), a lo cual se opuso fervientemente la izquierda. Por otra parte, no se arbitraban en la ley
los mecanismos de participación de la comunidad escolar en los centros subvencionados por el estado,
dejando dicha regulación al reglamento interno de cada centro. De esta manera, quedaba patente el
peligro de que los centros subvencionados no establecieran verdaderos mecanismos de participación y
quedaran libres de control por parte de la comunidad escolar y del estado.
A pesar de que el gobierno de UCD no disponía de mayoría absoluta en el parlamento, su
estrategia fue muy dura y cerrada a la negociación con la oposición socialista. Los socialistas acusaron
al gobierno de tratar de romper el consenso constitucional en torno a la elección escolar, al imponer
autoritariamente un modelo que, en su opinión, sólo favorecía a los centros privados e iba en
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detrimento de la enseñanza pública y de la igualdad. En todo caso, el gobierno pudo aprobar la ley en
junio de 1980 gracias al apoyo de Alianza Popular, además del proporcionado a nivel social por la
Federación Española de Religiosos de la Enseñanza (FERE), la Iglesia, la patronal de la enseñanza y la
conservadora asociación de padres CONCAPA6.
Los hechos expuestos hasta ahora plantean algunos interrogantes que merece la pena explorar.
Esto es, si ya se había alcanzado un cierto grado de acuerdo sobre el modelo educativo en la
Constitución, ¿por qué se retornó a una política de confrontación en años sucesivos, con posturas
enfrentadas entre los diferentes actores y una voluntad de imposición clara por parte del gobierno de
UCD? Al hilo de esta cuestión surgiría otra: ¿por qué un partido dividido como UCD, con un apoyo
parlamentario relativamente reducido, tuvo voluntad de imponer su propia política con tanta
convicción, o incluso más, de lo que posteriormente haría el PSOE, que era un partido fuerte,
cohesionado y con un gran apoyo parlamentario? Estas preguntas pueden responderse analizando las
interacciones de los principales actores de la política, lo cual puede hacerse explicando cómo era la
constelación de actores (usando el término de Scharpf) que existía durante el período de gobierno de
UCD.
La constelación de actores durante este período se describe en el juego resumido en la Tabla 1,
en el que se expresan las posibles estrategias de los actores y sus preferencias sobre las posibles
políticas educativas resultantes de la combinación de dichas estrategias. En dicho juego, en el que,
obviamente, la realidad se ha simplificado, se contemplan tan sólo dos actores: el gobierno centrista y
la oposición del PSOE. Como puede verse, cada actor contaba con dos posibles estrategias de acción.
Las estrategias del gobierno se encuentran en el eje vertical, en tanto que las de la oposición se
encuentran en el eje horizontal. Antes de nada hay que decir que, indudablemente, el gobierno tenía la
iniciativa y más recursos que la oposición para desarrollar sus políticas, pero la oposición también
poseía recursos para influir en ellas o incluso bloquear las medidas del gobierno, en forma de
resistencia parlamentaria, posibles bloqueos por grupos de interés afines, uso de los medios de
comunicación, apelación a la opinión pública, etc.
6
Los socialistas interpusieron un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, el cual dictó
sentencia en febrero de 1981 declarando la inconstitucionalidad de algunos preceptos de la LOECE, en concreto
aquellos que estipulaban que la participación de la comunidad educativa se regularía en los reglamentos de cada
centro. El Tribunal Constitucional sentenció que dicha participación debía estar regulada en la propia ley y no
dejarla en manos de los centros, lo que supuso un duro golpe para los impulsores de la LOECE, si bien otras
disposiciones de la ley igualmente polémicas fueron declaradas constitucionales.
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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Tabla 1
Estrategias y preferencias de los actores durante el debate de la LOECE
Socialistas
Gobierno
Imposición
UCD
Acuerdo
Estrategia máximalista
Acuerdo
A
B
Subvenciones medias
Subvenciones altas
Control bajo
Control bajo
2, 2
4, 1
C
D
Subvenciones medias
Subvenciones altas
Control medio
Control medio
1, 4
3, 3
Fuente: Elaboración propia
Una posible estrategia del gobierno era, como se ve, el intento de imposición de su política, en
este caso, como sabemos, una política que permitiera subvenciones lo más elevadas posible a los
colegios privados con un control escaso de los mismos por parte de la administración. La otra
estrategia era intentar llegar a un acuerdo con la oposición, renunciando a parte de los contenidos de su
política preferida a cambio de alcanzar un texto legislativo menos polémico y una implementación de
la política menos conflictiva. Dadas las preferencias de UCD y sus grupos de interés más afines, lo
más probable era que tendiera a ceder control a cambio de más subvenciones.
Por su parte, la oposición socialista contaba con dos posibles estrategias a su vez. La primera
estrategia se podría denominar de máximos, es decir, una estrategia de firmeza en las negociaciones
que les llevaría a no ceder en sus posiciones y a buscar que fuera el gobierno quien finalmente tratase
de llegar a un acuerdo cediendo en parte de las suyas. La otra estrategia de la oposición socialista era
buscar directamente el acuerdo con el gobierno, probablemente cediendo en lo que se refería a las
subvenciones (es decir, estando dispuestos a que éstas continuaran incrementándose) y tratando de
conseguir a cambio lo que era más crucial para ellos, esto es, un mayor control público de la escuela
privada.
Como puede verse en la misma Tabla 1, de la combinación de posibles estrategias de los dos
principales grupos de actores surgían cuatro posibles resultados, es decir, cuatro posibles líneas de
política pública, que satisfarían en mayor o menor medida a los actores implicados. Los cuatro
resultados, que en la tabla aparecen nombrados como A, B, C y D, proporcionarían distintos niveles de
satisfacción a los actores, que se expresan en las cifras de la parte inferior de cada casilla. Así, la
política preferida por un actor determinado sería valorada con un cuatro, la segunda en sus
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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preferencias con un tres, la tercera con un dos y la última de todas, la peor valorada, con un uno. La
cifra de la izquierda representa la valoración del actor situado en el eje vertical (en este caso el
gobierno de UCD) y la de la derecha, la valoración del actor situado en el eje horizontal.
De este modo, si tanto el gobierno como la oposición buscaban el acuerdo, el resultado
probable sería el que aparece en la casilla D, esto es, una política de subvenciones altas
(sustancialmente más elevadas que lo que ya eran en aquel momento, a finales de los años setenta) y
un incremento del control público sobre las escuelas privadas. A ese resultado se llegaría porque
ambos actores renunciarían a parte de su programa de máximos, aunque tratarían de preservar la
cuestión más esencial para cada uno, las subvenciones altas en el caso del gobierno y un aumento del
control de las escuelas privadas en el caso de los socialistas. Esta opción no es la preferida en primer
lugar por ninguno de los actores (los socialistas sí deseaban más control, pero menos subvenciones, en
tanto que el gobierno deseaba subvenciones altas, pero prefería menos control), pero en todo caso era
la segunda mejor opción de ambos, como se reflejaba en la tabla (ambos actores asignarían un tres a
este resultado posible).
Si por el contrario, tanto el gobierno como la oposición seguían una línea de firmeza (el
gobierno optaba por una estrategia impositiva y los socialistas por una maximalista), entonces el
resultado más probable sería el de la casilla A, es decir, una política de subvenciones a nivel medio
(por ejemplo, un estancamiento de las subvenciones), junto con un nivel de control bajo de las
escuelas por parte de los poderes públicos. Esto ocurriría así porque el gobierno no tendría fácil
imponer unilateralmente un aumento de las subvenciones si la oposición y otros importantes grupos de
interés se manifestaban radicalmente en contra. Por su parte, el gobierno no tendría ningún interés en
promover medidas de control público de las escuelas privadas ante la actitud hostil de la oposición,
que no concedía nada a cambio. Esta opción recibía una valoración más baja por parte de ambos
actores que la de la casilla D, puesto que ambos salían perdiendo con respecto a aquélla. Los centristas
ganaban un menor control de la escuela privada, pero perdían en una cuestión más esencial para ellos,
el nivel de las subvenciones. Igualmente, los socialistas conseguían reducir las subvenciones con
respecto a la política D, pero veían empeorar la cuestión más importante para ellos, el control público.
Por estas razones, ambos actores valoraban al resultado de la casilla A con un dos, frente al tres del
resultado de la celda D.
El tercer resultado posible es el de la casilla B, en el que, desde una estrategia impositiva por
parte del gobierno, los socialistas buscarían el acuerdo. En este caso, con un gobierno firme y una
oposición dispuesta a hacer concesiones, el resultado más probable sería el aumento de las
subvenciones y el mantenimiento de un nivel bajo de control público de la escuela privada. Este
resultado, como es obvio, era el preferido por parte del gobierno (que lo valoraba con cuatro), y el
menos deseado por parte de los socialistas (que lo valoraban con uno). En todo caso, se trataría de un
resultado improbable: es poco verosímil que los socialistas estuvieran dispuestos a hacer concesiones
importantes ante un gobierno que no hiciera ninguna en un asunto de tanta trascendencia para ellos. Si
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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el gobierno se mantenía firme y no pactaba, lo más probable era que los socialistas se aferraran a su
estrategia maximalista para situarse en la casilla A, en la que, al menos, no se incrementarían
unilateralmente las subvenciones.
El resultado de la casilla C es el reverso del anterior. Si el gobierno buscaba afanosamente el
acuerdo y los socialistas se mantenían firmes, entonces la política educativa probable sería el
estancamiento de las subvenciones y el aumento del control, un resultado funesto para el gobierno
(que le daba su valoración más baja, uno) y el preferido por los socialistas (que lo valoraban con
cuatro). Al igual que el anterior, era poco probable que se llegara a este resultado, puesto que el
gobierno conseguiría una política sustancialmente mejor para sus intereses si volviera a una estrategia
de firmeza, que le llevaría de nuevo a la casilla A y le garantizaba al menos una política de control
bajo de las escuelas privadas.
En realidad, aplicando los principios elementales de la teoría de juegos, se llega a la
conclusión de que sólo había un resultado probable, el de la casilla A. Esto era así porque ambos
actores poseían lo que en teoría de juegos se denomina una estrategia dominante, es decir, una
elección que resulta ventajosa frente a cualquier posible estrategia que siga el otro actor. Para el
gobierno la estrategia dominante era la impositiva, en tanto que para los socialistas era la estrategia de
máximos. Del cruce de ambas estrategias se concluye que el resultado más probable era el de la casilla
A, una política de subvenciones medias con un control bajo de la escuela privada.
En efecto, si los socialistas perseguían su programa máximo (es decir, se situaban en la
columna de la izquierda en la Tabla 1), el gobierno escogería la imposición, puesto que prefería la
casilla A (con un resultado al que atribuye dos puntos) que la casilla C (con un resultado puntuado con
uno). Si los socialistas optaban por una estrategia de acuerdo, el gobierno saldría ganando tratando de
imponer su propia política, porque así se situaría en la casilla B, la mejor posible para el gobierno,
frente a la casilla D, que podía alcanzarse si el gobierno también buscaba el acuerdo. Por su parte,
tanto si el gobierno buscaba el acuerdo como si trataba de imponerse, los socialistas obtenían
resultados más favorables para ellos con una estrategia maximalista, que les llevaría a la casilla A si el
gobierno buscaba la imposición y a la C (la mejor posible para los socialistas) si el gobierno buscaba
el acuerdo. En definitiva, la estrategia más racional para el gobierno era tratar de imponer su política y
la más racional para los socialistas era seguir una línea de firmeza, lo cual llevaba a que, con toda
probabilidad, la política resultante fuera la contenida en la casilla A.
Lo interesante de este caso es que, como puede verse en la tabla, este resultado no era el más
eficiente posible, ya que ambos actores satisfacían mejor sus preferencias si se situaban en la casilla D,
en la que los socialistas ganaban un mayor control público de las escuelas privadas y el gobierno de
UCD un incremento de las subvenciones públicas a dichas escuelas. Es decir, si ambos actores
llegaran a perseguir simultáneamente el acuerdo, conseguirían un resultado mejor para todos. Sin
embargo, como es bien conocido y estudiado en la teoría de juegos, es frecuente que se produzca la
paradoja de un resultado ineficiente a partir de las estrategias racionales de los actores. La razón
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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estriba en que si un actor decidía unilateralmente cambiar su estrategia y buscar el acuerdo,
renunciando a parte de su programa con la esperanza de que el otro actor hiciera lo mismo, se
enfrentaba a la penosa posibilidad de que el otro actor se aferrase a su estrategia más dura, por lo que
el actor cooperador o bienintencionado se vería seriamente perjudicado. Por ejemplo, si los socialistas
hubieran decidido de manera unilateral renunciar a su programa de máximos en aras de conseguir un
acuerdo con el gobierno (con la esperanza de pasar de la casilla A a la D), este último habría preferido
mantener su estrategia impositiva, porque de esa manera alcanzaría el resultado C, el mejor posible
para él y el peor para los socialistas. Es decir, los socialistas, lejos de conseguir una mejora con su
buena disposición al acuerdo, habrían visto empeorar notablemente su posición. Lo mismo ocurría si
era el gobierno el que buscaba unilateralmente el acuerdo: en este caso serían los socialistas quienes
ganarían manteniéndose en su estrategia de máximos y beneficiándose de las concesiones hechas por
el otro actor.
Naturalmente, cabe argumentar que ambos actores podrían negociar concesiones
simultáneamente, facilitándose así el acuerdo. Sin embargo, como se ha demostrado en numerosos
estudios de teoría de juegos, no siempre es fácil que eso ocurra (Axelrod, 1986). En un contexto como
el que estamos analizando, en el que las preferencias de los actores eran muy intensas y enraizadas
ideológicamente, cualquier concesión o renuncia resultaba muy arriesgada para cualquier actor, puesto
que podía resquebrajar su cohesión y sus apoyos (para el gobierno de UCD, por ejemplo, podía
suponer la pérdida de apoyo de la Iglesia), además de debilitar su posición negociadora en el caso de
que el otro actor permaneciera firme. Por ejemplo, si en el curso del debate sobre elección escolar de
finales de los años setenta los socialistas hubieran planteado intercambiar más subvenciones por más
control, probablemente habrían perdido capacidad de presionar al gobierno en el futuro si éste se
mantenía firme en su propósito de no incrementar el control público sobre las escuelas privadas. Es
decir, un cambio visible de estrategia podía comprometer las estrategias futuras del actor que
emprendiera dicho cambio, lo que suponía una opción demasiado arriesgada para aquél. El cambio a
una estrategia consensual sólo resultaba racional si cada actor tenía una cierta seguridad de que el otro
iba a buscar también el acuerdo y no iba a traicionar el posible consenso.
Si volvemos a la realidad de la política educativa española de finales de los setenta y
principios de los ochenta, vemos que lo que ocurrió fue, tal como predice el modelo teórico expuesto
hasta ahora, que los actores principales se ciñeron a estrategias duras y maximalistas. UCD, a pesar de
su relativa debilidad, trató de imponer su punto de vista sin apenas ceder nada a la oposición, en tanto
que ésta persiguió una alternativa educativa completamente contraria a la del gobierno (Fernández,
2001: 234-35). El resultado fue, igualmente de acuerdo con el modelo teórico, una política de
estancamiento de las subvenciones junto con un control público bajo de las escuelas privadas. En
efecto, aunque en apariencia las escuelas privadas y la Iglesia habían obtenido un gran triunfo con la
aprobación de la LOECE, lo cierto es que el período de gobierno de la UCD, incluido el posterior a la
aprobación de la LOECE, coincidió con un estancamiento de las subvenciones públicas a la enseñanza
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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privada, que contrastaba con el gran incremento de años precedentes y con el que tendría lugar
posteriormente, en la segunda mitad de los ochenta. Así, si en 1978 las subvenciones sumaban 14.100
millones de pesetas (medidas en pesetas constantes de 1973), la cifra apenas había aumentado a
15.000 millones en 1981 y a 16.800 millones en 1982 (Calero y Bonal, 1999: 71). Es decir, el aparente
triunfo del gobierno y de las organizaciones conservadoras no se tradujo en un aumento importante de
las subvenciones públicas a la enseñanza privada, las cuales siguieron encontrando una notable
resistencia en la oposición política y en los grupos de interés defensores de la enseñanza pública.
¿En qué condiciones habría resultado posible que los actores llegaran a confiar unos en otros y
buscaran un acuerdo que podría favorecer a todas las partes en conflicto? La teoría de juegos ha
establecido algunas condiciones que favorecen la cooperación entre los actores, como la capacidad de
tomar represalias en caso de traición por parte del otro actor (Colomer, 1998: 85-86) o como la
existencia de estructuras y procesos de interacción que permiten la adopción de decisiones colectivas
que obligan a los distintos actores (Scharpf, 1997: 77). Dicho de otra manera, ciertas instituciones
pueden favorecer que los actores adquieran una mayor confianza unos en otros, mediante el
establecimiento de formas de premiar la cooperación y de castigar la traición, de manera que los
actores se vean incentivados a buscar acuerdos y respetarlos frente a estrategias defensivas y
maximalistas.
Evidentemente, este no fue el caso de la política de elección escolar en España durante el
período de gobierno de UCD. El nivel de confianza entre los actores en la cuestión educativa era bajo,
a pesar del acuerdo al que se había llegado al redactar el artículo 27 de la Constitución. Dicho acuerdo
constitucional, aunque de consecuencias importantes, como hemos visto, no fue suficiente para crear
en un primer momento un marco de confianza que llevara a los actores a preferir la cooperación al
conflicto. Los principales actores y, en especial, el gobierno de UCD, que era quien tenía en aquel
momento la iniciativa política, siguieron creyendo que podrían obtener mejores resultados si trataban
de conseguir su programa de máximos. Las instituciones de la cooperación surgirían posteriormente,
ya en el período de gobierno socialista, en otras circunstancias y por razones que veremos en el
epígrafe siguiente.
Actores, estrategias y políticas en el período de gobierno del PSOE
La victoria electoral con mayoría absoluta del PSOE en octubre de 1982 fue la oportunidad de
la izquierda para cambiar de manera radical la política de elección escolar emprendida por el anterior
gobierno. El PSOE había expresado con frecuencia en los dos años anteriores su voluntad de derogar
la LOECE y sustituirla por una ley más acorde con sus preferencias y con los que, en su opinión, eran
los verdaderos principios derivados de la Constitución. Desde sus primeros meses de mandato, el
gobierno socialista elaboró un proyecto de ley que se denominaría Ley Orgánica del Derecho a la
Educación (LODE) y que, al igual que la LOECE, dio lugar a una intensa y prolongada confrontación
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
17
política entre la izquierda y la derecha. En este caso fue la derecha (Alianza Popular, la Iglesia, FERE,
CECE, CONCAPA) la que criticó al gobierno por su carácter escasamente negociador y por lo que,
desde su punto de vista, era un obstinado empeño del gobierno por imponer sus preferencias frente a
los principios derivados del pacto constitucional.
La LODE estableció un nuevo modelo de relaciones entre el estado y la enseñanza privada.
Por un lado, se estipulaba que existirían dos tipos de centros privados: los sostenidos con fondos
públicos mediante un sistema de conciertos (acuerdos entre las administraciones y los colegios
privados) y los que se mantendrían fuera del régimen de subvenciones. Estos últimos gozarían de la
máxima libertad permitida por la Constitución para organizarse y para designar a los equipos
directivos, pero los primeros, los sostenidos con fondos públicos, estarían sometidos a más controles y
limitaciones y, por ejemplo, debían contar con un sistema de selección de alumnos igual al de los
centros privados, además de no poder cobrar matrículas o tasas a sus alumnos. Por otro lado, la LODE
garantizaba la participación de la comunidad escolar en los centros privados subvencionados de una
manera similar a la de los centros públicos, mediante el establecimiento en todos ellos de un consejo
escolar con capacidad de control y gestión. Asimismo, la nueva ley reconocía el derecho de los centros
privados a elaborar su propio ideario (una declaración de principios, valores y objetivos educativos),
pero éste debía situarse dentro de los márgenes de la Constitución y podría ser supervisado por la
administración educativa.
La LODE fue duramente descalificada por la oposición de Alianza Popular y por las
asociaciones vinculadas a la enseñanza privada, que la consideraban “estatista” y enemiga de la
libertad de enseñanza. Para estos grupos, las condiciones que exigía la ley para otorgar las
subvenciones podían eliminar por completo el carácter distintivo de los centros privados y desposeer a
los equipos directivos del control de los mismos. En este sentido, aunque el PSOE disponía de una
cómoda mayoría absoluta, el proceso de elaboración de la LODE fue también muy conflictivo, tanto
en el parlamento como en la prensa y en la calle, donde se sucedieron las manifestaciones promovidas
por la Coordinadora pro Libertad de Enseñanza, en la que tenía un papel protagonista la CONCAPA y
otros grupos vinculados a la Iglesia (Hogan, 1993). En cualquier caso, los socialistas no estuvieron
dispuestos a ceder en ninguna de sus pretensiones fundamentales y, conscientes del apoyo mayoritario
de la opinión pública, según reflejaban las encuestas (Fernández, 2001: 294-328), siguieron adelante
con la aprobación de la ley. No obstante, el gobierno socialista sí buscó el respaldo de los nacionalistas
catalanes, como forma de defender mejor ante la opinión pública que se trataba de una ley no
partidista y sí inspirada en el espíritu constitucional (Fernández, 2001: 319-21). Para ello, efectuó
cambios en el proyecto de ley para darle un mayor contenido autonomista, concediendo a las
comunidades autónomas, entre otras cuestiones, la posibilidad de asumir las competencias para
establecer el régimen de conciertos con los centros privados (Calero y Bonal, 1999: 82).
La LODE se aprobó en 1984, aunque un recurso de inconstitucionalidad promovido por
Alianza Popular (que se resolvió con la declaración de constitucionalidad de las cuestiones más
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
18
polémicas) retrasó su promulgación a mediados de 1985. Entonces el enfrentamiento seguía en pleno
vigor, con la Coordinadora pro Libertad de Enseñanza y las patronales dispuestas a no firmar los
conciertos, preparadas para no recibir subvenciones con tal de no verse sometidas a los controles y
limitaciones establecidos por la ley. Sin embargo, a pesar de la firmeza inicial, muchos centros
privados comenzaron a vislumbrar las consecuencias catastróficas que podría tener para ellos el no
firmar los convenios, de modo que, desde mediados de 1986, los miembros de la Coordinadora
empezaron a desvincularse poco a poco de los acuerdos pactados entre ellos y se avinieron a aceptar el
sistema de conciertos, con todas las consecuencias que ello tenía.
En años sucesivos se fue consolidando el sistema de conciertos y de gestión establecido por la
LODE, sin que se produjera el colapso de la enseñanza privada que vaticinaban algunos de los críticos
de la ley. De hecho, la cuantía de las subvenciones a los centros privados concertados ha crecido
notablemente entre mediados de los ochenta y mediados de los noventa, y lo ha hecho a un ritmo
similar al del crecimiento total del gasto público en la EGB (Marchesi, 2000: 80). Por otra parte, los
temores que suscitaban los consejos escolares han resultado infundados, en el sentido de que éstos no
parecen haber desposeído a los titulares de los centros del control sobre los mismos. Quizá la mejor
prueba de ello es que la polémica sobre los consejos escolares ha desaparecido casi por completo
desde hace años y que, incluso, los titulares de los centros privados hablan elogiosamente de la
participación de las familias, sin aludir ni poner en cuestión el sistema de representación actual. Ni
siquiera la llegada al poder del Partido Popular en 1996 supuso que se emprendiera ninguna iniciativa
de cambio del sistema establecido por la LODE, lo que habla a favor del consenso que ha ido
conformándose en torno al mismo (Pérez-Díaz, Rodríguez Pérez y Sánchez Ferrer, 2001: 83-84).
Incluso con la mayoría absoluta del Partido Popular en 2000, que permitió a dicho partido llevar a
cabo importantes reformas del sistema educativo sin tener necesidad de contar con otros grupos
parlamentarios, se han mantenido las líneas básicas del modelo de elección escolar establecido por la
LODE. La Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE), aprobada en 2002 en medio de una gran
polémica, ha suscitado gran controversia por cuestiones como el examen final de bachillerato, los
itinerarios educativos en el segundo ciclo de la enseñanza secundaria obligatoria o la enseñanza
obligatoria de la religión en el currículo, pero apenas ha modificado el sistema de financiación y
control de la enseñanza concertada.
En definitiva, lo que se ha expuesto en las páginas precedentes muestra que el PSOE también
emprendió al comienzo de su mandato una política impositiva y no consensuada que, sin embargo, fue
progresivamente sustituida por un acercamiento a los actores que inicialmente se habían opuesto a la
LODE. Las cuestiones que se plantean serían: ¿por qué el PSOE continuó con la estrategia de
confrontación y no buscó el pacto al inicio de su mandato? ¿Por qué este partido, sin embargo, a pesar
de contar con una fuerza parlamentaria de la que no disponía UCD y de poseer sólidas preferencias a
favor de la enseñanza pública, ha sido quien finalmente llevó a cabo, en la práctica, un nuevo pacto
escolar (más en la implementación de la política que en la introducción de nueva legislación) que ha
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
19
permitido que se incrementen las subvenciones y se haya pacificado la política educativa? Para
responder a estas preguntas hay que volver de nuevo a analizar la constelación de actores, en este caso
la existente durante el gobierno socialista.
Tabla 2
Estrategias y preferencias de los actores durante el debate de la LODE
Alianza Popular
Gobierno
socialista
Imposición
Acuerdo
Estrategia máxima
Acuerdo
A
B
Subvenciones medias
Subvenciones medias
Control medio
Control alto
2,2
4, 1
C
D
Subvenciones altas
Subvenciones altas
Control medio
Control alto
1, 4
3,3
Fuente: Elaboración propia
En la Tabla 2 se resume el juego que describe las posibles estrategias de los actores y sus
preferencias de políticas durante el período de gobierno del PSOE. Como puede apreciarse, este juego
es casi el reverso del explicado en el epígrafe anterior, con algunas diferencias que veremos a
continuación. En lo que claramente coinciden ambos es que los actores disponían de dos estrategias
posibles. Para el gobierno (en este caso socialista) había una estrategia impositiva y otra más favorable
al acuerdo, en tanto que para la oposición (en este caso de Alianza Popular), las opciones eran, por un
lado, una estrategia maximalista y, por otro, una estrategia consensual. De la combinación de dos
estrategias posibles por jugador surgían cuatro posibles políticas, también denominadas, como en el
juego anterior, A, B, C y D.
La política A era el resultado probable de una situación en la que se combinara una estrategia
impositiva del gobierno con una estrategia maximalista de la oposición. Como puede verse, se trata de
una política similar a la aparecía en la casilla A de la Tabla 1, pero con una diferencia significativa. En
este caso, dado que la iniciativa política y los mayores recursos estaban en manos de los socialistas,
era más factible que éstos pudieran incrementar el grado de control sobre la escuela privada, aun en el
caso de que no se alcanzaran acuerdos con las fuerzas de la oposición y los grupos de interés
representativos de la enseñanza privada. Por esa razón, en caso de que primara la confrontación entre
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
20
el gobierno y la oposición el resultado probable era el estancamiento de las subvenciones (es decir, un
nivel medio de éstas) junto con un control medio de las escuelas privadas (que, de facto, era ya un
incremento del control en relación a la situación anterior). No obstante, en este escenario el control no
podía ser muy alto, puesto que sin la colaboración de los centros privados aquél sería muy difícil de
implementar. De hecho, los centros privados siempre tenían un último recurso para evitar el control,
consistente en no firmar los conciertos y mantenerse así al margen de lo estipulado en la LODE para
los centros privados subvencionados.
La política D, resultado probable en el caso de que el gobierno y la oposición emprendieran
una estrategia de acuerdo, era preferible a la A para ambos jugadores. Para el gobierno, suponía
conceder más subvenciones, lo que iba en contra de sus preferencias, pero le permitía ganar control,
que era su prioridad. Por su parte, para la oposición, el resultado D significaba subvenciones más
cuantiosas (su máxima prioridad), aunque ello implicase un mayor control de las escuelas privadas. En
todo caso, su valoración de esta política (3) superaba a la de la política A (2).
Al igual que ocurría en el juego de la Tabla 1, en éste había dos resultados muy improbables,
los de las casillas B y C. La política B era el mejor resultado posible para los socialistas (subvenciones
medias y control alto), pero era casi imposible que la oposición aceptara un acuerdo en estos términos.
La política C, por el contrario, constituía la situación óptima para la oposición dadas las circunstancias
(subvenciones altas y control medio), pero parecía un resultado igualmente improbable dada la opción
que tenía el gobierno de volver a una estrategia impositiva si la oposición no buscaba el acuerdo.
En este juego, como en el anterior, los actores tenían una estrategia dominante que, sin
embargo, no producía el resultado más eficiente para ninguno de ellos. La estrategia dominante del
gobierno era la impositiva, que le garantizaba mejores resultados que la consensual frente a cualquier
estrategia de la oposición. La estrategia dominante de la oposición era la maximalista, que también le
garantizaba mejores resultados que la consensual frente a cualquier estrategia del gobierno. El
resultado probable de este juego era, por lo tanto, la casilla A, una política de estancamiento de las
subvenciones y de ligero incremento del control de los centros privados, en todo caso un resultado
peor valorado por ambos actores (con un 2) que el de la casilla D (valorada con un 3 por ambos). En la
práctica, esto fue lo que ocurrió durante los primeros años de gobierno socialista, como hemos visto.
El gobierno impuso su reforma y ésta fue rechazada por la oposición y los centros privados, lo que
impidió que en un primer momento se firmaran los conciertos previstos en la ley.
Si el entorno institucional de mediados de los ochenta hubiera sido similar al de finales de los
años setenta, es posible que la política de elección escolar se hubiera mantenido en términos de
confrontación, lo que sin duda habría perjudicado las posibilidades de supervivencia de buena parte
del sector privado de la enseñanza. Sin embargo, existía una importante diferencia institucional que
influyó de manera decisiva a la hora de desplazar la política desde la casilla A hacia la D, esto es,
hacia una mayor cooperación entre los actores que redundaba en beneficio de todos ellos. Este factor
era la descentralización del sistema educativo. En 1979/1980, cuando se estaba elaborando la LOECE,
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
21
el gobierno central todavía controlaba la administración y la política educativas, aunque ya se estaban
negociando las transferencias a las comunidades autónomas entonces establecidas. En 1984, cuando se
debatía la LODE, ya estaban plenamente transferidas las competencias en materia educativa no
universitaria a ciertas comunidades autónomas, como era el caso del País Vasco, Cataluña y Galicia,
todas ellas con gobiernos de diferente signo político al del gobierno central (nacionalistas en los dos
primeros casos, Alianza Popular en el caso de Galicia). El gobierno socialista era consciente de que
cualquier reforma educativa sustancial, aunque siguiera siendo competencia del gobierno central,
debía tener en cuenta la nueva realidad autonómica y ser en cierto modo consensuada con las
comunidades. El hecho de que las comunidades ya transferidas y con un mayor relieve político
estuvieran en manos de partidos favorables a las subvenciones públicas a la escuela condicionó sin
duda al gobierno central que, en la práctica, ya negoció con los nacionalistas (en especial los
catalanes) parte del contenido de la ley. En este sentido, la transferencia de las competencias en
materia de conciertos a las comunidades autónomas dejó abierta la puerta, en gran medida, a que en el
futuro fueran los gobiernos autonómicos los que aplicaran su propia interpretación de la LODE a la
hora de distribuir las subvenciones, permitiendo así un más fácil crecimiento de éstas.
Habría que mencionar una segunda circunstancia que favoreció la cooperación de los actores.
El propio diseño de la política constituyó un incentivo para que fueran surgiendo relaciones de
confianza entre las partes que finalmente conducirían a un sistema más consensuado. La LODE no
estableció un modelo de control generalizado de la escuela pública, como hubieran preferido los
socialistas de los años setenta, sino que distinguió claramente entre escuelas privadas sostenidas con
fondos públicos y escuelas privadas puras. A las primeras sí las sometía a un control más riguroso, a
las segundas no, de modo que aquellos colegios que no deseaban admitir el control podían quedarse
fuera del sistema. De esa manera, resultó factible que las escuelas privadas y las organizaciones
empresariales se fueran incorporando poco a poco al sistema de conciertos, según éste iba ganando
credibilidad. Conforme se incorporaban al sistema más escuelas, más se fue viendo que el control
público no desdibujaba tanto el perfil y el ideario de los centros como en un principio se había temido.
De esta manera, el modelo de elección escolar instituido por la LODE se fue asimilando y aceptando
poco a poco y transformándose al mismo tiempo, configurando así una política diferente de lo que en
un principio habían anticipado los actores.
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
22
Conclusiones
En este trabajo se han analizado los cambios en el modelo de elección escolar en España en las
últimas décadas. Esta materia ha sido históricamente muy conflictiva, tanto en España como en otros
países, y desde la transición a la democracia planeó como una barrera que parecía de difícil superación
entre la izquierda y la derecha. Resultaba evidente que las preferencias de los partidos eran muy
divergentes y abocaban de manera casi inevitable a un duro conflicto político, como ya había ocurrido
en otros momentos históricos. Durante años las políticas llevadas a cabo tanto por los gobiernos de
UCD como del PSOE fueron muy contestadas, pero finalmente el modelo socialista plasmado en la
LODE fue progresivamente aceptado por las partes en conflicto, de modo que, en último término, se
terminó con las guerras escolares que tanto habían enfrentado a la opinión pública. La
descentralización del sistema educativo en España a partir de los años ochenta forzó a que la
aplicación de la legislación hubiera de consensuarse con Comunidades Autónomas en las que
gobernaban partidos con preferencias de políticas educativas muy diferentes a las del gobierno central.
El propio funcionamiento del sistema de conciertos, que permitía la incorporación paulatina de los
colegios privados al mismo, facilitó que con el paso del tiempo se generara una mayor credibilidad en
el modelo y una más sólida confianza entre los actores.
Un enfoque institucionalista centrado en actores ha sido utilizado para tratar de explicar este
resultado. Utilizando herramientas propias de la teoría de la elección racional, como la teoría de
juegos, se ha explicado cómo a partir de las estrategias racionales de los principales actores educativos
se llegó a una situación de confrontación cuyo resultado inicial no satisfacía plenamente a nadie,
incluso era claramente ineficiente, puesto que existían otras posibilidades que eran mejor valoradas
por todos los actores al mismo tiempo. También se ha explicado que a partir de ciertas reformas
institucionales se fueron estableciendo dinámicas cooperativas que cambiaron el curso de la política y
que han contribuido a que finalmente se haya establecido un modelo mejor aceptado por el conjunto
de los actores.
Como conclusión final cabría insistir en que el institucionalismo centrado en actores es una
perspectiva analítica que intenta conciliar la elección racional con el institucionalismo. En este trabajo
se ha visto que es una perspectiva fructífera, que permite responder a ciertas preguntas que no son
fácilmente contestadas con otros enfoques. Por ejemplo, explica mejor el cambio que el
institucionalismo histórico clásico, al permitir entender las dinámicas de actuación de los actores que
llevan en ocasiones a resultados no deseados. Asimismo, permite introducir elementos que no están
presentes en la teoría clásica de la elección racional y que ayudan a entender, por ejemplo, cómo
influye el entorno institucional en las preferencias y estrategias de los actores. En este sentido, se trata
de un enfoque que puede contribuir de manera decisiva a un mejor conocimiento de los procesos de
elaboración e implementación de las políticas públicas.
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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Anexo. Los actores de la política educativa
Con el desarrollo de la democracia en España surgieron actores con intereses y una presencia
activa en la política de educación. A los actores tradicionales, como la Iglesia, la administración o las
patronales de la enseñanza privada, se sumaron otros nuevos, como los propios partidos políticos,
sindicatos de profesores o las consejerías de educación de las comunidades autónomas. La red de
actores de la política educativa española se caracteriza por ser muy fragmentada, puesto que en cada
una de las categorías de actores hay distintas organizaciones que compiten entre sí y rivalizan en
términos ideológicos y de preferencias.
Es frecuente que los actores de la política educativa sean distinguidos por su ideología y se los
clasifique en conservadores o progresistas (por ejemplo, Calero y Bonal, 1999: 99), por su actitud ante
una serie de temas clave, como el papel de la enseñanza privada, el estatus de la religión en las
escuelas o la promoción de políticas igualitarias. Estas clasificaciones pueden ser simplificadoras en
ocasiones, porque no contemplan los matices de cada actor, pero sí es cierto que reflejan una realidad,
que es la frecuente alineación de las asociaciones y grupos de interés en torno a los partidos políticos.
Ciertas asociaciones suelen identificarse con determinados partidos políticos, y esto ocurre muy en
particular en lo que se refiere al papel de la enseñanza privada y su relación con los poderes públicos.
Dejando de lado a los actores más propiamente institucionales (como la administración central
o las administraciones autonómicas), los principales actores de la política educativa serían los
expuestos en la clasificación siguiente, agrupados por categorías. Dicha clasificación se basa
parcialmente (aunque se han añadido algunos actores) en la establecida por Jorge Calero y Xavier
Bonal (1999: 98-103), en cuyo libro puede hallarse una descripción más detallada de las principales
características de la mayoría de estos actores.
1) Partidos políticos:
-
Partidos de centro-derecha: Unión de Centro Democrático, Alianza Popular/Partido Popular. Las
preferencias de estos partidos en materia educativa se centran en buscar un equilibrio entre la
enseñanza pública y la privada. Todos ellos han sido partidarios de expandir el sistema educativo
y la escolarización obligatoria, pero no a costa de expandir la escuela pública, sino más bien dando
a los padres y madres libertad de elección del tipo de centro que desean para sus hijos. Por tanto,
siempre han defendido las subvenciones a la enseñanza privada y, en lo posible, la independencia
de los centros privados frente al control público.
-
Partidos de izquierda: Partido Socialista Obrero Español, Partido Comunista de España/Izquierda
Unida. Defienden la enseñanza pública y laica, así como políticas de igualdad (escuela
comprehensiva, medidas de educación compensatoria). En general han sido opuestos a las
subvenciones a la enseñanza privada aunque, como veremos en el estudio de caso, el PSOE fue
modificando su postura desde 1978.
-
Partidos nacionalistas: Convergencia i Unió, Partido Nacionalista Vasco. Su visión de las
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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relaciones entre la enseñanza privada y el estado es muy similar a la de los partidos de centro
derecha descritos anteriormente. Se diferencian de aquellos, sin embargo, en que son firmes
partidarios de la descentralización del sistema educativo y de las transferencias de competencias
en materia de política educativa a sus respectivas comunidades autónomas. Asimismo, en el caso
de Convergencia i Unió, ha habido una mayor predisposición a asumir las políticas igualitarias
socialistas de los años ochenta que en el caso de Alianza Popular.
2) Titulares de centros privados (patronales):
-
Educación y Gestión, representa a la mayoría de los centros privados de carácter religioso, la
mayoría de ellos concertados (que reciben fondos públicos), aunque también no concertados. Se
creó en 1988, si bien antes ya existía la Federación Española de Religiosos de la Enseñanza
(FERE), que no es propiamente una patronal, sino una asociación de miembros de congregaciones
religiosas que se dedican a la enseñanza, y que en cierta medida ya cumplía la labor de representar
a los titulares de los centros de enseñanza religiosos. Naturalmente, siempre ha sido una gran
defensora de las subvenciones públicas a la enseñanza privada. La FERE, como representante de
la Iglesia, fue como veremos una de las grandes adversarias del gobierno socialista durante el
proceso de elaboración de la LODE, que regulaba dichas subvenciones.
-
Confederación Española de Centros de Enseñanza (CECE), representa a buena parte de los centros
privados concertados, generalmente aquellos de carácter laico. También defiende las subvenciones
públicas a los centros privados y también se opuso a la LODE.
-
Asociación de Centros Autónomos de Enseñanza (ACADE), agrupa a los centros de enseñanza
privados no subvencionados, que son la minoría. No defiende tanto las subvenciones como la
libertad de establecer idearios y la no interferencia del Estado en esta materia. Es una de las pocas
organizaciones que ha defendido en España un modelo alternativo de financiación pública de la
enseñanza privada, basada en el cheque escolar (subvención directa a las familias) y no en la
subvención a la escuela (Pérez-Díaz, Rodríguez Pérez y Sánchez Ferrer, 2001: 98)
3) Asociaciones de padres y madres:
-
Confederación Católica de Padres de Alumnos (CONCAPA), agrupación de asociaciones de
carácter conservador y cercano a la Iglesia que defienden, entre otras cuestiones, un modelo de
subvenciones públicas a las escuelas privadas que permitan la libre elección de escuela por parte
de los padres. Veremos que fue muy activa a la hora de oponerse a la LODE.
-
Confederación Española de Padres y Madres de Alumnos (CEAPA), agrupa a asociaciones de
padres y madres defensoras de la escuela pública y críticas con la política de subvenciones a los
centros privados. En general, ha apoyado las reformas socialistas de los ochenta y noventa.
4) Sindicatos de maestros:
-
Sindicatos de izquierda: Federación Española de Trabajadores de la Enseñanza-UGT, Federación
de la Enseñanza de Comisiones Obreras, Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza, Federación
de Movimientos de Renovación Pedagógica. Cada uno de ellos con sus propios matices defiende
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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la enseñanza pública, la enseñanza laica y ha apoyado las reformas comprehensivas y de intención
igualitaria promovidas por la LOGSE.
-
Sindicatos profesionales: Asociación Nacional de Profesorado de EGB (ANPE), Confederación de
Sindicatos Independientes de Funcionarios (CSI-CSIF). Sus principales reivindicaciones se
centran más bien en las mejoras laborales de los maestros y profesores, con posturas más
distanciadas respecto a las reformas educativas emprendidas por los socialistas.
Leonardo Sánchez Ferrer: La enseñanza privada y la elección escolar
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