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El presidencialismo en la República de
Chile**
Presidentialism in the Republic of Chile
Resumen:
Estudios
Lautaro Ríos Álvarez*
Este trabajo examina el origen y las características del régimen presidencial chileno,
abordándolo a través del estudio de los ordenamientos constitucionales de 1828, 1925
y 1980, incluyendo los aspectos más relevantes de la vida política, resultados electorales
de importancia y las principales reformas constitucionales que en las últimas décadas
han afectado la institución presidencial. Finaliza con un conjunto de observaciones
críticas al régimen presidencial.
Palabras claves:
Régimen presidencial, presidencialismo, Presidente de la República
Abstract:
*Profesor de Teoría Política y Derecho Constitucional de la Universidad de
Valparaíso.
Doctor en Derecho por
la Universidad Complutense de Madrid, [email protected]
** Artículo recibido el
10 de octubre de 2013 y
aceptado para su publicación el 21 de noviembre
de 2013.
This paper examines the origin and characteristics of the Chilean presidential regime,
approaching it through the study of constitutional laws 1828, 1925 and 1980, including the most important aspects of the political, electionary results and major
constitutional reforms in recent decades have affected the presidential institution. It
ends with aset of critiques and proposals of presidential regime.
Key words:
Presidential regime, presidentialism, President of the Republic.
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I. Origen y definición del régimen presidencial
Hablar del presidencialismo en el continente americano no es tan obvio como parece.
Después de los procesos de independencia de las colonias americanas, hubo recaídas
imperiales tanto en Brasil (1822-1891) como en México (1864-1867), sin olvidar las
influencias que se ejercieron sobre Simón Bolívar para reinstaurar, en algunos estados
emergentes, una monarquía de estirpe europea.
Por otra parte, recordemos que sólo en 1966 Guyana logró zafarse de la dominación
imperial británica; y Suriname lo hizo, recién en 1975, del yugo de los Países Bajos.
Con todo, estos episodios no ensombrecen el hecho de que el régimen de gobierno
presidencial –así como el sistema federal y el principio de supremacía de la Constitución, entre otras creaciones del derecho político– tiene acta de nacimiento en los
Estados Unidos de Norteamérica, es decir, en suelo americano.
Podemos definir el presidencialismo como el régimen de gobierno en el cual una persona, democráticamente elegida por la ciudadanía, ejerce la función ejecutiva y asume
conjuntamente la jefatura del Estado y su representación y el gobierno de la nación.
La tendencia característica del presidencialismo es concentrar el poder ejecutivo y
parte de la función legislativa en una sola persona cuya permanencia en el cargo está
establecida en la Constitución y no depende de la confianza del Congreso; la cual, en
cambio, designa a sus ministros y a los demás colaboradores directos suyos de manera
libre y autónoma, pudiendo removerlos de sus cargos a su arbitrio, ya que ni su nombramiento ni su cesación en el cargo dependen del Congreso.
Alexis de Tocqueville –de origen y formación aristocrática, quien describe el sistema
político de la cuna del presidencialismo a pocos años de su vigencia1– explica así esta
tendencia absorbente del presidencialismo:
“La idea de poderes secundarios, colocados entre el soberano y los súbditos, se presenta naturalmente a la imaginación de los pueblos aristocráticos, porque éstos encierran en su seno individuos o familias cuyo
nacimiento, luces y riquezas, se elevan sobre el nivel común y parecen
destinados a mandar. Esta misma idea no existe naturalmente en el
espíritu de los hombres en los siglos de igualdad, por razones contrarias;
sólo se puede introducir artificialmente y con dificultad conservarla en
ellos, al paso que conciben, por decirlo así, sin pensar, la idea de un poder único y central que dirige por sí mismo a todos los ciudadanos. Por
lo demás, en política como en filosofía y en religión, la inteligencia de los
pueblos democráticos recibe con gusto especial las ideas simples y generales. Rechaza los sistemas complicados y se complace en imaginar una
gran nación compuesta toda de ciudadanos de un mismo tipo, dirigidos
por un solo poder”.
Alexis de Tocqueville, quien llega a EE.UU. En 1831 en misión de estudios, publica en Francia la primera edición
de De la Democratie en Amérique en 1835.
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Y agrega más adelante: “Los norteamericanos creen que en cada Estado el poder social debe emanar directamente del pueblo; mas una vez que este se constituye, no le
suponen límites y reconocen que tiene derecho de hacerlo todo”2.
Estas ideas coinciden con las reflexiones del historiador Leopold Von Ranke cuando
pregunta “Ahora bien, ¿en qué consistía esta República norteamericana?” Y luego
responde: “Fue ahora, después de haber dado nacimiento a un Estado, cuando cobró
su importancia plena la teoría de la representación; todas las aspiraciones revolucionarias de los nuevos tiempos se enderezaron hacia esa meta… Era una revolución más
profunda que ninguna de las que hasta entonces había presenciado el mundo, una
inversión total del principio que había venido rigiendo. Antes, todo el Estado giraba
en torno al rey, ungido por la gracia de Dios; ahora, imperaba la idea de que el poder
venía de abajo, del pueblo”3.
Lo que los historiadores han descrito no es más que la realización progresiva de los
ideales inscritos en la Declaración de la Independencia de los trece estados originales
de los EE.UU., en 1776: “Sostenemos como verdades evidentes que todos los hombres nacen iguales; que a todos les confiere su creador ciertos derechos inalienables
entre los cuales están la vida, la libertad y el logro de la felicidad; que para garantizar
esos derechos, los hombres instituyen gobiernos que derivan sus justos poderes del
consentimiento de los gobernados; que siempre que una forma de gobierno tiende
a destruir esos fines, el pueblo tiene derecho a reformarla o a abolirla, a instituir un
nuevo gobierno que se funde en dichos principios, y a organizar sus poderes en aquella
forma que a su juicio garantice mejor su seguridad y su felicidad”4.
El vigor y la eficiencia del sistema político establecido en Norteamérica –incluyendo
el régimen de gobierno y la estructura del nuevo Estado– tuvieron tanta influencia
en la conformación de nuestros países iberoamericanos después de conquistar su
independencia, que casi todos adoptaron el gobierno presidencial; algunos, el sistema
federal y otros, la administración de justicia al estilo de la Constitución de los EE.UU.
de Norteamérica.
II. Caracteres del régimen presidencial
El régimen presidencial es una versión democrática de la monarquía, pero se diferencia
de esta por ser de ejercicio temporal y no vitalicio; por la consecuente prohibición
de la reelección continua o indefinida; por originarse –directa o indirectamente– en
la voluntad del pueblo y no ser un derecho hereditario o un supuesto don de origen
divino; por compartir la soberanía con el Congreso, en un ejercicio independiente, pero
no monocrático del poder político; en la existencia consiguiente de un equilibrio de
Tocqueville (1987), pp. 614-615.
Von Ranke (1978), pp. 65-66.
4
Morison y Commager (1951), pp. 195-196.
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las funciones políticas y no de un monopolio de ellas; y en el respeto irrestricto de las
decisiones del poder judicial en el ejercicio de cuyas funciones le está vedado intervenir
y al cumplimiento de cuyas sentencias queda obligado a colaborar.
Dieter NOHLEN apunta que “En síntesis, las características del presidencialismo son:
amplia separación del poder ejecutivo del poder legislativo, poder ejecutivo unitario,
elección directa del presidente, imposibilidad de revocar el puesto del ejecutivo durante
su gestión e imposibilidad de disolución del parlamento por parte del presidente”5.
Sin embargo, este Profesor Emérito de la Universidad de Heidelberg observa que “El
presidencialismo de unicidad regional latinoamericana no existe, ni como modelo
ni como fenómeno real. A nivel histórico-empírico, el presidencialismo en América
Latina es cambiante y de características nacionales”6.
El tratadista español Nicolás PÉREZ SERRANO nos da su visión del presidencialismo
como sigue: “El régimen se basaen una separación extremosa de los Poderes Legislativo y
5
6
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Nohlen (2011), pp. 87 y sig.
Al respecto, Dieter NOHLEN hace una comparación entre los presidencialismos de Chile, Argentina y
Uruguay, como sigue: “Para marcar mejor determinadas distinciones, comparemos ahora los casos de Chile
y Argentina. De acuerdo a la respectiva Constitución, el presidente chileno está dotado de más poderes que
el argentino. Chile tiene un sistema multipartidista bien institucionalizado y una larga tradición de gobiernos
de coalición. Salvo por el golpe militar en 1973, todos los presidentes civiles terminaron su mandato que
se percibe como separado de la persona que lo ejerce. En contraste, Argentina tiene partidos de tradición
“movimientista”, menos institucionalizados, un sistema de partidos con un partido dominante internamente
fragmentado. No hay tradición coalicional. En el pasado, los intentos de formar coaliciones entre sectores de
los grandes partidos fracasaron dos veces debido a la intervención militar. Pero aun sin golpes de Estado es
raro que un presidente civil termine su mandato. Mientras que en Chile el sistema presidencial en la práctica
es equilibrado en cuanto a la distribución de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo, y la política que
lleva a cabo el presidente depende de alguna manera de la mayoría parlamentaria en el Congreso más allá
del apoyo de su coalición, en Argentina el Presidente, inclusive cuando tiene una mayoría parlamentaria a su
favor, trata de gobernar por decreto, sobrepasando al Legislativo e identificando el cargo que ejerce en pleno
estilo individualista con su persona. Por lo tanto, la práctica política es proclive al hiperpresidencialismo, en
el que no funcionan los frenos y contrapesos”.
“Lo que se desprende de los casos de Chile y Argentina es que un tipo de sistema presidencial no se perfila
sólo mirando una dimensión –y la más observada es la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo– sino
varias. El chileno es equilibrado (en la relación entre los poderes), coalición dentro de una constelación
competitivo-mayoritaria (en cuanto a la competición política y la formación de mayorías) con fuertes
elementos de concertación entre mayoría y minoría (en cuanto al estilo de la política). El argentino es
dominante, competitivo mayoritario, proclive a medidas jerárquico-decisionistas”.
“En Uruguay, por ejemplo, se ha practicado tradicionalmente un sistema presidencial equilibrado
con correctivos parlamentarios, especialmente debido al sistema electoral presidencial vinculado con
el del parlamento (doble voto simultáneo), no tanto a las disposiciones constitucionales que algunos
constitucionalistas locales han interpretado de manera de que el sistema sea de tipo parlamentario: Un sistema
presidencial con una mezcla de elementos proporcionales (dentro del partido mayoritario) y mayoritarios
(en la dependencia con su contrincante) y un estilo político de concertación hiperintegrativa. Es interesante
observar que la democracia uruguaya se aproximó a su derrumbe justamente cuando los últimos presidentes
preautoritarios cambiaron este estilo político tradicional hacia uno de tipo jerárquico-decisionista, aunque por
cierto esto no fue la causa principal de la destrucción de la democracia. No obstante, son cambios que marcan
diferencias. En ese sentido, conviene añadir interpretaciones que se formularon en relación a la introducción
del sistema de mayoría absoluta para las elecciones presidenciales en 1996. Se teme un ‘presidencialismo
más duro’, generando desencuentros entre los partidos y vaivenes antagónicos entre los poderes del Estado,
sin descartar las cadencias populistas y las pretensiones de hegemonía. Las circunstancias se agravan si,
atrapado por el ‘mito del mandato’ popular, el presidente se siente portador de una ‘voluntad general’ y no
cultiva las lógicas negociales”. Ob. cit., pp. 95 a 97.
El presidencialismo en la República de Chile
Ejecutivo, como ya se ha dicho, y sus elementos característicos son estos: a) un Presidente,
elegido en forma casi plebiscitaria, que en ningún momento depende de las Cámaras,
pues el Congreso no interviene prácticamente ni en su designación, ni en su política ni
en su revocación anticipada; por tanto, es un Poder vigoroso, de rango equivalente al del
Parlamento y capaz de enfrentarse con él; y como las facultades atribuidas al Presidente
son suyas, de ejercicio personal, que no requiere auténtica cooperación de Ministerios
para su eficacia, el Jefe del Estado es al propio tiempo Jefe del Gobierno, verdadero
titular del Ejecutivo, y no cabe considerársele responsable ante el Parlamento, porque
tiene origen tan democrático como éste, y con igualdad de título que el Congreso puede
proclamarse genuino representante de la soberanía nacional; b) Los Ministros son meros
auxiliares, subordinados al Presidente, colaboradores que éste busca (fuera del recinto
parlamentario) para que le ayuden en su función, ya que para hacer él su política ha
de tener libertad de elegir sus servidores; ni siquiera los menciona la Constitución ni la
‘senatorial courtesy’ consentiría que la Cámara Alta pusiera obstáculo a esta selección
presidencial; se comprende perfectamente que los ‘Secretarios’, pues así se llaman,
dependan únicamente del Jefe del Estado, el cual los revoca con la misma libertad con
que los designa; se comprende, asimismo que, en cambio, no sean responsables ante el
parlamento, con el que nada los vincula; vienen, por tanto, a ser unos altos funcionarios,
de confianza del Jefe del Estado, que dirigen cada uno un Departamento o Ramo de
servicios, y que no tienen facultades propias, ni se reúnen en Cuerpo para deliberar en
común, ni forman en su virtud un verdadero Gabinete”7.
III. El presidencialismo en la República de Chile
Intentaremos, a trazo grueso, abordar una síntesis descriptiva del sistema presidencial
chileno desde nuestra primera Constitución que merece tal nombre, la de 1828,
precedente de la Carta de 1833 que perduró casi un siglo, siguiendo por la de 1925
que sucumbió bajo el golpe militar de 1973, el que dicta la Constitución de 1980 que
hasta ahora nos rige con significativas modificaciones.
1. El régimen presidencial en la Constitución de 1828
Después de superar el intento federalista (1825-1827) y los numerosos ensayos constitucionales de corta vida y efímera eficacia que le antecedieron, la Carta de 1828 tiene
el mérito de haber sido el fruto del estudio de una comisión de notables juristas y de
debatirse y aprobarse por el primer Congreso Constituyente convocado hasta entonces8.
7
8
Pérez Serrano (1976) pp. 827-828.
El historiador Julio HEISE dice de ella: “Esta Constitución pasó a ser la más perfecta por su forma y fondo de
cuantas se habían ensayado hasta entonces. Redactada en un lenguaje preciso, no exento de cierto rigor técnico.
Tuvo como fuentes los códigos políticos franceses de 1791 y 1793; el español de 1812 y toda la experiencia
política vivida por los criollos desde 1810. Tiene en nuestra evolución política una gran significación histórica
porque, por un lado, representa indiscutiblemente una etapa en la organización de la República al reaccionar
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La Constitución de 1828 dedicó su Capítulo VII al Poder Ejecutivo, uno de los tres
poderes en que la nación delegó el ejercicio de la soberanía, “los cuales se ejercerán
separadamente, no debiendo reunirse en ningún caso” (Art. 22).
Su Art. 60 establecía que “El Supremo Poder Ejecutivo será ejercido por un ciudadano
chileno, de más de 30 años, con la denominación de Presidente de la República de
Chile”(P. de la R.).
El P. de la R. duraba 5 años en sus funciones y no podía ser reelegido sino mediando
igual período entre una y otra elección.
A diferencia de los diputados que eran “elegidos directamente por el pueblo” y de los
senadores, que lo eran por las Asambleas Provinciales “a razón de dos senadores por
cada provincia”, el P. de la R. era elegido por “los electores que las provincias nombren
en votación popular i directa, cuyo número será triple del total de diputados i senadores
que corresponde a cada provincia”, las cuales eran ocho. Correspondía al Congreso
calificar las elecciones y proclamar al Presidente elegido y al Vicepresidente encargado
de su reemplazo por imposibilidad física o moral.
La extensión y los límites del Poder Ejecutivo se indicaban en tres párrafos titulados
“Privilegios i facultades del Poder Ejecutivo”, “Deberes del Poder Ejecutivo” y “De lo
que se prohíbe al Poder Ejecutivo”.
El primero de ellos contemplaba la imposibilidad de acusar y procesar judicialmente
al P. de la R. durante su gobierno, salvo ante la Cámara de Diputados, en juicio
político, el que podía acontecer hasta un año después de concluido aquel9. Entre
sus atribuciones cabe destacar la iniciativa legislativa; hacer observaciones y vetar
los proyectos aprobados por las Cámaras; convocar al Congreso a sesiones extraordinarias; nombrar y remover sin expresión de causa a los Ministros y a los oficiales
de las Secretarías; proveer los empleos civiles, militares y eclesiásticos, necesitando el
acuerdo del Senado para los enviados diplomáticos, coroneles y demás oficiales superiores del ejército permanente; iniciar y concluir tratados de paz, alianza, comercio
y cualesquiera otros, necesitando la aprobación del Congreso para su ratificación;
celebrar concordatos con la Silla Apostólica (la religión oficial era la “Católica
Apostólica Romana con exclusión de cualquiera otra:”Art. 3º); ejercer, conforme a
las leyes, las atribuciones del patronato pero sin poder presentar obispos sino con
la aprobación de la Cámara de Diputados; declarar la guerra, previa resolución del
Congreso; disponer de las fuerzas de mar y tierra y de la milicia activa para la seguridad
interior y defensa exterior de la nación; y, en casos de ataque exterior o conmoción
interior, graves e imprevistos, tomar prontas medidas de seguridad, dando cuenta
inmediatamente al Congreso de lo ejecutado y sus motivos, quedando sujeto a sus
resoluciones (Arts. 81 al 83).
enérgicamente contra el federalismo y a favor de un régimen centralizado, y de otro, formula principios que
ejercerán una influencia decisiva en nuestro ulterior desenvolvimiento histórico”. Heise (1978c), p. 186.
9
También era causal de acusación la “violación de los derechos individuales” (Arts. 47 Nº 2º).
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En lo que concierne a sus deberes, lo eran publicar y hacer circular todas las leyes
que el Congreso sancionara, “Ejecutarlas i hacerlas ejecutar por medio de providencias oportunas”; presentar cada año al Congreso el presupuesto de la nación y
dar cuenta de la inversión del anterior; asimismo, dar cuenta al Congreso, al abrir
sus sesiones, del estado de la nación en todos los ramos del Gobierno; velar sobre
la conducta funcionaria de los empleados del poder judicial “i sobre la ejecución
de las sentencias”; y “Tomar las providencias necesarias para que las elecciones se
hagan en la época señalada en esta Constitución, i para que se observe en ellas lo
que disponga la ley electoral” (Art. 84).
Por lo que toca a las prohibiciones que se imponían al Ejecutivo, le estaba vedado
“Mandar personalmente la fuerza armada de mar y tierra, sin previo permiso del
Congreso”, obtenido el cual el gobierno pasaría al Vice-Presidente. Le estaba prohibido “Conocer en materias judiciales bajo ningún pretesto”; “Suspender por ningún
motivo las elecciones nacionales, ni variar el tiempo que esta Constitución les designa”;
“Impedir la reunión de las Cámaras o poner algún embarazo a sus sesiones”; ni “Privar
a nadie de su libertad personal i, en caso de hacerlo por exigirlo así el interés jeneral,
se limitará al simple arresto; i en el preciso término de 24 horas pondrá al arrestado a
disposición del juez competente” (Art. 85).
De este sucinto cuadro de la primera Constitución presidencialista que adoptó la
República de Chile, puede advertirse que en ella se conjugan todas las características
esenciales que se asignan al régimen presidencial, y que ya señalamos.
Este Código Político tenía acotada su vigencia pues, conforme a su Art. 133, “El año
1836 se convocará por el Congreso una Gran Convención, con el único y exclusivo
objeto de reformar o adicionar esta Constitución, la cual se disolverá inmediatamente
que lo haya desempeñado…”.
2. El presidencialismo en la Carta Fundamental de 1833
No viene al caso explicar las múltiples razones históricas y las circunstancias políticas
que adelantaron la reforma de la Carta de 1828. Señalemos solamente que, después
de la revolución de 1829, el orden público estaba por el suelo. Julio HEISE registra
18 conspiraciones entre 1830 y 1837 y hace constar que –según Francisco Encina–
la historia sólo recoge aquellas que fueron motivo de procesos10. Se necesitaba un
hombre de carácter autoritario y espíritu práctico, de la estatura de Diego Portales,
para restablecer el orden y la disciplina, tarea que le costó su asesinato. Con Portales
se inicia la estabilidad de la República.
La ley fundamental de 1833 fue obra de la Gran Convención de Chile, convocada
por ley de 1º-X-1831, asistida por una Comisión de destacados juristas que presentó
el respectivo Proyecto en abril de 1832; fue discutido y votado por dicha Convención
10
Heise (1978c) Ob. Cit., pgs. 208 a 210 .
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en marzo de 1833 y fue firmado por los convencionales, jurado y promulgado el 25
de mayo de 183311.
Por primera vez, esta Constitución incluyó un Capítulo V denominado “Derecho
Público de Chile” que contiene las libertades, inviolabilidades y derechos que ella
aseguraba a todos los habitantes de la República. Siguiendo la tradición europea de la
supremacía del Parlamento, la Carta se ocupaba “Del Congreso Nacional” (Cap. VI)
antes que “Del Presidente de la República” (Cap. VII), que es el tema que nos ocupa.
Su artículo 59 distinguía el Gobierno de la Administración al prescribir que “Un
ciudadano con el título de Presidente de la República de Chile administra el Estado
y es el Jefe Supremo de la nación”.
A diferencia de la Carta de 1828, su Art. 61 prescribía que “Las funciones del P. de la
R. durarán por cinco años; y podrá ser reelejido para el período siguiente” El Art. 62
añadía que “Para ser elejido tercera vez, deberá mediar entre ésta y la segunda elección
el espacio de cinco años”.
Sin embargo, por ley de reforma constitucional de 8 de agosto de 1871 se sustituyeron
las disposiciones que anteceden por las siguientes:
Art. 52 (61 original) “El P. de la R. durará en el ejercicio de sus funciones por el término
de cinco años; y no podrá ser reelegido para el período siguiente”.
El Art. 53 (62 original) “Para poder ser elegido segunda o más veces deberá siempre
mediar entre cada elección el espacio de un período”.
Esta reforma puso fin a los tradicionales decenios presidenciales que, desde 1831,
favorecieron a los Presidentes Prieto, Bulnes, Montt (Manuel) y Pérez. Señala ROLDÁN que “… dado el enorme poder de que disponían los Presidentes y las prácticas
electorales que entonces prevalecían, no era posible entrar en lucha con el que se
hallaba en funciones”12.
La elección del Presidente continuó practicándose por vía indirecta, mediante electores cuyo número debía triplicar al total de los Diputados –no se incluía el número
de Senadores– que corresponda a cada departamento (Art. 63). Los departamentos
constituían la división de las provincias y eran aquellos los que elegían, en votación
directa, a los diputados (Art. 18).
En la Carta de 1833, el Congreso continuaba calificando la elección del P. de la R.;
pero se había suprimido el cargo electivo de Vice-Presidente. Sin embargo, el Art. 74
preveía que “Cuando el P. de la R. mandare personalmente la fuerza armada ó cuando
por enfermedad, ausencia del territorio de la República ú otro grave motivo no pudiere
ejercitar su cargo, le subrogará el Ministro del despacho del Interior con el título de
Vice-Presidente de la República…”
Carrasco (1980), pp. 33-40.
Roldán (1914), p. 380.
11
12
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El presidencialismo en la República de Chile
Una drástica disposición impedía la prórroga del período presidencial. El Art. 77
disponía que “El Presidente de la República cesará el mismo día en que se completen
los cinco años que debe durar en el ejercicio de sus funciones, y le sucederá el nuevamente electo”.
Una atribución general de la Presidencia, que se ha mantenido hasta el presente, estaba
contenida en el Art. 81° el que seguía a continuación del severo juramento que el P. de
la R. debía prestar al asumir su cargo: “Al Presidente de la República está confiada la
administración y gobierno del Estado; y su autoridad se estiende á todo cuanto tiene
por objeto la conservación del orden público en el interior, y la seguridad esterior de
la República guardando y haciendo guardar la Constitución y las leyes”.
Venían a reglón seguido, en el Art. 82, las “atribuciones especiales del Presidente”,
entre las cuales son dignas de destacar las siguientes:
“1ª. Concurrirá la formación de las leyes con arreglo á la Constitución; sancionarlas
y promulgarlas”.
“2ª. Expedir los decretos, reglamentos é instrucciones que crea convenientes para la
ejecución de las leyes”.
“3ª. Velar sobre la pronta y cumplida administración de justicia, y sobre la conducta
ministerial de los jueces”13.
“6ª. Nombrar y removerá su voluntad á los Ministros del Despacho y oficiales de sus
secretarías, á los Consejeros de Estadode su elección, á los Ministros diplomáticos, á
los Cónsules y demás agentes exteriores, á los Intendentes de provincia y á los Gobernadores de plaza”.
“7ª. Nombrar los magistrados de los tribunales superiores de justicia, y los jueces
letrados de primera instancia á propuesta del Consejo de Estado…”14.
“13ª. Ejercer las atribuciones del patronato respecto de las iglesias, beneficios y personas
eclesiásticas, con arreglo á las leyes”.
“17ª. Mandar personalmente las fuerzas de mar y tierra, con acuerdo del Senado, y en
su receso con el de la Comisión Conservadora. En este caso, el Presidente de la República podrá residir en cualquiera parte del territorio ocupado por las armas chilenas”.
“18ª. Declarar la guerra con previa aprobación del Congreso, y conceder patentes de
corso y letras de represalia”.
Por ley de Reforma Constitucional de 10 de agosto de 1888, este texto se modificó así “3a. Velar por la conducta
ministerial de los jueces y demás empleados del orden judicial, pudiendo, al efecto, requerir al ministerio público
para que reclame medidas disciplinarias del tribunal competente, ó para que, si hubiere mérito bastante, entable
la correspondiente acusación”.
14
El Consejo de Estado era un cuerpo consultivo del P. de la R. –salvo los casos en que se requiere su acuerdo– con
facultades propositivas y encargado de dirimir las contiendas de competencia entre las autoridades administrativas
y entre éstas y los tribunales de justicia (Art. 95, originalmente 104 de la C. Política reformada).
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“19ª. Mantener las relaciones políticas con las potencias extranjeras, recibir sus
ministros, admitir sus cónsules, conducir las negociaciones, hacer las estipulaciones
preliminares, concluir y firmar todos los tratados de paz, de alianza, de tregua, de
neutralidad, de comercio, concordatos y otras convenciones. Los tratados, antes
de su ratificación, se presentarán á la aprobación del Congreso. Las discusiones y
deliberaciones sobre estos objetos serán secretas, si así lo exige el Presidente de la
República”.
“20ª. Declarar en estado de sitio uno ó varios puntos de la República en caso de ataque
exterior, con acuerdo del Consejo de Estado, y por un determinado tiempo.
“En caso de conmoción interior, la declaración de hallarse uno ó varios puntos en
estado de sitio, corresponde al Congreso; pero si éste no se hallare reunido, puede el
Presidente hacerla con acuerdo del Consejo de Estado, por un determinado tiempo.
Si á la reunión del Congreso no hubiese expirado el término señalado, la declaración
que ha hecho el Presidente de la República se tendrá por una proposición de ley”.
“21ª. Todos los objetos de policía y todos los establecimientos públicos están bajo la
suprema inspección del Presidente de la República conforme á las particulares ordenanzas que los rijan”.
En cuanto a su responsabilidad política, el P. de la R. podía ser acusado (impeachment) sólo en el año inmediato después de concluido el término de su presidencia,
por todos los actos de su administración en que hubiera comprometido gravemente
el honor o la seguridad del Estado o infringido abiertamente la Constitución (Art.
74 orig.)
Pese a la claridad con la cual los constituyentes de 1833 habían establecido el régimen
presidencial, un conjunto de factores culturales, sociales y políticos fueron presionando
y ganando terreno al autoritarismo con que se ejercía el gobierno de la nación hasta
llegar a un quiebre institucional que culmina con la revolución de 1891 y el suicidio
del Presidente en ejercicio, don José Manuel Balmaceda, mutando la relación entre el
Ejecutivo y el Congreso en un pseudo parlamentarismo –o parlamentarismo incompleto, como le han denominado algunos historiadores– al que va a poner abrupto
término –34 años después– la Constitución de 1925 y la dictadura del General Carlos
Ibáñez del Campo, que se extendió hasta el año 1931.
Refiriéndose a los factores culturales, el historiador Julio Heise hace notar que
“… el período conservador o pelucón (1830-1861) creó en Chile una estructura
política autocrática y oligárquica inspirada en la tradición española del Despotismo Ilustrado. Sirvió admirablemente para que nuestra clase alta se preparara
en el ejercicio de la democracia. Es una prudente y utilísima transición entre el
pasado colonial y la democracia política que practicó nuestra burguesía en la segunda mitad del siglo 19, transición que no tuvieron muchos pueblos hermanos
de Hispanoamérica, y que, en gran parte, explica el orden y la continuidad de
nuestra historia política”.
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El presidencialismo en la República de Chile
Más adelante, el mismo autor –luego de referirse a la influencia en América del
romanticismo revolucionario europeo y a la revolución de 1848 en Francia– señala
que el racionalismo y el positivismo, impulsados por la poderosa corriente liberal,
penetra e invade todos los sectores de la vida nacional. Dice: “Es el liberalismo
que allá por el año 1850, inicia su período heroico, su etapa de encendida lucha
doctrinaria no sólo en Chile, sino en todo el continente americano. Es la época en
que la juventud chilena seguía a Bilbao y Lastarria; la peruana, a Vigil y Gálvez; la
mexicana, a Mariano Otero y Gómez Farías y la argentina, a Echeverría y Alberdi.
Al promediar el siglo 19 observamos en todos los aspectos de la existencia colectiva
una honda inquietud espiritual; una clara y enérgica actitud de rebeldía contra las
ideas y los sentimientos tradicionales: se trata de borrar los últimos vestigios del
pasado colonial”.
Y concluye señalando que “La atmósfera espiritual dentro de la cual se desenvuelven la
República pelucona y la República liberal será, pues, muy distinta. La República pelucona o conservadora es una prolongación de la época colonial. Todos los sectores de la
opinión, liberales o conservadores sienten en este período una veneración absoluta por
los principios del catolicismo. En el grupo liberal encontramos distinguidos y talentosos
miembros del clero. Nadie siente necesidad de discutir problemas político-religiosos.
El régimen de unión de la Iglesia con el Estado se extiende a todas las esferas de la
convivencia social: la legislación, la instrucción pública, el ejército, los tribunales, el
control del estado civil de las personas, etc.”.
“La república liberal, en cambio, se aleja decididamente del espíritu colonial español.
Espiritualmente se acerca a Francia y bajo la influencia de la filosofía liberal inicia una
vida enteramente antitradicionalista. El espíritu contemporáneo, la filosofía laica y el
liberalismo doctrinario empiezan a dominar en Chile a partir de 1861”15.
En el aspecto social, el tránsito de la república pelucona a la república liberal estará marcado por el contrapunto entre la aristocracia agraria (y el inquilinaje) que
dominaba sin contrapeso en la primera etapa de nuestra vida independiente y la
emergente burguesía industrial y comercial nacida al amparo de la explotación de la
plata (Chañarcillo), de las minas de carbón, la minería del cobre y la explotación del
salitre; así como la fundación de los primeros bancos y el incremento de las relaciones
comerciales con numerosos países de Europa –Inglaterra, Cerdeña, Bélgica, Prusia– y
de América16. Este desarrollo al modo liberal da nacimiento a la clase media y a los
partidos que la representan.
Pero es en la vida política del país donde se advierten los cambios más decisivos. Al
inicio de la república pelucona la diferencia entre ser conservador o ser liberal estaba
marcada más por la actitud de sumisión o de rebeldía ante la autoridad y el statuquo
que por la adhesión a un sistema de ideas acerca del Estado, sus fines y el modo de
Heise (1977b) pp. 57-58; 67-68 y 70-71,
En 1856 se firma con Argentina un tratado que establece la más amplia libertad de comercio entre ambos países.
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lograrlos. El partido conservador recién nace en 1857 por reacción natural frente al
ascenso del partido liberal que se organizó como tal en 1849.
A mediados del s. XIX, la sociedad chilena se ve remecida por la llegada de inquietos
intelectuales que venían escapando de persecuciones desatadas en los países vecinos y
por las ideas revolucionarias que agitaban a Europa –especialmente a Francia, donde
florecían los precursores del socialismo, como Saint Simon, Fourier, Lamennais o Proudhon–. Ideas que serían introducidas en nuestro país por Santiago Arcos y Francisco
Bilbao desde el seno de la sociedad de “La Igualdad”.
La influencia de la cultura liberal progresista, el auge y diversificación de la economía
y la formación de un proletariado industrial dan nacimiento a los partidos políticos;
proceso que se inicia con el partido Liberal (1849), el Conservador (1857), el partido
Democrático en 1887, los partidos Radical y Nacional, desmembrados del Liberal y
el partido Liberal Democrático17.
Los partidos comienzan a rebelarse contra el autoritarismo presidencial y a negociar
cuotas de poder en los ministerios y servicios públicos para que el Presidente lograra la
aprobación por el Congreso de las llamadas “leyes periódicas”. Entre éstas cabe destacar
la aprobación anual de la Ley de Presupuesto; la que –cada 18 meses– autorizaba el cobro de contribuciones; y la que fijaba la fuerza armada de mar y de tierra que había de
mantenerse en pie en tiempos de paz o de guerra (Art. 37, Nos. 2, 3 y 8). Lo cierto es
que sin la ley del presupuesto de la nación, sin ley que autorice el cobro de contribuciones para financiar los gastos y sin una fuerza armada estable, resulta imposible gobernar.
De allí que el historiador Luis GALDAMES sostenga: “La verdad es que, no obstante
consagrar la Carta de 1833un absolutismo presidencial, las leyes periódicas o constitucionales terminaron subordinando al Ejecutivo al tutelaje permanente del Congreso”18.
Durante la segunda mitad del s. XIX y hasta la Carta de 1925 la lucha política por
defender –en el pensamiento pelucón– el carácter presidencial del régimen de gobierno
de la Constitución contra el convencimiento del partido liberal –y todos los que se
le fueron sumando– de sostener que el parlamentarismo estaba encarnado en ella19,
llevó al país al levantamiento revolucionario de 1891 que condujo a la consagración
de un pseudo-parlamentarismo estéril que ocasionó diversas crisis de gobernabilidad
y concluyó con la promulgación de la Constitución presidencialista de 1925.
3. El Presidencialismo en la Constitución Política de 1925
En la Carta del 25 confluyen numerosas influencias sociales, ideológicas y políticas.
A principios del siglo XX comienza a organizarse el mundo del trabajo en las célebres
mancomunales obreras del norte de Chile, que exigían a las empresas condiciones más
19
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18
156
Estos eran los partidos nacidos antes de la Revolución de 1891. Cfr. Urzúa Valenzuela, pp. 237-238.
Galdames (1925).
Julio Heise anota 19 razones en pro de la interpretación parlamentaria. Ver Heise (1974c) pp. 23-31.
El presidencialismo en la República de Chile
dignas de trabajo e higiene, una jornada no superior a 8 horas diarias, seguridad en
las faenas mineras, pago de los salarios en moneda chilena y no en las fichas con que
lo hacían las grandes compañías y obligaban a gastarlas en sus pulperías. Todas estas
demandas elementales fueron rechazadas por las empresas, lo que motivó la concentración de los mineros de Tarapacá en la Escuela Santa María, en Iquique, en diciembre
de 1907. Al no obedecer la orden de disolver la manifestación, fueron ametrallados
por el ejército en una acción brutal en que fueron sacrificadas familias enteras20.
El partido Demócrata, bajo la influencia de Luis Emilio Recabarren, dio el respaldo
político al movimiento obrero.
El año 1907 se creó la Federación Obrera de Chile, reconocida oficialmente por el
gobierno en 1812, que inicialmente agremió a los obreros ferroviarios.
En el mismo año se organizan los primeros sindicatos en Valparaíso, en Santiago y
en Antofagasta. En 1910 existían 433 asociaciones de trabajadores, en su mayoría
asociaciones de socorros mutuos y espíritu cooperativo. Había nacido el movimiento
obrero organizado.
El año 1914 estalló la primera guerra mundial, cuyas consecuencias alteraron los
mapas y las relaciones internacionales y dieron origen a la Sociedad de las Naciones.
En el aspecto ideológico debemos recordar que en 1917 ocurren dos acontecimientos
importantes: el triunfo de la revolución en México y la implantación del socialismo
en la que luego sería la Unión Soviética. El marxismo dejaba de ser una elucubración
teórica para encarnarse en un ejemplo vivo y palpable de un poderoso Estado impulsado por la clase trabajadora.
Don Arturo Alessandri Palma, elegido Presidente de la República en 1920, fue el
arquitecto y propulsor de la Constitución de 1925, la que puso término definitivo al
pseudo-parlamentarismo instaurado al término de la república pelucona (1861). Dice
HEISE: “En un comienzo el Presidente pretendió reducir el régimen parlamentario a
sus verdaderas proporciones, pero luego pensó y sostuvo la necesidad de reemplazarlo
por el régimen presidencial. Su primera administración (1920-1925) representó en
los hechos la quiebra total del sistema parlamentario”21.
El año 1925 será el año de la defunción del parlamentarismo en Chile. Pero no porque
la Gran Comisión Consultiva –pese a su proximidad con el Presidente, que designaba
a sus miembros– fuese partidaria del régimen presidencial sino porque los proyectos
alternativos fueron sometidos a plebiscito, en el cual la personalidad y la elocuencia
arrasadora de Alessandri hicieron triunfar su Proyecto que se convirtió en la Constitución Política de 1925, promulgada el 18 de septiembre de ese año. Por el Proyecto
de la Comisión (y de Alessandri) –cédula roja– sufragaron 127.483 votantes; por la
cédula azul (régimen parlamentario) lo hicieron 5.448. Y por el rechazo de ambos
El Dr. Nicolás Palacios, testigo presencial de la masacre, dio una cifra de 195 muertos y 390 heridos: en total,
585 bajas. Véase Revista Chilena de Historia y Geografía, 1968, Nº 136, p. 201 y sig.
21
Heise (1974a) p. 441.
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proyectos (cédula blanca) votaron 1.490. En suma, votaron 134.421 ciudadanos de
un total de 296.259 inscritos22.
Las características más relevantes de la Carta de 1925 son las siguientes:
A. Fortalecimiento del régimen presidencial. El Presidente deja de ser designado
por electores y es elegido directamente por la ciudadanía mediante voto unitario,
personal, universal y secreto.
B. El capítulo titulado “Derecho Público de Chile” se reemplaza por el que se
denomina “Garantías Constitucionales”, que da mejor cuenta de su contenido,
el que se amplía incorporando –entre otras innovaciones– la función social de la
propiedad.
C. Se suprime la religión Católica, Apostólica, Romana como la oficial del Estado
y termina el conjunto de facultades del Gobierno comprendidas en el Patronato.
Se consagra la libertad de cultos.
D. La institucionalidad original de la Carta de 1833 se mantiene, pero añadiendo, en Capítulo aparte (VI) el Tribunal Calificador de Elecciones que fiscalizaría,
desde entonces, las elecciones del P. de la R., y las de Diputados y Senadores, en
forma autónoma e independiente de todo otro poder. Más adelante se introduce
la Contraloría General de la República y el Tribunal Constitucional. El régimen
presidencial queda claramente definido en los artículos 60 y 71. El P. de la R. dura
seis años en el cargo y no puede ser reelegido para el período siguiente. El Congreso Nacional continúa dividido en dos Cámaras: la de Diputados y el Senado.
Pero pierde definitivamente la facultad de calificar la elección del P. de la R. y
cada Cámara, la de sus propios miembros. Esta facultad, que había sido fuente de
los mayores abusos y fraudes, se deposita –como ya adelantamos– en el Tribunal
Calificador de Elecciones. Se regulan las atribuciones exclusivas del Congreso y las
de cada Cámara. La designación de los magistrados de los tribunales superiores de
justicia queda a cargo del P. de la R. quien debe elegir de una lista que confecciona
el tribunal respectivo.
E. Se suprime el Consejo de Estado, originalmente compuesto por los Ministros y
por altos funcionarios e integrado –desde 1874– por representantes de las Cámaras
en lugar de los Ministros. Termina así su intervención en el sistema de Patronato
y en la designación de los jueces. Sus funciones consultivas pasaron al Senado, así
como la facultad de desaforar, en causal criminal, a los intendentes y gobernadores.
El Consejo de Estado resolvía las contiendas de competencia que se producían entre
las autoridades políticas o administrativas o entre estas y los tribunales de justicia.
Esta atribución se repartió entre el Senado y la Corte Suprema.
F. Es atribución exclusiva de la Cámara de Diputados fiscalizar los actos del
gobierno y para ello puede adoptar acuerdos o sugerir observaciones que serán
22
158
Silva Bascuñan (1997).
El presidencialismo en la República de Chile
transmitidas al P. de la R. Sin embargo, esta forma de fiscalización no afectará la
responsabilidad política de los Ministros ni la del P. de la R., la que sólo puede
hacerse efectiva mediante el juicio político (impeachment) en que la Cámara debe
declarar siha o no lugar a la acusación, por muy graves motivos precisados en la
Constitución; y, habiendo lugar a ella, corresponde al Senado, resolviendo como
jurado, declarar si el acusado es o no culpable del delito o abuso de poder que se
le imputa. La declaración de culpabilidad debía pronunciarse por las dos terceras
partes de los Senadores en ejercicio, tratándose del P. de la R. y por la mayoría
en ejercicio de ellos, en los demás casos. Declarado culpable, el acusado quedaba
destituido de su cargo.
G. Resolviendo la permanente confrontación a que dio lugar, a partir de 1861, la
aprobación de las leyes periódicas, se sustituyó el sistema de la Carta de 1833 que,
escuetamente, prescribía: “Art. 37. Sólo en virtud de una lei se puede: … 2º Fijar
anualmente los gastos de la administración pública. 3º Fijar igualmente en cada
año las fuerzas de mar y tierra que han de mantenerse en pie en tiempo de paz o
de guerra. Las contribuciones se decretan por solo el tiempo de dieziocho meses,
y las fuerzas de mar y tierra se fijan sólo por igual término”. Como estos recursos
esenciales para el ejercicio del Gobierno sólo podían obtenerse en virtud de una ley,
le bastaba al Congreso retardar su aprobación, suspender su tramitación o negar
su aprobación para que el Gobierno quedara entrampado.
La Constitución de 1925 resolvió esta anomalía en la siguiente forma: “Art. 44. Sólo
en virtud de una ley se puede: “1º Imponer contribuciones de cualquiera clase o
naturaleza, suprimir las existentes… y determinar su proporcionalidad o progresión”.
“4º Aprobar anualmente el cálculo de entradas y fijar en la misma ley los gastos de la
administración pública. La Ley de Presupuestos no podrá alterar los gastos o contribuciones acordadas en leyes generales o especiales. Sólo los gastos variables pueden
ser modificados por ella; pero la iniciativa para su aumento o para alterar el cálculo
de entradas corresponde exclusivamente al Presidente de la República. El proyecto de
Ley de Presupuestos debe ser presentado al Congreso con 4 meses de anterioridad a
la fecha en que debe empezar a regir; y si, a la expiración de este plazo, no se hubiere
aprobado, regirá el proyecto presentado por el Presidente de la República. En caso
de no haberse presentado el proyecto oportunamente, el plazo de 4 meses empezará
a contarse desde la fecha de la presentación”. “9. Fijar las fuerzas de mar y tierra que
han de mantenerse en pie en tiempo de paz o de guerra”.
Como puede observarse, se eliminó la periodicidad de las leyes de contribuciones y
la de fijación del contingente de las fuerzas armadas. Y, en lo que toca a la Ley de
Presupuestos, todas las modificaciones cedieron en favor del P. de la R.
Sin embargo, la Constitución y las leyes no bastan para gobernar. Un buen gobierno
depende en gran parte de la capacidad y el liderazgo del Jefe del Estado y de la lealtad
de los partidos que respaldan su elección así como de la ecuanimidad y el sentido
patriótico de la oposición.
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Don Alejandro SILVA BASCUÑAN –después de aclarar que la Carta de 1925 sólo
entraría a regir en 1932 por la rotativa presidencial y la dictadura del General Carlos
Ibáñez, ocurridas en ese intervalo– sostiene que “Dentro de los cuatro decenios que
transcurrieron desde tal fecha hasta el 11 de septiembre de 1973 (golpe militar de la
Junta de Gobierno presidida por el General Augusto Pinochet), es fácil diferenciar
etapas con características diversas: el segundo gobierno del señor Alessandri Palma
(1932-1938), las administraciones radicales de los presidentes Pedro Aguirre Cerda
(1938-1941), Juan Antonio Ríos (1941-1946)23, y Gabriel González Videla (19461952); el personalismo de los señores Carlos Ibáñez (1952-1958)24 y Jorge Alessandri
Rodríguez (1958-1964) y, en fin, los liderazgos ideológicos de Eduardo Frei Montalva
(1964-1970) (Democracia Cristiana) y de Salvador Allende Gossens (1970-1973)
(Socialistas y Unidad Popular)”25.
La elección presidencial de 1970 encontró al país agudamente dividido entre
ideologías irreconciliables: el Partido Nacional (P.N.), de tendencia conservadora,
con fuerte apego a la Constitución de 1925, diez veces reformada; la Democracia
Cristiana (D.C.) de corte reformista, que –después de un triunfo espectacular en las
elecciones de 1964, con el apoyo de la derecha– se había venido disgregando hacia
la izquierda (Movimiento de Acción Popular Unitaria: MAPU, Izquierda Cristiana,
Cristianos por el Socialismo); y la Unidad Popular –U.P.– de acento revolucionario,
formada por los partidos Socialista, Comunista, el ala izquierda del Partido Radical
y los grupos desprendidos de la D.C. Cada corriente llevaba su propio candidato.
El país quedó dividido en tres masas homogéneas de electores que, después de una
encarnizada campaña, arrojaron el siguiente resultado:
Por Salvador Allende (U.P.)
1.070.334 votos (36,22 %).
Por Jorge Alessandri (R.N.)
1.031.159 votos (34,89 %).
Por RodomiroTomic (D.C.)
821.801 votos (27,81 %).
Votos nulos y en blanco
TOTALES
31.505 votos ( 1,08 %).
2.954.799 votos 100,00 %
El Art. 64 de la Constitución exigía, para proclamar Presidente a un candidato, que
este hubiera “obtenido más de la mitad de los sufragios válidamente emitidos”. No
ocurriendo así, “el Congreso Pleno elegirá entre los ciudadanos que hubieren obtenido
las dos más altas mayorías relativas”.
Estos dos presidentes fallecieron en el ejercicio de sus cargos después de dar inicio al desarrollo industrial
con financiamiento estatal: la Corporación de Fomento a la Producción.
24
Este fue su segundo gobierno, pero plenamente democrático.
25
Silva Bascuñan (1997) p. 95. Esta obra contiene una documentada síntesis del desarrollo del régimen
presidencial en Chile entre 1925 y 1973, en las páginas 90 a 164.
23
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El presidencialismo en la República de Chile
Después de un conmocionado debate entre los partidarios de Salvador Allende, quienes
amenazaban con un levantamiento popular si se desconocía su triunfo, y los adeptos
a Jorge Alessandri, que defendían la autonomía del Congreso Pleno para decidir, la
Democracia Cristina –que tenía los votos decisorios en el Congreso– resolvió condicionar su apoyo a Salvador Allende mediante la aprobación de un Estatuto de Garantías
democráticas de vasto espectro que fueron finalmente aprobadas por el Congreso,
dando paso así a la elección de Salvador Allende26.
Con el apoyo de sólo un poco más de un tercio del electorado, Allende y los partidos que le respaldaban debieron ser más prudentes en su proyecto de implantar
“el socialismo a la chilena”. No ocurrió así. A los pocos días de asumir el mando,
Allende propuso la reforma constitucional del régimen de la propiedad minera y la
nacionalización de la Gran Minería del Cobre. Se agudizó drásticamente, pero sin
sujeción a la ley, la Reforma Agraria iniciada por Eduardo Frei. A través de simples
decretos supremos el gobierno intervino y tomó el control de importantes industrias,
contrariando el dictamen adverso de la Contraloría General de la República. Tuvo
un fuerte enfrentamiento con el Poder Judicial al no prestar a este la fuerza pública
para el cumplimiento de sus resoluciones. Pretendió implantar en Chile la Escuela
Nacional Unificada (ENU), en cuya fundamentación se decía: “La ENU tiene por
objeto la formación del hombre nuevopara la sociedad socialista”. A raíz de un proyecto de reforma constitucional para establecer tres áreas en la economía: la estatal,
la privada y la mixta, se enfrentó con la Contraloría, con el Tribunal Constitucional
que se declaró incompetente y con el propio Congreso que había aprobado su proyecto. Por todas estas irregularidades que comportaban un abuso visible del poder,
la Cámara de Diputados, el 22-VIII-1973, adoptó un severo Acuerdo, denunciando
que el Gobierno “se ha ido empeñando en conquistar el poder total… que para lograr
este fin el Gobierno no ha incurrido en violaciones aisladas de la Constitución y las
leyes, sino que ha hecho de ellas un sistema permanente de conducta, llegando a los
extremos de desconocer y atropellar sistemáticamente las atribuciones de los demás
poderes del Estado, violando habitualmente las garantías que la Constitución asegura
a todos los habitantes de la República, y permitiendo y amparando la creación de
poderes paralelos ilegítimos”27.
La politización desastrosa de la reforma agraria, la intervención de las industrias
productivas, y el absoluto desorden administrativo provocaron una aguda escasez de
alimentos. Proliferaban las “colas” para adquirir cualquier cosa que apareciera en los
mercados desbastecidos. Además, los “cordones industriales” de los establecimientos
tomados por la U.P., la violencia que se respiraba en el ambiente, las protestas de
los Colegios Profesionales y el descontento de gran parte del tejido social del país,
provocaron, finalmente, el temido golpe militar de 11 de septiembre de 1973, el
El Estatuto de Garantías modificó diversos preceptos de la Constitución y está contenido en la Ley de Reforma
Nº 17.398, publicada en el D. Oficial de 9 de enero de 1971.
27
Allende había creado una guardia personal de seguridad, el “Grupo de Amigos Personales” (GAP), que contaba
con armamento, vehículos y diversas prebendas y le acompañaba a todas partes.
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ataque de las fuerzas armadas al Palacio de Gobierno, el suicidio del Presidente
Allende y la suspensión progresiva e indefinida de la Constitución de 1925, hasta
su total reemplazo por la nueva Constitución elaborada por el régimen militar y
aprobada en 1980.
El Presidencialismo en la Constitución de 1980.
Entre el golpe militar de 1973 y la Carta de 1980 ocurre un proceso de licuefacción
de la Constitución de 1925.
Ya en el Acta de Constitución de la Junta de Gobierno (D.L. Nº 1 de 11-IX-1973),
ésta designó como Presidente de la Junta28 al General Augusto Pinochet Ugarte y
declaró que ésta “… en el ejercicio de su misión, garantizará la plena eficacia de las
atribuciones del Poder Judicial y respetará la Constitución y las leyes de la República,en
la medida en que la actual situación del país lo permitan para el mejor cumplimiento
de los postulados que ella se propone”.
Nada dijo el Acta sobre el Congreso Nacional, pero la Junta de Gobierno comenzó a
legislar desde el primer día mediante “Decretos Leyes” (D.L.) y disolvió el Congreso
por D.L. Nº 27 de 21-IX-73, procediendo en igual forma con el Tribunal Constitucional y el Tribunal Calificador de Elecciones.
Como se producían confusiones para saber qué disposiciones de la Constitución
estaban vigentes y cuáles no, el D.L. Nº 128 de 12-XI-1973 aclaró que “La
Junta de Gobierno ha asumido desde el 11 de septiembre de 1973 el ejercicio de
los Poderes Constituyente, Legislativo y Ejecutivo” (Art. 1º). Y su Art. 3º dispuso
que “El Poder Constituyente y el Poder Legislativo son ejercidos por la Junta de
Gobierno mediante decretos leyes con la firma de todos sus miembros…” Y que
“Las disposiciones de los decretos leyes que modifiquen la Constitución Política del
Estado, formaránparte de su texto y se tendrán por incorporadas a ella”.
A pocos días del golpe militar –el 24-IX-73– se constituyó una Comisión encargada
del estudio de una nueva Constitución, compuesta por siete miembros, la que fue
oficializada por D.S. Nº 1.064 de Justicia de 12-XI-73. Esta Comisión, después de 417
sesiones de trabajo, concluyó su tarea el 5-X-1978 y entregó al Gobierno un completo
anteproyecto de la nueva Constitución.
Este fue enviado para su informe al Consejo de Estado creado por la Junta como órgano consultivo29, el cual propuso diversas modificaciones, despachando su contenido
el 1º de julio de 1980. La Junta designó una Comisión especial para su revisión final
y, con su Informe, lo aprobó por D.L. Nº 3.464 de 11-VIII-1980, sometiéndolo a
La Junta de Gobierno estaba integrada por el Comandante en Jefe del Ejército: General Pinochet, el
Comandante en Jefe de la Armada: Almirante Toribio Merino Castro, el Comandante en Jefe de la Fuerza
Aérea: General Gustavo Leigh Guzmán y por el General Director de Carabineros: César Mendoza Durán.
29
Este Consejo estaba presidido por el ex P. de la R. don Jorge Alessandri Rodríguez e integrado por altas
personalidades afines a la Junta de Gobierno, de los más diversos sectores de la vida nacional.
28
162
El presidencialismo en la República de Chile
aprobación por la ciudadanía mediante plebiscito convocado por D.L. Nº 3.465 para
el 11 de septiembre de 1980, 7º aniversario del golpe militar.
El plebiscito30 arrojó un resultado favorable de 4.121.067 votos y 1.893.420 votos en
contra; por lo que se declaró aprobada la nueva Constitución por D.S. Nº 1.150 de
Justicia (D.O. de 24-X-80), entrando a regir desde el 11 de marzo de 1981, conforme
a su artículo final.
Pueden distinguirse tres etapas en la vigencia de esta Constitución, viciada –para
muchos– de ilegalidad desde su origen31.
La Carta de 1980 consta de dos tipos de disposiciones: las “Permanentes”, que suman
120; y las “Transitorias” que eran 34.
En la primera etapa, que corre desde la entrada en vigencia de la Constitución y el
término de la Presidencia de la República ocupada por el General Augusto Pinochet
(1981-1989), las más importantes atribuciones del poder político –Ejecutivo y Legislativo– se rigieron por las “Disposiciones Transitorias”, que las entregaba a aquel
y a la Junta de Gobierno (legislativo) donde también tenía injerencia el Presidente.
En la segunda etapa, que se sitúa entre la derrota de Pinochet en el plebiscito que decidiría su continuación en la Presidencia por 8 años más o su rechazo por el electorado,
el que se efectúa el 5 de octubre de 198832 y la Reforma Constitucional de 2005, se
produce la primera reforma de importancia a la Carta vigente –mediante la Ley Nº
18.825 de 17-VIII-1889– lograda por virtud de dicha derrota, la que cambiaba todas
las expectativas de continuidad del régimen militar. Ella limitó algunas atribuciones
exorbitantes del P. de la R.
La tercera etapa se inicia con la gran reforma constitucional de la Ley Nº 20.050 de
26-VIII-2005, que modificó casi la mitad de las normas de la Constitución, pero que
no logró erradicar algunos de los enclaves autoritarios sembrados por la Carta del
régimen militar.
Al presente –mediados de 2013– circula una poderosa corriente reformista que exige
una nueva Constitución, generada democráticamente por una Asamblea Constituyente
que exprese la soberana voluntad del pueblo y ponga fin a la situación inconcebible de
continuar entrampados en la Carta otorgada por la dictadura militar.
Primera Etapa (1981-1989). En esta etapa el Ejecutivo gobierna con las facultades
establecidas en el Capítulo IV de las Disposiciones Permanentes en lo que no fueron
Este plebiscito se efectuó rodeado de muchas irregularidades: sin Registros Electorales que habían sido
mandados destruir por la Junta; ante Mesas Receptoras de sufragios designadas por los Alcaldes, que a su
vez lo eran por el Gobierno; con muchos “votantes” que habían fallecido y sin ningún órgano ante el cual
reclamar de las irregularidades cometidas hasta en el conteo de los votos.
31
Véase nuestra Ponencia RÍOS (1989a).
32
En este plebiscito (llamado del “SÍ” o del “NO”), apoyaron la continuidad de Pinochet en el cargo: “SÍ”
3.119.110 votos (43 %) y le negaron su apoyo: “NO” 3.967.576 sufragios (54,7 %). Este plebiscito fue
legitimado por la actuación del Tribunal Calificador de Elecciones. Votó el 97,3 % de los inscritos en los
nuevos Registros Electorales.
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modificadas por las Disposiciones Transitorias Decimoquinta a Decimoséptima, que
prevalecen sobre las anteriores. El período presidencial tiene ocho años de duración y
el Presidente –nominado en la propia Constitución: “continuará como Presidente de la
República el actual Presidente, General de Ejército don Augusto Pinochet Ugarte…”–
durante este período puede: “1).Decretar por sí mismo los estados de emergencia y
de catástrofe, en su caso, y 2). Designar y remover libremente a los Alcaldes de todo
el país…”
El Presidente podía designar o remover a un representante suyo en la Junta de Gobierno
que ejercía el Poder Constituyente y el Poder Legislativo; por lo cual, el Presidente, en
la forma descrita, formaba parte del legislativo el cual debía ejercer sus poderes por la
unanimidad de sus miembros.
El Presidente requería el acuerdo de la Junta para: “1). Designar a los Comandantes
en Jefe de las Fuerzas Armadas y al General Director de Carabineros cuando sea
necesario reemplazarlos por muerte, renuncia o cualquier clase de imposibilidad absoluta. 2). Designar al Contralor General de la República. 3). Declarar la guerra. 4).
Decretar los estados de asamblea y de sitio. 5). Decidir si hao no lugar a la admisión
de las acusaciones que cualquier individuo particular presentare contra los Ministros
de Estado con motivo de los perjuicios que pueda haber sufrido injustamente por
algún acto cometido por éstos en el ejercicio de sus funciones. Y 6). Ausentarse del
país por más de treinta días o en los últimos noventa días de su período”.
Además de la potestad reglamentaria y su participación legislativa, el Presidente
disponía de la siguiente facultad omnímoda:”Vigesimacuarta. Sin perjuicio de lo
establecido en los artículos 39 y siguientes sobre estados de excepción que contempla esta Constitución, si durante el período a que se refiere la disposición decimotercera transitoria (8 años) se produjeren actos de violencia destinados a alterar el
orden público o hubiere peligro de perturbación de la paz interior, el Presidente
de la República así lo declarará y tendrá, por seis meses renovables,las siguientes
facultades: a) Arrestar a personas hasta por el plazo de cinco días, en sus propias
casas o en lugares que no sean cárceles. Si se produjeren actos terroristas de graves
consecuencias, dicho plazo podrá extenderlo hasta por quince días más; b) Restringir
el derecho de reunión y la libertad de información, esta última sólo en cuanto a la
fundación, edición o circulación de nuevas publicaciones; c) Prohibir el ingreso al
territorio nacional o expulsar de él a los que propaguen las doctrinas a que alude el
artículo 8° de la Constitución33, a los que estén sindicados o tengan reputación de
ser activistas de tales doctrinas y a los que realicen actos contrarios a los intereses de
Chile o constituyan un peligro para la paz interior, y d) Disponer la permanencia
obligada de determinadas personas en una localidad urbano del territorio nacional
hasta por un plazo no superior a tres meses.
El Artículo 8° declaraba ilícito y contrario al ordenamiento constitucional la propagación de doctrinas que
propugnaran la violencia o una concepción del Estado o del orden jurídico, de carácter totalitario o fundada en
la lucha de clases. La sanción, aplicable por el Tribunal Constitucional, originaba una especie de muerte civil.
33
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El presidencialismo en la República de Chile
“Las facultades contempladas en esta disposición las ejercerá el Presidente de la
República, mediante decreto supremo firmado por el Ministro del Interior, bajo
la fórmula ‘por orden del Presidente de la República’. Las medidas que se adopten
en virtud de esta disposición no serán susceptibles de recurso alguno, salvo el de
reconsideración ante la autoridad que las dispuso”.
Es de recordar que durante el gobierno del General Pinochet el Estado de Chile, o
parte de su territorio, estuvo siempre bajo la vigencia de algún estado de excepción
constitucional. La disposición transitoria fue la fuente de la expulsión del país de
muchos opositores a la dictadura, de innumerables relegaciones a zonas extremas
del territorio y a los mayores abusos desprovistos de fundamentos e insusceptibles
de control judicial.
Segunda Etapa (1989-2005). Los primeros ocho años de esta etapa habrían transcurrido en igual forma que en el período anterior si en el plebiscito del 5 de octubre de
1988 hubiese triunfado el General Pinochet quien pretendía permanecer en el poder
por ocho años más. Su derrota hizo virar en 180 grados la proyección del gobierno
militar y de su presidencia: todas las facultades exorbitantes que se habían decretado
para ser ejercidas por dicho régimen iban a quedar en manos de la oposición. Esta
coyuntura inesperada permitió concertar algunas reformas a la Constitución de la
cual el General Pinochet había afirmado que no se cambiaría ni una coma. El primer gobierno, después de la dictadura, fue el del líder de la oposición, el presidente
Patricio Aylwin Azócar, cuyo gobierno se redujo al lapso de cuatro años.
Las principales modificaciones a la rígida Carta original del gobierno militar, que
se concretaron en la Ley de Reforma Constitucional N° 18.825 de 17 de agosto de
1989, fueron las siguientes: se derogó el fatídico artículo 8° (véase Nota 33) que,
además, tenía carácter retroactivo; se dispuso (Art. 5° – CPR) que “El ejercicio de la
soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan
de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales
derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”. Respecto de los estados de
excepción, se eliminó en el Art. 41 N° 2 la facultad del Presidente de “expulsar” del
territorio nacional y de “prohibir” a determinadas personas la entrada y salida del
territorio. Se atenuaron las suspensiones o restricciones a ciertos derechos durante
el estado de sitio; y se suprimió en el Art. 41° N° 7 el precepto que decía que “…
las medidas de expulsión del territorio de la República y de prohibición de ingreso
al país, que se autorizan en los números precedentes, mantendrán su vigencia pese
a la cesación del estado de excepción que les dio origen en tanto la autoridad que
las decretó no las deje expresamente sin efecto”. El exilio, que erradicó del país a
familias enteras, quedó definitivamente excluido. Una importante reforma se introdujo en relación con la impugnabilidad de los actos administrativos que adoptaba
el gobierno en los estados de excepción. Durante el régimen militar “Los recursos
a que se refiere el artículo 21 (habeas corpus) no serán procedentes en los estados
de asamblea y de sitio… “y añadía que “… los tribunales de justicia no podrán, en
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caso alguno, entrar a calificar los fundamentos de hecho de las medidas que haya
adoptado la autoridad en el ejercicio de sus facultades” (Art. 41 N° 3). La reformadispuso que “Los tribunales de justicia no podrán, en caso alguno, entrar a calificar
los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocadas por la autoridad para
adoptar las medidas en el ejercicio de las facultades excepcionales que le confiere
esta Constitución. La interposición y tramitación de los recursos de amparo (habeas
corpus) y de protección que conozcan los tribunales no suspenderán los efectos de
las medidas decretadas, sin perjuicio de los que resuelvan en definitiva respecto de
tales recursos”. Lo cual no sólo hacía procedente la impugnación de tales medidas
sino que posibilitaba que los tribunales las dejaran sin efecto.
En lo que concierne a las atribuciones del Presidente de la República, dejaron de regir
las disposiciones transitorias precedentemente señaladas. La reforma constitucional
suprimió la facultad concedida al P. de la R. en el Art. 32° N° 5 que consistía en:
“Disolver la Cámara de Diputados por una sola vez durante su período presidencial,
sin que pueda ejercer esta atribución en el último año del funcionamiento de ella”.
Sin embargo, en la Constitución original de 1980 se había modificado el dominio
mínimo legal consistente en que la enumeración de las materias de ley que indicaba
la Constitución no constituía un numerus clausus que no pudiera ser adicionado
con cualquiera otra materia de carácter general propio de una ley. La modificación
puso al revés este sistema: el Congreso sólo podía legislar en las materias expresamente enumeradas en el Art. 60 (actual 63), que comenzaba diciendo “Sólo son
materias de ley: …, etc.”; y el Presidente de la República, a su potestad reglamentaria
de ejecución, agregó la siguiente atribución: “ Art. 32 N° 6°. Ejercer la potestad
reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal…”,
lo que pasó a denominarse “potestad reglamentaria autónoma”.
Por lo que respecta a la impugnabilidad de los actos de la Administración del Estado
la Carta original del gobierno militar prescribía que “Cualquier persona que sea
lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de
las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales contencioso administrativos
que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño”. Una disposición similar figuraba en la Carta
de 1925, pero nunca tuvo aplicación porque jamás se crearon dichos tribunales.
Para evitar la repetición de esta mala experiencia, la reforma suprimió la expresión
“contencioso administrativos”, permitiendo, de esta manera, reclamar dichos daños
ante la justicia ordinaria.
Tercera Etapa (2005 en adelante). No obstante los logros alcanzados para remover
o morigerar las disposiciones precedentemente señaladas, quedaron subsistentes en
la Constitución los más importantes enclaves autoritarios implantados en ella por
el gobierno militar con el fin de perpetuar su proyecto de “democracia protegida”,
la tutela militar sobre el orden institucional de la República y su influencia en la
composición de algunos de sus órganos.
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El presidencialismo en la República de Chile
La reforma de 2005, concretada en la Ley N° 20.050 (D.O. de 26 de agosto de
2005) tiene el mérito de haber sido la fusión de dos proyectos de reforma presentados, respectivamente, por cuatro senadores de gobierno y cuatro senadores de la
oposición, de tal manera que la confrontación inicial terminó generando una actitud
de consenso, aún en las materias de mayor discrepancia34.
La reforma puso término a la tutela ejercida por el régimen militar sobre el sistema
político, a través de un Consejo de Seguridad deliberante, con mayoría militar, y
con poderes de decisión, el que pasó a tener sólo una función consultiva del Presidente de la República–con mayoría civil de composición– y quedó desprovisto
de su intervención en la declaración de los estados de excepción constitucional, en
el nombramiento de cuatro senadores,así como de dos magistrados del Tribunal
Constitucional, que eran designados por el Consejo.
La reforma suprimió la institución de los “senadores designados”, que lo eran:
dos ex Ministros de la Corte Suprema, y un ex Contralor General, designados
por aquélla; los cuatro designados por el Consejo de Seguridad Nacionalentre los
ex Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada, de la Fuerza Aérea y un ex
General Director de Carabineros; un ex Rector universitario y un ex Ministro de
Estado designados por el P. de la R.; todos los cuales (9 designados), sin contar a
los ex Presidentes de la República que lo eran por derecho propio, constituían más
del 25% del Senado original, compuesto –además– por 32 senadores elegidos. La
declaración de los estados de excepción constitucional pasó a prescindir del Consejo
de Seguridad Nacional, quedando en manos de órganos políticos de representación
popular como son el P. de la R. y el Congreso. Se suprimieron todos los excesos y
abusos a que daba lugar el dictamen de las medidas adoptadas durante los estados
de excepción, limitándose la duración de estos y sus efectos. Se modificó también
la impugnabilidad de dichas medidas, estableciendo que “Respecto de las medidas
particulares que afecten derechos constitucionales, siempre existirá la garantía de
recurrir ante las autoridades judiciales a través de los recursos que corresponda”. Se
eliminó la “legislatura extraordinaria”, que era una limitante para la actuación permanente del Congreso Nacional. Se estableció constitucionalmente el principio de
probidad en el ejercicio de todas las funciones públicas y se estableció la publicidad
de los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos
y procedimientos (Art. 8°). Se perfeccionó la normativa vigente en materia de incorporación de los tratados internacionales al derecho interno y se aclaró que “Las
disposiciones de un tratado sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas
en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo a las normas generales de
derecho internacional”. (Art. 54).
En lo que concierne al régimen presidencial, cabe anotar –en primer lugar– que el
período de ejercicio del cargo se redujo a cuatro años, sin posibilidad de su reelección
inmediata y la edad para postular al cargo se redujo de 40 a 35 años cumplidos. La
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Véase mi artículo Ríos (2006b).
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reducción del período presidencial tiene la ventaja de hacer coincidir su elección con
la renovación total de la Cámara de Diputados y la renovación parcial del Senado que
concuerdan con el mismo período. Sin embargo, esta reducción tiene la desventaja
de dificultar, casi hasta la imposibilidad, el cumplimiento del programa presidencial
en tan breve período.
En cuanto a la facultad de nombramiento de autoridades, se mantuvo la colaboración
que al Presidente deben prestarle la Corte Suprema y el Senado, en su caso, para los
cargos en que la Constitución lo requiere. Sin embargo, en la composición del nuevo
Tribunal Constitucional –que fue reformado íntegramente desde su composición hasta
sus atribuciones– se concedió al P. de la R. la facultad de designar autónomamente a
tres de los diez miembros que lo integran.
Respecto de la inamovilidad de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y del
General Director de Carabineros, que era una rémora del régimen militar, la reforma
puso término a este privilegio, pasando a ser facultad del P. de la R. nombrar y remover
a estos altos mandos militares y de orden (Art. 32 N° 16).
Por lo que respecta a sus atribuciones legislativas y habiéndose suprimido la legislatura
extraordinaria y, por ende, la facultad de convocarla por el P. de la R., se le otorgó
la atribución de “Pedir, indicando los motivos, que se cite a sesión a cualquiera de
las ramas del Congreso Nacional. En tal caso, la sesión deberá celebrarse a la brevedad posible”. Y siendo así que, a veces, sucede que las modificaciones sufridas por
las leyes, sus derogaciones parciales y la incidencia de varias normas en una misma
materia complican su entendimiento, se otorgó al P. de la R. la facultad que sigue:
“… el Presidente de la República queda autorizado para fijar el texto refundido,
coordinado y sistematizado de las leyes cuando sea conveniente para su mejor ejecución. En ejercicio de esta facultad, podrá introducirle los cambios de forma que
sean indispensables, sin alterar, en caso alguno, su verdadero sentido y alcance”.
(Art. 64, inc. 5°).
En cuanto a los tratados internacionales, la reforma sancionó el reconocimiento a los
llamados “acuerdos simplificados” o “acuerdos ejecutivos”. La norma que regula la
aprobación o rechazo de los tratados internacionales por el Congreso, dispone que
“No requerirán de aprobación del Congreso los tratados celebrados por el Presidente
de la República en el ejercicio de su potestad reglamentaria”. (Art. 54 N° 1, inc. 5°).
Si bien es verdad que el P. de la R. celebraba ordinariamente dichos acuerdos, ellos
dieron pie a interpretaciones distintas por parte de la Contraloría y del Ministerio
de Relaciones Exteriores. La norma citada vino a resolver esta situación.
La reforma aclaró la situación en que el Presidente formula reservas en el proceso
de formación de un tratado internacional. El Art. 54 N° 1, en sus incisos 1° y 2°,
dispone que son atribuciones del Congreso: 1). Aprobar o desechar los tratados
internacionales que le presentare el P. de la R. antes de su ratificación. Y agrega
más adelante: “El Presidente de la República informará al Congreso sobre el contenido y el alcance del tratado, así como de las reservas que pretenda confirmar o
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El presidencialismo en la República de Chile
formularle”. También la reforma consagra la facultad exclusiva del P. de la R. para
denunciar un tratado o retirarse de él (Art. 54 N° 1, inc. 6°). Y agrega que “En el
caso de la denuncia o el retiro de un tratado que fue aprobado por el Congreso, el
P. de la R. deberá informar de ello a éste dentro de los quince días de efectuada la
denuncia o el retiro”.
En una materia tan importante para el desarrollo del país como es la regionalización,
en el Art. 3° la reforma agregó la siguiente disposición: “Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y
solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional”. Teniendo
a su cargo el P. de la R. el gobierno y la administración del Estado, esta reforma le
da un poderoso instrumento para el ejercicio de ambas funciones.
Por lo que respecta a las facultades fiscalizadoras del gobierno, que corresponden a
la Cámara de Diputados (Art. 52 N° 1), en la reforma se introdujo una obligación
que incumbe a los Ministros de Estado. Ella dispuso que estos “… deberán concurrir
personalmente a las sesiones especiales que la Cámara de Diputados o el Senado convoquen para informarse sobre asuntos que, perteneciendo al ámbito de atribuciones
de las correspondientes Secretarías de Estado, acuerden tratar” (Art. 37, inc. 2°).
En concordancia con esta materia, la reforma dispuso, entre las atribuciones de la
Cámara de Diputados, que “… cualquier diputado con el voto favorable de un tercio
de los miembros presentes de la Cámara, podrá solicitar determinados antecedentes
al gobierno. El Presidente de la República contestará fundadamente por intermedio
del Ministro de Estado que corresponda, dentro del mismo plazo señalado en el
párrafo anterior” (30 días) (Art. 52 N° 1, letra a)). En el mismo sentido, la reforma
estableció la facultad de citar a un Ministro de Estado a la Cámara de Diputados,
a petición de a lo menos un tercio de los diputados en ejercicio, a fin de formularle
preguntas relacionadas con materias vinculadas al ejercicio de su cargo. El precepto
respectivo dispuso que “La asistencia del Ministro será obligatoria y deberá responder
a las preguntas y consultas que motiven su citación” (Art. 52, letra b), parte final).
El Art. 52 N° 1, letra c), facultó a la Cámara de Diputados para “Crear comisiones
especiales investigadoras a petición de a lo menos dos quintos de los diputados en
ejercicio, con el objeto de reunir informaciones relativas a determinados actos del
gobierno”. El funcionamiento de estas comisiones está regulado en la misma disposición y en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso.
La Profesora Ana María GARCÍA BARZELATTO, concluyendo sobre la reforma
constitucional en materia de gobierno que acabamos de analizar, sostiene: “Estimamos
que la reforma ha mantenido en lo sustancial las atribuciones del P. de la R., pero
también las ha fortalecido en varios aspectos. Además ha explicitado y regularizado
especialmente sus atribuciones de carácter internacional.
“Por otra parte, también se observa un aumento de la vinculación del Presidente de
la República y de los Ministros de Estado con el órgano Legislativo, como asimismo
un claro fortalecimiento de la función fiscalizadora de la Cámara de Diputados.
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“En general, la nueva normativa constitucional tiende a crear un mayor grado de equilibrio, de armonía y de contactos funcionales entre las atribuciones del órgano Ejecutivo
y el Legislativo, lo que en definitiva puede favorecer la gobernabilidad del país”35.
IV. Observaciones críticas al régimen presidencial
Tal como ha señalado Dieter NOHLEN, el presidencialismo latinoamericano carece
de unicidad y, por ende, tiene las características propias del país en el que rige.
1. No obstante la prevención anterior, formularemos una observación general. La
primera crítica que cabe hacer al régimen presidencial es que –con la excepción
de las limitaciones que la Constitución imponga al ejercicio de la autoridad del
Presidente, atendido el principio de separación de las funciones– este concentra
en una sola persona un poder inmenso, comparable sólo al que antes tuvieron los
monarcas absolutos.
De allí que el régimen presidencial requiera el contrapeso político del Congreso
Nacional y de un órgano autónomo y eficiente que fiscalice la constitucionalidad
y la legalidad de sus actos36.
Pero no basta el contrapeso institucional del Congreso, diseñado en la Constitución. Porque este diseño puede resultar ineficaz si el Presidente o la coalición
que lo apoya controla al Congreso o éste delega sus atribuciones en el Presidente
y éste termina ejecutando lo mismo que decidió por delegación legislativa o por
obsecuencia del Congreso.
2. Otro reparo que nos merece el sistema consiste en la atribución que se concede
al Presidente de nombrar, autónomamente, ciertas autoridades ajenas al ejercicio
del Poder Ejecutivo para el cual obtuvo la representación del electorado.
Es normal que corresponda al Presidente designar y remover de sus cargos a los
colaboradores directos suyos, como son los Ministros de Estado o a representantes
suyos en el gobierno interior, como son los Intendentes y Gobernadores (Art. 32
-Nº 7-CPR.). También nos parece normal que contribuya a la designación de
autoridades no electivas, pero en colaboración con otros órganos constitucionales
como el Congreso Nacional y el Poder Judicial. Así sucede –a modo de ejemplos–
con los Magistrados de la Corte Suprema, que le son propuestos en una quina por
esta y, luego de la elección del Presidente, requieren la aprobación del Senado para
su nombramiento (Art. 78-CPR.). Así ocurre también con el Fiscal Nacional que
García Barzelatto (2005), pp, 183-197.
En Chile, la Contraloría General de la República, órgano constitucional autónomo, ejerce el control de legalidad
de los actos de la administración y un control preventivo de inconstitucionalidad de los actos que fiscaliza. Y el
Tribunal Constitucional controla la constitucionalidad de las leyes y de ciertos actos del Gobierno (Arts. 93 y
99-CPR).
35
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es cabeza del Ministerio Público (Art. 85 CPR.) y con el Contralor General de la
República (Art. 98 CPR.)
Pero no nos parece justificable que el Presidente pueda designar por sí y ante sí, a
autoridades de otros órganos que podrían ser llamadas a controlar sus actos. Así
ocurre con el Tribunal Constitucional de cuyos diez titulares el Presidente designa
a tres de ellos, sin consultar ni requerir la aprobación de nadie (Art. 92, a) CPR).
3. Una característica esencial del régimen presidencial –así como la de todos los
cargos que se ejercen en los sistemas democráticos– es la transitoriedad de su
ejercicio. Esta transitoriedad reconoce una excepción en la posibilidad de que el
Presidente sea reelegido para el período siguiente.
Esta cualidad se funda en el postulado democrático de la alternancia del poder el
que, a su vez, es una manifestación del pluralismo político.
En Chile, a partir de la reforma constitucional de 1871, se prohíbe la reelección del
Presidente para el período siguiente a aquél para el cual fue elegido (Art. 25 CPR).
Sin embargo, en Suramérica se ha venido extendiendo una práctica contraria
al principio de transitoriedad de la Presidencia y al de alternancia en el poder,
consistente en modificar las normas constitucionales que impedían la reelección
de los Presidentes y practicando ésta con absoluto desprecio de los postulados
democráticos descritos.
4. La práctica antes referida se explica y refuerza con otro vicio del presidencialismo
suramericano: la personalización del poder. En forma imperceptible pero sostenida
estamos involucionando a un caudillismo que parecía largamente superado. Bajo
el manido pretexto de consolidar supuestas conquistas sociales en marcha, algunos
Presidentes –que no es necesario nombrar pues todos los conocemos– se hacen
reelegir una y otra vez, defraudando el espíritu de las Constituciones con arreglo
a las cuales fueron elegidos así como una de las bases del sistema presidencial: la
limitación temporal del ejercicio del cargo.
Afortunadamente, en Chile los Presidentes entran en la historia por su personalidad y por sus obras y no por su afán de eternizarse en el poder. Desde don Diego
Portales (1831-1837)37 nuestra república se ha caracterizado –con excepción de la
dictadura de Pinochet– por la despersonalización del poder.
5. La manía precedentemente denunciada, que ha demostrado ser contagiosa,
cuando no es posible seguirla practicando sufre una mutación de talante nepotista.
Algunos Presidentes se dan el lujo –propio de las monarquías absolutas– de designar
a sus sucesores en la Presidencia, creando así una especie de dinastía presidencial,
cuya naturaleza es incompatible con el sistema republicano.
37
Don Diego Portales nunca fue Presidente, pudiendo serlo; desde los diversos Ministerios que desempeñó
gobernó el país conjuntamente con el presidente Joaquín Prieto, implantó el orden interno y, con su ejemplo,
generó en Chile la despersonalización del poder.
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6. La invasión del territorio legislativo es otra práctica que destruye el equilibrio
de los poderes.
En varias Constituciones suramericanas, el Ejecutivo no sólo tiene iniciativa legislativa, sino también facultad de convocatoria a legislaturas extraordinarias; maneja la
agenda legislativa mediante el mecanismo de pedir y de calificar la urgencia de los
proyectos de ley que envía al Congreso; tiene facultad de veto que obliga a elevar
el quórum de insistencia para la aprobación de las leyes; y, en fin, dispone de la
facultad de regular, por la vía de la potestad reglamentaria, materias que no están
contempladas expresamente entre aquéllas que deben ser reguladas exclusivamente
por ley. Así, muchas veces el Presidentese convierte, no en un colegislador –que es
lo normal– sino en un legislador paralelo.
7. También el poder presidencial –siguiendo la ciega tendencia de todo poder a
poder más de lo que puede– sufre de la inclinación a invadir la independencia
del Poder Judicial, sea manejando su presupuesto (en que siempre aquél debiera
tener autonomía), sea influyendo en la composición y en la adhesión del tribunal
supremo, de manera de evitar las consecuencias del control judicial de sus demasías
o bien, obstaculizando el cumplimiento de susdecisiones adversas.
8. Otro exceso exorbitante del régimen presidencial se da en el uso de facultades
discrecionales –que en las monarquías absolutas se denominaba “el privilegio del
príncipe”– consistente en poder adoptar medidas que sobrepasan y, a veces, contradicen los efectos de la leyes, sin que estas actuaciones generen responsabilidad
ni sean susceptibles de control judicial.
El ejemplo más evidente de estas facultades es la atribución presidencial de indultar
a quien ha sido condenado por los tribunales de justicia a cumplir una pena regulada
por la ley respecto de un delito específico legalmente establecido, de cuyo cumplimiento se libra al condenado, frustrando así la decisión propia de las atribuciones
de otro poder y la responsabilidad penal del indultado (Art. 32 Nº 14-CPR.).
9. Finalmente, nos referimos al Hiperpresidencialismo o Presidencialismo hipertrofiado38.
Una de las bases fundamentales del sistema democrático y del estado de derecho
es la separación de los poderes; pero no cualquiera separación sino aquélla que
respete el ejercicio pleno de las respectivas competencias por órganos de poder en
que ninguno avasalla o asume las funciones del otro.
En el hiperpresidencialismo se produce una progresiva desvalorización del Congreso
que llega a ser un delegante de sus funciones propias en el Ejecutivo o una caja de
resonancia que se limita a ratificar las decisiones de éste.
A este fenómeno se ha referido, en Venezuela el Prof. Alan Brewer-Carias en diversos trabajos que aparecen en
la Web. En Argentina, ver: Alberdi (1852), Nino (2005) pp. 504-657. También, Hernández y otros (2009).
38
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El presidencialismo en la República de Chile
En el caso argentino, esta hipertrofia del régimen presidencial se ha puesto en evidencia
mediante el uso abusivo de los “Decretos por razones de necesidad y urgencia”, no
obstante que el Art. 99 Nº3 de la Constitución sólo los autoriza “Cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta
Constitución para la sanción de las leyes”; y que el Art. 76 prescribe que: “Se prohíbe
la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de
administración pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la
delegación que el Congreso establezca”. Contradiciendo el claro espíritu de la Constitución se ha venido gobernando en Argentina sobre la base de sucesivos Decretos
de necesidad y urgencia que anulan el equilibrio de poderes y dañan gravemente el
sistema republicano democrático.
VII. Conclusiones
Pese a todas las imperfecciones señaladas –y a otras muchas que se podría agregar– el
régimen presidencial unipersonal es la mejor fórmula que se ha podido encontrar,
después del fracaso de los ejecutivos colegiados y, de las juntas de Gobierno, en la
dirección de los estados de Suramérica.
De allí que nuestras críticas van dirigidas –no al reemplazo de este régimen por el
parlamentario– sino a la depuración de las normas constitucionales que lo regulan de
modo que sea un mecanismo para la plena realización de la democracia republicana
y no un obstáculo imprevisto para lograrla.
Esperamos que estas líneas sirvan para depurar el sistema presidencial vigente en nuestros países de todas aquellas deformaciones que le hacen perder su natural identidad.
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VIII. Referencias bibliográficas
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en materia de gobierno con especial referencia a las atribuciones presidenciales”,
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Coordinador: Humberto Nogueira Alcalá, Ed. Librotecnia.
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