paradojas de la reforma administrativa en europa occidental
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PARADOJAS DE L A REFORMA ADMINISTRATIVA E N EUROPA OCCIDENTAL VINCENT WRIGHT L A REFORMA DE L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA H A SIDO ubicada en la agen- da de políticas de casi todos los gobiernos europeos - s i n i m p o r t a r su car á c t e r p o l í t i c o - , aunque los tiempos, el r i t m o , la e x t e n s i ó n , la naturaleza, las razones y el impacto de la reforma v a r í a n enormemente de un país a otro. Explicar las diferencias sería un fascinante motivo para un trabaj o . Pero é s e no es el tema de este breve ensayo. Tampoco deseo comentar sobre el vasto conjunto de reformas administrativas que siguen actualmente los gobiernos europeos, y que se ponen en marcha para modificar el t a m a ñ o , la estructura, las funciones y el funcionamiento, la eficiencia, el poder y aun la cultura de las administraciones públicas tradicionales: "achicamiento", "escasez de recursos", "gestión reductora", "efectividad, eficiencia y e c o n o m í a " - l a s famosas tres es-, "privatización", "fuentes exter-nas", " m e r c a d i z a c i ó n " , "cuasimercados", "mercados sustitutos", "nueva gestión pública", "contractualización", "clientelización", "automatización", "agencificación"; éstos son los resonantes vocablos que penetran en la actual i d a d el lenguaje de la a d m i n i s t r a c i ó n pública, y que destruyen al mismo t i e m p o ese ya muy amado y desgastado objeto: el idioma inglés. Tenemos por lo tanto u n vasto y complejo tejido de reformas. M i i n t e n c i ó n en este ensayo es mucho m á s modesta: explorar algunas de las lecciones generales de política p ú b l i c a que pueden derivarse de un análisis de los programas de reforma actuales. L o hago así porque estos programas ilustran perfectamente u n intervalo completo de f e n ó m e n o s o rasgos importantes de política pública. Y de éstos me g u s t a r í a poner énfasis particularmente en la paradoja de políticas, pues ésta encapsula m á s espectacularmente algunas de las c a r a c t e r í s t i c a s dominantes de dichos programas. Sin embargo, antes de tratar la paradoja de políticas, quisiera mencionar brevemente algunos otros f e n ó m e n o s de política ilustrados por las reformas administrativas actuales. La r a z ó n es que ellos ayudan, al menos en alguna medida, a explicar parcialmente las paradojas. 395 396 VINCENT WRIGHT Í7XXXVIII-2-3 El primero de estos f e n ó m e n o s es el que las políticas se vean como panacea. Para algunos países, la reforma administrativa pública se ve como un remedio universal: u n medio para reducir el papel del Estado, de invertir la relación público-privada y de socavar algunos de los puntales del consenso s o c i a l d e m ó c r a t a semicolectivista que - s e g ú n se ha alegado- ha sido poderosamente sostenido por la e x p a n s i ó n de las oficinas y los b u r ó c r a t a s maximizadores de presupuesto. T a m b i é n se ha visto como un medio para conectar la iniciativa individual y organizacional, para incrementar la elección del consumidor y para mejorar la competitividad y la eficiencia. El segundo f e n ó m e n o es la moda y la difusión de las políticas. La reforma del sector p ú b l i c o está de moda, y n i n g ú n gobierno que se respete puede decidir ignorarla. ¿ C ó m o se establece una moda?, es una de las preguntas m á s intrigantes de política p ú b l i c a . Ciertamente, parte de la respuesta descansa en la difusión de las políticas, originada por las actividades de funcionarios internacionales (cuyo a h í n c o para conseguir la reforma administrativa se queda misteriosamente en la puerta de sus propias organizaciones), p o r las reuniones de administradores públicos, académicos y los llamados empresarios de políticas. Como el ambiguo h é r o e en The Quiet American, de Graham Greene, estos empresarios pueden causar estragos sin saberlo o sin quererlo. El tercer f e n ó m e n o es el enlazamiento de las políticas: sin duda, la reforma administrativa se vincula a u n paquete m á s amplio de reformas d i s e ñ a d o para rehacer y reducir el Estado: reforma del sector industrial p ú b l i c o , l i b e r a l i z a c i ó n , d e s r e g u l a c i ó n , p r i v a t i z a c i ó n , reforma fiscal. Este amplio paquete abriga su propia d i n á m i c a - u n a d i n á m i c a que genera nuevos intereses, que fortalece a algunos actores mientras debilita o margina a otros. L a r e c o n f i g u r a c i ó n de intereses resultante está creando clientelas comprometidas con reformas similares que extienden y consolidan su pro1 1 E n la conferencia que sirvió de base para este artículo, el autor añadió al referirse a la nueva g e s t i ó n p ú b l i c a (new public management o NPM, en el original): "La NGP está siendo postulada por las consultoras internacionales de negocios que han obtenido grandes ganancias - g r a n d e s sumas de dinero fuera de esta industria particular-; por organizaciones internacionales, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la OECD - c a d a una de las cuales está buscando soluciones f á c i l e s - ; por las escuelas nacionales de negocios, y por p o l í t i c o s e i d e ó l o g o s que se han inspirado en los modelos de individualismo egoísta, calculador y buscador de rentas. Q u i z á sea m á s interesante que la NGP esté siendo divulgada por muchos funcionarios p ú b l i c o s , pues la nueva gestión confiere grandes beneficios a muchos funcionarios del Estado. Cuando uno pasa de ser un burócrata a ser un gestor existen de hecho no sólo gratificaciones p s i c o l ó g i c a s que derivar. Existe ahora, sin ninguna duda, una nueva g e s t i ó n pública que ha llegado a ser, para usar la frase de Guy P e t é i s , 'una política pública en sí misma'." ABR-SEPT 9 8 PARADOJAS EN EUROPA OCCIDENTAL 397 pia p o s i c i ó n . Las reformas, en otras palabras, no son p o l í t i c a m e n t e a g n ó s ticas: redistribuyen influencia y poder dentro de la a d m i n i s t r a c i ó n , y entre la a d m i n i s t r a c i ó n y otros grupos. No es sorpresivo, p o r lo tanto, que percibamos la emergencia de una industria de la reforma en la administ r a c i ó n y el sector p ú b l i c o s . F e n ó m e n o n ú m e r o cuatro: i n a d e c u a c i ó n de las p o l í t i c a s : por u n lado, la brecha entre ambiciones y programas, y p o r el otro, entre los programas y sus consecuencias o impactos reales. Tenemos numerosos ejemplos de grandes ambiciones que se trasladan a programas t í m i d o s , y del impacto de programas radicales que se diluyen debido a restricciones estructurales o a la habilidad de algunos escépticos e s t r a t é g i c a m e n t e ubicados, todos demasiado conscientes de las ventajas de la inercia. F e n ó m e n o de políticas n ú m e r o cinco: la reversión de las políticas, para tomar prestado el título del excelente libro recién aparecido de Christopher H o o d . En otras palabras, u n cambio radical de d i r e c c i ó n en las estructuras o políticas existentes. Por una variedad de razones, los modelos tradicionales de elaborac i ó n de p o l í t i c a s p ú b l i c a s son profundamente conservadores, pues post u l a n el incrementalismo* como la estrategia dominante. Estos modelos subrayan la tendencia inherente hacia la inercia en las políticas, y las dificultades de la t e r m i n a c i ó n de las mismas. No obstante, evidencia reciente en algunos países sugiere que los especialistas en política p ú b l i c a d e b e r í a n prestar m á s a t e n c i ó n a las presiones hacia (y a los procesos de) el cambio radical provocado p o r sacudidas e x ó g e n a s , nuevas ideas, nuevas coaliciones, tecnología, cambios de paradigma ideológico e, incluso, el ejercicio del p o d e r p o l í t i c o . Yo sospecho que los historiadores de la a d m i n i s t r a c i ó n , v o l v i é n d o s e hacia los ochenta y principios de los noventa, bien pueden identificar el periodo como u n punto crítico: u n p e r i o d o en el que las presiones y oportunidades para el cambio estaban presentes, y en el que algunos gobiernos estaban resueltos a explotar este nuevo ambiente. El dilema de políticas representa el sexto f e n ó m e n o de política pública. Hay muchos de estos dilemas, uno de los cuales es inherente al proceso de reforma. El dilema central de los reformadores puede plantearse de manera simple: la m a y o r í a de los estudios de política p ú b l i c a ponen énfasis en el hecho de que las reformas administrativas deben, idealmente, contar con el consentimiento de los grupos que resultan m á s afectados. En realidad, 2 3 2 3 4 Policy slippage, en el original. Policy reversal, en el original. Subrayado en el original. 398 VINCENT W R I G H T FiXXXVIII-2-3 h i s t ó r i c a m e n t e , las reformas más efectivas han venido de la a d m i n i s t r a c i ó n misma. Sin embargo, muchos de los afectados directamente por las reformas son alérgicos u hostiles a ellas, y esto no es sorprendente, pues sus puestos de trabajo bien pueden estar en peligro. La resistencia es natural porque, hasta donde entiendo, sólo los pavos más excéntricos esperan la Navidad. Así, la negociación dirigida a movilizar el apoyo necesario para las reformas implica invariablemente dilución, mientras que con la falta de n e g o c i a c i ó n se corre el riesgo de desmoralizar y desmotivar a los involucrados en la implantación del programa de reforma. P e r m í t a s e m e mencionar ahora el s é p t i m o f e n ó m e n o : la c o n t r a d i c c i ó n de políticas, o la b ú s q u e d a de metas conf lictivas dentro de un programa particular o entre diferentes programas. Éste es un f e n ó m e n o de políticas extendido. Respecto al proceso de reforma actual, las contradicciones son demasiado numerosas para enlistarlas. Estas contradicciones están claramente enraizadas en las múltiples, diferentes y algunas veces conf lictivas razones aducidas para justificar o para racionalizar las reformas. Regresar é a este punto m á s adelante, cuando resalte algunas de las contradicciones m á s flagrantes. Finalmente, existe una perversidad en las políticas: las consecuencias no planeadas, impredecibles y algunas veces indeseadas de las reformas administrativas. Por ejemplo, la m a n í a por la evaluación, dirigida a reducir costos, ha tenido frecuentemente el inaceptable efecto de identificar á r e a s en donde la eficiencia demanda u n incremento en el gasto, otro punto al que r e g r e s a r é t a m b i é n en este ensayo. Las ambiciones no razonables, los dilemas, las contradicciones y perversiones - t o d a s características de la reforma administrativa a c t u a l - ofrecen algunas de las pistas esenciales para u n entendimiento de la característica final y dominante de la política p ú b l i c a : la paradoja de políticas. Hay muchas, pero me g u s t a r í a mencionar solamente las m á s importantes. La p r i m e r a paradoja es que los programas de reforma más radicales parecen haberse introducido en algunos países con las administraciones m á s eficientes de Europa, es decir, en aquellos con menor necesidad de ser reformados. Los países m á s necesitados tienen pocas ambiciones reformistas o programas de reforma totalmente inadecuados."' Paradoja n ú m e r o dos: muchas de las reformas actuales se inspiran en las t e o r í a s o modelos de la gestión privada, los cuales son en sí mismos 5 E l autor a ñ a d i ó en la conferencia: "Los sistemas británico y francés siempre han sido extremadamente eficientes y con administraciones públicas incorruptas, pero son los dos que han sido m á s remendados. Por otra parte, hay muchas administraciones en Europa Occidental que requieren de una reforma radical y que han sido completamente ignoradas ABR-SEPT 9 8 399 PARADOJAS EN EUROPA OCCIDENTAL notoriamente inestables. En realidad, estas teorías viven lo mismo que la h e r o í n a típica de una ó p e r a de Puccini. Más a ú n , el balance de gestión privada en el país con mayor p r o p e n s i ó n a emular al sector privado, el Reino U n i d o es, para decir lo menos, exiguo. Por el contrario, en Alemania, donde la gestión privada tiene u n r é c o r d envidiable, existe poca p r e s i ó n sobre la a d m i n i s t r a c i ó n pública para imitarla. En cualquier caso, parece ser tiemp o de que los especialistas de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a le den u n vistazo m á s crítico a las debilidades y problemas de la gestión del sector privado, en lugar de limitar sus análisis a los problemas del traslado a la administrac i ó n pública de u n modelo privado idealizado y mal entendido. La tercera paradoja se relaciona con el papel de los altos b u r ó c r a t a s c o m o uno de los principales motores de la reforma. En una gran parte de la literatura neoliberal y de elección pública, la cual ha abastecido intelectualmente en forma considerable a los reformadores políticos, éstos son descritos como i n t r í n s e c a m e n t e ineficientes y que obtienen satisfacción de la p o l i t i q u e r í a , el estatus y las pensiones garantizadas. Están comprometidos con la inercia y satisfechos de aplicar las reglas. O , desde luego, están resueltos a maximizar el presupuesto o a expandir sus oficinas. O , de acuerd o con otra escuela de elección pública, están involucrados en las grandes "coaliciones distributivas", esas redes c ó m o d a s y confabuladas que son culpables de expandir el Estado y socavar su competitividad. Históricamente, esto ha sido siempre una caricatura, aun cuando en algunos países hay evidencia e m p í r i c a a n e c d ó t i c a para darle visos de verdad. Pero tamb i é n hay considerable evidencia histórica de que estos criticados b u r ó c r a tas fueron con frecuencia la fuente de iniciativas de reforma efectivas. C o n mayor p r e c i s i ó n , la evidencia actual sugiere que no todos los altos b u r ó c r a t a s son alérgicos a los programas de reforma, los cuales, en términos generales, tienen mayor impacto en los niveles bajos y abren a menu6 por el movimiento reformista. Cuando hablo con mis colegas griegos, por ejemplo, veo que su deseo es construir un buen viejo Estado bávaro sobre las bases del viejo m o d e l o tradicional b r i t á n i c o y francés, y están sorprendidos de que los franceses y los británicos e s t é n ahora desmantelando algo que ellos mismos buscan tan ardientemente." E l autor a ñ a d e : "Los modelos que se imitan no son los de la g e s t i ó n privada, sino los de ésta como la presentan las escuelas de g e s t i ó n privada o los consultores de g e s t i ó n internacionales. E n otras palabras, la a d m i n i s t r a c i ó n pública raramente estudia de cerca la adm i n i s t r a c i ó n privada: cae en la p r i s i ó n de cuerpos intermediarios. Ahora, los cuerpos de c o n s u l t o r í a internacional pasan su tiempo criticando la g e s t i ó n privada. E n realidad, es su deber y casi una o b l i g a c i ó n presupuesta! hacerlo así. Paradójicamente muchas de las llamadas modas de la g e s t i ó n privada -achicamiento, fuentes externas, c o n t r a t a c i ó n externa, reducc i ó n del n ú m e r o de niveles (delayering)- , ya no están vigentes, pero a ú n se recomiendan para el sector p ú b l i c o . " 6 VINCENT W R I G H T 400 Í7XXXVIII-2-3 do más sugestivas oportunidades de gestión orientada hacia políticas para los altos burócratas: ¿por qué pasarse la vida diciendo "sí, ministro", cuando existe el canto de sirena de la autonomía? Mi cuarta paradoja es que mientras muchas reformas se diseñan para abatir costos, el resultado final de algunas de ellas puede ser exactamente el contrario. Existen dos ejemplos: el primero se refiere a la evaluación, una moda actual que tiende a ignorar los costos de mano de obra implícitos en el proceso. La evaluación puede identificar áreas de desperdicio (el balance, en algunos aspectos, es muy honorable). La evaluación también tiende a revelar desequilibrios no sólo en el desempeño, sino también en los resultados: hoy sabemos que una parte de la gente está siendo relativamente mal tratada. Estos desequilibrios estuvieron previamente oscurecidos o escondidos. El resultado de la nueva transparencia será crear presiones políticas para allanar esas disparidades. Visto en profundidad, transformar ciudadanos en clientes, con derechos claramente definidos y fijados como objetivos, puede tener como efecto mejorar la calidad. Pero esta transformación crea también expectativas y presiones para la corrección de las disparidades, con frecuencia de naturaleza legal. No necesitamos perspicacia profética para predecir que la litigación costosa será una de las consecuencias del programa de reforma presente. En realidad, a mi manera de ver, esto viene unido a la misma lógica del programa de reforma. De igual manera, claridad o transparencia -aparentemente virtudes deseables en sí mismaspueden tener costos escondidos no deseados, y no solamente costos organizacionales. Una gran parte de la política pública tiene que ver con el racionamiento, con la distribución de recursos escasos, con los juegos de suma cero y 7 8 9 10 7 E l autor añade: "muy pocos nuevos gestores públicos observan los costos de transacción de la nueva g e s t i ó n p ú b l i c a sobre otras personas. L a s universidades, por ejemplo, están evaluando todo a lo largo de Europa Occidental: presupuestos, administración, docencia e i n v e s t i g a c i ó n . Están evaluando a los individuos, a los departamentos y a las universidades. Hay un proceso de evaluación constante, detallado y costoso. Pero, ¿quién asume los costos de esta evaluación? Ciertamente, no los nuevos gestores públicos, sino la gente de la universidad." "Desafortunadamente, la e v a l u a c i ó n no sólo revela desperdicio, t a m b i é n revela la mejor práctica, y la mejor práctica no es necesariamente la práctica más barata." "¿Por q u é las escuelas deben ser peores en el norte de Inglaterra comparadas con las de Gales? ¿Por q u é un tratamiento para la salud debe ser peor en Escocia que en Londres? Esto crea presiones electorales obvias para obtener mejores servicios en aquellas partes del país que están siendo perjudicadas." A ñ a d e el autor: "En otras palabras, si queremos americanizar a nuestros ciudadanos, no debemos sorprendernos si ellos actúan como americanos. Cada vez más la gente va a las cortes, por ejemplo, cuando pasa algo en el servicio de salud." 8 9 10 ABR-SEPT 98 PARADOJAS E N EUROPA OCCIDENTAL 401 c o n los costos de oportunidad. Pero para que el racionamiento funcione a l o largo de cualquier periodo, debe ser ofuscado, legitimado o ignorado mediante los mercados negros. Es u n ejercicio i n t r í n s e c a m e n t e difícil, para u n a sociedad d e m o c r á t i c a , emprender estas políticas en tiempos de paz y e n periodos de recesión. N o obstante, en t é r m i n o s generales, el racionamiento desde la é p o c a de la guerra se ha conducido razonablemente bien gracias a una c o m b i n a c i ó n de ignorancia, ofuscación y legitimación. Sin embargo, algunas de las reformas actuales - a u n q u e guiadas p o r buenas i n t e n c i o n e s - parecen dirigirse a socavar esos tres puntales básicos: la ignorancia está siendo remplazada con derechos definidos, y la ofuscación con la transparencia. Todavía m á s significativo es la deslegitimación del proceso: las decisiones acerca del racionamiento se e s t á n r e t i r a n d o de los políticos y las profesiones autorreguladas - c o m o maestros y doctores-, y se e s t á n transfiriendo a los gestores y empresarios conducidos por una lógica de mercado explícita. Estos ú l t i m o s carecen simplemente de la legitimidad necesaria para distribuir la miseria esencial. Podemos esperar, p o r lo tanto, u n incremento en las controversias y el uso de las cortes para la rectificación legal, y que se a c e n t ú e así la tendencia hacia el l i t i g i o . En resumen, las ventajas p r e s u p u é s t a l e s de muchas de las reformas actuales tienen u n vicio de origen: son de corto plazo. El tema de la claridad y la transparencia que acabo de analizar comp r e n d e todavía o t r a paradoja, la paradoja n ú m e r o cinco. La transparencia, trasladada a metas u objetivos administrativos claros, y combinada c o n cada vez m á s a u t o n o m í a directiva, está llevando a una o f u s c a c i ó n m á s grande, y no al tipo de o f u s c a c i ó n que es deseable. Es una o f u s c a c i ó n relativa a la rendición de cuentas política, que ya es suficientemente difíc i l de establecer porque los p o l í t i c o s concentran sus impulsos creativos en tratar de evitarla. N o obstante, la r e n d i c i ó n de cuentas es crítica en u n sistema d e m o c r á t i c o . El gerencialismo - l a gran m o d a - está confund i e n d o cada vez m á s las l í n e a s de la responsabilidad. Puede ser conven i e n t e para los p o l í t i c o s esconderse d e t r á s de la cortina de h u m o de la 11 12 13 14 1 1 Subrayado en el original. Subrayado en el original. Political accountability, subrayado en el original. E l autor añade: "Los ministros dan misiones operacionales a estos maravillosos gestores del sector p ú b l i c o y entonces, tan pronto como perciben el ligero olor de la política, interfieren. De hecho, en lugar de dar a u t o n o m í a , vienen a interferir, pero no lo hacen de m a n e r a consistente, interfieren frecuentemente de forma totalmente impredecible. Más importante, cuando las cosas van mal, realmente mal, los ministros corren-en busca de refugio y culpan a los gestores de los problemas." 1 2 1S 1 4 VINCENT W R I G H T 402 F/XXXVIII-2-3 discrecionalidad gerencial y la a u t o n o m í a en la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , pero esto difícilmente a ñ a d e algo a la calidad d e m o c r á t i c a de la toma de decisiones. La sexta paradoja se relaciona con la eficiencia, el Santo G r i a l de los reformadores administrativos. U n o puede argüir, con alguna j u s t i f i c a c i ó n , que uno de los mayores logros de los programas de reforma actuales es sensibilizar a los funcionarios de todos los ámbitos de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a respecto de la eficiencia, aunque ésta se haya entendido vagamente. Más a ú n , es altamente deseable y perfectamente legítimo definir los criterios para la eficiencia administrativa. Sin embargo, se requiere poca perspicacia para estar conscientes de que u n ejercicio como éste está sesgado p o l í t i c a m e n t e , pues la eficiencia en la d i s t r i b u c i ó n de bienes públicos comprende externalidades políticas y sociales complejas. N o estamos vendiendo u n rango desagregado de productos como c o n s o m é en polvo y papas. Estamos malabareando con requerimientos m ú l t i p l e s , vinculados entre sí, y a menudo conflictivos o nebulosos. R e g r e s a r é brevemente al punto al final de este ensayo. Con mayor precisión, en t é r m i n o s de la paradoja de la eficiencia, podemos preguntar si es posible maximizar la eficiencia mediante la d e n i g r a c i ó n sistemática y el desprecio abierto del ethos y la ética del servicio p ú b l i c o , y por medio de la i n t r o d u c c i ó n de un g r u p o completo de medidas que desmoralizan y desmotivan a aquellos que defienden los principios del bien p ú b l i c o . Si convertimos a los ciudadanos en clientes t a m b i é n transformaremos lentamente a los funcionarios en productores, motivados por la lógica y las recompensas del mercado privado. Y, en esas circunstancias, muchos funcionarios laboriosos y mal pagados, anteriormente guiados por u n compromiso con el bien p ú b l i c o , d e m a n d a r á n remuneraciones compensatorias: si las reciben, los costos se i n c r e m e n t a r á n ; si no las reciben - e l escenario m á s p r o b a b l e - , t e n d r á n pocos incentivos para hacer su mejor esfuerzo. En ese sentido, la destrucción del ethos p ú b l i c o es profundamente ineficiente, aun cuando los efectos pueden tomar tiempo para hacerse presentes. 15 La p e n ú l t i m a paradoja está enraizada en la a m b i c i ó n de los reformadores de reducir el papel del Estado. Sin embargo, los programas de reforma radicales d i s e ñ a d o s para producir la retirada del Estado requieren de u n Estado fuerte para implantarlos e iniciarlos. Ésta es una paradoja familiar y puede verse en otros programas de reforma radica- 15 R e f i r i é n d o s e a la NGP, a ñ a d e el autor: "Desafortunadamente, muchas de las ideas teóricas que apuntalan la nueva g e s t i ó n pública tienen una enorme dificultad para tratar con estas variables nebulosas y muy blandas como la confianza, la lealtad, la solidaridad, el compromiso, el servicio público." ABR-SEPT 98 PARADOJAS EN EUROPA OCCIDENTAL 403 16 les. En segundo lugar, muchas de las reformas implican u n incremento en la actividad del Estado, como puede testificar expeditamente cualquiera que tenga la desventura de ser doctor o maestro o profesor de universid a d b r i t á n i c o . Agrupaciones que se autogobernaron han sido atacadas p o r los ejercicios de e v a l u a c i ó n , lós indicadores de d e s e m p e ñ o , los objetivos y toda la parafernalia dilatoria adicional de u n Estado intervencionista. Dicho sea de paso, ésta es una de las encantadoras i r o n í a s de la ciencia política b r i t á n i c a , que ha descubierto el Estado como u n objeto de i n t e r é s a c a d é m i c o , como resultado de las actividades de los gobiernos dirigidas a disminuirlo... La paradoja final es que Gran B r e t a ñ a , el reformador m á s radical y en el que los problemas relativos a la nueva gestión p ú b l i c a han emergido ya, se está usando como modelo para otros países. Gran B r e t a ñ a parece haber establecido una moda en el terreno de las políticas que se sigue con diferentes grados de entusiasmo en el resto de Europa Occidental. En resumen, el proceso de m o d e r n i z a c i ó n administrativa ha generad o u n conjunto de paradojas que c o n f i r m a n el viejo dictamen de política p ú b l i c a : las soluciones de hoy son simplemente los problemas de m a ñ a n a . Puede concederse que al menos una de estas paradojas es transitoria p o r naturaleza, que algunas se l i m i t a n a u n solo país, y que algunas pued e n ser m á s aparentes que reales. Alternativamente, las paradojas pueden explicarse p o r la i n a d e c u a c i ó n de las políticas o p o r las consecuencias impredecibles de algunas de las reformas, aunque la mayor parte de los resultados impredecibles eran perfectamente predecibles, y fueron previstos p o r profesionales cuyo consejo es ignorado. N o obstante, las paradojas m á s importantes - c o n sus inaceptables implicaciones de mediano y largo p l a z o s - parecen ser generales y permanentes en su carácter. Parecen enraizarse en malentendidos, en las contradicciones de las políticas que caracterizan las reformas, y en la ingenuidad de ios mismos reformadores. La ignorancia, simulada o real, se manifiesta m á s en las necesidades de una sociedad d e m o c r á t i c a con sus desordenados acuerdos, con su necesidad constante de equilibrar contradicciones inherentes, con sus requerimientos de equidad y legitimidad. Existe igno17 18 16 "Los estados a lo largo de Europa Occidental, sin importar si tienen programas radicales o no, han permanecido obstinadamente grandes y omnipresentes. E l gasto del Estado, particularmente el gasto social, se ha movido muy poco aun en la G r a n Bretaña, y la carga fiscal t a m b i é n se ha movido muy poco en los ú l t i m o s diez o quince años." "Nunca fue el Estado m á s omnipresente y más intervencionista que en este Estado neoliberal y antiestatista." Subrayado en el original. 17 18 VINCENT W R I G H T 404 F/XXXVIII-2-3 rancia, t a m b i é n , sobre la naturaleza real de las burocracias, que raramente funcionan de acuerdo con las premisas de una t e o r i z a c i ó n a priori. Las contradicciones en las políticas, demasiado numerosas como para explorarlas, son esencialmente el resultado de fuentes i d e o l ó g i c a s conf lictivas y de las ambiciones de los reformadores. Finalmente, existe ingenuidad " respecto a la naturaleza del sector privado y a la naturaleza del mercado, los amados modelos alrededor de los cuales se posicionan muchos reformadores. Si contrastamos una visión idealizada del sector privado y el funcionamiento del mercado con una p e r c e p c i ó n biliosa del d o m i n i o público, es poco sorprendente que las demandas de reforma sean tan numerosas. Una visión m á s mesurada de ambos, sin embargo, nos conduce a la prudencia. A h o r a me c o n c e n t r a r é en u n aspecto, quizá el m á s significativo de la reforma administrativa en Europa Occidental, la nueva g e s t i ó n pública (NGP), que se encuentra en el centro mismo del programa de reforma. La NGP es u n recurso r e t ó r i c o , una ideología y un conjunto de prescripciones de políticas. Y estos tres elementos constantemente i n t e r a c t ú a n , constantemente se entremezclan, se refuerzan el uno al otro. En el á m b i t o retórico e ideológico, la NGP se arraiga en u n conjunto de supuestos explícitos o implícitos muy frecuentemente inspirados por las escuelas americanas de regulación o por teóricos de la elección pública. ¿Cuáles son estos supuestos? El modelo administrativo deal, él gran modelo b á v a r o fordista, es demasiado inflexible para cumplir con los enormemente flexibles requerimientos de la e c o n o m í a internacionalizada y es - y subrayo esta p a l a b r a intrínsecamente ineficiente. El segundo supuesto es que mejor gestión ofrece a nuestras sociedades la mejor oportunidad de progreso material. Y en tercer lugar, la gestión es una actividad distinta. En algunos aspectos muy importantes es diferente de, aunque conectada con, la a d m i n i s t r a c i ó n . La gestión integra planes, gente y tecnología para cumplir con u n conjunto de fines deseables. A h o r a , de estos tres supuestos básicos se desprende u n n ú m e r o de corolarios o implicaciones, que me gustaría resumir. 1 Antes que nada, los gestores necesitan a u t o n o m í a . Deben ser liberados de las restricciones b u r o c r á t i c a s y dilatorias del modelo b á v a r o fordista normal. En segundo lugar, la g e s t i ó n es d i n á m i c a , es positiva y contrasta con la a d m i n i s t r a c i ó n , la aburrida y vieja a d m i n i s t r a c i ó n b á v a r a , en que no hay diferencias reales entre los dominios p ú b l i c o y privado. Tanto el dominio p ú b l i c o como el privado necesitan mejor g e s t i ó n . Y finalmente, la gestión debe expandir su neutralidad, profesionalismo y experiencia; por Subrayado en el original. ABR-SEPT 98 PARADOJAS EN EUROPA OCCIDENTAL 405 l o tanto, debe expandirse a expensas de la política con sus desorde-nados compromisos, su cortoplacismo y su pluralismo conf lictivo. Como todas las i d e o l o g í a s , la NGP es una especie de Weltanschauung, un conjunto de creencias generalizadas sobre el mundo,. Es u n mapa cognoscitivo, una especie d e conjunto de referencias en el cual uno puede enmarcar las políticas. La p r o m u l g a u n grupo de sacerdotes decididos a hacer prosélitos, y es u n mecanismo de legitimación para las políticas que están siendo aplicadas. Como todas las ideologías, con frecuencia ha sido inventada d e s p u é s del suceso. E n otras palabras, series enteras de políticas ad hoc y muy frecuentemente incoherentes son puestas juntas y presentadas como un todo coherente, y se les da el muy estrafalario título de nueva gestión pública. La NGP comprende una g r a n gama de p o l í t i c a s que se d i r i g e n esencialmente a restructurar el sector p ú b l i c o p o r m e d i o de la p r i v a t i z a c i ó n , la d e s r e g u l a c i ó n , la prueba de mercados, los mercados internos y las revisiones de eficiencia. T a m b i é n se dirige a la c o n t e n c i ó n de costos, a la e c o n o m í a . Se dirige al cliente - y a no al c i u d a d a n o - , a las relaciones cliente-contratista. Se dirige a las consecuencias y resultados, no a los insumos n i al proceso debido. Se dirige a reducir el t a m a ñ o del Estado - e s a encantadora palabra " a c h i c a m i e n t o " - y a d i s m i n u i r el papel operac i o n a l d e l Estado central. Se dirige a descentralizar y delegar a u t o r i d a d a agencias internas y a agencias reguladoras a u t ó n o m a s . Se relaciona c o n el d e s e m p e ñ o , con indicadores de v a l o r a c i ó n e incentivos. Y tamb i é n está, desde luego, obsesionada con la e v a l u a c i ó n , con la g e s t i ó n i n t e r n a mejorada - m e d i a n t e la r e d u c c i ó n del n ú m e r o de niveles en la burocracia—, con la consulta, la p a r t i c i p a c i ó n y la transparencia. En otras palabras, la NGP es u n r a m i l l e t e entero de aspectos. Su p r e s c r i p c i ó n de p o l í t i c a s comprende reformar la r e l a c i ó n entre el Estado, el mercado y la sociedad; la r e l a c i ó n entre el Estado y la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , y las relaciones dentro de esta ú l t i m a . Es decir, tiene u.n.3. m a c r o d i m e n s i ó n , u n n m i ero d i m e n s i ó n y u n c í d i m e n s i ó n b u r o c r á t i c a i n d i v i d u a l . Se presenta c o m o una panacea que r e s o l v e r á todos los problemas. L a NGP reduci¬ r á el peso del Estado sobrecargado D i l u i r á el noder de las derrochadoras coaliciones que e s t á n coludidas con los b u r ó c r a t a s del Estado, a l e n t a r á la i n i c i a t i v a y el e s p í r i t u emprendedor, i n c r e m e n t a r á la e l e c c i ó n del cons u m i d o r r e c o r t a r á costos v m e i o r a r á la eficiencia Y ouizá m á s i m n o r tante la NGP s e g ú n se aduce p r o d u c i r á u n adecuado sistema de justicia m se h á « cenu ll aa du i ss ut ri D i hUnCr i oó n h en n iUd e e ll e ec r rc ii Aó nn raei iel q uíee n o se uasa DnurrnorcrrüaM u craa , «s ii nn on e consumidor •y ls, 3.si^n3.ción cié merecido C o n su fuerte mensaje de m o d e r n i z a c i ó n y reforma, la NGP tiende a hacer culpables a los b u r ó c r a t a s tradicionales. De una manera u otra éstos n o e s t á n siendo verdaderos modernizadores. A c o n t i n u a c i ó n veremos 406 VINCENT W R I G H T FJXXXVIII-2-3 las afirmaciones de la NGP a la luz de la experiencia de Europa Occidental y particularmente a la luz del programa de reforma m á s radical, el del Reino U n i d o . Pero antes de ello me g u s t a r í a hacer algunas consideraciones. Antes que nada, la NGP es una moda de políticas, pero no es, como se ha sostenido, u n nuevo paradigma global. Los países que han sido generalmente afectados por la NGP son los países de habla inglesa: Nueva Zelanda, Australia, C a n a d á , Estados Unidos y, desde luego, el Reino U n i d o . Muchos países europeos han sido muy tímidos o muy reticentes ante la NGP, notablemente A l e m a n i a y la mayoría de los países n ó r d i c o s . Sin embargo, habiendo apuntado esto, tenemos la c o n s i d e r a c i ó n n ú m e r o dos: algunos elementos de la NGP se e s t á n experimentando en todas partes a lo largo de Europa Occidental. Aunque la mezcla varía enormemente, la escala, los tiempos, el r i t m o y la naturaleza de la e x p e r i m e n t a c i ó n difieren de país en país, y esto es simplemente porque las ambiciones de los reformadores difieren, los motivos de los reformadores difieren, y difiere t a m b i é n la estructura de o p o r t u n i d a d política: la capacidad para cumplir las ambiciones que se están concibiendo. La c o n s i d e r a c i ó n n ú m e r o tres es que, una vez aceptada, la NGP es muy difícil de revertir. Reconstruir el viejo modelo b á v a r o se vuelve muy difícil porque la NGP, como la p r i v a t i z a c i ó n y la d e s c e n t r a l i z a c i ó n , ha construido un conjunto de intereses que están comprometidos con su sobrevivencia y extensión. La ú l t i m a c o n s i d e r a c i ó n es que m i propia p o s i c i ó n respecto de la NGP es muy simple: oscilo entre el escepticismo y la hostilidad total, pero reconozco que el sistema t r a d i c i o n a l - e l viejo sistema b á v a r o - requiere reformas, y que algunos aspectos de la NGP han sido positivos en la forma en que han sido instrumentados. La NGP ha dado carreras m á s interesantes a los duros b u r ó c r a t a s y está empezando a cambiar su cultura. A h o r a son más a u t ó n o m o s , m á s emprendedores, m á s conscientes de los costos, m á s sensibles frente a las cuestiones de eficiencia y resultado, y están mucho más orientados a las demandas del cliente. Todos los estudios e m p í r i c o s en Europa Occidental tienden a confirmar que esta t r a n s f o r m a c i ó n de la cultura no sólo ha estado teniendo lugar, sino que es muy bienvenida pollos altos funcionarios que hoy ocupan puestos directivos. La NGP, de nuevo por el lado positivo, está generando t a m b i é n mucha m á s i n f o r m a c i ó n . El sistema es mucho m á s transparente y los apologistas de la NGP arguyen que esta g e n e r a c i ó n de mayor i n f o r m a c i ó n - q u e ha sido facilitada, desde luego, por la t e c n o l o g í a - hace posible que el Parlamento reaccione mucho m á s informado, así como los grupos de presión, frente a las decisiones de la m á q u i n a del Estado. En el lado positivo ABR-SEPT 98 PARADOJAS EN EUROPA OCCIDENTAL 407 t a m b i é n , me parece absolutamente claro que ciertos bienes y servicios d e b e r í a n haber sido privatizados y contratados fuera de la a d m i n i s t r a c i ó n desde hace mucho tiempo. En realidad, la n a c i o n a l i z a c i ó n nunca d e b e r í a haber tenido lugar. Demasiados sectores p ú b l i c o s en Europa Occidental l l e g a r o n a ser imperios quizá totalmente incoherentes, incluyendo frivolidades absolutamente enfrentadas. Igualmente en el lado positivo, la d e s c e n t r a l i z a c i ó n de los presupuestos a entidades a u t ó n o m a s ha fortalec i d o y dado u n nuevo sentido de iniciativa y empresa a algunas partes de la c o m u n i d a d - c o m o hospitales, escuelas y asociaciones de v i v i e n d a - , las cuales e s t á n recibiendo ahora sus presupuestos y g a s t á n d o l o s s e g ú n su v o l u n t a d . Creo que hay aspectos positivos t a m b i é n p o r el lado del a h o r r o . Existen varios aspectos de r e v i s i ó n y oferta competitiva que han c o n d u c i d o a la i d e n t i f i c a c i ó n del desperdicio y a su e r r a d i c a c i ó n . Y f i nalmente, hay alguna evidencia que p e r m i t e sugerir que la NGP ha facilit a d o mucha mayor e x p e r i m e n t a c i ó n en la d i s t r i b u c i ó n de bienes p ú b l i cos. U n hospital no maneja su presupuesto de la misma forma que el h o s p i t a l de al lado. Así que no todo es malo con la NGP. Ésta tiene sus aspectos positivos. Sin embargo, la NGP es una r e t ó r i c a poderosa, una i d e o l o g í a y una aparente panacea de políticas. Es apreciada por los políticos y los altos funcionarios, pero está llena de contradicciones, consecuencias no previstas y paradojas. Más fundamentalmente, la NGP fracasa al dar d i r e c c i ó n a u n conjunto de cuestiones cruciales en u n Estado d e m o c r á t i c o . ¿Cuáles son estas cuestiones? La p r i m e r a es la capacidad de los E s t a d o s - n a c i ó n que ahora se confrontan con u n conjunto entero de presiones centrífugas y desintegrador as. L a NGP tiende a vulcanizar y fragmentar u n Estado ya fragmentado, lo que hace muy p r o b l e m á t i c a la c o o r d i n a c i ó n sistèmica. La segunda c u e s t i ó n en que la NGP fracasa es la de la legitimidad, la legitimidad que provee a los Estados de la capacidad para tomar decisiones inaceptables e inoportunas sobre la d i s t r i b u c i ó n . La tercera es ¿cuál es el lugar de la política y los p o l í t i c o s en este m u n d o de NGP? Y finalmente ¿cuáles son las caracter í s t i c a s distintivas del d o m i n i o p ú b l i c o y del servidor público? ¿Son diferentes? ¿ C ó m o y p o r qué? En t é r m i n o s de sus objetivos, sus esfuerzos, su integridad, su compromiso y su r e n d i c i ó n de cuentas. El viejo modelo b á v a r o tiene muchos defectos y muchos problemas, y fue muy frecuentemente transgredido, pero pudo dar d i r e c c i ó n a estas cuatro cuestiones fundamentales. En otras palabras, y c o n c l u i r é con una paradoja, la NGP es vista como una s o l u c i ó n a los retos que enfrenta el Estado y la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , pero t e r m i n a r á siendo uno de los mayores problemas que h a b r á n de ser resueltos. 408 VINCENT W R I G H T .F7XXXVIII-2-3 La a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a refleja simplemente las muchas contradicciones y dilemas que son provocados inevitablemente por las interacciones del mercado, el Estado y la sociedad. En ú l t i m a instancia, su racionalidad descansa en sus sobredimensionadas funciones de i n t e g r a c i ó n . N o debe juzgarse por los estrechos criterios del sector privado, sino p o r su capacidad para proveer pisos firmes, una imagen de coherencia, una habilidad de gobierno ocasional, pero sobre todo, para proveer u n grado de legitim i d a d a la a c c i ó n de gobernar - p a r t i c u l a r m e n t e cuando está bajo presión, como en nuestros d í a s - . Hoy, la a d m i n i s t r a c i ó n pública es el n i ñ o mensajero de los sistemas políticos con problemas: es el portador de noticias desagradables. Puede ser conveniente mejorar su eficiencia. Hay poca j u s t i f i c a c i ó n real para criticar y malalimentar al mensajero, y no hay ninguna, s e g ú n puedo prever, para dispararle. Y eso es lo que estamos en peligro de hacer actualmente. T r a d u c c i ó n de JAVIER GONZÁLEZ GÓMEZ
