1 contenido introducción 1. democracia y participación 1.1 el

CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN
1.1 EL DILEMA DE LA DEMOCRACIA: DIRECTA, REPRESENTATIVA O
PARTICIPATIVA
1.1.1 La democracia directa
1.1.2 La democracia representativa
1.1.3 La democracia participativa
1.2 PARTICIPACIÓN Y SOCIEDAD
1.2.1 La participación desde el Estado o desde la sociedad civil
1.3 PARTICIPACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
1.4 PARTICIPACIÓN Y GOBERNABILIDAD
1.5 SOCIEDAD CIVIL Y CONSTRUCCIÓN DE LO PÚBLICO
1.6 COLOMBIA: HACIA UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
1.7 ALGUNOS DESARROLLOS LEGALES DE LA PARTICIPACIÓN
1.7.1 El voto programático
1.7.2 Mecanismos de participación
2. LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA
2.1 LOS PRIMEROS PASOS 1886 – 1936
2.2 LA CONSOLIDACIÓN DE LA INTERVENCIÓN 1936 – 1958
2.2.1 Intervencionismo de estado en el Segundo Gobierno de López
2.2.2 Las reformas económicas, sociales y de planeación en la segunda administración
de López Pumarejo
1
2.2.3 El Estado en la industria: ECOPETROL y Paz del Río
2.2.4 El Consejo de Planeación Económica
2.2.5 La planeación económica en el régimen militar
2.3 EL FRENTE NACIONAL Y LA PLANEACIÓN
2.3.1 El Plan Decenal de 1961
2.4 LOS PLANES DE DESARROLLO 1970 – 2006
2.4.1 Las cuatro estrategias 1970 –1974.
2.4.2 Para cerrar la brecha 1974 – 1978.
2.4.3 Plan de Integración Nacional –PIN-, 1978 – 1982.
2.4.4 Cambio con equidad 1982 – 1986
2.4.5 Plan de economía social 1986 – 1990
2.4.6 La revolución pacífica 1990 – 1994
2.4.7 El Salto Social 1994 -1998
2.4.8 Cambio para construir la paz 1998 – 2002
2.4.9 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario
2.4.10 Concepto del Consejo Nacional de Planeación sobre el Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario
2.5 APORTES Y LIMITACIONES DE LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA
2.5.1 La influencia ideológica
2.5.2 Las características de la planeación
3. LA PLANEACIÓN A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991
3.1 LA PLANEACIÓN EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
2
3.2 LA PLANEACIÓN EN EL TEXTO DE LA CONSTITUCIÓN
3.3
EL PROCESO DE PLANEACIÓN EN LO NACIONAL: EL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO
3.4 ELABORACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
3.4.1 Propuesta del gobierno
3.4.2 Concepto del Consejo Nacional de Planeación.
3.4.3 Presentación al Congreso y aprobación del Plan
3.5 PROCESO DE ELABORACIÓN DE LOS PLANES EN LAS ENTIDADES
TERRITORIALES
3.5.1 Elaboración
3.5.2 Concepto del Consejo Territorial de Planeación
3.5.3 Aprobación
3.6 AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN
3.7 EL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN, UNA EXPRESIÓN DE LA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
3.7.1 Convocatoria y designación de los miembros
3.7.2 Calidades y funciones
3.8 CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIÓN
3.9 EJECUCIÓN Y EVALUACIÓN
4.
PLANEACIÓN INTEGRAL
PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
DEL
DESARROLLO
4.1 ¿QUÉ ES LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA?
4.2 LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA
4.2.1 El Consejo Nacional de Planeación
4.2.2 La Construcción del Sistema Nacional de Planeación
3
BASADA
EN
LA
4.2.3 Las trochas ciudadanas
4.2.4 Retos y esperanzas
4.3 LA PLANEACIÓN PROSPECTIVA Y ESTRATÉGICA
4.4 LA PLANEACIÓN PROGRAMÁTICA
4.5 LA PLANEACIÓN OPERATIVA
4.6 LA PLANEACIÓN SECTORIAL
4.7 LA PLANEACIÓN REGIONAL Y LOCAL
4.8 LOS NUEVOS ROLES
4.8.1 Estado
4.8.2 La sociedad civil
4.8.3 El sector privado
4.9 PLANEACIÓN, DESIGUALDAD Y EXCLUSIÓN
4.10 PLANEACIÓN Y DESARROLLO SOCIAL
BIBLIOGRAFÍA
4
INTRODUCCIÓN
El estudio de los aspectos relacionados con la formulación, ejecución y seguimiento de los
planes de desarrollo, constituye un tema de especial interés, en razón a que a partir de la
Constitución de 1991, los planes se han convertido en instrumentos orientadores de la
asignación y distribución de los recursos públicos a los diferentes sectores y regiones del
país.
Los esquemas y procesos de planeación desarrollados en el país en los últimos doce años,
se enmarcan en el modelo de democracia participativa adoptado en la Carta Política del 91;
el presente trabajo pretende ser una contribución a la evaluación del modelo en mención, a
partir de la revisión de sus antecedentes, del estudio de las normas constitucionales y
legales que lo rigen y finalmente, del análisis de su aplicación, específicamente en la
formulación de los planes nacionales de desarrollo de los tres últimos gobiernos.
El primer capítulo se dedica al estudio de la democracia, explorando conceptos modernos
que conciben
la democracia desde perspectivas económicas, políticas y sociales que
trascienden lo puramente político, el marco en que tradicionalmente se ha entendido; este
enfoque permitió definir y contextualizar el concepto de democracia participativa, que es a
su vez el soporte en el que se ancla la planeación participativa.
Como antecedente necesario para la comprensión del modelo de planeación, el capítulo
segundo se dedica a la revisión de los hechos políticos, económicos y sociales que en la
historia colombiana han marcado hitos en relación con la democracia participativa y con la
planeación participativa, especialmente en el siglo xx, como las reformas institucionales de
1923 proferidas a instancias de la conocida misión Kemmerer, los movimientos sociales y
5
políticos desencadenados con la reforma constitucional del treinta y seis, los primeros
procesos formales de planificación de principios de las década del cincuenta, en los cuales
participaron académicos como el Padre Lebret y el Profesor Lauchin Currie, las reformas
institucionales del cincuenta y ocho que permitieron la creación del actual Departamento
Nacional de Planeación, la reforma constitucional de 1968, los antecedentes inmediatos que
provocaron la convocatoria a la Asamblea Constituyente de 1991 y concluye con una
revisión de los tres planes de desarrollo que se han expedido con las orientaciones de la
Constitución del 91, incluido el del gobierno actual, todo esto contextualizado en las
dinámicas económicas y políticas que se presentaron en el mundo en diferentes períodos
del siglo xx. Si bien es cierto el propósito último del trabajo se centra en el análisis de la
planeación participativa, el recorrido por estos hechos resulta de vital importancia para
ubicarla y entenderla en el momento actual. En la parte final de este capítulo se hace un
apretado resumen de los aportes y limitaciones de la planeación en Colombia.
Una vez revisados los antecedentes de la planeación y manteniendo la Constitución Política
del 91 como referente, se hace un análisis de los desarrollos legales surgidos de la
Constitución, especialmente de la ley orgánica de planeación y de las instancias concebidas
por el constituyente para posibilitar la participación, como son el Consejo Nacional de
Planeación y los Consejos Regionales y Locales de Planeación.
En la parte final se presentan algunos elementos conceptuales que se consideran apropiados
para orientar la planeación participativa y un resumen de las experiencias de planeación
participativa, centrado en las acciones del Consejo Nacional de Planeación; buscando con
todo lo anterior, satisfacer las expectativas tanto de los académicos, como de los
ciudadanos y funcionarios públicos interesados en el tema.
La consolidación de la planeación participativa y la democracia participativa, es un proceso
de largo plazo, que requiere de una parte, la formación de una cultura de la participación, es
6
decir, la transformación del ciudadano pasivo en ciudadano actuante, consciente de sus
capacidades y posibilidades de ser actor de su propio destino político, y de otra, de una
nueva concepción de la gestión del Estado, en la cual los ciudadanos tengan posibilidades
reales de decisión más allá de la participación formal o de la simple consulta. Democracia y
planeación participativas parecen ser, sino la única vía, si una de las más importantes para
transitar hacia una sociedad equitativa y de convivencia pacífica entre los colombianos.
7
1. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN
La palabra democracia significa poder del pueblo (kratos-demos); sin embargo, el análisis
de la democracia va mucho más allá de su definición etimológica. Sartori dice que “hay
democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relación entre gobernantes y
gobernados es entendida en el sentido de que el Estado está al servicio de los ciudadanos y
no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el pueblo y no
viceversa.”1 Lincoln caracterizó el espíritu del gobierno democrático como: goverment of
the people, by the people, for the people.2
El término democracia tradicionalmente ha indicado una entidad política, una forma de
Estado y de gobierno. Algunos tratadistas han aportado visiones desde la perspectiva de las
disciplinas sociales y económicas, por lo que hoy se habla de democracia social y de
democracia económica.
Tocqueville3 planteó el concepto de democracia social en su obra Democracia en América;
entendió sociológicamente la democracia estadounidense como una sociedad caracterizada
por una igualdad de condiciones y guiada por un espíritu igualitario. La democracia en este
sentido es una estructura social horizontal en lugar de una estructura social vertical.
Bryce4 representa la democracia como un modo de vivir y convivir, como un ethos
igualitario, que se resuelve en el valor que las personas les reconocen unas a otras. La
democracia social se expresa en una sociedad cuyo ethos exige a sus miembros, verse y
1
SARTORI, Giovanni. ¿Qué es la democracia?. Primera Edición en Colombia. Altamir, 1994. p.24
2
Ibid., p. 24.
3
Citado por SARTORI, Giovanni. Op. cit. p. 5.
4
BRYCE, J, The American Commowealtf, citado por SARTORI, Op. cit., p. 5.
8
tratarse socialmente como iguales. La democracia social se origina en la infraestructura de
las microdemocracias, que son la base de las macrodemocracias de conjunto, es decir, de la
superestructura política.
La democracia económica por su parte, persigue la eliminación de los extremos de pobreza
y riqueza, y en consecuencia, su propósito se enmarca en el bienestar generalizado. La
democracia económica tiene varias formas de interpretación, las primeras desde la visión
marxista, donde se debe reconocer su génesis, y posteriormente, las de otros teóricos de la
economía que se han ocupado de ella, como Anthony Downs (1957), Buchanan y Tullock
(1962) y Riker (1982).
La democracia sin adjetivos se entiende como democracia política, y ésta es condicionante
para la existencia de la democracia social y la democracia económica. Las democracias en
sentido social y/o económico amplían y completan la democracia en sentido político. Si
falta la democracia mayor, seguramente no existirán las menores.
1.1 EL DILEMA DE LA DEMOCRACIA: DIRECTA, REPRESENTATIVA O
PARTICIPATIVA
La discusión de la democracia es la discusión del gobierno y de las decisiones. Desde esta
óptica es pertinente analizar los alcances y dimensiones de las formas de democracia.
Vale la pena resaltar que un régimen no es democrático porque el mismo lo pregone o por
las aparentes formalidades que lo cubran, sino por la esencia, es decir, por las diversas
posibilidades de participación que caracterizan a la democracia y por el respeto a las
decisiones que de allí resulten; algunas veces se hacen pasar por democráticos regímenes
cerrados o autoritarios que de ello tienen muy poco. Al respecto Bobbio advierte: “Existen
9
democracias más sólidas o menos sólidas, más vulnerables o menos vulnerables; hay
diversos grados de aproximación al modelo ideal, pero aún la más alejada del modelo no
puede ser de ninguna manera confundida con un Estado autocrático y mucho menos con
uno totalitarista”5.
1.1.1 La democracia directa. Esta es sin duda la forma más perfecta de democracia, y
para algunos autores, la única. Según Bobbio, para Rousseau “la soberanía no puede ser
representada”, es más, este autor llegó a afirmar que “no ha existido ni existirá jamás
verdadera democracia” ya que para esto se requiere una serie de condiciones difíciles de
cumplir: i) un Estado muy pequeño, ii) una gran sencillez de costumbres, iii) mucha
igualdad en los rangos y en las fortunas y iv) poco o ningún lujo. Bobbio también nos
recuerda la conclusión de Rousseau: “si hubiera un pueblo de dioses, se gobernaría
democráticamente. Un gobierno tan perfecto no conviene a los hombres”6.
Dejando a un lado esta discusión y para concretarnos en la democracia directa, digamos que
en ella el pueblo autónomamente toma las decisiones sobre los asuntos que lo afectan, el
denominado constituyente primario es quien decide directamente -sin intermediación- lo
que se debe hacer. Si se hiciere aplicación de esta democracia como única forma de
gobierno en un Estado, no quedaría más alternativa que darle la razón a Rousseau. Ahora
bien, si lo que se pretende es identificar y analizar en qué espacios sería pertinente tener
prácticas de democracia directa, podría ser en organizaciones sociales, municipios y
pequeñas comunidades en las cuales las decisiones sobre hechos de interés colectivo se
tomen con la participación directa de todos los miembros de la comunidad.
5
BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica. 1994, p. 29 - 30.
6
Ibid., p. 32.
10
1.1.2 La democracia representativa. El propio Bobbio señala que “en términos generales
la expresión democracia representativa quiere decir que las deliberaciones colectivas, las
deliberaciones que involucran a toda la colectividad, no son tomadas directamente por
quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este fin”7. El ejercicio de la
democracia de representación consiste en delegar en una persona o en un grupo de ellas la
toma de decisiones. Los ciudadanos no ejercen directamente su derecho a decidir sino que
por medio del voto hacen que sus intereses se representen en los gobernantes.
Parte de la interpretación errada de la democracia de representación, radica en entenderla
como un acto puntual en el tiempo, es decir, que democracia representativa es votar y nada
más, mientras que una lectura más a fondo de esta práctica nos enseña que en la democracia
de representación se designa un delegado, un portavoz, pero que esto no exime al pueblo de
conservar el mandato. En otras palabras, se delega transitoriamente el poder de decisión
pero no el mandato, en últimas, el gobernante termina siendo el mandatario pero la
ciudadanía conserva su investidura de mandante.8
1.1.3 La democracia participativa. El eje central de la democracia participativa es la
organización ciudadana, es decir, la capacidad que tenga la ciudadanía para juntarse y
organizarse de acuerdo con sus intereses o aspiraciones. En ese orden de ideas, la
democracia de participación supera la toma de decisión y la delegación por el voto y
reemplaza las actuaciones individuales por la acción colectiva entorno a intereses del
mismo tipo.
7
Ibid., p. 34.
8
FORERO, Clemente, CARDONA, Guillermo y CÓRDOBA, Carlos. Planeación Participativa, estrategia de
paz. Consejo Nacional de Planeación. 1999.
11
Participar es ante todo involucrarse, tomar parte, en este sentido Sartori establece la
diferencia entre el ejercicio del voto y el verdadero alcance de la participación, “Votar es
votar y basta; no es bastante para calificarlo de tomar parte, que es involucramiento y
empeño activo”9.
Así mismo, “la democracia participativa permite constantemente la
intervención de las ciudadanas y ciudadanos en los asuntos públicos. Esto quiere decir que
tiene una frecuencia de participación superior a la representativa, que es sólo con el voto,
pero no tan complicada como la directa, que es la asamblea permanente”10. Claude Lefort
señala que la participación “implica el sentimiento de los ciudadanos de estar vinculados en
el juego político, de ser tomados en cuenta en el debate político, y no el sentimiento de
esperar pasivamente las medidas favorables a su destino” 11.
Si bien es cierto que la Constitución de 1991 abrió un espacio importante a la democracia
participativa, es preciso reconocer que esta forma de democracia apenas si está asomándose
en el umbral del régimen político colombiano; su consolidación es lenta y difícil, no
podemos olvidar que por más de ciento cincuenta años han imperado prácticas centralistas
y representativas cuya modificación o eliminación requiere esfuerzos y acciones que van
más allá de los cambios constitucionales y legales, ya que estas prácticas están ligadas a los
intereses de las clases que ostentan el poder político y económico en el país.
9
SARTORI, Op. cit. p. 76.
10
FORERO, CARDONA y CÓRDOBA, Op. Cit., p. 22.
11
LEFORT, Claude. La representación no agota la democracia. En DOS SANTOS, Mario ¿Qué queda de la
representación política?. Caracas: Nueva Sociedad, 1997, citado por VARGAS V., Alejo. Participación
Social, Planeación y Desarrollo. Universidad Nacional de Colombia, 1994. p. 26.
12
1.2 PARTICIPACIÓN Y SOCIEDAD
La participación en Colombia tiene amplios antecedentes y ha sido el resultado de diversos
procesos, cada uno de los cuales le ha aportado elementos que hoy le permiten tener un
espacio en el contexto político del país, sin embargo, para su consolidación se requiere
todavía de un largo proceso de maduración. Veamos algunos aspectos de importancia sobre
las características de la participación:
1.2.1 La participación desde el Estado o desde la sociedad civil. Como se sabe, algunas
formas de participación han sido creadas y/o patrocinadas por el Estado, mientras que otras
son el resultado de maduraciones internas dentro de la sociedad. Formas como la acción
comunal o la misma ANUC tienen sus orígenes institucionales en el reconocimiento y
“apoyo” que le ha prestado el Estado. Para el caso de la ANUC esta posición era tan
evidente, que en el discurso de apertura de su primer congreso campesino realizado entre el
7 y el 9 de julio de 1970, el Presidente Carlos Lleras Restrepo afirmó que la propuesta
buscaba vincular campesinos a la reforma agraria y mejorar sus condiciones de vida e
igualmente pretendía impedir la infiltración comunista. Mientras tanto, otras formas de
participación como el sindicalismo o los movimientos sociales, han tenido su génesis en los
inconformismos sociales12. Desde la perspectiva de su creación, es apenas lógico que la
participación social tiene mayor independencia y autonomía que la participación de origen
estatal, ya que en procesos de participación lo que entra en discusión en últimas es la cesión
de espacios de poder y decisión. Un Estado centralista con una clase política dominante no
está interesado en ceder estos espacios y los que promueve terminan siendo formas de
consolidación de sus prácticas.
12
MUNERA RUIZ, Leopoldo. Rupturas y continuidades, poder y movimiento popular en Colombia 1968 -
1988. Universidad Nacional. 1998.
13
1.3 PARTICIPACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
Se puede decir que desde sus orígenes, pero con mucho más énfasis en la segunda mitad del
siglo xx, la participación ha sido un mecanismo de presión para la descentralización; la
solicitud permanente de acercar las decisiones sobre servicios públicos y sociales a la
comunidad, para permitir que esta gestión se de desde los entes territoriales, se sustenta en
la evidencia empírica de que en la medida que se acerque la oferta a la ciudadanía esta se
optimiza; entonces, esta idea fue haciendo mella en las gastadas estructuras centralistas, e
influyó tanto en la reforma de 1986 como en la elaboración de la nueva Constitución en
1991.
1.4 PARTICIPACIÓN Y GOBERNABILIDAD
La gobernabilidad se basa en los grados de confianza que exista entre gobernantes y
gobernados; en la medida que los gobernantes generen confianza en los gobernados su
gobierno será más legítimo, y en la medida que estos confíen en aquellos su gestión podrá
ser más desprevenida y eficiente. De igual forma, si los ciudadanos confían en sus
gobernantes estarán prestos a participar en la planeación, la gestión y el control de una
forma democrática y no como simple oposición o contraparte13. Los espacios de
participación en la planeación, en la gestión y en el control, al contrario de lo que
generalmente piensan los gobernantes, son valores agregados de su gestión y permiten, por
medio de la concertación, que el gobierno se ejerza sobre un complejo dinámico con
capacidad de respuesta y de interlocución y no sobre una masa pasiva como
tradicionalmente se ha hecho.
13
CÓRDOBA, Carlos. Gobernabilidad y Planeación Participativa. Ponencia en el V Congreso Nacional de
Planeación Participativa. Bogotá, junio de 2000.
14
En segundo lugar, la participación es un elemento fundamental de la gobernabilidad, en
cuanto aporta información importante sobre las características de la demanda social y, por
ser además, un proceso pedagógico que construye ciudadanía constantemente, para que día
por día el ejercicio del gobierno y de la participación se cualifiquen. Es necesario trabajar
en el gobierno y en la participación de manera simultánea, un crecimiento desorientado y
desarticulado de la participación puede terminar por avasallar al gobierno, mientras que el
crecimiento inusitado de un gobierno sin participación da como resultado un régimen
totalitario.
1.5 SOCIEDAD CIVIL Y CONSTRUCCIÓN DE LO PÚBLICO
A través de la organización y de la participación ciudadana se construye y toma forma la
sociedad civil; la condición necesaria para la existencia de la sociedad civil es la
organización, no podemos seguir creyendo que esta es la suma de una masa sin forma de
ciudadanos.
Según Bonamusa14, en el fortalecimiento de lo sociedad civil existen tres tendencias: la
primera pretende reafirmar la sociedad civil desde una perspectiva sociocéntrica, no se
toma al Estado como referencia, sino que se parte del supuesto de que la democracia se
realiza al interior de la sociedad civil y es allí donde se debe desarrollar; una segunda
tendencia afirma que consolidar la sociedad civil significa fortalecer su relación con el
Estado, para esta tendencia lo público está representado en el Estado, en ese orden de ideas,
el papel de la sociedad civil es influir sobre este y la participación debería estar regulada
por el Estado; para la tercera tendencia, reafirmar la sociedad civil es fortalecer la
14
BONAMUSA, Margarita. ¿Qué es la Sociedad civil?: Una mirada desde Colombia. En: FESCOL, Sociedad
Civil, control social y democracia participativa. 1997.
15
dimensión pública, es decir robustecer lo público, debe darse una interacción entre Estado y
sociedad civil en espacios públicos de participación, determinando que lo público desborda
lo estatal y se establece en lo colectivo, en el bien común.
Lo que se busca con la formación de sociedad civil es en ultimas superar el individualismo,
que los ciudadanos se unan en entorno a sus intereses colectivos y que actúen de manera
solidaria, en palabras de Cortina: “percatarse de que resulta razonable compartir con otros
las cargas y los beneficios en una sociedad que, a fin de cuentas, es un sistema de
cooperación, y la capacidad de “tomar interés en” algo, no sólo de “obrar por interés”15.
1.6 COLOMBIA: HACIA UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Con la Constitución de 1991 se fortalece -de manera formal- la democracia de
participación, pasan de 60 los artículos que hablan de participación, comenzando por el
preámbulo y el artículo primero, extendiéndose por todo el texto constitucional. La
Constitución menciona la participación en lo político, en lo económico, en lo social, en la
planeación, en lo poblacional, en lo sectorial, etc.
La legislación posterior que se ha encargado de desarrollar la Carta ha abordado
“generosamente” el tema de la participación. Un gran número de las normas expedidas
recrean la participación, conformando grupos y estableciendo momentos y formas para la
participación.
La participación se convierte en una característica intrínseca de la democracia colombiana,
es decir, de acuerdo con el texto constitucional, no se podría hablar de democracia, sin que
15
CORTINA, Adela. Hasta un pueblo de demonios. Taurus. 1998. p. 62.
16
implícitamente no se estuviera hablando de participación, y viceversa. Esta es la orientación
del artículo primero de la Carta Política, cuando expresa: “Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general”.
El artículo segundo le da a la participación la categoría de derecho fundamental que debe
ser promovido y protegido por el Estado, como un medio para el cumplimiento de sus
propios fines. Este artículo establece: “Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de
la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
El artículo tercero plantea la coexistencia de la democracia participativa y de la democracia
representativa como formas de expresión de la soberanía del pueblo.
“La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El
pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la
Constitución establece”.
El artículo cuarenta, cuando señala: ”Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político”, le da a la participación la categoría
de derecho político, permitiendo su ejercicio a través de una serie de acciones como las de
elegir y ser elegido, constituir partidos políticos, revocar mandatos de los elegidos, tener
17
iniciativa en las corporaciones públicas, interponer acciones públicas, acceder a funciones y
cargos públicos, etc.
El artículo noventa y cinco le impone a las personas y ciudadanos colombianos la
obligación de participar en la vida política, cívica y comunitaria del país. La participación
no es simplemente una alternativa o una opción, es un derecho, cuyo ejercicio es
obligatorio para los ciudadanos colombianos.
El artículo ciento tres define los mecanismos o formas a través de las cuales se ejerce la
participación política y le impone al Estado la obligación de contribuir a la creación,
promoción y capacitación de grupos y asociaciones no gubernamentales que se conviertan
en instancias eficaces de participación, control y vigilancia de la gestión pública. El texto
del artículo mencionado es el siguiente: “Son mecanismos de participación del pueblo en
ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el
cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La Ley los
reglamentará.
El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones
profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas de utilidad común no
gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan
mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación,
concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.
1.7 ALGUNOS DESARROLLOS LEGALES DE LA PARTICIPACIÓN
Los preceptos constitucionales relacionados con la participación, fueron desarrollados
mediante las leyes 131 y 134 de 1994, ambas de carácter estatutario; sin embargo, es
18
preciso resaltar que para la consolidación de una verdadera democracia participativa,
además del ordenamiento legal, se requiere impulsar procesos de fortalecimiento de la
sociedad civil y de construir una cultura ciudadana de la participación, ya que estos de dos
últimos factores son los pilares de este modelo democrático.
1.7.1 El voto programático. La Ley 131 de 1994 reglamenta el voto programático y lo
define como el mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos que votan para
elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento del
programa de gobierno que haya presentado en la inscripción de su candidatura.
En concordancia con lo anterior, el artículo 38 de la Ley 152 de 1994 -Por la cual se
establece la ley orgánica del Plan de Desarrollo- determina que las entidades territoriales
adoptarán un plan de desarrollo con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos y el
desempeño adecuado de sus funciones. El artículo 39 de la misma ley señala que el alcalde
o gobernador elegido será responsable de la elaboración del plan de desarrollo con base en
el programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato.
1.7.2 Mecanismos de participación. Mediante la Ley 134 de 1994 se dictaron normas
sobre mecanismos de participación ciudadana, específicamente sobre iniciativa popular y
normativa, referendo, consulta popular de orden nacional, departamental y local,
revocatoria del mandato, plebiscito y cabildo abierto.
Es evidente que la aplicación y eficacia de las formas de participación ciudadana creadas
por la Carta Política de 1991 ha sido muy escasa, e igualmente es cierto, que sólo un
reducido grupo de ciudadanos tiene adecuado conocimiento sobre las diversas alternativas
que tienen para convertirse verdaderos actores en las discusiones y decisiones de los
aspectos relacionados con el devenir social, económico y político del país, por lo cual se
requiere de un mayor esfuerzo de los diferentes sectores interesados en el tema.
19
2. LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA
Si bien es cierto en el país se han realizado diversos ejercicios de planeación a lo largo de la
historia, se puede afirmar que la segunda mitad del siglo xx marca el inicio de un proceso
planificador cuya importancia apenas alcanza un reconocimiento constitucional con la
Carta Política de 1991, que institucionalizó y normalizó los planes de desarrollo tanto del
Estado Nacional como de los entes territoriales.
2.1
LOS PRIMEROS PASOS 1886 – 1936
Es común referenciar la reforma constitucional de 1936 como el inicio de la intervención
del Estado en la economía; en realidad, la Constitución de 1886 ya contiene algunos
elementos propios del Estado interventor, como la sujeción del interés privado al interés
público y la imposibilidad de incluir en el presupuesto partidas que no correspondieran a
leyes preexistentes. Si bien es cierto, no se refirió puntualmente al tema de la planeación, el
hecho de sujetar el gasto a unas orientaciones anteriores, sugiere una mínima programación
del mismo.
Los inicios del siglo xx encontraron al país en un lamentable estado de desorden político y
económico, marcado por hechos que afectaron profundamente la vida nacional, como la
Guerra de los Mil Días (1899-1902) y la separación de Panamá en 1903. La Guerra de los
Mil Días dejó al país sumido en una gran crisis económica, que sólo empieza a dar
síntomas de recuperación en 1904, cuando asume el poder el General Rafael Reyes, con
quien se inicia una etapa de pacificación y convivencia política.
20
Reyes presentó al Congreso Nacional en octubre de 1904 el “Programa Administrativo del
Gobierno”, el cual pese a no ser acogido por el Congreso Nacional, puso en ejecución
algunos de sus componentes en 1905, cuando convocó una Asamblea Nacional
Constituyente y clausuró el Congreso. El programa de Reyes se orientó a la construcción de
vías de comunicación y sistemas de transporte, ya que consideraba que con ellos se
alentaría un “verdadero desarrollo económico e industrial”.
La intervención del Estado en la economía se ve expresada en la Ley 4ª de 1907 sobre
minas, que facultó al Ministerio de Obras Públicas y Fomento a inspeccionar las empresas
públicas de conducción y transporte de carga y pasajeros, y aseguró para el Estado el
monopolio de las exportaciones de platino, paladio, iridio, rodio, osmio, rutenio y los
demás minerales radioactivos. Igualmente, es importante destacar en este período la
expedición de la Ley 31 de 1907 sobre Estadísticas de la Nación, ya que Reyes entendía la
importancia de los datos para el manejo de la política económica.
En 1910 se adoptó una reforma constitucional, que en materia económica contenía medidas
para promover un modelo de desarrollo sobre la base de no establecer trabas al sector
productivo de la economía. Se autorizó la libertad de empresa para la refinación y
explotación de petróleo y se eliminó el monopolio estatal de extracción y comercialización
de sal marina. Estos hechos muestran una reorientación del modelo económico, abriendo
espacios para la inversión privada y extranjera en la actividad económica del país.
En los gobiernos de la segunda década no se generaron cambios importantes en materia de
planeación y estructuración del Estado. En este periodo se consolidó una relativa y
transitoria paz política al cesar las guerras civiles de los dos partidos tradicionales. No
financiar un pie de fuerza extraordinario y estabilizar el proceso democrático a partir de la
reforma constitucional de 1910 fueron los logros de los gobernantes de la época.
21
El período del Presidente Carlos E. Restrepo (1910-1914) se caracterizó por un manejo
riguroso y probo de la hacienda pública, con una clara orientación librecambista. Al final
de este gobierno, el 6 de abril de 1914 se suscribió el Tratado Urrutia-Thomson, que
permitió la reconciliación de Colombia con el Gobierno Americano por la separación de
Panamá.
La normalización de relaciones con los Estados Unidos facilitó la reorientación
del
comercio exterior, que hasta entonces había sido prioritariamente con Europa; a partir de
1914 el intercambio con Estados Unidos se dinamiza, hecho que posteriormente cobra
importancia por la parálisis que se dio en el comercio con Europa con motivo de la Primera
Guerra Mundial.
El efecto de la Primera Guerra Mundial en la economía fue bastante negativo, se presentó
un incremento en el costo de vida, especialmente en los artículos de primera necesidad,
originado en los mayores precios de transportes marítimos, combustibles y seguros. De otra
parte, el precio del café se desplomó y las minas de esmeraldas se paralizaron. Para
contrarrestar esta situación el gobierno adoptó una política fiscal rigurosa, que le permitió
sortear con éxito las dificultades que se derivaron del conflicto.
En 1922, el país empezó a recibir por cuotas, la indemnización de 25 millones de dólares
que el Gobierno Americano reconoció por la separación de Panamá. Estos recursos se
invirtieron en la creación del Banco de la República y el Banco Agrícola Hipotecario y en
obras de infraestructura vial como ferrocarriles, cables aéreos, el Canal del Dique, el Puente
de Girardot y el Muelle de Buenaventura.
En 1923 con el concurso del experto norteamericano Edwin Walter Kemmerer, se
expidieron una serie de leyes que apuntaron a la consolidación institucional del país y a
sentar bases para su despegue industrial y económico. Cabe mencionar entonces, las leyes
22
de creación del Banco de la República, de organización y control del sistema financiero y
de creación de la Superintendencia Bancaria, de creación de la Contraloría General de la
República y de regulación del sistema de presupuestal. Esta reforma constituyó un marco
institucional adecuado e importante para el avance del ordenamiento de la hacienda pública
y para el despegue del sector financiero.
El crecimiento del aparato estatal colombiano se inició en 1923, con una espiral de
creación de entidades y dependencias en todos los niveles de la administración pública,
que llegó a su punto máximo en 1990, cuando se inicia la reducción del tamaño del Estado,
en un proceso involutivo que aún no culmina.
El Presidente Olaya Herrera promovió ante el legislador la expedición de la ley 23 de
1931, mediante la cual se creó el Consejo Nacional de la Economía, con la función general
de “solucionar el problema de la producción y del consumo global” y otras de carácter
especial, como establecer los aranceles de aduanas, regular los tratados de comercio, dictar
normas sobre comercio exterior, etc. La misma norma ordenó la creación de consejos
departamentales de economía.
Sólo mediante el decreto 777 del 3 de mayo de 1935 el Presidente López Pumarejo
reglamentó el funcionamiento del Consejo, que tuvo un carácter mixto; estaba conformado
por el Presidente de la República, quien lo presidía, los ministros de Relaciones Exteriores,
Hacienda, Industria, Trabajo, Obras y los gerentes del Banco de la República, Agrícola
Hipotecario y, por los gremios de la producción, los presidentes de la Federación Nacional
de Cafeteros, Cámara de Comercio, Sociedad de Agricultores y Federación Nacional de
Industriales y Productores. Posteriormente se amplió con la presencia de los ministros de
Agricultura y Comercio y el Gerente de la Caja de Crédito Agrario, instituciones creadas
después de 1931. Este cuerpo asesor y consultivo del gobierno se concibió como un espacio
de coordinación de los sectores económicos para buscar un equilibrio en su desarrollo.
23
Es importante anotar que para aquel entonces ya se había conformado, por la ley 89 de
1928, el Consejo Nacional de Vías de Comunicación, que después de un largo trabajo de
planeación de infraestructura logra que se expida en 1931 el Plan Nacional de Carreteras,
que fue aprobado en el Congreso por la ley 88 del 02 de julio. En 1931 es creado también el
Banco Central Hipotecario.
En este período se crearon instituciones de fomento como el Banco Agrícola Hipotecario, el
cual se encargaría de otorgar créditos al sector agrícola y es origen de la Caja Agraria; por
otra parte, en 1923 surgió el monopolio de las loterías departamentales, disponiéndose en la
Ley 64 que el producto del juego se destinaría exclusivamente a programas de asistencia
pública.
2.2 LA CONSOLIDACIÓN DE LA INTERVENCIÓN 1936 – 1958
La reforma constitucional de 1936 -Acto Legislativo número 1 de 1936- promovida por el
Presidente López Pumarejo, contiene elementos importantes para fortalecer la capacidad de
intervención del Estado en aspectos sociales y económicos de la vida nacional; le permitió
participar en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de
racionalizar la distribución y consumo de la riqueza y dar protección a los trabajadores. Se
reiteró la preeminencia del interés público sobre el particular y estableció la función social
de la propiedad privada. Dentro de las funciones del Congreso se le asignó la de “Decretar
el plan de obras públicas”.
Al Presidente López lo sucedió en 1938 Eduardo Santos, quien nombró como Ministro de
Hacienda a Carlos Lleras Restrepo,
que promovió
importantes iniciativas para el
desarrollo del país; una de las primeras acciones fue la reforma del Consejo de la Economía
Nacional, creado por la Ley 23 de 1931, y que según Lleras, no había producido los frutos
esperados. La reforma se orientó a hacer operativo este cuerpo asesor, modificando las
24
funciones de la Secretaría para que se ocupara de actividades técnicas, del estudio de
normas de carácter económico y arancelario y de la evaluación de la actividad económica
extranjera.
También promovió el Ministro Lleras la misión técnica que en 1939 presidió Pierre
Grandchamp, Director de Catastro de Ginebra, para la creación de la Sección Nacional de
Catastro en el Ministerio de Hacienda y que con el tiempo se convirtió en el Instituto
Agustín Codazzi. Con esta misión, a su vez se atendió una recomendación que había
formulado la segunda Misión Kemmerer en el sentido de hacer el levantamiento del
catastro nacional para fines tributarios.
En el mismo período se creó el Instituto de Crédito Territorial –ICT- como entidad estatal
encargada de financiar vivienda para las clases populares, cumpliendo así la promesa
gubernamental de mejorar las condiciones de vida de la población.
Le correspondió al Presidente Santos dirigir los destinos del país en medio de la Segunda
Guerra Mundial, conflicto que afectó severamente nuestra economía, especialmente por los
efectos que tuvo sobre las exportaciones de café, que en aquel tiempo constituían el
renglón mayoritario de las exportaciones.
Para hacer frente a la incertidumbre que produjo la guerra en los empresarios privados y a
la carencia de inversión extranjera, la única alternativa medianamente sostenible era la de
un gasto público fuerte en inversiones del Estado. Para incentivar la industria nacional se
creó, mediante el decreto 1157 de 1940, el Instituto de Fomento Industrial –IFI- “...con el
fin de promover la fundación de empresas que se dedicaran a la explotación de industrias
básicas y de primera transformación de materias primas nacionales, que la iniciativa y el
capital particulares no hayan podido por sí solos desarrollar”. En la misma fecha de
creación del IFI, con un crédito de $20 millones otorgado por el Banco de República, el
25
Gobierno capitalizó la Caja Agraria con el fin de destinar estos recursos a crédito agrícola
de mediano y largo plazo. Luis Fernando López sintetiza esta política indicando que “El
mayor afán de la época era, sin duda, que el Estado prestara todo su concurso al
crecimiento industrial y agrícola del país, especialmente a través de aportes de capital a las
entidades a oficiales de crédito para que éstas a su vez dispusieran de recursos para
efectuar préstamos a los empresarios que buscaban consolidar sus nacientes exportaciones
productivas.”16
2.2.1 Intervencionismo de estado en el Segundo Gobierno de López. Para hacer frente
al proceso inflacionario que se presentó en el segundo mandato del Presidente López, el
Gobierno convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para tramitar un proyecto
intervencionista sin antecedentes en la historia del país, conocido como “el Plan
Económico”, que se convirtió en la famosa Ley 7ª de 1943. Era necesario intervenir la
economía ante el desmesurado aumento de los precios de productos de primera necesidad,
originado por el crecimiento de la base monetaria. Esta norma autorizó al gobierno para
luchar contra la especulación, especialmente en el precio de los artículos de consumo
masivo; con asesoría de expertos norteamericanos se expidió el decreto reglamentario 928
de 1943, mediante el cual se creó una Interventoría de Precios, con facultades para
establecer precios máximos y mínimos, prevenir el acaparamiento de productos básicos,
impedir la aprobación de licencias de importación o exportación de productos que alterarán
la política de precios y establecer un juzgado para sancionar a los infractores de estas
medidas. Este organismo conduciría posteriormente a la creación de la Superintendencia de
Industria y Comercio y del Instituto Nacional de Abastecimiento -INA-, transformado
posteriormente en el IDEMA.
16
LÓPEZ GARAVITO, Luis Fernando. Pensamiento Económico y Fiscal Colombiano. Universidad
Externado de Colombia. 2001, p. 254.
26
La mencionada Ley 7ª ordenó la creación de la Comisión de Defensa Económica Nacional,
como organismo consultivo del gobierno en asuntos económicos, financieros y fiscales y
autorizó la creación de cooperativas para reducir el margen de intermediación en la
comercialización de productos básicos.
2.2.2 Las reformas económicas, sociales y de planeación en la segunda
administración de López Pumarejo. Antes de su renuncia en 1945, el Presidente López
Pumarejo tramitó y obtuvo la aprobación del Congreso de importantes iniciativas de
carácter social y económico, como el Acto Legislativo No. 1 de febrero de 1945 y la Ley 6ª
de 1945.
El Acto Legislativo mencionado amplió el contenido de la intervención económica
adoptada en la reforma constitucional de 1936, buscando una protección al consumo y al
trabajo, como se desprende del siguiente texto “El Estado puede intervenir por mandato de
la Ley en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de
racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la
justa protección a que tiene derecho.”17
La ley 6ª creó un régimen de prestaciones laborales, que reivindicaron derechos de los
trabajadores y pusieron a tono la legislación laboral colombiana respecto de otras naciones.
Los beneficios laborales se refirieron a indemnizaciones por accidentes de trabajo,
pensiones, vacaciones, pensiones, asistencia médica y gastos funerarios; la ley introdujo
normas para regular las relaciones colectivas de patronos y trabajadores como las
convenciones colectivas de trabajo y los conflictos laborales; en relación con los empleados
estatales, creó la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, que
posteriormente se convertiría en la Caja Nacional de Previsión Social.
17
Acto Legislativo número 1 del 16 de febrero de 1945. Artículo 4º.
27
La reforma constitucional de 1945 contiene dos artículos sobre planeación de la economía
nacional: el artículo 7° “le asignó al Congreso Nacional la función de aprobar los planes y
programas sobre el fomento de la economía nacional y los planes y programas de todas las
obras públicas”, y el 2° “decretar las obras públicas que hayan de emprenderse o
continuarse, con arreglo a los planes y programas correspondientes”.
Esta reforma modernizó la función legislativa, creó las comisiones permanentes y
estableció la aprobación de los proyectos de ley en dos debates. A los tres días de
promulgadaa la reforma de la Carta, se expidió la Ley 5ª del 19 de febrero de 1945,
contentiva del primer plan formal de dirección económica adoptado por el Estado
colombiano.
En 1946 asumió el Gobierno Mariano Ospina Pérez, en cuya administración se dieron
algunos hechos importantes en el campo de la planeación, como el proyecto de ley de
creación del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, propuesta
que sólo se concretó en 1958. Para el desarrollo de acciones de protección de la clase
trabajadora, se creó el Instituto de los Seguros Sociales, con la función de manejar los
aspectos relacionados con salud y pensiones de invalidez, vejez y muerte y en 1948 se creó
el Instituto de Parcelaciones, Colonización y Defensa Forestal, antecesor del Incora, del
Inderena y de las corporaciones regionales de desarrollo, en las acciones de reforma agraria
y manejo de recursos naturales.
En el gobierno de Ospina se dio un hecho significativo que marcó en forma importante los
procesos planificadores de la segunda mitad del siglo xx, derivado de la invitación que el
Presidente de la República hizo al Banco Mundial para que visitara el país y asignara un
cupo de crédito de acuerdo con los programas que real y técnicamente fueran necesarios.
La misión estuvo presidida por Lauchlin Currie, contó con el aporte del experto en temas
28
fiscales Richard Musgrave y de otros 7 asesores norteamericanos; fue la primera misión de
planeación adelantada por el Banco en Latinoamérica.
El plan de desarrollo formulado por la misión dirigida por Currie, se puede considerar
como el primero que se elaboró con una metodología técnica, que incluyó capítulos sobre
diagnóstico, objetivos, estrategias y fuentes de financiación. Es preciso recordar que la
constitución de 1945 había consagrado la obligación del Estado de elaborar planes de
fomento económico, función que se reiteró en la enmienda constitucional de 1968, pero que
sólo se materializó en 1995, cuando el Presidente Samper presentó y obtuvo la aprobación
del Congreso del plan de desarrollo denominado “El Salto Social”, dando cumplimiento al
precepto establecido en la constitución de 1991.
El Profesor Currie, como fue conocido posteriormente, trazó un camino definitivo para la
planeación en Colombia, sus orientaciones nutrieron planes de desarrollo posteriores,
especialmente la propuesta de gobierno de Misael Pastrana Borrero, que condujo a una gran
dinámica en el sector de la construcción como estrategia para combatir el desempleo con el
uso de recursos del ahorro privado, iniciativa que se materializó con la creación y puesta en
marcha del sistema de ahorro unidades de valor constante UPAC.
En los últimos días de su gobierno, el Presidente Ospina creó mediante decreto 2586 del 3
de agosto de 1950 el Instituto Colombiano de Especialización Técnica en el Exterior,
conocido actualmente como ICETEX, como parte de una estrategia que consideraba la
educación como factor determinante para el crecimiento económico y el desarrollo social.
2.2.3 El Estado en la industria: ECOPETROL y Paz del Río. En 1951, el gobierno de
Laureano Gómez reglamentó la reversión de la Concesión de Mares en Barrancabermeja,
explotación iniciada en 1928 por la Tropical Oil, filial colombiana de la Standard Oil. Esta
reversión dio origen a la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL, y con un
29
crédito de US$10 millones, se acometió la construcción de la Refinería de Barranca. En
este mismo año, el Gobierno promovió la constitución y financiación de Acerías Paz del
Río, empresa creada para la explotación de las reservas probadas de hierro existentes en el
departamento de Boyacá y financiada a través de una sobretasa del 2.5% del impuesto de
renta o de la inversión sustitutiva del tributo mencionado que podían realizar los
contribuyentes.
2.2.4 El Consejo de Planeación Económica.
La reforma constitucional de 1945
estableció la obligación de elaborar y aprobar planes de fomento económico y social. El
Gobierno Nacional, mediante el decreto 389 de 1952 creó el Consejo Nacional de
Planeación, reglamentado con el decreto 999 de abril de 1953, con el cual se le asignaron a
este cuerpo consultivo funciones detalladas en materia de asesoría planificadora para la
dirección de la economía por parte del Estado.
Este Consejo, con responsabilidades técnicas y operativas, es el antecedente directo del
Departamento Nacional de Planeación, establecido en 1958 en el Gobierno de Lleras
Camargo. Las funciones que se le dieron al Consejo Nacional de Planificación Económica
fueron entre otras, las de analizar la evolución de las variables macroeconómicas, estudiar y
coordinar los proyectos de inversión pública, ser cuerpo consultor y asesor del Presidente
de la República en materia económica y colaborar con la presentación de propuestas de
financiación extranjera.
2.2.5 La planeación económica en el régimen militar. En el gobierno del Presidente
Rojas Pinilla continuaron fortaleciéndose los procesos de planeación iniciados en 1950; por
decreto firmado en 1954 se creó el Consejo Nacional de Economía y en el mismo año se
contrató al jesuita francés Lois Marie Lebret, para que adelantara un trabajo de síntesis de
los documentos elaborados por el profesor Curie, aportándoles un enfoque humanista. El
gobierno orientaba la planeación hacia políticas de favorecimiento de los sectores mas
30
desprotegidos de la sociedad, para lo cual se tomaron estadísticas muestrales de diferentes
sectores urbanos y rurales del país. Además de los trabajos de planeación antes
mencionados, en 1958 el padre Lebret formuló una propuesta de planeación económica
para Colombia. El gobierno militar contrató además al consultor norteamericano David
Lillienthal, experto en planeación regional, quien centró su labor en el Valle del Cauca, a
raíz de la puesta en funcionamiento de la Central Hidroeléctrica de Anchicayá. Como
resultado de este trabajo se creó la Corporación Regional de Desarrollo del Valle del
Cauca, conocida como CVC.
2.3 EL FRENTE NACIONAL Y LA PLANEACIÓN
El Frente Nacional se inició en 1958 con la presidencia de Alberto Lleras Camargo, quien
en el propio discurso de posesión anunció un régimen de austeridad en el gasto público y la
necesidad de reducir la estructura de la administración pública, sin afectar su eficacia,
reconociendo al mismo tiempo la importancia que las instituciones estatales tenían en la
época para la vida económica del país.
Para poner en ejecución las reformas planteadas por el presidente Lleras, el Congreso
aprobó la ley 19 de noviembre de 1958, mediante la cual se crearon el Consejo Nacional de
Política Económica y Social –CONPES- cuya secretaría ejecutiva se asignó al
Departamento Nacional de Planeación y Servicios Técnicos, organismo creado por la
misma ley. La creación de estos dos organismos fue fundamental para darle estabilidad y
continuidad institucional al proceso planificador del país, ya que se dejaron atrás las
misiones y grupos temporales de expertos que acompañaron los procesos de planeación
desde 1923 y por otra parte, se empezó a contar con un organismo técnico de apoyo como
lo es el DNP.
31
Adicional a la creación de los organismos antes mencionados, la ley 19 dispuso que en
todas las entidades públicas debían funcionar oficinas de planeación, para armonizar los
planes nacionales y sectoriales con los planes institucionales. Por último, la norma en
mención ordenó poner en ejecución la carrera administrativa, para darle estabilidad a los
funcionarios y despolitizar el manejo de la planta de servidores del Estado.
El presidente Lleras en su mensaje al Congreso en julio de 1960, resaltaba los primeros
logros obtenidos con los instrumentos aportados por la ley 19 de 1958: “(...) Hemos venido
poniendo en ejecución el pensamiento de Congreso Nacional, traducido en la Ley 19 de
1958. Creados y reforzados con el concurso de expertos nacionales y extranjeros, y
particularmente de una misión de la CEPAL, los organismos de planeación han venido
realizando trabajos que nos permiten hoy comprometer (...) en programas (...) de desarrollo
económico y bienestar social, recursos previsibles (...) y acudir al crédito externo en las
mejores condiciones para obtenerlo. Simultáneamente, hemos concluido una reforma
administrativa que coloca al aparato gubernamental (...) en las condiciones más favorables
para desarrollar los planes propuestos. Hemos venido adelantando (...) el examen y la
evaluación de los recursos con que puede contar el país para un plan de desarrollo”18.
En febrero de 1960, el Gobierno Nacional, con el aporte de las instancias de planeación
creadas por la ley 19, presentó la “Plataforma de Desarrollo Económico y Bienestar
Social”, como un plan estratégico conformado por el Plan General de Desarrollo
Económico y el Plan Cuatrienal de Inversiones, en los cuales se plasmaba la política social
y económica del gobierno y los recursos para su ejecución; este esquema guarda similitud
con los componentes que estableció la Constitución de 1991 para el Plan Nacional de
Desarrollo. En esta plataforma es importante resaltar el Programa de Sustitución de
18
LLERAS CAMARGO, Alberto. Mensaje del Presidente de la República al Congreso Nacional, 20 de julio
de 1960. D.O. N° 30.291, p. 277 y ss. Citado por LÓPEZ GARAVITO, Luis Fernando. Pensamiento
Económico y Fiscal Colombiano, p. 333.
32
Importaciones, el cual se enmarca en las orientaciones cepalinas de fortalecer el desarrollo
industrial de las países latinoamericanos.
En 1959 triunfa la Revolución Cubana y ante una posible difusión del comunismo en
América Latina, en 1961 se realizó en Punta del Este una reunión de los mandatarios del
continente, que tendría como resultado un acuerdo de cooperación entre Estados Unidos y
los países Latinoamericanos que se denominó “Alianza para el Progreso”. Dentro de las
estrategias que quedaron sentadas en la “Carta de Punta del Este” se encontraba el
desarrollo social, la reforma agraria y la necesidad de someter las economías de estos países
a un proceso de planeación económica.
Tal vez los cambios más relevantes de este pacto internacional, protocolizado en la
“Declaración a los pueblos de América”, tienen que ver con: 1) la apertura de crédito
externo para el fomento económico y mejoramiento social, cambiando la tesis de las
décadas pasadas,
cuando el crédito externo sólo financiaba lo económico, 2)
reconocimiento de la necesidad de sustentar precios de productos básicos de exportación y
3) la aceptación de programas radicales de reforma agraria integral y vivienda social rural y
urbana.
Se crea por entonces el Consejo Interamericano de Planificación Económica –CIAP- que no
tarda en proponer la elaboración de planes decenales para todos los países, además, se
inicia la campaña de la CEPAL, en cabeza de Raúl Prebisch, que propende por un modelo
de sustitución de importaciones en América Latina, programa que identifica este período
económico de nuestra Nación y que domina por varios años el panorama latinoamericano.
2.3.1 El Plan Decenal de 1961. Atendiendo los compromisos de Punta del Este, en 1961
se elaboró un Plan General de Desarrollo a 10 años, que permitió el ofrecimiento de
créditos externos por parte de los organismos multilaterales, quienes valoraron los objetivos
33
y estrategias de dicho plan. Este plan puede considerarse como un vano intento, ya que en
1963 el Gobierno del Presidente Valencia lo ignoró totalmente.
Para afrontar la crisis económica que se presentó en la primera mitad de los años sesenta, el
Gobierno del Presidente Valencia tramitó ante el Congreso un proyecto que se convirtió en
la Ley 21 de 1963, con la cual se creó la Junta Monetaria: esta Junta asumió las funciones
de dirección de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia que estaban en cabeza de la
Junta Directiva del Banco; la ley 21 creó el impuesto a las ventas (posteriormente
denominado el valor agregado IVA), otorgó facultades al Presidente de la República para
expedir normas con fuerza de ley que conjuraran la crisis cambiaria y fiscal imperante, lo
que permitió crear la Superintendencia de Comercio Exterior y la Junta de Comercio
Exterior, organismos que debían contribuir al manejo y control del régimen cambiario que
estableciera la Junta Monetaria.
En el tercer período del Frente Nacional, el gobierno lo ejerció Carlos Lleras Restrepo,
quien denominó su mandato de la “Transformación Nacional”. En este lapso la planeación
no presentó avances significativos, a tal punto que no se contó con un plan de desarrollo
aprobado por el Congreso; los esfuerzos del gobierno se focalizaron en dos campos, el
régimen cambiario y la reforma institucional.
Se expidió el régimen de control de cambios mediante el decreto 444 de 1967, instrumento
que conformó un sistema para el manejo y control de las operaciones de importaciones y
exportaciones y para el manejo de divisas y que fue reconocido como una de los grandes
aportes de este gobierno.
En el campo institucional se crearon y reestructuraron un número importante de entidades
públicas del orden nacional, lo que originó un aumento en la participación del Estado en el
PIB; se impulsó la creación de nuevos organismos y fondos públicos, como el Fondo
34
Nacional del Ahorro, entidad oficial encargada de administrar las cesantías de los
empleados nacionales y de financiar créditos para vivienda; el Fondo Vial Nacional; el
Fondo Financiero Industrial y el Fondo Financiero Urbano. Se crearon además la Cuenta
Especial de Cambios en el Banco de la República y el sistema de retención en la fuente
para que la administración tributaria mejorara su flujo de fondos por recaudo del impuesto
de renta.
Adicionalmente, con la reforma constitucional y administrativa de 1968 se creó la
Comisión del Plan en el Congreso de la República. Esta comisión tenía las funciones de
discutir y aprobar el plan de desarrollo, las de vigilar la ejecución del mismo y del gasto
público; estaría conformada por un senador y un representante a la cámara por cada
departamento y dos adicionales por las intendencias y comisarías. La imposibilidad de
conciliar los intereses regionales y partidistas, arrojó como consecuencia que esta comisión
nunca se conformara.
2.4 LOS PLANES DE DESARROLLO 1970 – 2006
En 1970 asume la presidencia Misael Pastrana Borrero para cumplir con el último periodo
de gobierno del Frente Nacional y a partir de esta época los gobernantes empiezan a
presentar planes por gobierno. Analicemos brevemente cada uno de ellos.
2.4.1 Las cuatro estrategias 1970 –1974. El presidente Pastrana nombra a Roberto
Arenas Bonilla como director del DNP, quien a su vez incorpora como asesor a Lauchlin
Curie, después de diez años de haber escrito su
propuesta, que llamó “Operación
Colombia”. Acogiendo gran parte de los planteamientos de Curie se elaboró el Plan de
Desarrollo del Gobierno Pastrana que se denominó “Las cuatro estrategias”.
35
Currie planteó que era necesario identificar los “sectores impulsadores o estratégicos” que
contribuyeran al crecimiento de la economía. En términos generales, se pensaba que la
clave para estimular el crecimiento global estaba en dinamizar sectores cuya expansión
pudiera independizarse de la demanda nacional y que a la vez tuvieran suficiente
concatenación con más sectores para que así sirvieran como efecto multiplicador,
características que presentaban los sectores exportadores y de construcción de vivienda
urbana. En ese orden de ideas, las cuatro estrategias fueron: i) Expansión de la industria
edificadora, ii) Fomento de las exportaciones, iii) Fomento de la producción agropecuaria y
iv) Distribución equitativa del ingreso.
Se destaca en este período la concreción de la propuesta de expansión de la industria
constructora como estrategia para dinamizar otros sectores de la economía
y
simultáneamente como alternativa para atacar el desempleo, que era uno de los mayores
problemas del país. Se creó el sistema de valor constante –UPAC- administrado por unas
nuevas entidades financieras denominadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda, quienes
captaron ahorro del público asegurando el mantenimiento de su poder adquisitivo a través
del reconocimiento de la corrección monetaria que pagaban más
una tasa de interés
remuneratoria. Esta estrategia constituyó un éxito, ya que evidentemente se captó una masa
considerable de ahorro que apalancó la financiación de créditos a constructores y
adquirientes de viviendas, lo cual permitió desde el sector de la construcción jalonar otros
sectores de la economía por un período de aproximadamente 20 años.
2.4.2 Para cerrar la brecha 1974 – 1978. El plan de desarrollo del presidente Alfonso
López Michelsen denominado “Para Cerrar la Brecha” buscaba atacar los problemas de
marginalización recurrente de mas del 50% de la población colombiana. Este plan se
elaboró sobre un diagnóstico completo de la problemática social del país, en el cual se
ubica la desnutrición como detonante de otros problemas sociales, como los de salud,
educación, vivienda, etc. Como eje de la estrategia para atacar la desnutrición se creó el
Programa Alimentario Nacional –PAN- y se impulsó el consumo masivo de “Bienestarina”.
36
En el sector agropecuario se creó el Programa de Desarrollo Rural Integrado –DRI-, como
una alternativa innovadora para fortalecer y tecnificar el desarrollo agrario y rural.
En el gobierno de López se presentaron dos situaciones paradójicas para la economía del
país, de una parte, Colombia pasó de exportador a importador de petróleo, lo cual
lógicamente afectó la disponibilidad de reservas, sin embargo, nos vimos favorecidos por
las heladas ocurridas en Brasil que dispararon el precio del café en los mercados
internacionales a niveles sin antecedentes, con repercusiones positivas para las reservas
internacionales.
López basó igualmente el plan de desarrollo en el impulso a las exportaciones, para lo cual
se trazó una estrategia de “devaluación gota a gota” que favorecía a los exportadores en la
monetización de las divisas. Este modelo reemplazó al tradicional de sustitución de
importaciones, que tanto en Colombia como en otros países latinoamericanos demostró su
incapacidad para fortalecer el crecimiento económico.
Al respecto, Rodrigo Botero Montoya, citado por Luis Fernando López, expresa (...) “Los
estudios empíricos de distintas experiencias de desarrollo en el mundo confirman que el
modelo de sustitución de importaciones conduce no sólo al estancamiento económico, sino,
además, al empeoramiento de la distribución del ingreso y a la inequidad social. Aquellos
países que han originado su industrialización hacia la promoción de exportaciones han
logrado en cambio, más empleo y condiciones más favorables de equidad social”19.
19
BOTERO MONTOYA, Rodrigo. Memoria de Hacienda 1974-1978. Banco de la República, Tomo I, p. 6 -
7.
37
2.4.3 Plan de Integración Nacional –PIN-, 1978 – 1982. El plan de desarrollo del
Presidente Turbay Ayala se orientó al fortalecimiento de la inversión en la infraestructura
social y económica del país. Se gestaron megaproyectos como la explotación de carbón en
la Guajira -Cerrejón-, la explotación de níquel en Cerromatoso, la Represa del Guavio, la
autopista Bogotá - Medellín y estudios para otros como la represa de Urrá y el transporte
masivo de pasajeros, que permitió posteriormente la construcción del Metro de Medellín.
Este esfuerzo de inversión fue posible con un crecimiento de la deuda externa, que se
proyectó cubrir con rendimientos de exportaciones que a la postre no se alcanzaron.
2.4.4 Cambio con equidad 1982 – 1986. El plan de gobierno del Presidente Betancur
denominado “Cambio con equidad”, tuvo como componente principal el “programa de
vivienda sin cuota inicial”, cuya ejecución le fue encomendada al Instituto de Crédito
Territorial. Si bien es cierto este programa permitió dotar de vivienda a un importante
número de colombianos de las clases populares, también fue el principio del fin del
Inscredial, en razón a las deficiencias administrativas y financieras que en él se presentaron.
En este cuatrienio se continuó con el Programa de Desarrollo Rural Integrado formulado
ocho años atrás por el Presidente López y complementariamente se diseñó el Plan Nacional
de Rehabilitación –PNR-, cuyo objetivo fue proporcionar condiciones de vida digna a los
desplazados por el conflicto. En este gobierno se incorporó por primera vez la población
desplazada como sector prioritario para su atención.
Es importante destacar como el plan de desarrollo Cambio con Equidad pasó a un segundo
plano por razones de fuerza mayor, ya que en este período se presentaron hechos
calamitosos como el terremoto de Popayán, la avalancha que destruyó Armero y otras
poblaciones de la zona del Nevado del Ruiz e igualmente también tuvo lugar la cruenta
toma al Palacio de Justicia. Estos tres hechos requirieron acciones especiales de gran
38
esfuerzo desde el punto de vista fiscal que impidieron el normal cumplimiento de los planes
del gobierno.
A los hechos mencionados anteriormente, es necesario agregar el esfuerzo del gobierno por
devolver la confianza en el sector financiero, afectado por la crisis de 1982, por lo que fue
necesario un aporte importante de recursos para darle estabilidad al sector; en este período
se creó el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras –FOGAFIN-, entidad que se
especializó en administrar y liquidar sociedades financieras con problemas de solvencia
como los bancos Tequendama, Colombia, de los Trabajadores y del Comercio.
En el sector de la educación, la secundaria social y la universidad a distancia fueron
algunos de los programas bandera del Plan de Cambio con Equidad.
2.4.5 Plan de economía social 1986 – 1990. Barco plantea la lucha contra la pobreza
absoluta como uno de los vértices de su plan, mostrando la necesidad de una verdadera
redistribución de los ingresos nacionales de una manera más equitativa. Adicionalmente, se
inicia la discusión sobre el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones y la
utilidad que tendría para el país adoptar una nueva estrategia de desarrollo. Se plantea un
modelo de apertura de la economía, comenzando por un proceso de liberación de
importaciones.
El gobierno se comprometió con un plan de modernización del Estado, meta que se
cumplió básicamente mediante el traslado al sistema bancario de una serie de tareas que
cumplían oficinas de la DIAN en los diversos departamentos y municipios del país;
adicionalmente, se expidió la ley 12 de 1986, que en concepto del ex-ministro de Hacienda
Alarcón Mantilla, “constituye un paso fundamental hacia la descentralización política y
administrativa de la gestión pública, mediante el fortalecimiento de los fiscos municipales y
39
la transferencia a los municipios de funciones que anteriormente desarrollaba el nivel
central.”20.
La descentralización tuvo en este período un impulso muy importante, con la elección
popular de alcaldes establecida mediante el Acto de Reforma Constitucional No. 01 de
1986.
Con respecto a las finanzas públicas se promovió la reforma y modernización del sistema
presupuestal o Ley 38 de 1989, introduciendo las siguientes innovaciones: creación del
Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS-, establecimiento de un sistema integral de
manejo presupuestal conformado por un plan financiero de mediano plazo y de un plan
operativo anual de inversiones coherentes con el programa macroeconómico, organización
del proceso de inversión pública con base en la formación de un banco de proyectos,
implementación de una planeación mensual de giros del Tesoro con el Programa Anual de
Caja –PAC- y evaluación y seguimiento de las empresas industriales y comerciales del
Estado.
A la administración Barco se le reconoce como la iniciadora de los procesos de apertura
económica y de privatizaciones que significan el desmonte del estado keynesiano y la
entrada al modelo neoliberal que hoy impera en el país y en el contexto latinoamericano.
2.4.6 La revolución pacífica 1990 – 1994. Sobre la base de un diagnóstico que mostraba
a Colombia como un país poco competitivo, cerrado, con rezago institucional y falta de
desarrollo en educación, salud e infraestructura, se planteó abiertamente el nuevo modelo
20
ALARCÓN MANTILLA, Luis Fernando. Memoria al Congreso Nacional, Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, 1986-1987. p.5.
40
de apertura, que buscaba reconvertir la estructura de producción en una mucho más
competitiva, libre de subsidios, donde solo la calidad y el precio definen la presencia y
permanencia en los mercados internacionales.
El plan propuso reformas estructurales en el mercado de bienes, el mercado laboral y el
mercado de capitales. Se impulsa la infraestructura social -educativa, salud y nutrición,
vivienda, agua y alcantarillado- y la infraestructura física -plan vial de la apertura, red
férrea, adecuación de tierras, ciencia y tecnología y medio ambiente-; igualmente, el plan
propone un ajuste institucional y el desarrollo de la descentralización.
Es preciso aclarar que el modelo de planeación económica del Presidente Gaviria en sus
dos primeros años estaba dirigido al crecimiento económico exclusivamente. Así se lo
imponía su propuesta de apertura e internacionalización de la economía. En la segunda
parte de este periodo (1993-1994) se hizo énfasis en la política social, destacándose los
programas de cofinanciación auspiciados con recursos de la Nación para financiar obras
regionales a través del DRI, Findeter, Fondo de Inversión Social (FIS), y el Fondo de
Solidaridad.
Las reformas en lo social y en lo económico se posibilitaron con la expedición de la
Constitución Política de 1991 y fueron conocidas como el “Revolcón Económico”. Las
principales disposiciones de carácter económico y social son las siguientes: Reforma
Financiera (Ley 45 de 1990); Reformas tributarias de 1990 y 1992; Reforma de
endeudamiento (Ley 51 de 1990); Reforma cambiaria (Ley 9ª de 1991), Reforma al
régimen laboral y de previsión social (ley 50 de 1990 y ley 100 de 1993); Reforma al
Sistema Nacional de Vivienda (ley 3ª de 1991) Reformas al comercio exterior y programa
de apertura económica (Ley 7ª de 1991 y ley 9ª de 1991).
41
La normatividad expedida para el sector laboral se puede considerar como uno de los
hechos relevantes del gobierno Gaviria, se crearon los fondos de cesantías y pensiones y las
EPS, encargadas de prestar los servicios básicos y complementarios de salud para los
trabajadores y su grupo familiar.
A lo anterior es preciso adicionar la reforma que la Constitución le introdujo al Banco de la
República, recomponiendo la conformación de su Junta Directiva (Ley 34 de 1992) y
otorgándole funciones de dirección de las políticas monetaria, crediticia y cambiaria del
país.
En 1990 la inflación alcanzó el nivel del 33%, que dejó al país al borde de una
hiperinflación y que se convirtió en tema de especial preocupación para el gobierno y para
el Banco Emisor.
Con respecto a la modernización del sector público, el proceso de privatización que se
implementó durante el Gobierno Gaviria, significó la adopción de un modelo de Estado
más pequeño y eficiente, para lo cual se implementaron planes de retiro compensado en
casi todos los organismos públicos, que tocaron generalmente empleos de baja
remuneración.
El modelo neoliberal de la administración Gaviria condujo a un programa de
privatizaciones, especialmente en los sectores de servicios públicos, bancario, de puertos y
de concesiones para el mantenimiento de carreteras y puentes.
El período Gaviria introdujo profundas transformaciones en los modelos institucionales y
económicos del país, de cara a asumir el nuevo milenio en condiciones de competitividad
en lo económico y de equidad en lo social; sin embargo, su evaluación después de casi 10
42
años de haber terminado este mandato, encuentra un país con recesión, los más altos índices
de desempleo de la historia, mayores desigualdades en lo social y en lo económico y con un
conflicto interno que no encuentra alternativas de solución.
2.4.7 El Salto Social 1994 -1998.
El plan de desarrollo del Presidente Samper,
denominado “El Salto Social” tenia un enfoque de alto contenido social, que en buena parte
era opuesto a los planteamientos del plan del Gobierno anterior. El apoyo a la clase
trabajadora, a los informales y a los marginados eran temas centrales del plan.
La formación de un nuevo ciudadano era el propósito del plan de desarrollo del presidente
Samper. El plan tenía como estrategia importante el crecimiento del empleo (propuso la
creación de un millón seiscientos mil empleos durante el período de gobierno);
se
comprometió a incrementar el promedio de años de educación, y a lograr un pacto de
productividad, precios y salarios para bajar la inflación. El Salto Social propuso consolidar
gradualmente la apertura y generar procesos competitivos en la economía nacional.
Adicionalmente, hizo énfasis en asistencia a la población pobre con programas como la
Red de Solidaridad Social; este Plan introdujo de manera formal la discusión sobre capital
social en el país.
El alto déficit fiscal que se presentó en los años 1995 y 1996 obligó al Gobierno a realizar
importantes recortes en la inversión pública, a tramitar una reforma tributaria en 1995, con
cuyos recursos se financiaron algunas actividades de carácter social, como régimen
subsidiado de salud, hogares comunitarios, vivienda social rural, subsidio de crédito para
pequeños productores, desarrollo rural, subsidio de servicios públicos y masificación del
gas natural, entre otros.
La administración del presidente Samper realizó estudios orientados a reducir el déficit
fiscal y mejorar la democratización de las acciones y la dinámica del estrecho mercado de
43
capitales; no sólo era necesario superar el déficit fiscal, también, en el corto plazo era
urgente romper dos tendencias alcistas: la tasa de interés y la inflación.
Ante la grave crisis fiscal y la alta acumulación de reservas internacionales, en enero de
1997 se decretó la emergencia económica, con los siguientes argumentos y propósitos: 1)
disminuir los efectos de un ingreso extraordinario de divisas y evitar la revaluación del
peso frente al dólar, como consecuencia del exceso de moneda extranjera en el mercado
cambiario; 2) apoyar a los exportadores nacionales afectados por la menor tasa de cambio y
por el proceso inflacionario interno, que en 1996 alcanzó un índice del 21.6%, lo cual
afectaba su margen de competitividad en los mercados internacionales; y 3) recuperar el
nivel de recaudo de los ingresos corrientes de la nación, producto del menor crecimiento
económico registrado en 1996. En marzo de 1997 la Corte Constitucional declaró
inexequible la emergencia económica y el Gobierno tuvo que recurrir a medidas internas
para mantener el ritmo de crecimiento de los recursos provenientes de impuestos.
El Gobierno de Samper se desarrolló en medio de una crisis política originada en el
señalamiento de ingresos de fondos provenientes del narcotráfico a la campaña que lo llevó
a la presidencia, situación que desvió la atención del gobierno hacia mantener una
gobernabilidad mínima, desatendiendo temas importantes de su plan de desarrollo.
2.4.8 Cambio para construir la paz 1998 – 2002. El plan de Desarrollo del Gobierno de
Pastrana Arango se expidió mediante la Ley 508 de junio de 1999, sin embargo, la Corte
Constitucional declaró inexequible esta ley por vicios en el trámite para su aprobación. El
Procurador General de la Nación, en concepto rendido en relación con este proceso de
inconstitucionalidad, manifiesta que la aprobación irreglamentaria de una ley equivale a su
no aprobación. Visto lo anterior, se puede afirmar que en el Gobierno de Pastrana no existió
oficialmente plan de desarrollo.
44
Para subsanar parcialmente las dificultadas anteriormente indicadas, haciendo uso de
facultades constitucionales, se expidió el decreto 955 de 2000 por el cual se puso en
vigencia el Plan de Inversiones del período 1998-2000; es decir, solo se expidió la segunda
parte del plan de desarrollo.
El plan de desarrollo de Andrés Pastrana focalizó su interés en cuatro aspectos: la paz
como primera estrategia, de la que en documento de presentación se dice “es el meollo del
asunto”, complementada con las estrategias de fortalecimiento del tejido social,
consolidación del desarrollo y reactivación de la producción, teniendo como horizonte las
exportaciones y la competitividad regional.
El plan se fundamenta en un vínculo estrecho entre la paz y el desarrollo y al respecto
expresa: “La única forma de romper el nudo gordiano en el que parece haber caído el país
en virtud del cual la violencia obstaculiza el desarrollo y la falta de éste impide la
superación de aquélla es resolver ambos de manera participativa por medio de un proceso
que fortalezca la democracia.”21 Considera que la violencia tiene raíces de orden
económico, social y político, y en este mismo sentido plantea objetivos hacia la paz que
resuelvan la integralidad del problema. Con estos objetivos se busca:
a) Promover la producción de riqueza y asegurar su distribución equitativa, reducción
significativa de las tasas de desempleo, eliminación de la pobreza y la protección y
adecuado aprovechamiento del medio ambiente.
21
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE
PLANEACIÓN. Plan Nacional de Desarrollo 1998-2000, Cambio para construir la paz , Tomo I. p. 28.
45
b) Ofrecer incentivos para la promoción social y económica de la población, en particular,
para la que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad, por sus características
socioeconómicas, culturales, étnicas, territoriales, religiosas o de género.
c) Construir una cultura de paz, que valore la convivencia en solidaridad, la tolerancia y el
respeto por los derechos humanos, como base de la reconciliación nacional.
d) Mejorar los criterios de equidad para la asignación de recursos públicos e igualmente
mejorar la eficiencia en la distribución de los mismos.
En síntesis, los objetivos de la paz estaban relacionados con la satisfacción de las
aspiraciones y necesidades más sentidas de los colombianos en aspectos como el empleo, la
pobreza y la justicia social, presentando acciones tanto de corto como de largo plazo,
reconociendo al mismo tiempo la importancia de darle sostenibilidad a la cohesión social.
2.4.9 Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. El Plan
de Desarrollo de cuatrienio 2002-2004 presentado por el gobierno del Presidente Uribe a
consideración del Congreso y adoptado mediante Ley 812 del 26 de junio de 2003, busca
promover un Estado participativo que involucre a la ciudadanía en la consecución de sus
fines sociales; un Estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos
públicos y un Estado descentralizado que privilegie la autonomía regional con
transparencia, responsabilidad política y participación comunitaria.
Para alcanzar los propósitos anteriormente mencionados, El Plan Nacional de Desarrollo se
basa en cuatro objetivos esenciales:
46
“1. Brindar seguridad democrática, que asegure la viabilidad de la democracia y afiance la
legitimidad del Estado. Se buscará brindar seguridad y protección a todos los colombianos
sin distingo de color político, credo religioso, convicción ideológica o nivel
socioeconómico.
2. Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo bajo un
ambiente de estabilidad macroeconómica y de precios, garantizando la sostenibilidad de la
deuda pública y un adecuado acceso de la economía colombiana en los mercados
financieros y de bienes y servicios internacionales.
3. Construir equidad social, mejorando la distribución del ingreso y el crecimiento
económico jalonado por el sector privado. Se buscará la consolidación de un país de
propietarios, que al mismo tiempo vincule al Estado en el gasto social eficiente y en la
protección a los sectores más vulnerables de la sociedad.
4. Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado, a través de un rediseño de las
entidades, reformas transversales de fondo y una profundización de la descentralización.”22
™
Seguridad
Democrática.
El
primer
objetivo,
denominado
“Seguridad
Democrática” constituye la parte novedosa, en razón a que privilegia un tema que no fue
prioritario para los gobiernos anteriores; los otros tres objetivos, es decir, los que se refieren
a crecimiento económico y generación de empleo, equidad social, y a transparencia y
eficiencia del Estado, no se pueden considerar como innovadores, ya que de una u otra
forma han hecho parte de todos los planes de desarrollo promulgados desde la Constitución
22
Ley 812 de 2003, Artículo 1°.
47
de 1991, quizá con denominaciones, matices y énfasis diferentes, pero en el fondo con los
mismos enfoques.
En el plan se afirma que la violencia ejercida por organizaciones criminales de diversa
índole es el principal problema que afronta la sociedad colombiana y que la inseguridad es
el mayor obstáculo para el crecimiento económico y aún más, que constituye una amenaza
para la viabilidad de la Nación. Bajo estas consideraciones, el objetivo denominado
“seguridad democrática” busca atacar
dos problemas sensibles y estructurales de la
sociedad colombiana: el conflicto armado y el narcotráfico.
Para hacer frente al conflicto armado y al narcotráfico se plantean lo que podríamos
denominar “estrategias básicas y estrategias complementarias”. Las primeras y de mayor
énfasis, se refieren al fortalecimiento de la fuerza pública y de la justicia, y otra, muy
cuestionada por diversos analistas, es la denominada
“estrategia de promoción de la
cooperación ciudadana”, a través de la cual se busca que los ciudadanos se conviertan en
un apoyo para la fuerza armada en el suministro de información, incentivando esta práctica
con estímulos económicos y de otro orden, lo cual ya ha dado muestras de corrupción y
riesgo para los actores implicados.
Además del fortalecimiento de las fuerzas armadas y de la justicia, este objetivo tiene otros
componentes, como apoyo al desarrollo de zonas deprimidas y en conflicto y promoción y
protección de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario.
™
Crecimiento económico sostenible y generación de empleo. En el Documento
Bases del Plan de Desarrollo se afirma que desde la década anterior el país viene mostrado un
tendencia decreciente en los indicadores económicos y deterioro en los indicadores sociales.
Se refiere el documento a las tres causas que han tenido mayor incidencia en la caída del
crecimiento económico: a) la intensificación del conflicto armado, b) el desbalance de las
48
finanzas públicas, y c) el deterioro de las condiciones externas (en particular, la volatilidad de
los flujos de capital y la caída en los términos de intercambio). De estos tres factores, el
primero y el segundo son internos, y precisamente sobre ellos se deben ejercer acciones que
permitan recuperar la confianza y retornar a la senda de crecimiento económico. “Así, la
estrategia de crecimiento del gobierno tiene dos pilares fundamentales: la recuperación de la
seguridad y el ajuste de las finazas del Estado”.23
Adicional a lo anterior, se plantea la necesidad de realizar acciones focalizadas de corto
plazo para contribuir a la reactivación económica, en los sectores de construcción, minero
(incluido el de hidrocarburos), de servicios públicos, de transporte y de telecomunicaciones,
buscando simultáneamente atraer
la inversión extranjera y superar el rezago en
infraestructura tecnológica que constituye un obstáculo para el crecimiento económico. Al
unísono, el gobierno plantea la necesidad de impulsar una inserción ordenada de la
economía nacional en la economía mundial y la importancia de un gran impuso a la
formación del capital humano, como estrategias que contribuyan al crecimiento económico
sostenible y la generación de empleo.
™
Construir equidad social. En el plan de Desarrollo se reconoce el deterioro
creciente de la calidad de vida de un gran número de colombianos, lo que se evidencia con
el aumento en las tasas de pobreza y
desempleo, la disminución en la dinámica de
cobertura en salud y el crecimiento de la deserción escolar, para citar algunos de los
indicadores más representativos; mientras que paradójicamente, en la década de los 90 el
gasto social paso del 8% del PIB en 1991 al 13% en 1999.
23
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Bases del Plan de Desarrollo 2002-2006. Documento que hace
parte del Plan de Desarrollo, preparado en colaboración con el Departamento Nacional de Planeación.
49
Para revertir esta problemática, el Gobierno plantea una estrategia de tres puntos: a)
aumentar la eficiencia del gasto social para que los mayores recursos se traduzcan en
mejores resultados; b) mejorar la focalización del gasto para que los recursos lleguen a los
más necesitados; y c) consolidar un sistema de protección y asistencia social para mitigar
los efectos negativos del ajuste fiscal y la volatilidad macroeconómica. Contempla
asimismo, aumentar la inversión en algunos sectores claves, manteniendo el precepto de
eficiencia en el gasto social.
Reconociendo que ha existido un desequilibrio en el desarrollo, el gobierno se compromete
a cerrar brechas, entre ricos y pobres, entre la ciudad y el campo, entre hombres y mujeres,
entre regiones, entre generaciones y grupos étnicos. Este desequilibrio, afirma el Plan,
puede conducir a la inestabilidad social.
Para el desarrollo de las estrategia generales mencionadas anteriormente, el Plan incluye
programas específicos, como la revolución educativa, con aumento significativo en la
cobertura y mejoramiento de la calidad; aumentos sustanciales en el aseguramiento en
salud, con programas de nutrición y salud pública; manejo social del campo, incluyendo la
protección al campesino; impulso a la microempresa y a la economía solidaria; y esquemas
de capitalismo social para el manejo del os servicios públicos.
™
Incrementar la transparencia y eficiencia del Estado. El plan de Desarrollo
presenta un panorama desolador del Estado, con un crecimiento exagerado del gasto
público sin los mejores resultados sociales, lo cual ha ocasionado pérdida de confianza de
la sociedad
en relación con la capacidad del Estado para atender sus necesidades más
apremiantes. Señala que la corrupción, la politiquería y la ineficiencia son las causantes de
esta crisis e igualmente indica que la descentralización no ha rendido los frutos esperados.
50
Para superar esta situación, el Plan presenta tres estrategias: a) reforma a la administración
pública; b) reforma a las relaciones interregionales; y c) reordenamiento del territorio del
país.
La reforma de la administración pública comprende programas como el rediseño de las
instituciones,
incluyendo
eliminaciones, recomposición
de
plantas
de
personal,
normatividad para regular el presupuesto, la contratación pública y la carrera
administrativa, políticas y acciones para la defensa jurídica del Estado. Con estas reformas
se aspira a conseguir un Estado más eficiente, transparente y cercano los intereses de la
sociedad.
Con relación a las relaciones interregionales y al reordenamiento territorial , el Plan es muy
parco, frente a lo primero menciona la profundización de la descentralización, la promoción
de mecanismos de participación ciudadana y el fortalecimiento de la capacidad fiscal y de
gestión de las regiones como los componentes e esta estrategia y del reordenamiento
territorial se limita a decir que se debe orientar hacia un Estado Comunitario, es decir, en
términos del Plan, un
Estado
gerencial, un Estado participativo y un Estado
descentralizado.
2.4.10 Concepto del Consejo Nacional de Planeación sobre el Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. En cumplimiento de la función
constitucional de emitir concepto sobre el Plan Nacional de Desarrollo, el Consejo
Nacional de Planeación –CNP-, se pronunció sobre el propósito fundamental de construir
un Estado comunitario y sobre los cuatro objetivos específicos del mismo.
En relación con el Estado Comunitario, el Consejo considera que la concepción de Estado
Comunitario contenida en el Plan es muy limitada, plantea que en un Estado Comunitario la
participación va más allá de involucrar a los ciudadanos en la consecución de los fines
51
sociales del Estado; que debe “propiciar, ante todo, la participación ciudadana en la toma de
decisiones políticas, la posibilidad real de agenciar y vigilar el proceso de aplicación de
tales decisiones, el derecho a expresar una opinión formada libremente y la posibilidad real
de disfrutar con dignidad la vida”. 24
Subyace en el documento del Consejo una concepción amplia de democracia, acogiendo el
planteamiento de Sartori,25 quien señala: “El término democracia desde siempre ha
indicado una entidad política, una forma de Estado y de gobierno, y así ha permanecido
como la acepción primaria del término. Sin embargo, hoy también hablamos de democracia
social y de democracia económica”. De la democracia social dice el autor mencionado,
“revela una sociedad cuyos ethos exige a sus propios miembros, verse y tratarse
socialmente como iguales”. En relación con la democracia económica, expresa que esta
procura la eliminación de extremos de pobreza y riqueza y en consecuencia, busca una
redistribución de la riqueza como estrategia para el bienestar generalizado.
En la definición de Estado Comunitario contenida en el Plan Nacional de Desarrollo, la
comunidad participa, es decir, es una democracia entendida en el sentido restrictivo y
tradicional del término; para el Consejo de Planeación, la comunidad debe participar,
construir y disfrutar, lo que implica una concepción de democracia amplia e integradora de
lo político, lo económico y lo social; evidentemente son dos enfoques marcadamente
diferentes.
24
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo
“Hacia un Estado Comunitario” 2002-2006. 2003.
25
SARTORI, Op. cit., p. 5.
52
Si bien es cierto el CNP se pronunció sobre los 105 compromisos del proyecto del Plan, los
puntos centrales de sus observaciones son los siguientes:
Seguridad democrática. El documento Bases del Plan define la seguridad democrática como
“el ejercicio de una autoridad efectiva que sigue las reglas, contiene y disuade a los violentos
y está comprometida con el respeto a los derechos humanos, el pluralismo político y la
participación nacional”26.
El Consejo Nacional de Planeación observa que en la definición del documento en
referencia, los violentos aparecen como únicos actores de violencia, y en consecuencia, la
seguridad democrática se circunscribe a ellos. Para el Consejo, “la seguridad implica ante
todo, la constitución de un colectivo político, de un Estado legítimo, que garantice la
dignidad de la vida como valor intrínseco para todo ser humano” 27.
Plantea el CNP que sería más afortunado y coherente hablar de “Seguridad Integral”, en la
cual el derecho a la vida no es sólo una circunstancia biológica, sino que incluye la
disponibilidad de los medios necesarios para realizarse en condiciones propias de la
dignidad humana. El derecho a la vida expresa el Consejo, “se vincula estrechamente con el
derecho al trabajo, a la educación, a la seguridad social, a la propiedad y al medio ambiente
sano, entre otras. La obligación positiva del Estado por la protección de la vida se extiende
al compromiso directo con la subsistencia digna, adecuada y libre de sus asociados.”.
26
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Bases del
Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: Hacia un Estado Comunitario. Bogotá. 2002, p.25.
27
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo
“Hacia un Estado Comunitario” 2002-2006
53
Impulso del crecimiento económico sostenible y de la generación de empleo. Con relación
a este objetivo, el Consejo expresó que el Plan carece de integralidad, en razón a que algunas
políticas económicas, como las derivadas de los acuerdos con el Fondo Monetario
Internacional y las que hacen parte de las reformas pensional y tributaria, no se integraron al
Plan. Al respecto, el Consejo sugiere que “tales medidas se hagan explícitas en el Plan, en
particular en relación con sus metas y sus implicaciones para el crecimiento económico y la
equidad social en el cuatrienio”28.
Respecto del crecimiento económico, el CNP expresó que si bien es cierto el bienestar de
una nación está determinado en buena medida por el crecimiento económico de largo plazo,
no basta con el crecimiento para eliminar la pobreza; es necesario variar la distribución del
ingreso, de lo contrario el ritmo de reducción de pobreza sería bastante lento.
Reconoce el Consejo que el Plan propone estimular la participación privada en sectores
estratégicos, pero que no identifica estos sectores y menos la estrategia de esta
participación; igualmente indica que la economía colombiana debe tener un enfoque
regional y no sólo sectorial, de tal forma que el nuevo modelo económico se sustente en las
actividades locales que generen región y a partir de las regiones se genere Nación.
Acerca del empleo, el Consejo se refiere a tres aspectos: a) sugiere que el Banco de la
República podría intervenir con medidas de carácter monetario que además de apuntar al
control de la inflación contribuyan a la generación de empleo; b) plantea que el Sena y las
entidades estatales que apoyan las Mipymes, fomenten la economía solidaria y administren
el subsidio de desempleo, privilegien a los beneficiarios que decidan incubar empresas,
organizarse en cooperativas de trabajo asociado u opten por otras formas asociativas de
28
Ibid., p. 39.
54
trabajo y c) propone revisar la política de subsidio al desempleo para que no sea una
solución transitoria, sino una contribución a la generación de empleo estable y permanente.
Construir equidad social. El Consejo Nacional de Planeación manifiesta que en las últimas
décadas no ha existido un compromiso real de los gobiernos para superar las desigualdades
que afectan a la sociedad colombiana y que por el contrario, se ha profundizado la pobreza y
hoy son más evidentes los signos de desigualdad en la distribución del ingreso y la riqueza.
Afirma que en el Plan de Desarrollo del Gobierno de Uribe subsisten deficiencias en este
sentido, ya que pareciera entenderse la equidad social exclusivamente como un problema de
subsidios y no como un problema de “inclusión social”.
En el documento Bases del Plan se hace un intento de diagnóstico de los principales
problemas que afectan el país, pero en el Plan no se presenta una estrategia integral que
apunte a la construcción de una sociedad con equidad social, es así como se tocan de
manera aislada temas que son centrales para este propósito, como la economía solidaria; el
manejo social del campo, capitalismo social en servicios públicos, desarrollo de Mipymes,
seguridad alimentaria y revolución educativa, entre otros.
El CNP formula una serie de recomendaciones sobre lo que considera temas centrales
relacionados con la equidad, como educación, seguridad social, economía solidaria, manejo
social del campo, capitalismo social en servicios públicos, desarrollo de las Mipymes,
calidad de vida urbana, mitigación y prevención de riesgos naturales y sobre acciones hacia
grupos vulnerables y desprotegidos de la población, como la mujer, la juventud, ancianos,
indigentes, población con discapacidad, población desplazada, y minorías étnicas.
Eficiencia y transparencia del Estado. El Consejo expresa su acuerdo con el contenido del
Plan en el sentido de señalar la corrupción, el clientelismo y la politiquería como los tres
fenómenos que contribuyen a lesionar la legitimidad del Estado colombiano; sin embargo,
55
anota que las diversas reformas y acciones planteadas por el gobierno para contrarrestar estos
flagelos no apuntan a la solución integral de esta problemática.
Es preciso advertir que simultáneamente con la discusión del Plan Nacional de Desarrollo
se debatían en el Congreso tanto la reforma política como el referendo.
En opinión del CNP, la reforma política no le da salida a dos grandes frustraciones de los
colombianos como el derecho a disentir y el ejercicio de la oposición, derechos que según
el CNP son extraños al devenir político colombiano, con lo cual se lesiona profundamente
la legitimidad del Estado.
La reforma política no contempla o lo hace de manera muy débil, temas fundamentales
como el sistema electoral, la financiación de la política, el estatuto de la oposición y la
independencia de la Comisión Nacional de Televisión.
Adicional a la reforma política incompleta, el CNP observa debilidades para incentivar el
fortalecimiento de la sociedad civil y el sector privado como estrategias para hacer el
transito al Estado Comunitario.
El CNP señala que el objetivo de construir Estado Comunitario se podría ver frustrado, si
no se llenan los vacíos de la reforma política, así como los que se identifican en la política
de participación de la sociedad civil. Menciona que la participación no se puede
circunscribir a la democracia local; requiere que se fortalezca en otros niveles y a través de
una mayor variedad de mecanismos. Se deben introducir reformas a algunos mecanismos
de participación que no han mostrado avances en su aplicación, como los cabildos abiertos,
la revocatoria del mandato, las audiencias públicas, o el derecho de la ciudadanía a la
información.
56
Descentralización y desarrollo territorial. El CNP señala los principales problemas que
presenta la descentralización, entre los que destaca los siguientes: la duplicidad de funciones
entre los diferentes niveles del Estado, la ausencia de aplicación de los principios de
coordinación, subsidiaridad y complementariedad establecidos en el artículo 288 de la
Constitución Política, el déficit marcado que presentan los entes territoriales y el entorno
económico.
Se reconoce la existencia de un compromiso de profundizar la descentralización, sin
embargo se observa la ausencia de estrategias para lograr este propósito. Se manifiesta la
preocupación por la no expedición de la Ley de Ordenamiento Territorial, que
indudablemente constituye
un elemento importante para generar condiciones que
dinamizando y fortaleciendo el desarrollo regional contribuyan a la consolidación del
Estado nacional.
2.5 APORTES Y LIMITACIONES DE LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA
2.5.1 La influencia ideológica.
A lo largo del siglo XX la planeación ha tenido
influencias de diversas fuentes. Para empezar, las reformas del veintitrés son en gran parte
el resultado de los condicionamientos del gobierno de los Estados Unidos para entregar
recursos de compensación por Panamá. En segundo lugar, es indudable que la planeación
que se promovió del año treinta en adelante estuvo influenciada por las políticas propuestas
por Keynes en el mundo para reactivar las economías, especialmente por el New Deal. Es
curioso igualmente encontrar como el modelo de planeación de este período también se
nutrió con el pensamiento socialista, especialmente se toman como referentes los conocidos
planes indicativos quinquenales adelantados por Yugoslavia y la Unión Soviética. Es más,
tal vez en estos esquemas está la génesis de la planeación participativa. Los textos de la
época mostraban como “El mismo concepto de planificación implica que la sociedad tenga
57
el derecho y el deber de decidir, mediante un acto colectivo, lo que conviene en su conjunto
y hacer que tal decisión obligue a todos los individuos”29.
La Corte Constitucional en las consideraciones que hace en la Sentencia C-557/2000
relacionada con unas demandas de inconstitucionalidad presentadas contra la Ley que
adopta el Plan de Desarrollo del Gobierno Pastrana, reconoce la importancia de la
planeación en el modelo de Estado social de derecho que adopta nuestra Constitución
Política y determina que existe una clara relación de antecedente entre este modelo de
Estado y el del Estado de bienestar, en el cual la planeación desempeñó un papel
igualmente importante: “El arquetipo de Estado que propone la Constitución que nos rige,
incluye como piedra angular de la función pública el concepto de planificación económica
y social, concebida como el instrumento más importante para el manejo económico público.
En efecto, el Estado social de derecho busca lograr la orientación de la política
administrativa hacia la satisfacción de las necesidades básicas de la población, con miras a
lograr la efectividad de los derechos, tendencia que no es casual y que no aparece
inusitadamente en nuestro Derecho Constitucional a partir de la Carta de 1991, sino que
responde a una larga historia de transformaciones institucionales ocurridas no sólo en
nuestro orden jurídico fundamental, sino también en el de las principales democracias
constitucionales del mundo”.
Ya desde los albores del siglo xx aparece en el pensamiento político colombiano la noción
de “Estado Bienestar”, según la cual corresponde al poder público garantizar la satisfacción
de las demandas sociales respecto de una amplia gama de necesidades básicas colectivas
29
CARR, E. The Societ Impact on the Vestern World, citado por NAPOLEONI, Claudio. Diccionario de
Economía Política. Ediciones Castilla 1982. p. 1307.
58
como la salud, el trabajo, la educación, la alimentación, la seguridad, el adecuado
suministro de los servicios públicos, etc”30.
Ratificando la importancia de la planeación y los vínculos del Estado social de derecho con
Estado de bienestar, la misma Sentencia agrega: ”Desde la reforma constitucional de 1936
aparecieron entre nosotros la intervención del Estado en la economía y, posteriormente la
función planificadora en el mismo sector, las cuales se constituyeron en la respuesta
jurídica apropiada para hacer posible el cumplimiento de las nuevas responsabilidades
asignadas al Estado”31 .
A finales de los cincuenta y principios de los sesenta, viene toda la influencia de la CEPAL
en su enfoque de sustitución de importaciones, esquema adoptado por este organismo como
propuesta para el desarrollo de los países de América Latina; los planes decenales fueron
casi que una condición de la Comisión para todos los países de la región.
A finales de los ochenta se celebra en Washington la famosa reunión que modifica los
planteamientos de las políticas para la región; los países de América Latina adoptan lo que
se conocería más tarde como el “Consenso de Washington”, que consistía en una serie de
medidas de ajuste económico e institucional con el fin de liberar la economía de la
inversión del Estado y darle más peso al mercado como regulador.
Políticas como el establecimiento de una disciplina fiscal rígida, la unificación de las tasas
de cambio, las aperturas comerciales y financieras, así como las reformas tributarias que
ampliaban la base y los procesos de enajenación de activos, caracterizaron las agendas
30
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-557/2000.
31
Ibid. p.
59
económicas y los planes de desarrollo de los gobiernos de América Latina durante toda la
década del noventa. Los planes de desarrollo están marcados por las tendencias ideológicas
dominantes del período al cual corresponden.
2.5.2 Las características de la planeación. El modelo de planeación en Colombia ha
sido centralista, incluso años después de haberse dado el proceso de descentralización, aún
conservamos un esquema donde las decisiones se toman desde un organismo centralizado,
la ejecución en parte es descentralizada pero está supeditada a una norma que ordena
porcentajes y sectores de inversión32. La planeación siempre ha sido un ejercicio técnico
con sesgos economicistas, se ha consolidado la economía como la única ciencia que es
capaz de concebir el desarrollo y es a través de los supuestos de comportamiento
económico que se diseñan las políticas y se toman decisiones.
La función de planeación ha estado desligada de la función de presupuesto, al esquema
técnico contenido en el plan se contrapone el esquema político de discusión y aprobación
del presupuesto, a esto se suma la disparidad en la representación política, regional y
sectorial en el Congreso. Por más que exista un plan equitativo en la distribución del gasto,
los grupos políticos, regiones y sectores con mayor representación en el parlamento
terminan llevando para sus representados las partidas más importantes sin que estos
necesariamente sean los grupos, regiones o sectores prioritarios para la inversión. De otra
parte, la planeación ha estado desligada de la ejecución, en el plan se concentran una serie
de políticas y orientaciones pero en la mayoría de las veces la gestión del gobierno no
corresponde del todo con las políticas propuestas.
Otra característica de la planeación en Colombia es que ha carecido de una visión de largo
plazo, los planes sólo miran el horizonte del respectivo gobierno y su concepto de
32
Ley 60 de 1993.
60
desarrollo se limita a cuatro años. La falta de coordinación entre lo nacional, lo sectorial y
la regional ha sido otra de las falencias.
Es desalentador reconocer que la planeación en Colombia no ha dado muchos resultados en
lo que tiene que ver con la redistribución del ingreso o la reducción de los niveles de
pobreza, tal vez la miopía unidimensional que ha tenido la planeación ha sido la causa, la
exclusión del análisis social y de la participación pueden ser también los responsables de
los pobres resultados que han arrojado los planes.
El papel de la planeación debe replantearse, en parte, a eso se dedicará el capitulo cuatro de
este trabajo, pero ya hace eco, en el mundo académico por lo menos, la necesidad de darle
un nuevo rol al modelo de planeación y su interrelación con otras dimensiones de la
dinámica social que lleve al desarrollo.
De este tema se han ocupado autores como Cesar Vallejo Mejía33, quien plantea que “el
desarrollo de un país no es atribuible exclusivamente a la planeación; es más el resultado de
la dinámica social, económica y política de toda una nación, apoyada en cimientos
conformados en el largo plazo, como la cultura nacional, la estabilidad social, la solidez
económica y la madurez política, y del esfuerzo y la actividad de todos los agentes que,
condicionados por esos cimientos actúan en un contexto influenciado por variables externas
e internas del país. Esos agente son: el sector privado, principalmente en la actividad
económica; los individuos y la comunidad como sujetos del mandato político y de las
relaciones sociales; y el sector público o aparato estatal, ente subsidiario, coordinador y
33
VALLEJO MEJÍA, Cesar. La planeación en Colombia: Una Reflexión General. En: CONSEJERÍA
PRESIDENCIAL PARA LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y
ASOCIACIÓN COLOMBIANA
PARA LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. Gerencia Pública en Colombia. Bogotá, 1994. p. 112-113.
61
promotor del desarrollo, que cumple funciones insustituibles de interés general, que están
más allá del interés particular y que son indispensables para que los demás agentes puedan
cumplir con su papel en una dinámica que converja en dirección del progreso.”
Después de este recorrido analítico por la planeación en Colombia, en el próximo capítulo
nos centraremos en analizar el esquema de planeación planteado por la Constitución de
1991, así como los resultados obtenidos hasta ahora.
62
3. LA PLANEACIÓN A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991
Son muchos los comentarios que han surgido al modelo de planeación propuesto por la
nueva Constitución. En este capítulo se describe el esquema que concibe la Constitución y
que desarrolla la ley del plan, tanto para la planeación a nivel nacional como territorial y
sectorial.
3.1 LA PLANEACIÓN EN LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
Es importante traer a colación algunas de las discusiones y propuestas que se dieron en la
Asamblea Nacional Constituyente de 1991 en lo que tiene que ver con el proceso de
planeación y sus actores.
En la Asamblea, el tema de la problemática regional fue discutido por la comisión número
dos. Esta comisión el 10 de abril de 1991 discutió la ponencia del constituyente Eduardo
Espinoza, la cual contenía el siguiente texto:
Art. 3º. El Estado tendrá la obligación de adaptar mecanismos de planeación que garanticen
el desarrollo equilibrado entre las diferentes entidades territoriales, mediante la
concertación económica y social entre las diferentes regiones, fuerzas sociales y políticas y
del gobierno, a través del la creación del Sistema Nacional de Planeación, integrado por el
consejo nacional, regional, departamental, distrital y municipal de planeación y
concertación para el desarrollo económico y social, en los cuales tendrá participación la
comunidad, las organizaciones gremiales y sindicales y lógicamente, las corporaciones
correspondientes.
63
Art. 3º. (sic) El plan nacional de desarrollo económico y social, elaborado concertadamente
por Consejo Nacional de Planeación, con la asesoría técnica del Departamento Nacional de
Planeación, para ser aprobado por el Congreso, estará conformado por una parte general y
por otra parte programática.
La comisión quinta, que se encargó de los temas económicos, abordó el tema de la
planeación en mayo de 1991. La propuesta de articulado sobre el tema de la planeación fue
elaborada por los constituyentes Mariano Ospina, Germán Rojas y Alvaro Cala.
La primera propuesta reza así:
Art. 2º. El Estado intervendrá mediante un sistema de planeación democrática, integral,
estratégica, actualizada y concertada con la iniciativa privada a fin de activar y racionalizar
el desarrollo físico, económico y social de la Nación.
Art. 3º. La planeación debe ser participativa con la intervención activa a todo nivel de los
entes territoriales y locales y las organizaciones sociales.
Art. 4º. Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado con representantes del
Gobierno Nacional, las instancias de la administración relacionada con la materia, los
niveles de división territorial, y la Rama Legislativa y Jurisdiccional, con voz y voto, y con
participación de los sectores que representan la iniciativa de los particulares en el trabajo, la
producción, la ciencia, la cultura y los organismos no gubernamentales.
64
Art. 6º. El Presidente de la República presentará al Órgano Legislativo el Plan Nacional
acordado con el Consejo Nacional de Planeación, dentro de los cien primeros días de su
período.
La propuesta del constituyente Cala es coincidente con esta primera ponencia, hace
referencia al Plan Nacional de Desarrollo y al Consejo Nacional de Planeación,
conformado por una sala gremial y otra regional, esta segunda estaría integrada por los
consejos territoriales de planeación.
Pero más allá del articulado, las comisiones discutieron sobre la pertinencia de un modelo
de planeación para Colombia. Los constituyentes sustentaban que a pesar de las
afirmaciones que sostenían que la planeación era un ejercicio obsoleto, el país requería un
régimen económico de libertad con intervención del Estado.
3.2 LA PLANEACIÓN EN EL TEXTO DE LA CONSTITUCIÓN
La versión definitiva quedó plasmada en el texto constitucional dentro del Titulo XII “Del
régimen económico y de la hacienda pública”, Capítulo 2 “De los planes de desarrollo” del
artículo 339 al 344. Posteriormente, parte de estos artículos son reglamentados por la ley
152 de 1994.
3.3 EL PROCESO DE PLANEACIÓN EN LO NACIONAL: EL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO
El Artículo 339 de la Constitución establece: “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo
conformado por una parte general y un plan nacional de inversiones de las entidades
65
públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y los objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y las prioridades de la acción estatal a mediano plazo
y las estrategias y orientaciones de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la
especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”.34
El plan está divido en dos partes: una parte general y un plan de inversiones. De acuerdo
con la ley, en la parte general deben estar contenidos los objetivos y las metas nacionales y
sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo. La parte general también debe
especificar las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la
acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido. La ley además
señala que en esta parte del plan se deben definir las formas, medios e instrumentos de
vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional,
departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas.
Por otro lado, el plan de inversiones debe contener la proyección de los recursos
financieros disponibles para su ejecución; la descripción de los principales programas y
subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales
y los proyectos prioritarios de inversión; los presupuestos plurianuales mediante los cuales
se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública
contemplados en la parte general y la especificación de los mecanismos idóneos para su
ejecución.
Para efecto de dar claridad al término presupuestos plurianuales, el artículo 7º de la Ley
152 los define así: “Se entiende por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y
34
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 339.
66
fuentes de financiamiento de los principales programas y proyectos de inversión pública,
cuando éstos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal.
Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la ejecución de
proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará que los primeros tengan
garantizada la financiación hasta su culminación’’.
Los dos planes que han sido tramitados bajo este esquema –El Salto Social y Cambio para
Construir la Paz- son técnicamente más coherentes y operativos gracias a la estructura que
ordena la Constitución y la Ley.
3.4 ELABORACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
El Artículo 341 de la Constitución, determina que el gobierno elaborará el Plan Nacional de
Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación de las entidades
territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, para posteriormente someterlo al
concepto del Consejo Nacional de Planeación. La Constitución establece un plazo de seis
meses a partir de la posesión del Presidente de la República para someter el Plan al trámite
de análisis y aprobación en el Congreso.
3.4.1 Propuesta del gobierno. La ley 152 expresa que desde el mismo momento en que
resulte electo, el Presidente de la República deberá proceder a la elaboración del Plan de
Desarrollo, para esto contará con el apoyo administrativo, técnico y de información de
todas las dependencias de la administración y en particular de las autoridades de
planeación. Una vez se haya posesionado, el Presidente de la República debe liderar la
elaboración del plan a través del Director del Departamento Nacional de Planeación; en
este proceso adicionalmente deben participar los ministerios, las entidades territoriales, las
67
regiones administrativas y de planificación que se organicen en desarrollo del Artículo 306
de la Constitución y el Consejo Superior de la Judicatura a través de la Sala Administrativa.
Una vez exista una propuesta de plan, el director del DNP debe presentarla ante el
CONPES, ya sea de forma integral o por elementos o componentes y adicionalmente, el
plan de inversiones debe contar con un concepto previo del CONFIS. Después de las
discusiones respectivas, el CONPES debe aprobar un documento consolidado. La Ley
establece que para esta aprobación se realizará un CONPES ampliado que incluya al
CONPES social, a cinco gobernadores, cinco alcaldes y al Presidente del Consejo Superior
de la Judicatura.
3.4.2 Concepto del Consejo Nacional de Planeación.
El Artículo 341 de la
Constitución Política establece que el Plan Nacional de Desarrollo debe ser sometido al
concepto del Consejo Nacional de Planeación. Para esto, la ley establece que el proyecto de
plan como documento consolidado, será presentado por el Presidente de la República al
Consejo a mas tardar el 15 de noviembre. El Consejo debe organizar un amplio debate a
nivel nacional para análisis y discusión del plan, luego de este ejercicio el Consejo está en
la obligación de presentar un concepto sobre el plan y formular las recomendaciones que
considere convenientes, antes del 10 de enero del siguiente año. De no contar con el
concepto del Consejo para esta fecha, el gobierno considerará surtido este requisito. El 15
de noviembre el Presidente de la República enviará al Congreso copia del proyecto del Plan
de Desarrollo.
3.4.3 Presentación al Congreso y aprobación del Plan. Una vez recibida la opinión del
Consejo, el CONPES efectuará las enmiendas que considere pertinentes, para que el
Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presente el proyecto
definitivo del Plan de Desarrollo a consideración del Congreso antes del 7 de febrero, para
lo cual lo convocará a sesiones extraordinarias.
68
El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo se le dará primer debate en las comisiones de
asuntos económicos de ambas cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de
cuarenta y cinco días. Con base en el informe rendido en el primer debate, se discutirá y
decidirá en segundo debate, en sesión plenaria de cada una de las cámaras, en un término
improrrogable de cuarenta y cinco días. Así las cosas, el Congreso en conjunto tiene un
plazo de noventa días para el trámite del Plan Nacional de Desarrollo.
Durante la discusión del plan el Congreso podrá en cualquier momento introducir
modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de
inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del
Ministro de Hacienda y Crédito Público. La Ley también establece que en cualquier
momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir
modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo.
En caso determinado de que el
Congreso Nacional no apruebe el Plan Nacional de
Inversiones Públicas en el plazo correspondiente –tres meses- el gobierno podrá poner en
vigencia mediante decreto con fuerza de ley, el proyecto presentado por éste.
3.5
PROCESO DE ELABORACIÓN DE LOS PLANES EN LAS ENTIDADES
TERRITORIALES
El Artículo 339 de la Constitución Política establece que las entidades territoriales deben
elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de
desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño
adecuado de las funciones que les han sido asignadas por la Constitución y la ley.
69
Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un
plan de inversiones de mediano y corto plazo. Este contenido lo ratifica la Ley 152, que
adicionalmente faculta a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales y
Municipales para reglamentar el contenido y alcance de los planes en el marco de la
Constitución, de la ley orgánica de planeación y de las competencias, recursos y
responsabilidades que correspondan a cada ente territorial.
En relación con los planes de desarrollo de las entidades territoriales indígenas, la ley
faculta las autoridades de estas entidades para definir los alcances y los procedimientos
para su elaboración, aprobación, ejecución, evaluación y seguimiento, de acuerdo con los
usos y costumbres de estos territorios, atendiendo los principios generales de la ley de
planeación. Estos planes se deben articular con los procesos presupuestales, de tal manera
que se logre la coordinación y concertación de la planeación con las autoridades de las
demás entidades territoriales y con la Nación.
3.5.1 Elaboración. El proceso de elaboración de los planes de desarrollo de las entidades
territoriales es muy similar al establecido para el orden nacional. La ley del plan establece
que una vez elegido el Alcalde o Gobernador, impartirá las orientaciones para la
elaboración del plan teniendo en cuenta el programa de gobierno presentado al inscribirse
como candidato. Las dependencias del departamento o municipio y en particular las
autoridades y organismos de planeación, le prestarán a los mandatarios electos y a las
personas que estos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo, técnico y de
información que sea necesario para la elaboración del plan.
El Alcalde o Gobernador, presentará por conducto del secretario de planeación o jefe de la
oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consideración del Consejo
de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el proyecto del Plan en forma integral o por
elementos o componentes del mismo. Dicho Consejo de Gobierno consolidará el
70
documento que contenga la totalidad de las partes del Plan, dentro de los dos (2) meses
siguientes a la posesión del respectivo Alcalde o Gobernador conforme a la Constitución
Política y las disposiciones de la ley orgánica de planeación. El Consejo de Gobierno
cumple en el nivel territorial funciones equivalentes a las que corresponden al CONPES en
el nivel nacional.
Simultáneamente a la presentación del proyecto de plan a consideración del Consejo de
Gobierno o el cuerpo consultivo que haga sus veces, la respectiva administración territorial
convocará a constituirse al Consejo Territorial de Planeación, en el caso que este consejo ya
exista la convocatoria debe ser para su reestructuración.
3.5.2 Concepto del Consejo Territorial de Planeación. El proyecto de plan debe ser
presentado por el Alcalde o Gobernador a consideración del respectivo Consejo Territorial
de Planeación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesión.
El Consejo tiene la función de servir de foro de la sociedad civil para la discusión y análisis
del plan y debe rendir concepto y formular recomendaciones; el Consejo cuenta con un mes
para adelantar esta labor. En el mismo momento que el plan es puesto a consideración del
consejo, copia de este debe ser enviado a la Corporación Pública - Concejo o Asamblea -.
Si transcurre el mes sin que el Consejo se pronuncie, se entenderá como surtido este
tramite. Tanto los Consejos Territoriales
de Planeación, como los Concejos y las
Asambleas, verificarán la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que
hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde o
Gobernador electo.
3.5.3 Aprobación. Los Planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o
Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o
del Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes
71
dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurriere ese lapso sin adoptar decisión
alguna, el Gobernador o el Alcalde podrá adoptarlo mediante decreto. Las modificaciones
que pretendan efectuar las corporaciones de elección popular a los planes de desarrollo,
deben contar con la aceptación previa del Gobernador o Alcalde.
En el cuadro No. 1 se resume el proceso de elaboración y aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo y en el cuadro No. 2 se presenta el mismo proceso para los entes territoriales.
72
Cuadro 1. Proceso de elaboración y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo
Agosto 07 a Noviembre 15
Noviembre 15 a Enero 10
Enero 10 a Febrero 07
Tres meses contados desde el
07 de Febrero
Gobierno Nacional
Consejo Nacional de Planeación
Gobierno Nacional
Congreso de la República
primera ¾ Discusión nacional de la ¾ Correcciones y ajustes al ¾ Discusión y aprobación
propuesta del Plan Nacional
versión del Plan Nacional
Plan teniendo en cuenta
definitiva
del
Plan
de Desarrollo.
de Desarrollo.
el concepto del Consejo
Nacional de Desarrollo.
¾ Elaboración
de
Nacional de Planeación.
reestructuración
o ¾ Emitir concepto
proyecto
del
Consejo
de
¾ Conformación
Nacional
sobre
el
¾ Presentación del Plan al
Congreso
Planeación
para
aprobación definitiva
73
su
Cuadro 5. Proceso de elaboración y aprobación de los planes de desarrollo de los entes territoriales
Primer y segundo mes
Tercer mes
Cuarto mes
Quinto mes
Gobierno territorial
Consejo Territorial de
Gobierno Territorial
Asamblea Departamental o
Planeación
Consejo Municipal
¾ Elaboración de la primera ¾ Discusión de la propuesta ¾ Correcciones y ajustes al ¾ Discusión y aprobación
versión
del
Plan
de
del Plan de Desarrollo.
Desarrollo.
¾ Emitir concepto sobre el
¾ Conformación
o
reestructuración
del
Consejo
de
Territorial
Plan teniendo en cuenta el
definitiva
concepto del Consejo de
Departamental, Distrital o
Planeación.
Municipal de Desarrollo.
proyecto.
¾ Presentación del Plan a la
corporación
Planeación.
para
aprobación definitiva.
74
su
del
Plan
3.6 AUTORIDADES E INSTANCIAS DE PLANEACIÓN
La Ley 152 divide los actores que intervienen en el proceso de planeación en dos:
Autoridades e instancias. En ese orden de ideas, a nivel nacional las autoridades de
planeación son: i) El Presidente de la República; ii) el Consejo Nacional de Política
Económica y Social –CONPES- y el CONPES social; iii) el Departamento Nacional de
Planeación, que ejercerá la secretaría del CONPES y asimismo desarrollará las
orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la República; iv) el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público; v) los demás ministerios y departamentos administrativos.
A su vez la Ley define como instancias de planeación a nivel nacional al Congreso de la
República y al Consejo Nacional de Planeación.
3.7 EL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN, UNA EXPRESIÓN DE LA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
El Consejo Nacional de Planeación es el organismo creado por la Constitución para
posibilitar la participación de los distintos sectores de la sociedad en la discusión y análisis
del plan Nacional de Desarrollo,
con anterioridad a su estudio y aprobación en el
Congreso. Como se vio al principio de este capítulo, el Consejo fue tema fundamental
desde la concepción misma del nuevo esquema de planeación para el país. Este Consejo
tiene carácter consultivo y su actividad principal consiste en propiciar escenarios para la
discusión y evaluación del Plan Nacional de Desarrollo. El concepto del Consejo es
entregado al Gobierno Nacional, quien está en libertad de acogerlo total o parcialmente.
El Artículo 340 de la Constitución establece lo siguiente: “Habrá un Consejo Nacional de
Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores
75
económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter
consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo.
Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de
listas que presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se
refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas
actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la
forma que establezca la ley.
En las entidades territoriales habrá también consejos territoriales de planeación según lo
determine la ley.
El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema
Nacional de Planeación”.
3.7.1 Convocatoria y designación de los miembros.
El Consejo Nacional de
Planeación, como instancia de representación de la sociedad civil y de los entes
territoriales, está conformado por tres grupos diferenciados así:
™
Sectores. Cuatro (4) en representación de los sectores económicos: organizaciones
jurídicamente reconocidas que agremien y asocien a los industriales, los productores
agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y las
empresas o entidades de prestación de servicios.
76
Cuatro (4) en representación de los sectores sociales: organizaciones jurídicamente
reconocidas que agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados, obreros,
trabajadores independientes e informales.
Dos (2) en representación del sector educativo y cultural: agremiaciones nacionales
jurídicamente reconocidas de las universidades, las organizaciones jurídicamente
reconocidas que agrupen a nivel nacional instituciones de educación primaria y secundaria
de carácter público o privado, las organizaciones nacionales legalmente constituidas cuyo
objeto sea el desarrollo científico, técnico o cultural y las organizaciones que agrupen a
nivel nacional los estudiantes universitarios.
Uno (1) en representación del sector ecológico: organizaciones jurídicamente reconocidas
cuyo objeto sea la protección y defensa de los recursos naturales y del medio ambiente.
Uno (1) en representación del sector comunitario: agremiaciones nacionales, de
asociaciones comunitarias con personería jurídica.
™
Grupos poblacionales. Uno (1) en representación de los pueblos indígenas, uno
(1) en representación de las comunidades afrocolombianas, uno (1) en representación de las
comunidades isleñas raizales del Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina,
dos (2) en representación de las mujeres.
™
Entidades Territoriales. Cinco (5) gobernadores, cuatro (4) alcaldes, cuatro (4) en
representación de las provincias que llegaren a conformarse.
77
Los miembros del Consejo son designados de ternas que estas organizaciones presenten al
Presidente de la República. La designación es por ocho años, sin embargo la mitad del Consejo
se renueva cada cuatro años.
3.7.2
Calidades y funciones.
Las normas exigen algunos requisitos mínimos para la
postulación de las ternas. Por ejemplo, el estar o haber estado vinculado a las actividades del
respectivo sector o territorio y poseer conocimientos técnicos o experiencia en los asuntos del
sector o región que se trate; tener el respaldo de las organizaciones del sector; aceptar la
postulación y comprometerse a representar el sector, grupo poblacional o región, en caso de ser
designado como consejero.
™ Funciones. El Consejo Nacional de Planeación tiene entre otras funciones las siguientes:
a. Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo que le presente el Presidente
de la República.
b. Organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo, mediante la organización de reuniones nacionales y regionales con los Consejos
Territoriales de Planeación.
c. Absolver las consultas que sobre el Plan Nacional de Desarrollo formule el Gobierno
Nacional o las demás autoridades de planeación durante la discusión del proyecto del plan.
d. Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el
contenido y forma del Plan.
e. Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el gobierno.
78
3.8 CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIÓN
Como se ya se citó, el artículo 340 de la Constitución además de crear el Consejo Nacional,
crea consejos de planeación en todas las entidades territoriales. La conformación de los
Consejos Territoriales de Planeación es similar a la conformación del Nacional pero con las
organizaciones de sociedad civil que actúen dentro del ámbito territorial.
Los Consejos Territoriales de Planeación del orden departamental, distrital o municipal,
estarán integrados por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas
que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la
composición que definan las Asambleas o Concejos, según el caso.
Las funciones de los Consejos Territoriales de Planeación se orientan a garantizar la
planeación participativa dentro del respectivo ente territorial. Vale la pena destacar que
además de las funciones que tienen los consejos de planeación en relación con los planes de
desarrollo, con la expedición de la ley 388 de 1997 los proyecto de planes o esquemas de
ordenamiento territorial deben ser discutidos en los consejos de planeación y estos deben
emitir concepto sobre los POT como requisito indispensable para proceder a su discusión
en los Concejos municipales y distritales.
El Consejo Consultivo de Planificación de los territorios indígenas, estará integrado por las
autoridades indígenas tradicionales y por representantes de todos los sectores de las
comunidades, designados por el Consejo Indígena Territorial, de ternas que presenten cada
uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones.
79
3.9 EJECUCIÓN Y EVALUACIÓN
Como se ha visto, la norma es amplia en la reglamentación del proceso de elaboración de
los planes, sin embargo, salvo algunas indicaciones de carácter general, omitió introducir
elementos y medidas coercitivas que aseguren la ejecución de los planes. Esto, si bien es
cierto puede ser positivo, ya que permite la creatividad de los ejecutantes, también puede
ser la causa de que los planes se queden en simples documentos, como ha ocurrido en
muchos casos.
La Constitución establece que la evaluación de los planes de desarrollo debe ser adelantada
por las mismas autoridades de planeación; sin embargo, esta función no se ha cumplido por
razones de diverso orden, especialmente por falta de reglamentación y por el poco interés
de los entes planificadores.
80
4. PLANEACIÓN INTEGRAL DEL DESARROLLO BASADA EN LA
PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
En este capítulo se abordará el tema de la planeación participativa como un complemento,
que desde la democracia participativa, se hace a la planeación técnica, se adelantará un
análisis de los resultados, restricciones y alcances que ha tenido en Colombia; luego se
integrará como condición necesaria a un nuevo esquema de planeación que debe abordar
niveles y sectores, así como diferentes alcances en el tiempo. Se revisará el nuevo papel de
los actores y también se relacionará la planeación participativa con el tema de la equidad y
se plantea como un instrumento útil para el desarrollo social.
4.1 ¿QUÉ ES LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA?
“La planeación participativa, además de ser un proceso es un espacio de conflictocooperación donde se involucran el mayor número de actores e intereses posibles”35. En
esta corta definición hay por lo menos cuatro aspectos que vale la pena profundizar.
La planeación participativa es un proceso porque consiste en seguir una serie de pasos para
hacer un planteamiento, una propuesta, escribir un proyecto o elaborar un plan de
desarrollo. Como quiera que es un proceso con participación, no se limita a una lectura
desde lo técnico, sino que involucra varias formas de aproximación a la realidad. Es un
proceso no lineal, en la medida que la intervención de grupos o sectores y sus respectivos
intereses, pueden cambiar de manera significativa el tratamiento de los temas y de las
propuestas que se están elaborando; adicionalmente en el proceso de planeación
35
FORERO, CARDONA Y CÓRDOBA, Op. cit., p. 24.
81
participativa se conocen los insumos y entradas pero del proceso mismo dependen los
resultados y eso se ignora inicialmente, en esa medida es un proceso no trivial*.
La planeación participativa como espacio se presenta como un lugar donde pueden
concurrir intereses diversos para ser discutidos, concertados y priorizados. En ese orden de
ideas, la planeación participativa como espacio desborda los lugares tradicionales de la
planeación como la oficina, para ubicarse en diversos nuevos espacios como el taller, la
asamblea, el cabildo, la organización social, etc., con la lógica “intromisión” de los nuevos
actores.
Pero la pregunta siguiente sería ¿por qué es un espacio de conflicto-cooperación? ¿una de
las condiciones niega la otra? En el mismo trabajo citado anteriormente se nos plantea que
“Es de conflicto porque las personas no siempre están de acuerdo y surgen controversias, y
es un espacio de cooperación, porque la gente puede convertir esos conflictos en acuerdos y
cooperar para llevarlos a cabo”.
La planeación participativa es importante, o más que eso, es útil porque parte de un espacio
de discusión, es decir, surge de la deliberación, no necesariamente del acuerdo; si partiera
del acuerdo, sería un espacio menos fértil para la creatividad y para la pluralidad en las
discusiones y en las propuestas. El sólo hecho de permitir la controversia y la discusión,
hacen de la planeación participativa una forma más avanzada y democrática que la
planeación tradicional. Pero es indispensable entender que todo proceso de deliberación
debe llevar a la cooperación, con consenso o sin él, los conflictos son útiles en la medida
*
Morin caracteriza los procesos o sistemas no triviales como aquellos en los cuales se conocen todas las
entradas in puts pero se desconocen las salidas. MORIN, Edgar. Introducción al Pensamiento Complejo.
Gedisa 199.
82
que en el largo plazo los resultados favorezcan a las partes y no se sitúen en el terreno de lo
estéril.
Los resultados que arroja la práctica de la planeación participativa pueden tener distintos
alcances en el tiempo, hay procesos donde la planeación participativa presenta resultados
inmediatos, como la definición de una obra o un proyecto en un municipio, pero en otros
espacios el ejercicio de participar es más tedioso y los resultados se presentan en el
mediano y en el largo plazo, como es el caso de construir la visión de futuro del municipio
en el plan de ordenamiento territorial que tiene un horizonte de nueve años. Es importante
entender que la planeación participativa además es un proceso pedagógico.
4.2 LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN COLOMBIA
4.2.1 El Consejo Nacional de Planeación. A finales de 1994 es convocado el primer
Consejo Nacional de Planeación y el 15 de noviembre de ese mismo año es conformado el
Consejo y se le entrega para su análisis el proyecto de plan “El Salto Social”. Además del
perentorio plazo con que contaba el Consejo para elaborar y presentar su concepto -55 días, la mayoría de los miembros no se conocía entre sí, por eso el proceso de organización
interna para abordar el trabajo fue una de las primeras tareas del Consejo. A pesar de las
muchas complicaciones el Consejo presentó el 10 de enero del 95 el documento “Todas y
todos somos nación” concepto sobre el plan nacional de desarrollo.
El gobierno después de recibir el concepto agradece la labor del Consejo y se compromete
a seguirlo apoyando en su labor. Inexplicablemente, pocos días después, es retirado todo el
apoyo logístico y administrativo que el DNP había suministrado al Consejo, viéndose este
obligado incluso a abandonar las instalaciones que le habían sido asignadas. Comienza
entonces una titánica labor por buscar autonomía pero también por hacer valer la misión
que a este organismo había asignado la Constitución de 1991.
83
El Consejo mientras está dando la pelea jurídica, decide emprender dos tareas relacionadas
con la planeación participativa: i) iniciar el seguimiento a la ejecución del plan y ii) apoyar
a las entidades territoriales para que se conformaran los consejos de planeación y se
elaboraran los planes con participación, ya que esta labor, que le correspondería al
Departamento Nacional de Planeación, no había sido adelantado por nadie.
Es así como frente a la primera tarea el Consejo emite un concepto anual sobre la ejecución
del plan: “En qué va el Salto Social” en 1995, “Hacia una ética de lo público” en 1996,
“Construyendo Camino” en 1997 y “El Salto Social: la sociedad civil pide cuentas” en
1998. Todos estos documentos fueron polémicos y causaron enfrentamientos con el
gobierno por la manera abierta como el Consejo iba evaluando la ejecución del plan.
Es importante destacar que el enfrentamiento jurídico se prolongó por más de un año y sólo
logro dilucidarse, en parte, después de la defensa que hizo del Consejo el ex magistrado de
la Corte Constitucional Ciro Angarita Barón en el documento “El Consejo de Planeación
Social y Participativa: La Constitución ¿Rey de burlas?”36.
4.2.2 La Construcción del Sistema Nacional de Planeación.
Como quiera que la
reglamentación de los artículos de la Constitución sobre planeación, omitieron lo referente
al Sistema Nacional de Planeación, se carecía -y se carece aún- de una plataforma
normativa para “armar” el sistema. Esto se presentó como un escollo inicial pero poco a
poco se ha ido solucionando.
36
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN. El Salto Social: La sociedad pide cuentas. 1998.
84
La segunda tarea del Consejo fue la de conformar los consejos territoriales, en esto se
adelantó una campaña nacional de difusión y capacitación a autoridades y organizaciones
sociales, sobre la trascendencia que significaba conformar los consejos.
En noviembre de 1995 -un año después de conformado el Consejo- fue convocado por el
Consejo Nacional de Planeación el “Primer Congreso Nacional de Consejeras y Consejeros
de Planeación” evento que contó con la asistencia de más de trescientos consejeros y
consejeras de planeación de diversas zonas del país.
Después de esto, los consejos se han ido dinamizando y anualmente se celebra un Congreso
Nacional de Planeación Participativa. Los consejos de planeación tienen un sinnúmero de
dificultades, empezando por la falta de financiación de sus actividades, debido a la amenaza
que ven en ellos muchas administraciones y a la deficiente organización de los sectores y
grupos poblacionales; esto ha conllevado a que muchos de estos consejos apenas si se
hayan conformado.
Es importante el trabajo que han adelantado los consejos en el proceso de elaboración de
los Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial. La ley 388 de 1997 ordena que los
municipios y distritos deben elaborar estos planes y en su artículo 24 establece como
obligación que los planes pasen a concertación con los consejos de planeación. Este
ejercicio ha enriquecido en gran medida el ordenamiento físico espacial de los municipios y
ha demostrado las bondades de la concertación en la planeación participativa.
4.2.3 Las trochas ciudadanas. En 1997 el Consejo Nacional de Planeación lanza la
estrategia de trochas ciudadanas. Después de dos años de trabajo y al ver los deficientes
resultados que habían tenido los conceptos de los consejos en las versiones definitivas de
los planes, el Consejo Nacional se percató de la importancia que deberían tener en este
proceso los programas de gobierno. En efecto, de acuerdo con el artículo 259 de la
85
Constitución Política, los candidatos a Alcaldes y Gobernadores deben inscribir un
programa de gobierno. Este precepto es reglamentado por la ley 131 de 1994 conocida
como la ley de voto programático, que establece adicionalmente la revocatoria del mandato
para aquellos que no cumplan con el programa inscrito.
Estos programas venían siendo elaborados de una forma simple y no generaban mayores
compromisos por parte de los elegidos. La estrategia de trochas consistió en construir desde
los consejos de planeación y desde las organizaciones de sociedad civil en general,
propuesta para el desarrollo del municipio, con miras a que fueran incluidas en los
programas de gobierno de los candidatos y entrarán posteriormente a los planes de
desarrollo.
La estrategia se adelantó en más de trescientos municipios y dio pie para que se construyera
posteriormente una propuesta para el nivel nacional: La Trocha Nacional Ciudadana.
4.2.4 Retos y esperanzas. Los consejos de planeación tienen el reto de consolidar un
sistema de sociedad civil que planee el desarrollo del país a nivel local, regional y nacional.
Pasos se han dado, ya existen dos sistemas regionales creados en el Magdalena Medio y en
el Eje Cafetero. La estrategia de trochas puede convertirse en un conducto real para que el
poder vuelva a la ciudadanía; el proceso de elaboración de planes territoriales que
comenzarán con los próximos gobiernos, también nos muestra un indicador de hasta donde
ha avanzado y se ha posicionado la planeación participativa.
Son muchas las limitaciones que tienen los consejos y muchas las reformas que necesitan
para ser más operativos y verdaderamente voceros de la sociedad civil, pero en este
momento son el espacio más claro para hacer realidad la planeación con participación.
86
4.3 LA PLANEACIÓN PROSPECTIVA Y ESTRATÉGICA
Si de algo ha carecido la planeación del desarrollo en Colombia, ha sido de una visión
prospectiva y de un formato estratégico. Parte de esta limitación se refleja por una
dependencia exagerada del pasado y en esto es claro que lo único que puede reemplazar la
dependencia del pasado es la dependencia del futuro.
En términos de la planeación, el futuro es un espacio por construir, el futuro puede ser
tomado con tres características: como espacio de libertad, como espacio de poder y como
espacio de voluntad**.
En esencia, no existe una “futurología” sobre la cual se pueda basar la planeación
prospectiva, es por esto que la prospectiva cobra valor dentro del entendido que el futuro no
se prevé sino que se inventa, se construye. Entender la planeación así, sugiere entender que
el pasado cada vez es menos capaz de explicar el futuro y además, librarnos del encierro del
determinismo y pasar al espacio de la libertad; entendiendo que la libertad no es, para el
caso, que cada uno haga lo que quiera, sino más bien que cada uno pueda optar por lo que
le conviene***. En este espacio la deliberación participativa supera el interés individual y
opta por el interés colectivo, que finalmente lo que valida y justifica la participación en la
planeación prospectiva.
**
La argumentación de esta parte está basada en el texto: Prospectiva y planificación territorial, hacia un
proyecto de futuro, escrito por Juanjo Gabiña, ganador del premio europeo de planificación territorial en
1999.
***
La primera forma de libertad se presenta como la libertad negativa defendida por el utilitarismo, mientras
que la segunda tendería más al liberalismo y a modelos de competencia democrática
87
Como se planteó anteriormente, el futuro también es un espacio de poder, y la planeación
es un instrumento formidable para ejercer poder sobre el futuro; con la planeación se debe
renunciar a una actitud pasiva, la de resignación a la inevitabilidad de los sucesos, y a una
actitud reactiva, la de esperar a que los cambios ocurran para reaccionar; se debe optar por
una actitud preactiva, la de prepararse para el cambio, previendo el futuro, y por una
actitud proactiva, la de provocar el cambio deseado. En la medida que estas dos actitudes
se den, la planeación tendrá un efecto real.
La tarea de la prospectiva es mostrar escenarios posibles en el futuro de manera neutral****
cuando hablamos de prospectiva estratégica, es porque además de esa identificación,
después de una serie de juicios optamos por un escenario específico, es aquí donde
nuevamente hace su aparición la participación como sustento para ampliar la
argumentación en la decisión del escenario a escoger; un cerrado nivel de decisión sobre el
escenario, aumenta la probabilidad de error en la elección.
La introducción de la estrategia como herramienta metodológica nos permite optar por una
escenario determinado y como es lógico, prescindir de otras posibilidades. Una definición
de este tipo de hecho es una apuesta política ya que sugiere concentrarse en unas cuantas
variables y dejar de lado otras por un tiempo, lo cual dejaría insatisfechos a algunos
sectores. Es importante no perder de vista en este punto la característica de largo plazo que
tiene el ejercicio.
****
En 1999 se desarrolló el trabajo: Destino Colombia, que consistió en construir escenarios futuros para el
país. Como resultado se obtuvieron cuatro escenarios probables en los próximos diez años.
88
4.4 LA PLANEACIÓN PROGRAMÁTICA
Una vez se haya desarrollado el ejercicio que muestra para donde podemos ir -prospectivoy donde debemos ir –estratégico-, es necesario plantear cómo debemos ir, es decir, la
planeación programática. Esta planeación tiene dos dimensiones. Por una parte corresponde
a la programación de contenidos específicos del plan o acuerdo en el largo plazo y de otra a
las propuestas de los posibles ejecutores -gobernantes- o a los programas de gobierno.
En el primer orden la planeación programática necesita de la participación ya que si bien es
cierto que se construyó un consenso para definir dónde ir, ahora es necesario desglosar ese
escenario en propuestas de políticas públicas, fases y recursos que permitan dimensionar y
priorizarse en el tiempo.
Para el segundo caso, lo que se debe dar es más una competencia política por quién está en
mayor capacidad de llevar a cabo, o ejecutar, lo correspondiente a ese período del plan de
largo plazo previamente elaborado. Es por esto que a estas alturas los programas de
gobierno pasan de ser las simples ideas, a una propuesta coherente integral y competitiva
para ejecutar acciones en pro del desarrollo en el largo plazo. Es aquí donde se refleja con
más relevancia el costo político, es aquí donde los políticos deben apostarle a una
información amplia de los votantes para que sus propuestas no sean calificadas como
excluyentes a priori, sino que se dimensionen dentro de la propuesta de largo plazo.
4.5 LA PLANEACIÓN OPERATIVA
La planificación también es la herramienta principal de la operación. Los ejecutores
públicos, privados, corporativos o comunitarios, deben planificar todo su actuar: qué se
hace, quién lo hace, cuánto cuesta, cuánto tiempo requiere, qué características debe tener,
89
pero principalmente cómo se va a ejecutar. A este nivel el instrumento operativo es el
proyecto. Un proyecto es la unidad operativa de la planeación del desarrollo, e igualmente,
un punto de llegada después de la discusión prospectiva, estratégica y la planeación
programática. En ese sentido, se subvierte el orden actual de hacer planes en el cual el plan
nace de la agregación de proyectos.
El proyecto así establecido debe cumplir, por lo menos con dos requisitos: i) corresponder
al acuerdo global y al plan programático y enmarcarse dentro de un esquema sectorial o
regional; ii) permitir su evaluación, es decir, sus objetivos y estrategias deben ser
cuantificables y medibles.
La participación en este nivel suministra información de fuentes primarias. La participación
permite revelar la demanda concreta de la ciudadanía y recoger las propuestas para elaborar
el proyecto. Adicionalmente, a través de la participación se debe hacer la rendición de
cuentas a la comunidad, utilizando esquemas sencillos y de fácil comprensión.
4.6 LA PLANEACIÓN SECTORIAL
La planificación de los sectores debe corresponder a las prioridades del plan de largo plazo.
La planeación sectorial no debe ser un ejercicio del Estado únicamente, es en este espacio
donde todos los involucrados y/o afectados sectorialmente deben ser convocados para
aportar propuestas y discusiones a la definición de los planes sectoriales.
En esta dimensión juega un papel preponderante el sector privado, ya que el éxito de la
planeación sectorial se basa en la coordinación que exista entre las acciones del Estado y
los gremios del respectivo sector. También es importante destacar, la responsabilidad
pública que tiene la propiedad privada, que es un tema que no ha sido muy desarrollado en
90
nuestro país. A manera de ilustración, sería absurdo que el gobierno elabore un plan de
exportaciones sin tener en cuenta las estrategias y planes de los gremios que tienen la
capacidad o la intención de exportar, así mismo no se podría hablar de un plan de
ordenamiento territorial que incluya modificaciones en el uso del suelo y regulaciones
ambientales, sin concertar y verificar qué están planteando los gremios productores del
municipio.
La planeación en educación, salud, medio ambiente, desarrollo industrial, etc., es
planeación programática y operativa, y se expresa respectivamente en
programas y
proyectos.
4.7 LA PLANEACIÓN REGIONAL Y LOCAL
La planeación regional tan en boga por los años 60 y 70 perdió vigencia durante la última
década. La Constitución de 1991 hace un gran énfasis en lo local pero en gran medida se
olvida de lo regional. Este fue un cambio demasiado brusco en la tendencia de la
planeación en Colombia. Parte del fracaso del esquema de planeación regional, se debió al
equivocado tratamiento institucional del tema, ya que los Consejos Regionales de
Planificación -CORPES- creados para gerenciar la planeación regional, terminaron
convirtiéndose en entidades que no tenían mayor impacto en las regiones.
La nueva planeación regional debe basarse no solamente en la gestión del Estado, sino que
se debe desarrollar en un marco de participación y definición de prioridades con el sector
privado y con todo el conjunto de la sociedad civil.
Es necesario volver a la planeación regional, la región es la base del desarrollo económico,
es por esto que los programas de gobierno de los candidatos deben enmarcarse dentro de
91
esquemas regionales. Los municipios comparten servicios públicos, infraestructura,
recursos naturales, etc., por tal razón no es posible concebir programas de gobierno o
planes de desarrollo local sin tener en cuenta la región. Por supuesto que esto requiere
también cambios en la política electoral y en mayor medida un urgente cambio en el
ordenamiento del territorio a nivel nacional*****.
4.8 LOS NUEVOS ROLES
Es indudable que en este nuevo esquema se modifiquen los papeles tradicionales y se
incluyan nuevas responsabilidades. Veamos cuales serían los nuevos roles de los actores.
4.8.1 Estado. Lo primero es aclarar que el nuevo Estado para la planeación no es el
Estado benefactor de mitad de siglo, pero tampoco puede ser el Estado neoliberal de la
última década******. El papel del Estado en la planificación debe ser coordinador y
facilitador de los procesos de amplia participación en la planeación; en términos de
Moncayo “La soberanía impositiva se subordina, de manera directa o indirecta, a la
aprobación de la comunidad ciudadana, expresada a través de su apreciación de la relación
*****
La Constitución de 1991, ordena la expedición de una “Ley orgánica de ordenamiento territorial”, hasta
el momento se han presentado en el Congreso cinco proyectos de ley y todos han sido archivados. Uno de los
temas de mayor polémica en todos los proyectos ha sido la conformación de la regiones administrativa y de
planificación.
******
El termino “Estado Neoliberal” es utilizado teniendo en cuenta sus características y no pretende sostener
una discusión política sobre la pertinencia del mismo
92
de los costos y los beneficios de la gestión pública”37. El Estado debe ser un promotor del
desarrollo y no un obstáculo, como ocurre en muchos casos.
En este orden de ideas, el Estado debería rediseñar y reorientar su organismo de planeación
-Departamento Nacional de Planeación- para que se convierta en un ente de promoción de
la planeación, a través de la construcción de escenarios de participación y consensos, casi
como un facilitador técnico de la planeación. A la vez, el DNP debería tener una
interrelación más cercana con el Congreso de la República para fomentar un dialogo entre
técnica y política.
4.8.2 La sociedad civil. La participación de la sociedad civil debe pasar de la simple
consulta e información a la deliberación e impacto en las decisiones; la propuesta de
construir escenarios con prospectiva y elegir uno para construir una estrategia de desarrollo,
es una tarea en la cual la sociedad civil debe jugar un papel protagónico. La comunidad
ciudadana -como la enuncia Moncayo- debe participar en la vida pública con formas
distintas al voto, la ciudadanía debe ser la corresponsable del desarrollo en todos los
niveles. Para esto es indispensable el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad
civil y además contar con sistemas de información ágiles que permitan llevar la
información a la ciudadanía y recoger sus apreciaciones. Es necesario propiciar espacios
donde el Estado y la sociedad civil diseñen conjuntamente las políticas públicas
37
MONCAYO, Víctor Manuel. “Las nuevas relaciones sociedad civil - Estado y los nuevos criterios de
eficiencia y competitividad”. ESAP. Programa de Alta Gerencia en Economía Pública. 1998.
93
4.8.3 El sector privado. Se dice que parte de la falta de impacto en los procesos de
participación se debe a que los factores reales de poder no participan. Una de las tareas más
importantes de un nuevo modelo de planeación es extender el concepto de participación
más allá de la comunidad. En efecto, el reto es atraer a los gremios y firmas con el fin de
mostrar que la participación en la planeación es un terreno fértil, no solamente para el
desarrollo social, sino para la productividad y el aumento de condiciones de competitividad
del país, es decir, para el desarrollo económico. La participación es un valor agregado no
solamente para la democracia, sino también para la economía.
Es indispensable contar con la participación del sector privado en la definición del acuerdo
nacional, así como los planes sectoriales. Existe una responsabilidad social de la empresa
privada que debe ser correctamente asumida; el desarrollo en el más amplio sentido, no es
una condición que deba garantizar el Estado, es un objetivo que sugiere una
corresponsabilidad, donde el sector privado tiene la obligación de liderar parte de ese
desarrollo y no comportarse de forma aislada y asumiendo incluso el papel de víctima de
las políticas públicas.
4.9 PLANEACIÓN, DESIGUALDAD Y EXCLUSIÓN
Colombia es un país excluyente e inequitativo, el “desarrollo” del país deja por fuera a un
gran número de personas que entran a ser los “marginados” del desarrollo. En esto la
pregunta que se podría hacer es: si la planeación no está sirviendo para mejorar las
condiciones de vida de la ciudadanía entonces ¿para qué se sigue haciendo planeación?,
sencillamente el modelo de planeación que se está utilizando no está diseñado para ser
equitativo sino eficiente, y aunque en esencia esos dos fines no deberían reñir, el poner la
eficiencia del mercado por encima de la equidad que debe garantizar el Estado social, trae
como resultado la acumulación en unos pocos y la ampliación de los niveles de pobreza.
94
A pesar que la Constitución le apuesta al gasto público social y descentralizado y que uno
de los principios que rige la planeación es la prioridad del gasto público social38, éste no se
ha estado incrementando en un porcentaje adecuado y lo que es peor, es un gasto
ineficiente. Sólo basta revisar los principales indicadores de progreso social, el de
Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI- o el Índice de Condiciones de Vida -ICV-, para
verificar como, a pesar de las inversiones en lo social, la población colombiana ha
empeorado su condición en los últimos años39.
4.10 PLANEACIÓN Y DESARROLLO SOCIAL
La planeación debe tener efectos sobre el desarrollo social, y la nueva propuesta de
planificación que aquí se presenta , no depende de su racionalidad técnica, sino de la
capacidad de construir consenso o, cuando menos respaldo social. Esto implica la necesidad
de visibilizar los actores del desarrollo, los actores sociales que intervienen en el proceso de
desarrollo nacional, regional, local o sectorial, pero además es importante revelar la
correlación de poder que existe en estos actores y la posibilidad de involucrarlos en un
esquema de planeación y de gestión del desarrollo dentro del cual todos ellos se sientan
corresponsables de la construcción de su futuro y de las decisiones que tomen para lograrlo.
Como se sustentaba atrás, este no puede ser un esfuerzo únicamente del Estado, o
aisladamente de la sociedad civil. En un nuevo esquema de planeación que en realidad le
sirva al desarrollo, deben interactuar con nuevos roles todas y todos los protagonistas para
construir el futuro. Ahora bien, la planeación no es la responsable de todo lo que sucede en
38
Ley 152 de 1994.
39
MISIÓN SOCIAL. Informe de Desarrollo Humano para Colombia 1999. Tercer Mundo Editores, 2000.
95
un país, parte de la propuesta es darle el rol que debe tener, la planeación es un instrumento,
pero no sólo un instrumento técnico de la economía, sino más bien un instrumento práctico
de la democracia. Pero para que ese instrumento sea efectivo se necesita aunar esfuerzos y
compromisos por parte de todos los involucrados.
El Estado debe trasformarse en un articulador del desarrollo, la función de planear el
desarrollo trasciende el Estado mismo, es por esto que debe morigerar su rol de planificador
único y centralizado. Por su parte, el sector privado tiene una responsabilidad que ha venido
estando desarticulada y que ha logrado crecimiento sectorial pero no desarrollo; y
finalmente, la sociedad civil, en un amplio sentido, debe dejar de ser el contribuyente, o el
consumidor para empezar a formar una ciudadanía responsable con su desarrollo.
Dentro de este escenario la planeación sería útil, estando al servicio de la democracia
participativa y del desarrollo, de no ser así, seguirá siendo tildada como el ejercicio técnico
culpable de todos los males del país.
96
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