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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
SEDE ACADÉMICA DE MÉXICO
MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS
IV (cuarta) promoción: 2010-2011
Ingeniería del presupuesto en medio ambiente y recursos naturales en
México: 2006-2012
TESINA QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN POLÍTICAS
PÚBLICAS COMPARADAS
Presenta:
Pável Sosa Martínez
Director de tesis:
Eduardo Villarreal Cantú
México D.F. enero de 2016
Resumen
En México, durante el periodo de Gobierno 2006-2012, los Presupuestos de
Egresos de la Federación (PEF) relacionados con Medio Ambiente y Recursos
Naturales (Ramo 16) presentaron incrementos atípicos con respecto a otros
Ramos de la Administración Pública Federal. Como instrumentos de Política
Pública, los PEF se diseñan, discuten y aprueban por dos esferas de Poder
Público y Político del Estado: el Gobierno Federal a través de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y, el Honorable Congreso de la Unión, a través de la
Cámara de Diputados. El presente análisis compara los criterios (derechos,
teorías y principios) de Política Pública "Policies" con aquellas lógicas políticas
"Politics" que se presentaron durante los procesos de Asignación y Distribución
del gasto público hacia la Federación y las Entidades, respectivamente.
Palabras clave: Presupuestos de Egresos de la Federación, Medio Ambiente y
Recursos Naturales y Criterios de Asignación y Distribución del Gasto Público.
Abstract
In Mexico, during the 2006-2012 government, the Budget of Expenditures of the
Federation (BEF) related to the Environment and Natural Resources (Ramo 16)
had atypical increases with respect to other branches of the Federal
Government. As instruments of public policy, BEF are designed, discussed and
approved by two spheres of public and political power of the State: the Federal
Government through the Secretariat of Finance and Public Credit and the
Congress of the Union, through the Chamber of Deputies. This analysis
compares the criteria (rights, theories and principles) of Public Policy "Policies"
with those political logic "Politics" that arose during the process of allocation and
distribution of public spending towards the Federation and the Entities,
respectively.
Keywords: Budget of Expenditure of the Federation, Environment and Natural
Resources and allocation and distribution criteria of public spending.
i
a Natalia Barberá
por todos los años de amor,
por la vida que compartimos,
por Lucía, Darío y León.
Agradecimientos
“Casi nadie .., y por supuesto entre los mexicanos todos, puede negar la
terrible situación en que nos hallamos envueltos: la inequidad social, la pobreza,
la incontenible violencia criminal, la corrupción que tantos beneficiarios genera,
la lenidad recíproca, unos peores que otros, la desesperanza social. Todos
esos factores, y otros que omito involuntariamente pero que actúan en conjunto,
forman un cambalache como esa masa maloliente a la que cantó Enrique
Santos Discépolo en la Argentina de 1945.
Con todo, pudo cantarle. Es deseable que el espíritu impulse a la música y otras
artes y ciencias y otras formas de hacer que renazca la vida, permitan a nuestro
país escapar de la pudrición que no es destino inexorable. Sé que es un deseo
pueril, ingenuo, pero en él creo, pues he visto que esa mutación se concrete”
Maestro Don Miguel Ángel Granados Chapa
(Periódico Reforma, 14 de octubre de 2011)
Agradezco a mis profesoras y profesores, tutores y sinodales el conocimiento
que nos han transmitido con la única intención de formar mejores profesionistas
comprometidos con nuestro trabajo cotidiano y con una mejor Patria. En
particular a Eduardo Villarreal, José del Tronco y mis queridas amigas de
pupitre Ileana Villalobos y Celia Pigueron, por su compañía y amistad.
Por supuesto a mis queridos padres Silvia y Toño, a mi compañero de vida
Líber, por sus cuidados y su amor siempre presentes. A Libertad y Emiliano y a
toda mi familia formal y ampliada. A Luisa Durón y Eugenio Barberá y a los
Yayos, por su cariño incondicional.
Y a mis otros hermanos Luis Aldo Sánchez y Luis Fernando Rosas, gracias por
su apoyo y comprensión.
Índice General
Índice de Cuadros .................................................................................................... i
Introducción ............................................................................................................. 1
Hipótesis .......................................................................................................................... 4
Capítulo 1. Asuntos públicos: medio ambiente y presupuestos de egresos .... 5
1.1 Los problemas y sus discursos ................................................................................. 7
1.2 Medio Ambiente y recursos naturales: trayectoria del asunto ................................. 16
1.3 Finanzas públicas: el instrumento del presupuesto................................................. 18
Capítulo 2. Ingeniería del Presupuesto ............................................................. 21
2.1 Cimentación constitucional y jurídica ...................................................................... 23
2.2 Etapas del proceso de construcción........................................................................ 26
2.3 Estructura presupuestal........................................................................................... 28
Capítulo 3. Presupuestos de Egresos de la Federación en Medio Ambiente
y Recursos Naturales (Ramo 16): 2006-2012 .................................................... 34
3.1 Metodología ............................................................................................................. 35
3.2 Comportamiento de las asignaciones presupuestales ............................................ 36
3.3 Análisis y discusión ................................................................................................. 39
Capítulo 4. Distribución del Ramo 16, Medio Ambiente y Recursos
naturales en las 32 Entidades de México: 2009-2012 ..................................... 41
4.1 Descripción de las ampliaciones del Ramo 16 ........................................................ 42
4.2 Modelo de distribución presupuestal tridimensional ................................................ 45
4.3 Resultados .............................................................................................................. 52
Conclusiones ......................................................................................................... 60
5.1 Asignación presupuestal hacia la Federación ......................................................... 61
5.2 Distribución presupuestal en las Entidades federativas .......................................... 63
5.3 Recomendaciones ................................................................................................... 64
Bibliografía ............................................................................................................. 66
Anexos .................................................................................................................... 70
Índice de Cuadros
Tabla 1. Procesos que regula la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria ................................................................................................ 19
Tabla 2. Instrumentos legales que regulan los procesos y los actores de los PEF
................................................................................................................... 24
Tabla 3. Procesos en la construcción de los presupuestos de egresos federales
................................................................................................................... 26
Tabla 4. Clasificación del gasto neto total ......................................................... 30
Tabla 5. Clasificación del gasto neto total (continúa) ........................................ 31
Tabla 6. Metodología de análisis de los PEF 2006-2012 .................................. 35
Tabla 7. Efecto de la inflación en los PEF: 2006-2012 (miles de millones de
pesos) ........................................................................................................ 36
Tabla 8. Ampliaciones presupuestales del Ramo 16: 2009-2012 (miles de
pesos) ........................................................................................................ 42
Tabla 9. Distribución de las ampliaciones presupuestales al Ramo 16: 20092012 ........................................................................................................... 44
Tabla 10. Tasas de variación y (de)crecimiento media anuales de las
asignaciones presupuestales hacia las entidades: 2009-2012 .................. 50
Tabla 11. Tasas de variación y (de)crecimiento media anuales de las
asignaciones presupuestales hacia las entidades: 2009-2012 (continúa) . 51
Figura 1. Metáfora "Pork Barrel" ....................................................................... 12
Figura 2. Ciclo del Presupuesto ........................................................................ 22
Figura 3. Línea de tiempo del proceso presupuestal ....................................... 27
i
Figura 4. Anexo 36: ampliaciones al Ramo 16 (PEF 2012) .............................. 32
Figura 5. Esquema de estadios crecientes/decrecientes & estables/inestables 45
Figura 6. Esquema del modelo de distribución presupuestal ............................ 46
Figura 7. Definición y modelado del efecto distributivo: creciente estable e
inestable .................................................................................................... 48
Figura 8. Definición y modelado del efecto distributivo: decreciente estable e
inestable .................................................................................................... 49
Figura 9. Resultados del efecto distributivo: estadio creciente y comportamiento
estable ....................................................................................................... 56
Figura
10.
Resultados
del
efecto
distributivo:
estadio
creciente
y
comportamiento inestable .......................................................................... 57
Figura
11.
Resultados
del
efecto
distributivo:
estadio
decreciente
y
comportamiento estable............................................................................. 58
Figura
12.
Resultados
del
efecto
distributivo:
estadio
decreciente
y
comportamiento inestable .......................................................................... 59
Gráfica 1. Evolución del Gasto Neto Total de los PEF: 2006-2012................... 37
Gráfica 2. Evolución del Ramo 16, Medio Ambiente y Recursos Naturales: 20062012 ........................................................................................................... 38
Gráfica 3. Comparación de las tasas de (de)crecimiento PEF & Ramo 16: 20062012 ........................................................................................................... 39
Gráfica 4. Evolución de las asignaciones presupuestales hacia las entidades:
2009-2012.................................................................................................. 52
ii
Gráfica 5. Distribución de las asignaciones presupuestales en los estados por
tendencia creciente/decreciente: 2009-2012 ............................................. 54
Gráfica 6. Efecto de distribución de las asignaciones presupuestales en los
Estados ...................................................................................................... 64
Anexo I. Presupuestos de Egresos de la Federación 1995-2012 ....................... 70
Anexo II. Memoria de Cálculo de los Capítulos .................................................. 70
iii
Abreviaturas
PEF
Presupuesto de Egresos de la Federación
PEF´s
Presupuestos de Egresos de la Federación
PPEF
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
Ramo 16
Ramo administrativo del PEF: medio ambiente y recursos
naturales
CEPAL
Comisión Económica para América Latina
OEA
Organización para los Estados Americanos
CIDH
Comisión Interamericana de Derechos Humanos
PP
Políticas públicas
PPC
Políticas públicas comparadas
DOF
Diario Oficial de la Federación
SHCP
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
LFPRH
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
iv
Introducción
De acuerdo a Parsons (2007) “un método para el estudio de las políticas
públicas [se da] mediante la adopción de un enfoque comparativo del proceso,
de sus resultados y de su impacto [y éstos] se refieren al estudio de cómo, por
qué y para qué los diferentes gobiernos toman determinada medida, incluida la
de no hacer nada” (Parsons 2007, 75).
Desde esta perspectiva la presente tesis ofrece, como parte fundamental de su
estructura, la definición de enfoques de análisis de los Presupuestos Públicos
relacionados con Medio ambiente y recursos naturales (Ramo 16) durante el
periodo 2006-2012 (Capítulo 1); la descripción de la ingeniería presupuestal
incluyendo el establecimiento de las facultades constitucionales inherentes a los
Presupuestos de Egresos de la Federación (PEF) –y sus Proyectos (PPEF)- por
parte del Ejecutivo y legislativo federales (Capítulo 2); el análisis comparado
del comportamiento presupuestal de los PEF destinado al Ramo 16 en los años
2006-2012 (Capítulo 3). Se propone un modelo de análisis que asocia las
políticas de distribución de estos PEF hacia las entidades federativas en dos
variables: a) crecimiento y b) estabilidad, durante el periodo 2009-2012
(Capítulo 4) y, finalmente, se discute en el Capítulo 5 los principios o enfoques
de análisis de ambos comportamientos: las políticas federales de asignación y
las políticas de distribución hacia las entidades (policies & politics).
Página | 1
Para tales efectos el modelo metodológico empleado en el análisis de políticas
públicas y la investigación social se denomina “modelo de ingeniería para la
investigación”, propuesto por Bulmer.
Fuente: (Parsons 2007, 408).
Entre los principales usos que señala Bulmer -citado por Parsons (2007)- en el
empleo de este modelo se encuentran: “la orientación de los tomadores de
decisiones hacia los problemas, para pensar y especificar los elementos
problemáticos en una situación, para obtener nuevas ideas…, para establecer
la
agenda
para
definir
futuras
medidas
de
políticas
públicas”.
Las
consideraciones o limitantes se refieren a que dichas medidas no corresponden
a un proceso directo, sino es “resultado de la infiltración, durante largo tiempo,
de conceptos, teorías y conclusiones de las Ciencias Sociales en la cultura
intelectual general de una sociedad” (Idem, 409).
Así, la definición del problema inició con un análisis del Presupuesto de Egresos
de la Federación (PEF) del año 2007 en materia de medio ambiente y recursos
naturales (Ramo 16), mismo que presentó un incremento de 30.7% con
respecto al PEF del año 2006. Para el PEF del año 2008, el incremento fue de
28.0%, con respecto al 2007. La tasa de crecimiento media anual del PEF en
general fue de 8.7% y 8.0%, para los mismos años, respectivamente.
En relación al PEF del año 2009, por primera vez se transparentan las
ampliaciones del Ramo 16 (anexo 31 del PEF) y la distribución de 635 millones
de pesos hacia los Estados de la República Mexicana en proyectos
Página | 2
relacionados con estudios, programas, infraestructura, equipamiento y gestión
ambiental. Para el PEF del año 2010, las ampliaciones al Ramo 16 -que se
plasman en el anexo 34-, fueron de 1,350 millones de pesos. El incremento
presupuestal de estas ampliaciones del Ramo 16 en el periodo 2009-2010, fue
de 105.0% y su distribución hacia las entidades presentó un comportamiento sui
generis.
El comportamiento presupuestal atípico del Ramo 16 sugiere las siguientes
preguntas: ¿qué políticas adoptó el Poder Ejecutivo Federal para proponer
estos incrementos?, ¿qué criterios imperaron en el Poder Legislativo en la
discusión, modificación, (re)asignación y aprobación de los proyectos de
presupuestos de egresos de la federación, en particular del ramo 16?, ¿de qué
manera coexisten los criterios racionales y políticos en la discusión,
(re)asignación y aprobación de los PEF?, ¿esta estabilidad del instrumento del
presupuesto forma parte del diseño o la implementación de políticas públicas
concernientes a garantizar el derecho humano a un medio ambiente sano para
el desarrollo y bienestar, recientemente modificado en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos?.
Las hipótesis para describir el comportamiento de los presupuestos públicos
son contrastantes y desde ópticas y actores distintos. Desde la importancia del
tema en la agenda gubernamental; la inercia natural del gasto público y
aquellos que proponen que las decisiones donde se tiene poca claridad en los
objetivos y gran capacidad en los medios –por ejemplo, los económicos- se
presenta una lógica incrementalista (Subirats, La participación social en las
políticas públicas desde el enfoque del ciclo de políticas 2011). Otros, desde la
óptica de la teoría de la organización y de las relaciones intergubernamentales,
señalan que los PEF son resultado de un proceso de negociación política donde
el equilibrio -y su distribución- se encuentra en la fuerza de los grupos
parlamentarios representados en la Cámara de Diputados.
Página | 3
Lo cierto es que en la construcción de los presupuestos intervienen las esferas
de los poderes públicos y políticos con criterios e intereses distintos en un
proceso de negociación política con halos racionales, a saber.
Bajo estas consideraciones el presente análisis de los presupuestos en materia
de medio ambiente y recursos naturales, como instrumentos de política pública,
amplía el espectro de observación para el periodo de gobierno 2006-2012;
aporta elementos teóricos para su discusión; describe los actores, las
competencias y los procesos en su construcción; analiza la tendencia histórica
a nivel federal y la distribución hacia los Estados de la República y, finalmente
propone y discute un modelo de comportamiento y compara las políticas
presupuestales en las entidades durante el periodo descrito.
Hipótesis
La definición de los problemas y el desarrollo de los discurso asociados a los
presupuestos públicos se proponen como "marco de referencia" para entender
las etapas de integración y aprobación de los presupuestos de egresos de la
federación (PEF´s) en México. Entonces los problemas públicos descritos
enmarcan las siguientes hipótesis a desarrollar en el presente análisis de PP:
i.
Los PEF´s y el Ramo 16: medio ambiente y recursos naturales, en
términos de gasto neto total, se integran y aprueban con base en un
criterio económico, reflejado en el crecimiento anual, fundamentalmente,
en la teoría económica incremental. Un comportamiento racional,
progresivo.
ii.
La distribución del Ramo 16, anexos 31, 34, 31 y 36 (correspondientes a
las ampliaciones de los PEF´s 2009-2012, respectivamente), se
aprueban con base en criterios preponderantemente políticos, reflejados
en (de)crecimientos, fundamentalmente, en la teoría del clientelismo. Es
decir, se presentan simultáneamente comportamientos (in)estables,
progresivos y regresivo, a saber.
Página | 4
Capítulo 1. Asuntos públicos: medio ambiente y presupuestos de egresos
El análisis de políticas públicas (PP) inicia con la construcción del problema, o
bien, con la problematización de los asuntos públicos. Las preocupaciones,
conflictos e intereses de los sectores de la sociedad, los especialistas y los
medios de comunicación aceleran este proceso al hacer visible ante la opinión
pública los asuntos que deben ser susceptibles de ser mirados por la clase
política y gubernamental. De acuerdo a Parsons: "la opinión pública es al
mercado político lo que la demanda del consumidor es al mercado económico"
(Parsons 2007, 141).
Desde esta perspectiva, en el presente capítulo se aborda la relación entre los
temas de medio ambiente y los recursos naturales con los presupuestos
públicos con una visión teórica, discursiva e histórica. La evolución de ambos
temas resulta de gran interés en virtud de poder estudiar las principales
“posturas”, “escuelas” o bien “comportamientos”, mismos que se analizan en los
siguientes capítulos.
Resulta imprescindible en este apartado describir las principales escuelas que
fundamentan los criterios de asignación y distribución presupuestal, mismos
que señalan desde un comportamiento “técnico”: enfoque de teoría económica
y su importancia en términos de estabilidad macroeconómica, hasta aquellos
que atribuyen un comportamiento clientelar: “pork-barrel”.
Página | 5
En términos de opinión pública –misma que en ocasiones incide en la
priorización de la agenda gubernamental- la problematización de los asuntos
públicos relacionados con la presente tesis implican dos consideraciones:
a)
La definición del problema. Esta obedece en una primera fase, a un
diagnóstico de carácter racional, técnico. Expone, en un segundo
momento, los pros y contras políticos, cuando analiza la legitimación del
problema o tema analizado. Así, a través del análisis de las
competencias constitucionales y jurídicas clarifica las obligaciones del
Estado. La factibilidad de proponer una solución de estado, como
respuesta a la problemática, implica disecar las posibilidades y, en su
caso, analizar la expertisse y el conocimiento suficiente y riguroso sobre
el tema. Finalmente, la estructuración –y sus acepciones- establecen las
relaciones de causalidad y los efectos esperados y/o deseados de la
implementación de una PP (Moro et al, 2010: 16-18). De esta manera,
los pasos planteados implican considerar desde el inicio de la
construcción de los problemas públicos: la factibilidad técnica y viabilidad
política, calculando las implicaciones de "la tensión cuando la
intervención estatal tiende a darle un tratamiento técnico y despolitizado
a [los problemas]" (Fraser, 1989 citada en Moro et al, 2010: 7).
b)
La práctica discursiva (discursos de enmarque). Los marcos son la
referencia inmediata de hechos, valores, teorías e intereses individuales
o de grupos (Rein et al, 1991: 327), es decir, la visión y más aún, la
cosmovisión de un tema o problema. De acuerdo con Abbagnano (2008),
los marcos implican "el acto de poner un objeto cualquiera en una
relación cualquiera con otro objeto" (899). Así, "la distinción entre uso
atributivo [causal] y uso referencial [efecto] tiene como consecuencia una
asignación de valores de verdad [diferentes] " (Ibídem, 900). Es entonces
cuando la práctica discursiva cumple una función de interfase –o
interacción - entre los grupos o individuos donde se pueden presentar
acuerdos –o no- o controversias.
Página | 6
De esta manera, mientras el enmarque aporta la construcción de los problemas
en asuntos públicos, el discurso confronta las cosmovisiones de los grupos de
interés. En resumen, la discusión se centra en el carácter de los procesos de
las políticas públicas (Rein et al, 1991: 327-329) y de ahí la importancia de
señalar con ahínco los discursos de enmarque, con una finalidad: "construir [la]
visibilidad [de los problemas, señalando su importancia] en términos colectivos
del bien común" (Moro et al, 2010: 9).
1.1 Los problemas y sus discursos
En febrero del año 2012, la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión
reformó el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos que a la letra dice: "Toda persona tiene derecho a un medio
ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el
respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad
para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley" (11/jun/2013).
Esta modificación, que constituye el marco de acción legal del Estado se puede
analizar desde las siguientes perspectivas o fenómenos sociopolíticos.
1.1.1 Derecho 1 a un medio ambiente sano para el bienestar y desarrollo: el
problema de su exigibilidad.
De acuerdo al Dr. Cossío Díaz2, en su ponencia "Problemas para la exigibilidad
de los derechos sociales en México (2010)", propone dos generaciones de
derechos establecidos en la Constitución Política con una visión (re)distributiva.
La primer generación estaría conformada por los artículos 27 (derecho a la
tierra) y 123 (derecho al trabajo), que son derechos que no generan
1
Para el caso del presente análisis, se definen los derechos sociales como aquellos derechos a
prestaciones de bienes o servicios, principalmente frente al Estado, tendentes a satisfacer las
necesidades básicas que permitan a los individuos desarrollar sus propios planes de vida. Esta
dimensión prestacional resalta el carácter económico de los derechos sociales (Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM 1998).
2
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México.
Página | 7
prestaciones materiales para el Estado mexicano, toda ves que regulan las
relaciones de trabajo o las relaciones en el campo. Es decir, el Estado no está
disponiendo de recursos presupuestales directos, como no sea para la
vigilancia de la conducta de los particulares. Así, continúa el Dr. Cossío Díaz,
ésta se puede considerar como una primer generación de derechos sociales en
México, que básicamente va de 1917 hasta la década de 1970 (Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM 2010, 135).
La segunda generación se refiere precisamente al cumplimiento del artículo 4:
derechos a la vivienda, salud y medio ambiente. Éstos derechos sociales
requieren indiscutiblemente el ejercicio de prestaciones materiales a cargo del
gobierno. Esto es, dado el carácter de derecho social establecido como norma
programática y estableciéndolo como disposiciones que no tienen exigibilidad
directa y que se van a realizar en la medida en que los recursos presupuestales
lo permitan, y si no hay suficiencia de éstos, no se podrá ejercer el derecho. Así,
señala el Dr. Cossío Díaz, éstos derechos quedan sujetos a la negociación
política que está a su vez sujeta a un nivel de legalidad pero no está
determinada por una condición de constitucionalidad (Ibídem, 132).
En síntesis dos planteamientos:
i. Como lo establece el Dr. Cossío Díaz: el problema más grave que
presenta la norma programática consiste en que el contenido de los
derechos sociales no queda determinado por la Constitución sino que se
define en el Presupuesto de Egresos, ..., pero que en todo caso es
inferior a la Ley. El derecho social se vacía y sus modalidades de
realización quedan o no en una Ley ó en el presupuesto de egresos que
anualmente aprueba el órgano legislativo correspondiente (Ibídem, 134).
ii. Por otro lado, señala que el gran secreto de los derechos sociales es que
no son [fácilmente] exigibles y tienen modalidades de realización en
términos presupuestales, que es, en cierta medida lo que se puede
desprender del artículo 26 de la Convención Americana de Derechos
Humanos. Entonces, escribe en su ponencia el doctor, el problema
Página | 8
radica en que los derechos sociales crecen si las finanzas públicas lo
permiten, pero si la economía se contrae también lo hacen los derechos
sociales (Ibídem, 132-133). Sin embargo, ésta última afirmación
contradice los principios de progresividad y no regresividad establecidos
en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que a la letra dice:
"El fundamento del principio de la realización progresiva de los derechos
es que los gobiernos tienen la obligación de asegurar condiciones que,
de acuerdo con los recursos materiales del Estado, permitan avanzar
gradual y constantemente hacia la más plena realización de tales
derechos" (Organización de los Estados Americanos 1994).
Es importante subrayar que hay una diferencia central entre ambos:
unos son los derechos sociales que se generan mediante regulaciones
estatales que afectan a ciertos particulares en beneficio de otros; y otros
son los derechos sociales que requieren de prestaciones materiales
otorgadas por el Estado, evidentemente con cargo al presupuesto, y en
condiciones redistributivas. Ambas acepciones de los derechos sociales
representan costos: los primeros se transfieren y, los segundos los
absorbe el Estado. Es importante destacar esta distinción debido a que la
mayor parte de los entendimientos que se tienen de los derechos
sociales son programáticos, entonces los
derechos
sociales
solamente se desarrollarán en la medida en que haya recursos que
permitan definirlos (Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
2010, 135).
1.1.2 Principios de política pública.
En cuanto a los principios de aplicación en materia de derechos sociales,
económicos y culturales, existe un principio de política internacional para la
implementación de los derechos llamado: no regresividad. El profesor
Christian Courtis (2006) define en cuanto a los resultados de una política
pública (regresividad de resultados) que "la política pública desarrollada por el
Estado es regresiva cuando sus resultados hayan empeorado en relación con
Página | 9
los de un punto de partida temporalmente anterior elegido como parámetro.
Esta aplicación de noción de regresividad requiere, por ende, indicadores o
referencias empíricas. La noción de regresividad puede ser aplicada a cada
indicador empleado en particular, o bien a la evaluación conjunta de varios
indicadores que permitan una consideración general de los resultados de una
política pública" (3-4). En este sentido, de acuerdo a Courtis, de esta noción de
regresividad puede desprenderse el principio de progresividad.
Desde esta perspectiva, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(1994) señaló: el principio de que los derechos económicos, sociales y
culturales deben alcanzarse progresivamente no significa que los gobiernos no
tengan la obligación inmediata de empeñarse por lograr la realización plena de
tales derechos. El fundamento del principio de la realización progresiva de los
derechos es que los gobiernos tienen la obligación de asegurar condiciones que,
de acuerdo con los recursos materiales del Estado, permitan avanzar gradual y
constantemente hacia la más plena realización de tales derechos.
Esta progresividad y regresividad, al parecer antónimos en su definición y su
forma de medir el avance y retroceso, respectivamente, se condensan en 2
grupos de indicadores que, de acuerdo a Hunt (citado en Courtis 2006, 4), se
distinguen por el ámbito de medición: a) indicadores estructurales: permiten
evaluar la incorporación de instrumentos normativos de desarrollo y garantía del
derecho, esto es como aquellos que determinan si existen estructuras, sistemas
y mecanismos relacionados con determinada cuestión; y b) los indicadores de
proceso y evolución: éstas variables que permiten evaluar a través de la
captación de datos empíricos la realización progresiva de un derecho y para ello,
emplean escalas numéricas que cobran sentido en comparación con los
registros anteriores y posteriores y, en relación con bases de referencia o metas
(Ídem).
Como lo señala Hunt, los indicadores estructurales permiten evaluar la
progresividad o regresividad normativa y, los indicadores de progreso y de
Página | 10
evolución permiten evaluar la progresividad o regresividad de los resultados de
una política pública (Ídem).
Se establecen éstos elementos a discutir: a) los derechos sociales, económicos
y culturales, b) los principios de la política internacional y c) los instrumentos
para medir la progresividad y no regresividad, respectivamente, para enmarcar
los siguientes aparatados, con respecto a la presente tesis:
i.
El derecho a un medio ambiente sano para el desarrollo y bienestar de
los ciudadanos mexicanos, consagrado recientemente en la Constitución,
se circunscribe al art. 1 de la Carta Magna que señala: "En los Estados
Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos
reconocidos en esta Constitución y en los Tratados Internacionales de
los que el Estado Mexicano sea parte...". Así mismo, se señala en el
tercer párrafo del mismo: "Todas las autoridades en el ámbito de sus
competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En
consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar
las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca
la ley"
ii.
El enfoque de política pública propuesto en este apartado se ubica,
desde el punto de vista de ciclo de PP en el diseño, en particular en un
diagnóstico de la situación que guarda el comportamiento presupuestal
en el periodo referido. Sin embargo, el presente análisis permite tener
una perspectiva comparada entre los presupuestos del sexenio 20062012 desde el punto de vista diseño-evaluación de los instrumentos de la
Política pública como los son los Presupuestos de Egresos de la
Federación.
iii.
A través de instrumentos y métodos de medición propuestos en la
presente tesis podemos establecer los resultados de las políticas
distributivas de los presupuestos de egresos de la federación hacia las
Página | 11
entidades intentando modelar las prioridades y el comportamiento de la
Cámara de Diputados, para acercarnos al tema de analizar la garantía
del derecho a un medio ambiente sano con los principios de política
pública nacionales e internacionales.
1.1.3 El presupuesto y la política del "clientelismo": the pork-barrel politics.
En el siglo XIX, en los Estados Unidos de Norteamérica era común que los
"propietarios" les regalaran a sus esclavos barriles con carne de puerco salado
(pork barrel) como mecanismo de ayuda familiar generando un vínculo afectivo.
Este comportamiento dio origen al término que los estadounidenses
denominaron pork barrel politics cuyo significado es la aprobación de
presupuestos públicos que hacen los legisladores dirigidos hacia sus distritos
donde fueron electos con la finalidad de incidir en la elección de los votantes.
En México este comportamiento se denomina como clientelismo y en el argot
electoral se le denomina como coacción.
Figura 1. Metáfora "Pork Barrel"
Fuente: http://managinggodsmoney.com/wordpress/wp-content/uploads/2012/05/budget-porkbarrel.jpg
Página | 12
Sin embargo, los autores Bernelli y Jonh3 (2010) condensan en un artículo las
principales características de este comportamiento, cuyas premisas se resumen
en los siguientes apartados:
a) Con mayor frecuencia, los actores de la sociedad muestran un interés
creciente en conocer el destino y el impacto del gasto público. En cierto
sentido, la rendición de cuentas se ha convertido en una política pública.
Así, el artículo referido señala en primer lugar que "la política de
distribución del gasto público opera en una variedad de contextos en los
que los gobiernos - a través de agencias administrativas formalmente
independientes- tratan de comprobar el comportamiento de otros
gobiernos" (Ibídem 545), es decir, en el caso de México a través de las
Secretarías de la Función Pública -poderes ejecutivos federal y estataleslos gobiernos se (auto)evalúan. Analizan, continúa el artículo, "las
implicaciones de nuestra teoría utilizando un conjunto de datos de las
calificaciones de desempeño en el gobierno local Inglés evaluado entre
2002 y 2006, donde los resultados sugieren que la influencia política
favorece a los votantes indecisos... y la evidencia sugiere además que
el
evaluador
independiente,
en
nuestro
caso
empírico
está
influenciado por las relaciones entre la miembros y las autoridades
locales que se regula" (Ídem).
b) Así, "los gobiernos locales en el Reino Unido son evaluados en varios
aspectos de su desempeño por una autoridad independiente creada
por el Parlamento". Se presenta entonces una segunda esfera del
poder en México: la Auditoría Superior de la Federación y sus
contrapartes estatales, una segunda autoridad que controla y, de cierta
manera, evalúa el gasto público en términos normativos y de avance
físico-financiero.
3
El artículo original aparece bajo el nombre de Government Checking Government: How
Performance Measures Expand Distributive Politics en The Journal of Politics (Bertelli and
Jonh 2010).
Página | 13
"La cualidad distintiva de estos acuerdos es que los políticos de un nivel
diseñan incentivos para influir en el comportamiento de los políticos en
otro nivel" (Ídem). En este momento se puede decir, que los Congresos
ingresan a la confección de los presupuestos de egresos con una
intencionalidad de carácter político y de aquí la importancia para analizar
los criterios que priorizan la distribución del gasto público.
c) Finalmente, los profesores concluyen que esta "teoría y los resultados
indican una nueva forma de ver en los sistemas de evaluación de
desempeño y tienen profundas implicaciones para los estudiosos
de la burocracia y la política legislativa a nivel local, nacional y
supranacional de gobierno en cuanto a las configuraciones políticas
nacionales y su forma de compararlos" (Bertelli and Jonh 2010, 546).
De lo anterior se desprende:
i.
La esfera legislativa, como parte de la estructura de Poder del Estado,
incide en la confección de las políticas públicas al asignar y aprobar el
presupuesto de egresos de la federación. Controla las acciones del
poder ejecutivo y puede acotar la cobertura, las metas y las estrategias
de los Programas gubernamentales. También se puede convertir en
responsable de los impactos y del desempeño de las políticas públicas
del Estado. Es cierto que como parte del equilibrio del Estado, el poder
legislativo participa en las decisiones y los procesos políticos, sin
embargo los criterios de asignación presupuestal son parte aún de la
caja negra, mismos que se discuten y analizan en la presente tesis.
ii.
El análisis comparado de la distribución geográfica de los presupuestos
en los Estados resulta definitorio para confirmar total o parcialmente esta
teoría ya que la incidencia del poder legislativo de los PEF es toral.
Página | 14
1.1.4 Enfoque presupuestal de teoría económica
Una visión clásica sugiere que este campo de conocimiento forma parte de la
economía, en particular de la teoría económica. Autores como Davis, Dempster
y Wildavsky (1966) desarrollaron una teoría -normativa, lo que debería ser- del
proceso presupuestal en los Estados Unidos de Norteamérica de los años
sesenta: A Theory of The Budgetary Process. En lo fundamental, atribuyen el
mismo a un conjunto de decisiones con reglas simples, lineales y
temporalmente estables, es decir, decisiones de carácter enteramente racional,
técnicas (529). Otros clasifican a los presupuestos como instrumentos de la
política pública, alimentados de elementos racionales y políticos. De acuerdo a
Guzmán (2011), los presupuestos son en sí una política pública ya que definen
el rumbo y la orientación de las acciones de gobierno.
De acuerdo a Petrei (1997) hay tres grandes rasgos, desde el punto de vista de
la teoría económica, para explicar la formación del presupuesto público: a) el
Estado interviene para mejorar el nivel de satisfacción general, maximizando el
bienestar social y trabajando alrededor de una utilidad agregada, resultando
ésta de la suma de funciones de los individuos de la sociedad de que se trata;
b) la corriente que resalta el presupuesto público como resultado de un conjunto
de fuerzas políticas donde priman las relaciones de intercambio voluntario entre
los individuos y que, para perfeccionarlo, es necesario entender ese proceso
político y, c) un tercer comportamiento: los procesos político/administrativos como los que generan los presupuestos públicos- conducen a las mejores
decisiones colectivas y por lo tanto, hay poco lugar para mejorar las políticas
públicas (3).
Es importante señalar que la Comisión Económica para América Latina (2011)
estableció que los "Aspectos institucionales inhiben muchas veces la
articulación entre el Plan [Nacional/Local de Desarrollo] y el Presupuesto, por
falta de coordinación, por la propia inercia del gasto público y por la escasa
retroalimentación del proceso planificador, formulador y evaluador sobre las
asignaciones presupuestarias".
Página | 15
1.2 Medio Ambiente y recursos naturales: trayectoria del asunto
En 1968 el Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) observó un deterioro constante y acelerado de la calidad del
medio humano, causado por factores como la contaminación del aire y las
aguas, la erosión, y otras formas de deterioro del suelo, efectos secundarios de
los bioquímicos, los desechos y el ruido 4 . Hacia 1972, derivado de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano se crea el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente5 (PNUMA), cuyos
objetivos, en términos de agenda pública, son: a) promover la cooperación y
actividades
internacionales,
b)
desarrollar
vínculos
entre
convenios
internacionales, c) promover la aplicación de normas y políticas internacionales,
y d) controlar y fomentar el cumplimiento de los acuerdos internacionales.
En 1987, la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
presentaron a través de la Dra. Brundtland un informe donde, además de definir
el término desarrollo sustentable6, establece los tópicos de agenda pública
internacional7: demografía y recursos humanos, seguridad alimentaria, pérdida
de especies y recursos genéticos, energía, industria y asentamientos humanos
(ONU, 1987: 27).
Hacia 1992, en Río de Janeiro se celebró la llamada Cumbre de la Tierra donde
el Reporte –públicamente llamado Agenda 21- de clasificó en cuatro apartados:
a) aspectos sociales y económicos, b) conservación y gestión de los recursos
4
Resolución 1346 (XLV): 30/julio /1968
Resolución 2297 (XXVII): 15/diciembre/1972
6
En extenso, el Informe Brundtland establece: La humanidad tiene la capacidad de hacer que el
desarrollo sustentable garantice su adecuación a las necesidades del presente sin comprometer
la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. El concepto
de desarrollo sustentable no implica límites – no límites absolutos- sino limitaciones impuestas
por el presente estado del avance tecnológico y la organización social sobre los recursos
naturales y por la capacidad de la biósfera – hoy conocidos como gases efecto invernadero- de
absorber los efectos de las actividades humanas (ONU, 1987: 24).
7
El informe establece explícitamente sus directrices de política (the policy directions). De ahí se
infiere la agenda (ONU, 1987: 27)
5
Página | 16
para el desarrollo, c) fortalecimiento del papel de los grupos principales y d)
medios de ejecución.
La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo establece – en 27
principios- el objetivo de establecer una alianza mundial nueva y equitativa
mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los
sectores claves de las sociedades y las personas (ONU, 1992). Para el año
2002 en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible, el
tema de la agenda pública fue nuevamente ejecutar acciones concretas y a
adoptar medidas en todos los niveles para intensificar la cooperación
internacional.
En resumen, tres premisas para el entendimiento de los temas:
a) Históricamente el tema de medio ambiente ha transitado de la agenda
verde8 –preponderantemente relacionado con los recursos naturales- al
término de desarrollo sustentable (DS). Esto es, una ampliación de la
investigación, análisis y discusión de las agendas verde, azul9 y gris10,
explicitando los aspectos de desarrollo económico, servicios públicos
sustentables y bienestar social, satisfaciendo las necesidades de las
generaciones presentes sin comprometer las del futuro. La definición in
extenso de medio ambiente implica el conjunto de relaciones entre el
mundo natural y los seres vivientes, que influye sobre la vida y el
comportamiento mismo del ser viviente (Abbagnano 2008, 53). Es decir,
el concepto de DS dinamiza la definición de medio ambiente al relacionar
los temas de la agenda ambiental con el entorno socioeconómico y
cultural.
8
Abarca la conservación, aprovechamiento sustentable y restauración del capital natural del
país: conjunto de ecosistemas naturales, organismos que contienen y los servicios ambientales
que proporcionan (SEMARNAT 2012, 21).
9
Relacionada con la gestión integral de los recursos hídricos (SEMARNAT 2012, 59).
10
Asume los aspectos de monitoreo, prevención, control e información sobre la contaminación
del aire, agua y suelos, así como los relacionados con la gestión integral de los residuos, la
remediación de sitios contaminados, la regulación de actividades altamente riesgosas y el
manejo de materiales y sustancias químicas (SEMARNAT 2012, 85).
Página | 17
b) Desde una perspectiva histórica, el medio ambiente y los recursos
naturales han recorrido un camino importante. Desde su inclusión en la
agenda pública hasta el desarrollo de instituciones e instrumentos
normativos. Sin embargo el enfoque desde el punto de vista de
presupuestos públicos reconoce un análisis diferenciado: la priorización
de acciones o políticas públicas de dos esferas del poder público y
político, el ejecutivo y el legislativo. Así, partiendo de la propuesta de
Subirats (2008) de los problemas públicos, se enfatizarán aquellas
premisas11 establecidas como fundamentales en el proceso de inclusión
en la agenda política.
c) Históricamente se han planteado las relaciones entre la agenda –su
contenido- y las instituciones. Baste mencionar que en 1976, William
Solesbury12 propone la Agenda del Medio Ambiente13 del Reino Unido y
plantea que: “la clave para comprender la formación de la agenda es la
relación entre los temas y las instituciones” (Parsons 2007, 141).
1.3 Finanzas públicas: el instrumento del presupuesto
Las finanzas públicas son los recursos monetarios con los que el gobierno
proyecta sus actividades, desarrolla sus proyectos y controla la economía
nacional (ITESO 1999). De esta manera, las finanzas públicas implican: a)
subsistemas recaudatorios que se convierten en ingresos; b) subsistemas
distributivos del gasto y las inversiones, a través de los presupuestos de
egresos y sus ejercicios y, c) mecanismos de supervisión a través de
instrumentos o entidades fiscalizadoras, con elementos e instancias –en
11
De acuerdo a Subirats, las premisas son. estructuración del problema social (actores),
procesos de tematización y análisis del contenido sustantivo y posterior inclusión en la agenda
(Subirats et al, 2003:127, 148)
12
En la década de 1970 ocupaba el cargo de Jefe de urbanismo en el Directorio de Inteligencia
y Planeación del Departamento de Medio ambiente del Reino Unido (Parsons, 2007:141)
13
The Environmental Agenda: 1976
Página | 18
constante construcción, principalmente en los Estados- de transparencia,
acceso a la información y rendición de cuentas.
Son diversas las dimensiones de análisis con respecto al presupuesto de
egresos. De acuerdo a Guzmán (2011), los presupuestos son en sí una política
pública ya que definen el rumbo y la orientación de las acciones de gobierno.
Sin embargo, la importancia de los PEF, se reflejan constitucionalmente en la
Ley de Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (09/04/2012):
Tabla 1. Procesos que regula la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria
Proceso
Principios
Integración: PPEF
Aprobación: PEF
Art 24, inciso I.
Art. 42, inciso VIII
La programación y presupuestación
del Gasto público comprende: ... Las
actividades que deberán realizar las
dependencias y entidades para dar
cumplimiento a los objetivos,
políticas, estrategias, prioridades y
metas con base en indicadores de
desempeño, contenidos en los
programas que se derivan del Plan
Nacional de Desarrollo y, en su caso,
de las directrices que el Ejecutivo
Federal expida en tanto se elabore
dicho Plan, en los términos de la Ley
de Planeación;
En el proceso de examen, discusión,
modificación y aprobación de la Ley
de Ingresos y del Presupuesto de
Egresos, los legisladores observarán
los siguientes principios: ... En el caso
del Presupuesto de Egresos, la
Comisión de Presupuesto y Cuenta
Pública de la Cámara de Diputados
deberá establecer mecanismos de
participación de las Comisiones
Ordinarias en el examen y discusión
del Presupuesto por sectores. Los
legisladores de dichas Comisiones
deberán tomar en cuenta en sus
consideraciones y propuestas la
disponibilidad de recursos, así como
la evaluación de los programas y
proyectos y las medidas que podrán
impulsar el logro de los objetivos y
metas anuales.
Fuente: elaboración propia
En resumen, el PEF se convierte en el instrumento a través del cual, el poder
ejecutivo implementará políticas públicas sectoriales, medibles y verificables y,
el poder legislativo tiene la posibilidad de incidir en la implementación de PP.
Página | 19
Ahora bien, las bases de los discursos que enmarcan la construcción de ambos
temas se condensan en 2 grandes categorías, a saber:
i.
Aquellos que obedecen a una lógica “racional”, como lo expone la
teoría económica y a una secuela de estabilidad macroeconómica. Es
decir, a un “incrementalismo” y un criterio de progresividad en lo que
corresponde a los criterios de asignación a los grandes Ramos en los
Presupuestos de Egresos de la Federación. Esto a una política
pública
en
materia
de
presupuestos
públicos:
#ThePolicyOfBudgetProcess.
ii.
La otra lógica se fundamenta en la hechura de los Criterios de
Distribución #ThePoliticsOfTheBudgetProcess. Esta se fundamenta
en una perspectiva de Derechos, a una visión normativa de lo que
debería ser. Sus bases se ubican en la analogía del Barril de Puerco
o bien en la política del Clientelismo y la posibilidad de violar ese
derecho económico, social y cultural de la no regresividad en las
acciones que desarrolla el Estado.
Ambas categorías se desarrollan a partir de la descripción de ¿cómo está
estructurado un PEF? (Capítulo 2); ¿Cómo se comportaron los Presupuesto de
Egresos de la Federación en el periodo 2006-2012? (Capítulo 3) y ¿Cómo se
distribuyeron estos Presupuestos hacia las entidades en el periodo 2009-2012?
(Capítulo 4).
Página | 20
Capítulo 2. Ingeniería del Presupuesto
De acuerdo a Casar (2001), la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos impone la intervención de los poderes ejecutivo y legislativo en la
negociación presupuestal (3). Ambas esferas de los máximos poderes público y
político en México, coexisten en dos procesos fundamentales: i) la formulación y,
ii) la discusión, la modificación, la (re)asignación y, finalmente su aprobación
ante el pleno de la Cámara de Diputados.
El análisis de este andamiaje y distribución de funciones en ambos poderes es
trascendente per se, y es escencia de este capítulo. El Ejecutivo elabora - a
través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)- el instrumento
denominado Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF)
donde “expresa” sus prioridades de Política Pública a través de Programas o
acciones de Gobierno. Así mismo, “manifiesta” la coordinación con las
entidades al proponer las Aportaciones Federales para entidades Federativas y
Municipios. El poder legislativo, a través de las diferentes Comisiones de la
Cámara de Diputados discute, modifica y (re)asigna el PPEF. En este primer
momento existe un fuerte componente político en los criterios de asignación y
distribución hacia las entidades del Presupuesto en sí. Se negocia con las
contrapartes de la SHCP los ramos generales y se negocia en cada comisión la
distribución hacia las Entidades y Municipios los mismos ramos. Finalmente el
Página | 21
Proyecto se convierte en el instrumento del Presupuesto de Egresos de la
Federación.
Ahora bien, desde el punto de vista del ciclo del presupuesto (ver figura 2), en la
fase de planeación se relacionan estos dos actores: i) el poder ejecutivo, quien
formula e integra el PPEF, es decir planea y, ii) el poder legislativo, en particular
la Cámara de Diputados, responsable de discutir, modificar y aprobar el PEF, es
decir,
de
programar
la
asignación
presupuestal
a
las
actividades
institucionales14 del Estado.
Figura 2. Ciclo del Presupuesto
F
A
S
E
D
E
C
O
N
T
R
O
L
CICLO DEL PRESUPUESTO
Auditoría
•Poder legislativo: ASF
Formulación:
•Poder ejecutivo: SHCP
Evaluación
•Poder ejecutivo: SHCP
Discusión y aprobación
•Poder legislativo: CDD
Ejecución
•Poder ejecutivo: Secretarías de Estado
F
A
S
E
D
E
P
L
A
N
E
A
C
I
Ó
N
FASE DE IMPLEMENTACIÓN
Fuente: elaboración propia con base en: (University of Colorado nd).
14
De acuerdo al artículo 2 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
(09/04/2012), la actividad institucional se define como: las acciones sustantivas o de apoyo
que realizan los ejecutores de gasto con el fin de dar cumplimiento a los objetivos y metas
contenidos en los programas, de conformidad con las atribuciones que les señala su respectiva
ley orgánica o el ordenamiento jurídico que les es aplicable. De la misma manera el art. 4 de la
misma Ley establece los siguientes ejecutores del gasto: I. El Poder Legislativo; II. El Poder
Judicial; III. Los entes autónomos; IV. Los tribunales administrativos; V. La Procuraduría
General de la República; VI. La Presidencia de la República; VII. Las dependencias, y VIII. Las
entidades.
Página |22
Desde el punto de vista de las finanzas públicas nacionales y en particular de
los presupuestos de egresos destinados a esta materia, hay un largo camino
por recorrer. Los poderes ejecutivos de la federación y los estados proponen y
los congresos disponen, es decir, el arreglo institucional y la lógica imperante en
el proceso de integración y de decisión entre las dos esferas de los poderes
públicos es aún una caja negra.
Con la entrada en vigor de la Ley General de Contabilidad Gubernamental
(12/nov/2012) a partir del año 2012 se inició el procesos de homologación de
las cuentas públicas de los Estados, Municipios y entidades públicas en el país,
esta norma deja fuera un elemento central: los presupuestos. De acuerdo al
Instituto Mexicano para la Competitividad (2010, p. 13), "estos documentos son
la columna vertebral de la planeación del gasto y la transparencia financiera".
Así, los presupuestos públicos se convierten en una poderosa herramienta de
política pública al ser una declaración explícita de las prioridades de los
gobiernos. Su comportamiento es la materia de análisis de política pública de la
presente tesis.
2.1 Cimentación constitucional y jurídica
La estructura constitucional y legal bajo la cual se regula el proceso
presupuestal se fundamenta en los siguientes instrumentos:
Página |23
Tabla 2. Instrumentos legales que regulan los procesos y los actores de los PEF
Instrumento
Poder legislativo
Poder ejecutivo
Constitución
Art. 74, fracción IV.
Aprobar anualmente el Presupuesto
de Egresos de la Federación, previo
examen, discusión y, en su caso,
modificación del Proyecto enviado
por el Ejecutivo Federal, una vez
aprobadas las contribuciones que, a
su juicio, deben decretarse para
cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar
en dicho Presupuesto las
erogaciones plurianuales para
aquellos proyectos de inversión en
infraestructura que se determinen
conforme a lo dispuesto en la ley
reglamentaria; las erogaciones
correspondientes deberán incluirse
en los subsecuentes Presupuestos
de Egresos
---
Art. 89, fracción I.
Política de los
Estados Unidos
Mexicanos
(11/jun/2013)
Ley Orgánica de
la
Administración
Pública Federal
(2/abril/2013)
Ley Federal de
Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria
(09/04/2012)
Art. 42, fracción IV.
En el proceso de examen, discusión,
modificación y aprobación de la Ley
de Ingresos y del Presupuesto de
Egresos, los legisladores observarán
los siguientes principios: ... En el
caso del Presupuesto de Egresos, la
Comisión de Presupuesto y Cuenta
Pública de la Cámara de Diputados
deberá establecer mecanismos de
participación de las Comisiones
Ordinarias en el examen y discusión
del Presupuesto por sectores. Los
legisladores de dichas Comisiones
deberán tomar en cuenta en sus
consideraciones y propuestas la
disponibilidad de recursos, así como
la evaluación de los programas y
proyectos.
A través del Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos,
Promulgar y ejecutar las leyes que
expida el Congreso de la Unión,
proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta
observancia. Esto es publicar en el
Diario Oficial de la Federación, el
PEF aprobado por el pleno de la
Cámara de Diputados.
Art. 31.
Dota a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público como el despacho
responsable
de
“formular
el
programa del gasto público federal y
el proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federación y
presentarlos a la consideración del
Presidente de la República.
Art 24, inciso I.
La programación y presupuestación
del Gasto público comprende: ...
Las actividades que deberán
realizar
las
dependencias
y
entidades para dar cumplimiento a
los objetivos, políticas, estrategias,
prioridades y metas con base en
indicadores
de
desempeño,
contenidos en los programas que se
derivan del Plan Nacional de
Desarrollo y, en su caso, de las
directrices que el Ejecutivo Federal
expida en tanto se elabore dicho
Plan, en los términos de la Ley de
Planeación;
Página |24
Al pleno de la Cámara de Diputados le corresponde la aprobación del proyecto
de Presupuesto, con sus correspondientes reasignaciones. Así, en ambos
momentos –formulación y aprobación- se comunican las esferas del poder
ejecutivo con el legislativo en las dimensiones racional y política, al constituir los
presupuestos de egresos parte de los instrumentos de gestión necesarios en el
diseño e implementación de políticas públicas, donde las políticas se convierten
en programas y proyectos específicos y los objetivos se transforman en metas
(ITESO 1999).
Sin embargo es importante señalar dos aspectos:
I.
La cimentación constitucional y jurídica que regula los procesos de la
confección de los PEF y las atribuciones de los actores formales
presentan una lógica racional, milimétrica. A partir de la integración y
formulación por parte del ejecutivo federal -a través de la SHCP-, su
paso por la Cámara de Diputados y, hasta su publicación en el diario
oficial de la federación, incluyendo los casos y las causas de excepción,
el andamiaje es, por decirlo en una palabra, preciso.
II.
Los principios o supuestos de actuación bajo los cuales se integran o
bien se deciden los presupuestos son sujetos a interpretaciones que, en
opinión del que escribe, orienta las políticas públicas o bien, la visión
política del País, así como su protagonismo con el exterior.
Lo cierto es que las trayectorias que siguen las teorías económicas,
ambientales, sociales y políticos presupuestales existentes se circunscriben a
las responsabilidades de los Poderes del Estado, es decir, los criterios sociales,
económicos y políticos que orientan las asignaciones presupuestales, obedecen
al análisis de "las esferas de autoridad y las facultades con que los poderes
ejecutivo y legislativo están dotados" (Casar Pérez 2001, 2).
Página |25
2.2 Etapas del proceso de construcción
Así, desde el enfoque de ciclo presupuestal propuesto, se describen las
funciones de éstos poderes en función del momento de intervención en el
proceso:
Tabla 3. Procesos en la construcción de los presupuestos de egresos federales
Etapa
Formulación
Actor(es)
Atribuciones
Marco jurídico
1. Poder
El Ejecutivo integra el
Constitución Política de los
Ejecutivo,
Proyecto de Presupuesto de
Estados Unidos Mexicanos,
2. Poder
acuerdo con la planeación y
Ley Orgánica de la
Judicial,
formulación de los
Administración Pública
3. Organismos
anteproyectos realizados por
Federal, Ley de Planeación,
Autónomos:
parte de las dependencias
Ley Federal de Presupuesto
Instituto
del gobierno federal, de sus
y Responsabilidad
Federal
planes y programas para el
Hacendaria, Ley Federal. de
Electoral y
siguiente año fiscal,
Entidades Paraestatales,
Comisión
basándose en las
Reglamento de la Ley
Nacional de
referencias de gasto y
Federal de Entidades
Derechos
techos financieros
Paraestatales, Ley General
Humanos,
establecidos por la
de Deuda Pública, Ley de
4. Poder
Secretaría de Hacienda,
Obras Públicas y Servicios
Legislativo
siendo ésta última la
relacionados con las
responsable de presentar el
mismas, Ley de
Proyecto del Presupuesto de
Adquisiciones,
Egresos de la Federación
Arrendamientos y Servicios
(PPEF) ante la Cámara de
del Sector Público
Diputados a más tardar el 8
de septiembre.
Discusión,
1. Poder
Análisis y discusión del
Constitución Política de los
modificación
Legislativo:
Proyecto de Presupuesto
Estados Unidos Mexicanos,
(re)asignación
Cámara de
presentado por el Ejecutivo.
Ley Orgánica del Congreso
y aprobación
diputados
El presupuesto debe ser
de los Estados Unidos
aprobado antes del 15 de
Mexicanos Federal de
noviembre
Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria
y su Reglamento
Fuente: elaboración propia con información de Guerrero-Amparán et al (2001).
Página |26
En resumen, en la etapa de formulación del Proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federación, de acuerdo a la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (09/04/2012), la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público "estará a cargo de la programación y presupuestación del gasto público
federal correspondiente a las dependencias y entidades" (Art. 6). Esto es, una
vez integradas las prioridades presupuestales de los poderes ejecutivo, judicial,
legislativo y los organismos autónomos, la SHCP integrará y formulará el PPEF
a más tardar el 15 de noviembre y lo presentará ante la Cámara de Diputados
para su discusión, modificación y aprobación, derivando así el Presupuesto de
Egresos de la federación (PEF).
15
SEPT
NOV
+20
+20
días
8
DIC
días
Figura 3. Línea de tiempo del proceso presupuestal
DIC
Fuente: elaboración propia
Página |27
2.3 Estructura presupuestal
El decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación que se publica a más
tardar 20 días naturales posteriores a su aprobación en el Diario Oficial de la
Federación, contiene tres rasgos de interés para el presente análisis:
i.
Exposición de motivos. Establece las políticas de gasto de los 3
Poderes de la Unión y de los entes autónomos, así como enfoques
transversales de política pública y medición trimestral del gasto, en
aspectos como: igualdad entre mujeres y hombres; para niñas, niños y
adolescentes; de ciencia, tecnología e innovación; especial concurrente
para el desarrollo sustentable; erogaciones para el desarrollo integral de
los jóvenes; recursos para la atención de grupos vulnerables y
erogaciones para el desarrollo integral de la población indígena.
ii.
Asignación del Gasto neto total. Comprende las erogaciones por
concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda
pública; inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad
patrimonial que realizan los ejecutores de gasto 15 (09/04/2012 Art. 4
LFPRH). Se precisa la erogación programada para cada una de las
dependencias 16 , para los ejecutores del gasto por Ramos y para las
15
De acuerdo a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), se
definen como ejecutores del gasto a los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos a
los que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de los ramos autónomos, así
como las dependencias y entidades, que realizan las erogaciones a que se refiere el artículo 4
de esta Ley con cargo al Presupuesto de Egresos.
16
De acuerdo a la LFPRH, éstos se definen como: las Secretarías de Estado, incluyendo a sus
respectivos órganos administrativos desconcentrados, así como la Consejería Jurídica del
Ejecutivo Federal, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal. Asimismo, aquellos ejecutores de gasto a quienes se les otorga un tratamiento
equivalente en los términos del artículo 4 de esta Ley.
Página |28
entidades sujetas a control presupuestario directo17 - sea éste un gasto
programable18 o no-.
17
La LFPRH define a las entidades de control directo como aquellos organismos
descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos, que de
conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal sean considerados
entidades paraestatales, cuyos ingresos están comprendidos en su totalidad en la Ley de
Ingresos y sus egresos forman parte del gasto neto total
18
Las erogaciones que la Federación realiza en cumplimiento de sus atribuciones conforme a
los programas para proveer bienes y servicios públicos a la población
Página |29
Tabla 4. Clasificación del gasto neto total
Ramos
A:
No.
Ejecutor
Autónomos
Ramo
B:
No.
Ejecutor
Administrativo
01
Poder Legislativo
11
Educación Pública
03
Poder Judicial
12
Salud
22
Instituto Federal Electoral
13
Marina
35
Comisión Nacional de los Derechos
14
Trabajo y Previsión Social
15
Reforma Agraria
16
Medio Ambiente y Recursos Naturales
17
Procuraduría General de la República
Humanos
32
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa
40
Instituto Nacional de Estadística y
Geografía
B:
Administrativo
02
Presidencia de la República
18
Energía
04
Gobernación
20
Desarrollo Social
05
Relaciones Exteriores
21
Turismo
06
Hacienda y Crédito Público
27
Función Pública
07
Defensa nacional
31
Tribunales Agrarios
08
Agricultura, Ganadería, Pesca y
36
Seguridad Pública
37
Consejería Jurídica del ejecutivo
Alimentación
09
Comunicaciones y Transportes
Federal
10
Economía
38
Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología
Página | 30
Tabla 5. Clasificación del gasto neto total (continúa)
Ramos
C:
No.
Ejecutor
Generales
Ramo
D:
Gasto Programable
19
No.
Ejecutor
Entidades Sujetas a Control Presupuestario Directo
Gasto Programable
Aportaciones a Seguridad Social
GYN
Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado
23
Provisiones Salariales y Económicas
GYR
Instituto Mexicano del Seguro Social
25
Previsiones y Aportaciones para los
TOQ
Comisión Federal de Electricidad
TZZ
Petróleos Mexicanos (Consolidado)
Sistemas de Educación Básica,
Normal, Tecnológica y de Adultos
33
Aportaciones Federales para Entidades
Federativas y Municipios
Gasto No Programable
24
Deuda Pública
28
Participaciones a Entidades
Gasto No Programable
Costo financiero
TOQ
Comisión Federal de Electricidad
TZZ
Petróleos Mexicanos (Consolidado)
Federativas y Municipios
29
Erogaciones para las Operaciones y
Programas de Saneamiento Financiero
30
Adeudos de Ejercicios Fiscales
Anteriores
34
Neteo
(Diferencias de aportaciones y subsidios y
transferencias)
Erogaciones para los Programas de
Apoyo a Ahorradores y Deudores de la
GASTO NETO TOTAL
banca
Fuente: elaboración propia
Página |31
iii.
Distribución del presupuesto. Usualmente plasmado en los Anexos, la
distribución del presupuesto se clasifica por dependencias y entidades,
concepto de gasto, programa, entre otros. Las aportaciones y
participaciones a entidades federales y municipios (Ramo 33 y 28,
respectivamente), se desglosan por cada una de las entidades,
municipios y delegaciones del Distrito Federal.
Sin embargo, la distribución presupuestal que resulta de interés para
esta
Tesis, se refiere a aquel presupuesto que controlan las
dependencias y que ejercen las entidades federales (ver figura 4).
Figura 4. Anexo 36: ampliaciones al Ramo 16 (PEF 2012)
Fuente: PEF 2012 (DOF, 27/dic/2011)
Página | 32
A manera de conclusión del presente Capítulo y como parte de la línea
conductora de esta Tesis:
i.
La Asignación presupuestal se debe entender como aquellos gastos
asignados a las entidades del Poder Ejecutivo Federal, mientras que
la Distribución del Presupuesto se destina hacia las entidades a
través de proyectos, estudios, infraestructura, entre otros, a ejercer
en el año de vigencia del PEF.
ii.
Esta Tesis analiza los comportamientos y los criterios de Asignación
(Capítulo 3) y aquellos de Distribución (Capítulo 4) y sus principales
bases teóricas, de acuerdo al marco descrito en el Capítulo 1.
Página |33
#ThePolicies&ThePoliticsOfTheBudgetProcess
Capítulo 3. Presupuestos de Egresos de la Federación en Medio
Ambiente y Recursos Naturales (Ramo 16): 2006-2012
El diseño del Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF)
por parte de la SHCP considera, de acuerdo a la teoría económica de los
presupuestos:
la
inflación,
el
crecimiento
económico,
las
provisiones
financieras, el tipo de cambio, los precios del petróleo, las remesas de los
migrantes, es decir, del entorno macroeconómico de México y las tendencias
mundiales (University of Colorado nd). Así, su integración y formulación
considera estas y otras variables coyunturales y políticas con la finalidad de
equilibrar las finanzas públicas.
Al parecer, por la evidencia que se analiza en este capítulo, esta misma inercia,
premisas ó políticas económicas influyen en el ánimo de los legisladores que
integraron las legislaturas del periodo analizado (2006-2012), al aprobar los
PEF en el mismo periodo. Se trata entonces de modelar, analizar y discutir la
hipótesis propuesta: "Los PEF´s y el Ramo 16: medio ambiente y recursos
naturales, en términos de gasto neto total, se integran y aprueban con base en
un criterio económico, reflejado en el crecimiento anual, fundamentalmente, en
la teoría económica incremental. Un comportamiento racional, progresivo".
Página | 34
3.1 Metodología
En este apartado se presentan los supuestos metodológicos bajo los cuales se
obtuvo la información, los métodos de manejo y análisis de la información
contenida en los PEF´s y, finalmente, modelar su comportamiento y discutir los
resultados.
Esto es, con la finalidad de comparar incrementos o decremetos netos en los
presupuestos públicos durante un periodo de tiempo, se debe: a) tomar un año
de referencia (año base); b) estimar la inflación acumulada a partir del año base
y, c) descontar el efecto de la inflación en los presupuestos subsecuentes.
Tabla 6. Metodología de análisis de los PEF 2006-2012
Proceso
1. Sistematización
2. Cálculo de inflación
3. Actualización
Actividad
Revisión de los PEF
A través de la
Transformación de los
publicados en el Diario
Calculadora de Inflación
presupuestos de
Oficial de la Federación
del INEGI (2012), se
egresos de pesos
durante los periodos
estimó la inflación
corrientes a pesos
2000-2012 en cuanto al
acumulada en el periodo
constantes
gasto neto total y el
2006-2012 (junio-junio)
ramo 16
Resultado
Fuente
Tabla 7. Efecto de la
Tabla 7. Efecto de la
Tabla 7. Efecto de la
inflación en los PEF:
inflación en los PEF:
inflación en los PEF:
2006-2012 (miles de
2006-2012 (miles de
2006-2012 (miles de
millones de pesos),
millones de pesos),
millones de pesos),
columnas 2 y 3
columnas 4 y 5
columnas 6 y 7
Diarios Oficiales de la
Instituto Nacional de
Federación (Anexo I.)
Estadística y Geografía
1
Fuente: elaboración propia
Se presentan en la Tabla 7, los presupuestos públicos del periodo 2006-2012
del gasto neto total y del ramo administrativo: medio ambiente y recursos
naturales (ramo 16) publicados en los diarios oficiales de la federación y, en su
caso, en las fe de erratas publicadas por el mismo medio y la aplicación
metodológica descrita en los párrafos anteriores.
Página |35
Tabla 7. Efecto de la inflación en los PEF: 2006-2012 (miles de millones de pesos)
Año

PEF (pesos corrientes)
% Inflación (año base 2006)
PEF (pesos constantes)
Gasto neto
Ramo 16
anual
acumulada1
Gasto neto
Ramo 16






2006
2,000.1
21.3
-
-
2,000.1
21.3
2007
2,260.4
29.0
3.98%
3.98%
2,173.9
27.9
2008
2,569.5
39.1
5.26%
9.45%
2,347.6
35.7
2009
3,045.5
45.1
5.74%
15.73%
2,631.5
38.9
2010
3,176.3
46.2
3.69%
20.00%
2,646.9
38.5
2011
3,438.9
51.2
3.28%
23.93%
2,774.9
41.3
2012
3,706.9
54.7
4.34%
29.30%
2,866.9
42.3
Fuente: elaboración propia (Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C3
(2014).xlsx)
1
Las cifras acumuladas de la inflación, transcritas de la fuente, no coinciden en la sumatoria de
las anuales.
3.2 Comportamiento de las asignaciones presupuestales
La aprobación del gasto neto total19 del PEF 2006-2012, muestra signos de un
presupuesto incremental20. De acuerdo a Högye (2002) este método, iniciado
en los años sesenta, propone un crecimiento presupuestario en la mayoría de
los programas y el aumento del gasto. Se fundamenta en el análisis estadístico
de los resultados midiendo las cantidades y tasas de crecimiento, esto es, los
impulsores de esta escuela se concentran sobre las tácticas utilizadas para
aumentar la base a pequeños pasos (8). Así, el comportamiento de los
presupuestos de egresos de la federación, en lo que respecta al gasto neto total
y al presupuesto asignado para el ramo 16: medio ambiente y recursos
naturales durante el período 2006-2012.
19
El gasto neto total del PEF refleja el egreso global destinado a: a) ramos autónomos, poderes
legislativo y judicial, IFE, CNDH e INEGI; b) ramos administrativos, poder ejecutivo; c) ramos
generales, principalmente aportaciones y participaciones a/para las entidades federativas y
municipios y d)entidades sujetas a control presupuestario directo.
20
La estimación de la tasa de crecimiento se realiza con base en el método geométrico.
Página |36
pesos constantes (miles de millones)
Gráfica 1. Evolución del Gasto Neto Total de los PEF: 2006-2012
3,500.0
14.00%
3,000.0
12.00%
2,500.0
10.00%
2,000.0
8.00%
1,500.0
6.00%
1,000.0
4.00%
500.0
2.00%
-
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2,000.1
2,173.9
2,347.6
2,631.5
2,646.9
2,774.9
2,866.9
Variación: Gasto neto
-
8.69%
7.99%
12.09%
0.59%
4.83%
3.32%
Inflación anual
-
3.98%
5.26%
5.74%
3.69%
3.28%
4.34%
Gasto neto
0.00%
Fuente: elaboración propia (Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C3 (2014).xlsx)
Resulta de especial interés señalar que las tasas de crecimiento siempre son positivas, independientemente de la
magnitud del crecimiento.
Página | 37
pesos constantes (miles de millones)
Gráfica 2. Evolución del Ramo 16, Medio Ambiente y Recursos Naturales: 2006-2012
45.0
35.00%
40.0
30.00%
35.0
25.00%
30.0
20.00%
25.0
15.00%
20.0
10.00%
15.0
5.00%
10.0
0.00%
5.0
-
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
21.3
27.9
35.7
38.9
38.5
41.3
42.3
Variación: Ramo 16
-
30.70%
27.95%
9.09%
-1.04%
7.27%
2.39%
Inflación anual
-
3.98%
5.26%
5.74%
3.69%
3.28%
4.34%
Ramo 16
-5.00%
Fuente: elaboración propia (Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C3 (2014).xlsx)
Se destaca en este Ramo la tasa de decrecimiento del año 2010. Sin embargo su comportamiento es paralelo a la
inflación, coincide con el cambio de la legislatura 2006-2009 y 2009-2012 y a la crisis económica mundial. Estos aspectos
se discuten con mayor profundidad en el siguiente apartado.
Página |38
3.3 Análisis y discusión
El gasto neto total de los presupuestos de egresos de la federación durante el
periodo 2006-2012 tuvieron un crecimiento sostenido, con una tasa media anual
de entre 6.25% y 6.41%21. Mientras tanto, el gasto destinado a medio ambiente
y recursos naturales (Ramo 16) en el mismo periodo se ubica entre 8.18% y
12.73%22. No obstante, es importante destacar que en el año 2010, el gasto
neto tuvo un crecimiento mínimo de 0.59% y la asignación al ramo 16 un
decrecimiento de 1.04%, mientras que la inflación se mantuvo en el orden de
4.16%-4., sin variaciones significativas con respecto al periodo analizado. Es
decir, se presupone que se aplicaron medidas de política fiscal y monetaria ante
un entorno internacional adverso para las economías emergentes, como lo es
México.
Gráfica 3. Comparación de las tasas de (de)crecimiento PEF & Ramo 16: 2006-2012
35.00%
30.00%
25.00%
20.00%
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
-5.00%
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Inflación anual
-
3.98%
5.26%
5.74%
3.69%
3.28%
4.34%
Gasto neto
-
8.69%
7.99%
12.09%
0.59%
4.83%
3.32%
Ramo 16
-
30.70%
27.95%
9.09%
-1.04%
7.27%
2.39%
Fuente: elaboración propia (Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C3
(2014).xlsx)
21
La variación corresponde al método con el que se estima la medida de tendencia central. El
primer valor corresponde al promedio y el segundo a la mediana, respectivamente. La
desviación estándar es de 0.04.
22
Ibídem. Los valores corresponden a la mediana y promedio, respectivamente. La desviación
estándar es de 0.13.
Página | 39
Así mismo, es menester señalar los incrementos atípicos de los PEF´s del año
2007 y 2008 del 30.70% y 27.95%, mismos que coinciden con el
posicionamiento en la agenda verde del entonces Presidente Felipe de Jesús
Calderón Hinojosa, ante el Programa de Reforestación y de la Conferencia de
las Partes 16 (COP 16) que se realizó en Cancún, México en el año 2010.
Página |40
#ThePolicies&ThePoliticsOfTheBudgetProcess
Capítulo 4. Distribución del Ramo 16, Medio Ambiente y Recursos
naturales en las 32 Entidades de México: 2009-2012
De acuerdo a Högye (2002), los presupuestos públicos son una declaración
política. Es decir, representan la jerarquización de las acciones encaminadas a
ejecutar las políticas públicas diseñadas ex-professo por los actores políticos poderes ejecutivo y legislativo- plasmados en términos monetarios. En el caso
del Ramo 16, corresponde a los recursos económicos relacionados con la
implementación de políticas públicas de medio ambiente y los recursos
naturales.
A partir del PEF 2009, el ramo 16 integró una modalidad sui géneris. El poder
legislativo transparentó la (re)distribución de los recursos económicos hacia las
Entidades, iniciando una nueva era que tuvo una inercia institucional positiva
hasta el PEF 2012: independientemente de la composición de las comisiones,
los grupos parlamentarios en el Congreso Federal y aún de las legislaturas, se
conoce el monto de los recursos que se asignan a las entidades. Sin embargo,
la distribución del Ramo 16, anexos 31, 34, 31 y 36 (correspondientes a las
ampliaciones de los PEF´s 2009-2012, respectivamente), se aprueban con base
en criterios preponderantemente políticos, reflejados en (de)crecimientos,
fundamentalmente, en la teoría del clientelismo. Es decir, se presentan
Página |41
simultáneamente comportamientos (in)estables, progresivos y regresivo, a
saber.
4.1 Descripción de las ampliaciones del Ramo 16
En el periodo 2009-2012, en el proceso de análisis, discusión y aprobación de
los PEF´s, la Cámara de Diputados amplía y (re)asigna, al sector de medio
ambiente y recursos naturales el siguiente gasto público:
Tabla 8. Ampliaciones presupuestales del Ramo 16: 2009-2012 (miles de pesos)
PEF
Anexo
Fecha de
Ampliaciones
Ampliaciones a
Ampliaciones
publicación DOF
a los Estados
la Federación
total
2009
31
28/nov/2008
635,000.00
165,000.00
800,000.00
2010
34
7/dic/2009
1,350,000.00
5,121,900.00
6,471,900.00
2011
31
7/dic/2010
1,350,000.00
310,000.00
1,660,000.00
2012
36
27/dic/1011
1,510,915.325
7,973,673.557
9,484,588.882
Fuente: elaboración propia a partir de los decretos de PEF´s 2009-2012 publicados en el DOF
A partir de estas ampliaciones y su comportamiento atípico en términos de
crecimiento, mezcla de gasto público con otros programas relacionados con las
ampliaciones a la federación y en términos de progresividad y estabilidad
presupuestal, se profundiza este análisis del instrumento de política pública,
como lo son los presupuestos de egresos de la federación.
Las ampliaciones a los estados, los criterios de distribución y su modelación son
la caja negra que se analiza en la presente tesis. La discusión del
comportamiento y la evolución de estas ampliaciones resultan importantes a la
luz de los discursos de los derechos a un medio ambiente sano para el
bienestar y desarrollo, los principios de progresividad y no regresividad de las
acciones de los Estados y de las premisas de la política del clientelismo, por
parte del poder legislativo.
Desde esta perspectiva, el análisis inicia con los datos duros contenidos en
cada uno de los anexos mencionados. Cabe señalar que, para los fines de
comparación entre las entidades federativas, se excluyen las cifras relacionadas
con programas e instituciones federales: como lo es el Programa Hídrico, en el
Página |42
PEF 2010 y 2012 y Forestal, cambio climático e igualdad de género, PEF 2011.
Una vez acotado el análisis, se presenta la distribución del ramo 16 en el
periodo 2009-2012.
Página |43
Tabla 9. Distribución de las ampliaciones presupuestales al Ramo 16: 2009-2012
Ampliaciones al Ramo 16 (pesos corrientes)
Estado
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
TOTAL
PEF 2009
7,000,000
2,500,000
21,000,000
20,000,000
2,000,000
4,666,622
118,000,000
21,000,000
5,000,000
21,000,000
50,000,000
13,333,378
100,000,000
21,000,000
15,000,000
20,000,000
1,000,000
12,000,000
40,000,000
20,000,000
10,000,000
38,500,000
20,000,000
10,000,000
42,000,000
PEF 2010
20,322,000
67,462,000
7,690,000
4,050,000
41,275,711
15,000,000
56,700,000
3,207,901
110,500,000
40,000,000
57,347,840
57,000,000
89,000,000
41,092,336
266,459,013
55,284,289
39,868,204
8,100,000
40,000,000
92,000,000
24,000,000
1,833,086
40,400,000
8,100,000
8,100,000
47,633,120
46,200,000
4,050,000
3,024,500
16,200,000
8,100,000
30,000,000
PEF 2011
20,320,000
31,997,452
21,000,000
35,000,000
12,000,000
68,529,930
104,840,634
46,270,000
49,847,367
62,213,257
79,000,000
69,554,659
274,108,390
44,526,109
16,599,298
3,720,000
78,000,000
59,800,000
56,126,494
9,000,000
40,400,000
6,605,070
26,127,194
24,914,146
56,000,000
9,000,000
25,000,000
13,000,000
6,500,000
PEF 2012
23,000,000
30,206,318
6,571,900
103,500,000
17,000,000
17,300,000
69,500,000
8,750,000
135,000,000
50,266,568
51,356,894
79,600,000
69,500,000
80,732,339
255,400,000
45,067,399
23,882,200
8,940,004
62,000,000
26,000,000
57,874,200
2,000,000
45,000,000
8,000,000
25,317,900
26,955,200
96,845,325
9,000,000
7,000,000
35,500,000
17,000,000
16,849,078
635,000,000
1,350,000,000
1,350,000,000
1,510,915,325
Fuente: elaboración propia con información de los PEF 2009-2012.
Página |44
4.2 Modelo de distribución presupuestal tridimensional
El comportamiento de las asignaciones presupuestales hacia los gobiernos
estatales presenta dos efectos:
i.
El primero se refiere al resultado global del periodo analizado (20092012): estadio23 incremento/decremento. Es el análisis de la evolución de
las asignaciones presupuestales hacia las entidades, visualizado desde
una medida (o estadístico) de tendencia central: mediana24 estimada
a través de las tasas de crecimiento anuales.
ii.
El segundo marca el comportamiento del presupuesto en el Estado:
comportamiento de estabilidad/inestabilidad. Es decir, con base en la
trayectoria y el análisis de cada una de tasas de crecimiento anuales que
conforman el periodo (2009-2010, 2010-2011 y 2011-2012), se marca la
distribución presupuestal en cada uno de los estados. Representa una
fotografía del periodo analizado.
Figura 5. Esquema de estadios crecientes/decrecientes & estables/inestables
TCMA
distribución del presupuesto
Periodos
Medida de tendencia central
Notas: TCMA- tasa de crecimiento media anual, Periodos: 2009-2010, 2010-2011 y 2011-2012.
La forma de la distribución del presupuesto es una representación esquemática para fines
explicativos.
23
Etapa o fase de un proceso
Se selecciona la mediana porque, como estadístico de tendencia central, proporciona una
estimación de la puntuación típica, común o normal encontrada en una distribución de
puntuaciones en bruto y porque representa la puntuación central en una distribución ordenada
(Ritchey 2008, p.107, p.112)
24
Página |45
El modelo de distribución presupuestal implica la combinación de ambas
variables en un sistema cartesiano tridimensional y sus comportamientos o
distribuciones. La primera que define el estadio incremental/decremental:
positivo y negativo, es decir la medida de tendencia central. La segunda modela
la distribución del presupuesto aprobado en cada uno de los 3 ciclos
presupuestales (2009-2010, 2010-2011 y 2011-2012), se representa en el eje
"x" y "y", tanto positivo como negativo. En el tercer eje "z" se presentan los
resultados donde se establecen aquellas Entidades que presentaron el
comportamiento descrito en el Modelo.
Figura 6. Esquema del modelo de distribución presupuestal
Fuente: (Google 2013)
4.2.1 Bases metodológicas del efecto distributivo
Se propone el análisis y la discusión de las asignaciones presupuestales hacia
las los Estados con un modelo de distribución presupuestal, fundamentado en
un sistema cartesiano donde, a través de la combinación de las variables
descritas, se clasifican las entidades de acuerdo a ocho combinaciones que
modelan su comportamiento con respecto al estadio de (de)crecimiento:
Página |46
mediana positiva y negativa y las tasas de crecimiento media anuales -estadio
(in)estable- en los tres periodos (positivas y negativas, respectivamente):
Página |47
Figura 7. Definición y modelado del efecto distributivo: creciente estable e inestable
Efecto
Estadios
Creciente
1
2
3
4
Estable 1
Estable 2
Inestable 1
Inestable 2
I
II
III
I
II
III
I
II
III
I
II
III
+
+
+
-
+
+
+
-
+
+
+
-
La medida de
Las tasas de crecimiento
La primer tasa de
La primer tasa de
Las primeras dos tasas de
tendencia central
media anuales en cada
crecimiento es negativa y
crecimiento es positiva, la
crecimiento media anuales
es positiva: moda,
periodo son positivas.
las siguientes dos son
segunda negativa y la
son positivas y la última
positivas.
tercer positiva
negativa
independientement
e de la magnitud de
la moda y siempre
crecimiento media
anuales
400%
100%
350%
50%
40%
30%
20%
10%
40%
30%
20%
10%
0%
2009-2010
2010-2011
2011-2012
-10%
80%
60%
40%
20%
0%
2009-2010
2010-2011
-20%
2011-2012
Tasa de crecimiento media anual (%)
las tasas de
120%
50%
Tasa de crecimiento media anual (%)
valores positivos en
Tasa de crecimiento media anual (%)
cuando menos 2
60%
60%
Tasa de crecimiento media anual (%)
se presentan
70%
300%
250%
200%
150%
100%
50%
0%
2009-2010
2010-2011
2011-2012
-50%
-40%
-20%
-100%
-30%
0%
2009-2010
2010-2011
-60%
Periodos
2011-2012
Periodos
-150%
Periodos
Periodos
Fuente: elaboración propia (Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C4 (2014).xlsx)
I=periodo 2009-2010, II= periodo 2010-2011 y, III= periodo 2011-2012
Página |48
Figura 8. Definición y modelado del efecto distributivo: decreciente estable e inestable
Efecto
Estadios
Decreciente
5
6
7
8
Estable 1
Estable 2
Inestable 1
Inestable 2
I
II
III
I
II
III
I
II
III
I
II
III
-
-
-
+
-
-
-
+
-
-
-
+
La medida de tendencia
Las tasas de crecimiento
La primer tasa de
La primer tasa de
Las primeras dos tasas de
central es negativa:
media anuales en cada
crecimiento es positiva y
crecimiento es negativa, la
crecimiento media anuales
moda,
periodo son negativas
las siguientes dos son
segunda positiva y la
son negativas y la última
negativas
tercer negativa
positiva
valores negativos en
las tasas de
2010-2011
2011-2012
-20%
-30%
-40%
-50%
-60%
-70%
-80%
-90%
crecimiento media
140%
70%
Tasa de crecimiento anual (%)
cuando menos 2
150%
80%
2009-2010
Tasa de crecimiento anual (%)
y siempre se presentan
0%
-10%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
2009-2010
2010-2011
2011-2012
Tasa de crecimiento anual (%)
la magnitud de la moda
120%
100%
50%
0%
2009-2010
2010-2011
-50%
-20%
Periodos
-30%
-100%
Periodos
2011-2012
Tasa de crecimiento anual (%)
independientemente de
100%
80%
60%
40%
20%
0%
-20%
2009-2010
2010-2011
2011-2012
-40%
Periodos
-60%
Periodos
anuales
Fuente: elaboración propia (Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C4 (2014).xlsx)
I=periodo 2009-2010, II= periodo 2010-2011 y, III= periodo 2011-2012
Una vez definidos cada uno de los estadios: creciente y decreciente y los efectos: estables e inestables, se corre el
modelo y se obtienen los resultados plasmados en la Tabla 10, para cada una de los estados, misma que se analiza y
discute en el siguiente apartado.
Página |49
Tabla 10. Tasas de variación y (de)crecimiento media anuales de las asignaciones presupuestales hacia las entidades: 2009-2012
PEF (millones de pesos, 2009)
Estado
2009
2010
2011
2012
Aguascalientes
Tasas de variación media anuales
(TVMA)25
2009-2010
2010-2011
2011-2012
Efecto 26
27
(desv. est.
de TVMA)
7.00
19.60
18.97
20.59
1.80
-0.03
0.09
(mediana
de TVMA)
0.09
Baja California
-
65.06
29.88
27.04
1.00
-0.54
-0.10
-0.10
0.65
Baja California Sur
-
7.42
-
5.88
1.00
-1.00
1.00
1.00
0.94
2.50
3.91
19.61
92.63
0.56
4.02
3.72
3.72
1.54
Chiapas
21.00
39.81
32.68
15.22
0.90
-0.18
-0.53
-0.18
0.61
Chihuahua
20.00
14.47
11.21
15.48
-0.28
-0.23
0.38
-0.23
0.30
Coahuila
2.00
54.68
63.99
62.20
26.34
0.17
-0.03
0.17
12.38
Colima
4.67
3.09
-
7.83
-0.34
-1.00
1.00
-0.34
0.83
118.00
106.57
97.90
120.83
-0.10
-0.08
0.23
-0.08
0.15
21.00
38.58
43.21
44.99
0.84
0.12
0.04
0.12
0.36
5.00
55.31
46.55
45.97
10.06
-0.16
-0.01
-0.01
4.78
Guerrero
21.00
54.97
58.09
71.24
1.62
0.06
0.23
0.23
0.70
Hidalgo
50.00
85.83
73.77
62.20
0.72
-0.14
-0.16
-0.14
0.41
Jalisco
13.33
39.63
64.95
72.26
1.97
0.64
0.11
0.64
0.79
México
100.00
256.98
255.96
228.59
1.57
-0.00
-0.11
-0.00
0.77
21.00
53.32
41.58
40.34
1.54
-0.22
-0.03
-0.03
0.79
Campeche
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Michoacán
0.84
25
Las tasas de variación media anuales se estiman con base en la metodología descrita en el capítulo 3, Tabla 6, página 35 de la presente Tesis.
El efecto , incremento/decremento se define como la mediana de las tasas de variación media anual 2009-2010, 2010-2011 y 2011-2012. Se
selecciona esta medida de tendencia central en virtud de ser más representativa del comportamiento de las tasas de crecimiento en el periodo
analizado 2009-2012. Es decir, como medida de tendencia central reconoce la posición y la progresividad (ascendente y descendente) de los
datos. Para mayor referencia ver el Anexo II.2 Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C4 (2014).
27
La desviación estándar que se presenta corresponde a la poblacional.
26
Página | 50
Tabla 11. Tasas de variación y (de)crecimiento media anuales de las asignaciones presupuestales hacia las entidades: 2009-2012
(continúa)
PEF (millones de pesos, 2009)
Tasas de variación media anuales
(TVMA)28
2009-2010
2010-2011
2011-2012
Estado
2009
2010
2011
2012
Morelos
15.00
38.45
15.50
21.37
1.56
-0.60
Nayarit
20.00
7.81
3.47
8.00
-0.61
1.00
38.58
72.84
55.49
Oaxaca
12.00
88.73
55.84
Puebla
40.00
23.15
-
Efecto 29

(desv. est.
de TVMA)
0.38
(mediana
de TVMA)
0.38
-0.56
1.30
-0.56
0.89
37.58
0.89
-0.24
0.89
17.57
23.27
6.39
-0.37
-0.58
-0.37
3.24
52.41
51.80
-0.42
1.26
-0.01
-0.01
0.72
1.77
8.40
1.79
1.00
3.75
-0.79
1.00
1.91
20.00
38.96
37.73
40.28
0.95
-0.03
0.07
0.07
0.44
-
7.81
6.17
7.16
1.00
-0.21
0.16
0.16
0.51
Sinaloa
10.00
7.81
24.40
22.66
-0.22
2.12
-0.07
-0.07
1.07
Sonora
-
45.94
23.26
24.13
1.00
-0.49
0.04
0.04
0.62
38.50
44.56
52.29
86.68
0.16
0.17
0.66
0.17
0.23
Tamaulipas
-
3.91
8.40
8.06
1.00
1.15
-0.04
1.00
0.52
Tlaxcala
-
2.92
-
6.27
1.00
-1.00
1.00
1.00
0.94
Veracruz
20.00
15.62
23.34
31.77
-0.22
0.49
0.36
0.36
0.31
Yucatán
10.00
7.81
12.14
15.22
-0.22
0.55
0.25
0.25
0.32
Zacatecas
42.00
28.93
6.07
15.08
-0.31
-0.79
1.48
-0.31
Nuevo León
Querétaro
Quintana Roo
San Luis Potosí
Tabasco
0.88
0.98
Fuente: elaboración propia (Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C4 (2014).xlsx)
28
Las tasas de variación media anuales se estiman con base en la metodología descrita en el capítulo 3, Tabla 6, página 35 de la presente Tesis.
El efecto , incremento/decremento se define como la mediana de las tasas de variación media anual 2009-2010, 2010-2011 y 2011-2012. Se
selecciona esta medida de tendencia central en virtud de ser más representativa del comportamiento de las tasas de crecimiento en el periodo
analizado 2009-2012. Es decir, como medida de tendencia central reconoce la posición y la progresividad (ascendente y descendente) de los
datos. Para mayor referencia ver el Anexo II.2 Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C4 (2014).
29
Página |51
4.3 Resultados
4.3.1 Estadios: incremento y decremento
El análisis se profundiza en dos aspectos, a saber:
i.
Estadios: incremento/decremento: variable económica. Este efecto
analiza, en términos reales, el comportamiento (de)creciente de las
(re)asignación presupuestal del Ramo 16 en cada una de las entidades,
durante el periodo analizado. El método empleado es a través de la
conversión de pesos corrientes a constantes, a través de los deflactores
del INEGI (2012), considerando el año 2009 como base y los periodos de
junio a junio de cada ciclo 2009-2010, 2010-2011 y 2011-2012,
respectivamente30. De acuerdo a la metodología propuesta en el capítulo
anterior se presenta la gráfica 4 con los resultados.
Gráfica 4. Evolución de las asignaciones presupuestales hacia las entidades: 2009-2012
Fuente: elaboración propia con base en información del PEF 2009-2012
30
Los valores de la inflación (deflactor) para cada periodo es de: 0.0369, 0.0709 y 0.1173,
respectivamente.
Página |52
Se demuestra también que la tendencia presupuestal de las reasignaciones
presupuestales distribuidas hacias las entidades - en términos de gasto neto en
el periodo analizado 2009-2012 -inicia con una tasa incremental (105.0%) y se
comporta con tasas de decrecimiento y crecimiento variables en cada uno de
los años (-3.2% y 7.3%), respectivamente, mientras la inlfación se sitúa entre el
3.28 y 4.34% en el mismo periodo. Es decir, un comportamiento con halos de
inestabilidad.
En lo que respecta a los resultados obtenidos a través de este efecto o estadio
se presentan en la Gráfica 5 de acuerdo a las siguientes consideraciones:
a) Las entidades que aparecen en color verde, presentan una tendencia
creciente en cuanto a la asignación presupuestal en los 3 periodos
descritos, independientemente de la estabilidad. Es decir, del efecto
distributivo descrito.
b) Las entidades que aparecen en color rojo, presentan una tendencia
decreciente en cuanto a la asignación presupuestal en los 3 periodos
descritos, independientemente de su comportamiento: estable o
inestable.
c) El porcentaje de crecimiento o decrecimiento de la Gráfica 5,
corresponde a la mediana (medida de tendencia central) asociada a
cada uno de los periodos en términos de crecimiento/decrecimiento
real, es decir, descontando el efecto inflacionario.
d) Como lo señala la Tesis desde un principio, esto correponde a las
fase de presupuestación y no necesariamente representa los
recursos que ejercieron las Entidades.
e) El detalle del método y cálculos se encuentra en el Anexo electrónico
señalado como Capítulo 4.
Página |53
Gráfica 5. Distribución de las asignaciones presupuestales en los estados por tendencia
creciente/decreciente: 2009-2012
Fuente: elaboración propia
Del análisis del efecto incremental/decremental se concluye:
1. El número de estados (18) con tendencia incremental en los
anexos del Ramo 16 en la República Mexicana, representa el
56.25% del total de las entidades. La tasa de crecimiento media
anual de este conjunto de estados es de 30.72% y el rango se
sitúa entre 3.93% (Sonora) y 372.39% (Campeche).
Página |54
2. El número de estados (14) con tendencia decreciente en los
anexos del Ramo 16 en la República Mexicana, representa el
43.75% del total de las entidades. La tasa de decrecimiento media
anual de este conjunto de estados es de 11.8% y el rango se sitúa
entre 0.41% (Estado de México) y 55.77% (Nayarit).
3. Así, aquellos presupuestos asignados a través de los anexos del
Ramo 16, crecen con tasas medias anuales insostenibles y
decrecen con tasas de menor magnitud.
ii.
¿Comportamiento político?. Se fundamenta en conocer en términos
reales -desde el punto de vista económico- la inercia (de)incremental. Es
decir, en la primer hipótesis se plantea que en los presupuestos públicos
federales, existe una lógica incremental bajo la cual se fundamentan la
formulación, discusión y aprobación por parte de las esferas políticas
ejecutiva y legislativa, respectivamente.
Si bien es cierto que esta lógica se basa en la teoría de los
macropresupuestos para garantizar la estabilidad de las finanzas
públicas y que, desde el punto de vista de
políticas
públicas,
corresponde a un enfoque top down, en cuanto al diseño de instrumentos
de política pública, este segundo apartado propone la hipótesis de que
en la presupuestación local -(re)asignación de los PEF-, se busca: a) un
equilibrio político, por encima de las estabilidad de las finanzas públicas
estatales y b) una (re)asignación/(re)distribución presupuestal sin
criterios técnico/económicos claros, de acuerdo al comportamiento
impredecible en los Presupuestos Aprobados.
Página |55
4.3.2 Comportamiento: estabilidad e inestabilidad
Comportamiento estable/inestable: variable política. Este efecto presupone
que la inestabilidad presupuestal creciente ó decreciente es un efecto poco
confiable en el diseño, la programación y la ejecución y la evaluación de
políticas públicas al obedecer una lógica enteramente coyuntural, es decir,
durante la discusión de los PEF en el Congreso.
La distribución de esta variable del modelo se presenta en dos tablas:
i.
El primero se refiere a una tendencia creciente en sus presupuestos y
al comportamiento o trayectoria de ésta, es decir, estable o inestable.
Figura 9. Resultados del efecto distributivo: estadio creciente y comportamiento estable
1
2
Estable 1
Estable 2
I
II
III
I
II
III
+
+
+
-
+
+
Las tasas de crecimiento media anuales en
La primer tasa de crecimiento es negativa y
cada periodo son positivas.
las siguientes dos son positivas.
+,+,+
‐,+,+
450%
60%
50%
350%
40%
Tasa de crecimiento media anual (%)
Tasa de crecimiento media anual (%)
400%
300%
250%
200%
150%
100%
50%
30%
20%
10%
0%
‐10%
0%
2009‐2010
2010‐2011
Durango
0.84
0.12
0.04
Tabasco
0.16
0.17
0.66
Guerrero
1.62
0.06
0.23
Jalisco
1.97
0.64
0.11
Campeche
0.56
4.02
3.72
Periodos
2011‐2012
‐20%
‐30%
2009‐2010
2010‐2011
2011‐2012
Yucatán
‐0.22
0.55
0.25
Veracruz
‐0.22
0.49
0.36
Periodos
Fuente: elaboración propia (Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C4
(2014).xlsx)
I=periodo 2009-2010, II= periodo 2010-2011 y, III= periodo 2011-2012
Página | 56
Figura 10. Resultados del efecto distributivo: estadio creciente y comportamiento
inestable
3
4
Inestable 1
Inestable 2
I
II
III
I
II
III
+
-
+
+
+
-
La primer tasa de crecimiento es positiva, la
Las primeras dos tasas de crecimiento media
segunda negativa y la tercer positiva
anuales son positivas y la última negativa
+,+,‐
4000%
150%
3500%
100%
50%
0%
‐50%
‐100%
‐150%
3000%
Tasa de crecimiento media anual (%)
Tasa de crecimiento media anual (%)
+,‐,+
200%
2009‐2010
2010‐2011
2500%
2000%
1500%
1000%
500%
2011‐2012
Sonora
1.00
‐0.49
0.04
Quintana Roo
0.95
‐0.03
0.07
Aguascalientes
1.80
‐0.03
0.08
San Luis Potosí
1.00
‐0.21
0.16
Morelos
1.56
‐0.60
0.38
Baja California Sur
1.00
‐1.00
1.00
Tlaxcala
1.00
‐1.00
1.00
0%
‐500%
2009‐2010
2010‐2011
2011‐2012
Coahuila
26.34
0.17
‐0.03
Nuevo León
37.58
0.89
‐0.24
Querétaro
1.00
3.75
‐0.79
Tamaulipas
1.00
1.15
‐0.04
Periodos
Periodos
Fuente: elaboración propia (Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C4
(2014).xlsx)
I=periodo 2009-2010, II= periodo 2010-2011 y, III= periodo 2011-2012
El relación a los resultados correspondientes a un estadio creciente
se señala:
a) Las
Entidades
en
las
cuales
se
mantuvo
un
comportamiento estable -y creciente, como se define este
estadio- , es decir, que siempre crecieron en cada periodo
son 5 de los 18 que presentaron dicho estadio:
Campeche (372.4%), Jalisco (63.9%), Guerrero (22.6%),
Tabasco
(17.4%)
correspondientes
y
Durango
medidas
de
(12.0%),
tendencia
con
sus
central,
respectivamente.
b) Las otras Entidades presentaron un comportamiento
inestable, lo que quiere decir que tuvieron cuando menos
un periodo con crecimiento negativo o decrecimiento:
Página |57
Yucatán,
Veracruz,
Sonora,
Quintana
Roo,
Aguascalientes, San Luis Potosí, Morelos, Baja California
Sur,
Tlaxcala,
Coahuila,
Nuevo
León,
Querétaro,
Tamaulipas.
ii.
El segundo se refiere a una tendencia decreciente en sus
presupuestos con sus correspondientes comportamientos estables e
inestables, a saber
Figura 11. Resultados del efecto distributivo: estadio decreciente y comportamiento
estable
5
6
Estable 1
Estable 2
I
II
III
I
II
III
-
-
-
+
-
-
Las tasas de crecimiento media
La primer tasa de crecimiento es positiva y
anuales en todos los periodos son
las siguientes dos son negativas
negativas31
1200%
+,‐,‐
1000%
Tasa de crecimiento anual (%)
800%
600%
400%
200%
0%
‐200%
2009‐2010
2010‐2011
2011‐2012
Chiapas
0.90
‐0.18
‐0.53
Hidalgo
0.72
‐0.14
‐0.16
Baja California
1.00
‐0.54
‐0.10
Michoacán
1.54
‐0.22
‐0.03
México
1.57
‐0.00
‐0.11
Oaxaca
6.39
‐0.37
‐0.58
Guanajuato
10.06
‐0.16
‐0.01
Periodos
Fuente: elaboración propia (Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C4
(2014).xlsx)
I=periodo 2009-2010, II= periodo 2010-2011 y, III= periodo 2011-2012
31
Este comportamiento no se presentó en la serie de datos analizada.
Página |58
Figura 12. Resultados del efecto distributivo: estadio decreciente y comportamiento
inestable
7
8
Inestable 1
Inestable 2
I
II
III
I
II
III
-
+
-
-
-
+
La primer tasa de crecimiento es negativa, la
Las primeras dos tasas de crecimiento
segunda positiva y la tercer negativa
media anuales son negativas y la
última positiva
‐,+,‐
200%
Tasa de crecimiento anual (%)
Tasa de crecimiento anual (%)
250%
150%
100%
50%
0%
‐50%
‐100%
200%
150%
100%
50%
0%
‐50%
‐100%
‐150%
‐,‐,+
2009‐201
0
2010‐201
1
2011‐201
2
Colima
‐0.34
‐1.00
1.00
Nayarit
‐0.61
‐0.56
1.30
1.48
2009‐2010
2010‐2011
2011‐2012
Zacatecas
‐0.31
‐0.79
Sinaloa
‐0.22
2.12
‐0.07
Chihuahua
‐0.28
‐0.23
0.38
Puebla
‐0.42
1.26
‐0.01
Distrito Federal
‐0.10
‐0.08
0.23
Periodos
Periodos
Fuente: elaboración propia (Archivo electrónico FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C4
(2014).xlsx)
I=periodo 2009-2010, II= periodo 2010-2011 y, III= periodo 2011-2012
El relación a los resultados correspondientes a un estadio decreciente
se señala:
a) Las Entidades en las cuales su comportamiento “va de
picada”, es decir, que en primer periodo tiene un
crecimiento, los otros dos periodos disminuyeron. En esta
“condición”
se
encuentran:
Chiapas,
Hidalgo,
Baja
California, Michoacán, estado de México, Oaxaca y
Guanajuato.
Página |59
Conclusiones
El análisis propuesto representa un primer avance en cuanto al análisis de los
Presupuestos desde la perspectiva de los enfoques de derechos, de principios
de política, de analogía clientelista y de teoría económica.
Si bien es cierto que coexisten las esferas ejecutiva y legislativa del poder
público en México en todas las fases de la integración de los PPEF y los PEF,
el hecho de transparentar la distribución de los Presupuestos representa un
avance ya que, independientemente de las dos legislaturas: 2006-2009 y 20092012; y la composición política en cada una de ellas y al interior de las
comisiones de medio ambiente, la información se ha transparentado a través de
los anexos etiquetados como (re)asignaciones al ramo 16.
Así mismo, las prioridades de la política pública nacional en materia de medio
ambiente han transitado de la agenda pública - nacional e internacional - al
tema de finanzas públicas a través de un incremento presupuestal sostenido en
los últimos 6 años (2006-2012). La legislación relacionada con la materia de
finanzas públicas se ha enfocado a los aspectos de fiscalización. Sin embargo,
el proceso de presupuestación en donde el poder ejecutivo proyecta y el poder
legislativo aprueba, es un tema donde coexisten los principios racionales y los
políticos, a saber.
Página | 60
Si bien es cierto que de acuerdo al modelo desarrollado, el panorama de las
(re)asignaciones hacia las entidades la tendencia se enfoca a la inestabilidad
presupuestal en 20 estados de la República Mexicana, también se considera un
avance en cuanto a la transparencia y el acceso a la información, ya a partir del
PEF 2009 se conoce cuál es el gasto programado para cada una de las
entidades. El ejercicio de los recursos corresponde al ejecutivo federal y local.
5.1 Asignación presupuestal hacia la Federación
Sin embargo, durante el periodo analizado, el comportamiento del presupuesto,
brinda elementos para el análisis y discusión, de las escuelas enunciadas en el
capítulo primero, a saber:
i.
Comportamiento racional: teoría económica del incrementalismo. A
nivel federal, tanto para el ejecutivo como para el legislativo, en la
formulación y aprobación de los PPEF y PEF, respectivamente, el criterio
económico se refleja en el crecimiento anual, fundamentalmente, en la
teoría incremental. Este comportamiento, atribuible a las políticas
macroeconómicas -nacionales e internacionales- se reflejan en la Gráfica
3 (Comparación de las tasas de (de)crecimiento PEF & Ramo 16: 20062012), independientemente de las legislaturas 2006-2009 y 2009-2012 y
sus composiciones políticas o ideológicas. Högye (2002) describe este
fenómeno como macropresupuesto (macrobudgeting), es decir, obedece
a decisiones de alto nivel sobre el gasto público, ingresos y déficit de las
finanzas (9). En términos de política pública, un diseño de las mismas
con una visión de arriba hacia abajo (top to down).
ii. Proceso de decisión. La teoría, método, o bien política incremental
como fundamento de los presupuestos públicos, donde únicamente los
actores gubernamentales han intervenido, ha sido señalada como poco
transparente. Esto es, el proceso de decisión es un elemento
fundamental para la política pública y es en este sentido donde las
reformas emprendidas para la elaboración de presupuestos públicos
Página |61
basados en resultados o bien, con la intervención de organizaciones de
la sociedad civil especializados, son parte de la agenda pública
pendiente, en lo que corresponde a transparencia y rendición de cuentas
en México.
Por otro lado, se les considera como instrumentos de planeación y
programación. Sin embargo, lo que es un hecho es que en el periodo del
gobierno federal (2006-2012) permaneció una lógica incrementalista del gasto
público y por lo tanto, de la programación presupuestal, en los poderes
ejecutivos y legislativos 32 : entre más se tiene, más se debe gastar. Subirats
(2011) propone que las decisiones donde se tiene poca claridad en los objetivos
y gran capacidad en los medios –por ejemplo, los económicos- se presenta esta
lógica.
Es
importante
señalar
que
el
incrementalismo
ofrece pocas
explicaciones de cómo se toman las decisiones; cómo se divide el incremento
(Schick, 1983 citado en Högye), o bien, en nuestro caso, como se distribuye el
presupuesto.
Desde esta perspectiva, el incremento de los presupuestos públicos es una
tendencia que forma parte de la teoría económica de la hacienda pública y ha
sido fijada en los presupuestos federales de egresos del gobierno federal (20062012), en particular en el ramo (16) destinado a medio ambiente y recursos
naturales. En tanto en la federación esta tendencia presenta una tasa media
anual de entre 10.6% y 12.2%, el crecimiento del ramo 16 fue de entre 13.1% y
22.3%. Esta estabilidad contrasta con la asignación presupuestal del Congreso
Federal hacia los estados de la República en los últimos 4 años (2009-2012).
32
Que corresponde a la etapa de implementación de las políticas públicas
Página |62
5.2 Distribución presupuestal en las Entidades federativas
Las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión manifiestan su
magnitud en la confección de los Presupuestos. La vocación política se pone de
manifiesto en la (re)asignación y aprobación de los PEF. También, las prácticas
de corrupción en lo correspondiente a los “moches” como criterio de asignación
y aprobación presupuestal. Estos aspectos, al igual que las inercias políticas,
inciden en el crecimiento y la estabilidad presupuestal, a saber.
i.
La distribución de los PEF en el ramo de Medio Ambiente y Recursos
Naturales durante el periodo 2009-2012 presentó un estadio creciente
estable en 5 de las 32 Entidades y el Distrito Federal.
ii.
En 13 Entidades de México, un estadio creciente con un
comportamiento inestable. Es decir, con pocos elementos para
predecir los siguientes ejercicios fiscales
iii.
Siete entidades del País, con un estadio decreciente estable. Es decir,
siempre a la baja.
iv.
Así mismo, 7 entidades del País con un estadio decreciente y un
comportamiento inestable.
v.
En lo correspondiente a los efectos de los enfoques planteados en el
Primer capítulo:
a. En la fase creciente con un comportamiento estable, se asemeja a
un enfoque de progresividad y la estandarización de los criterios
de distribución
hacia estas entidades
con un enfoque de
incrementalismo. Es decir, una inercia económica ad hoc a los
Presupuestos Federales,
b. En el comportamiento inestable, se perciben los enfoques de falta
a los principios de no regresividad y a la analogía del barril de
puerco con tintes de clientelismo político.
Página |63
La gráfica 6 ilustra la distribución del modelo en dos dimensiones
(ejes de referencia).
Gráfica 6. Efecto de distribución de las asignaciones presupuestales en los Estados
Fuente: elaboración propia
5.3 Recomendaciones
Para Francis Bacon (1561-1626) el conocimiento es Poder. El Poder, ejercicio
del conocimiento. Las políticas públicas, representan, el uso del conocimiento
para cumplir los objetivos de la Gobernanza (citado en Parsons 2007, 78).
La generación de información que tienda a entender y razonar los procesos de
política pública es en sí misma una primer aportación de esta Tesis. El diseño y
la confección de los presupuestos públicos es aún una caja negra. Los
indicadores de señalan el éxito de una Política aún no asocian los criterios de
asignación y distribución de los presupuestos como parte de su incremento con
Página |64
halos de estabilidad. Aún se asocia al cumplimiento del avance físico-financiero,
en general.
Con esta visión se recomienda:
i.
Durante el proceso de integración del PPEF, la SHCP debe
considerar el comportamiento de la distribución del ramo 16 hacia las
entidades como parámetro de asignación con la finalidad de
incorporar en las políticas públicas de las finanzas públicas la
estabilidad de los presupuestos.
ii.
Los estadios crecientes/decrecientes reflejan un primer criterio de
programación del PPEF. El comportamiento estable/inestable puede
definir las (re)asignación en el proceso de integración y priorización
del PPEF.
iii.
La negociación del paquete presupuestal condensado en el PEF
puede reflejar las prioridades de los Congresistas y la capacidad de
Gestión de las Entidades Federativas. Transparentar las solicitudes
de asignación por parte de ambos actores, representaría un paso
fundamental en la construcción de la Democracia y en la
transparencia de los resultados de los representantes del cuerpo
legislativo y de los poderes ejecutivos.
iv.
Los procesos de negociación política que se realizan en el Congreso
federal son trascendentes para el estudio de la Política Pública. Sin
embargo, se requiere conocer las prioridades de las Entidades, sus
cuerpos de representación en el Congreso Federal y la definición de
sus PP reflejadas en Presupuestos que permitan conocer los avances
en materia de medio ambiente y recursos naturales.
Página |65
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Anexos
Los anexos se adjuntan en formato electrónico
Anexo I. Presupuestos de Egresos de la Federación 1995-2012
Anexo II. Memoria de Cálculo de cada Capítulo
II.1 FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C3 (2014).xlsx
II.2 FLACSO Tesis Pável Sosa Anexo C4 (2014).xlsx
Página | 70