Responsabilidad y sus regímenes del Estado
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Segunda edición Responsabilidad del Estado y sus regímenes ECOE EDICIONES Wilson Ruiz Orejuela Segunda edición Responsabilidad del Estado y sus regímenes Wilson Ruiz Orejuela Contenido INTRODUCCIÓN ................................................................................................. IX PRESENTACIÓN .................................................................................................. XIII CAPÍTULO I. LOS SISTEMAS DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO ....................... 1. F a lla en el servicio ........................................................................................... a) Falla por retardo ........................................................................................... b) Falla por omisión .......................................................................................... c) Falla por defectuoso funcionamiento de la administración ......................... d) Falla probada, anónima, presunta y relativa ................................................. 2. Responsabilidad objetiva ................................................................................... a) Daño especial ............................................................................................... b) Riesgo excepcional ....................................................................................... c) Ocupación por trabajos públicos .................................................................. d) Responsabilidad por acto administrativo ..................................................... e) Acción in rem verso...................................................................................... 1 1 2 3 5 8 12 17 20 26 31 38 CAPÍTULO II. EL DAÑO: ESPECIAL ÉNFASIS EN LA RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO ................... 47 1. Conceptualización ............................................................................................ a) Nociones ....................................................................................................... b) Características ............................................................................................. c) Diferencia entre daño y perjuicio ................................................................. d) Daño Antijurídico ......................................................................................... e) Principio de Reparación Integral .................................................................. 2. Tipología del daño............................................................................................ 2.1 Daños inmateriales ....................................................................................... a) Daño moral ................................................................................................... c) Alteración de las condiciones normales de vida o de existencia.................. d) Daño a la salud ............................................................................................. e) Daño al proyecto de vida .............................................................................. f) Daño a la honra............................................................................................. g) Daño sexual .................................................................................................. h) Otros daños inmateriales .............................................................................. 2.2 Daños materiales ......................................................................................... a) Daño emergente ............................................................................................ b) Lucro cesante ............................................................................................... 47 47 49 51 52 58 64 65 65 91 94 97 98 103 104 106 107 111 CAPÍTULO III. RESPONSABILIDAD AMBIENTAL ..................................... a) Conceptualización y régimen legal .............................................................. b) Sanciones....................................................................................................... c) Responsabilidad estatal ................................................................................ 117 117 122 125 V WILSON RUIZ OREJUELA CAPÍTULO IV. RESPONSABILIDAD PRE CONTRACTUAL Y CONTRACTUAL ................................................................... a) Etapa pre contractual ......................................................................................... b) Etapa contractual ............................................................................................... c) Medios judiciales ............................................................................................... 143 143 163 178 CAPÍTULO V. TEMAS DE RESPONSABILIDAD MÉDICA ESTATAL ...... 1. Observaciones al sistema de salud en Colombia ............................................... 2. Evolución y últimos avances jurisprudenciales de la responsabilidad médica en Colombia .......................................................................................... 3. Consentimiento informado ............................................................................... 4. Historia clínica .................................................................................................. 5. Cirugía plástica y estética .................................................................................. 197 198 CAPÍTULO VI. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR ........ 1. Desarrollo en Derecho comparado ................................................................... a) En Francia...................................................................................................... b) En España ...................................................................................................... 2. La responsabilidad patrimonial en el sistema jurídico colombiano .................. a. Fundamento constitucional y jurisprudencial de la responsabilidad del Estado por el hecho de la ley: la omisión legislativa de carácter relativa. ... b. Supuestos de responsabilidad del Estado legislador ................................... c. La omisión legislativa relativa como presupuesto de competencia de la Corte Constitucional ............................................................................ d. La Corte Constitucional excepcionalmente puede declarar perjuicios en una sentencia que declare la inexequibilidad de una ley .............................. e. El criterio del Consejo de Estado con respecto a la responsabilidad del Estado por el hecho de la ley ........................................................................ f. El daño especial como Régimen de imputación de responsa-bilidad del Estado por el hecho de la ley ........................................................................ g.Confianzalegítimanoimpidecambioslegislativos .................................... 251 252 252 256 276 CAPÍTULO VII. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS TERRORISTAS ...................................................................... 1. Responsabilidad del Estado en el Derecho Comparado .................................... a) La responsabilidad del Estado por actos terroristas en Francia.................... b) La responsabilidad del Estado por actos terroristas en el Derecho español 2. La responsabilidad del Estado por actos terroristas en Colombia ..................... a) La dualidad en la aplicación de regímenes de responsabilidad .................... b) Responsabilidad por falla en el servicio ...................................................... c) La relatividad de las obligaciones ................................................................ d) El análisis de la falla del servicio en un sentido más amplio ....................... e) Responsabilidad del Estado por riesgo excepcional .................................... f) Criterios de la Doctrina ................................................................................ g) Criterio reciente de la jurisprudencia del Consejo de Estado....................... VI 205 218 233 243 276 282 284 287 290 301 308 317 318 318 321 323 323 324 325 328 332 339 341 Tabla de contenido CAPÍTULO VIII. RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS 1. Responsabilidad civil de los servidores públicos .............................................. a) Acción de Repetición ................................................................................... 2. Responsabilidadfiscal ....................................................................................... 3. Responsabilidad disciplinaria ............................................................................ 4. Responsabilidad política .................................................................................... CAPÍTULO IX. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS A LOS CONSCRIPTOS ....................................................................... 1. Responsabilidad del Estado por situaciones inherentes a la prestación del servicio......................................................................................................... a) Sentencia de 28 de abril de 2005. Expediente 15445. Consejera Ponente María ElEna Giraldo .................................................. b) Consejo de Estado. C.P. Ruth StElla CorrEa.Sentenciade1˚demarzo de 2006. Radicación 13887 .......................................................................... c) Consejo de Estado. Sentencia de 18 de octubre de 2007. C.P. Mauricio Fajardo. Radicación 15528 .................................................. d) Consejo de Estado. raMiro SaavEdra. Sentencia de agosto 30 de 2007. Radicación 15724 ......................................................................................... e) Consejo de Estado. Sentencia de 15 de octubre de 2008. Consejero Ponente EnriquE Gil BotEro. Radicación 18586 ....................... 2. Responsabilidad del Estado en los eventos de suicidio del conscripto ............ a) Consejo de Estado. Sentencia de agosto 10 de 2000. C.P. María ElEna Giraldo GóMEz. Radicación 12648 ................................ b) Sentencia de 30 de noviembre de 2000 M.P. ricardo hoyoS duquE. Radicación 13329 ......................................................................................... c) Consejo de Estado sentencia de 13 de noviembre de 2008. C.P. Mauricio Fajardo. Radicación 16726 .................................................. d) Criterio jurisprudencial reciente .................................................................. CAPÍTULO X. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LOS DAÑOS SUFRIDOS POR LOS RECLUSOS ......................................... 1. El sistema penitenciario y carcelario en Colombia ........................................... a) Derechos y deberes de los reclusos .............................................................. b) Prohibición de tortura ................................................................................... 2. Tratamiento jurisprudencial de la responsabilidad por daños a los reclusos ..... 349 349 352 360 369 376 389 391 391 393 394 395 397 400 400 402 404 410 413 413 416 420 423 CAPÍTULO XI. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL NO PAGO DE RECOMPENSAS PRESIDENCIALES ........................... 437 1. Sistema de recompensas ................................................................................... 437 2. Tratamiento jurisprudencial .............................................................................. 442 CAPÍTULO XII. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA ................................... 455 1. Antecedentes...................................................................................................... 455 a) Error judicial................................................................................................. 456 VII WILSON RUIZ OREJUELA b) Defectuoso funcionamiento de la administración de justicia ....................... 463 c) Privación injusta de la libertad ..................................................................... 465 CAPÍTULO XIII. RESPONSABILIDAD ANTE ORGANISMOS INTERNACIONALES DE JUSTICIA ............................... 1. Comisión Interamericana de Derechos Humanos ............................................. a) Antecedentes ................................................................................................ b) Funciones .................................................................................................... c) Casos y peticiones ........................................................................................ 2. Corte Interamericana de Derechos Humanos ................................................... a) Antecedentes ................................................................................................ b) Casos fallados por la Corte frente al Estado colombiano............................. 473 473 473 475 476 488 488 493 CAPÍTULO XIV. EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO .......................... 1. Definiciónytipología ....................................................................................... a) Culpa exclusiva de la víctima....................................................................... b) Hecho exclusivo y determinante de un tercero ............................................ c) Fuerza mayor ................................................................................................ 2. Régimen de responsabilidad y eximentes ......................................................... a) En el Régimen subjetivo o de falla en el servicio ....................................... b) En el Régimen objetivo ................................................................................ 509 509 509 512 513 515 515 521 BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................... 527 VIII Introducción En la nueva edición de este libro, con el ánimo reiterado de ser un manual de consulta práctica, sencilla y actualizada de los temas más comunes de la responsabilidad civil extracontractual del Estado, tratamos los diferentes títulos de imputación más discurridos en los regímenes subjetivo y objetivo. Abordamos también el daño como elemento primordial y determinante de la responsabilidad civil, y con especial atención a la clasificación de los daños inmateriales, a propósito de la nueva tipología propuesta por la jurisprudencia administrativa. Como novedad de esta edición, nos referiremos de forma específica al daño ambiental, llamado también daño ecológico, y a la noción de deterioro ambiental de acuerdo con la ley y la jurisprudencia; se abordará el tema del Sistema Nacional Ambiental creado por la ley, los principios que rigen la gestión ambiental del Estado a través de sus entidades, así como los deberes y las competencias de Estado en la materia, las sanciones a los infractores de la ley ambiental, la responsabilidad de éstos y del Estado frente a la vulneración del derecho al goce de un ambiente sano y otros que le son conexos. Igualmente, se propone un capítulo con énfasis en los diferentes actos que con ocasión de la actividad contractual profiere la administración y, que pueden hacerla responsable por los perjuicios que llegue a causar a un proponente privado deadjudicaciónocuyaofertafuecuestionablementecalificada,losrequisitosy naturaleza de los actos pre contractuales como el acto de apertura, el pliego de condiciones, el de declaratoria desierta de la licitación, el de adjudicación y el contrato mismo; así como las situaciones que se presentan durante la ejecución del contrato que pueden dar lugar a la aplicación de las cláusulas exorbitantes a favor del Estado, o al rompimiento del equilibro contractual; lo que conduce, finalmente,acitarlasaccionesjudicialesprevistasenlaleyparaestamateria. Otro tema obligado es el de la responsabilidad médica, que sigue estando entre los punteros del ranking en las controversias judiciales que enfrenta el Estado. En el capítulo pertinente se ofrece un panorama no sólo de la evolución del tratamiento judicial en Colombia sobre responsabilidad médica estatal sino una reflexión sobre los obstáculos que para su aminoración plantea la forma como funciona el IX WILSON RUIZ OREJUELA Sistema de Salud en Colombia. Se insiste en la trascendencia del consentimiento informado ilustrado sobre la base de una relación médico-paciente sustentada en el respeto por la autonomía del individuo y la dignidad humana, las características y utilidades de la historia clínica, sus formas de diligenciamiento (historia clínica informatizada), así como las aclaraciones jurisprudenciales acerca de la reserva de este documento con las excepciones a dicha cláusula legal. Desde luego, repasamos las particularidades sobre la responsabilidad en los casos de cirugía plástica y estética. Se incluye, así mismo, en esta nueva edición el tema de la responsabilidad del Estado Legislador en Colombia, pese a que sigue siendo una expectativa en el desarrollo de la jurisprudencia, a pesar de la cláusula contenida en el artículo 90 constitucional. Al establecimiento de una responsabilidad estatal por el hecho de las leyes, se han opuesto argumentos como el de la soberanía, porque no se puede limitar la facultad del pueblo soberano a autorregularse; la inviolabilidad del voto del congresista como agente del constituyente primario, e incluso, la existencia del control constitucional de las leyes. Lo cierto es, que las tesis de responsabilidad deben de avanzar a fin de consolidar un sistema de responsabilidad coherente con ocasión de la actividad legislativa, ya sea derivada de la ilicitud o licitud del acto legislativo. En el derecho comparado, casos de Francia y España, hay un admirable desarrollo doctrinal y jurisprudencial sobre la materia. En el capítulo correspondiente se pretende abordar sucintamente el tema con especial énfasis en el derecho español, así como en el colombiano. En el capítulo de la responsabilidad por actos terroristas, a más de su consideración en el derecho francés y español, se plantea el análisis dual que trae la jurisprudencia sobre los títulos de imputación: falla en el servicio en unos casos, riesgo excepcional en otros, destacando que el estudio de tales tesis se contrae al análisis de cada caso en concreto. En nuevo capítulo se estudia igualmente, varios temas relacionados con la responsabilidad de los servidores públicos que por su acción u omisión generan reparación patrimonial a cargo del Estado, o que por conductas que atentan contra el patrimonio del Estado causando pérdida o detrimento de los recursos públicosdebenasumirunasancióndetipofiscal;también,queincurrenenfaltas calificadasporelcódigodisciplinarioúnico(ley734de2002),perjudicandoel servicio público y la imagen del Estado y, que en todo caso, bajo estas distintas modalidades deben asumir directamente o a través de sus garantes, el pago de los daños que se generan con ocasión o en ejercicio de la función pública. Especial anotación hace este capítulo al tema de la responsabilidad política que tienen los líderes políticos y cómo opera frente al ejecutivo, en un régimen eminentemente presidencialista como el consagrado en la constitución de 1991. X Introducción En cuanto a la responsabilidad del Estado por los daños ocasionados a los conscriptos, se destaca la jurisprudencia emanada del Consejo de Estado, tanto en los casos relacionados con la prestación del servicio como en los eventos de suicidio. También se alude en el capítulo pertinente, a las obligaciones del Estado con relación a las personas privadas de la libertad, que tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, se enmarcan dentro de una relación de especial sujeción, por el estado de indefensión en que se encuentra un recluso frente al poder del Estado. Esas obligaciones son correlativas a la garantía de los derechos fundamentales de los reclusos, salvo las limitaciones que para ellos impone el estar sometidos al poder punitivo del Estado; en tal sentido, está restringida la libertad individual y están limitados muchos otros derechos pero sólo en cuanto ello garantice la seguridad de los internos y el cumplimiento de la medida de detención o la pena. Bajo tales premisas el Estado tiene una obligación de custodia y vigilancia, que se traduce en el cumplimiento de los deberes jurídicos que le impone la ley penitenciaria, a fin de evitar daños a las personas privadas de la libertad, con ocasión de la omisión, acción o negligencia de la administración carcelaria que pudieraconfigurarunafallaenelservicio. Otro de los capítulos nuevos de esta edición es de la responsabilidad del Estado por el no pago de recompensas presidenciales, en el que se aborda el sistema de recompensas y el tratamiento jurisprudencial dado a este tipo de reclamaciones. Se presenta, igualmente, el tema de la responsabilidad por la administración de justicia en los tres eventos contemplados en la ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia y desarrollados por la jurisprudencia: error judicial, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y privación injusta de la libertad. Como novedad se plantea, capítulo especial sobre la responsabilidad ante organismos internacionales en el que se estudia la naturaleza de la CIDH (Corte Interamericana de Derechos Humanos), así como algunos de sus pronunciamientos frente al Estado Colombiano. Finalizamos esta edición con otro tema de obligada consulta como son los eximentes de responsabilidad, su tipología y cómo operan según la jurisprudencia administrativa, tanto en el de falla en el servicio como en el de responsabilidad objetiva. XI Capítulo I Los sistemas de imputación de responsabilidad civil extracontractual del Estado 1. Fa lla en el servicio Como es bien sabido, la falla en el servicio corresponde al régimen de responsabilidad subjetiva, donde predomina la culpa de la administración por extralimitación de funciones, retardo en el cumplimiento de obligaciones, obligaciones cumplidas de forma tardía o defectuosa, o por el incumplimiento de obligaciones a cargo del Estado. Son entonces acciones u omisiones que se predican de la administración y que en su funcionamiento, resultan en cualquiera de aquellas irregularidades generadoras de daños imputables al Estado, régimen tradicional en constante evolución, al margen de la responsabilidad objetiva reconocida positivamente en norma superior, consignada en el artículo 90 de la constitución política1. 1 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, sentencia de febrero 24 de 2005, exp. 85001-23-31-000-1993-00074-01(14170), CP: raMiro SaavEdra BEcErra: «(…): De conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, norma que le sirve de fundamento al artículo 86 del Código Contencioso Administrativo que consagra la acción de reparación directa, cuyo ejercicio dio origen al presente proceso y que establece la posibilidad que tiene el interesado de demandar la reparación del daño cuando su causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. No 1 Responsabilidad del Estado y sus regímenes En esta edición, nos referiremos al daño ambiental, a su noción de acuerdo con la ley y la jurisprudencia, lo que se entiende por deterioro ambiental. Otro tema es la responsabilidad médica, que sigue estando entre los punteros del ranking de las controversias judiciales que enfrenta el Estado. Se incluye el tema de la responsabilidad del Estado Legislador en Colombia. En el capítulo de la responsabilidad por actos terroristas se plantea el análisis dual que trae la jurisprudencia sobre los títulos de imputación: falla en el servicio en unos casos, riesgo excepcional en otros, destacando que el estudio de tales tesis se contrae al análisis de cada caso en concreto. Igualmente, se estudia la responsabilidad de los servidores públicos quienes por su acción u omisión generan reparación patrimonial a cargo del Estado. También, las obligaciones del Estado en relación con las personas privadas de la libertad, que tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, se enmarcan dentro de una relación de especial sujeción, por el estado de indefensión en que se encuentra un recluso frente al poder del Estado. Se presenta el tema de la responsabilidad por la administración de justicia en los tres eventos contemplados en la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. Finalizamos con los eximentes de responsabilidad, su tipología y cómo operan según la jurisprudencia administrativa, tanto en el eximente de falla en el servicio como en el de responsabilidad objetiva. Colección: Ciencias Políticas Área: Derecho Wilson Ruiz Orejuela Abogado de la Universidad Libre, 1994; posgrado en Derecho Administrativo, Universidad de San Buenaventura, 1996; posgrado en Derecho Administrativo, Universidad de Salamanca (España), 2002; Doctorado en Derecho Público, presencial, Universidad Pompeu Fabra, (Barcelona, España), 2000-2002. Ha sido conjuez del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, del Consejo Superior de Judicatura y árbitro de la Cámara de Comercio de Bogotá. Actualmente, es miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia y del Instituto Colombiano de Derecho Procesal Público. Es docente de diferentes universidades en posgrado y maestría en Responsabilidad del Estado. Fue procurador delegado ante la sección 3ª del H. Consejo de Estado y actualmente ejerce como magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria. Autor de textos jurídicos: Pensamiento jurisprudencial en materia de responsabilidad fiscal en Colombia, Responsabilidad médica estatal, Responsabilidad extracontractual frente al Estado legislador, Responsabilidad del Estado y sus regímenes, Medios de comunicación, Responsabilidad fiscal, Desplazamiento forzado y Actos terroristas: la vinculatoriedad del Derecho Internacional de los Derechos Humanos frente a la reclusión ilegal de menores en grupos irregulares. ISBN 978-958-648-830-3 9 789586 488303 e-ISBN 978-958-648-831-0
