Acciones populares Hecho Superado

DIRECTRIZ Nº
DE:
Dra. MARÍA PILAR CANO STERLING
Jefe de Oficina Jurídica
Alcaldía de Santiago de Cali
PARA:
ABOGADOS APODERADOS ALCALDIA DE SANTIAGO DE
CALI.
ASUNTO:
ARGUMENTOS DE DEFENSA EN ACCIONES POPULARES:
HECHO SUPERADO Y AGOTAMIENTO DE JURISDICCIÓN
FECHA:
03 de Marzo de 2.010
De la manera más atenta me permito informarles que la Dirección Jurídica de
la Alcaldía de Santiago de Cali con el fin de controlar, prevenir el daño
antijurídico y mejorar los argumentos en la defensa técnica en el Comité de
Conciliación de la Administración Municipal y en los procesos judiciales, con
la presente directriz señala la posición jurídica acerca del:
HECHO SUPERADO
Al interpretar el contenido y alcance del artículo 2º de la Ley 472 de 1998
“por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de
Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y
se dictan otras disposiciones.” Se establece que el objetivo de la acción
popular se circunscribe a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos,
o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Así las cosas, se tiene que el propósito de la acción popular, como lo
establece el mencionado artículo, es que el Juez Constitucional, de manera
expedita, administre justicia en el caso concreto, profiriendo las órdenes que
considere pertinentes a la autoridad pública o al particular que con sus
acciones u omisiones han amenazado o vulnerado derechos o intereses
colectivos y procurar así la defensa actual y cierta de los mismos.
No obstante, hay casos en que el juez constitucional conoce de acciones
populares, en los que en el curso del trámite de la acción popular se ha
reivindicado, restablecido, o se han adelantando gestiones tendientes a
restablecer el derecho o evitar el daño eventual, con anterioridad a la
notificación del auto admisorio de la demanda, sin que la intervención del
actor popular sea determinante para la ejecución de dichas actividades.
Este fenómeno ha sido catalogado por la jurisprudencia como hecho
superado, carencia de objeto o sustracción de materia, en el sentido de
haber desaparecido los supuestos de hecho que motivaron el ejercicio de la
acción. El concepto de hecho superado y sus implicaciones en el proceso ha
sido desarrollado por la jurisprudencia en distintos pronunciamientos.
Ahora bien, cuando el accionado (autoridad pública o el particular) que con
su acción u omisión, amenaza o vulnera los derechos e intereses colectivos,
una vez notificado de la demanda, procede a realizar las actuaciones
administrativas pertinentes para salvaguardar tales derechos e intereses, de
tal suerte que se entienda que no existe conducta alguna que le sea
atribuible, debido a que ya no existe riesgo o peligro para la comunidad,
procede el reconocimiento del incentivo para el actor popular, pues se
entiende que el restablecimiento de los derechos colectivos se produjo con
ocasión de la intervención del actor popular. Con todo, es necesario precisar
que para que proceda el reconocimiento del incentivo económico debe estar
plenamente acreditado en el proceso que existe realmente la amenaza o
vulneración de los derechos colectivos, pues, en caso contrario, el solo
hecho de que en determinado asunto se presente carencia de objeto o
sustracción de materia (por ejemplo, por que se haya realizado la obra que
constituía la materia de las pretensiones de la demanda), no supone
necesariamente que se tenga derecho a dicho incentivo.
El Consejo de Estado ha sostenido que: “por regla general, no debe negarse
el incentivo, teniendo en cuenta que el responsable del comportamiento
vulnerador de derechos colectivos, una vez notificado de la demanda, hizo
todo lo necesario para restablecer las cosas a un estado de normalidad que
disipe cualquier riesgo para la comunidad que le resulte atribuible. Es decir,
que el restablecimiento del derecho o derechos conculcados se produjo con
ocasión de la intervención del actor popular.” 1
Sin embargo, también advierte que "cuando la entidad venía adelantando
gestiones tendientes a restablecer el derecho o evitar el daño eventual,
1
Consejo de Estado, sección primera, sentencia del 01 de noviembre de 2007. Actor: Miguel Ángel
Meza Rodríguez. Radicación núm.: 54001-23-31-000-2003-01257-01 (AP). Consejero Ponente: Doctor
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO.
2
con anterioridad a la notificación del auto admisorio de la demanda, sin
que la intervención del actor popular sea determinante para la ejecución
de dichas actividades, no hay lugar a su reconocimiento".2 (Negrilla y
subrayas para resaltar)
En todo caso, la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, ha
reiterado que para que proceda el reconocimiento del incentivo, es necesario
que el actor sea diligente y desarrolle ciertas conductas que permitan deducir
la diligencia del actor popular, sobre el particular, recientemente la sección
primera del Consejo de Estado reitero que:
“…el incentivo económico de que trata el artículo 39 de la Ley 472
de 1998, no se causa por el simple hecho de presentar la
demanda en ejercicio de la acción popular e indicar los derechos
colectivos presuntamente vulnerados, sino que es menester que el
actor cumpla con la carga de diligencia que le permita al juez
llegar al pleno convencimiento de la necesidad de protegerlos.
Algunas de las conductas del actor popular que permiten inferir la
diligencia del mismo para obtener la protección de los derechos
colectivos vulnerados son, entre otras, la publicación del aviso
para enterar a la comunidad de la existencia del proceso de
acción popular, aportar pruebas que le permitan al juez
establecer la violación que se alega, asistir a la audiencia de
pacto de cumplimiento, proponer soluciones o presentar
alegatos de conclusión, todo lo cual se analiza en conjunto.” 3
(Negrillas fuera de texto)
Para mayor ilustración ver sentencias del Consejo de Estado:
 Sección Primera, C.P. RAFAEL OSTAU DE LAFONT PIANETA, del 12
de febrero de 2.009, radicación 54001-23-31-000-2004-01169-01 (AP).
 Sección Primera, C.P. MARTHA SOFÍA SANZ TABÓN, del 16 de
agosto de 2.007, radicación 68001-23-15-000-2002-00851-01 (AP).
2
Consejo de Estado, sección tercera, sentencia del 16 de mayo de 2007. Actor: Andrés Isaza Ardila.
Radicación núm.: 25000-23-27-000-2004-01028-01(AP) A. Consejero Ponente: Doctor ALIER
EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ.
3
Consejo de Estado, sección primera, sentencia del 19 de noviembre de 2009. Actor: Nini Losada
Trujillo. Radicación núm.: 41001-23-31-000-2004-01175-01 (AP). Consejera Ponente (E): Doctora
MARÌA CLAUDIA ROJAS LASSO.
3
 Sección Primera, C.P. RAFAEL OSTAU DE LAFONT PIANETA, del 30
de agosto de 2.007, radicación 15001-23-31-000-2003-00572-01 (AP).
AGOTAMIENTO DE JURISDICCIÓN
El agotamiento de jurisdicción opera como desarrollo del principio de
celeridad y economía procesal, en tanto propende por evitar que se tramiten,
en forma paralela, procesos que se refieran a los mismos hechos, objeto y
causa - en acciones de naturaleza pública-, en donde la primera persona que
ejerce el derecho de acción, para controvertir la respectiva situación, lo hace
en representación de los demás miembros del conglomerado social y, por
consiguiente, vuelca toda la función jurisdiccional al caso concreto, de tal
suerte que el juez, al asumir el conocimiento de dicho proceso, restringe la
jurisdicción y la competencia de los demás funcionarios judiciales para
conocer del mismo o similar asunto.
La finalidad del agotamiento de jurisdicción es evitar un desgaste de la
administración de justicia, de tal suerte que ante la existencia de dos
procesos en curso, que versan sobre hechos, objeto y causa similares, el
juez debe establecer cuál de ellos agotó la jurisdicción y, para ello, debe
constatar en qué procedimiento fue notificada primero la demanda a los
demandados, pues es a partir de dicho momento que se habla propiamente
de la existencia del proceso como tal, en tanto en dicho instante se traba la
litis. 4
El agotamiento de jurisdicción se presenta porque la administración de
justicia, al momento de avocar el conocimiento de una Acción Popular, pierde
la competencia funcional para conocer de otra Acción Popular con identidad
conceptual en los hechos y las pretensiones, máxime cuando, de no ser así,
se estaría desconociendo el principio de economía procesal y podría llevar a
decisiones contradictorias.
 Diferencia del agotamiento de jurisdicción y la cosa juzgada
En la cosa juzgada, el operador judicial constata que un proceso sobre los
mismos o similares hechos, objeto y causa ya fue fallado por la jurisdicción,
4
Consejo de Estado, sección tercera, sentencia del 23 de julio 2007. Actor: José Ebert Gómez.
Radicación núm.: 25000-23-24-000-02295-01(AP). Consejero Ponente: Doctor ENRIQUE GIL
BOTERO.
4
situación que lo lleva a declarar, en la sentencia, la imposibilidad de acceder
a las pretensiones, puesto que el asunto ya fue ventilado y decidido ante los
órganos jurisdiccionales respectivos.
Sobre este tema en particular, el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Consejero ponente: RAMIRO
SAAVEDRA BECERRA, Radicación número: 19001-23-31-000-2004-0081401(AP), mediante Sentencia del 02 de Julio de 2.008, señalo que:
“1.-La cosa juzgada en la acción popular.El concepto de cosa juzgada que se predica de las sentencias
judiciales, hace referencia a las características de imperatividad,
cohercibilidad e inmutabilidad de las cuales las sentencias
ejecutoriadas están dotadas; es decir, cuando las decisiones de
los funcionarios judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, significa
que luego de ciertos trámites, pasan a ser imperativas, son
susceptibles de cumplirse coercitivamente, y no pueden ser
variadas.
De esta forma, el impedir la cosa juzgada que los asuntos
decididos mediante sentencia sean nuevamente sometidos a
la controversia judicial, permite dar seriedad a las
determinaciones judiciales y poner término a la incertidumbre
que se produciría si quien obtuvo una sentencia judicial contraria a
sus intereses, pudiera seguir planteando su caso ante los
tribunales hasta que se fallara conforme a ellos.
Ahora bien, en el ámbito de las acciones populares en virtud de
que su objeto de protección está constituido por derechos cuya
titularidad es difusa, lo decidido en la sentencia afecta por igual a
toda la comunidad interesada, dentro de la cual puede o no estar
el actor popular.
Al respecto la ley 472 de 1998 en el art. 35, prevé:
Art. 35.- Efectos de la sentencia. La sentencia tendrá efectos de
cosa juzgada respecto de las partes y del público en general.
Justamente, teniendo en cuenta que el grupo titular de los
derechos y el actor popular no necesariamente coinciden, el
5
legislador en el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, señaló que
“...los efectos de la sentencia se predican tanto de las partes en el
proceso -entre las que, obviamente, está el actor popular, pero no
está, en cambio, la comunidad titular y directa interesada en las
resultas del mismo- como del público en general”5.
Teniendo en cuenta que lo decidido en la sentencia de una
acción popular produce efectos “generales”, esta Sala
considera necesario precisar que la cosa juzgada, en este
caso, reviste especiales lineamientos, con el fin de satisfacer
tanto la seguridad jurídica como las obligaciones de respeto,
garantía, protección y promoción de los derechos colectivos.”
(Negrillas para resaltar)
 Diferencia del agotamiento de jurisdicción y la acumulación de
procesos
El fenómeno de la acumulación de procesos se presenta cuando el juez está
al frente de derechos de naturaleza subjetiva, en los cuales sí se presentan
varias demandas basadas en los mismos hechos y pretensiones, pero en el
caso de las Acciones Populares no puede existir esta acumulación, puesto
que serían las mismas pretensiones fundadas en los mismos derechos, lo
que implicaría no una sumatoria de pretensiones, sino una agregación de
actores. En el caso en que exista un actor popular que tenga nuevos hechos
que puedan ser de utilidad en una demanda de Acción Popular que ya se
encuentra en conocimiento de la administración de justicia, se debe aplicar el
artículo 24 de la ley 472 de 1998, en el que se dice que toda persona natural
o jurídica puede coadyuvar dentro de estas acciones.
Finalmente, cuando opera este fenómeno, el proceso que está llamado a
continuar y que somete los demás a rechazo o nulidad, es aquel en donde
primero se haya notificado a los demandados, entre otras cosas, porque es el
momento en que se traba la relación jurídico procesal y la consecuencia es
que el Juez de conocimiento debe declarar la nulidad de todo lo actuado y en
su lugar ordenar el rechazo de la demanda.
Para mayor ilustración ver sentencias del Consejo de Estado:
5
Sentencia No. 1700 de 2004, Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente: Dr. Alier
Eduardo Hernández Enríquez.
6
 Sección Tercera, C.P. RUTH STELLA CORREA PALACIO, del 17 de
mayo de 2.007, radicación 25000-23-26-000-2003-01042-01 (AP).
 Sección Tercera, C.P. RAMIRO SAVEDRA BECERRA, del 15 de
marzo de 2.006, radicación 25000-23-24-000-2004-01209-01 (AP).
Atentamente,
MARÍA PILAR CANO STERLING
Jefe de Oficina Jurídica
Municipio de Santiago de Cali.
Preparó y proyectó: Rubén Darío Sánchez Castro y Álvaro Guerrero Moreno
Revisó: Héctor Fabio Martínez.
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