La ejecución de las sentencias de amparo y de suspensión

La ejecución de las sentencias de amparo y de
suspensión
1. Panorama y antecedente
El Estado Constitucional de Derecho es una institución y corriente jurídica, política
y filosófica, que necesariamente impacta en las decisiones que en los juicios de
amparo deben tomarse y significa una nueva ideología y temática, que los jueces
constitucionales deben atender.
Algunas de sus peculiaridades son que los poderes, político y económico,
preferentemente, deben estar sometidos al Derecho, lo cual es fácil decir pero
difícil de cumplir, ya que en términos generales incomoda el control y la crítica de
abusos. Y eso sucede en todas las latitudes, máxime cuando se recurre a
demandar cuentas a los políticos, a controlar su gestión y se propone o hasta se
obliga a los jueces que actúen como inspectores y críticos de la calidad política y
democrática de las conductas gubernamental y legislativa,
1
gestiones a las que
siempre recae, por la experiencia, algún cuestionamiento. Así ha sucedido en los
Estados Unidos de Norteamérica con Richard Nixon, en Inglaterra con Margaret
Tatcher, en España con Felipe González, en Italia con Silvio Berlusconi y no es
extraño que, en nuestro país, los políticos critiquen al sistema judicial cuando
sanciona, evalúa y, en su caso, critica el desempeño que, necesariamente, tendrá
aspectos cuestionables u opinables, sobre todo cuando existe un clima de
transparencia,
propicio
para
destacar
tales
aspectos
y
propiciar
esos
cuestionamientos a partir tanto de la opinión pública como de los propios
competidores políticos.
Otra característica es la proliferación de los derechos fundamentales, previstos
tanto en las Constituciones como en los tratados y leyes, con la clara orientación a
controlar el poder, no sólo político sino también el económico y el mediático. De
1
En este sentido Garzón Valdez Ernesto (2003): El papel del poder judicial en la transición a la democracia,
en La función judicial, Barcelona, Gedisa. Comenta sobre los criterios prudenciales muy comunes en el
ambiente político que responden a la oportunidad, negociación y compromiso de coste-beneficio. La
democracia plena en América Latina debe incluir el rule of law democrático como objetivo urgente, inmenso
y manifiestamente distante. pp. 130-137
1
ahí la pretensión que tales derechos tengan una eficacia tanto en lo vertical —de
los ciudadanos frente a las autoridades— como en lo horizontal —rigiendo las
relaciones de las clases sociales— con especial énfasis a conseguir contextos de
justicia —especialmente conmutativa y distributiva—.
Consecuencia de ello, es la expansión e irradiación que se pretende tengan estos
derechos en el orden jurídico y político, algunos de ellos con el carácter de
indisponible, así como la vigencia de principios tales como el de pro libertate. En
ese contexto surge la tendencia, finalista e idealista a conseguir mejores niveles
de dignidad y prosperidad ciudadana con resultados garantistas reales y
manifiestos, reconocidos y tutelados con efectividad. Todo esto viene a complicar
y hacer más difícil la impartición de justicia constitucional y, por supuesto, el
cumplimiento de las sentencias.
Es así que el control del poder provoca «tensiones», aunado a peculiaridades,
retrasos y desfases de nuestra cultura democrática. Llaman la atención, ciertos
aspectos que apuntan algunos doctrinarios tales como: una profesión jurídica
débil, mentalidad judicial que mayoritariamente sigue siendo formalista y
desconfianza social hacia las instituciones y procedimientos jurídicos. 2
1.1. Acceso a la justicia y Tutela judicial efectiva
El artículo 17 constitucional establece como garantía, la solución real de los
conflictos, en la medida que prohíbe la auto-tutela y, en cambio, da las pautas
para que el Estado provea el servicio jurisdiccional respectivo. En el contexto de
las garantías institucionales se proclama que la ejecución de fallos debe ser con
rapidez, certidumbre y eficacia.
Los derechos subjetivos, no dotados de garantías,3 devienen en «derechos de
papel». Esta garantía, en mayor o menor medida, viene a ser un déficit en todos
2
Fix Fierro Héctor y López-Ayllón Sergio (2001): Legitimidad contra legalidad. Los dilemas de la transición
jurídica y el Estado de derecho en México, México, Política y Gobierno, V. VIII, No. 2, CIDE, p. 349
3
Implica la definición clara de las obligaciones, sea dada por el legislador o por los jueces en la reconstrucción constitucional del Derecho y técnicas coercitivas de carácter institucional que permitan el
control y la neutralización del poder y del derecho ilegítimo. El carácter político de la actividad judicial no es
2
los países, lo que motiva respuestas tales como las modalidades de justicia
alternativa y la provisional que se ensayan y aplican en todo el mundo, buscando
dar soluciones parciales a los límites y debilidades que aquejan a los sistemas
oficiales.
Es en ese contexto y, por la ineficiencia que caracteriza a la justicia convencional,
—como sistema integral y eficiente de solución de conflictos—, que en México
hacemos un uso intensivo, abusivo y recurrente del juicio de amparo. Obedece, en
mucho, a que las partes no encuentran soluciones de fondo y reales a sus
controversias ante la potestad común. Por tanto, al no existir lineamientos ciertos
para la interacción social, faltar un aliciente para la composición de los conflictos, y
dada la amplitud de acceso a la vía de amparo, es que hay una gran incidencia
que raya en el abuso4 y la saturación de los tribunales.
Otra razón es, que también se le utiliza como alternativa para conseguir mejores
condiciones que permitan o faciliten la negociación posterior. Tal estrategia se
utiliza de manera recurrente ante las dificultades para resolver los conflictos
horizontales entre particulares, razón por la cual, los inconformes provocan actos
de autoridad para abrir alternativas de solución en las cuales la actuación del
poder público coadyuve con ellos en la búsqueda o consecución de alternativas5,
de ahí también que sea difícil y complicado que las autoridades cumplimenten
aspectos que natural y originalmente están fuera de su control y que de una
manera artificial se les introduce e involucra en típicos conflictos entre
particulares6.
fruto de una opción ideológica o deontológico, sino ligada a los defectos de garantías y a las imperfecciones
estructurales de los ordenamientos, la discrecionalidad judicial deriva del déficit o irresponsabilidad del
legislador, ideas en lo esencial de Ferrajoli Luigi (2001) Derecho y razón, Madrid, Trotta, p. 170
4
Es así que el juicio de amparo ha venido a ser un recurso casi ordinario para la solución de violaciones de
carácter netamente legal, no obstante el plan original de sancionar sólo violaciones constitucionales o legales
pero de gran entidad
5
Es así que nacen innumerables y abundantes conflictos verticales —ente particulares y autoridades—
derivados de los horizontales —entre particulares— no resueltos
6
Fix Fierro Héctor y López Ayllón Sergio (2001): El acceso a la justicia en México. Una reflexión
multidisciplinaria en Justicia, tomo I, México, UNAM, Pág. 126
3
El control total de la legalidad —especialmente descrito con la expresión de
interdicción a la arbitrariedad— trae también como consecuencia el pleno
sometimiento de las conductas de todas las autoridades a mecanismos de control
constitucional y la judiciabilidad de todas sus actuaciones —la tendencia es incluir
también las omisiones— lo cual, recarga y a veces satura a los tribunales
constitucionales. Esto impacta considerablemente al juicio de amparo, que si bien,
no es el único medio de control constitucional,7 si el más popular y utilizado. Como
resulta obvio concluir, esa tendencia lleva a la proliferación de sentencias que, en
muchas ocasiones, presentan problemas para su cumplimiento.
Otra encomienda que se adiciona a la actividad de control constitucional, es la
regulación y el control a posteriori de atribuciones, potestades y competencias de
las autoridades para emitir sus actos —y omisiones—, tanto en el tema de
legalidad como de funcionalidad y eficiencia.
Lo ideal y deseable —en términos de un enfoque sólo orientado a la seguridad y
evaluación formal—, es que los propósitos, objetivos y finalidades de la actuación
de las autoridades estuvieran previstos de una manera clara, certera y precisa en
las disposiciones respectivas. Sin embargo, la realidad es otra, en tanto que los
ordenes jurídicos tienden y orientan la previsión de las regulaciones —tanto
primarias o sustantivas como secundarias o adjetivas— a través de valores,
directrices, principios, y conceptos jurídicos indeterminados
8
lo que genera dudas
y, especialmente, desconfianza. Sobre todo, cuando la cultura jurídica tradicional
en México enseñaba que el ordenamiento se configuraba sólo con reglas que
específicamente definían y acotaban el contenido, alcance y sentido de las
prescripciones sin márgenes de discrecionalidad que los intereses sociales y
7
Deben considerarse también las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y otras
instancias ante autoridades no judiciales. Actualmente el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
debe practicar la “interpretación conforme” a la Constitución lo que, de suyo, colabora y coadyuva en la
depuración de eventuales y potenciales conflictos constitucionales.
8
Estipulaciones donde predomina la vaguedad y zonas de penumbra que orientan a la discrecionalidad y
ponderación, tendente a una mejor y más amplia cobertura legal pero también con el riesgo de incidir en la
inseguridad jurídica
4
políticos emergentes han provocado, ante la imposible previsión a priori de todas
y, sobre todo, de las más idóneas soluciones o alternativas.
Además, en esta época, nuestro ordenamiento se nutre también de múltiples
disposiciones previstas en tratados, fuente normativa, a la cual, el foro mexicano
no está habituado a recurrir. Estos ordenamientos tienen reglas de interpretación y
aplicación, a veces sui generis.
Y es así, que la tendencia expansiva del juicio de amparo al comprender todo acto
de autoridad —aún en el sentido material— ahora es susceptible de enjuiciar
contextos de discrecionalidad política, técnica, etc., de las autoridades, lato sensu
que, hasta hace poco, se antojaban inimaginables y fuera de todo control jurídico.
Ahora se introduce con tales tendencias una efectiva y sustancial interdicción de la
arbitrariedad y un nuevo garantismo que amerita interpretar y desarrollar el
contenido y sentido de los derechos fundamentales a partir de resolver casos
concretos. 9
Son múltiples los compromisos que nuestro país ha concertado en los temas de
acceso a la justicia, tutela judicial efectiva y sobre la eficacia de las sentencias que
lleguen a emitirse, prueba de ello es el artículo 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, mejor conocida como Pacto de San José que
establece:
Artículo 25. Protección Judicial (Pacto San José) 10
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro
recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la
presente convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen
en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados partes se comprometen:
9
Expresiones que Eduardo García de Enterría y Luigi Ferrajoli han introducido y han tenido aceptación en
varias latitudes
10
Convención Americana sobre Derechos Humanos, adoptada en la ciudad de San José de Costa Rica, el 22
de noviembre de 1969 Convención publicada en el Diario Oficial de la Federación el jueves 7 de mayo de
1981.
5
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del
Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal
recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda
decisión en que se haya estimado procedente el recurso.
En este sentido cabría preguntar, referido a los casos difíciles, si el juicio de
amparo ¿Cumple adecuadamente y con eficacia su función garantista y si las
sentencias son acatadas con razonable certidumbre? ¿Es aceptable la
funcionalidad y eficacia del juicio de amparo? La brecha que siempre se da entre
los enunciados normativos y la realidad —el ser y el deber ser— ¿Es prudente,
justificada y tolerable?
Parece que en todo el mundo hay problemas para el cumplimiento de fallos, por
tanto: ¿La posición de México es adecuada dentro de los estándares mundiales?
Esta es una inquietud de sociología judicial que valdría la pena, en otra ocasión,
abordar.
1.2. Factores no jurídicos
1.2.1. Instituciones eficientes o ineficientes
Comentan Fix Fierro y López-Ayllón que, especialmente, en el proceso de
transición jurídica y democrática que ha iniciado México y que continúa, deben
tomarse en cuenta sus dimensiones en los órdenes: a) Sistémico, b) De capital
técnico y humano, c) Cultural, y d) Político institucional; interactuando en conjunto
y —puede decirse en sinergia— ya que los cambios jurídicos, meramente formales
e institucionales son insuficientes y estériles si se les considera aislados o
desarticulados de la realidad. 11 Deben tener la particularidad de mejorar y llevar a
niveles evolutivos y óptimos de convivencia social y política; las instituciones o
regulaciones que les aplican, análogamente a lo que sucede con los árboles, se
les conoce por sus frutos y, si no los producen, deben ser cortadas.
11
Fix Héctor y López-Ayllón Sergio (2001): pp. 353-356
6
La transición a la democracia y al orden constitucional no es inmediata sino que, a
manera de plataforma, para acceder a ella, debe considerarse un régimen o
período de tolerancia con un sistema jurídico que sea elástico pero definido y
controlado en sus avances y consecuciones. Debe mantenerse la tendencia
evolutiva e imperar la razonabilidad y no detenerse para regresar a situaciones
anteriores que deben quedar totalmente superadas y clausuradas. El tránsito a
objetivos y metas debe ser constante y permanente. Para promover y consolidar
esa transición, con respeto a la legalidad, el mejor camino es el cumplimiento de
las sentencias dictadas en los juicios que conllevan al control de las expectativas y
programas de cambio.
La eficiencia e ineficiencia de las instituciones debe ser considerada, cuando
menos, desde las siguientes perspectivas:
•
Compromiso y convicción de personas que las integran;
•
Ambiente institucional propicio para la cabal satisfacción de intereses y
proyectos; el medio es crucial para alcanzar o frustrar objetivos,
dependiendo de las actitudes que alimenten o desincentiven a los agentes y
operadores del cometido; y,
•
Hacen falta estadistas visionarios capaces de generar aliento, confianza y
solidaridad en la sociedad, a la par de restaurar un clima de respeto
responsabilidad y orden de las instituciones públicas en favor del desarrollo
y bienestar social.
12
El liderazgo debe ser lo suficientemente vigoroso,
capaz de sortear los períodos de transición y reestructuración durante los
cuales, quienes resulten molestos por el nuevo orden, tratarán de abortar los
cambios. El verdadero estadista debe ser capaz de salir avante; parece que
es un modelo de políticos en aparente extinción en todo el orbe.
En ese contexto y conducente a la seguridad, integridad, prosperidad y dignidad
de las personas, cobran relevancia trascendente las funciones de procuración e
impartición de justicia, vistas como etapas y momentos que se ligan dentro del
12
Un ejemplo es Mao Tse Tung para quien lo esencial era mantener la confianza del pueblo en las
instituciones y líderes políticos
7
gran contexto de la actividad del Estado. Para hacer real ese cometido se debe
atender también y no cejar en avanzar en temas de legitimación y eficiencia social
de las variadas funciones públicas. Y es en tal escenario y atmósfera, muy
importante y crucial, poder elevar el nivel y aprecio social a los jueces, lo que, por
supuesto,
requiere
que
demos
respuestas
institucionales
oportunas
y
satisfacientes a las demandas sociales. 13
Por tanto antes de cambiar las leyes hay que analizar por qué no se cumplen,
cuáles son los factores que determinan su ineficacia que, en la gran mayoría de
los casos, tienen su origen en problemas de las instituciones, hombres, factores
sociales, económicos, etc. Luego entonces, es ahí donde se deben enfocar y
concentrar los esfuerzos de cambio.
Finalmente y a modo de comentario, las experiencias de otros países llevan a
considerar que el auténtico garantismo sólo es compatible con instituciones
eficientes que se puedan dar el “lujo” de respetar derechos fundamentales.
1.2.2. Cultura de responsabilidad y respetabilidad judicial
Durante años, la tradición en nuestro país ha sido la irresponsabilidad política
aunada a una cierta
14
«tolerancia social»,15 que ha decantado en prácticas
«demagógico-populistas». Esto ha sido aprovechado por grupos de poder —con
fines económicos, religiosos, intervencionistas, etc.—, para influir, incluso, en los
grupos en el poder político, e imponer sus particulares intereses. El resultado —
sea que lo consigan o se frustre la iniciativa— son actos de autoridad, de manera
directa o indirecta, que luego llegan a la discusión ante los tribunales que dictan
13
Para conseguirlo se debe atender el aspecto ideológico y sociológico, una verdadera mística de servir y usar
al poder para construir y servir a los más necesitados de desarrollo —social, económico, cultural, emocional,
moral, etc.—, como detonante de actitudes que transformen y hagan funcionales a las personas e instituciones
de las que forman parte. Sin una visión adecuada incorporada el seno y médula de las personas o sin la
motivación emocional suficiente que sostenga y promueva la realización de proyectos, los cambios no son
posibles ni sostenibles
14
En mucho obedece a la ineficacia de controles y amplios márgenes de discrecionalidad e irresponsabilidad
de los poderes públicos, llevan a la reproducción de formas neo-absolutistas del poder público, carentes de
límites y de controles y gobernadas por intereses fuertes y ocultos, conceptos de Ferrajoli (1999) p 17
15
En el sentido que al ser insuficientes las respuestas satisfactorias de las instituciones han tolerado que
grupos sociales con poder vivan y actúen al margen del Derecho, falta conciencia y autoridad moral para
exigir un comportamiento intachable a otros cuando se está en deuda
8
sentencias y deben ser cumplidas, contexto que complica y crea escenarios a
veces muy difíciles de resolver.
Una aparente liberalidad o tolerancia, también ha sido un factor estratégico para
arengar a grupos social y económicamente deprimidos con la promesa e ilusión
reivindicativa de superar sus estados infra-humanos de sobrevivencia. La falta de
prosperidad no se cura sino con educación, orden y respeto, ingredientes
indispensables para crear atmósferas de desarrollo y bienestar; otras opciones
más baratas, no son sino falacias que el pueblo come y le producen un agradable
sabor dulce pero que más tarde se convierte en el más amargo de los ajenjos.
Es así que, a la postre, el violar garantías o derechos fundamentales en México no
cuesta nada —por supuesto, sólo al sujeto activo que los viola—
16
ya que en
tratándose de casos difíciles, los medios para reorientar o controlar son tan lentos,
tortuosos, complicados y poco eficaces que la ilegalidad, irresponsabilidad,
ineficiencia e impunidad salen victoriosas, cuando menos por el tiempo en que
pueden ser reprimidas o controladas. Pero todavía más grave es que las medidas
indemnizatorias, con las que muchas veces se intenta resolver o compensar —es
el caso del cumplimiento sustituto—, son costeadas por la propia sociedad
agraviada que, encima de la afrenta, debe cooperar a financiar el gasto público a
partir del cual se pagará la indemnización lo que vuelve injusta esa distribución y
reparto social del riesgo y la responsabilidad o «irresponsabilidad» de ciertas
autoridades.
Como un paréntesis, viene al caso comentar, que el milagro de Hong Kong
obedece, preferentemente, a la concurrencia de cuatro factores: a) jueces
ingleses, b) soluciones de fondo y del conflicto sustancial, equitativas, c) la
execution de las sentencias y, d) mano de obra barata y accesible.
Es así que, referente a las condiciones indispensables para el desarrollo
económico, Alan Greenspan, gobernador del Sistema de la Reserva Federal de
16
Desgraciadamente es una apología y analogía con la canción popular que dice: “La vida no vale nada”
9
los Estados Unidos de Norteamérica, señala que: la prosperidad exige
inversiones; que las inversiones demandan seguridad financiera; y que la
seguridad financiera precisa seguridad jurídica, es decir, cortes honradas y
eficientes que hagan valer los contratos y que resuelvan equitativamente las
disputas.
17
De aquí la importancia y sinergia que se da entre los factores meta-
jurídicos que se debaten o inciden en los asuntos judiciales y, a su vez, como la
función judicial impacta y determina a la sociedad, la economía, etc., bajo un
esquema cibernético de entradas, salidas y retroalimentación. En todo caso la
seguridad, confianza, certeza y previsibilidad de cómo y cuándo se cumple una
sentencia, son factores clave para la sana y adecuada convivencia social y el
desarrollo político y económico; desarraigando así componendas y regateos,
conducentes a crear ambientes propicios para la corrupción, desorden,
inseguridad y desconfianza, propios de una sociedad al margen del Derecho y que
es típica en los países menos desarrollados, económica y políticamente. Los
poderes despóticos e incontrolados, producto de la falta de límites legales,
generan desigualdad, en cambio la igualdad deriva de la eficacia de los derechos
fundamentales. En relación con los poderes desordenados que se desarrollan en
el interior del Estado de derecho, dice Ferrajoli, son los principales obstáculos de
orden económico y social que limitan de hecho la libertad y la igualdad de los
ciudadanos, producto del Estado paleo-liberal. 18
La siguiente puede ser una frase paradigmática y elocuente, atribuible a un jurista
inglés:
Ningún abogado le diría a su cliente, que tiene un derecho constitucional o
legal, que no lo pueda hacer valer ante los tribunales; si este no es exigible y
eficaz, es inexistente.
Ferrajoli comenta al respecto que:
Un derecho no garantizado no sería un verdadero derecho. 19
17
Comentarios hechos por el magistrado Stephen G. Breyer, asociado a la Corte Suprema Justicia de Estados
Unidos durante la Cumbre Hemisférica sobre la Justicia y la Libertad de Prensa en las Américas, y las
respuestas a las consultas derivadas de su intervención.
18
Ferrajoli Luigi (2001) Derecho y razón, Madrid, Trotta, p. 934
19
Ferrajoli Luigi (1999) Derechos y garantías, Madrid, Trotta, p. 59
10
Un enfoque realista conduce siempre al dilema respecto de si los participantes en
un procedimiento —sobre todo de tipo judicial— ¿qué tan dispuestos están a
aceptar o desconocer y combatir las decisiones que les son desfavorables?
(procedural justice effect) 20
Es por estas razones que, considero, debemos idear y convenir socialmente, en
un sistema de control de legalidad, certidumbre y eficacia de las decisiones,
imprescindible en períodos de transición donde es menester que conflictos y
luchas por espacios de poder e intereses particulares deben ser controlados y
resueltos, rápida y definitivamente o, cuando menos, que deriven en fructíferas
negociaciones, conducentes a una armonía social. En ese entorno surge la
necesidad de controles con sanciones, oportunas e idóneas, para acelerar la
cultura de respeto y orden que es indispensable cultivar, promover e imponer, con
especial referencia a las causas y razones que dificultan la ejecución de fallos
dictados en los casos difíciles.
Consecuentemente, la sugerencia es que, ante el desacato, la consecuencia de la
sanción incida directamente en los intereses personales de quién violó el Derecho
o se benefició con tal actuación, para que, efectivamente, desaliente y quite
atractivo a tales comportamientos, nefastos en cualquier sociedad que se precie
de respetar a la democracia y al Estado de Derecho. 21
Para concluir, y en tanto no se consiga reprimir, desincentivar, censurar y eliminar
tales conductas, merced al costo y rechazo popular, nuestro Estado de Derecho,
corre el riesgo de ser, en ciertos casos, un Estado de barbarie donde prive la ley
de la selva, siempre en perjuicio y agravio de los más necesitados y vulnerables. 22
20
Fix Fierro y López Ayllón (2001): p. 385 Como antes se mencionó las sentencias desfavorables usualmente
son cuestionadas hasta con falacias, cuesta mucho reconocer la culpa.
21
Con influencia, en los ordenes económico, político y administrativo del infractor, esto es, que resulte
verdaderamente intimidatoria, trascendental y dolorosa para que sea funcional, de manera tal, que el efecto
disuasorio se consume en beneficio de las mayorías y del orden institucional para que la Constitución sea
realidad y no meros derechos de papel.
22
Las violaciones a los derechos fundamentales inciden y agravian a las clases sociales más débiles que, por
ello, son las más desprotegidas y agraviadas, pues las clases fuertes siempre encuentran alternativas, tratos
11
1.2.3. Legitimidad social, madurez y excelencia en los jueces
La justicia oficial tradicional —instituciones y formación de juristas23— no ha sido
configurada, orientada y educada para resolver esencialmente los conflictos,
prueba de ello son los medios alternos que, en todo el mundo, surgen como
respuesta a esa ineficacia.24 Es más la conformación cultural de los abogados,
fuertemente cargada de tradicionalismos —a veces trasnochados— determina, en
razón de lo planteado y pretensiones deducidas, que los tribunales pronuncien
decisiones que no contemplen la solución efectiva del conflicto ni tenga eficacia
pragmática lo resuelto; de ahí, en mucho, la ineficacia social y el rechazo social a
la función judicial.
Pero además, los tecnicismos, las formalidades judiciales que hemos ido
coleccionando como en un museo, han venido a provocar que el quehacer judicial
sea a veces poco transparente y comprensible, lo que ha sido pauta para que
algunos digan que se equipara a una «caja negra», nadie entiende ni puede
pronosticar que es lo que ahí se procesa y cuál es el producto que emergerá. Es
así que las soluciones meramente formalistas, rara vez resuelven el problema de
las partes sino que, en casos, lo agrava y hasta dificulta la negociación.
La «justicia dilatada es injusticia», por lo cual, si la función y producto de los
tribunales debe ser producir la paz judicial, conducente y necesaria para llegar a la
paz social,25 en ello debe aplicarse y no sólo en dictar proveídos y sentencias proforma que omiten dar respuesta, real y efectiva, al conflicto subyacente entre las
partes. O bien, generar la seguridad imprescindible para promover el desarrollo. 26
Un problema nuevo, es que a los jueces ahora se nos encarga resolver casi
cualquier conflicto, ante lo cual, es obvio que no siempre tenemos la preparación y
especiales o soluciones alternas. Como dice el dicho popular: “Al perro más flaco se le pegan todas las
pulgas”.
23
Cargada de un fuerte contenido de enseñanzas teóricas, alejadas de la práctica y realidad
24
En la justicia tradicional, con la aplicación bruta e indiscriminada de reglas preconcebidas y pretensiones
definidas, el resultado es ganar-perder, 0-100%; en cambio, con la justicia alternativa —que incluso los jueces
pueden impartir mediante decisiones provisionales, oportuna y estratégicamente pronunciadas— el resultado
puede ser ganar-ganar, con porcentajes 50-50% o análogos, por ejemplo.
25
Son ideas de Chaïm Perelman
26
Es el planteamiento de Alan Greenspan al que se hizo referencia
12
cultura necesarias para entender todo lo que acontece en la sociedad. Por tanto, si
se desconoce tanto el fondo del problema, como la nueva normatividad y la
manera o práctica de resolver el conflicto social o económico, será muy difícil que
una solución «real» pueda darse.
Sucede que, entonces, los juicios serán apenas una entretención y diferimiento a
una respuesta que la conflictividad del caso requiere con celeridad y precisión. Por
tanto la sentencia, dictada en un contexto simplemente formalista no puede
cumplir con su finalidad pacificadora y desatiende lo dispuesto en el artículo 17
constitucional.
Para ello, es indispensable la especialización y alta capacitación27 en las
diferentes materias y sectores de la vida social y económica, tanto de abogados
como de jueces para crear, así, verdaderas normas individualizadas que
respondan y atiendan al conflicto inter-partes. Debemos aprender a construir con
ingenio social decisiones utilitarias y, para ello, hace falta que la fuente,
organizaciones de la sociedad civil, escuelas, litigantes, jueces y autoridades
colaboremos en una relación de sinergia. La eficiente capacitación y sobre todo
formación es una tarea que está pendiente para las universidades —y las barras—
, que se han limitado y concretado a que los estudiantes «entiendan» el Derecho
pero, en lo general, no se enseña como «aplicar» el Derecho.
Retomando ideas anteriores, es el caso que la desorganización que padecen y
aqueja a muchas de las instituciones públicas y gubernamentales
28
aunado a
intereses privados de empresas trasnacionales, partidos políticos, de grupos «en»
o «con» poder, que dificultan y obstaculizan la eficacia del Derecho y, por
supuesto, de las sentencias de los jueces —que son las normas individualizadas—
cuando no satisfacen plenamente sus pretensiones.
27
Incluyendo aspectos teóricos indispensables y con un claro propósito de servir para conseguir elevar el
nivel profesional de modo que sea capaz de conseguir soluciones prácticas, poniendo especial énfasis en la
formación y no sólo en la información de los abogados
28
Lo que no sucede, verbigracia, con la delincuencia, que, en cambio, demuestra en el mundo estar muy bien
organizada, prueba de ello es su éxito y efectividad
13
Una consideración más respecto a los «poderes» es: para que el poder pueda ser
sometido al orden o a la ley, es menester que intervenga, coaccione y lo imponga
otro poder.29 Por tanto, el poder de los jueces —en ocasiones tan divorciado de la
sociedad y a veces poco práctico para responderle y atenderla—, carece de la
legitimidad para conseguirlo per-se. En efecto, el «poder judicial», esto es, la
capacidad real, social, efectiva y política de los jueces para que sus sentencias se
respeten, impongan y cumplan, requiere de ser apoyado y sostenido por una
sociedad organizada o grupos con poder que apoyen y patrocinen las decisiones y
los cambios.
En general, resulta que en los casos difíciles —sea por el sujeto al que afectan o
por el contenido—, las decisiones tenderán a ser incumplidas, al ser incomodas e
inconvenientes a quienes tienen, como se ha dicho, poder. Cuando una sentencia
incomoda o «pisa los callos» a un poderoso, es un caso difícil y problemático de
cumplimiento judicial y no precisamente por condiciones o factores jurídicos. ¿Qué
pueden y deben hacer los jueces? ¿Buscar tener el poder necesario para
conservar su independencia y que sus decisiones tengan majestad? ¿Eso no
desvirtúa su papel y los convierte en factores que luchan por conseguir poder? Lo
ideal es que la sociedad se los diera, incondicionalmente, ¿Como hacerlo?
Preguntar a Maquiavelo o a Tomás Moro a ver si algún consejo pudieran darnos.
La práctica jurisprudencial de la SCJN, como política judicial del más alto nivel, se
ha caracterizado por privilegiar obtener el cumplimiento de sentencias
30
en lugar
de imponer sanciones de carácter constitucional y penal a las autoridades
indolentes o reacias. Esta política ha venido a ser una costumbre y práctica
habitual, inspirada y determinada, pienso, por razones de nuestra cultura jurídica e
idiosincrasia, sin tomar en consideración la dilación y el número de instancias que
deben agotarse hasta conseguir que el asunto llegue a la fase terminal de efectivo
29
Ante la falta de límites legales, el poder tiende a acumularse en formas absolutas y, es así que en sedes infra
y supra-jurídicas, permanecen y se desarrollan micropoderes y macropoderes salvajes, como las formas de
poder más incontroladas e ilimitadas, Ferrajoli (2001) pp. 932 y 933
30
Lo que ocurre, principalmente, en los casos difíciles
14
y real cumplimiento.
31
Parece irrelevante la eficiencia, certidumbre y costo,
32
tanto para las partes como para los tribunales, ya que, en ocasiones, se requiere
de lapsos de tiempo y esfuerzos para conseguir un cumplimiento que,
formalmente, en 24 horas33 debería darse o, cuando menos, estar en proceso,
definido y certero, de obtenerse. Cabe preguntar: ¿Cuáles son los costos —
directos e indirectos— de esta tolerancia? ¿Es imprescindible tanta prudencia?
La costumbre de no imponer sanciones —no obstante la vigencia de las reglas
respectivas—, como práctica y costumbre, no escapa a la consideración en la obra
de Kelsen, quien comenta que la pérdida de eficacia de una norma al dejar de ser
aplicada por los jueces, es una forma de perder su validez y lo explica de la
siguiente manera:
La desuetudo es una suerte de costumbre negativa, cuya función esencial reside en
eliminar la validez de una norma existente. Si la costumbre, en general, es un hecho
productor de derecho, entonces también el derecho escrito puede ser derogado por
un derecho consuetudinario. Si la eficacia, en el sentido desarrollado arriba, es
condición de la validez, no sólo del orden jurídico como un todo, sino también de una
norma jurídica aislada, entonces la función productora de derecho de la costumbre
no puede ser excluida por la legislación escrita, por lo menos en la medida en que se
tome en cuenta la función negativa de la desuetudo. 34
Como una acotación de puntos anteriores, resulta que la confiabilidad y
previsibilidad de lo que finalmente los jueces decidan y, además, pueda ser
efectivamente ejecutado y obtenido por las partes en conflicto, así como el tiempo
y requisitos para obtenerlo, vienen a ser peculiaridades y efectos de la seguridad o
inseguridad jurídica que prive en la sociedad. De ahí la percepción de la opinión
pública sobre la eficiencia del sistema judicial que, además, determina la
legitimidad o desconfianza e inutilidad de la función. Corolario de todo ello es,
31
Así lo indica el número considerable de incidentes de inejecución que se tramita ante los juzgados de
distrito que luego son remitidos a los tribunales colegiados de circuito y como no se obtiene, en buen número
de casos el cumplimiento —me refiero nuevamente a los casos difíciles—, es que se dictamina el envío de los
expedientes a la Corte donde, entonces sí, ante la inminencia de imposición de sanciones, es que las
autoridades se esfuerzan y cumplen con lo ordenado y definido desde tiempo atrás. Prueba de ello son los
asuntos que se tramitan y el importante contexto de precedentes que sobre el tema se emiten cotidianamente.
Una modalidad del surrealismo mexicano llevado al campo de lo jurídico.
32
Cuando menos no se conocen razones al respecto, indicativas de otra conclusión
33
Artículo 105 de la Ley de Amparo
34
Kelsen Hans (2003): Teoría pura del derecho, México, Porrúa, p. 224
15
finalmente, la ejecución de las sentencias. Si esta etapa no se da oportunamente,
todos los esfuerzos anteriores se diluyen y devienen en irrelevantes e inútiles.
2. Análisis
Como ha quedado apuntado, los problemas por los que no se cumplen las
sentencias, son de carácter o etiología tanto jurídica como también extrajurídica. A
manera de síntesis, se propone el siguiente cuadro:
2.1. Problemas para el cumplimiento o motivos para incumplimiento
ƒ
ƒ
ƒ
Jurídicos
Procesales
Prácticos
ƒ
ƒ
Eficiencia y eficacia de las instituciones
Compromiso y capacitación de sus integrantes (todos con buena actitud)
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
Políticos e Institucionales
Económicos
Sociales y sociológicos
Culturales y hasta emocionales, renuncia y compartir poder, no apertura a
crítica
Y es que, en general, cuando las sentencias no gustan ni satisfacen a la sociedad
o los problemas no tienen solución efectiva ante los jueces, el clamor y reacción
es: Se deben de cambiar las leyes y exigir a los jueces honradez, imparcialidad y
razonabilidad.
Sin embargo, tal alternativa no es la solución, por el contrario, cuando así se actúa
no se hace más que exacerbar el problema y, por ende, el descontento popular. Y
es obvio, ya que no se está respondiendo a la fuente u origen del problema, en
tanto que las verdaderas y auténticas causas se descomponen en determinados
presupuestos y razones que, caso por caso, será menester analizar, ponderar y
enfrentar con las mejores alternativas pragmáticas, reales y no meramente
simplistas o de forma.
El verdadero contexto del problema, creo tiene los siguientes componentes y
motivos:
16
Causas reforma ley35
Sociológicas
Económicas
Políticas
Sociales
Culturales
Litigiosidad
Instituciones
Funcionarios
Ineficiencia
Resulta claro que la problemática del cumplimiento de las sentencias no es ni
exclusiva ni preponderantemente jurídica, por lo que soluciones eficaces deben
ser comprensivas, incluir y abarcar el contexto general, lo que implica, atender a
todas estas causas.
En la materia de los derechos fundamentales hay algunos que se consideran
indisponibles, ante lo cual, no debe caber la negociación y, menos aún, por
factores prudenciales, en ese sentido Garzón Valdez quien sostiene la
incondicionalidad y pervivencia de tales derechos como vitales.
Sin embargo, cuando por cualquier razón, la restitución —merced a una sentencia
que concede el amparo—, es incómoda, costosa
36
o compleja, el cumplimiento
deviene en uno de los supuestos de casos difíciles, por lo que surge la necesidad
de negociar.37 Otro factor que complica el cumplimiento y provoca sea azarosa la
ejecución, son eventuales obstáculos e indefinición ante los tribunales, o bien,
procedimientos engorrosos que determinan un clima o tendencia que obliga a la
negociación, ante el eventual peligro o riesgo de que el cumplimiento de la
sentencia se frustre. Estas tendencias ya provocan, prima facie, una posición
usualmente desventajosa para los quejosos y la sociedad que, a la postre, financia
el cumplimiento sustituto.
35
El planteamiento es que debe reformarse la ley cuando los resultados judiciales son inadecuados o
inconvenientes, sin embargo, en este cuadro se pretende considerar un contexto de cuales son las muy
diversas causas de tales problemáticas que no se reducen a una reforma legal o que, en su caso, deben ser el
contenido de tal reforma legislativa
36
En lo económico, social, preferencias electorales o popularidad política
37
Ha resultado típico que las partes obligadas, ante la indefinición o indeterminación de lo que debe hacerse
y en que tiempo, se aprovechen de esa contingencia por lo que una hoja de ruta es imprescindible.
17
Conocer y evaluar los escenarios, costos y consecuencias que se pueden dar
cuando las sentencias no se obedecen o se desatienden, son múltiples y sería
menester enfocarlo a través de futuras reflexiones, en sus perspectivas
económica, sociológica, política, medio-ambiental, etc.
2.2. Algunos problemas jurídicos
Usualmente el enfoque y alternativas que se proponen para sortear las dificultades
y obtener el cumplimiento de sentencias, se focaliza, ya sea en problemas de
forma o estructura, o bien, de insuficiencia, vaguedad o ambigüedad de las
disposiciones.
En cambio, la propuesta es que, preferentemente a tales conclusiones, se debe
redefinir la problemática, casuísticamente y con un enfoque esencialmente
pragmático y realista, de lo que hay que hacer u omitir. Para lo cual, es menester,
poner especial atención en la función a realizar y en razón de propósitos o metas
que deben ser alcanzadas y garantizadas.
estructura
39
38
El objetivo es que la forma o
sea idónea y adecuada para que la función se realice, de la mejor y
más eficiente manera consiguiendo satisfacer los fines. 40
También relacionado con aspectos jurídicos, está la problemática que por
ambigüedad presentan las normas de carácter penal, referentes al incumplimiento
de las sentencias, aunque importantes, no considero sea la esencial ni
fundamental respecto del enorme problema que significa el desacato, sino que
viene a ser como una de las aristas de un iceberg. Por tanto deben de
considerarse, conjunta y sistemáticamente, las alternativas, propuestas y
soluciones que atienden a los fundamentos y fondo del problema.
38
Consiste en el pleno acatamiento de las sentencias y la eficaz remoción o neutralización de los factores,
condiciones negativas o excepciones que surgen, preferentemente, de causas o razones meta-jurídicas
39
Revisable y adaptable especialmente a casos atípicos o novedosos que merecen ser distinguidos o por
cambios de contexto
40
Un problema universal es el seguimiento paradigmático y habitual a reglas, pautas, procedimientos y
formalismos derivados de soluciones anteriores, a las tradiciones y esquemas que se han aceptado y ensayado;
sin considerar la idoneidad, originalidad y creatividad que, los casos particulares, efectivamente requieran.
Debemos buscar que los objetos y prácticas, incluyendo estructuras, alcancen los propósitos para lo cual, si es
necesario, deben reconstruirse o someterse a una reingeniería atinente a la eficiencia plena.
18
En primer lugar, expondré mi opinión respecto de ciertos puntos básicos que se
considera esencial esclarecer para, posteriormente, formular comentarios en
relación con ciertas causas que me parece importante reflexionar con el auditorio.
2.2.1. Consignación de autoridad que incumple con sentencia de amparo o repite acto
reclamado
1) Si la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe solicitar al Ministerio Público
Federal —y en qué medida— su intervención para proceder penalmente contra
una autoridad que no cumple una sentencia de amparo ejecutoriada o repite el
acto reclamado motivo de una sentencia de amparo.
La interpretación del Pleno de la SCJN respecto del artículo 208 de la Ley de
Amparo, como reglamentario del diverso 107, fracción XVI, constitucional41 es que
si éste órgano determina que es el caso de sancionar a una autoridad que insiste
en repetir el acto reclamado o elude injustificadamente el cumplimiento de una
sentencia, se está ante un caso excepcional para el cual se le confiere la facultad
de consignar al responsable ante el juez de Distrito.
La facultad de ejercicio de la acción penal que, en términos generales corresponde
al Ministerio Público, tal como le establece el artículo 102 constitucional, se ejerce,
en el caso de excepción, de manera exclusiva por el Pleno de la SCJN, de una
manera categórica e incondicional, tal como lo expresa el precedente citado. La
finalidad parece clara, no se puede condicionar, discutir, negociar o evaluar la
“obligación de consignarla penalmente ante el juez de Distrito”; ni quedar al arbitrio
o discreción de autoridad alguna la majestad de lo decidido por la citada Corte.
Sin embargo, son varias las dudas que surgen de ésta tesis, al tenor de los
siguientes puntos:
•
El Pleno de la SCJN consigna, es un concepto que parece indicativo de
acusar o equivalente al pliego de consignación —que en casos generales
ejerce la fiscalía—.
•
41
El juez de Distrito juzga, expresando la sentencia respectiva que:
Tesis: P. XI/91
19
“será sancionada en los términos que el Código Penal en materia federal señala
para el delito de abuso de autoridad”.
•
El Ministerio Público debe tener, en el proceso respectivo la participación
que la Ley le concede.
La argumentación del criterio en comento es mucho más clara al tenor del
esquema siguiente:
Esquema de: Argumentación, líneas argumentativas y argumentos
Y es en este contexto que surgen las dudas e interrogantes:
•
La premisa que establece, el juez juzga, es ambigua. Prima facie, se
presupone que la sentencia del Pleno, al decidir consignar al responsable,
debe comprender y tener por demostrados, tanto el cuerpo del delito como
la probable responsabilidad, porque se le debe otorgar, de manera plena, la
oportunidad para demostrar la imposibilidad material o jurídica para acatar el
20
fallo.42 Sin embargo, cabe problematizar la hipótesis y considerar como
excepción: ¿Qué sucede si durante el juicio se acredita una causa de
justificación o, en general, cualquier eximente de responsabilidad que,
válidamente, justificara no imponer una sanción? en ese evento ¿Qué debe
hacer el juez de Distrito?
•
Por otra parte y en cuanto a que el Ministerio Público participará en el
proceso ejerciendo las facultades del caso, cabe también cuestionar: ¿Qué
sucede si no formula conclusiones acusatorias? ¿Puede el juez de Distrito
dictar sentencia condenatoria? Esta podría ser una estrategia de la fiscalía
para hacer ineficaz la consignación del Pleno.
•
Como puede advertirse y dada la poca incidencia de asuntos de esta
categoría, no existe experiencia ni criterios jurisprudenciales que aclaren o
delimiten el contenido, propósito y finalidades de los papeles que a cada
sujeto corresponde ejercer y, de ahí, la ambigüedad y falta de concreción de
las prescripciones a que el precedente se refiere.
2.2.1.1Tesis que se sugiere agregar al apéndice, de no ser así, incluirla aquí
P. XI/91
INEJECUCION DE SENTENCIA. SI EL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACION CONSIDERA QUE UNA AUTORIDAD INCURRIO EN
ELLA Y DECIDE SEPARARLA DE SU CARGO, DEBE CONSIGNARLA
DIRECTAMENTE ANTE EL JUEZ DE DISTRITO QUE CORRESPONDA.
Aun cuando de conformidad con lo establecido por los artículos 21 y 102 de la
Constitución la regla general en materia de persecución de delitos del orden federal
incumbe al Ministerio Público de la Federación, en los casos en que una autoridad
insistiere en la repetición del acto reclamado en un juicio de amparo o tratare de
eludir el cumplimiento de la sentencia, será el Pleno de la Suprema Corte, una vez
que resuelve separarla inmediatamente de su cargo, quién deberá consignarla
directamente al juez de Distrito que corresponda para que la juzgue por la
desobediencia cometida, la que será sancionada en los términos que el Código Penal
en materia federal señala para el delito de abuso de autoridad. La razón radica en
que en esa hipótesis, la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución establece
una situación de excepción al señalar claramente que además de la separación
inmediata del cargo de la autoridad contumaz será "consignada ante el juez de
Distrito que corresponda". Al respecto debe aplicarse el artículo 208 de la Ley de
Amparo y no el segundo párrafo del 108 en el que se determina, en relación al mismo
42
Tesis P. XCIV/97
21
supuesto, que se hará la consignación al Ministerio Público para el ejercicio de la
acción penal correspondiente, pues ante dos disposiciones contradictorias en el
mismo cuerpo legal, debe atenderse a la que reproduce la disposición constitucional
y no a la que se le opone, tomando en cuenta, por un lado, el principio de
interpretación de que debe preferirse la norma específica frente a la general y, por
otro, que si el Pleno del más Alto Tribunal de la República llega a la conclusión de
que una autoridad incurrió en desacato a una sentencia de amparo y decide
separarla de su cargo no puede condicionar su obligación de consignarla
penalmente ante el juez de Distrito que corresponda que le impone la Constitución, a
la determinación del Ministerio Público, el que, por otra parte, debe tener dentro del
proceso respectivo la participación que legalmente le corresponde.
No. Registro: 205,819 / Tesis aislada / Materia(s):Común / Octava Época /
Instancia: Pleno / Fuente: Semanario Judicial de la Federación / Tomo: VII, Marzo
de 1991 / Tesis: P. XI/91 / Página: 7 / Genealogía: / Gaceta número 39, Marzo de
1991, página 62.
2.2.2. Consignación de autoridad que no suspende el acto reclamado
2) Si los jueces de distrito, los tribunales unitarios de circuito o los tribunales
colegiados de circuito deben solicitar al Ministerio Público Federal —y en qué
medida— su intervención para proceder penalmente contra una autoridad que no
suspende el acto reclamado, a pesar de habérsele notificado la suspensión.
Este supuesto es el previsto en los artículos 107, fracción XVII, constitucional y
108 de la Ley de Amparo, hipótesis en la cual parece claro que no se está en el
caso de excepción y, por tanto, el ejercicio de la acción penal corresponde al
Ministerio Público. Es evidente la asimetría del procedimiento y diferencia de la
autoridad que consigna, respecto a la que corresponde aplicar cuando la
sentencia se incumple,43 no obstante que las infracciones son análogas. El
fundamento de esta conclusión sería la aplicación, contrario sensu, de la tesis P.
XI/91, así como lo dispuesto en los artículos 21 y 102 constitucionales, en relación
con los principios de interpretación estricta de la ley penal y seguridad jurídica.
La particularidad de este delito, respecto de cualquier otro, estriba en que la
integración de los presupuestos para la consignación, —los elementos del cuerpo
del delito y la probable responsabilidad— estarán predeterminadas por las
actuaciones judiciales, especialmente, el procedimiento de cumplimiento de la
43
Que es el caso del artículo 107, fracción XVI, constitucional
22
medida cautelar y el incidente de violación a la suspensión, que tendrán el
carácter de cosa juzgada, habida cuenta que las actuaciones del juez de distrito y
del tribunal colegiado de circuito, que hubieren participado, son incuestionables y
no revisables, dada la majestad y carácter terminal que tiene el juicio de amparo
en su última instancia.
2.2.3. Carácter delictivo y pena aplicable a conductas de desacato
3) Si las conductas irregulares mencionadas en los dos incisos precedentes tienen
establecida o no la pena aplicable y, por ende, si dichas conductas constituyen
delito.
El carácter delictivo, de las conductas, por desacato, de las autoridades
responsables, previstas en los artículos 206 y 208 de la Ley de Amparo, es
indiscutible y así lo han sostenido varios precedentes.
En cambio, lo que durante un tiempo suscitó dudas, era si la falta de sanción
prevista en la propia Ley de la materia y remisión al Código Penal Federal
implicaba una irregularidad e, incluso, un supuesto de sanción penal por analogía,
proscrito por la Constitución. Estas circunstancias generaron tesis contradictorias
de tribunales colegiados de circuito, lo que ameritó la intervención de la SCJN
para dirimir el conflicto, ahora ya debida y categóricamente resuelto al tenor de lo
que dispone la tesis jurisprudencial 1ª./J. 46/97 que disuelve todas las dudas. En
razón de la claridad de esta resolución, no es el caso exponer más comentarios.
2.2.4. Responsabilidad administrativa
4) Si el procedimiento establecido en los artículos 107, fracciones XVI y XVII de la
Constitución Federal y 105 de la Ley de Amparo incide sobre la responsabilidad
administrativa y penal de las autoridades responsables.
Me parece muy evidente, que el desacato a cumplir con una sentencia, repetir un
acto declarado inconstitucional o violar una suspensión decretada en el juicio de
garantías, donde el fondo es el enjuiciamiento de actos que vulneren derechos
fundamentales y sus respectivas garantías, violenta claramente los principios tanto
de legalidad como de eficiencia de la Administración, tutelados en el artículo 113
constitucional, con independencia que se pueden afectar también los diversos de
23
honradez, lealtad e imparcialidad. En efecto, de no atenderse lo ordenado por el
juzgador constitucional se persiste y puede consumarse la violación —en
ocasiones irreparable—, a derechos fundamentales y garantías, cúspide y
magnitud fundamental y suprema del orden jurídico nacional.
Por lo tanto —y con independencia de que, en casos concretos, pueda
actualizarse alguna otra hipótesis—, es claro que con las conductas de desacato,
cuando menos, es evidente que se incurriría en los supuestos de las faltas
administrativas, previstas en los artículos 7 —al violar el principio de legalidad— y
8º, fracciones I y XXIV de la LFRASP (Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos).
Lo que resulta paradójico, es que las conductas aludidas no sean consideradas
como faltas graves; en cambio, no cooperar con las Comisiones de Derechos
Humanos o no atender con diligencia las instrucciones, requerimientos o
resoluciones que emita la Secretaría de la Función Pública, el contralor interno o
titulares de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de los órganos de
control interno, si se estimen como graves. Parece que la desproporción es
evidente y enorme, si nos planteamos la pregunta que, obviamente, surge: ¿Qué
violar garantías o mandatos de quienes, constitucionalmente tienen la obligación
de tutelarlos, no es más grave y significativo? Todo esto no es más que un reflejo
de una falta de cultura y respeto nacional, a la integridad y control de la
Constitución. Me parece que, por elemental analogía y sentido común, es más
lesivo a la convivencia social y, por tanto, justificado, reprender violaciones a la
Constitución que a disposiciones previstas en las leyes y reglamentos que de ella
emanan.
En lo referente a la materia penal, se puede considerar, en abstracto, que las
autoridades responsables por desatender lo ordenado por tribunales de amparo,
pueden incurrir en la comisión de los delitos previstos en los artículos 215,
fracciones III, V, VI y VII, así como 225, fracciones VI, VII, VIII, XVI, del Código
Penal Federal.
24
2.2.5. Sanciones que juez puede imponer
5) Si la obligación impuesta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la
fracción XVI del artículo 107 constitucional para destituir y consignar a la
autoridad responsable que evada el cumplimiento de una sentencia de amparo,
no la cumpla o repita el acto reclamado, da lugar a que el juez de distrito en
materia penal juzgue por el delito de abuso de autoridad o si debe limitarse a
imponer la sanción que corresponda a ese delito, en caso de haberlo.
En parte, ya se dio respuesta al contestar el punto 1). Sin embargo, reiteraría que,
en estricto seguimiento a lo que faculta la Constitución
44
y se deduce del criterio
jurisprudencial P. XI/91, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, sólo sustituye al
Ministerio Público en el ejercicio de la acción penal. Por tanto, la apreciación de
elementos objetivos y subjetivos del indiciado corresponde a la titularidad del juez
y, por ende, debe emitir su decisión en ese contexto.
Hay un gran vacío y vaguedad para connotar la expresión y sobre todo la función
de quién participa en el juicio como acusador —pues no todo es consignar— sino
que hay más instancias y actuaciones que realizar, tales como: aportar pruebas,
formular alegatos, contestar incidentes, proponer conclusiones, etc. ¿Qué pasaría
si el Ministerio Público abandona el caso? ¿Sería tanto como poner a la Suprema
Corte de Justicia en manos de la Procuraduría General de la República si es que
no estuviera de acuerdo con que se sancione a cierto funcionario?
Estas, y otras más que surgieran, son preguntas que sólo la ponderación en casos
particulares y ante abusos que implicaran soluciones irrazonables o de
consecuencias
absurdas,
determinarían
acudir
a
los
principios,
como
disposiciones superiores para colmar esas lagunas e indefiniciones; en fin, son
temas para ser madurados a través de la discusión y reflexión, por ahora queda
planteado sólo el dilema.
Sin embargo, es el caso que las actuaciones judiciales en el amparo, son
indiscutibles por la calidad de cosa juzgada y proceso terminal. Luego entonces, la
resolución de la Suprema Corte de Justicia que determinó satisfechos los
44
Conforme a una interpretación literal y aislada de las eventuales consecuencias y acatamiento o no a los
fines tutelados
25
elementos del cuerpo del delito y la probable responsabilidad, o de un tribunal
colegiado de circuito que declaró violada una suspensión, son elementos
fundamentales y presuntos para dictar una sentencia condenatoria y con la calidad
de incuestionables. En este sentido, la SCJN ha dicho que, en el incidente de
inejecución, no se debe restringir o coartar la oportunidad de las autoridades para
demostrar su inocencia o justificar la conducta procesal, con el fin de no dejarlas
inauditas o indefensas, en el eventual proceso penal que pudiera deducirse. Este
lineamiento permite presuponer, como hipótesis de reflexión, que el juez sólo se
concrete a imponer la pena respectiva, siendo innecesario el juicio en su etapa de
instrucción, en razón que las propias actuaciones judiciales, tendentes al
cumplimiento satisfacen plenamente la finalidad de una instrucción que resultaría
ociosa. Haciendo un símil, se equipararía con la actividad y trascendencia que
corresponde al juez de instrucción en Francia o España y al de decisión que se
limita, a partir de las actuaciones practicadas, a dictar sentencia.
Lo que resulta irrefutable es la calificación y alcance de las actuaciones tendentes
al cumplimiento. No obstante, se puede plantear otra hipótesis en el caso que la
defensa ofreciera pruebas sobre hechos o circunstancias diversas, que no
hubieren sido consideradas o desahogadas en el procedimiento de inejecución y
resulten relevantes, como excepciones, para tener por no acreditada la
responsabilidad, lo que puede orientar a estimar que el juez debe admitirlas y, en
su caso, pueda absolver.
En síntesis, cabe afirmar que, conforme a las actuaciones deducidas del incidente
de inejecución o de violación a la suspensión,
45
queda determinado, prima facie y
en su caso, el cuerpo del delito y la responsabilidad de las autoridades
negligentes.
2.2.6. Consignación, alcance del concepto
6) Qué significación jurídica debe asignarse al término “consignación” empleado en
la fracción XVI del artículo 107 constitucional.
45
En todas sus etapas y ante las diversas autoridades que en él participan
26
Esta expresión no ha sido debatida y, por ende, precisada en contenido y sentido
por criterios jurisprudenciales y los que la abordan P. XI/91 lo hacen de manera
tangencial. Por tanto, parece que a partir de lo ya antes expuesto, se puede
concluir en que hay dos hipótesis de reflexión:
•
En un contexto meramente formalista y literal, debe ser el mismo que tiene
para el Ministerio Público, mutatis mutandi, la Suprema Corte de Justicia se
convierte en acusador dentro de un proceso penal convencional. La crítica y
objeción es, como se apuntó, que el éxito o fracaso de la sanción quede en
manos del fiscal, suplantando o derogando, en su caso, la majestad de una
decisión de la SCJN; en cambio,
•
Analizando las consecuencias, eficacia del procedimiento, contenido,
finalidades punitivas y de majestad de lo resuelto por la SCJN, lo razonable
e indispensable es que equivalga a un proceso complejo de instrucción,
determinación de responsabilidad y acusación, semejante a los esquemas
europeos de jueces de instrucción o incluso del norteamericano donde el
discovery es previo e independiente a la decisión que emite el juez y éste ya
no interviene sino para sentenciar con un contexto procesal ya definido y
acotado. Considero que serán los criterios, que en casos particulares se
emitan y atendiendo a las consecuencias o frutos, los que den pauta para
que la jurisprudencia elija cualquiera de las dos propuestas.
2.2.7. Consignación y desafuero
7) Si la destitución y consignación inmediata de la autoridad responsable, de
conformidad con la fracción XVI del artículo 107 constitucional, requiere o no
su desafuero, en caso de tener la responsable tal privilegio.
Según el artículo 107, fracción XVI, de la Constitución, norma especial y
excepcional que rige en el caso de los delitos de incumplimiento de sentencias de
amparo, no se exige sea removida la protección constitucional de ciertas
autoridades con «fuero», para que el Pleno de la SCJN pueda consignar el asunto.
Sin embargo una interpretación hermenéutica y sistemática con la regla general de
protección política, lleva a considerar necesario el retiro de la protección y
privilegio, antes de ejercer la «consignación».
27
Esta hipótesis de interpretación y concepción del contenido y sentido del mandato
constitucional, es precisamente la que recoge y reglamenta la Ley de Amparo en
el artículo 109 que, de manera incontrovertible y, sin admitir excepciones, así lo
dispone.
2.2.8. Cumplimiento defectuoso, vía para remediarlo
8) Si el remedio al cumplimiento defectuoso o excesivo se obtiene a través del
recurso de queja o mediante el incidente de ejecución.
El incidente de inejecución sólo posibilita a exigir que la autoridad empiece a
cumplir y, en su caso, satisfaga el núcleo esencial de lo que es materia del
cumplimiento o prestaciones materia de la restitución. Satisfecha esta exigencia o
etapa, el incidente queda sin materia y, de no estar conforme la parte interesada,
46
debe promover el recurso de queja.
47
Es en este sentido que se ha
pronunciado, reiteradamente, la jurisprudencia de la SCJN. 48
Por lo tanto cualquier deficiencia o exceso en el cumplimiento del fallo
constitucional debe ser cuestionado mediante la queja que, en su caso, viene a
adicionarse al incidente de inejecución como la única opción para obtener el cabal
cumplimiento.
Para una idea más clara del «sencillo» contexto procesal que puede darse, el
siguiente diagrama es ilustrativo:
46
Que es obvio no lo estará en la mayoría de los casos
Cuya naturaleza es, propiamente, la de un incidente. Para mayor información sobre el tema, favor de
consultar: Tron Petit Jean Claude (2003): Manual de los incidentes en el juicio de amparo, México, Themis,
capítulo 23, pp. 593-595
48
Entre otras pueden consultarse las tesis: P LXV/95, 1ª VI/2002, 1ª 45/99
47
28
Sí
Cumplimiento de Ejecutorias, principios y trámites
C
Explicación gráfica de la jurisprudencia 2a./J. 9/2001 y 2a./J. 55/2000
Sí
Sentencia
firme amparo
1)
Juez estima
cumplida
Requiere
No cumplimiento
2)
Sí
B
C
A
A
No
Requiere
cumplimiento
a superior 3)
Incidente de
inejecución 4)
Envio autos a
TCC / SCJN
107-XVI 4)
Acredita
cumplimiento
A
D
E
F
H
Vista al
quejoso 7)
Juzgador
declara
vencido plazo
8)
Fin
No
No
No
G
No cumplida 9)
Autoridades
comunican
cumplimiento
7)
Sin materia 5)
Repetición
Destitución y
consignación
107-XVI 6)
K
D
H
Verifica
cumplimiento
esencial 11)
Devuelve
autos a juez
G
Cumplida 10)
Fin
B
Incidente
determinación
cumplimiento
G
Sí
Incumplimiento
absoluto 12 A)
B
Notificación
personal 10)
Puede aducir:
Inconformidad
TCC / SCJN
No
Queja JD o
TCC
I
Nuevo acto viole
garantías 12C)
Nuevo juicio de
amparo
Fin
C
Incidente de
repetición
K
Repetición
Cumplida
Sí
C
Queja de
queja
No
E
No
Inconformidad
TCC / SCJN
No
J
No
Conforme
Sí
H
Fundado
J
Fundado
Incidente
cumplimiento
sustituto
Fin
Sí
I
Incidente de
repetición
J
F
No
Sí
Nuevo acto
que reitera al
reclamado 14)
Incumplimiento 13)
¿Procedente?
Cumplimiento
defectuoso 12B)
Reitera acto
reclamado 12D)
Sí
Exacto
cumplimiento
Fin
Fin
Fundado
Sí
F
Fin
Otra alternativa más, es que el juez de Distrito considere que la sentencia ha
quedado cumplida —sea íntegramente o en parte— y si el quejoso no está de
acuerdo con esa percepción deberá promover la inconformidad —que en puridad
es un recurso— cuyo conocimiento corresponde ahora a los tribunales colegiados
de circuito, en términos del Acuerdo 5/2001 del Pleno de la SCJN.
El resultado puede ser:
•
Confirmar lo dicho por el juez o, en su caso,
•
Declarar fundada la inconformidad y devolver los autos al juzgado o
autoridad responsable para que se prosiga con el trámite de cumplimiento,
sea por:
29
o incumplimiento total —así se estima cuando ni siquiera se ha
atendido al núcleo esencial— reabriendo el trámite de cumplimiento;
o por, 49
o incumplimiento parcial —una vez satisfecho el núcleo esencial pero
de resultar incompleta o deficiente la ejecución— a través del
recurso o, con más propiedad, el incidente de queja por indebido
cumplimiento de resoluciones. 50
2.2.9. Reiteración de ley declarada inconstitucional
9) Si constituye repetición del acto reclamado la emisión de una nueva ley que
contenga la misma hipótesis normativa declarada inconstitucional por
jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La figura jurídica de la repetición del acto reclamado implica considerar y tener,
como presupuesto, la cosa juzgada. Por tanto, debe existir un pronunciamiento
previo bajo un determinado contexto decisorio sobre el cual la responsable vuelva
a pronunciarse o decidir, y requiere la coincidencia o concurrencia de elementos
tales como: a) Objeto de la decisión; b) Fundamento jurídico y de hecho; c)
Sujetos; y d) Ratio decidendi. En este sentido la jurisprudencia siguiente.
COSA JUZGADA, EXISTENCIA DE LA. Para que exista cosa juzgada es necesario
que se haya hecho anteriormente un pronunciamiento de derecho entre las mismas
partes, sobre las mismas acciones, la misma cosa y la misma causa de pedir; por
tanto, debe existir identidad de partes, identidad de cosa u objeto materia de los
juicios de que se trate, e identidad en la causa de pedir o hecho jurídico generador
del derecho que se haga valer.
Séptima Época / Instancia: Cuarta Sala / Fuente: Semanario Judicial de la
Federación / Tomo: 72 Quinta Parte / Página: 49
En ese contexto, para que se de la repetición del acto hace falta que la autoridad:
i) cumpla con lo ordenado en la sentencia —que en el caso de leyes no puede
vincular a la derogación del precepto declarado inconstitucional— y; luego, ii)
insista en reiterar y emitir otro acto igual al originalmente reclamado.
49
50
Es esta la hipótesis prevista en el artículo 105, párrafo segundo, de la Ley de Amparo
Es el caso a que se contrae el artículo 105, in fine, de la Ley de Amparo
30
Estos presupuestos —propios y posibles sólo en el caso de autoridades
administrativas o jurisdiccionales— no es factible se den, ni por analogía, en el
caso de actos y autoridades legislativos. Por tanto, sí el legislador reitera, en lo
esencial, una disposición que hubiere sido declarada inconstitucional, la
derogación o alteración que hiciera de la viciada, no estaría regida por lo mandado
en la ejecutoria de amparo sino simplemente porque decidió derogarla en uso de
sus facultades legislativas y, en consecuencia, no estarían dados los supuestos
para incurrir en repetición.
Pero aún en el caso que pudieran darse los elementos de la repetición del acto
reclamado, habría un problema capital de carácter pragmático que haría inútil la
calificación de reiteración, en el entendido que su ratio sería aplicar una sanción
jurídica de anulación y disciplinaria por violentar el orden jurídico, tal como se
deduce del artículo 108 de la Ley de Amparo. 51
En efecto, imaginando que se estuviera en el evento que la SCJN determinara la
infracción: ¿Cuál sería el fundamento para anular o eliminar la norma que
incurriera en repetición? ¿Cómo se impondría al Congreso de la Unión o a una
legislatura local la sanción de separación del cargo a que se refiere el artículo 108
de la Ley de Amparo? e incluso los legisladores, todos ellos protegidos con fuero
¿Quién tramitaría y resolvería el desafuero o emitiría la declaración de
procedencia? Partiendo de esta cuestión me parece estéril pensar en la hipotética
procedencia de sancionar por tal conducta al órgano legislativo con los parámetros
de la repetición del acto reclamado.
En cambio, lo que sería razonablemente posible es considerar la responsabilidad
patrimonial del legislador.
51
A la fecha los poderes legislativos escapan de cualquier control, distinto al de anular sus actos para casos
particulares a través del juicio de amparo y sólo en casos generales mediante las acciones de
inconstitucionalidad y controversias constitucionales. Se han planteado propuestas de reelección de
legisladores lo que haría posible un control de los electores vía voto de confirmación o cambio pero no han
tenido eco en las dirigencias partidistas que los han bloqueado. En Europa se plantean ciertas medidas para
combatir la parálisis, arteriosclerosis y omisiones legislativas cuando restringen derechos fundamentales.
31
En este sentido el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la Tercera
Sala del Tribunal Supremo español han condenado al pago de indemnizaciones tal
como ampliamente lo expone Eduardo García de Enterría. 52
El fundamento ha sido el principio de protección de la confianza legítima, derivado
de los diversos de buena fe y seguridad jurídica, que la jurisprudencia alemana
dedujo, son afectados cuando los particulares sufren una lesión «que no tienen el
deber jurídico de soportar». Por su parte, la jurisprudencia francesa
53
sólo
reconoce como indemnizables o susceptibles de compensación financiera, los
efectos secundarios que se producen fuera de la voluntad del legislador, esto es,
los que no había previsto.
En México el artículo 113 constitucional y su ley reglamentaria —Ley Federal de
Responsabilidad
Patrimonial
del
Estado—
limitan,
responsabilidad, a la actividad administrativa irregular,
54
como
fuente
de
disponiendo el derecho
de los particulares para ser indemnizados por los daños y perjuicios que sufran.
Pero es el caso que la ilicitud en la actuación de la Administración, puede
depender, exclusivamente, de cumplir puntualmente con lo dispuesto en una ley
que ha sido declarada inconstitucional y, en consecuencia, se actualizaría una
hipótesis de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, aunque de manera
indirecta, por ser la causa eficiente y determinante del acto administrativo irregular.
3. Propuestas
El procedimiento de ejecución se entiende mejor bajo el esquema de un sistema
cibernético de acuerdo al siguiente diagrama:
52
García de Enterría Eduardo (2005): La responsabilidad patrimonial del Estado legislador en el Derecho
español, Madrid, Thompson-Civitas
53
Precedente surgido del paradigmático caso Societé des prodouits laitiers «La Fleurette»
54
Excluyendo expresamente a la legislativa y judicial
32
Modelo cibernético del proceso
de ejecución
Reglas
procesales
Sentencia
Ejecución
Medio ambiente
3.1. Definición de lo que debe cumplirse, Control de cumplimiento
El cumplimiento de las sentencias es la razón de ser de los juicios; si está etapa
fundamental no se da adecuadamente, en tiempo y contenido, todo lo demás es
inútil y ocioso. No obstante, esta crucial actividad del juez
55
en el caso del juicio
de amparo indirecto se le ve con poca trascendencia o, bien, como algo tan
natural y simple que casi de manera espontánea se va dando, al grado que las
estadísticas no evalúan ni califican el desempeño de jueces en cuanto al
cumplimiento de sus decisiones. Los estándares
56
se contraen a especificar
cuantas sentencias o resoluciones incidentales se dictaron, pero no se lleva ni
difunde el desempeño de cuántas y cuáles se ejecutaron satisfactoriamente ni se
considera las cargas de trabajo que, incluso para la creación de nuevos órganos o
reestructuración de los actuales, resultaría vital e indispensable. 57
3.1.1. Ruta crítica del cumplimiento
Cumplir un fallo58, es la materialización fáctica y realización jurídica de lo resuelto;
y requiere precisar una o varias finalidades como rectores o inductores de las
conductas que a las partes corresponde realizar. Para conseguirlo, adecuada y
55
Que por la complejidad y hasta especialización requerida ha determinado que, en otras latitudes y ciertas
materias como la penal, haya jueces que exclusivamente se dedican a la rectoría y vigilancia en la ejecución
de los fallos
56
No sólo nacionales sino en general mundiales
57
Hay lugares y materias en donde el cumplimiento de sentencias, por lo general, son casos fáciles, en
cambio, la materia administrativa o constitucional y en ciertos circuitos judiciales, es donde se presenta,
recurrentemente, la incidencia de casos difíciles
58
Que en el caso del juicio de amparo resulta ser esencialmente constitutivo (nuevo status del quejoso merced
a la anulación o inconstitucionalidad del acto reclamado) además que puede tener un efecto declarativo, o de
condena y es la ratio escendi del juicio pues, sólo así, es posible restituir y cumplir con lo mandado en el
artículo 80 de la Ley de Amparo
33
eficazmente, se debe tener claramente definida la naturaleza del acto reclamado,
el agravio causado y su trascendencia y, así, poder determinar el contenido de
todas y cada una de las consecuencias derivadas de la sentencia —que es la
suma de los actos, omisiones, prestaciones o cosas que dar a cargo,
principalmente, de las autoridades responsables—.
59
Definido lo anterior, se
podrá construir un plan o secuencia de actuaciones y el cómo se sucederán;
conducente y orientado a obtener la restitución prevista en el artículo 80 de la Ley
de Amparo.
Para ello es necesario configurar una «hoja de ruta» e «iter exsecutio» que guíe y
gobierne la ejecución de lo sentenciado y permita al juez, como rector o timonel,
evaluar la conducta de las partes y dictar las resoluciones pertinentes.
Por tanto, debe quedar claramente definido cuales son:
a) los pronunciamientos de inconstitucionalidad del fallo, relacionado con la
naturaleza del acto reclamado y la dimensión del agravio causado —
incluyendo su finalidad y contenido—; y,
b) la suma de consecuencias y efectos que de ellos deriven.
De una manera sintética —como mapa del proceso de ejecución— existen los
rubros y etapas siguientes:
Declaración de inconstitucionalidad
60
Genérica o
Específica 61
Acto
Naturaleza
Efectos
Agravio
Jurídico
Material
59
En ciertos casos excepcionales la parte tercero perjudicada debe también participar
Extensiva y superficial o en abstracto. En estos casos es menester que la condena por inconstitucionalidad
in genere o en abstracto, cuando menos, enuncie las bases conforme a las cuales proceda la ejecución y
determinar que perjuicios quedaron probados, derivados de la violación a garantías. Para el caso de esta
irregularidad, debe ser corregida mediante el incidente de liquidación de prestaciones o la aclaración de
sentencia, pero es imprescindible su concreción antes de iniciar el procedimiento de cumplimentación por los
obligados.
61
Concreto en cuanto al acto, lo que permite deducir y comprender el señalamiento de lo que se debe hacer o
no hacer y por quién
60
34
Directas
Restitución de la
Garantía, sus
consecuencias Indirectas
Actuaciones (hacer)
Omisiones
(no hacer o tolerar)
Cosas
(dar)
Indemnizaciones, devoluciones, etc. 62
Cumplimiento sustituto
Nuevas actuaciones
Efectos
Traducir valor de bienes a dinero
Actos concretos, 63 predeterminado su
Contenido o alcance
Procedimiento 64 determinará el
Vinculantes Exponer a la responsable, en detalle, el modo de cumplimiento
Indicar que procede amparo o medio ordinario de
Libertad de acción
impugnación (lo recomendable)
Constatar y evaluar
Acatamiento o realización de:
a) actos;
b) procedimientos; o.
c) resultados;
involucrados en el
cumplimiento
Declaración de inconstitucionalidad.- Debe referirse y especificar, tanto la
naturaleza de la violación a las garantías atropelladas, para así poder evaluar
como afecta el acto, cómo el agravio causado, su trascendencia y en qué medida
se debe materializar o configurar la restitución resultante. El pronunciamiento de la
sentencia que concede el amparo puede ser, en ocasiones, genérico, extensivo o
en abstracto y en otras específico, concreto y detallado de cómo y por qué se dio
la violación de garantías, detalles todos que, en conjunto, deben ser tomados en
cuenta de manera sistemática y relacionada para efectos de la consecuente
restitución.65
62
Su determinación puede requerir agotar un procedimiento ya regulado o que debe implementarse ex profeso
Abstención de la autoridad para impedir el ejercicio de una libertad, reintegrar un determinado bien o
contestar una petición
64
Anular acto, conceder procedimiento de audiencia y dictar nueva resolución. Avalúo de un bien para
determinar una indemnización
65
La declaratoria respectiva obedece, fundamentalmente, a la litis propuesta, las pretensiones deducidas de
carácter constitutivo (aunque adicionalmente también tengan efectos declarativos, o de condena) y la manera
que sea abordada por el juzgador. Puede resultar genérica de los actos y sus consecuencias (lo que ameritará
interpretar condiciones concretas de ejecución o cumplimiento) o específica, implicando entonces una mejor
precisión del contenido, alcance y fines que deben alcanzarse en el periodo y proceso de ejecución,
especialmente en lo correspondiente a eliminar o indemnizar el perjuicio causado, esto es, la restitución.
63
35
La declaratoria debe involucrar no sólo a los actos reclamados —en cuanto a su
naturaleza— sino extenderse a sus consecuencias, para advertir la suma de las
implicaciones que conlleve la cabal restitución.
Y como pueden ser varios los actos reclamados por los que se dictó la sentencia
que conceda el amparo y también múltiples las consecuencias imbricadas que
deben ser restituidas o reparadas en el cumplimiento, derivadas de los agravios y
la violación de garantías; lo recomendable es que la declaratoria de ejecución se
haga en módulos de actos junto con las consecuencias que tengan relación —
entendidos como un binomio en una relación de causa efecto, pertenencia e
interdependencia— incidencia o sinergia, entre sí. También puede ser importante
y muy recomendable, considerar y hacer la declaratoria y el señalamiento de sus
efectos por etapas, para asegurar definición, precisión y eficacia en la ruta crítica
que se diseñe para el cumplimiento. 66
Restitución de la garantía y sus consecuencias.- El alcance y naturaleza del
agravio es la medida de la restitución y, de ahí, las consecuencias resultantes. En
efecto, la declaratoria de inconstitucionalidad implica restituir surgiendo los efectos
y consecuencias a cargo de las autoridades responsables y, eventualmente, de los
terceros. Es así que el artículo 80 de la Ley de Amparo dispone restablecer al
agraviado en el status que tenía antes de la violación, o bien, obligar a la autoridad
a actuar en el sentido de respetar lo que la garantía establezca o exija.
Consecuentemente, se actualizará la obligatoriedad como restitución de: a)
actuaciones —hacer—, b) omisiones —no hacer o tolerar— o c) prestaciones —
dar alguna cosa—, relacionadas y conducentes al disfrute de los derechos
fundamentales y las garantías, en la forma y términos particulares que cada caso
66
Suponiendo un juicio de amparo donde lo reclamado sea i) un precepto fiscal, ii) la omisión a dar respuesta
a una consulta, iii) la procedencia de ciertas deducciones o tratamiento tributario y iv) obtener la devolución
de una contribución pagada, si la sentencia concede la protección constitucional cada uno de los temas
aludidos son actos que merecen, por separado, se provea la restitución. Para controlar el cumplimiento es más
fácil dividir y establecer el régimen aplicable a cada uno de esos temas. Si el acto reclamado fuera una
expropiación y la restitución sea el pago, este requiere implementar un procedimiento de avalúo que se
desarrolla en etapas.
36
imponga de manera singular y especial. En adición a lo anterior cabe considerar
que el:
Cumplimiento sentencia incluye
Cese de la violación; y,
Reparar o restituir el perjuicio causado 67
Por tanto estos dos aspectos deben formar parte del pronunciamiento que,
necesariamente, debe hacer el juez.
Siempre, en razón del caso en particular y atendiendo a las garantías violadas,
surgen consecuencias, algunas de manera: i) directa e inmediata
indirectas
69
68
otras serán ii)
y, finalmente, puede ser que el caso amerite, necesariamente, el iii)
cumplimiento sustituto como única alternativa viable de reparar. 70
Por lo tanto, la mera declaratoria de inconstitucionalidad, implica, usualmente,
múltiples repercusiones e incidencias, lo que significa y trasciende en los efectos y
consecuencias que por la concesión del amparo pueden darse conforme a las
siguientes modalidades: a) una o varias,71 b) alternas,72 c) en secuencia o
cascada73 y d) combinaciones de los supuestos aludidos.
El modelo que se propone consistirá en describir lo procedente bajo el siguiente
esquema:
Declaración de inconstitucionalidad
Acto (1)
Igual con cada módulo de:
acto-agravio-consecuencia
67
En ciertos casos al cesar la violación, ipso facto, se da la reparación (derecho de petición). En otros es por
separado (Vgr. reconocer y declarar que: Artículo “x” de Ley “y” viola Garantía “z” + Devolver impuesto
pagado + Liberar para futuro de la obligación pago del impuesto.
68
Piénsese en el caso de un acto de privación ilegítimo, el efecto directo sería devolver o restituir al status
previo y cesar todo acto futuro impeditivo del disfrute
69
Tal es el caso del amparo concedido por una ley fiscal declarada inconstitucional que involucrará,
necesariamente, como consecuencia directa que la autoridad se abstenga de cobrar la contribución hacia el
futuro y como efecto indirecto, devolver lo pagado; o el caso de un servidor público ilegítimamente dado de
baja a quién se le debe restituir e indemnizar con los salarios caídos que dejó de percibir por la ilegal
destitución.
70
Como ejemplo, la ilegal afectación de un inmueble que se hubiere destinado a una obra pública y resulte
irrazonable su devolución física y la destrucción del provecho para la comunidad
71
Contestar congruentemente una petición y notificarla
72
Devolver un bien o indemnizar si existe impedimento material
73
Reponer un procedimiento viciado, recabar pruebas, dar vista y dictar la resolución que en derecho proceda
37
Genérica
Específica
Señalamiento de:
Agravio causado
(por acto 1) 74
Consecuencias
Directas
Indirectas
Cumplimiento sustituto
Nuevas actuaciones.- Una vez que surte efectos la sentencia que conceda el
amparo, deben dictarse actos tendentes a restaurar el status existente antes de la
violación, o bien, dar inicio un procedimiento —simple o muy complejo, según el
caso—, conducente al mismo fin. El contenido o alcance de cualquiera de ellos se
determina por la finalidad apuntada de carácter restitutorio. En cuanto al
procedimiento, en ocasiones, puede resultar más arduo y difícil de instruir y
ejecutar, incluso que el propio juicio, en su fase decisoria. La falta de previsión en
cuanto al señalamiento de estas consecuencias es una de las razones que
dificulta
o
frustra,
incluso,
la
restitución
pretendida,
no
obstante
que,
ineludiblemente, debe darse de acuerdo al mandato constitucional que deriva de
los principios de supremacía constitucional y tutela judicial efectiva.
En ocasiones, se desconocerá el contexto general de las actuaciones requeridas,
por lo que conviene implementar una metodología semejante a una planeación
estratégica y control de gestión, imprescindible y recomendable para ir
construyendo la definición de etapas y objetivos que deben ser alcanzados e
implantar, in situ y al momento, las correcciones o adecuaciones pertinentes;
usualmente se trata de enunciados prima facie y derrotables que el propio avance
del procedimiento ira definiendo y acotando.
Para el diseño y control de lo que la autoridad responsable debe cumplimentar,
sería recomendable elaborar una lista de tareas por realizar (check list75)
74
De ser varias, deberá hacerse el señalamiento de cada una, especificando el nuevo status y el contenido de
la reparación (directa o indemnizatoria)
75
En la que consten los pasos, fechas y contenido para proceder sólo a constatar la consumación de tales
tareas. Como un ejemplo, la devolución de impuestos puede incluir -pagos, fechas, conceptos para integrar
liquidación, constatable a través del incidente de liquidación de prestaciones
38
correspondiente a la hoja de ruta del cumplimiento (iter exsecutio o itinerario a
seguir), cuando menos en lo concerniente a la ineficacia del acto reclamado y la
restitución por los perjuicios causados. Las tareas pertinentes pueden ser aisladas
o involucrar todo un procedimiento o incluso varios, bien sea ya regulado o que
debe implementarse ex profeso, lo que implicará definir o determinar el régimen
jurídico conforme al cual deban darse.
Efectos y potestades a cargo de la autoridad responsable.- La conducta que
las autoridades responsables deban desplegar, derivada de la concesión del
amparo, puede ser tasada o vinculada exactamente a lo mandado en la
ejecutoria76, o bien, ser está sólo indicativa de actuaciones que, con libertad de
acción o jurisdicción, deban realizar77. Muy conveniente es que la sentencia
indique el régimen conforme al cual la responsable debe actuar, atinente a la
seguridad jurídica y precisar, en su caso, el recurso pertinente para el caso de
inconformidad.
Constatar y evaluar.- Evaluar el cumplimiento es medir, señalar o apreciar el
valor o desempeño de una persona o cosa, según el objetivo o estándar fijado,
para deducir el alcance o lo fallido y las magnitudes alcanzadas e inalcanzadas.
Para ello es menester un sinnúmero de puntos referenciales, conducentes a la
evaluación y, en su caso, a la correspondiente recomendación correctiva. Por
tanto, es menester desglosar y detallar los muy diversos casos y elementos que a
cada supuesto y caso particular pertenece o corresponde satisfacer.
En el caso del cumplimiento de las sentencias, debe controlarse si los actos y
procedimientos resultantes, satisfacen las expectativas trazadas por las partes y,
en su caso, aprobadas por el juez. Como ya se ha visto, puede tratarse de una
secuencia, cadena o actos en cascada, orientados a un fin restitutorio que viene a
76
Tal sería el caso que la sentencia indique la interpretación o alcance de una norma, o bien, la calificación
jurídica que corresponda a ciertos hechos. De no acatarse con fidelidad lo ordenado, procede el incidente de
queja por indebido cumplimiento de resoluciones.
77
Supóngase una violación formal, tal como la omisión de valorar pruebas, que la responsable debe realizar
con plenitud de facultades y de acuerdo al régimen jurídico correspondiente. Cualquier irregularidad cometida
en estos casos al cumplir la sentencia implicará la necesidad de promover u nuevo amparo o el recurso
ordinario correspondiente.
39
ser el factor referencial u objetivo a conseguir, sirviendo como brújula para evitar
desvíos.
Sin embargo, en no pocos casos, resulta difícil prever el conjunto dinámico de
actuaciones en razón de lo complejo que resulta la suma de los actos
configuradores del cumplimiento, así como la secuela y contenido de cada uno,
vistos aisladamente y en su conjunto. Esta problemática dificulta poder certificar y
acreditar que se van dando pasos definitivos al cumplimiento, no obstante las
exigencias de rapidez, expeditez y eficacia, que impone acatar el artículo 17
constitucional en cuanto a las garantías de acceso y tutela judicial. Luego
entonces, para definir con claridad la situación, conocer y verificar los pasos a
seguir, conviene diseñar el esquema más detallado que las circunstancias del
caso permitan y la ruta crítica pertinente conforme a una lista de tareas —a
manera de check list— donde sea posible ir evaluando y palomeando los objetivos
alcanzados y, al mismo tiempo, apreciar lo que falte por conseguir. Esta técnica
puede ser muy conveniente para asegurar objetividad, seguridad, eficacia y
transparencia en el desempeño judicial —del juez y las partes— tocante al cabal
cumplimiento de lo sentenciado.
3.2. Procedimiento simplificado para cumplimiento
Falta implementar una reingeniería en el procedimiento para el cumplimiento de
sentencias que concedan el amparo ya que la actual regulación, estructuralmente
deficiente y enmendada, con base en «parches» emergentes y casuísticos, debe
ser revisada.
En efecto, acorde con un ejercicio de abstracción y construcción de principios
razonables, sencillos, fáciles de entender y aplicar, con claras y evidentes
funciones de eficacia y garantistas, operando dentro de un sistema adecuado;
darían al juicio de amparo un nuevo aire y eficiencia.
La actual regulación ocasiona que, en ocasiones, el quejoso no obtenga ni
consolide la restitución pretendida, por desatender los formalismos, tan elaborados
40
y además en constante «evolución», que redundan en un procedimiento de
cumplimiento engorroso y opaco, que apenas algunos especialistas o «iniciados»
en la materia acaban de entender.
78
Esta circunstancia, además, desgasta a los
operadores y genera indefiniciones. Es así que la falta de sistematización, aunada
a la deficiencia cultural sobre el tema,
79
ocasiona, para quienes no son «altos
especialistas en amparo», que el juicio sea como una «caja negra».
Un apunte sobre este objetivo, partiría de que la sentencia que concede el amparo
contemple —per se o en una decisión complementaria— la hoja de ruta crítica que
la restitución requiere. A partir de este presupuesto y su definitividad, debe,
entonces sí, iniciar ya con referentes y estipulaciones certeras, la serie de actos u
omisiones pertinentes a la ejecución de lo mandado. En seguida el esquema
respectivo:
Esta idea básica, debe de cohonestarse con otras instancias y procedimientos,
propios del juicio de garantías, así como la inclusión de medidas sancionatorias —
razonables pero eficaces, realmente inductivas— con el fin de desalentar los
problemas culturales, sociológicos que, en y por el cumplimiento de resoluciones
se
manifiestan;
lo
importante
es
que
resulte
política,
sociológica
y
económicamente incosteable y, por consecuencia, recomendable para las partes,
el oportuno y puntual cumplimiento de lo ordenado, sobre todo en períodos de
transición donde deben desarraigarse prácticas y una cultura de irresponsabilidad
78
Para mayores detalles y diagramas que confirman estas conclusiones, favor de consultar: Tron Petit Jean
Claude (2003): capítulo 13 y esquemas.
79
En las universidades no se enseña cuales son y como se resuelven los problemas cotidianos del juicio de
amparo, prueba de ello es la abundante oferta de diplomados y cursos de postgrado que tienden a mitigar esa
debilidad
41
e indolencia frente a las necesidades y reclamos sociales. En el inciso siguiente se
explica lo referente a las opciones punitivas que se sugieren.
Repetición
Acto (4)
Auto o
Incidente de
ejecución
Sentencia
Ampara
Declaración de
inconstitucionalidad
de actos
reclamados
Requerimiento a
las autoridades
Consecuencias (1)
* Directas
* Indirectas
* Cumplim. Sust.
Cumplimiento:
Resolución (3)
Procedimiento de
cumplimiento:
Etapas (2)
Sancionar
incumplimiento (5)
Fin
Suspender a
responsable
Nuevos actos por
realizar (Rég. Jurid)
Constatar,
evaluar (facto) y
calificar (jurídico)
Efectos
* Vinculatorios
* Libertad acción
(1)
Atendiendo a las peculiaridades y hechos o condiciones
supervenientes, pueden ir cambiando o modificándose
(2)
Recurso
Inconformidad
a) Inicio
b) Regularidad (legalidad) Idoneidad y Eficacia
c) Actos realmente efectivos no aparentes o
simulados: Elusión
d) Excusable o no los defectos u omisiones
e) Puede requerir de incidentes para determinar defectos o
incumplimientos o precisiones en la forma o manera de cumplir
6 meses (6)
Fin
(3)
Incumplimiento
* Total
* Parcial
* Defectuoso
Imposibilidad cumplir
Cumplimiento
Puede requerir reconfigurar
consecuencias y su régimen
jurídico y requerir un incidente
ad-hoc
(4)
Destitución y
consignación
(5)
En este procedimiento pueden colaborar e
interactuar tanto un TCC como la SCJN
(6)
Entendida como medida cautelar y provisional
mientras SCJN resuelve o sentencia se cumple
íntegramente
Puede ameritar el trámite de un incidente
3.3. Sanciones alternativas y costo para los infractores
La coercitividad y las sanciones son elemento fundamental, sine qua non y
esencial para la eficacia del Derecho,
80
tan es así que hasta los
convencionalismos sociales tienen una sanción que es el rechazo social y la
violación a las normas morales acarrea sanciones de conciencia que, a su
manera, vienen a dar cierta obligatoriedad y eficacia a sus mandatos. Sin
embargo, es el caso que el desacato a una sentencia de amparo no conlleva para
la autoridad «irresponsable», en el mayor número de los casos, sanción o
desventaja alguna.
80
La tendencia de los seres humanos a violentar el orden jurídico es consubstancial a nuestra naturaleza, la
brecha entre el ser y el deber ser, de ahí la necesidad de sanciones y medidas coactivas para mantener un
comportamiento ordenado.
42
Por otra parte, la SCJN se vio asediada con incidentes de inejecución que debía
tramitar y a través de varios Acuerdos, el último es el 5/2001, delegó en los
tribunales colegiados de circuito la sustanciación, reservándose sólo imponer las
sanciones de destitución y penal que la Constitución establece en su artículo 107,
fracción XVI. Pero sucede que los casos difíciles rara vez son cumplimentados
espontáneamente, incluso, es menester sean remitidos al más alto tribunal para
que, entonces sí, las autoridades adviertan el probable riesgo de ser sancionadas
y, es hasta entonces, que deciden y acceden a cumplir. En relación con la materia,
son los asuntos fiscales, agrarios y del Gobierno del Distrito Federal —
preferentemente administrativos— los que reportan las mayores incidencias de
desacato y es en el Primer Circuito el lugar donde se concentran cuantitativa y
cualitativamente los problemas de incumplimiento.
El sentido que puede recaer a las resoluciones dictadas por tribunales colegiados
de circuito en los incidentes de inejecución son, preferentemente:
•
Devolver los autos a los jueces de Distrito para que regularicen el
procedimiento de ejecución y obtener el cumplimiento. El mayor número de
problemas de esta índole puede verse resuelto con la hoja de ruta crítica
propuesta.
•
Dictaminar el envío del expediente a la SCJN para que aplique las
sanciones constitucionales porque no acreditaron las autoridades haber
dado cumplimiento ni justifican su omisión. Es lamentable que —en los
casos difíciles— los requerimientos para cumplimiento tanto de los jueces de
Distrito como de los tribunales colegiados de circuito sean inútiles e
infructuosos. Estos esfuerzos pudieran evitarse y apremiar el cumplimiento
si existiera el fantasma de una sanción o costo a la irresponsabilidad.
Determinar y acordar cuando procede el cumplimiento sustituto, corresponde
decidirlo al quejoso o a la SCJN.
81
Esa facultad —no propia de los tribunales
81
La eventual opción de cumplimento sustituto es una demostración de la falta de ejecución de la sentencia,
por lo que, en modo alguno, desvirtúa el incumplimiento, sólo es una alternativa u oportunidad adicional y
excepcional para que la restitución a que se condena a la autoridad pueda llevarse a cabo en casos que
43
colegiados de circuito— en nada impediría imponer una sanción provisional pues
es claro, evidente e indiscutible que no se acató el fallo.
A fin de paliar esa resistencia y tomando en cuenta que las decisiones de los
tribunales colegiados de circuito son inimpugnables, además que las autoridades
obligadas han tenido todas las oportunidades para acreditar el cumplimiento o
haber agotado propuestas de solución negociada como cumplimiento sustituto,
verdaderamente aceptable y accesible para el quejoso, en razón de la actitud de
poca cooperación que desafortunadamente es característica en los casos difíciles,
se propone reformar las disposiciones pertinentes para conseguir la viabilidad de
alguna de las siguientes alternativas:
•
Facultar a los tribunales colegiados de circuito para imponer, si se quiere en
ciertos casos y respecto de ciertas autoridades, en supuestos típicamente
muy obvios e indiscutibles de desacato —que se pueden abstraer del
enorme panorama de la realidad—, algunas o todas las sanciones que
actualmente son competencia de la SCJN. De considerarse excesiva esta
opción, otra alternativa puede ser:
•
Establecer como sanción una suspensión por seis meses o un año e
inhabilitación, para el caso de que el tribunal colegiado de circuito determine
enviar el asunto a la Suprema Corte. En tanto se decide la imposición de la
sanción definitiva o la conveniencia del cumplimiento sustituto por la SCJN,
pero en un caso donde ya es evidente y cierta la conducta omisiva, parece
razonable imponer previsiones que son aplicables por razones menos
trascendentes en los casos de infracciones administrativas a los servidores
públicos, esto es, para violaciones de menor entidad y sin tanta certeza de
responsabilidad, dado que aún falta tramitar el procedimiento donde se de
audiencia al presunto responsable, hipótesis que en el caso del juicio de
amparo ya se debió haber agotado. 82 Otra opción más pudiera ser:
devienen muy complejos o sin afectar mayor o desproporcionalmente a terceros o a la sociedad, respecto del
beneficio resultante para el quejoso, sólo es una manera más prudente de acatar el fallo.
82
En efecto, es el caso de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
que en su artículo 21, fracción V, establece esa medida cautelar y provisional, por mayoría de razón se
justificaría la prevención y su aplicación análoga en el juicio de amparo.
44
•
Equiparar el desacato a una falta grave de carácter administrativo y que con
la resolución firme del tribunal colegiado de circuito, por analogía, la
Secretaría de la Función Pública suspendiera al servidor público.
El objetivo no es que los tribunales colegiados de circuito se conviertan en
órganos represores; por el contrario, lo ideal sería que nunca debieran aplicar las
medidas aludidas, pero es el caso que las tendencias de responsabilidad, cultura
cívica y solidaridad deben ser edificadas funcional y operativamente en períodos
de transición a un auténtico Estado de Derecho, al golpe redoblado de sentencias
con vocación realista de ser ejecutivas y ordenes muy serias, respetables,
indudables y con majestad, de los tribunales. La mejor prevención o profilaxis es la
inminencia y certidumbre de la represión, que se quiere, ¡Así somos los hombres!
83
Propuesta final
Es una realidad que nos falta un buen sistema de impartición de justicia —que
efectivamente resuelva conflictos— tendente a facilitar y procurar la negociación y
arreglos entre contendientes, incluso abriendo opciones para construir nuevas
hipótesis de solución. Para conseguir todos estos fines y objetivos plausibles,
evidentemente se requiere, como presupuesto, la certidumbre que las decisiones
judiciales se dictan para ser atendidas y cumplidas incondicionalmente, no para
ser cuestionadas, máxime con argumentos ad hominem y ad absurdum en
contextos no judiciales.
Es importante edificar y promover, ante la opinión pública, una auténtica cultura de
legalidad, realista y operativa, que responda a los postulados del Estado
Constitucional de Derecho.
83
Parece obvia la sintomatología, los países con mayor desarrollo económico, social y político son en los que
el orden jurídico y las normas individualizadas no se discuten sino se cumplen, por tanto si realmente el
compromiso democrático de los actores políticos es el desarrollo deben atender este instrumento insustituible.
Hagámos un compromiso serio, todos, de ser ordenados por el bien de los demás y del país
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Pero además, las decisiones de los tribunales deben ser entendibles,
convincentes, razonables y fundadas en reglas claras, de eficacia práctica y con
perspectivas de funcionalidad.
Solo así —sociológicamente—, se reducirán las demandas de servicio
jurisdiccional, eficiente y satisfaciente, que alimentan y provocan las actuales
cargas exageradas de trabajo y demanda de justicia de último piso o instancia,
con una clara tendencia in crescendo. La saturación de los tribunales por la
avalancha de los juicios de amparo obedece, en mucho, a la ineficacia sociológica
del sistema de justicia oficial imperante.
C:\Documents and Settings\Jean Claude Tron\Mis documentos\User G\Works\Academicas\Artículos\Cump Sent BMA\La ejecución de las sentencias de amparo y de
suspensión.doc
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