ensayo elaborado por la magistrada odilisa gutiérrez mendoza

ENSAYO ELABORADO POR LA MAGISTRADA ODILISA GUTIÉRREZ
MENDOZA, ASPIRANTE A OCUPAR EL CARGO DE MAGISTRADA DEL
TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO
De conformidad con lo dispuesto por el “Acuerdo de las Comisiones Unidas de
Reforma Agraria y Justicia, por el que se establece el procedimiento para la
comparecencia y dictamen de los candidatos presentados por el Ejecutivo Federal,
para el cargo de Magistrado de Tribunal Superior Agrario”, aprobado por el
Senado de la República el día veinte de diciembre del dos mil doce, me permito
exponer los cambios que considero necesarios para una mejor justicia agraria.
Los puntos que desarrollaré a continuación derivan de la apreciación personal y
directa, que en el desempeño de mi función como servidora agraria en la
Administración Pública Federal y de mi experiencia como Magistrada Numeraria
de Tribunal Unitario Agrario, he enfrentado al aplicar diversos ordenamientos
legales relativos a la materia, haciendo especial énfasis que la mención de las
mismas es enunciativa más no limitativa, pues considero que siempre habrá cosas
que hacer para lograr una impartición de justicia equitativa, incluyente, expedita e
imparcial, por lo que en este trabajo plasmo lo siguiente:
CAMBIOS QUE A MI JUICIO NECESITA LA JUSTICIA AGRARIA:
Es importante destacar que la superficie de la que se compone nuestro país es de
196´066,800 hectáreas, de las cuales el 51% son de propiedad social
conformadas por 100´322,789 hectáreas1.
Los núcleos agrarios inscritos ante el Registro Agrario Nacional son 31,843, de
los cuales 29,495 son ejidos y 2,348 comunidades, conformando todos ellos un
total de 4´737,334 campesinos titulares de derechos agrarios2, siendo clara la
importancia que reviste la materia agraria, por estar nuestro país conformado con
mayor superficie social que privada y pública, por ser la clase campesina uno de
los sectores más vulnerables en nuestro país, debido a su desarrollo asimétrico.
El Estado debe procurar consolidar el adecuado desarrollo de los pueblos
indígenas, pues si bien somos iguales conforme a la Constitución, no lo somos
culturalmente hablando ya que tenemos concepciones, visiones y prácticas
diferentes. Se debe fomentar el respeto, la colaboración y solidaridad con los
pueblos indígenas bajo los principios del derecho a la diferencia cultural, la
tolerancia y solidaridad.
Comenzaré este ensayo refiriéndome a la justicia agraria en lo relativo a aspectos
administrativos y posteriormente abordaré aspectos legales.
1
Registro Agrario Nacional 31 de Agosto de 2012. http://www.ran.gob.mx/ran/index.php/informacionestadistica/avances-de-certificacion-historicca.
2
idem
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MENDOZA, ASPIRANTE A OCUPAR EL CARGO DE MAGISTRADA DEL
TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO
I. EN CUANTO A LA ADMINISTRACIÓN DE LA JUSTICIA AGRARIA.
Para lograr una mejor impartición de justicia agraria, es necesario adoptar
medidas importantes e inaplazables, no solamente tendientes a modificar las
disposiciones legales, sino también a las políticas públicas, que contribuyan a que
la tierra sea más productiva, y los ejidatarios y comuneros logren mejores
condiciones de vida.
En cuanto al área administrativa, es importante destacar las reformas que se han
realizado el pasado dos de enero de este año, a la Ley de Orgánica de la
Administración Pública Federal, específicamente la creación de la Secretaria de
Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), lo cual es de suma
trascendencia porque pretende conciliar al ámbito agrario con el ordenamiento
territorial y urbano, sin embargo, para hacer efectivas esas disposiciones, a mi
juicio, deben acompañarse con diversas acciones previamente estudiadas y con
posibilidad de ser medibles por expertos en la materia, para que le permitan al
campesino y a su familia mejorar su nivel de vida y desarrollo personal; para ello
es necesario que se cumpla con las disposiciones que la Ley Agraria establece en
sus artículo 6, 7 y 83, pues no se ha logrado el apoyo efectivo a la clase
campesina, de manera que mejore sus condiciones de vida, a través de
inversiones y créditos que le permitan capitalizarse y hacerse productivo.
Sabemos de las condiciones precarias de vulnerabilidad que prevalecen en el
sector campesino, y más aún que el campo se encuentre con un bajo desarrollo
productivo, e incluso hasta abandonado; sin embargo, si se logra establecer
políticas públicas que le permitan al trabajador de la tierra el desarrollo adecuado
de su cultivo, la capacitación para lograr mejor producción en su siembra, el apoyo
económico y las herramientas para que pueda hacer que sea rentable, pocos
3
Artículo 6. Las dependencias y entidades competentes de la Administración Pública Federal buscarán establecer las
condiciones para canalizar recursos de inversión y crediticios que permitan la capitalización del campo; fomentar la
conjunción de predios y parcelas en unidades productivas; propiciar todo tipo de asociaciones con fines productivos entre
ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios y cualquiera de éstos entre sí; promover la investigación científica y
técnica y la transferencia de sus resultados entre todos los productores rurales; apoyar la capacitación, organización y
asociación de los productores para incrementar la productividad y mejorar la producción, la transformación y la
comercialización; asesorar a los trabajadores rurales; y llevar a cabo las acciones que propicien el desarrollo social y
regionalmente equilibrado del sector rural.
Artículo 7o.- El Ejecutivo Federal promoverá y realizará acciones que protejan la vida en comunidad, propicien su libre
desarrollo y mejoren sus posibilidades de atender y satisfacer las demandas de sus integrantes.
Artículo 8o.- En los términos que establece la Ley de Planeación, el Ejecutivo Federal, con la participación de los
productores y pobladores del campo a través de sus organizaciones representativas, formulará programas de mediano
plazo y anuales en los que se fijarán las metas, los recursos y su distribución geográfica y por objetivos, las instituciones
responsables y los plazos de ejecución, para el desarrollo integral del campo mexicano.
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campesinos abandonarán sus tierras y buscarán que sus hijos y familiares se
incorporen al desarrollo del campo.
Tenemos la obligación de llevar a cabo las acciones necesarias para que los
campesinos sean autosuficientes, para que se combata la pobreza alimentaria que
tiene nuestro país,4 los que en su mayoría (el 60%) se encuentra en el campo5; es
importante fortalecer a los campesinos para que seamos un país productor y no
de consumidor.
Considero que la capacitación es el vehículo que permitirá a este sector de la
sociedad, estar en posibilidad de formar cooperativas de productores en las que
funjan como intermediarios y evitar así que la ganancia se quede en el proceso de
la compra y venta en perjuicio de los campesinos; establecer cadenas de
producción y proporcionarle a través del conocimiento, los medios para que
pueda transformar el producto de su cosecha, agregándole un valor y así estar en
condiciones de competir en el mercado.
JUSTICIA PRONTA Y EXPEDITA. De los mayores problemas que enfrenta la
justicia agraria en México, es la omisión de expeditar con rapidez los asuntos
agrarios puestos a consideración de los Tribunales especializados en la materia.
Es demasiado el tiempo que transcurre para que se resuelva un asunto, lo cual es
inaceptable, pues los juzgadores estamos en deuda con el sector social de la
sociedad agraria del país, no estamos cumpliendo con nuestra responsabilidad de
emitir justicia pronta, aun cuando fueron parte de las razones por las que se
crearon los Tribunales Agrarios, incluso existen por parte del Tribunal Superior
Agrario resoluciones que son devueltas a los Tribunales Unitarios Agrarios para
que se dicte sentencia de nueva cuenta, cuando de conformidad con la Ley, el
Superior puede asumir jurisdicción y resolver de plano.
Considero que se tiene que hacer conciencia de la importancia de llevar a cabo la
pronta impartición de justicia, pues incluso es precepto constitucional6. Los
juzgadores debemos ser conscientes de los problemas económicos, sociales y
familiares, que conlleva la negligencia en la impartición de justicia por el retardo
en las resoluciones.
En cuanto a la tardanza de los juicios me sirven de sustento y ejemplo, los
expedientes que acompaño a este ensayo, siendo los siguientes:
4
21.2 Millones de personas en pobreza alimentaria, según datos del Consejo Nacional de Evaluación de la política de
Desarrollo Social
.
www.coneval.gob.mx/informes/COMUNICADOS_DE_PRENSA/2012/Comunprensa004_IEPDS_2012.pdf
5
.Cecilia Judith Mora-Donato. LOS DERECHOS DE LOS CAMPESINOS Página. 5, Cámara de Diputados
LVIII legislatura, UNAM
6
Artículo 27 fracción XIX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3
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Recurso de revisión 153/2006-16 del que se evidencia en la foja uno que la
sentencia se dictó el trece de junio de dos mil seis, habiendo iniciado el juicio el
diecinueve de septiembre de dos mil uno; sin que hasta la fecha se pueda concluir
el procedimiento, pues se ordenó pedir información para mejor proveer de manera
innecesaria, como más adelante lo señalo; por lo que a la fecha lleva doce años
sin que se emita sentencia definitiva que cause estado. EXPEDIENTE 1.
Recurso de revisión 250/2007-15 del que se evidencia en la foja uno que la
sentencia se dictó el cuatro de octubre de dos mil siete, habiendo iniciado el juicio
el diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve; durando el procedimiento
más de ocho años. EXPEDIENTE 2.
Recurso de revisión 330/2003-15 del que se evidencia en la foja uno que la
sentencia se dictó el veintitrés de junio de dos mil nueve, habiendo iniciado el
juicio el treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y siete, sin que a la
fecha se haya ejecutado. Transcurriendo más de quince años desde que se inició
el procedimiento. EXPEDIENTE 3.
Otro aspecto que contribuye a la dilación de las resoluciones, son aquellas
sentencias que ordenan reponer el procedimiento para recabar pruebas que no
conllevan a la solución del conflicto, se debe ser cuidadoso respecto de estos
asuntos, pues ese tipo de resoluciones son válidas cuando contribuyen a la
solución del conflicto con base en la litis fijada, mas no cuando las pruebas
ordenadas son innecesarias para la conclusión del procedimiento.
Esta situación está evidenciada en el Recurso de Revisión 153/2006-16 ( fojas 11
y 84) emitida por el Tribunal Superior Agrario en junio de dos mil seis, en la que
se está ordenando recabar pruebas documentales, sin embargo las pruebas que
se ordenan recabar son innecesarias, pues la litis en este procedimiento es
nulidad de acta de delimitación de tierras ejidales y asignación de solares, y no, la
nulidad de la ejecución de ampliación, de ahí que dichas probanzas a nada
conducen, por resultar ociosas a la solución del conflicto. EXPEDIENTE 1.
Es de destacarse que una sentencia no ejecutada, es lo mismo que una justicia
denegada, lo anterior es preciso mencionarlo pues hay sentencias que no son
factibles ejecutarse, ya sea porque afecten el interés social y tengan que
realizarse los trámites del incidente de pago en ejecución sustituta ante la SCJN o
bien porque las sentencias emitidas están fuera de la legalidad. Ejemplo de lo
anterior es la resolución del expediente 330/2003-15 emitida por el Tribunal
Superior Agrario el día veintitrés de junio de dos mil nueve, en la que a fojas 54 se
advierte que el Tribunal Superior determinó: “.el núcleo agrario ampliamente
referido, tiene derecho a hacer suya la obra construida en el terreno, previa
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indemnización.. o bien obligar al demandado a pagar el precio del predio,
conforme al avalúo….”
Esta sentencia pudiera considerarse alejado al artículo 27, fracción VII que
establece que los ejidatarios son los dueños de sus tierras, quienes podrán
trasmitirla entre los miembros del núcleo de población. También contraviene el
artículo 14 de la Ley agraria, que establece corresponder a los ejidatarios el uso y
disfrute de sus tierras; el 76 del mismo ordenamiento legal refiere que es a los
ejidatarios a los que corresponde el aprovechamiento de sus tierras, y el artículo
80 condiciona la enajenación de tierras ejidales a otros ejidatarios o avecindados,
sin que en el presente caso se advierta que los demandados sean integrantes del
núcleo, máxime que se trata de tierras de uso común las cuales son
imprescriptibles, inembargables e inalienables conforme al artículo 74 de la ley de
la materia. Aún no ha sido posible su ejecución, haciendo la observación que el
juicio inició en mil novecientos noventa y siete, es decir hace más de dieciséis
años. EXPEDIENTE 3.
No pasa inadvertido a la suscrita, la carga de trabajo de los Tribunales Agrarios,
por ello considero indispensable que se realice un análisis exhaustivo de la
cantidad de expedientes que ingresan a cada Unitario, y el número de los que se
concluyen, así como la plantilla de personal con que cuentan; lo anterior para
hacer la adecuada distribución del personal en beneficio de los justiciables
Por experiencia, estoy convencida que esto se puede lograr, pues conforme a las
estadísticas del Tribunal Unitario Agrario a mi cargo, durante la anualidad 2012 se
recibieron 1086 expedientes, y logré la conclusión y archivo de 1,272, abatiendo el
rezago en 187 juicios; por ello estoy convencida que sí se puede impartir justicia
pronta. Esto se logra implementando un adecuado sistema de calidad y
capacitación que permita a los servidores públicos de los Tribunales Agrarios tener
sensibilidad y orientación adecuada. ANEXO 3
Respecto a las sentencias de amparo, el promedio de las dictadas favorables al
tribunal a mi cargo desde su creación es de 63.82% y adversos al tribunal 36.18%;
actualmente he logrado cambiarlo en beneficio de los justiciables y del tribunal,
siendo el 79.16% a favor y 20.84% desfavorables en amparos directos y 79.16 a
favor y 20.84 en contra en amparos indirectos; estos datos se encuentran
corroborados en el informe de la visita de supervisión realizada en marzo de dos
mil trece. ANEXO 2
DE LA COMPOSICIÓN AMIGABLE. La conciliación es de suma importancia para
la solución de conflictos, debe ponerse especial interés en ello, no es suficiente el
preguntarles a las partes si es su deseo arribar a una amigable composición, sino
que debe tenerse el conocimiento adecuado para inducirla a la solución real y
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jurídica del problema, a través de las etapas de la misma, siendo: a) planteamiento
del problema, b) identificación, c) ubicación de los intereses de las partes, d)
sensibilización, e) concientización sobre el resultado de la negociación en donde
todos ceden para que todos ganen, y f) referir sus ventajas, pues con ésta, a
diferencia de la sentencia, las partes quedan satisfechas, lo cual no acontece en
las resoluciones definitivas, además de que conlleva rapidez en la resolución del
conflicto, con ahorro económico tanto para el campesino como para el Estado.
Los órganos ante quienes se plantean los conflictos sociales, son los Tribunales
Unitarios Agrarios y la Procuraduría Agraria, quien si bien es cierto tiene
facultades de conciliar, la misma debe de privilegiarse ajustada a las normas,
pues es común que las partes pretendan conciliar sobre cuestiones ajenas a juicio,
o incluso sobre aspectos que violan las leyes, por ello la intervención de dicha
institución debe también encaminarse a la conciliación que no contravenga
disposiciones de orden público.
JUSTICIA ITINERANTE. Es de suma importancia la oportunidad que se les otorga
a los campesinos, de que el tribunal agrario se traslade a sus lugares de
residencia, lo cual evita que el sujeto agrario tenga que erogar gastos para
trasladarse hasta la sede del tribunal en el que está siendo juzgado su asunto; sin
embargo es necesario que se cuenten con los recursos suficientes para ello, pues
se ha llegado al extremo de que las itinerancias no se realizan por falta de
presupuesto.
CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIÓN. Debido a las recientes reformas
realizadas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia
de Derechos Humanos, se debe hacer énfasis desde el Tribunal Superior Agrario
hacia los Tribunales Unitarios Agrarios de la implementación del control difuso de
la Constitución y la aplicación de los Tratados Internacionales, con la finalidad de
hacer efectivos las disposiciones legales en este tema y lograr de manera eficiente
su aplicación, la que deberá ser prudente y responsable, trayendo como
consecuencia que la impartición de justicia sea pronta, expedita, efectiva y
congruente en sus argumentos lógico jurídicos.
En este aspecto debemos capacitar a los servidores públicos de los Unitarios
Agrarios sobre los tratados internacionales y las formas de su implementación, a
través de la facultad otorgada por el artículo 133 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos7
7
Artículo 133.- Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén
de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado,
serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a
pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
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VISIÓN DE ESTADO. Se debe optar por una justicia agraria con visión de estado,
buscando el equilibrio con las políticas públicas, pues existen asuntos que son
resueltos sin la posibilidad de ejecutarse, ya que de hacerlo se alteraría el orden
social, lo cual no debe suceder, pues reitero, la justicia siempre debe de ir de la
mano con la mejor solución al problema, sin apartarse de la legalidad.
Sobre este aspecto es importante destacar la resolución emitida en el Recurso de
Revisión 250/2007-15 que confirma la del a quo, en el que se privilegia el interés
colectivo, al particular. En dicha resolución a fojas 77 y 78 se determina que una
declaratoria de propiedad nacional sobre aguas, incluye la superficie de terreno
que constituye el vaso, el que al desecarse, sigue perteneciendo a la Nación y por
tanto lo ahí construido es de su propiedad. En este caso, en dicha superficie se
había construido con diez años anteriores a la presentación de la demanda lo que
actualmente es el parque de la solidaridad iberoamericana y el núcleo agrario
pretendió la restitución de dichas tierras bajo el argumento de que al haberse
desecado la presa, esas tierras eran de su propiedad. EXPEDIENTE 2.
MEDIOS ELECTRÓNICOS. Los Tribunales Agrarios no están equipados con los
elementos necesarios para hacer uso de los medios electrónicos modernos, pues
de conformidad con la reformada Ley de Amparo, las partes pueden presentar
demandas a través de internet, acusando con firma electrónica el recibo de la
misma, para lo cual no estaremos preparados. Además, es importante que las
listas de las publicaciones se hagan a través del portal del internet de los
Tribunales Agrarios, lo cual resultaría benéfico para los justiciables, ya que no
sería necesario asistir a los tribunales a revisar la lista impresa, para enterarse si
ya se publicó o se dictó sentencia en su expediente, evitándoles un gasto
infructuoso a los campesinos. Considero que los avances tecnológicos deben de
ser aprovechados y usados por los servidores de los Tribunales Agrarios en
beneficio de la sociedad.
Actualmente se maneja un libro de gobierno, que es a través del cual se alimenta
la información relativa a cada actuación, sin embargo sólo se transcribe un
resumen de la actuación y es para uso interno, pero esa información no está a
disposición del público.
Es importante mencionar que el Poder Judicial Federal y algunos Tribunales de los
Estados, ya cuentan con sistemas de cómputo por medio de los cuales las partes
pueden incluso enterarse del contenido de la actuación judicial, solo con teclear el
asunto de interés.
Estoy convencida de la importancia del uso de la tecnología en beneficio de la
sociedad, en mi desempeño como Delegada del Registro Agrario Nacional, logré
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con el apoyo de Gobierno del Estado, que las inscripciones de los Títulos de
Propiedad ante el Registro Público de la Propiedad se llevaran a cabo en línea,
por lo que un trámite que normalmente tardaba sesenta días, se redujo a solo
cinco minutos. De igual manera establecí que las copias certificadas de los
documentos agrarios, que fueran solicitadas antes de las trece horas, se
entregarían el mismo día a las quince horas, lo que conllevó un beneficio real al
ahorrarle tiempo y dinero al campesino.
CAPACITACIÓN Y ESTÍMULOS AL PERSONAL. La capacitación es de suma
importancia para que los resultados de los juicios agrarios sean acordes a las
disposiciones establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en los Tratados Internacionales, en las Leyes secundarias aplicables a
la materia agraria, en los criterios de las ejecutorias que emite la Suprema Corte
de Justicia y los Tribunales Colegiados de Circuito. Es una realidad que los
trabajadores de los tribunales agrarios han caído en el desánimo al no tener
amplias posibilidades de avanzar profesionalmente, por ello considero se debe
estimular al personal eficiente, condición indispensable para fomentar el buen
desempeño en su trabajo, los estímulos no necesariamente deben de implicar
erogación de gasto o incremento de presupuesto, puede estimularse a base de
reconocimientos, de invitaciones a participar en ciertos eventos que realice el
Tribunal, difundirse en la página de internet los empleados que se estén
desempeñando mejor, conseguir becas en las Universidades para que se les
otorgue la oportunidad de capacitarse con especialidades y maestrías, lo cual
traería además un beneficio a la impartición de justicia.
VISITAS DE SUPERVISIÓN. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 38 y
39 del Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios,8 los Magistrados del
Tribunal Superior Agrario son los responsables de llevar a cabo las visitas de
supervisión a los Magistrados de los Tribunales Unitarios Agrarios, además de
conocer de excitativas de justicia, pronunciar resolución de quejas presentadas a
los servidores públicos, entre otras actividades administrativas y disciplinarias, lo
cual considero no es adecuado porque esas actividades los distraen de su función
principal, que son las relativas al estudio y pronunciamiento de los expedientes
que les son sometidos a su conocimiento; se dice lo anterior porque de
conformidad con los preceptos legales invocados, las visitas de supervisión deben
8
Artículo 38. Los magistrados del Tribunal Superior realizarán inspecciones de los tribunales unitarios, para verificar que
las labores se realicen conforme a la ley. Para tal efecto, los tribunales unitarios quedarán agrupados en cinco regiones,
cada una de las cuáles estará a cargo de un magistrado del Tribunal Superior. Los magistrados supernumerarios realizarán
las visitas a los tribunales unitarios que ordene el Presidente, en coordinación con los magistrados numerarios del Tribunal
Superior. Estas visitas tendrán como finalidad la preparación de las inspecciones o la atención de asuntos especiales.
Artículo 39. Las visitas serán ordinarias y extraordinarias y se practicarán durante la jornada normal de trabajo. Las
ordinarias se realizarán cuando menos una vez cada seis meses y las extraordinarias, cuando así lo acuerde el Tribunal
Superior, para desahogar una visita específica. Los magistrados del Tribunal Superior podrán solicitar a éste la realización
de visitas extraordinarias. El programa de visitas se presentará al Tribunal Superior por parte de los magistrados visitados
durante los meses de enero y julio de cada año, para la aprobación respectiva.
8
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realizarse cada seis meses, correspondiéndole a cada Magistrado del Superior
Agrario visitar en promedio once tribunales, lo que es igual a veintidós visitas por
año, traduciéndose en dos por mes.
En ocasiones las visitas de supervisión se llevan a cabo por los Magistrados
Supernumerarios de Tribunales Unitarios Agrarios, quienes conforme al artículo 3
de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios,9 deben suplir las ausencias de los
Magistrados Numerarios de Tribunales Unitarios, trayendo como consecuencias
que existan Tribunales Unitarios Agrarios sin magistrados supernumerarios que
despachen los asuntos en las respectivas vacantes.
PROPUESTA. Para efecto de lograr una buena administración en la impartición de
la justicia agraria propongo la creación del “Consejo de la Judicatura Federal en
Materia Agraria”, integrado por cinco magistrados, incluido el Magistrado
Presidente del Tribunal Superior Agrario quien lo presidirá, cuyas facultades
principales sean las relativas a la carrera judicial, al escalafón, la adscripción de
los magistrados tanto numerarios como supernumerarios, el régimen disciplinario
de los funcionarios de los tribunales, el conocimiento y resolución de las quejas
presentadas a los servidores públicos de los Tribunales Agrarios, del
procedimiento de responsabilidad, de las excitativas de justicia; tener además la
responsabilidad de las cuestiones administrativas de los tribunales, de establecer
la normatividad y los criterios de la modernización de sistemas y procedimientos
administrativos, de establecer los programas de capacitación al personal, los
estímulos, ascensos, así como realizar las visitas a los órganos impartidores de
justicia agraria, entre otras.
Para ello deberá también adecuarse la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.
II.- EN CUANTO A LA LEY AGRARIA
La Ley Agraria que nos rige, es la aprobada y publicada en el año de 1992, misma
que deriva de las modificaciones realizadas al artículo 27 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en ese mismo año, la cual en
comparación con la derogada Ley Federal de Reforma Agraria es más amplia,
realista y flexible para normar la producción agropecuaria. Esta Ley se compone
de 200 artículos y 8 transitorios.
La vigente Ley Agraria derogó a la Ley Federal de Reforma Agraria, la cual era
obsoleta por las condiciones reales que se estaban viviendo en el campo, en
9
Artículo 3o.- El Tribunal Superior Agrario se integra por cinco magistrados numerarios, uno de los cuales lo presidirá.
El Tribunal Superior tendrá su sede en el Distrito Federal. Los tribunales unitarios estarán a cargo de un magistrado
numerario. Habrá magistrados superrnumerarios, quienes suplirán las ausencias de los titulares. Uno para el Tribunal
Superior y el número que disponga el Reglamento para los tribunales unitarios.
9
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muchos aspectos era sistemáticamente violada, en otros imponía restricciones al
desarrollo agropecuario y en muchas más era letra muerta10. Esta ley prohibía la
asociación, la enajenación de parcelas, los contratos de aparcería, arrendamiento,
o cualquier otro que no fuera el aprovechamiento directo del ejidatario sobre las
tierras dotadas, lo cual no acontece ahora11; además imponía la obligación al
sujeto agrario de trabajar las tierras bajo penalización de que de no hacerlo en dos
años consecutivos, sería privados del derecho a ellas; también establecía la
dotación, ampliación y restitución de tierras, lo cual no era factible dado que el
territorio nacional ya no tenía tierras que repartir.
Hay algunos aspectos que han merecido la crítica de los estudiosos de la materia
agraria en el sentido de que las desventajas de la actual legislación agraria es que
deja de proteger a la familia, pues no contempla la posibilidad de que se
constituya el patrimonio familiar, lo que sí establecía la Ley Federal de Reforma
Agraria, sin embargo el legislador ha incorporado como mecanismo de protección
a la familia, que se otorgue el derecho del tanto teniendo preferencia ante la
diversidad de postores12.
En mi opinión la actual legislación agraria representa un avance a la modernidad
del campo, pues ya considera a los sujetos agrarios susceptibles de obligaciones y
retira la tutela del Estado. Esta legislación reconoce la superficie en posesión de
cada integrante del núcleo, e incluso le autoriza tanto al ejido como al sujeto
agrario segregar la superficie de ese régimen y pasar a la propiedad privada
adoptando así el pleno dominio de sus tierras13. Lo que sin duda le está
permitiendo integrarse al grupo de la pequeña propiedad.
Pienso que hay que adoptar medidas legislativas que ayuden a hacer eficiente la
correcta aplicación de la justicia agraria, sin perder de vista en todo momento, la
clase social a la que está dirigida y la necesidad de lograr el equilibrio de las
partes a través de mecanismos como la suplencia de la deficiencia de la queja, e
incluso de la queja misma.
En cuanto a la materia agraria y la necesidad de adecuar algunas de sus leyes a
las condiciones reales del tanto, tanto en técnica jurídica como en su proceso, me
permito señalar:
10
Jesús Carlos Morett Sánchez, REFORMA AGRARIA, DEL LATIFUNCIO AL NEOLIBERALISMO.- Editorial P y V,
Primera edición 2003.
11
Articulo 79 Ley Agraria.
12
Jesús Carlos Morett Sánchez, REFORMA AGRARIA, DEL LATIFUNCIO AL NEOLIBERALISMO.- Editorial P y
V, Primera edición 2003
13
Artículos 29 y 81 de la Ley Agraria.
10
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LEY DE AMPARO
a).- En materia de Amparo: Es destacable las reformas recientes en esta
materia, especialmente en el término establecido para la interposición de dicho
juicio en los casos en que la demanda sea interpuesta contra actos que tengan o
puedan tener por efecto, privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva,
de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a un núcleo de
población sujeto al régimen ejidal o comunal, con lo cual otorga certeza jurídica.
No afecta a la impartición de justicia agraria, el que desaparezca el libro II, relativo
al amparo agrario, pues las disposiciones del mismo están plasmadas dentro del
cuerpo de la propia ley.
Es importante mencionar lo novedoso de la posibilidad de presentar la demanda a
través de los medios electrónicos con la correspondiente firma electrónica,
situación ésta que corrobora mi comentario respecto a la necesidad de
implementar los mecanismos necesarios y dotar de las herramientas
correspondientes a los Tribunales Agrarios para que estén en posibilidad de acatar
el contenido de la citada ley de forma inmediata, pues de lo contrario será
materialmente imposible cumplir con esas disposiciones en cuanto al amparo
agrario.
LEY AGRARIA
a).- Quitar la limitante para que el sujeto agrario posea tierras parceladas en
bosques. Reformar el artículo 2914 y derogar artículo 59 de la ley agraria15.
Respetuosamente cuestiono en la Ley agraria la limitante que se establece al
sujeto agrario, en cuanto a que no puede ser titular de tierras relativas a bosques o
selvas tropicales, bajo pena de nulidad absoluta en caso de que le sean
asignadas, sin embargo esa condición no es dada al pequeño propietario16 quien
puede llegar a tener hasta 800-00-00.00 hectáreas de bosques. Esta diferencia es
desigual en perjuicio del sujeto agrario frente al pequeño propietario.
14
Artículo 29.Cuando la asamblea resuelva terminar el régimen ejidal, el acuerdo respectivo será publicado en el Diario
Oficial de la Federación y en el periódico de mayor circulación en la localidad en que se ubique el ejido. Previa
liquidación de las obligaciones subsistentes del ejido, las tierras ejidales, con excepción de las que constituyan el área
necesaria para el asentamiento humano, serán asignadas en pleno dominio a los ejidatarios de acuerdo a los derechos que
les correspondan, excepto cuando se trate de bosques o selvas tropicales. La superficie de tierra asignada por este
concepto a cada ejidatario no podrá rebasar los límites señalados a la pequeña propiedad. Si después de la asignación
hubiere excedentes de tierra o se tratare de bosques o selvas tropicales, pasarán a propiedad de la nación.
15
Artículo 59.- Será nula de pleno derecho la asignación de parcelas en bosques o selvas tropicales.
16
Artículo 27 fracción XV párrafo tercero.
11
ENSAYO ELABORADO POR LA MAGISTRADA ODILISA GUTIÉRREZ
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De igual manera en el artículo 29 de la Ley Agraria establece que cuando el
núcleo decida terminar el régimen ejidal, las tierras que pertenecían al mismo se
dividirán entre los ejidatarios, y si hay bosques o selvas tropicales, éstas pasarán
a ser propiedad de la Nación.
Por lo anterior considero debe derogarse el artículo 59 de la Ley Agraria que
establece “Son nulas de pleno derecho las asignaciones de parcelas en bosques o
selvas tropicales” así mismo reformar el artículo 29 de la citada ley, para suprimir
la prohibición de que las tierras pertenezcan en propiedad privada a quienes
formaron parte del núcleo.
b).- Desnaturalización de la superficie social, reforma al artículo 49 de la Ley
agraria. Es destacable la importancia que tiene la propiedad social establecida en
el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos17
dentro del cual se ha determinado que el Núcleo Agrario (ejidal y comunal) sea el
propietario de la superficie social con la que ha sido dotado o reconocido, según
sea el caso.
Es una realidad que derivado del crecimiento de las ciudades (en la mayoría de
los casos irregulares), la mancha urbana ha comenzado a invadir la superficie
social cuya propiedad es del ejido o de la comunidad, llegando incluso a
constituirse colonias de alta densidad poblacional en tierras que corresponden al
régimen de propiedad social por haber sido dotadas o reconocidas a los núcleos
agrarios. De conformidad con el artículo 49 de la Ley Agraria18, procede la
restitución de tierras en favor del núcleo agrario, cuando han sido privados de las
mismas de manera ilegal, es decir sin orden de autoridad o sin mandato judicial.
Cuando nos encontramos frente a la acción de restitución de tierras ejidales y el
núcleo agrario acredita los elementos de la acción, pero en dicha superficie se
encuentran colonias, calles, parques, etc. en donde el daño que se ocasionaría a
la sociedad, es mayor que el beneficio obtenido por un ente moral o un ejidatario,
quien evidentemente ha abandonado la tierra al cultivo y, ante la ausencia de
disposición legal al respecto, algunos Tribunales Unitarios Agrarios, Tribunales
Colegiados de Circuito y Tribunal Superior Agrario, hemos adoptado el criterio de
declarar improcedente la restitución, no obstante que se acreditan los elementos
de la acción, y que debido a la desnaturalización de la tierra ejidal, la cual ya no es
apta para seguir desarrollando actividades agrícolas para las que le fueron
dotadas; se les reconoce la propiedad de las tierras, pero resulta imposibilidad
17
Artículo 27, Vll. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su
propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas…… La restitución de
tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley reglamentaria.
18
Artículo 49.- Los núcleos de población ejidales o comunales que hayan sido o sean privados ilegalmente de sus tierras o
aguas, podrán acudir, directamente o a través de la Procuraduría Agraria, ante el tribunal agrario para solicitar la
restitución de sus bienes.
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material para restituirlas, por la alteración al orden social que se ocasionaría con la
sentencia, dejando a salvo sus derechos, para que solicite a las dependencias
correspondientes los trámites de regularización.
Considero que deberá incorporarse al artículo 49 de la ley de la materia la
imposibilidad de restituir tierras ejidales cuando se hayan desnaturalizado, en
beneficio de la colectividad, adecuando así la ley a la realidad.
Al respecto la sentencia pronunciada en el Recurso de Revisión 250/2007-15
determina que la desnaturalización de las tierras ejidales, no perjudica al núcleo
agrario, al haberse acreditado que actualmente es un servicio público que
beneficia a la colectividad. (Fojas 53 y 80).
c).- Hacer sumario el trámite en asuntos relativos a conflictos por límites. Los
conflictos por límites de tierras son aquellos en donde la parte actora reclama el
adecuado establecimiento de una mojonera que permita dejar claramente
delimitada la superficie de su propiedad, generalmente esta superficie está siendo
ocupada o incluso ha sido delimitada por el demandado.
Es común en la práctica que los juicio de esta índole, las partes, especialmente la
demandada, quien tiene la posesión de la referida superficie en conflicto, ofrece
las pruebas de su interés destacando las confesionales, testimoniales de citación,
inspección judicial, entre otras; pruebas que dada su especial naturaleza requieren
preparación y no es posible desahogarse en un solo segmento de audiencia,
teniendo como consecuencia que el trámite del expediente sea por un periodo
prolongado de hasta cinco años en promedio19.
Lo anterior va en contra del principio general que rige a la materia agraria relativo
a la justicia pronta, pues dichos asuntos solamente se van a resolver con las
pruebas documental y pericial.
Considero de importancia establecer el procedimiento sumarísimo a través de la
reforma al artículo 186 de la Ley Agraria, para que se establezca que en los juicios
relativos a conflictos por límites de tierras de carácter social, solo serán admitidas
las pruebas documental y pericial, quedando a criterio del juzgador la necesidad
del desahogo de diversos medios convictivos.
d).- Adecuar la ley para los posesionarios. Es importante regularizar la posesión
que detentan las personas ajenas al núcleo y que fueron llamados por la misma
ley “posesionarios”, sin que los contemple dentro de las calidades agrarias.
19
En el Tribunal Unitario Agrario 15, el promedio de resolución de estos juicios, es entre 5 y 7 años.
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La Ley Agraria establece como sujetos agrarios a los comuneros,20 ejidatarios,21y
avecindados22, pero no establece a los “posesionarios”, y si bien dentro del cuerpo
de la misma los refiere, lo hace como sujetos poseedores de tierras, sin que para
ello les otorgue derechos u obligaciones.
En la actualidad es un problema latente la situación de los mismos, pues
realmente se encuentran fuera de derecho legal alguno, cuando la situación de
hecho es distinta; la ley no se ajusta a la realidad, pues la mayoría de las parcelas
en los núcleos agrarios se encuentra en beneficio de los poseedores sin calidad
(posesionarios) quienes además cuentan con certificado parcelario que les
acredita su derecho, sin embargo no pueden enajenar sus parcelas,23 ya que dicho
derecho está reservado solamente a los comuneros, ejidatarios y avecindados;
tampoco pueden suceder en sus derechos agrarios,24 pues ese derecho es
solamente para los sujetos agrarios, según se desprende de la ley.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado respecto a la
sucesión de los posesionarios y ha concluido que no les está permitido heredar
sus derechos agrarios, puesto que esta facultad es solamente para los
ejidatarios.25Es indispensable regular la situación jurídica de los poseedores de
tierras aceptados por la asamblea, para establecer claramente los derechos y
obligaciones que tienen con relación al núcleo y a las parcelas que se les ha
entregado en posesión.
e).- Competencia para conocer de la enajenación de parcelas que ya salieron
del régimen ejidal. Derogar el 84 Ley Agraria. Este artículo no debe estar en la
Ley Agraria, me parece contradictorio del artículo 82 del mismo ordenamiento.26
20
Artículo 99.- Los efectos jurídicos del reconocimiento de la comunidad son:… IV. Los derechos y las obligaciones de
los comuneros conforme a la ley y el estatuto comunal
21
Artículo 12.- Son ejidatarios los hombres y las mujeres titulares de derechos ejidales
22
Artículo 13.- Los avecindados del ejido, para los efectos de esta ley, son aquellos mexicanos mayores de edad que han
residido por un año o más en las tierras del núcleo de población ejidal y que han sido reconocidos como tales por la
asamblea ejidal o el tribunal agrario competente. Los avecindados gozan de los derechos que esta ley les confiere.
23
Artículo 80.- Los ejidatarios podrán enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo
núcleo de población.
24
Artículo 17.- El ejidatario tiene la facultad de designar a quien deba sucederle en sus derechos sobre la parcela y en los
demás inherentes a su calidad de ejidatario…
Artículo 18.- Cuando el ejidatario no haya hecho designación de sucesores, o cuando ninguno de los señalados en la lista
de herederos pueda heredar por imposibilidad material o legal, los derechos agrarios se transmitirán de acuerdo con el
siguiente orden de preferencia.
25
SUCESIÓN EN MATERIA AGRARIA. SÓLO COMPRENDE LOS DERECHOS AGRARIOS DE LOS EJIDATARIOS Y
NO LA POSESIÓN QUE EJERCEN QUIENES NO TIENEN ESE CARÁCTER. Tesis Registro 176.109, Jurisprudencia
2a./J. 159/2005, Segunda Sala, Novena Época.
26
Artículo 82.- Una vez que la asamblea hubiere adoptado la resolución prevista en el artículo anterior, los ejidatarios
interesados podrán, en el momento que lo estimen pertinente, asumir el dominio pleno sobre sus parcelas, en cuyo caso
solicitarán al Registro Agrario Nacional que las tierras de que se trate sean dadas de baja de dicho Registro, el cual
expedirá el título de propiedad respectivo, que será inscrito en el Registro Público de la Propiedad correspondiente a la
localidad.
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Sostengo lo anterior porque el último de los mencionados es claro al establecer
que las parcelas que asuman el dominio pleno, una vez inscritas en el Registro
Público de la Propiedad dejarán de ser competencia agraria y se regirán por el
derecho civil del estado al que pertenezca. Por su parte el artículo 84 de la Ley en
mención establece las personas a las que debe otorgarse el derecho del tanto en
la primera enajenación después del dominio pleno; lo cual es incongruente con el
artículo 82, pues la parcela ya no es ejidal, por tanto ya no debe regular la Ley
Agraria dicho requisito, pues si partimos de que una vez inscrito en el Registro de
la Propiedad Estatal, dejó de ser ejidal, entonces no hay razón para legislar en
materia agraria, sobre tierras que pertenecen al derecho civil.
Por lo anterior propongo que se derogue el artículo 84 de la Ley Agraria y que
sean las legislaturas estatales las que establezcan el requisito del derecho del
tanto en esas parcelas, pues acorde con el artículo 82 de dicha normatividad, ya
no son ejidales.
f) Regular el procedimiento de desahogo de pruebas. Artículo 186 Ley
agraria. El artículo 185 de la Ley de la materia establece en su fracción II, que las
partes pueden hacerse mutuamente las preguntas que quieran, interrogar a los
testigos y peritos, por su parte la fracción IV establece que el Magistrado puede
hacer libremente las preguntas a cuantas personas estuvieren en la audiencia,
carearlas entre sí o con los testigos y a éstos, los unos con los otros; sin embargo
no establece la forma de desahogo de dichos medios de prueba, por lo que se
debe acudir al supletorio Código Federal de Procedimientos Civiles, siendo que
este ordenamiento tampoco plasma la forma de realizar los careos, dejando a la
autoridad sin la posibilidad de llevarlo a cabo con reglas previamente establecidas.
En cuanto a las preguntas que se harán las partes, se encuentra en el Código
Procesal Federal con el nombre de confesional, pero dicha confesión está acotada
a características específicas, tales como que las preguntas deben versar sobre
hechos propios del absolvente, no serán insidiosas, deben ser afirmativas y sobre
un solo hecho; resultando dicha supletoriedad incongruente con la intención del
legislador en cuanto a que la materia agraria sea flexible, de ahí que considero
que no se puede juzgar a desiguales con las reglas que fueron establecidas para
juzgar a los iguales, haciéndose necesaria la reglamentación del desahogo de
pruebas en materia agraria, a través de un capitulo que así lo establezca y/o la
creación de un Código Federal de Procedimientos Agrarios.
Guadalajara, Jal; marzo de dos mil trece.
A partir de la cancelación de la inscripción correspondiente en el Registro Agrario Nacional, las tierras dejarán de ser
ejidales y quedarán sujetas a las disposiciones del derecho común.
15