Orientación Metodológicas y Sistematización de Experiencias en

División de Planificación Regional
Orientación Metodológicas
y Sistematización de Experiencias en Planificación Regional
Nuevos Escenarios
Santiago de Chile, Mayo de 2000
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 2
INDICE
PRESENTACIÓN ..........................................................................................................................
4
I.
PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO REGIONAL Y GLOBALIZACIÓN .........
7
II.
ESTRATEGIAS DE DESARROLLO REGIONAL COMO INSTRUMENTOS
DE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO REGIONAL
2.1. Proceso de Desarrollo Regional en los noventa ........................................................
10
2.2. Papel de MIDEPLAN en la planificación del desarrollo regional ..........................
13
2.3. Lecciones del proceso de elaboración y formulación de las Estrategias
Regionales de Desarrollo - ERD: balance y conclusiones ......................................
15
2.4. Componentes de las Estrategias Regionales de Desarrollo
a). Marco conceptual .....................................................................................................
19
b) Diagnóstico, Prospectiva y Base de Datos ...............................................................
20
c). Horizontes y Procesos de Planificación ...................................................................
22
d) Visión del Territorio y Ordenamiento Territorial ....................................................
23
e) Coherencia de Propuestas y Objetivos ....................................................................
24
f) Participación de actores ...........................................................................................
25
g) Gestión Estratégica .................................................................................................
27
h) Articulación con otros instrumentos de planificación ............................................
28
i) . Difusión de la ERD ...............................................................................................
31
j) Evaluación de la ERD .............................................................................................
31
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 3
III. SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS Y ACTUALIZACIÓN DEL PROCESO DE
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN REGIONES
I REGIÓN DE TARAPACÁ ..............................................................................................
34
II REGIÓN DE ANTOFGASTA .......................................................................................
50
III REGIÓN DE ATACAMA ..............................................................................................
60
IV REGIÓN DE COQUIMBO .............................................................................................
67
V REGIÓN DE VALPARAÍSO ..........................................................................................
78
VI REGIÓN LIBERTADOR BERNARDO O’HIGGINS ...................................................
89
VII REGIÓN DEL MAULE ...............................................................................................
99
VIII REGIÓN DEL BIO BIO ............................................................................................
105
IX REGIÓN DE LA ARAUCANÍA .................................................................................... 124
X REGIÓN DE LOS LAGOS ............................................................................................
134
XI REGIÓN DE AYSÉN GENERAL CARLOS IBAÑÉZ DEL CAMPO.........................
157
XII REGIÓN DE MAGALLANES Y ANTÁRTICA CHILENA ......................................
158
REGIÓN METROPOLITANA ............................................................................................ 166
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 4
PRESENTACIÓN
El presente documento denominado Orientaciones Metodológicas y Sistematización
de Experiencias en Planificación Regional Nuevos Escenarios, constituye un
esfuerzo de la División de Planificación Regional y las Secretarías de Planificación
y Coordinación -SERPLAC’s del Ministerio de Planificación y Cooperación MIDEPLAN, por exhibir la experiencia desarrollada en el proceso de formulación,
elaboración y/o actualización de las Estrategias Regionales de Desarrollo - ERD,
con énfasis en el balance de este proceso y en los aspectos metodológicos.
Las Estrategias Regionales de Desarrollo-ERD constituyen el principal instrumento
que orienta y estructura la planificación del desarrollo regional y, se insertan en la
cultura normal de la gestión pública regional.
Puede discutirse el grado de legitimidad que las ERD tienen, la mayor o menor
participación de actores en su generación, el mayor o menor grado en que los
responsables regionales la incorporan en sus decisiones, la necesidad de su
actualización, entre otros aspectos, pero que existen y que su formulación ha
constituido un momento privilegiado de debate, intercambio de ideas y, de
movilización de actores regionales es una verdad inobjetable. La alta administración
del Estado en la región y los principales decidores públicos y privados han
incorporado ya, la necesidad y conveniencia de disponer de una carta de navegación
sistematizada, más o menos completa, con mayor o menor grado de formulación,
que oriente los propósitos y objetivos del desarrollo regional. En otras palabras, que
establezca el marco general en que deben formularse los planes y programas de
desarrollo regional con visión prospectiva en un horizonte de mediano y largo plazo.
Desde un punto de vista “técnico”, particularmente las SERPLAC’s han acumulado
una formidable experiencia en torno a los esfuerzos de reflexión y práctica en la
planificación y gestión estratégica regional. Sus profesionales han participado en
terreno en estos procesos, han aportado técnicas y aplicaciones innovativas, han
aprendido a distinguir entre las recomendaciones de un manual y las vicisitudes de
su aplicación práctica para reflexionar y sistematizar las metodologías aplicadas.
La División de Planificación Regional del Ministerio de Planificación y
Cooperación en tanto, ha procurado coadyuvar con el proceso de fortalecimiento
institucional y formación de recursos humanos mediante cursos, seminarios y
talleres, investigando, estudiando, y difundiendo con efecto multiplicador las
metodologías y técnicas de planificación del desarrollo regional, como por ejemplo,
la prospectiva y su corpus factual y teórico, que se ha constituido en un aporte
fundamental a la planificación del desarrollo regional: el análisis estructural y el
método de escenarios han contribuido a avanzar sustantivamente en el plano de las
metodologías e investigación de futuros en el campo regional.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 5
En otro orden, la División de Planificación Regional se ha esforzado en definir y
poner en marcha programas de cooperación internacionales, de manera de conocer la
experiencia de otros países, en pos de adoptar y/o adaptar experiencias exitosas a las
peculiaridades nacionales, regionales y territoriales del país. Cabe señalar el aporte
proveniente de Francia, España y Japón en este campo.
En términos de su presentación, este documento ha sido organizado en torno a tres
partes: la primera denominada Planificación del Desarrollo Regional y
Globalización, pretende dar cuenta acerca de las principales tendencias mundiales
derivadas de la globalización y del formidable impacto que tiene en los estilos de
planificación y en el sistema político, económico, financiero, comercio, geopolítica,
cultura y territorio.
El segundo capítulo aborda las Estrategias Regionales de Desarrollo – ERD como
instrumentos de Planificación del Desarrollo Regional. Se describe el proceso de
Desarrollo Regional en los noventa; se analiza el papel de MIDEPLAN en la
planificación del desarrollo regional y sus competencias en las áreas económicosocial, político-institucional y en lo territorial. Se abordan los principales obstáculos
de las Estrategias Regionales de Desarrollo – ERD como instrumentos de
planificación y, finalmente, se identifican los diez componentes claves de la ERD.
La III parte del trabajo es clave, pues constituye una sistematización de experiencias
y actualización del proceso de planificación del desarrollo regional y elaboración de
las Estrategias Regionales de Desarrollo Regional - ERD.
Esta sección está integrada por 12 monografías que reflejan en detalle el proceso de
actualización de las ERD en las Regiones I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XII y
RM y que fuera elaborado por los propios profesionales responsables del proceso en
sus respectivas regiones.
Los contenidos de los documentos procuran guardar un orden común: Evolución del
proceso de planificación estratégica en la región (descripción de la imagen regional
compartida y que se espera del Siglo XXI); Formulación de las Estrategias
Regionales de Desarrollo propiamente tales; Gestión Estratégica; Evaluación de las
ERD; Actualización de la ERD y propuesta metodológica para el período 20002006. Cada documento guarda obviamente ciertas peculiaridades propias de la
región.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 6
La edición y compilación de este trabajo fue responsabilidad de José Ramón
Letelier, Jefe Departamento de Análisis Regional; Hernán Acuña, Coordinador Área
de Planificación Estratégica y Prospectiva y Patricio Cerda profesional en práctica
en la División de Planificación Regional de MIDEPLAN.
Alejandra Krauss Valle
MINISTRA DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
SANTIAGO, Mayo del 2000
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I.
PLANIFICACIÓN
GLOBALIZACIÓN
DEL
DESARROLLO
REGIONAL
Y
Como consecuencia de la revolución científico tecnológica que se está produciendo,
símbolo del advenimiento del siglo XXI, el mundo está en pleno proceso de
globalización e interdependencia mundial de las principales esferas del desarrollo
humano: política, economía, comercio, geopolítica, cultura y territorio; Lo que ha
dado origen a una multiplicidad de artículos, libros, editoriales de periódicos,
páginas en la red, foros, que tratan el tema desde sus diversos ámbitos, intentando
conceptualizar y caracterizar las tendencias en curso y sus impactos.
En cada una de estas esferas se aprecian signos distintivos que traspasan las
fronteras entre los hasta ahora conocidos Estados - Nación, donde las consecuencias
de la adopción de determinadas políticas exceden los límites del territorio y pueden
derivar en resultados insospechados en puntos muy lejanos al de aquél en que se
originó la decisión.
En el ámbito económico y de comercio el denominador común es el creciente rol
que adquieren las empresas transnacionales y las fuentes de financiamiento privado
en la inversión mundial, insertas en el marco de un modelo común de desarrollo, que
comparten muchos países, en mayor o menor grado incluido Chile, entre los cuales
se puede mencionar la apertura comercial y valoración de la empresa privada como
motor del desarrollo.
En el aspecto político, la globalización ha traído consigo un cambio de
dimensionamiento político mundial de un mundo Atlántico-céntrico a uno Pacíficocéntrico, donde se visualiza el posicionamiento mundial de los países ribereños de la
Cuenca del Pacífico en diferentes ámbitos, entre cuyos rasgos destaca, a modo de
ejemplo, que el Producto Geográfico Bruto de los países ribereños del Pacífico,
representa más del 55% del PGB mundial.
En la esfera sociocultural, el desafío del siglo XXI está simbolizado por la
integración de las culturas y el respeto a la diversidad. La cultura es universal, global
y local a la vez.
La estructura de clases originada en la revolución industrial se vuelve en una trama
social mucho más compleja y, con ella se modifican las bases de sustentación de
tradicionales confrontaciones ideológicas. Aparecen nuevas estratificaciones
sociales, cuyo poder se basa en su control individual de culturas, lenguajes y
técnicas especiales de las habilidades que resulten de ellas. A su vez, estas nuevas
clases son lideradas por una elite dirigente, constituida por los técnicos o
intelligentsia cuyo poder radica en el poder técnico y los intelectuales, cuyo interés
es primordialmente político (Gouldner, 1986)1
1
Gouldner, Alvin (1986) Sociología de la Sociología, . Paidos. Buenos Aires.
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En el plano político, se modifican las relaciones entre Estado y sociedad civil. Ésta
se expande y articula en múltiples sectores organizados en torno a actividades
económicas políticas, científicas, culturales y comunitarias específicas, que aspiran a
tomar en sus manos una proporción mayor de los asuntos que interesan a la
comunidad nacional. Desde diversas perspectivas ideológicas comienzan a
cuestionar las expectativas depositadas en el Estado benefactor y a plantearse la
necesidad de revisar sus funciones, en comparación con las que está en condiciones
de desempeñar la comunidad organizada.
Por su parte, el Estado para ser eficiente y eficaz en la búsqueda del bien común,
requiere articular y coordinar los diversos actores políticos y sociales, de aquí el
requerimiento de modernización del aparato público, descentralización política y
desconcentración administrativa a fin de trabajar en estrecha relación con los actores
de la sociedad civil y responder así a sus demandas.
Estos ejes han sido también los ordenadores de investigaciones y publicaciones
sobre el impacto de la globalización en nuestro país. No obstante, la bibliografía es
relativamente escasa cuando lo que se busca es ampliar la reflexión hacia la
dimensión territorial, como destacara C. Rojas refiriéndose a los tópicos que marcan
la reflexión estratégica en el aparato público regional “...la crítica más recurrente es
que esta reflexión es escasa, y aquella que se realiza tiene que ver principalmente
con los factores que inciden en la dinámica de crecimiento económico, de naturaleza
normalmente exógena a la región, y menos con los factores que estimulan el
desarrollo (endógeno), entendido éste como el incremento de las opciones y
oportunidades que inciden en el bienestar de los habitantes y de la comunidad
regional” (Rojas, 1992) 2.
Si se acepta que uno de los grandes efectos de la globalización es la aceleración del
ritmo de cambio y se reconoce la particularidad de condiciones de los territorios y la
diversidad de intereses de sus habitantes, encontramos la mayor justificación para
perseverar en la práctica de la planificación del desarrollo regional.
De otro lado, la multiplicidad de información que fluye por diferentes canales a
diferentes actores, de manera simultánea o en distintos momentos del tiempo en
forma desordenada, se traducen en un elemento de incertidumbre que dificulta la
toma de decisiones de los agentes y a menudo deviene en una suerte de inamovilidad
que retarda el logro de los objetivos. Mas aún, ante la incapacidad de procesar este
cúmulo de información y encontrar sentido a su aplicación e incidencia en el normal
desenvolvimiento de las tareas rutinarias, es fácil, en el extremo fatalista, arribar a la
conclusión de que el destino está ya trazado y es imposible alterarlo.
2
Rojas Miño, Claudio (1999): “Instituciones para la economía política del desarrollo territorial en el
contexto de la globalización” en Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de
la Globalización. ILPES - Universidad del Bío Bío, Santiago.
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Premisa discutible, que en el marco de este trabajo, permite avanzar a los capítulos
siguientes en que se reflexiona y exponen experiencias sobre la planificación del
desarrollo regional acogiendo una acertada observación de Sergio Boisier en su
documento “ Política Regional en una era de globalización” 3 “Esta es la cuestión:
si se está en la red, se crece; si no se está, no se crece. Pero habría que agregar la
sutileza a una afirmación tan gruesa: hay que estar y hay que saber estar”.
Desde una perspectiva más teórica, surge la pregunta de fondo, que de alguna
manera intenta tener una respuesta en los capítulos que componen esta publicación,
¿es necesaria la planificación en un mundo donde el mercado es el asignador de
recursos?, más aún, ¿se justifica la existencia de una institución pública dedicada a
ella?.
La respuesta a ambas preguntas es afirmativa. De un lado, es innegable la eficiencia
del mecanismo de mercado en la asignación óptima de recursos para la producción
de bienes y servicios susceptibles de identificar en ofertas y demandas a algún
precio que estimule su funcionamiento. Aún cuando no se cumplan todos los
requisitos del modelo de competencia perfecta, atomicidad de agentes, información
perfecta o la transparencia de mercados, existen no obstante los mecanismos para
acercarse a este óptimo.
No obstante el funcionamiento del criterio de maximización del bienestar individual,
si bien en teoría permitiría llegar al óptimo social, la historia económica nos ha
demostrado, en forma insistente, que las desigualdades tienden a agudizarse antes
que disminuir; como muestra están las brechas de ingreso entre países desarrollados
y en vías de desarrollo, los desequilibrios territoriales entre países y al interior de los
mismos, y ahora más recientemente las desigualdades entre sectores productivos
asociados a la capacidad de incorporar tecnología, sistemas de gestión innovadores
que acompañan el desafío de la globalización.
Mas específicamente, en el ámbito regional, no cabe duda de que tanto la evolución
desigual de los territorios, la concentración territorial tanto de la población como del
aparato productivo, la centralización de los centros de poder y decisiones, la
disparidad en los niveles de ingreso y de vida de la población, como la percepción
de los actores regionales y locales respecto a las condiciones institucionales y
sociales del desarrollo, evidencia la necesidad de establecer formas y procesos de
planificación de la gestión del desarrollo regional, que entreguen a las personas y
organizaciones el poder y la capacidad de gobernar su propio desarrollo.
3
Boisier, Sergio (1996) Política Regional en una era de globalización ¿hace sentido en América
Latina?. ILPES. Documento 96/33 Serie Ensayos., Santiago.
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II.
ESTRATEGIAS
DE
INSTRUMENTOS DE
REGIONAL
DESARROLLO
PLANIFICACIÓN
2.1.
El Proceso de Desarrollo Regional en los noventa
REGIONAL
COMO
DEL DESARROLLO
Se visualiza hoy una tendencia hacia una rápida, multifacética y amplia integración
a escala planetaria. La globalización de las relaciones e intercambios económicos y
culturales, los avances obtenidos en el campo de la investigación y el desarrollo
tecnológico, el vertiginoso avance de las comunicaciones y el transporte, las
transformaciones culturales en los estilos de vida y hábitos de consumo, caracterizan
el entorno global en que se desenvuelven las sociedades contemporáneas.
Chile ha decidido incorporarse activamente a este proceso de largo alcance de la
humanidad, asumiendo las consecuencias que ello implica, en cuanto a exigencias
de modernización productiva, social, cultural e institucional.
La decisión de la sociedad chilena de aceptar los desafíos de la modernización e
integración de la economía y la sociedad chilena al mundo globalizado está teniendo
efectos directos e indirectos muy importantes en el ámbito territorial, impactando de
manera diferenciada a las distintas regiones del país.
La estrategia de desarrollo de crecimiento con equidad, ha permitido potenciar las
bases de un importante crecimiento económico. Sin embargo este crecimiento está
afectando de manera diferenciada a personas, grupos sociales, empresas, ramas de
actividad económica y áreas geográficas, produciendo importantes desequilibrios en
el ámbito social y territorial.
En el ámbito específico de las regiones los efectos son contrastados. En algunas
regiones se están desarrollando dinámicos procesos productivos estimulados por la
ampliación de los mercados existentes, surgimiento de nuevos mercados,
transferencia de nuevas tecnologías, provisión de nuevos insumos o bienes de
capital, valorización de recursos disponibles, afluencia de inversión extranjera, entre
otros, generándose así nuevas oportunidades de desarrollo. En otras regiones, los
efectos son más bien negativos, reducción o desaparición de mercados, desarrollo de
bienes substitutos, aparición de nuevos competidores, competencia de productos
importados o ausencia de nuevas inversiones, planteándose la necesidad de
reestructuración de actividades productivas que afectan
importantes áreas
geográficas.
El resultado ha sido la conformación de regiones “ganadoras” que han logrado
insertarse en el dinamismo económico general y otras que se están retrasando y
muestran índices preocupantes de estancamiento y dificultades en resolver sus
problemas, tendiendo mas bien a acentuarse la heterogeneidad y diferenciación entre
las regiones.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 11
Simultáneamente en estos últimos 10 años ha existido en nuestro país consenso para
avanzar hacia un estilo de desarrollo más equitativo e igualitario, que permita
generar una dinámica de mayores oportunidades para el conjunto de la población.
Este nuevo estilo de desarrollo se ha planteado, desde el punto de vista regional, una
serie de propuestas y orientaciones, tanto metodológicas como de políticas, en torno
a como construir y generar un espacio de acción e interacción entre los actores
sociales, económicos e institucionales, que contribuyan a una mejor asignación de
los recursos y a modificaciones de las relaciones sociales e institucionales que
posibiliten un crecimiento equilibrado entre las regiones de nuestro país y al interior
de cada una de ellas.
Por otra parte, el consenso en torno a la necesidad de acercar el quehacer del Estado
a los ciudadanos, con el fin de lograr mayores niveles de participación ciudadana y
mejorar la eficiencia en su gestión, ha permitido avanzar en estos años en un proceso
de descentralización cuyos hitos mayores han sido la democratización de los
Municipios y la creación de los Gobiernos Regionales - GORES.
La creación de los Gobiernos Regionales, en tanto entidades de derecho público con
personalidad jurídica y patrimonio propio, disponiendo de importantes
competencias, recursos y grandes responsabilidades en ámbitos relevantes para la
vida de los ciudadanos ha generado un nuevo contexto institucional para la
planificación del desarrollo regional, exigiendo por ende, esfuerzos por llevar a cabo
una nueva aproximación conceptual y metodológica del desarrollo regional, así
como nuevos instrumentos y procesos de planificación, financiamiento y gestión del
desarrollo de las regiones.
Las transformaciones de la economía internacional, y el creciente proceso de
globalización de la economía, la política y la cultura constituyen una de las macro
tendencias más remarcables del fin de siglo. La emergente conformación de un
único espacio global de interdependencias, flujos e influencias de diversa naturaleza
caracteriza el actual contexto mundial. Simultáneamente cada territorio, cada
sistema territorial con sus múltiples dimensiones se hace más complejo y aumenta la
incertidumbre en cuanto a su desarrollo futuro. En el caso de las economías
regionales, como lo ha dejado en evidencia el impacto de la llamada crisis asiática
en los años recientes, estarán cada vez mas abiertas y expuestas que en el pasado, a
eventos provenientes de los mercados externos.
Hoy en día los acontecimientos del mundo exigen una gran capacidad de las
regiones para articularse internamente, definir sus propios objetivos y prioridades,
asumir un rol activo y consciente para evaluar los impactos directos e indirectos que
cambios de carácter nacional o internacional tendrán en su economía, establecer
nueva estrategias en función de ello, descubrir las nuevas oportunidades y coordinar
esfuerzos y voluntades para materializarlas, diseñar el perfil del desarrollo deseado,
constituyen importantes factores para un desarrollo endógeno. Esta mayor capacidad
de las propias regiones para incidir de manera significativa en su evolución
económica y social es considerada como parte del propio concepto de desarrollo,
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 12
junto con aquellos componentes más tradicionales tales como el mejoramiento
sostenido de la calidad de vida de la población, particularmente de sus niveles
educacionales y culturales, la preservación de condiciones ambientales adecuadas o
la capacidad de integrar o generar innovaciones tecnológicas.
En este contexto es posible definir el desarrollo regional como “un proceso
localizado de cambio social sostenido que tiene como finalidad última el progreso
permanente de la región, de la comunidad como un todo y de cada individuo”
(Boisier, 1991) 4 , proceso que se desenvuelve en un escenario abierto, en el que ya
no existen realidades regionales cerradas o aisladas que afectan y determinan las
formas de producción y consumo, sino mas bien economías de mercado
descentralizadas y globalizadas, que requieren por ello disponer de acuerdos marcos
y entendimientos claros para el desarrollo. Acuerdos básicos que den cuenta de
aquellas variables o factores estratégicos necesarios de potenciar, que incorporen
sectores y temáticas productivas, sociales, culturales, tecnológicas, educacionales,
institucionales y políticas, que conlleven a identificar y proyectar tales variables
como elementos constitutivos de este desarrollo, en una dimensión territorial, social
y humana.
La planificación del desarrollo regional en este nuevo contexto busca anticipar
acontecimientos económicos y sociales para intentar encauzarlos en una dirección
determinada, es decir una forma de intervención sobre la realidad, cuyo propósito
central es lograr objetivos que interesan a toda la comunidad, tomando en cuenta la
coherencia de los factores internos y externos sobre los cuales incidir, relacionando
lo que se quiere lograr (objetivos), con la forma de lograrlo (estrategia) y los
mecanismos de que dispone para tales propósitos (instrumentos).
Es en este sentido se entiende la planificación del desarrollo regional como un
proceso de decisiones y acciones que inciden en aquellos factores determinantes en
el espacio-tiempo del territorio, que facilitan el proceso de toma de decisiones para
el desarrollo social, económico, territorial e institucional de la región.
En la historia reciente de Chile, el principal instrumento que posibilita el
ordenamiento de esta planificación del desarrollo regional es la Estrategia Regional
de Desarrollo, que se concibe como un conjunto coherente y estructurado de
propuestas, socialmente consensuadas, destinadas a generar espacios que permitan
coordinar e impulsar acciones públicas y privadas que se consideran indispensables
para el desarrollo regional, definiendo políticas, objetivos y lineamientos
estratégicos que orienten, coordinen, organicen y faciliten la concertación de actores
en pos del desarrollo deseado.
El proceso de formulación de una Estrategia Regional - ERD posee variadas
características y secuencias metodológicas, desde su conceptualización hasta su
aplicación y evaluación. La correcta y rigurosa formulación de una planificación
estratégica dispone de una serie de herramientas e instrumentos que posibilitan la
4
Boisier, S. (1991).“El difícil arte de hacer región”. Cuadernos del Ilpes., Santiago, LC/IP/R.90.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 13
coherencia estratégica, la consistencia y viabilidad de las propuestas, incluyendo una
visión territorial integrada e integradora.
Al existir una conceptualización genérica de estos instrumentos de planificación y
desarrollo, estos deben contextualizarse en el escenario regional con un
conocimiento y entendimiento común de las relaciones existentes en este ámbito.
2.2. Papel de MIDEPLAN en la planificación del desarrollo regional
El Ministerio de Planificación y Cooperación tiene como misió n el diseño y
aplicación de políticas, planes y programas de desarrollo nacional y regional,
proponer metas de inversión pública y evaluar, armonizar y coordinar las diferentes
iniciativas del sector público orientadas a posibilitar la igualdad de oportunidades.
A través de sus servicios relacionados, colabora en la implementación y ejecución
de políticas y programas orientados hacia los grupos prioritarios. En este contexto,
su rol en el desarrollo nacional involucra una multiplicidad de tareas en donde la
mayoría de ellas son guiadas por un enfoque multisectorial, que aborda temas
transversales, propiciando una visión integral y coherente del desarrollo del país.
En el ámbito regional MIDEPLAN se orienta por una parte, a apoyar los procesos de
planificación del desarrollo regional, intentando reducir los desequilibrios
territoriales para asegurar una mayor equidad económica y social a lo largo del
territorio nacional, y por otra, a promover y consolidar el proceso de
descentralización. Su labor se realiza tanto en el ámbito nacional, orientando las
decisiones nacionales con impacto en el territorio, como en el ámbito de cada una de
las regiones.
Las competencias de MIDEPLAN pueden ser subdivididas en dos criterios
diferentes, por una parte, distinguiendo entre lo económico-social y lo político
institucional, y por otro lado, entre la actuación central en una lógica nacionalregional y el apoyo a la acción del nivel regional.
Económico-Social
En este ámbito el Ministerio busca contribuir y apoyar la elaboración de políticas,
planes y programas tanto a nivel central - cautelando principios orientados hacia un
desarrollo territorial equilibrado - como en cada una de las regiones, cuya aplicación
implique un significativo impacto en el ámbito del desarrollo productivo, del
fortalecimiento de las capacidades y recursos endógenos de la región y en la equidad
social del territorio, contribuyendo a la coordinación de las políticas de desarrollo
interregional, procurando compatibilizarlas con las políticas globales y sectoriales.
Con este propósito MIDEPLAN apoya la emergencia tanto en el ámbito central
como regional de una capacidad analítica y prospectiva aplicada a la estructura
espacial y sus cambios, perfeccionando la metodología y bases de información
necesarias para la evaluación permanente del proceso de crecimiento y desarrollo
económico regional, con especial preocupación en los desequilibrios interregionales,
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 14
la equidad y sustentabilidad ambiental y prestando particular atención a los efectos
territoriales de las políticas y a la efectividad de los instrumentos con que se
materializan.
Por otra parte, se busca perfeccionar o desarrollar nuevas formas y métodos de
planificación, reflexionando sobre los procesos en curso, incorporando nuevos
temas, fortaleciendo la coherencia de los procesos, la eficacia de los instrumentos y
su articulación, promoviendo además la necesidad de incorporar la dimensión
territorial en el diseño e implementación de las políticas públicas, tanto en el campo
económico-productivo como social, adaptándose a las peculiaridades territoriales y
culturales de cada región.
Político-Institucional
En este ámbito MIDEPLAN ha contribuido a impulsar, consolidar y perfeccionar el
proceso de descentralización y desconcentración político-institucional. Por ello las
principales líneas de acción se orientan a contribuir a la reflexión y discusión
respecto del modelo de descentralización, los mecanismos y plazos en que este
avanza, evaluando las estructuras y funcionamiento de los Gobiernos Regionales, a
fin de promover avances y modificaciones al proceso de descentralización,
contribuyendo así al perfeccionamiento de los instrumentos financieros de que
disponen los GORES para materializar su acción, cuidando sean adecuados y
consistentes con las necesidades de financiamiento del desarrollo regional. Con este
propósito debe explorar nuevos instrumentos de financiamiento, tanto desde los
recursos traspasados del nivel central como en la línea de generación de fuentes
propias de recursos, contribuyendo a la reflexión y discusión de las nuevas
competencias que pueden ser traspasadas.
Nivel Central y Regional
Junto con promover la incorporación de la dimensión territorial en el diseño e
implementación de las políticas públicas, MIDEPLAN busca desarrollar
instrumentos para influir en el ordenamiento territorial y en los modos de ocupación
del territorio. Con ello debiera realizar una formulación actualizada de una nueva
Política de Nacional de Desarrollo Regional, dotada de un rol más protagónico y de
una mayor preocupación por las zonas menos desarrolladas.
En vista del apoyo a la construcción de capacidades analíticas para proponer cursos
de acción, MIDEPLAN debe apoyar metodológicamente el proceso de planificación
regional, la elaboración de instrumentos de Planificación Regional, tales como las
Estrategias Regionales de Desarrollo – ERD y los Planes Plurianuales de Inversión
entre otros, que facilite y haga más eficiente y equitativa, la asignación de los
recursos de inversión de decisión regional, velando por su coherencia y articulación
con otros instrumentos y políticas.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 15
El avance del proceso descentralizador, las exigencias de una nueva forma y estilo
de gestión del desarrollo regional, vinculadas a las nuevas atribuciones y
competencias adquiridas por los gobiernos regionales han significado durante la
presente década un importante avance de las experiencias y procesos de
planificación del desarrollo regional en nuestro país.
MIDEPLAN ha contribuido a este proceso estimulando la introducción de nuevas
conceptualizaciones, fortaleciendo los procesos y una nueva cultura de la
planificación del desarrollo regional, induciendo la aplicación de nuevos
instrumentos y metodologías en la planificación regional, apoyando la integración
creciente de distintos niveles administrativos y de diversas dimensiones espaciales y
temporales de planificación.
La integración de una serie de procesos e instrumentos5 van constituyendo
secuencias, niveles e instrumentos de planificación territorial, que esbozan un
incipiente sistema de planificación en el ámbito regional que debiera consolidarse y
fortalecerse en los próximos años.
2.3. Lecciones del proceso de elaboración y formulación de las Estrategias
Regionales de Desarrollo: balance y conclusiones.
Los procesos de formulación y ejecución de las Estrategias Regionales de Desarrollo
durante la década pasada constituyen una interesante experiencia que es necesario
evaluar con detenimiento, tanto desde un punto de vista metodológico, como de la
eficacia de su impacto en la gestión pública.
Desde un punto de vista metodológico y conceptual, la formulación de estrategias de
desarrollo ha constituido un proceso de aprendizaje y difusión de una nueva visión
conceptual y cultural sobre la planificación del desarrollo regional. La introducción
de forma generalizada de nuevos conceptos, metodologías, instrumentos y nuevas
prácticas de gestión y planificación entre los directivos y profesionales responsables
del desarrollo regional, constituye un activo no despreciable del proceso.
El debate en torno a las características y los objetivos del desarrollo regional
deseado, los mayores grados de conocimiento de la realidad regional, la mejor
comprensión de los procesos y mecanismos que condicionan las potencialidades del
desarrollo de cada región constituyen aportes importantes a la experiencia de gestión
regional de estos años.
5
Plan Regional de Desarrollo Urbano; Planes Reguladores Intercomunales; Planes Reguladores
Comunales; Planes Seccionales; Limite Urbano; Decreto Ley 3.516 sobre Subdivisión de Predios
Rústicos; Política Nacional del Uso del Borde Costero; Declaración de Zona Saturada, prevista en
la Ley de Bases del Medio Ambiente; Política de concesiones y licitaciones; Mercado del suelo y
política urbana; Planes de inversión vial; Zonas y centros de interés turístico; Convenios de
Programación; GORES y Ley sobre Gobierno y Administración Regional, otros.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 16
La conformación de una visión de la economía y el territorio regional más
consensuada, la capacidad de una mayor comprensión de los sistemas regionales por
parte de los actores regionales, la creciente integración de niveles de gestión y de
planificación en el territorio; la incorporación de nuevas dimensiones a las
preocupaciones del desarrollo regional como el de los equilibrios medioambientales,
constituyen avances innegables de los procesos de planificación recientes.
Sin embargo las diversas secuencias de formulación de estrategias de desarrollo en
las regiones también adolecen de debilidades y falencias que es conveniente
examinar.
Período 1990- 1994: El primer período de elaboración de las Estrategias Regionales
de Desarrollo se constituyó como un primer ejercicio teórico conceptual que
intentaba, con cierto grado de inexperiencia, dar respuesta al nuevo escenario
político y social que se presentaba. Si bien es cierto se logró concretar la
formulación de documentos de estrategia, los objetivos planteados en su momento
resultaban demasiados amplios, no logrando dar una coherencia real y programática
a las acciones propuestas en el nuevo contexto. En vista de esto, cualquiera de estas
acciones respondía a varios objetivos de diversa naturaleza, por lo que su
consistencia no lograba dar cuenta de un proceso ordenado y visible de desarrollo,
sino más bien, una sumatoria de proyectos sin un orden claro de referencia que se
vincularan a una visión de región integral, junto a lineamientos estratégicos que
posibilitaran el logro o aproximación a ésta.
Existió además poca o nula participación de la comunidad en el proceso de
planificación, elaborándose más bien un trabajo teórico de gabinete, que en vista de
lo diseñado, tampoco pudo ser evaluado de la mejor forma.
Período 1994-1999: En un segundo período de elaboración de las Estrategias
Regionales de Desarrollo a partir de 1994, el proceso procura la participación de la
comunidad. El ejercicio realizado procura responder de mejor forma las necesidades
de la comunidad regional, con herramientas más claras para la formulación y
aplicación de la planificación, con lineamientos más coherentes pero no
jerarquizados, de las propuestas y líneas de acción planteadas. Se observan además,
programas de difusión del proceso tanto en las fases de formulación y aplicación,
programas que sin embargo encontraron dificultades en su continuidad.
Si bien las Estrategias lograron plasmar un conjunto coherente de objetivos y
políticas, traducidos muchas veces en programas de acción, estos no siempre
culminaron en acciones concretas o sus propósitos se diluyen en el tiempo, en vista
de compromisos poco explícitos o mal definidos que impiden una estructura
continua del proceso de planificación.
La existencia sólo de momentos participativos, lleva en el tiempo a diluir las
posibilidades de una gestión del desarrollo coherente e integral, que requiere de una
vinculación más bien permanente con los actores y la comunidad organizada. Cabe
agregar además, que no todas las regiones pueden evaluar de la mejor forma su
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 17
Estrategia en vista de la existencia aún de objetivos demasiado amplios para su
verificación más específica.
Los avances de la gestión, en materia de planificación, comienzan a plantear en la
actualidad, nuevos desafíos en la formulación estratégica del desarrollo regional,
incluyendo elementos y herramientas que permitan definir una visión de región más
acabada, construyendo escenarios posibles y entregando alternativas más objetivas
para la toma de decisiones, teniendo en cuenta las variables, áreas, sectores y actores
más determinantes de intervención.
La necesidad de avanzar en diagnósticos más certeros y precisos, de establecer
procesos mas participativos, de intentar construir propuestas territorialmente mas
acotadas, de definir sistemas regionales más complejos, de integrar nuevas
dimensiones de análisis y nuevos temas de preocupación regional como el fomento
productivo y la dinamización de las economías locales, el ordenamiento territorial o
la dimensión medioambiental plantean exigencias en cuanto a la extensión en el
tiempo de los procesos de planificación. La duración en la formulación y aplicación
metodológica del proceso de actualización de la Estrategia Regional plantea un
desafío mayor al intentar conciliar las exigencias técnicas con los imperativos dados
por los tiempos políticos que son inevitablemente más breves y exigentes.
Si bien es cierto el proceso de planificación constituye un ciclo permanente para los
técnicos y organismos especializados6 en que los procesos de diagnóstico,
prospectiva, formulación de estrategias y planes, así como de evaluación se imbrican
en secuencias de tiempos distintos, no sucede igual con el proceso político y de
participación ciudadana, que debe darse en periodos y horizontes de tiempo mas
acotados. Por ello, la necesidad de adoptar una metodología clara, coherente,
dinámica y flexible del proceso de actualización en su dimensión pública, que
posibilite en un tiempo razonable (no más de un año) la conformación final de un
documento estratégico.
La experiencia histórica del proceso de elaboración de las Estrategias Regionales
permite identificar cinco obstáculos como los más recurrentes y significativos,
descritos en el siguiente cuadro:
6
Ver esquema teórico de la VII Región.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 18
PRINCIPALES OBSTÁCULOS DE LA ERD
OBSTÁCULOS
LEGITIMACIÓN
DESCRIPCIÓN
Si bien es cierto de que existe absoluto consenso respecto a la necesidad de que el
proceso de planificación, así como sus resultados sean validados política y socialmente,
no siempre ha quedado claro cuales son los criterios, mecanismos y procesos de
validación de una estrategia.
En términos generales se pone de relieve la necesidad de que el “proceso sea
participativo”, sin que quede claro en cuales fases del proceso: El diagnóstico, la
formulación de los grandes objetivos, los planes, la evaluación, los compromisos de
gestión, ni las formas específicas.
Entre las lecciones obtenidas, se consigna el hecho que en aquellas regiones donde el
Ejecutivo del GORE (Intendente) ha sido el responsable de liderar el proceso, y se ha
involucrado decididamente, la viabilidad de la estrategia y la respuesta de los diferentes
actores ha sido más directa y efectiva.
En cuanto al diagnóstico, existe también bastante consenso en la necesidad de ejercicios
paralelos, que permitan validar los diagnósticos técnicos en procesos participativos.
COMPETENCIAS
COORDINACIÓN
Y
ARTICULACIÓN
INFORMACIÓN
DIFUSIÓN
Y
COMUNICACIÓN
RESPONSABILIDAD
PLANIFICACIÓN Y
TERRITORIO
También existe consenso respecto a la necesidad de difusión de los grandes objetivos y
compromisos regionales con el desarrollo. Donde no hay consenso es respecto al grado
y profundidad de los procesos participativos, respecto a la fase de gestión estratégica, ni
a su evaluación.
Al momento de definir las tareas que involucran la articulación del trabajo en conjunto,
la unidad técnica ejecutora del proceso -SERPLAC- ha debido sopesar aquellas
contiendas de competencia que le han impedido acceder de la mejor forma a la entrega
de información, compromisos de gestión, priorización de necesidades, articulación de
lineamientos futuros, que posibilitan el logro de las metas trazadas con una visión
global de desarrollo. Aquí resulta capital el liderazgo y la capacidad de conducción de
las máximas autoridades regionales.
Con frecuencia se consigna la falta de coordinación para articular un trabajo coherente
con todas las instancias tanto internas como externas. Los problemas de coordinación
surgen del propio modo de intervención segmentado de la gestión pública en el
territorio y de la cultura asociada a estas prácticas. La coordinación y la coherencia
tanto de las distintas políticas, objetivos y acciones constituye uno de los principales
desafíos de la planificación regional.
Sobre la articulación se consigna una carencia de mecanismos formales entre las
instituciones competentes.
La falta de información sistemática, oportuna y fiable tanto para el diseño como para la
formulación del plan y la actualización de la ERD, ha sido una limitante al momento de
definir un diagnóstico claro y preciso.
No existe una adecuada difusión al resto de los actores vinculados al desarrollo de la
comunidad organizada. Con frecuencia el lenguaje es técnico, lo que dificulta
comprenderlo y/o entenderlo para el ciudadano común.
No ha existido siempre una clara delimitación y asignación de responsabilidades y
liderazgos, tanto en la fase de formulación de la estrategia como en la fase de aplicación
de sus políticas y de ejecución de los programas y acciones identificados.
La ERD esta con frecuencia desvinculada del territorio y, como consecuencia de ello,
las acciones y propuestas no son armónicas con el espacio territorial.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 19
2.4.
Componentes principales de las Estrategias Regionales de Desarrollo ERD
Derivado de las conclusiones del seminario sobre Sistematización de Experiencias
de Planificación Estratégica Regional efectuado en octubre de 1999 en Valdivia7, se
consideraron 10 tópicos relevantes en torno al proceso de formulación de las
Estrategias Regionales de Desarrollo sobre los cuales se recomienda estimular el
debate avanzando así en las conclusiones y recomendaciones:
a) Marco conceptual de la ERD
b) Diagnóstico, Prospectiva y Bases de Datos
c) Horizontes y Procesos de Planificación
d) Visión del Territorio y Ordenamiento Territorial
e) Coherencia de Propuestas Estratégicas y Objetivos Regionales
f) Participación de Actores Regionales
g) Gestión Estratégica
h) Articulación con otros instrumentos de Planificación
i) Difusión de la ERD
j) Evaluación de la ERD
a. Marco conceptual de la ERD
La definición de una estrategia de desarrollo que sirva realmente para impulsar y
dinamizar un proceso de desarrollo regional, exige una buena capacidad de
comprensión de la realidad regional, así como de las principales variables que
determinan el proceso. Es necesario entonces que los responsables políticos
regionales dispongan de forma compartida y ojalá consensuada de algunas hipótesis
respecto a las tendencias, potencialidades, y obstáculos que enfrenta el proceso de
desarrollo regional. También es preciso disponer de una cierta definición
operacional del concepto de desarrollo regional que permita identificar las variables
claves que orientan, determinan y potencian el desarrollo, así como las formas
específicas en que dichas variables interactúan entre sí, facilitando la construcción
de escenarios prospectivos.
En este sentido la experiencia práctica de las SERPLAC’s permite considerar la
definición adoptada en “El difícil arte de hacer región”8 como un buen punto de
partida conceptual que requiere ser concretado y adaptado a las características
históricas y estructurales de cada región.
7
8
EL Seminario sobre Sistematización de Experiencias de Planificación Estratégica fue
organizado por la División de Planificación Regional de MIDEPLAN y participaron cuadros
técnicos de las 13 SERPLAC del país, con el propósito de analizar los procesos de formulación
y/o actualización de las Estrategias Regionales de Desarrollo - ERD. Las ponencias y logros del
este Seminario forman parte de este acápite.
Boisier, S. (1991).“El difícil arte de hacer región”. Cuadernos del Ilpes., Santiago, LC/IP/R.90.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 20
En general se concibe la región como un sistema de alta complejidad en el cual se
identifican una serie de subsistemas: institucional, económico-productivo, socio cultural, científico tecnológico y educativo. La relevancia de cada uno de los
subsistemas y su gravitación en el sistema global varía de una región a otra y es lo
que distingue las características peculiares de ésta. Existen diversas metodologías e
instrumentos para analizar dichos subsistemas y sus interacciones. Uno de ellos,
aplicando la reflexión prospectiva, es el Método de construcción de escenarios que
utilizando técnicas de “Análisis estructural” y “Análisis morfológico” permite
identificar los subsistemas regionales, las principales variables que los influencian y
los modos en que interactúan, caracterizando la dinámica de los sistemas regionales
y estableciendo escenarios tendenciales.
Otro aspecto a señalar se refiere al concepto de “Desarrollo sustentable” que
constituye un componente de la estrategia nacional de desarrollo y que adaptado a
las especificidades de cada región busca caracterizar la “Visión “ de región y
orientar conceptualmente las definiciones de políticas y programáticas de la
estrategia.
b. Diagnóstico, Prospectiva y Base de Datos
Un segundo aspecto relevante en el proceso de formulación de la ERD dice relación
con la necesidad de generar y actualizar información en forma permanente. En otras
palabras, se trata de recopilar, analizar y utilizar la información sectorial, territorial,
económica, social y cultural, de manera de disponer de una visión de la situación
actual y futura de la región y su territorio, lo mas precisa y actualizada.
Las características del diagnóstico se orientan a construir elementos de análisis para
la gestión y la planificación más que a recabar datos y antecedentes que lleven a un
conocimiento exhaustivo de la región. El diagnóstico debe ser concebido como un
proceso de análisis y evaluación de la situación presente. Sin embargo “el
diagnóstico no es tal si se limita a la mera descripción de la realidad, su verdadero
valor radica en su capacidad explicativa y de predicción” (Soms, 1995)9, es decir, en
un ejercicio selectivo y prospectivo de examen de la realidad que lleve a definir los
cursos de acción hoy, en vista de la visión a futuro y los escenarios posibles del
desarrollo mañana. Por ello se transforma en un proceso permanente y dinámico,
que acompaña la planificación en todas sus fases y posibilita una aproximación
sucesiva, es decir iterativa, a los objetivos y estrategias a definir.
Lo anterior significa entonces que estas acciones de diagnóstico no se constituyen
como un fin en sí mismo, si no que más bien se instalan al servicio de la
planificación y del proceso de toma de decisiones.
9
Soms, Esteban (1995). Apuntes Metodológicos para la Elaboración de Estrategias y Planes
Regionales, MIDEPLAN; Santiago.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 21
El análisis prospectivo contribuye a la identificación de las tendencias, propósitos y
eventos posibles de ocurrir y de alta incidencia para la evolución regional. Permite
dinamizar los diagnósticos (prognosis), a través del análisis del comportamiento de
actores, y construcción de escenarios futuros y alternativos de alta probabilidad.
Ello requiere construir hipótesis simultáneas a la descripción de la situación actual
pasando a una etapa analítica que de cuerpo a los diagnósticos y a su
sistematización. La elaboración y conformación de un marco cuantitativo y
cualitativo de las características, fortalezas y debilidades de la región, permitiendo
entonces proyectar esa base a un futuro deseado, determinando para ello cuales
serán las áreas prioritarias de intervención, y los lineamientos estratégicos que
orientarán la gestión pública regional.
Con este propósito es conveniente realizar un análisis mediante el establecimiento o
determinación de los subsistemas sectoriales, con una descripción e identificación de
los sectores, actores, variables y tendencias del subsistema, junto a un análisis global
de las variables intersectoriales, la imagen actual, factores de cambio, estrategia de
actores y desafíos futuros de la región.
La planificación estratégica contribuye con la ERD en la elaboración y
conformación de un marco cuantitativo y cualitativo de las características, fortalezas
y debilidades de la región, permite entonces proyectar esa base a un futuro deseado,
recomendando cuales serán las áreas de intervención, lineamientos estratégicos o
programas que generan, facilitan, fomentan o regulan las acciones propuestas a
futuro.
La realización de un análisis integral de las variables claves, su evolución y
tendencias, posibilita establecer escenarios exploratorios para construir o formular
un proyecto o Estrategia Regional con una Imagen objetivo de la región, definida
por la comunidad regional, que se deriva de los escenarios y alternativas
seleccionadas, junto a los objetivos estratégicos de desarrollo.
Finalmente, aparece como necesario para que el diagnóstico sea algo mas que una
simple recolección de datos y desarrolle toda su potencialidad interpretativa, el que
se estructure en un cierto marco contextual, en función de ciertas hipótesis referidas
al desarrollo regional (marco conceptual), hipótesis que el diagnóstico debe
contribuir a validar o a reformular.
Un buen diagnóstico requiere como mínimo un sistema de información confiable y
banco de datos regionales, la estructuración de redes de actores relevantes y
especializados con los cuales generar conversaciones temáticas, la validación de
representantes calificados de la población, y sobretodo gran capacidad profesional
para procesar y analizar la información relevante, para construir hipótesis validantes,
integrar de forma adecuada las distintas especificidades, y sintetizar de forma
enriquecedora la información recolectada.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 22
c. Horizontes y Procesos de Planificación.
La formulación de una visión y orientación estratégica del desarrollo regional,
necesariamente debe afincarse sobre un horizonte de tiempo relativamente largo,
que permita actuar en profundidad y con políticas y acciones de largo aliento, en la
realidad regional. Sin embargo para alcanzar los objetivos de largo plazo es
necesario establecer cursos de acción de mediano y corto plazo que den sustento a
esta visión.
Simultáneamente, la estrategia de desarrollo constituye sólo un instrumento de
gestión y planificación del desarrollo. El carácter sectorializado de la
institucionalidad pública, así como la presencia en el territorio de los distintos
niveles de administración (Estado Central, Gobierno Regional, Municipios) plantea
la necesidad imperiosa de articular distintos instrumentos de planificación cuyos
propósitos y horizontes de tiempo no son los mismos. Adicionalmente el “ciclo
político” de las diversas autoridades (Gobierno central, GORE y Municipios) hace
que los tiempos políticos no sean coincidentes y que los horizontes de tiempo de la
planificación en el territorio puedan ser diversos.
Las consideraciones anteriores permiten afirmar que en el ámbito de la planificación
territorial los “ tiempos de la planificación “ varían de acuerdo a los propósitos de
los diversos actores institucionales y plantean la necesidad de una cuidadosa
articulación de los distintos procesos y niveles que permita mantener una coherencia
en las estrategias, objetivos, planes y acciones emprendidas.
La coherencia en el horizonte de planificación, radica en la articulación de las líneas
de acción diseñadas y los objetivos que le competen. En este sentido, se entiende la
necesidad de pertenencia a un proceso de desarrollo continuo en el tiempo, pero que
responda en el presente y en el futuro a la visión deseada de región, supeditando a su
imagen objetivo los planes y programas de corto y mediano plazo, así como los
distintos niveles territoriales.
Una Estrategia Regional no necesariamente responde a un período determinado de
gobierno, ya que ésta intenta desarrollar una visión que trascienda a las autoridades
del momento, que interprete e interpele a un amplio espectro de actores e
instituciones del desarrollo regional. Son los ciudadanos y las instituciones que los
expresan y representan quienes se instalan como eje articulado de desarrollo
permanente en una región, dándole al horizonte de planificación características y
propuestas de más largo plazo e integrales, con una visión de región deseada tanto
social como políticamente.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 23
d. Visión del Territorio y Ordenamiento Territorial
Existe conciencia en que una de las mayores dificultades de los ejercicios de
planificación regional ha sido el de la integración de una visión del territorio y de un
proyecto de región que incorpore sintéticamente la dimensión territorial.
La visión del territorio entendida como la dimensión espacial en la que se
desenvuelven las actividades socioeconómicas, requiere de un ordenamiento
facilitador y generador del desarrollo regional en el mediano y largo plazo. Es decir
una proyección en el espacio de las políticas regionales y nacionales que debe
integrar las características geográficas y físicas, la distancia, costos de transporte,
aglomeración de actividades y polarización del crecimiento, que incluyen la
heterogeneidad y complejidad del escenario más global, sus características
medioambientales específicas, los actores sociales involucrados y su movilización
en torno a estrategias y proyectos. Estos distintos aspectos deben ser considerados
como condicionantes, obstáculos o potencialidades para el desarrollo regional.
Una visión estratégica regional que incorpore explícitamente la dimensión espacial
del desarrollo debe integrar elementos de análisis y propuestas de acción en temas
tales como la evolución del sistema de centros urbanos que sea más coherente con
los objetivos de largo plazo, localización adecuada del equipamiento social y los
servicios para alcanzar objetivos de eficiencia y equidad social en el territorio,
transformaciones necesarias de los sistemas de infraestructuras para facilitar y
estimular el desarrollo productivo, criterios de localización de nuevas actividades
productivas, políticas para el manejo de zonas de riesgo y zonas de preservación
medioambiental, entre otros aspectos.
La importancia de una visión y una propuesta estratégica respecto al territorio radica
en la posibilidad de controlar, regular u orientar el crecimiento, uso e intervención
de las actividades humanas que se dan en forma espontánea, no planificada,
afectando la base natural del territorio. El propósito es el de inducir procesos y
acciones que permitan operacionalizar e integrar procesos de planificación e
intervención en el territorio con las diversas actividades privadas, disminuyendo los
impactos y atenuando o corrigiendo los desequilibrios en lo económico, social y
cultural.
La optimización actual y futura del espacio geográfico se realiza a través de
aproximaciones sucesivas de la planificación territorial por áreas homogéneas o
agroclimáticas, geográficas, asociadas a identidades culturales, o por cuencas
hidrográficas. Sus principales actividades y usos están dados por sus centros
poblados, redes estructurantes y de comunicaciones, sus actividades productivas
primarias o procesadas e infraestructura asociada, además de las áreas protegidas y
de restricción.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 24
En definitiva, radica en la identificación de las mejores opciones de ocupación y
utilización del territorio a largo plazo, analizando sus ventajas y desventajas, los
grados de dificultad existentes y las posibles alternativas a considerar para inducir
los cambios necesarios que posibiliten un ordenamiento equilibrado. Involucra una
estimación global de los costos y beneficios asociados a estos cambios deseados en
el sistema de localizaciones espaciales y uso del territorio, determinando los sectores
de actividad u objetivos que conviene impulsar, las repercusiones sobre
determinadas áreas geográficas y las medidas y formas de abordar el estímulo y
dinamización de aquellas zonas más atrasadas.
Para este propósito, es fundamental poseer los datos estadísticos y cartográficos que
ilustren acerca de las tendencias antes señaladas, tomando en cuenta las formas de
poblamiento, su dinámica local, la distribución territorial de las actividades
agropecuarias, industriales y mineras, junto a los niveles de producción y desarrollo.
Así como un análisis y localización de las áreas de protección ecológica,
topográfica, cuencas, valles, potencial de suelos y disponibilidad de aguas. A lo
anterior debe agregarse antecedentes sobre accesibilidad, capacidad y áreas de
influencia del comercio, servicios, modos e infraestructura de transportes.
e. Coherencia de Propuestas y Objetivos
La viabilidad de una estrategia de desarrollo es tributaria, entre otros de la
coherencia interna y externa de sus planteamientos. Tanto de la coherencia entre el
diagnóstico efectuado con los objetivos adoptados y los medios y acciones de que se
dispone para alcanzarlos como de la coherencia con los objetivos y acciones de
actores externos, tales como políticas y programas sectoriales, planes y programas
municipales, marco macroeconómico y política nacional de desarrollo.
La coherencia interna de la estrategia debe esencialmente apuntar a la búsqueda de
coherencia y compatibilidad de los objetivos estratégicos a alcanzar con los intereses
y aspiraciones de los diversos actores sociales e institucionales. En el caso de
eventuales divergencias, es preciso tener plena claridad respecto a ellas para buscar
consensos, establecer alianzas o prever conflictos que debieran poder ser manejados
por los responsables políticos regionales.
Un segundo nivel de coherencia debe estar dado por la coherencia entre los
objetivos estratégicos y las líneas de acción propuestas para fortalecer el proceso de
desarrollo regional. Finalmente debe existir coherencia entre las acciones propuestas
y los recursos disponibles o movilizables para sustentarlas. Recursos de variada
índole, humanos, financieros, organizacionales e institucionales.
En la búsqueda de coherencia interna es particularmente importante el consenso a
establecer con los actores privados cuyo papel es relevante respecto a los desafíos
económico-productivos del desarrollo regional.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 25
La búsqueda de una coherencia externa de la estrategia está determinada por la
existencia de variados actores institucionales que desarrollan sus propias estrategias
y planes cuya incidencia puede ser gravitante para la región.
En el caso específico de la planificación regional en nuestro país cuatro parecen ser
los actores institucionales relevantes a considerar: en primer lugar el gobierno
central desde donde se deciden e implementan políticas, normativas y acciones que
inciden sobre los equilibrios macroeconómicos, los intercambios con el exterior, el
gasto público y la asignación de recursos entre sectores y entre regiones.
En segundo lugar los ministerios sectoriales que deciden las políticas y recursos que
se implementan de acuerdo a los objetivos propios de cada sector y según la visión
que éstos tengan de las necesidades y carencias regionales. En tercer lugar los
Gobiernos Regionales, responsables de la gestión del desarrollo regional.
En cuarto lugar están los municipios, que disponen de importantes atribuciones y
competencias, particularmente en el ámbito de algunas políticas sociales, así como
en la planificación y regulación del territorio. Además los municipios pueden ser
actores importantes respecto a la dinamización productiva local. Por otra parte, en
general los municipios son demandantes de recursos que son asignados en el ámbito
regional, cuyos criterios de asignación debieran subordinarse a los objetivos
estratégicos de la región.
Es evidente entonces la imperiosa necesidad de construir y mantener una coherencia
entre los objetivos y lineamientos estratégicos y los planes y programas de estos
distintos actores institucionales, para dar coherencia, eficiencia y eficacia a la acción
pública en la región. De este imperativo surge en gran parte la necesidad de llevar a
cabo procesos participativos de formulación de estrategias y planes, desarrollar
métodos y técnicas que estimulen la participación y el diálogo entre actores así
como la construcción de consensos respecto a los planes y programas a desarrollar.
Debe constituir además una preocupación permanente durante todo el ciclo de
planificación y uno de los mayores desafíos a la gestión estratégica regional.
f. Participación de actores
La vinculación de la comunidad y actores institucionales o sociales en el proceso de
planificación, dice relación con la capacidad de influir en la toma de decisiones,
establecer acuerdos que permitan movilizar recursos y voluntades para contribuir en
la construcción del desarrollo propuesto para la región, así como para dar coherencia
a las acciones y propuestas estratégicas desarrolladas.
En general existe consenso en que la participación de los ciudadanos y los actores
regionales debiera ser un proceso permanente, sin embargo las formas, los
mecanismos y los involucrados en los procesos participativos no son siempre los
mismos.
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En un contexto democrático, la participación de los ciudadanos ya se expresa en la
elección de las autoridades y el debate de distintas opciones o visiones de país y de
región que están en juego.
Mas específicamente existe consenso en la necesidad de amplia participación para
validar los diagnósticos, así como los grandes lineamientos del proyecto regional.
Cobra importancia para recoger las necesidades, inquietudes e ideas que permitan
esbozar en definitiva el “sueño de región a la cual se aspira”.
La validación y legitimación de la estrategia regional está sin duda dada en buena
parte por el grado de participación y compromiso de los actores regionales en el
proceso de planificación en general, no sólo en la formalicen sino que también en el
seguimiento y la evaluación de la estrategia.
Las conversaciones estructuradas en torno a determinados temas u objetivos con
actores relevantes de la comunidad, con líderes de opinión o representantes de
organizaciones sociales o gremiales constituyen un buen mecanismo que permite
avanzar en diagnósticos y en el enunciado de objetivos estratégicos a definir.
También facilitan el establecimiento de compromisos en torno a los desafíos del
desarrollo regional.
La relación con la gestión estratégica está estrechamente vinculada al grado y éxito
de los procesos participativos que faciliten la construcción de compromisos y la
articulación de alianzas en torno a los diversos objetivos del desarrollo.
Crear mecanismos y dinámicas de participación no es sólo importante para
incorporar al proceso a la comunidad organizada o al sector privado, también es
necesario involucrar en procesos participativos al sector público, a los funcionarios y
directivos públicos. Generando un clima y una cultura organizacional que estimule
la participación y el compromiso de los agentes públicos con las propuestas de
desarrollo que la región está formulando.
En todo caso es necesario tener presente que existen “costos” asociados a la
participación, particularmente si el proceso de formulación de planes y estrategias se
dilata en el tiempo, o si se dificulta la obtención de síntesis y de consensos que
afecten gravemente a la coherencia interna de la propuesta. Es fundamental - y
responsabilidad de las autoridades políticas y de los responsables técnicos - que el
proceso y los mecanismos de participación diseñados no conlleven el que dichos
costos sean mayores que los beneficios que un proceso participativo innegablemente
tiene.
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g. Gestión Estratégica
La necesidad de abrir espacios, establecer compromisos e impulsar procesos de
cambio para el desarrollo plantea la exigencia de una corresponsabilidad a nivel
institucional público, y de establecimiento de alianzas estratégicas público-privado
para generar procesos y dinámicas de desarrollo en torno a los objetivos y planes
estratégicos de la región.
El proceso de formulación y ejecución de las Estrategias Regionales de Desarrollo
requiere del establecimiento de claros y explícitos compromisos - que deben ser
continuamente renovados - en torno a la puesta en ejecución de planes, programas
proyectos y acciones que coadyuven al cumplimiento de los objetivos estratégicos
definidos. En este sentido, la gestión estratégica se conforma como un conjunto de
decisiones y acciones que buscan establecer compromisos para ejecutar las acciones
presupuestadas y pertinentes por parte de los diversos actores regionales
involucrados, en la perspectiva de alcanzar determinados objetivos o metas.
El propósito o finalidad de la planificación estratégica tiene que ver con el
establecimiento de objetivos y secuencias de decisiones para la acción. Para
seleccionar las óptimas combinaciones de recursos que permitan el cumplimiento de
los objetivos definidos por la organización, para en definitiva optimizar la gestión.
La planificación estratégica corporativa sólo se concibe como un conjunto de
criterios, objetivos, secuencias y acciones orientadas hacia la gestión estratégica. Es
el líder, el gerente o el hombre político el responsable de traducir la planificación
estratégica en un plan de acción, y en acciones precisamente que tienen esa
connotación, acciones estratégicas. Se trata de decisiones y acciones que movilizan
recursos y abordan desafíos que para la organización son capitales, se sitúan en el
contexto de los diagnósticos y objetivos definidos como estratégicos por la empresa
(creación de nuevos productos, abordaje de nuevos mercados o abandono de otros,
alianzas o pactos con competidores, incorporación de nuevos socios, entre otros).
Análogamente, en la planificación regional, la formulación y adopción de una
determinada estrategia de desarrollo debe ser siempre concebida como un
instrumento de apoyo a la toma de decisiones. Por lo tanto debe ir siempre
acompañada de un dispositivo de gestión estratégica que identifique actores y
alianzas en torno a determinadas secuencias de acciones, que apunten hacia los
objetivos establecidos, así como la identificación de las responsabilidades y
compromisos de cada cual. La gestión estratégica es responsabilidad en primer lugar
de la autoridad política y de la alta administración del estado en la región.
El requisito indispensable para una adecuada gestión estratégica es un liderazgo
positivo que posibilite formular compromisos en función de logros, generando una
capacidad de trabajo en equipo que fortalezca y potencie los esfuerzos de cada cual
en función de los objetivos acordados. Tiene que ver con la capacidad de establecer
redes de actores e instituciones en torno a ciertos objetivos y acciones; la capacidad
de establecer compromisos y movilizar actores e instituciones en torno a estos,
renovando permanentemente dichos compromisos; la capacidad de definir
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 28
estrategias para alcanzar ciertos objetivos y de establecer un plan de acción que
involucre a los actores y los comprometa; la capacidad para plantearse una secuencia
en el tiempo, de objetivos asociados que apunten y contribuyan al cumplimiento del
(o los) objetivo(s) estratégico (s); finalmente la capacidad de persistencia respecto a
la prosecución de los objetivos estratégicos a alcanzar.
Las alianzas estratégicas entre los actores vinculados al desarrollo regional: sector
público, sector privado y la comunidad organizada (empresarios, académicocientífico y actores sociales) requieren determinar áreas privativas del sector
público, definiendo políticas, marcos regulatorios o fiscalizaciones que permitan
establecer áreas de compromisos con privados, estimulando instrumentos de
colaboración o asociatividad en planes o proyectos específicos para el desarrollo de
la región. Al momento de establecer nichos de interés y desarrollo, cabe entonces la
necesidad de materializar asociatividades estratégicas para la toma de decisiones en
forma coherente y coordinada por parte de los diversos actores relevantes,
comunidad organizada e instituciones públicas y privadas de cada región.
h. Articulación con otros Instrumentos de Planificación
La Estrategia de Desarrollo no es el único instrumento de planificación de que
disponen las regiones. Tanto en el ámbito sectorial como territorial existe una
batería de instrumentos que inciden en los criterios, prioridades y políticas con que
se toman las decisiones y se asignan los recursos en la gestión pública:
Pladecos
Plan de Desarrollo Urbano
Planes Reguladores Comunales e Intercomunales (o Metropolitanos)
Política Nacional de Uso del Borde Costero
Política de concesiones y licitaciones
Planes de inversión y programas sectoriales en la región
Convenios de Programación y Planes regionales de Inversión.
Como se puede apreciar estos instrumentos tienen propósitos, áreas de intervención
y origen institucional diversos.
Es necesario, en el actual contexto institucional chileno, establecer una red lógica de
planes que se articulen y cuyos alcances y ámbitos de competencia estén legalmente
establecidos. Por otra parte existe una gran diversidad de instrumentos de inversión
pública (y privada en bienes públicos) en el territorio. Todo ello conlleva tanto a
dificultades en la coherencia de las distintas acciones y normativas, y atenta contra
la eficiencia y la eficacia de la acción pública.
Parece evidente que se hace cada vez más necesario establecer una jerarquía,
preeminencia y articulación entre los distintos niveles e instrumentos de
planificación en el territorio. Por otra parte, uno de los argumentos que fundamenta
la creación de regiones en el territorio nacional, se refiere a que - a diferencia de
espacios territoriales más pequeños como las comunas - estas se constituyen en
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 29
espacios geográficos y socioeconómicos aptos para la planificación, lo que debería
situar a los gobiernos regionales como instancias privilegiadas en cuanto a
planificación territorial se refieren.
Al conformarse la Estrategia Regional de Desarrollo-ERD como una visión de
conjunto y sistémica de las políticas, objetivos y planes para el desarrollo regional,
ésta se constituye en el marco general que establece objetivos y lineamientos
generales comunes al conjunto de actores institucionales que actúan en el territorio.
Por ende, la articulación de los instrumentos de planificación, sus contenidos y
formas, en el sistema regional, posibilita respuestas de mayor alcance con un sentido
de coherencia y visión global que no siempre se encuentra presente en las acciones
sectoriales y comunales. La estrategia debiera constituir la guía o carta de
navegación en el contexto de la cual los diversos actores deben definir sus propios
objetivos, que involucran además aquellas posibles iniciativas privadas que también
inciden en el escenario regional.
La experiencia ha demostrado que en general la ERD no alcanza un nivel de
concreción respecto a políticas y criterios de inversión lo suficientemente preciso
como para que en el documento se establezcan las prioridades y secuencias de
inversión sectoriales en el territorio.
Por otra parte, si bien la cultura presupuestaria chilena aún no admite la
planificación plurianual de la inversión pública, parece absolutamente necesario, a
partir del marco global de objetivos, lineamientos estratégicos y políticas definidos
en la estrategia, abordar la formulación de planes plurianuales de inversión regional,
tanto en lo que se refiere a la inversión de asignación regional como de la inversión
que servicios centralizados y ministerios sectoriales planean concretar en la región.
La formulación de Planes Plurianuales de Inversión para el período 2000 -2006
debiera ser la prolongación natural e imperativa del proceso de actualización o
reformulación de estrategias regionales a desarrollarse en el futuro próximo. Existen
al respecto experiencias exitosas en algunas regiones, cuya metodología ha sido
sistematizada por la División de Planificación Regional.
Al incorporar la ERD una visión sistémica y prospectiva del desarrollo del territorio
regional debiera entregar los criterios, políticas y prioridades referidas a los temas
del ordenamiento territorial. También en este ámbito la estrategia debiera
constituirse en el marco ordenador de las decisiones regionales referidas al territorio,
y la región debiera tener la capacidad de construir (participativamente) un esquema
director o “Master plan” referido al ordenamiento territorial deseado.
Los usos alternativos para la ocupación del territorio constituyen uno de los desafíos
mayores para la planificación territorial, en la cual deben articularse de forma
coherente aspiraciones contradictorias de los actores del mercado, los responsables
urbanísticos, las preocupaciones medioambientales, la visión del territorio desde una
óptica nacional y las aspiraciones de los ciudadanos, en decisiones cuyas
implicancias a menudo tienen un impacto en un horizonte de treinta o cincuenta
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 30
años y son prácticamente “irreversibles” (en función de los recursos y en el
horizonte de tiempo que es el nuestro actualmente).
Particular preocupación merece para la planificación regional, la necesaria
articulación y coherencia entre los instrumentos de planificación regional y
comunal, los Planes de Desarrollo Comunal- PLADECOS y Planes Reguladores
Urbanos. Ambos instrumentos tienen hoy día fuerza legal y los Municipios, como es
sabido disponen de una plena autonomía política y administrativa para ejercer una
serie de atribuciones y funciones que la ley les otorga.
Mas aún, en una serie de áreas, las municipalidades comparten ámbitos de
competencias con los niveles regionales o sectoriales, en los cuales ambos definen
políticas, aportan recursos humanos o presupuestarios, deciden recursos de inversión
estando obligadas a buscar convergencias y establecer alianzas para concretar y
avanzar en sus propios objetivos.
La posibilidad de hacer interactuar una propuesta estratégica regional con los
PLADECOS pasa necesariamente por un trabajo sistemático de búsqueda de
coherencia entre las visiones, objetivos y acciones de ambos instrumentos.
Desde un punto de vista metodológico es necesario saber si se parte de
interpretaciones similares o contrapuestas de la realidad, si las conclusiones acerca
de las tendencias del desarrollo regional son compatibles o incompatibles, si la
visión del futuro comunal es coherente con el proyecto regional, si existe un cierto
grado de congruencia en los objetivos y las políticas que guiarán la toma de
decisiones, si existen inconsistencias graves en la definición de los programas y
proyectos comunes.
Particularmente importante resulta la revisión de aquellas áreas prioritarias, en las
cuales resulta muy difícil desarrollar una acción pública coherente si no se
comparten objetivos y políticas:
• Cual es la vocación productiva de la comuna y como ella se inserta en el sistema regional. Es muy
importante dar señales coherentes al sector privado.
• La visión sobre el territorio. Política de asentamientos humanos y urbanización. Infraestructura
social y productiva y preservación del medioambiente.
• Políticas de desarrollo social. Carencias y déficits. Relaciones Causales. Áreas prioritarias de
acción.
Desde un punto de vista político interesa poner el acento en los procesos
participativos que faciliten la formulación de planes y opciones de políticas
consensuadas. En el caso de persistir desacuerdos cada cual deberá asumir sus
responsabilidades específicas, cuidando siempre de no llegar a situaciones de
manifiesta irracionalidad.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 31
i. Difusión de la ERD
La difusión de la Estrategia Regional de Desarrollo es la forma de hacer conocida a
la comunidad y los actores relevantes los resultados del proceso de formulación,
ejecución o evaluación de la Estrategia Regional. Su importancia radica en la
medida que involucra a la región en la definición y acción de su propio desarrollo,
participando en los espacios generados para dichas instancias y dándole a esta su
legitimación.
Sus formas difieren según las características del proceso comunicacional, pero sin
duda se configura como un mecanismo de participación ciudadana en la medida que
abre espacios de información, participación y debate en torno al proceso de
planificación. En este sentido facilita la legitimación de las políticas y objetivos
contenidos en la Estrategia, validando el proceso en sus diferentes etapas y niveles.
Su aplicación pasa por establecer un plan comunicacional que entregue la
información y espacios necesarios que permitan a la comunidad y los actores
relevantes hacerse parte del desarrollo regional, desde la manifestación de sus
necesidades hasta la evaluación de los objetivos propuestos en su momento. Cabe
señalar que este plan debe tender e involucrar al propio sector público en el proceso,
que permita una acción conjunta de las actividades destinadas para los objetivos
propuestos en materia de diagnósticos, entrega de información, ideas, propuestas y
líneas de acción de cada institución en torno al desarrollo de la región.
j. Evaluación de la ERD
La evaluación ex-post de políticas públicas constituye un área de reciente
preocupación no exenta de dificultades tanto porque en general, en un marco de
recursos escasos y de múltiples necesidades es difícil disponer de los recursos que
ésta requiere, como porque al inicio de los procesos de planificación no se
establecen ni los dispositivos de recolección de información, ni los indicadores, ni
los criterios que permitan una evaluación de calidad. El ejercicio es azaroso también
porque inevitablemente expone al examen público a responsables políticos y
administrativos de los cuales muchas veces depende la decisión sobre los recursos
Sin embargo existe bastante consenso respecto a la necesidad de practicar procesos
evaluativos respecto a los planes y políticas aplicados en el proceso de planificación
regional. La retroalimentación a partir de las conclusiones y lecciones extraídas de
un adecuado proceso de evaluación permite modificar objetivos y políticas, suprimir
o modificar programas y en general corregir errores de apreciación o pronóstico que
se hacen evidentes durante el período de aplicación de la estrategia.
La evaluación de la Estrategia Regional de Desarrollo y sus contenidos, forma parte
del proceso de planificación, en la medida que se establece como insumo y
retroalimentación de los objetivos y políticas y su implementación en el transcurso
del tiempo. Su alcance va desde la verificación de las actividades diseñadas para un
período determinado, hasta la conformación de un escenario participativo donde se
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 32
establecen las opiniones del logro o impacto que han tenido realmente las acciones y
objetivos programados.
Sus formas de aplicación pueden variar en el tiempo o espacio en el cual se
desarrolla, pero sin duda que debiera entregar un patrón objetivo de la realidad
actual que permita evaluar el impacto de los objetivos contenidos en la Estrategia y
la gestión por parte de los actores involucrados en su concreción. Contribuyendo en
definitiva a aportar con los insumos necesarios para intervenir en aquellos puntos no
logrados, reorientar su curso, modificar su acción, o actualizar la nueva estrategia
cuando corresponda. Por ende la evaluación no debe entenderse como un momento
determinado, sino que como un proceso continuo y dinámico que involucra no sólo
al sector público sino que además al sector privado y los actores involucrados en el
desarrollo regional.
En este sentido cabe señalar que deben existir instrumentos cuantitativos o
presupuestarios que sean expresión de los objetivos planteados, es decir un diseño
estratégico que involucra no sólo los lineamientos de acción y actores
comprometidos, sino que además un tiempo probable de ejecución, un presupuesto
estimativo de eventuales programas y proyectos a desarrollar e indicadores
cuantificables y verificables de cumplimiento de objetivos.
Aplicar procesos de evaluación tiene innegables dificultades, tanto por la necesidad
de definir claramente los criterios y objetivos de la evaluación, como porque exige
implementar indicadores y sistemas de recolección de información, además porque
debe aplicarse durante todo el proceso; todas acciones que involucran un costo. Por
otro lado, a menudo pone en cuestión a los responsables regionales, y abre curso a
debates cuyos propósitos están más bien relacionados con objetivos políticos de
poca envergadura y de corto plazo que con un verdadero espíritu de evaluación y
reflexión serena respecto a lo realizado.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 33
III . EXPERIENCIAS REGIONALES
3.1. SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS Y ACTUALIZACIÓN DEL
PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN REGIONES
Este acápite está integrado por 12 monografías que exponen en detalle el proceso de
actualización de las ERD y que fuera elaborado por los propios profesionales
responsables del proceso en sus respectivas regiones.
Los contenidos de los documentos procuran guardar un orden común: Evolución del
proceso de planificación estratégica en la región (descripción de la imagen regional
compartida y lo que se espera del Siglo XXI); Elaboración de las Estrategias
Regionales de Desarrollo propiamente tales; Gestión Estratégica; Evaluación de las
ERD; Actualización de la ERD y propuesta metodológica para el período 20002006. Cada documento guarda obviamente ciertas peculiaridades propias de la
región.
Los profesionales que participaron en la elaboración de este acápite son:
Roberto Ruiz, SERPLAC I Región
Sonia Jopia, SERPLAC II Región
Renato Leal, SERPLAC III Región
Carlos Cereceda, SERPLAC IV Región
Patricio Hitschfeld, SERPLAC V Región
Ramón Lizana, SERPLAC VI Región
Jorge Pizarro, SERPLAC VII Región
Luis Landaeta, SERPLAC VIII Región
Maritza Moreno, SERPLAC IX Región
Pedro Ulloa, SERPLAC X Región
Juan Antiquera, SERPLAC XII Región
Arturo Saez, SERPLAC Región Metropolitana.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 34
I REGIÓN
SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS Y ACTUALIZACIÓN DEL
PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE
LA REGIÓN DE TARAPACÁ
1. BREVE DESCRIPCIÓN DE LOS PROCESOS DE FORMULACIÓN Y/O
ACTUALIZACIÓN ANTERIORES AL 2000, CONSIDERACIONES
GENERALES Y SUS PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS.
La Región de Tarapacá, cuenta con un último ciclo histórico completo de
formulación y aplicación de la Estrategia Regional de Desarrollo (ERD) en el
período de 1995-2000, donde es posible rescatar muchos procesos que resultaron
satisfactorios y posibles de repetir.
El más importante es la elección de adoptar un ciclo completo de planificación
estratégica como mecanismo de formulación de un plan de desarrollo, debido a que
es una técnica ya probada, da resultados concretos en otras áreas, y tiene la
flexibilidad de ser usada en el Sector Público empleando un aparato de participación
bastante extenso.
La utilización de la metodología de planificación estratégica (herramienta de
planeación) en el Sector Público, se concibe en una primera aproximación, como
una forma de visualizar la Región, tomando las ventajas comparativas, y
transformándolas en diferencias estratégicas para el desarrollo y superación de
condicionantes.
La experiencia de anteriores planes de desarrollo hasta la formulación de la ERD,
indicó que la aplicación de esta metodología con un carácter participativo limitado
en las etapas iniciales (enfocando y privilegiando a las organizaciones), facilitó un
mecanismo eficaz de búsqueda de acuerdos entre los agentes relevantes de
desarrollo, con el objeto de lograr una voluntad política clara, y formar una
plataforma de áreas e ideas definidas para lograr una base de discusión y difusión
amplia para la realización de la Estrategia en 1994-1995.
Es necesario considerar en el proceso 1995-2000, el factor de evolución de la
Estrategia en el sistema ERD-Tarapacá, como elemento de cambio continuo, el cual
fue un desafío parcialmente logrado. En especial, para adaptar tanto los contenidos,
como su aplicabilidad a las nuevas exigencias que demanda su utilidad, como
documento eje político territorial, en materias de inversión pública, gasto social y
desarrollo con el sector privado, y necesaria coherencia en lo que significa
inicialmente la voluntad política de la planificación, hasta llegar a una gestión
estratégica eficaz y eficiente.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 35
2. MARCO CONCEPTUAL DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO.
La Región de Tarapacá, en el extremo del país, se localiza en el Centro-Oeste de
Sudamérica, posee una superficie de 58.698,1 kilómetros cuadrados. Limita al Norte
con la República del Perú, al Este con la República de Bolivia y al Oeste con el
Océano Pacífico.
Tarapacá alberga una población de 392.625 habitantes10 donde predomina la
población urbana, la que se concentra en las ciudades de Arica e Iquique, su capital.
La presencia rural en Tarapacá estimada llega a sólo un 5% de la población total,
disgregada en 8 comunas rurales (todas las comunas de Tarapacá menos las
comunas de Arica e Iquique).
Dentro de las perspectivas de desarrollo, la Región encuentra al posicionamiento
portuario, el mayor dimensionamiento de la plataforma de servicios, el crecimiento
comercial, y el impulso al transporte y al turismo, como la orientación necesaria
para la interrelación y los flujos económico-comerciales, actuales y potenciales,
entre el Asia Pacífico y los territorios interiores de Sudamérica.
División Político-Administrativa
de Tarapacá
1995
Población
1999
2005
185.502
181.598
904
192.396
191.441
955
204.831
203.804
1.027
3.803
2.793
1.010
3.625
2.621
1.004
3.387
2.392
995
Prov. de Iquique
Iquique
Huara
Camiña
Colchane
Pica
Pozo Almonte
179.952
165.713
1.968
1.420
1.642
2.594
6.615
196.604
181.784
1.965
1.416
1.707
2.727
7.005
220.984
205.329
1.891
1.411
1.796
2.942
7.615
Total Región
366.257
392.625
429.202
Prov. de Arica
Arica
Camarones
Prov. de Parinacota
Putre
General Lagos
La explotación de los recursos primarios de Tarapacá, aparece como un elemento
que ha producido un gran dinamismo y que ha reemplazado el decrecimiento
paulatino de las actividades industriales.
10
Proyección de la Población de Tarapacá, Compendio Estadístico SERPLAC I Región [1999].
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 36
El despegue del sector Minero, tanto metálico como no-metálico, en algunas
comunas de la Región, ha originado un gran auge en el sector privado, así como la
contribución en las arcas fiscales, produciendo inversión y el mejoramiento de la
infraestructura local.
Un rubro que tiende a consolidarse gradualmente es el Turismo, el que establece sus
bases a través de gestiones armónicas entre los sectores públicos y privado,
orientando su actividad hacia temas y áreas de interés de la oferta distintiva de la
Región (turismo comercial, veraniego y patrimonial).
En el sector de Construcción, la tendencia es hacia la estabilización de la actividad.
El sector Pesquero, muestra un decaimiento paulatino en el área industrial, producto
de muchos factores que la afectan: la escasez del recurso, el efecto del Fenómeno de
“el Niño” y de “la Niña”, la sobre-explotación, las vedas establecidas para permitir
la recuperación de las especies, y las consideraciones de impacto ambiental que
atentan a la industria.
El sector Agropecuario, de mucha incidencia en la comuna de Arica y en la
ruralidad de la Región, ha recibido una importante inversión pública (sobre todo en
el área rural), para pasar de economías de subsistencia a las de asociatividad y
comercialización.
Desde el punto de vista económico las condiciones de los países vecinos han
mejorado notoriamente. Debido a esto, las posibilidades para el crecimiento
económico de la Macro-Región (Bolivia, Perú, Argentina, Brasil y Paraguay) son
inmejorables para el intercambio comercial y cultural.
Una apuesta de ello, es el aumento en el dinamismo comercial e industrial de los
países miembros y asociados de Mercosur, en la cual Tarapacá tiene una posición
estratégica para servir de nexo entre el Pacífico y el mercado interior de Sudamérica.
3. BASE DE DATOS, FORMAS DE UTILIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN,
CARACTERÍSTICAS DEL DIAGNÓSTICO.
El insumo estadístico, como forma básica de indicador histórico de los escenarios de
la Región, es vital para el análisis y el diagnóstico.
La complementariedad de trabajo con otras instituciones, en el ámbito informativo,
exigió desde mucho antes de la formación de la Estrategia 1995-2000, que se
establecieran compromisos entre los distintos organismos relevantes (colaboración
de los Servicios Públicos y algunas entidades Privadas), para buscar y definir los
indicadores necesarios que muestren el escenario coyuntural de la Región, y que de
alguna forma describan a Tarapacá a lo largo del tiempo.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 37
De esta manera, resulto crucial la formación y uso de bases de datos, con tablas bien
documentadas para el establecimiento de métodos de proyección fiables y que
resulten viables desde el punto de vista de selección, disponibilidad y accesibilidad
de los datos, considerando los conceptos más representativos del acontecer de
nuestra Región de Tarapacá.
La muestra de datos, es crecientemente amplia y considera un espectro de
indicadores que muestran áreas relevantes de la dinámica regional, nacional e
internacional: demografía, empleo, PIB, inversión pública, economía, impuestos y
bonificaciones, pesca, agricultura y ganadería, minería, industria, transporte y
telecomunicaciones, salud, educación, vivienda, municipal, Zofrisa, pobreza, grupos
vulnerables, gasto social, Infraestructura, entre otros.
Por otro lado, la informatización, la recopilación y actualización de la información,
pretende dar mayor respaldo a los procesos de toma de decisiones, dejando claro que
esta fuente de datos pretende en los próximos años, la construcción de grandes
sistemas de información mejor conectados tanto a la propia institucionalidad, como
fuente pública de información (compendios estadísticos regionales).
El desarrollo de trabajos y estudios que diagnostican escenarios y futuros, sean o no
para la formulación de la Estrategia, ayuda a dar un valor agregado a las bases de
datos con que cuenta la institución y da respuesta a una planificación informada que
otorga herramientas para la toma de decisiones con menos riegos.
El estudio principalmente de tendencias y el análisis coyuntural que vive la Región,
sobre las bases de datos iniciales, permite dar un examen del medio interno y
externo, muy útil en la aplicación de la metodología de Planificación Estratégica,
determinando las variables claves, niveles históricos de estas, tasas de crecimiento y
déficit, y límites de cobertura de las mismas, hasta llegar a proponer nuevos niveles
(Metas) de variables importantes que sirvan de indicadores del desarrollo de la
Región.
4. COHERENCIA DE PROPUESTA Y OBJETIVOS; PRIORIZACIÓN DE
LÍNEAS ESTRATÉGICAS, ARTICULACIÓN DE PLANES DE
INVERSIÓN, CARTERA DE PROYECTOS, PLANES PLURIANUALES,
OTROS.
Los términos de referencia bajo los cuales se desarrolla una Estrategia Regional de
Desarrollo, consideran características11 que establecían en primer lugar, la apertura
de la economía al exterior. En segundo término, la política de descentralización y
desconcentración de las decisiones. En tercer término la nueva institucionalidad
regional, en un marco de consideración medio ambiental.
11
MIDEPLAN [1994]. Métodos y Técnicas de Planificación Regional, Santiago
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 38
La actual Estrategia de Desarrollo, considera también el establecimiento de la
apertura de la economía exterior, como la integración y profundización la
internacionalización de su economía, como término de referencia de la Estrategia.
El segundo y tercer término han sido englobados para dar una integración pública
regional relativa al nuevo cambio de la organización del Estado en el período 19952000 en torno a la modernización de la gestión pública.
Aspectos como la apertura de espacios para el desarrollo de las iniciativas privadas,
es un fin que estaba muy ligado a la internacionalización económica, en especial
para hacer frente a los nuevos tiempos más competitivos (económicamente); donde
las diferencias estratégicas como la diversificación productiva, adquieren mayor
relevancia.
La coherencia misma entre objetivos, como delimitación del estilo de gestión
pública, exige el equilibrio de una planificación de objetivos abiertos, y una
formalización que discrimine la acción pública en el logro de las políticas
propuestas, en forma eficaz y eficiente.
Debido a la diversidad de la Región, es complicado afrontar y medir la coherencia
interna y externa de las líneas estratégicas y de la propia voluntad política que las
formó (aún desde el punto de vista de la propia institucionalidad). En particular, la
búsqueda de resultados concretos que satisfagan a las personas y las organizaciones
en Tarapacá, revela que la ERD tiene una profundidad y un alcance limitado, incluso
sí se hubiera hecho con amplios procesos iniciales participativos en su formulación.
De cualquier manera, el objetivo de superar la pobreza y mejorar la calidad de vida
de las personas, es un fin social del Estado que debe compensar las diferencias
económicas, que viven las distintas provincias de la Región, así como el nuevo
contexto urbano y rural que la Región viviría en el período 1995-2000.
En este estado, la medida de la coherencia y del equilibrio entre objetivos, planteó el
desafío del establecimiento de índices de gestión pública uniformes, acordado
regionalmente como una propuesta de la SERPLAC al propio Intendente y del
Consejo Regional.
En este sentido, medir el grado de equilibrio (coherencia), entre los objetivos y las
políticas, exige contar12 con un sistema que vaya evaluando el proceso de inversión
desde una perspectiva que de cuenta de los efectos que la inversión tiene sobre las
variables de desarrollo. Sin embargo, tal iniciativa mostró una baja aceptación, por
lo que resultó fallida como complemento de la ERD. en su momento de aprobación.
Los mismos objetivos de la Estrategia Regional de Desarrollo: Integrar la Región y
profundizar la internacionalización de su economía. Abrir espacios para el desarrollo
de las iniciativas privadas. Modernizar la gestión pública y superar la pobreza, exige
12
Políticas Regionales de Inversión Publica, SERPLAC I Región [1998].
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 39
aprovechar al máximo los recursos financieros disponibles en proyectos claramente
rentables.
4.1. Análisis de coherencia.
El análisis de coherencia de las propuestas de planeación, supuso el manejo y el
estudio de tres aspectos claves:
a) Planes individuales de cada organismo público.
b) Evolución social y económica de la Región, y de la inversión privada (intención,
planes y co-desarrollo con la institucionalidad pública).
c) El escenario de requerimientos de las organizaciones de base.
Ofrecer una óptica menos disgregada y más general en la Región, con el objetivo de
establecer una visión única y consensuada por todos los agentes relevantes, es el fin
de un análisis de propuestas con un fin coordinativo.
4.2. Análisis institucional-orgánico.
El análisis con cada organismo público considera, desde el punto de vista
metodológico, varias etapas:
a) Reunión de la información de cada servicio (en general cada Ministerio).
b) Deducir las debilidades y carencias sectoriales que entraban el desarrollo,
verificando las posibilidades de eliminación o mitigación de ellas.
c) Planeamiento de la cartera de proyectos en sus distintas etapas.
d) Coordinación de inversión con otros Ministerios involucrados, estableciendo
verdaderas redes de proyectos, visualizando posibles convenios de programación
(véase gestión estratégica).
e) Elaboración de un plan sectorial.
f) Análisis complementario de los planes sectoriales entre cada servicio (en general
cada Ministerio).
g) Elaboración de un Plan Regional de proyectos relevantes o estratégicos.
Con respecto a la evolución social (organizacional) y económica, se presentaron
estudios indicativos cuantitativos y cualitativos que formaron una visión del futuro
regional, en general, de oportunidades y amenazas.
Actualmente, para la elaboración de la Estrategia 2000-2006, se planea sumar otras
herramientas como estudios prospectivos y modelos explícitos, para asegurar la
decisión de futuro y complementar los análisis de un proceso completo de
planificación estratégica.
Sobre la base de un Plan Plurianual de Inversiones, se puede hacer un uso más
efectivo y futurista de diferentes instrumentos de inversión, tal sería el caso de los
Convenios de Programación, Inversión Sectorial de Asignación Regional, Inversión
Regional de Asignación Local, Fondo Nacional de Desarrollo Regional, entre otros.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 40
Así también, este tipo de Plan puede ayudar a ordenar y presionar para que la
inversión municipal y sectorial se proyecte en función de los escenarios y realidades
del mediano y largo plazo, complementariamente con los fondos regionales.
5. VISIÓN DEL TERRITORIO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
La incorporación de aspectos territoriales en cuanto al uso y el ordenamiento de éste,
es un aspecto que quedó parcialmente pendiente en la realización de la ERD 19952000. Principalmente debido a la manera de poder imponer los temas, sin contar con
herramientas e información actualizada, que pueda manejar el tema de la visión y
uso del territorio, de forma seria y con una gestión estratégica enlazada y localizada
(utilizando Sistemas de Información Geográficos).
A pesar de esto, la formulación estratégica,
presentadas en la ERD, donde se muestra una
regional, coherente con las realidades, visiones
provincias y territorios (principalmente las ciudades
rurales de Tarapacá).
cuenta con políticas generales
intención de gestión inversora
y tendencias de las distintas
de Arica e Iquique, y las zonas
De esta manera, el logro de los objetivos trazados en la ERD, dentro del ambiente de
desarrollo sustentable, se ha fundado en definir políticas de cobertura regionalterritorial, a través de las cuales se puede alcanzar el desarrollo de Tarapacá como
unidad.
Sectorial
Dimensión
Municipal
Territorial
Regional
Etc.
Arica (Provincia urbana).
Planificación
-----
Iquique (Provincia urbana).
Zonas rurales.
Por lo tanto, una debilidad de la Estrategia en su formación, está basada en aspectos
de (distinción) focalización territorial más aguda de problemas, mediante
herramientas que desarrollen activamente la gestión. En tal sentido, el aporte de
sistemas de información geográficos para mejorar la coherencia territorial en la
inversión pública y la planeación urbano-rural, es vital para próximos procesos de
Planes de Desarrollo Regional.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 41
6. HORIZONTES DE PLANIFICACIÓN Y VISIÓN PROSPECTIVA.
El común horizonte de los objetivos (en el ámbito de una planificación estratégica)
en una Estrategia Regional de Desarrollo es el largo plazo, debido principalmente a
la concepción política que tuvo en su formulación y realización; amplitud de las
áreas a planear, diversidad de corrientes de opinión, consensos entre diferentes
grupos de interés, acuerdos entre organizaciones, realización de iniciativas en
diferentes plazos, necesidad de coordinación, difusión, entre otros aspectos no
menos relevantes.
La búsqueda de futuros para la adaptabilidad de gestión y de proyectos en el largo
plazo, exigió la utilización de herramientas que identifiquen nuevos escenarios
probables donde desenvolverse, adaptarse, y minimizar el riesgo de decisión.
Punto central de la Estrategia
Examen del ámbito
Estratégico
* Panorama económico.
* Análisis de los lugares
geográficos críticos y de los
sectores de la industria.
* Tendencias tecnológicas,
de recursos humanos,
políticos, sociales y
jurídicos.
Identificación de
oportunidades y amenazas.
Evaluación interna de
la Estrategia y Gestión
Postura Estratégica
Asignación de Recursos
Infraestructura Institucional
Recursos Humanos
En este estado, al haber aplicado la metodología de Planificación Estratégica muy
ajustada al marco formal de formulación 1995-2000, facilitó la realización implícita
de una visión prospectiva limitada, pero útil para el alcance del método (examen del
ámbito corporativo).
Por lo tanto, la incorporación de la visión prospectiva (o la búsqueda de escenarios
futuros probables y emergentes), aunque no fue explícitamente considerada, pudo
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 42
ser tratada bajo otros preceptos de manera muy rudimentaria, como un elemento de
planificación de la gestión estratégica, que asegura directrices de gestión para
distintos horizontes de planificación, y un complemento de la inversión, orientado a
verificar (o por lo menos a simular) la viabilidad de ésta y su impacto temporal.
7. PARTICIPACIÓN, FORMAS DE VINCULACIÓN CON LA COMUNIDAD
Y ACTORES RELEVANTES, OBJETIVOS Y CARACTERÍSTICAS.
El Gobierno Regional, después de un proceso participativo realizado en sus tres
Provincias, recogió ideas y planteamientos de variados sectores (organizaciones) de
la Región.
Dentro de la participación y legitimación del proceso de formación, se tendió a
privilegiar a los agentes organizados, donde se abordó de manera progresiva: Desde
la discusión de la formulación de las proposiciones de la conceptualización de la
Estrategia, en un ámbito más general y provisional en una primera fase, hasta el
planteamiento más específico y definitivo asociado a los requerimientos particulares
en cuestión de cada organización.
La participación fue realizada en tres etapas, primeramente se convocó al Gabinete
Regional, para la recopilación de antecedentes de sus propios Planes Sectoriales,
donde se fundó un documento borrador de trabajo realizado por la SERPLAC.
Luego, una segunda etapa fue caracterizada, por el contrato de una consultora para
responder y preguntar a una selección de actores regionales distinguidos en cada
provincia. La convocatoria fue realizada con ayuda del Gobierno Regional, donde se
organizaron encuentros, charlas y seminarios, con el objeto de recoger inquietudes y
sugerencias acerca de las líneas estratégicas que los agentes consideraban
importantes para ellos mismos.
El trabajo programado de la consultora con la participación de la comunidad
regional, correspondió básicamente a resolver las propuestas de acción, en tanto que
otras fases más técnicas (objetivos sectoriales, líneas estratégicas versus inversión y
gasto social) fue realizado por la propia institucionalidad.
La selección de actores regionales distinguidos en cada Provincia, fue hecha
arbitrariamente sin una sistematización que respondiera, por ejemplo, a los actores
que en ese entonces eran considerados emergentes y que hoy en día son importantes,
muchos fueron ignorados por considerarse irrelevantes.
Aún así, el objetivo de esa selección fue considerar el mayor espectro de personas
(representantes) y organizaciones relevantes posibles (en ese entonces, desde
dirigentes de Juntas de Vecinos hasta empresarios importantes en la región, pasando
incluso por las organizaciones étnicas).
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 43
La tercera etapa, fue un proceso de consolidación de la propuesta final de la
Estrategia de Desarrollo y la ratificación por parte del Consejo Regional.
Aunque, la ERD tiene una debilidad participativa en el proceso, se podría decir que
no “nació de la voluntad popular”, se cree que la formulación se ajustó bastante bien
a una planificación estratégica considerada tradicional. De tal forma, que el grado de
legitimización, en aquel entonces se estimó como adecuada.
La representatividad, vista como vinculación de la comunidad y de los actores
relevantes, en la propia ERD. es posible considerarla baja, pero se piensa que tiene
más relación con un tipo de gestión estratégica más eficaz y orientada al codesarrollo con algunas empresas.
Etapa
Acciones
Actores
1
Formulación y realización del Intendencia, Gabinete Regional,
documento borrador de trabajo de la Gobierno Regional.
estrategia.
2
Realimentación
del
documento Comunidad, Agentes Relevantes,
base. Resolución de las propuestas Resto de la Institucionalidad
de acción.
Pública. Gobierno Regional y
Consultora.
3
Consolidación de la propuesta de Intendencia,
Gabinete
Regional,
E.R.D. Ratificación del Consejo Gobierno Regional y Consejo
Regional.
Regional.
8. GESTIÓN ESTRATÉGICA, GRADO DE CORRESPONSABILIDAD EN
EL
ÁMBITO
INSTITUCIONAL
PÚBLICO
Y
ALIANZAS
ESTRATÉGICAS PÚBLICO-PRIVADO.
La vinculación entre la ERD y la gestión estratégica tiene una relación directa con el
grado de participación y legitimación del proceso de formulación.
La capacidad para motivar y comprometer los distintos agentes, es una cualidad de
la gestión que estuvo presente en la hora de la consulta y la formulación.
El nivel de desarrollo alcanzado por la región de Tarapacá exige nuevos y grandes
desafíos en orden al manejo de la inversión pública, en especial del Fondo Nacional
de Desarrollo Regional y su complementación con otras fuentes de financiamiento
(fondos sectoriales, aportes de Zofrisa, patentes mineras y ventas de activos de
Bienes Nacionales, entre otras acciones).
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 44
La asignación de la mejor manera del gasto público, incrementa la calidad y amplía
la cartera de proyectos anual (presupuesto).
De esta forma, la evaluación de inversiones, el control, la ejecución y la adopción
paulatina del análisis ex post (como método básico de realimentación local de las
metodologías del Servicio Nacional de Inversiones) mejora la calidad y la forma de
hacer de inversión.
Las políticas generales en la gestión estratégica de inversión pública13, fijan un
patrón en la forma de hacer inversión, adoptado en la Región:
En materia de inversión:
Cualquier iniciativa que sea propuesta a financiamiento con recursos de decisión
regional, debe estar evidentemente relacionada con la Estrategia Regional de
Desarrollo. De la misma forma, toda iniciativa de inversión, además, deberá
ajustarse a las políticas de inversión que aquí se definen.
Toda iniciativa de inversión pública esta incorporada al Sistema Nacional de
Inversiones, contando con la recomendación técnico-económica favorable del
organismo planificador correspondiente, para lo cual debe cumplir con todas las
etapas del proceso de formulación y evaluación de proyectos, siendo pertinente
desde el punto de vista legal y ajustada al reglamento de la fuente de financiamiento
a la cual postule
El registro de la inversión pública en la Región, es de responsabilidad de SERPLAC,
en la cual, los organismos inversores regionales deben remitir la información
respectiva conforme sea solicitado.
En materia de prioridad de inversión:
A través de la inversión pública y en cumplimiento de lo mandatado por la orgánica
que lo rige, el Gobierno Regional apuntará sus esfuerzos a generar condiciones de
equilibrio entre los distintos espacios regionales.
En la asignación de recursos, se privilegian las iniciativas que junto con demostrar
sus bondades desde el punto de vista de rentabilidad social, tengan efectos
redistributivos, de modo que se logre una focalización preferente de los sectores más
postergados de la sociedad.
Las iniciativas que sean parte integrante de planes de inversión concebidos como un
conjunto, son de prioridad respecto de aquellas aisladas, mientras que también
constituirán prioridad los proyectos que sean co-financiados. En la asignación de
recursos se privilegia la suscripción de Convenios de Programación.
13
Políticas Regionales de Inversión Pública, SERPLAC I Región [1999].
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 45
En materia del tipo de inversión:
La inversión en Estudios Básicos, sólo será efectiva en aquellos que, en sus términos
de referencia, expliciten los programas o proyectos que de él se derivarán, lo que
obviamente deberán encontrarse en el ámbito de problemas de interés regional.
La inversión en programas, se orientará hacia aquellos que entreguen resultados
concretos y cuantificables en un tiempo definido. En la formulación se excluirá
ítemes que se asocien a gastos operacionales de las instituciones presentadoras de la
iniciativa.
Las inversiones públicas en Infraestructura, sólo se ejecutarán sobre bienes fiscales
y, por regla general, sobre la base de diseños de ingeniería desarrollados.
En materia de servicio:
Será responsabilidad preferencia de cada Servicio mantener una cartera de proyectos
ejecutables consistentes con su competencia.
La Estrategia Regional de Desarrollo, constituye un instrumento de planificación
regional maestro. De tal forma que concibe y deriva los planes regionales
(territoriales) como sectoriales.
La identificación de compromisos en una gestión estratégica establece políticas
generales orientadas a alcanzar los objetivos estratégicos que se han fijado. La
definición de políticas (y compromisos) más específicas, se ha re-ordenado desde
una óptica preferentemente sectorial, para facilitar el trabajo que el gabinete regional
deberá llevar a cabo sobre una propuesta que define un esquema de cartera de
inversiones que agrupa los temas Social, Infraestructura y Fomento Productivo.
El establecimiento de compromisos desde una Estrategia Regional de Desarrollo,
desencadena un avance hacia objetivos ampliamente compartidos hacia lo más
específico, esto es, a moverse inspirados por políticas consensuadas, permitiendo
mejorar de forma significativa la coordinación entre el esfuerzo inversor regional y
el que realizan los distintos ministerios en la Región.
9. ARTICULACIÓN CON OTROS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN:
PLADECOS,
PLANES
REGIONALES
SECTORIALES,
METAS
REGIONALES, ESTRATEGIAS PROVINCIALES.
La realización de otros instrumentos de planeación no estuvo ajena a la Estrategia,
así como también estos no estuvieron fuera de la formulación de la misma.
La planificación, en cualquier orden de plazo y gestión, es una acción que ha
realizado casi todos los organismos públicos y privados, y ya no era de uso
exclusivo de SERPLAC en el período formativo de la Estrategia 1995-2000.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 46
Nuevas formas entonces se requirieron, para lograr una coherencia entre las distintas
iniciativas y organismos (sean públicos o privados), así como los nuevos escenarios
donde se desenvolverían. La acción coordinativa de SERPLAC, en este ámbito,
resultó crítico para el establecimiento de alianzas entre distintos sectores del
territorio, en las etapas de su realización.
De esta forma, la formulación de la ERD, fue un marco conceptual base para fundar
la acción en otros instrumentos de planificación.
Sin embargo, la realización de muchos consensos para alcanzar una Estrategia de
Región única, fomentó la creación de nuevas formas de planificación en la Región,
con fundamentos más basados en los problemas territoriales que desligaban el uso
directo que podría tener la ERD.
En este estado, la existencia de otros instrumentos de planificación en el territorio,
como formas de gestión más local y específica, se consideró necesaria debido a que
servía para afinar la gestión publica, siendo un método de realimentación eficaz en
la formulación de la Estrategia y forma de concreción local en la coherencia
inversora planeada.
Tácitamente, se dejó la realización de otros planes en el territorio, como elementos
de planificación con el propósito más de coordinar que de imponer instrucciones en
el ámbito de la planeación directa de la ERD. De esta manera, la aparición de
problemas con la articulación de Planes (Pladecos, Planes Regionales Sectoriales,
Metas Regionales y Estrategias Provinciales) derivó mucho en la capacidad
coordinativa para afrontar la realización de dichos planes y la manera de gestionar la
voluntad política para que otros organismos los pudieran llevar a cabo.
En este estado, la articulación desde un nivel general como es la ERD hasta la
elaboración de Planes más locales y/o sectoriales y Metas, representó un gran
desafío que en el último período 1995-2000 no fue bien desarrollado.
10.DIFUSIÓN, PROCESO DE FORMULACIÓN, VALIDACIÓN Y
CONOCIMIENTO POR PARTE DE LA COMUNIDAD Y ACTORES
RELEVANTES.
El proceso participativo en las organizaciones fue realizado en un amplio espectro y
estado de los distintos agentes regionales: desde las unidades vecinales hasta los
sectores privados (esto fue encargado y ejecutado por una consultora especializada)
donde se comprueba, se alimenta y se trata de dar una coherencia, con la opinión de
la persona-organización, de una manera eficiente y con un nivel aceptable de riesgo,
considerando la propuesta y el acabado de la Estrategia de Desarrollo final.
De esta forma, la materialización definitiva de la Estrategia, luego de una
realimentación cuidadosa y consensuada que acepte una visión única de lo que es y
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 47
quiere ser la Región a mediano y largo plazo, procede a un documento final para la
aprobación del Consejo Regional.
Difusión.
La difusión de la Estrategia Regional de Desarrollo, puede ser vista bajo dos
ámbitos:
a. Dentro del proceso mismo de su formación.
b. Difusión de la documentación.
Dentro de la participación y legitimación del proceso de formación, él haber
privilegiado los agentes organizados, y consultado no sólo agentes ministeriales sino
también la comunidad en general, privilegia una difusión implícita tanto de asumir
los compromisos regionales como del proceso mismo de su realización.
La mayoría de los beneficios del proceso de planificación, sí se lleva a cabo en
forma apropiada, con una integración de los agentes relevantes (organismos
públicos, organizaciones de bases y sector privado), redundan en un provecho del
proceso mismo.
Se debe tener presente que la planificación es una actividad esencial de toma de
decisiones y la documentación es simplemente un subproducto para refrescar la
memoria y avalar las decisiones tomadas. No es, sin duda, la meta final del proceso
de planificación.
En la difusión de la documentación, se repartieron 10.000 ejemplares de la
Estrategia Regionales de Desarrollo 14, dentro de Tarapacá (una parte también se
difundió en el ámbito nacional) e incluyéndose en el documento los siguientes
tópicos:
− Diagnóstico de la situación regional, identificando fortalezas y debilidades,
debidamente fundadas y justificadas.
− Planteamiento de los objetivos estratégicos que orientan el quehacer de la
Región desde 1995, vinculados con la internacionalización de la economía
regional, el apoyo y fomento a la actividad empresarial, la necesaria
modernización del sector público, y una clara opción por invertir en las personas
y, principalmente, en los más pobres.
− Políticas asociados a los objetivos que el Gobierno Regional se compromete a
impulsar y privilegiar, con el propósito de lograr los objetivos definidos.
De esta manera, el documento tiene una utilidad como ratificación del proceso
mismo, anuncio de los principios del gobierno y fuente de orientación de la gestión
estratégica regional, sectorial y municipal.
14
Estrategia Regional de Desarrollo, Gobierno Regional de Tarapacá [1995].
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 48
11. EVALUACIÓN, ESTRATEGIA, CONTROL DE GESTIÓN.
La búsqueda del progreso económico y social lleva, inevitablemente, el problema de
la asignación de recursos.
A fin de alcanzar los resultados óptimos se hace preciso que los recursos se
organicen y asignen eficientemente. Sólo así se puede asegurar la consecución de los
objetivos trazados.
Las decisiones de inversión constituyen, por lo tanto, una parte fundamental del
proceso de desarrollo y deben ser respaldadas por una efectiva formulación y
evaluación de proyectos, las que complementan las decisiones de las autoridades
políticas a cargo del sistema.
La Estrategia Regional de Desarrollo, constituye el instrumento de planificación
regional maestro, para producir acciones concretas y/o proyectos específicos. Su
papel en la función inversor, justifica la naturaleza de la misma. Logrando con esto,
el cambio de escenario para la Región que permite alcanzar los objetivos que fueron
definidos previamente en la Estrategia.
Precisamente, el Sistema Nacional de Inversiones ayuda a la toma de decisiones en
tres aspectos15:
a) Selección de proyectos, contribuye eficazmente a los objetivos de la Región y del
resto del país.
b) Contribución al desarrollo positivo.
c) Rechazo de proyectos que no contribuyen en grado suficiente al logro de los
objetivos y políticas trazados en la Estrategia Regional de Desarrollo.
Alcances
La formulación de la Estrategia comprende los siguientes Objetivos Regionales,
donde la inversión sigue tales líneas estratégicas:
−
−
−
−
Integrar la Región y profundizar la internacionalización de su economía.
Abrir espacios para el desarrollo de las iniciativas privadas.
Modernizar la gestión pública.
Superar la pobreza y mejorar la calidad de vida de las personas.
Sin embargo, algunos aspectos derivados de las ERD han incidido directamente en
la capacidad de sostener gran parte de la inversión pública que se hace en la Región,
condicionada directamente al centralismo:
• Enfoque global y no territorial.
15
Políticas Regionales de Inversión Publica, SERPLAC I Región [1998].
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 49
• Falta de acuerdo en un Plan de Inversiones Plurianual Multisectorial, enlazado a
la ERD donde sea posible el establecimiento de Metas.
No obstante, el establecimiento ya de los Planes Plurianuales dentro del período
1995-2000, representa un gran avance como método de inversión orientada a largo
plazo, incluso sin estar clara su vinculación con la E.R.D., ya que representa una
propuesta del Gobierno por invertir por lo menos sectorialmente en la Región.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 50
II REGIÓN
SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS Y PROGRAMA DE
ACTUALIZACIÓN DE LA ESTRATEGIA REGIONAL DE DESARROLLO
DE LA REGIÓN DE ANTOFAGASTA
1. EVOLUCIÓN DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN
LA SEGUNDA REGIÓN (1990 – 1999), ASPECTOS GENERALES,
DIAGNÓSTICO Y SITUACIÓN ACTUAL: “ONCE PROYECTOS PARA
EL DESARROLLO”.
La II Región inició el proceso de formulación de la ERD en el año 1990, mediante
una consulta a la comunidad organizada y talleres de trabajo con las organizaciones
de la comunidad regional, que se denominó “Ideas para el Desarrollo”. La
conducción política de este proceso fue de responsabilidad del Intendente Regional
y la técnica correspondió a SERPLAC II Región, como ente asesor de la primera
autoridad regio nal.
Producto de dicho evento se recogieron cerca de 400 ideas que fueron dando origen
al documento base de la Estrategia Regional, que se identificó como “Once
Proyectos para el Desarrollo”, el que fuera entregado oficialmente a la comunidad
y autoridades nacionales, en junio de 1991.
Posteriormente, en diciembre de 1992, el Gobierno Regional inició un nuevo
proceso participativo, denominado “Gran Encuentro por la Identidad de la Segunda
Región”, el que se desarrolló en las tres cabeceras de provincias y que culminó en
septiembre de 1993, con la sanción comunitaria de un proyecto adicional de
desarrollo, el número doce, que se definió como el de “Identidad Regional”.
Se completa de esta manera la primera Estrategia Regional de Desarrollo, la que
pasa a definirse como “Doce Proyectos para el Desarrollo, los cuales son los
siguientes:
1. Descentralización Recursos Naturales no Renovables
2. Codelco Siglo XXI
3. Creación de una Corporación de Desarrollo Regional
4. Deuda Social
5. Salar de Atacama
6. Fundición y Refinería del Cobre
7. Programa Regional de Capacitación Técnica
8. Reciclaje de Aguas Servidas
9. Programa de Desarrollo Acuícola
10. Programa de Organización y Capacitación de Sectores Pobres
11. Programa del Centro Oeste Sudamericano, Zona de Complementación
12. Identidad Regional
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 51
Esta Estrategia sirvió de horizonte para el Gobierno Regional que se desempeñó
entre los años 1990-1993.
2. HACIA LA REGIÓN QUE QUEREMOS
En el año 1994, al asumir el Gobierno Regional, se inicia un proceso de
actualización de la ERD, con la preparación de un documento para la discusión de la
comunidad regional, el que es preparado por una Comisión ad-hoc, integrada por
Seremi y Jefatura de Estudio de SERPLAC y otros Seremis, labor que concluye en
septiembre del mismo año, con la elaboración del citado documento.
Tras un amplio proceso informativo y de diálogo con los sectores sociales, políticos,
culturales, económicos, gremiales y otros, en seis comunas de la región y alrededor
de 120 reuniones, se logró consensuar la “carta de navegación” de la II Región, que
se traduce en “Doce Lineamientos Estratégicos”, con sus correspondientes objetivos
específicos.
Estos Doce Lineamientos son los siguientes:
1. Desarrollo de la Persona
2. Eje de Integración e Intercambio Comercial
3. Mayor Valor Agregado en la Actividad Minera
4. Diversificación Productiva
5. Superación de la Pobreza
6. Eficiente Manejo de los Recursos Hídricos
7. Desarrollo Territorial Integrado, Armónico y Equitativo
8. Comunidad Regional con Identidad e Integrada
9. Efectiva Participación Ciudadana
10. Descentralización, Desconcentración y Modernización
11. Retención de Excedentes
12. Desarrollo y Extensión Cultural
Esta Estrategia no fue concebida para un horizonte determinado de tiempo y de
hecho es la que hoy está en aplicación, ya que a fines de 1999 se han iniciado
acciones para actualizarla.
Junto con la elaboración de la ERD y en el marco de ésta, se planteó la necesidad de
formular un “Plan de Gobierno”, concebido como un conjunto de programas y
subprogramas a desarrollar por el Gobierno Regional en el sexenio 1994-2000,
pasando a constituir el eje direccional de una cantidad de proyectos y acciones,
identificados o por definir, que tendrían una expresión presupuestaria anual o
plurianual.
Como un elemento de apoyo fundamental, orientado a difundir, promover y lograr el
compromiso de la comunidad con la consecución de la ERD, se implementó un
“Plan Comunicacional”, traducido en una campaña publicitaria, a través de los
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 52
medios escritos y orales de comunicación, tanto regionales como nacionales, que
fueron reforzando el posicionamiento de la Estrategia en la comunidad.
3. ACTUALIZACIÓN HACIA EL SIGLO XXI: FORMULACION DE LA
ESTRATEGIA REGIONAL DE DESARROLLO - ERD.
3.1. Marco conceptual del Desarrollo Regional.
La Estrategia Regional de Desarrollo - ERD de 1990-91 se fundamentó en una
concepción de desarrollo en la cual la región se define como “actor capaz de decidir
su propio destino”.
El desarrollo regional se entiende como un proceso social, donde los habitantes de
la región, a través de grados crecientes de organización, van logrando un
crecimiento económico sostenido en el tiempo, como a su vez justicia social, a fin de
alcanzar una calidad de vida superior.
En 1992 se agrega un concepto importante, que es el de “desarrollo con identidad”,
el cual implica “asumir conciencia de pertenecer a un todo trascendente, impulsando
al grupo a proyectarse al futuro, buscando caminos que le permitan crecer y
desarrollarse: Es un Nosotros arraigado en la historia, que enfrenta con creatividad
el presente y permite a los pueblos proyectarse con dinamismo y unidad al futuro”.
La actualización de la ERD en 1994, incorpora una conceptualización estratégica
nueva, definida ésta como “Desarrollo Regional Habilitante”, que es una forma de
concebir el proceso de desarrollo regional centrado en la persona, quien es el sujeto
objeto principal del mismo; considerando la participación de las personas en las
decisiones que les atañen (desarrollo endógeno); con una preocupación fundamental
por el medio ambiente (desarrollo sustentable); sintiéndose integrados a una
comunidad (identidad), solidaria con los más vulnerables.
Bases de datos y diagnósticos.
Todos los procesos de planificación estratégica desarrollados a la fecha en la región,
no han sido intensivos en la elaboración de Diagnósticos, no habiéndose optado por
los esquemas tradicionales de elaboración de acabados y desagregados análisis de
diagnósticos, sino más bien se ha hecho una caracterización general y temática de la
región, haciendo énfasis en sus fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas.
Lo anterior implica que no hay Bases de Datos relevantes, producto de este proceso.
Sólo para el proceso presupuestario 2000 se logró elaborar una Base de Datos que
relaciona los Programas y Subprogramas definidos en el Plan de Gobierno (el que se
enmarca en la ERD 1994) y las Metas Regionales, con los proyectos presentados al
SNI a postular a financiamiento para el año 2000.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 53
Estructuras de coordinación de los procesos de formulación.
En el primer proceso (1990-91), se radicó en la SERPLAC la coordinación del
proceso de formulación, en un trabajo mancomunado con el Intendente Regional, la
institucionalidad pública y el sector privado, estructura que se mantuvo para el
trabajo desarrollado en 1992, identificado como “Gran Encuentro por la Identidad de
la Segunda Región”.
El proceso de actualización realizado en 1994 tuvo una estructura distinta,
habiéndose constituido una Comisión especial para estos fines, integrada por el
Seremi y jefatura de Estudio de SERPLAC y algunos Seremis (Gobierno,
Transporte, entre otros), los que prepararon el documento base para la posterior
discusión con la comunidad.
Análisis de coherencia de las propuestas.
En el proceso de “Ideas para el Desarrollo” iniciado en 1990, las propuestas tenían
un alto grado de incoherencia entre sí, lo cual resultaba esperable, pues cada persona
o grupo tenía una situación, visión y perspectivas distintas, por lo tanto sus
planteamientos también lo eran. Además, dentro de sus propuestas había
manifestación de problemas, de carencias, objetivos, acciones deseadas, ideas de
proyectos, entre otros, es decir una mezcla de elementos que el equipo de la
SERPLAC debió despejar, analizar, agrupar, compatibilizar e ir dando cuerpo a los
“Once Proyectos para el Desarrollo”, que constituyeron la primera ERD.
Los procesos posteriores fueron distintos, ya que se partió de un Documento Base
elaborado por equipos técnicos, el que se puso en discusión de la comunidad, y por
lo tanto ya existía un alto grado de coherencia entre las propuestas a analizar.
Participación y legitimación del proceso.
Todos los procesos desarrollados han sido muy participativos, incluyendo a las
distintas esferas del quehacer regional y a las tres Provincias y sus Comunas
(organizaciones comunitarias, partidos políticos, sector privado, universidades,
empresas públicas, entre otros actores).
El método empleado para canalizar dicha participación fue principalmente el de
trabajo en talleres, complementado con reuniones de trabajo más específicas,
consultas por escrito y asambleas o reuniones masivas.
La comunidad fue convocada a pronunciarse sobre los lineamientos estratégicos y
sus opiniones fueron analizadas, lo cual le da una legitimación a lo materializado,
pudiendo señalarse que no se han recibido criticas en el sentido de que la ERD ha
sido un instrumento elaborado en gabinetes o escritorios de funcionarios públicos.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 54
Experiencias de difusión de las ERD
Hasta el año 1995 la difusión y refuerzo del posicionamiento de la ERD en la
comunidad regional se realizó a través de la implementación de un “Plan
Comunicacional”, el que fue concebido junto con la Estrategia con tal objetivo y con
financiamiento permanente, de manera tal que permitiera mantener una campaña a
través de distintos mecanismos y medios, en forma sistemática y con alcance
regional y en algunos casos nacional.
Después del año 1995 se discontinuó dicha campaña y la difusión de los logros y
avances se ha canalizado a través de la edición o inserción de artículos y entrevistas
en revistas especializadas, de carácter regional, que cubren este ámbito.
Visión del territorio en las Estrategias: propuestas de futuro.
Si bien las Estrategias tienen en consideración la realidad y anhelos de las unidades
geográficas de la región, los lineamientos no están desagregados territorialmente y
no hay un análisis desde esta perspectiva.
Los temas son planteados en forma general y por supuesto hay lineamientos que son
más atingentes a una provincia, comuna o localidad más que a otra, por el propio
contenido o alcance de éste, sin embargo, no hay en particular alguna propuesta de
futuro para alguna ciudad o territorio en especial.
Otros instrumentos de planificación territorial: Pladecos, Planes Regionales
Sectoriales, Estrategias Provinciales, Metas Regionales.
La ERD de 1994 “Hacia la Región que Queremos”, contemplaba en la estructura del
proceso de planificación regional a implementar, la elaboración y complementación
de ésta con planes territoriales, sectoriales y temáticos, no obstante, en la práctica
cada nivel y estamento siguió cursos distintos y autónomos, no coordinados desde el
Gobierno Regional o SERPLAC.
Dado que no existía una obligatoriedad, sólo algunos municipios elaboraron planes o
estrategias comunales, o simplemente planes anuales de operación o inversión.
Actualmente la situación ha cambiado y todos lo han elaborado o se encuentran en
proceso, pero en su mayoría en forma independiente, a lo más con alguna consulta a
SERPLAC sobre metodología a emplear. SERPLAC y el GORE tienen un mayor
conocimiento respecto de los Planes Comunales que están siendo financiados con
FNDR.
Por su parte los sectores en su gran mayoría no han formulado planes de desarrollo,
trabajando más bien con formulación de Metas Anuales. Entre los pocos sectores
que han definido una estrategia o plan está Agricultura.
SERPLAC elaboró, coordinó o participó en la formulación de algunos planes
temáticos, como por ejemplo el Plan Regional de la Infancia y la Adolescencia
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 55
(PRIA), el Plan Regional de Superación de la Pobreza, Plan Especial de Comunas
(PEC), Plan de Acción Regional Ambiental (PARA), y otras instancias han definido
planes para otros grupos vulnerables o prioritarios (Adulto Mayor, Pesca Artesanal,
Pequeña Minería, entre otros). Con cargo a los fondos de Asistencia Técnica de
MIDEPLAN, se contrató una consultoría que está elaborando el “Plan Maestro de
Desarrollo del Área de Desarrollo Indígena Atacama La Grande”, el que es
coordinado y supervisado por SERPLAC.
No existen las Estrategias Provinciales y anualmente se definen las Metas
Regionales, mediante el trabajo de una Comisión de Metas de la cual SERPLAC es
parte, como Coordinador del Comité Social de Gabinete.
En todo caso es importante resaltar que la mayoría de los instrumentos de
planificación elaborados se circunscriben en el marco de la ERD e incluso parten
haciendo mención de este documento rector.
4. GESTIÓN ESTRATÉGICA.
4.1. Identificación y establecimiento de compromisos con los actores regionales.
En los dos procesos desarrollados se propició y obtuvo un compromiso de los
sectores relevantes del quehacer regional (privado, sindical, político, vecinal,
empresas públicas con asiento en la región), traduciéndose éste, además de la
participación en el proceso de discusión y aprobación, en la suscripción del
documento oficial, en la presencia y uso de la palabra a través de discursos de apoyo
en los actos oficiales de lanzamiento de la ERD y en la incorporación posterior al
Plan Comunicacional que fue mostrando los avances en los distintos ámbitos.
Estructura de gestión estratégica.
Formalmente no se definió una estructura para estos fines y más bien esta función de
alguna manera, aunque parcialmente, la ha asumido el Comité de Metas, el Gabinete
(cuando funcionó) y SERPLAC cuando estuvo encargada de ejecutar el Plan
Comunicacional.
Por la misma razón señalada es que no ha habido una coordinación y seguimiento de
los otros instrumentos de planificación vinculados a la ERD.
Diagrama de objetivos estratégicos, acciones, planes y políticas estratégicas.
La Figura Nº1 gráfica la relación esperada, no sólo entre objetivos y acciones, sino
que del proceso en su integralidad (planes, políticas, metas, entre otros).
De lo señalado en los puntos anteriores se puede concluir que el modelo planteado
no funcionó tal como fue concebido, por las razones que de alguna manera también
ya se han esbozado y otras que se mencionarán más adelante.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 56
El tiempo transcurrido desde el último proceso y quizás la falta de instancias de
retroalimentación con actores relevantes de la comunidad, han ido produciendo un
distanciamiento y falta de coordinación entre los distintos aspectos y niveles.
Figura Nº1
DIAGRAMA GENERAL
PLAN COMUNICACIONAL
ESTRATEGIA REGIONAL
DE DESARROLLO
PLAN DE
GOBIERNO
- POLITICAS
- METAS
(1995-2000)
PLANES
OTROS ACTORES
- Diagnóstico
- Imagen Objetivo
- Lineamientos
Estratégicos
- Objetivos
Específicos
- Empresarios
- Asoc. Gremiales
- Org. Trabajadores
- Universidades
- Part. Políticos
- Org. Comunitarias
- Otros
COMPLEMENTACION
Y COORDINACIÓN
PLANES GRUPOS
PRIORITARIOS
- Pria
- Prog. Extrema
Pobreza
- Prog. Integración
de la Mujer
- Otros
PLANES
SECTORIALES
- Salud
- Educación
- Vivienda
- Otros
PLANES
TERRITORIALES
-
Proyectos
Programas
Estudios
Acciones
Planes de
Desarrollo
- Provincial
- Comunal
Estrategia y el proceso de toma de decisiones en la región.
El proceso de toma de decisiones vinculado a la ERD ha estado radicado en los
Intendentes Regionales, con el apoyo de SERPLAC.
En el primer proceso el Intendente fue el conductor político y la SERPLAC el
técnico y en el segundo, el rol del Intendente se mantuvo, pasando el rol técnico a
ser cumplido por una Comisión de Seremis, en la que la SERPLAC (Seremi y
Jefatura de Estudio) tuvo un papel más protagónico que las otras, por su experiencia
en el tema.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 57
La planta del GORE aún no ha tenido una gran participación ni en la toma de
decisiones, ni en los procesos de coordinación.
5. EVALUACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS.
5.1. Coherencia entre objetivos estratégicos.
Las estrategias de la región han tenido básicamente la misma estructura: grandes
proyectos o lineamientos, con sus correspondientes objetivos específicos.
La coherencia se ha dado por el lado de los objetivos y el lineamiento al que
responden, más que por el de objetivos de distintos lineamientos, entre sí.
La definición de los lineamientos estratégicos se hizo en virtud de la realidad
regional existente y la imagen objetivo a alcanzar, más que buscando que estos
fueran coherentes entre sí, lo cual no significa que haya algún grado de incoherencia
entre estos, más bien son complementarios.
5.2. Coherencia entre objetivos estratégicos, acciones, políticas y proyectos.
Tal como se señalara, la ERD llega sólo al nivel de definición de grandes proyectos
o lineamientos y objetivos estratégicos. No hay una desagregación mayor, ni se
expresan políticas, programas o proyectos específicos, lo que es más acentuado en la
ERD de 1994.
En 1994, junto con la actualización de la Estrategia, se elaboró un instrumento
complementario y subordinado a ésta, el Plan de Gobierno, que es concebido como
un conjunto de programas y subprogramas para el sexenio 1994-2000, y que tiene
como base referencial las Seis Grandes Tareas Nacionales (enunciadas por el
Presidente Frei el 21 de mayo de 1994) y la ERD.
Este Plan sí que contempla el planteamiento de programas y subprogramas, pero a
partir de objetivos que tienen vinculación con uno o más lineamientos estratégicos y
tareas nacionales, es decir, es una cosa un poco distinta, quizás más amplia.
Evaluación
Actualmente, a través de dos estudios, realizados por las Universidades de
Antofagasta y Católica del Norte, se está haciendo una evaluación formal y
científica de la coherencia entre los aspectos indicados en este subtítulo, el que
arrojará resultados sumamente interesantes para el próximo proceso de actualización
de la Estrategia, sin embargo, por el momento es posible emitir algunos juicios:
• Dado que los doce lineamientos son tan amplios, tan globales y no están
priorizados ni acotados territorialmente, como tampoco se señalan metas
estratégicas, acciones, tareas, programas de inversión específicos, cualquier
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 58
acción que se desarrolle inversión que se materialice, es coherente y está
enmarcada en la Estrategia.
• Para efectos de asignar recursos públicos de decisión regional a unidades
territoriales, sectores, temas o programas y proyectos específicos, la Estrategia
por si sola no es un buen orientador, ya que su globalidad y falta de priorización
no ayuda.
• Se debe recurrir entonces a otros instrumentos o procesos para tales efectos.
• Se hace muy difícil, medir el grado de coherencia y avance real en cada
lineamiento y objetivo, y de estos con las acciones desarrolladas, las políticas y
proyectos implementados, por la misma razón indicada.
• Por la vía del Plan de Gobierno sería más factible hacer una evaluación de este
tipo, especialmente del año 1995 porque se consideró un Plan Anual de Trabajo,
pero hay que recordar que los contenidos son similares, pero no los mismos.
6. ACTUALIZACIÓN DE LA ESTRATEGIA REGIONAL, PROPUESTA
METODOLÓGICA PARA EL PERÍODO 2000-2006.
La Estrategia vigente necesariamente requiere ser actualizada, no porque los
lineamientos que contempla hayan sido ya alcanzados o superados, sino más bien
porque la realidad regional, tanto en el aspecto económico como en el social ha
variado y los proyectos de futuro deben considerar dichos cambios.
Hay políticas nacionales que se están implementando, que crean escenarios futuros
distintos, que es necesario recoger y desarrollar en una nueva visión estratégica.
Para ir avanzando en este sentido es que se ha contratado una consultoría que revise
y evalúe técnicamente la ERD y proponga caminos a seguir para su actualización y
para incorporarle un aspecto que se considera de la mayor urgencia adicionar, cual
es una Política de Inversión Regional.
6.1. Incorporación de la variable futuro, transferencia de métodos y técnicas
prospectivas.
Entre los aspectos en los que se puede avanzar y que van a gravitar en lo que se
resuelva para el futuro, es en tener las evaluaciones de las ERD y análisis
diagnósticos actualizados, empleando para estos fines métodos, técnicas e
instrumentos modernos, a través de la contratación de consultorías específicas o en
el caso que un equipo regional de profesionales de la SERPLAC lo pueda asumir por
sí sólo o con apoyo de los profesionales de los GORE, emplear esta vía.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 59
Por otra parte es oportuno que las SERPLAC (en el caso que no lo hubieran hecho),
asuman el trabajo de sistematizar los estudios prospectivos que se han ido realizado
en la región aisladamente, por sectores o temas, en las distintas instancias públicas o
privadas.
En algunos casos probablemente sea necesario también contratar asesoría para
efectuar algunos estudios prospectivos, en aspectos relevantes para la región
(integración, desarrollo urbano y ordenamiento territorial, desarrollo del transporte
integral, parques temáticos), ya sea con financiamiento regional o de MIDEPLAN.
Un apoyo importante, es el de profesionales de nuestro propio Ministerio, que
tengan una preparación o perfeccionamiento en materias de planificación
estratégica, los que debieran asignarse por regiones o grupos de éstas, en una acción
planificada y sistemática, cuyo objetivo, entre otros, debiera ser el de transferir
conocimientos y destrezas en el empleo de métodos y técnicas prospectivas y su
aplicación concreta a esta tarea en las regiones.
Otra acción complementaria y con los mismos objetivos, es realizar en el corto plazo
cursos Regionales de Planificación Estratégica (para grupos de regiones), empleando
como profesores a connotados profesionales de esta área, de manera de instalar
capacidad de planificación estratégica en las regiones, tal como se hace con los
cursos de Evaluación de Proyectos, utilizando para el desarrollo de las materias,
situaciones y casos concretos de las realidades regionales correspondientes.
Metodología general, con peculiaridades regionales.
Considerando que cada región tiene realidades, una dinámica y estados de avance y
compromisos distintos, es complicado tratar de aplicar o sugerir metodologías-tipo o
generales. Por otra parte es conveniente tratar de homogeneizar al menos la macroestructura de las estrategias, de manera que puedan tener similares grados de utilidad
y de apoyo para el cumplimiento de la gestión de los Gobiernos Regionales. Por
tanto, es aconsejable poder lograr la definición de una metodología de apoyo para la
elaboración de las ERD, la que debe ser producto de la recopilación de las mejores
experiencias y aportes regionales, versus lo que la teoría más avanzada o moderna
indica sobre el particular.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 60
III REGIÓN
LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO REGIONAL DE ATACAMA:
UN PROCESO EN CUATRO ACTOS.
1. RESEÑA HISTÓRICA.
Desde 1988 la región de Atacama ha sido redefinida estratégicamente en tres
oportunidades. La primera Estrategia se realizó al final del gobierno militar.
Básicamente se trató de un ejercicio de construcción de escenarios de corte literario.
El sustento técnico provino de un estudio o catastro de eventuales proyectos de
inversión privada. En función de estos proyectos se proponía un plan de desarrollo
que significaba preparar a la región para que aproveche estas “oportunidades”, sin
embargo, muchos de los proyectos no se materializaron lo cual dejó en la práctica
sin efecto al plan.
Con el advenimiento de la democracia, se inició un proceso de rediseño estratégico,
el que asumió como marco de referencia la “región cuenca”, en consecuencia, el
proyecto estratégico regional consistió en el “manejo” de las tres cuencas
hidrográficas. La gestión del desarrollo regional en Atacama se redujo a la ejecución
de una cartera atomizada de iniciativas de inversión.
Al inicio de la actual administración se dio paso al tercer momento de diseño
estratégico regional, el gran cambio consistió en acoger el concepto de “región –
sistema”, en virtud del cual se definió un proyecto estratégico más integrador tanto
social como territorial. La superación de la lógica de fronteras, por un concepto
sistémico impuso una lógica de redes, que es una lógica exclusiva y excluyente y en
consecuencia generó un enorme desafío, cual fue aumentar la conectividad de la red
(territorio) y mejorar la accesibilidad de los nodos (centros urbanos y localidades).
La principal debilidad del actual proyecto estratégico está dado por el olvido de la
teoría sistémica, es decir, “para maximizar el todo, es necesario desmaximizar las
partes”, en este sentido, no se produjo una adecuada priorización y jerarquización de
los énfasis estratégicos y en consecuencia hoy existen ocho lineamientos
estratégicos de la misma jerarquía, situación que conspira a todas luces con un
proceso organizado de la gestión del desarrollo.
2. MARCO CONCEPTUAL DEL DESARROLLO REGIONAL.
La actualización del plan estratégico de Atacama, supone la activación de un
proceso de diálogo social con la comunidad socialmente organizada, esto es, los
actores relevantes y protagónicos de la vida social, económica y cultural de la
región. Ellos, en conjunto con las autoridades locales y una masa crítica de técnicos,
serán los encargados de definir y acotar los grandes temas –de hoy y por sobre todo
del futuro- que interesan y ocupan a los ciudadanos de la región.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 61
Los planificadores han definido al desarrollo regional como “un proceso localizado
de cambio social sostenido que tiene como finalidad última el progreso permanente
de la región, de la comunidad regional como un todo y de cada individuo residente
en ella.
Para Boisier los siguientes atributos otorgan cierta especificidad a la región:
a)
Un creciente proceso de autonomía decisional regional, que significa más y más
capacidades locales para definir su propio estilo de desarrollo y para usar
instrumentos de política congruentes con tal decisión;
b) Una creciente capacidad regional para atrapar parte del excedente económico
generado en ella a fin de reinvertirlo en la propia región diversificando su base
económica y confiriendo sustentabilidad de largo plazo a su crecimiento;
c) Un creciente proceso de inclusión social, denotando este término
simultáneamente una mejoría sistemática en la repartición interpersonal del
ingreso regional y una permanente posibilidad de participación de la población
en las decisiones de competencia regional;
d) Un creciente proceso de concientización y movilización social en torno a la
protección ambiental y en torno al manejo racional de los recursos naturales de
la región y;
e)
Una creciente auto-percepción colectiva de pertenencia local, o sea de
identificación de la población con su región.
Desde un punto de vista conceptual un plan estratégico es una forma metodológica
de estudiar la región, con relación al medio externo, -dinámico, exigente y
cambiante-, simultáneamente es una radiografía de lo que es, en tanto territorio con
autonomía político – administrativa.
La región entendida como sistema de alta complejidad, requiere de una gestión
estratégica que considere un contexto sistémico y una visión prospectiva del futuro.
Los siguientes son los subsistemas que configuran el sistema regional:
−
−
−
−
−
−
−
−
Subsistema Institucional
Económico-Productivo
Físico-Ambiental
Ordenamiento espacial
Investigación y Desarrollo
Internacional e Interregional
Sociocultural
Infraestructura y Comunicaciones.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 62
2.1. Bases de datos y diagnósticos.
La región de Atacama se encuentra realizando importantes esfuerzos en materia de
generación y levantamiento de datos, procesamiento, transmisión y uso de sistemas
automatizados de información. Nuestra principal herramienta es el SITERRA, que
es un dispositivo organizacional operativo en toda la región orientado a la
administración y coordinación de información con el fin de ayudar a la toma de
decisiones y a la planificación del desarrollo de Atacama.
En una primera etapa, el SITERRA entregó tecnología informática –tres softwareque a través de la conformación de la Unidad de análisis Territorial en la Serplac se
transformó en una poderosa herramienta para la coordinación, porque se aprovechó
la existencia de esta tecnología para alimentarlos con la información existente en los
distintos servicios. De esta necesidad nació la red SITERRA, como una propuesta de
gestión para el sector público, pero que también está abierta a las instituciones del
sector privado.
A través de la red SITERRA – y por eso hablamos de dispositivo organizacional- se
busca una transformación en la forma de manejar la información, entregándole a
todos los servicios la posibilidad de acceder a tecnología de punta –sin costo
monetario alguno-, y al mismo tiempo hacer posible una comunicación fluida entre
los distintos sectores, para que de esta manera, las realidades observadas por cada
institución no sean desconocidas y excluyentes para los demás. En este sentido, la
creación de códigos comunes que eliminan las barreras entre los sectores es otra de
las potencialidades que entrega la integración a este sistema.
Esta nueva forma de manejar la información incluye la contextualización, de manera
de operar siempre sobre el territorio, lo que posibilita una mirada más allá del mero
dato tanto del problema como de las soluciones a abordar. Se trata de hacer de la
tecnología una aliada que ayude a la descentralización de la información y deje atrás
las visiones parceladas de la realidad por una mirada integral capaz de operar con los
distintos elementos que componen un territorio. Con instituciones dialogando entre
sí compartiendo códigos comunes sin las usuales barreras tecnológicas que impiden
el intercambio, una mirada integral sobre los problemas y las potencialidades de la
región y sus habitantes, y con la información disponible, es posible planificar de
mejor manera el desarrollo de Atacama.
El SITERRA es algo más que un Sistema de Información Geográfica-SIG. Un SIG
es sólo un producto acotado tecnológico. El SITERRA es un sistema de relaciones
vivas en constante transformación. En múltiples encuentros nacionales la existencia
de la red ha sido valorada como una nueva forma de propiciar la asociatividad en el
sector público para lograr una gestión basada en una visión integral – y no
parcelada- de lo local.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 63
2.2. Estructuras de coordinación de los procesos de formulación.
Se han explorado distintas vías para coordinar los esfuerzos de planificación y
diseño estratégico, la modalidad más eficiente, pareciera ser la constitución de un
equipo transdisciplinario y multisectorial de alta legitimidad técnica y política.
2.3. Análisis de coherencia de las propuestas.
Este es un tema de la más alta significación técnica, no obstante lo anterior, no
hemos hecho de manera cotidiana este análisis de coherencia externa entre el
documento estratégico regional y los demás instrumentos de planificación. Es más,
tampoco se han realizado análisis de pertinencia de las distintas iniciativas de
inversión. El principal problema radica en que la ERD no propone una priorización
ni jerarquización de los principales desafíos regionales.
2.4. Participación y legitimación del proceso.
El diseño estratégico regional sólo tendrá éxito si cuenta –a lo menos- con la
participación de la comunidad socialmente organizada. La actual estrategia contó
con la participación informada de 1.200 dirigentes sociales, políticos, sindicales y
empresariales, lo cual ha sido, a nuestro juicio el esfuerzo más serio de incorporar la
visión de la gente al diseño de un proyecto de destino común.
2.5. Experiencias de difusión de las estrategias.
Como señalan los expertos, hasta el mejor producto, requiere de marketing, en
consecuencia para la difusión de la actual ERD se contrató a una consultora
especializada quien diseñó un conjunto de piezas publicitarias destinadas a públicos
distintos. El apoyo publicitario fue acompañado de una campaña de sensibilización
cuyo público objetivo, era la comunidad atacameña.
2.6. La visión del territorio en las estrategias.
Hoy la III Región de Atacama ha avanzado hacia una concepción sistémica del
espacio regional, no sin antes transitar por la senda de la región- cuenca. Esta visión
de administración fundada en el manejo de la cuenca hidrográfica, si bien puede
tener enormes potencialidades, en nuestro caso, ha reducido la discusión sobre el
desarrollo regional a aspectos más bien accesorios, como lo es la discusión
presupuestaria tripartita (tres cuencas), desprovista de una visión integral.
2.7. Otros instrumentos de planificación territorial: Pladecos, Planes Regionales
Sectoriales, Estrategias Provinciales.
La Región de Atacama se encuentra en un proceso de construcción social, lo cual no
sólo a demandado dotarse de una ERD, sino también de otros instrumentos de
planificación. Las comunas se encuentran preparando sus planes reguladores y en
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 64
algunos casos se avanza hacia los Pladecos. La puesta en práctica de los convenios
de programación, que la región sostiene con los sectores nacionales a obligado a
tener visiones compartidas acerca del futuro. El estudio de la red asistencial regional
de establecimientos de salud, es condición sine qua non para un convenio de
programación sectorial. En el caso de la Provincia de Chañaral, se está llevando a
cabo una Estrategia Provincial liderada por el Gobernador. Esta diversidad de
instrumentos ha hecho emerger problemas nuevos, uno de ellos y quizá el más
importante tiene relación con la falta de “diálogo” entre los distintos planes
regionales sectoriales, planes comunales y la ERD.
3. EN LO QUE RESPECTA A LA GESTIÓN ESTRATÉGICA.
La Región de Atacama no ha realizado una gestión estratégica de su plan y en
consecuencia no se han identificado ni establecido compromisos formales con lo s
principales actores regionales. Esta falta de alianzas estratégicas ha repercutido en
una gestión descentralizada del desarrollo regional, situación que se ha intentado
revertir por la vía de consultas periódicas con los representantes o líderes regionales
o locales. Sin lugar a dudas, nuestra principal debilidad esta dada por esta falta de
gestión estratégica situación que ha conspirado contra el desarrollo exitoso de los
planes y programas diseñados para superar situaciones crónicas de pobreza y de
deficiente calidad de vida.
3.1. En lo que respecta a la evaluación de las Estrategias.
a. Coherencia entre objetivos estratégicos.
El análisis de coherencia a que fue sometida la ERD nos demostró que la región
logró posicionar ciertos temas en la agenda pública, lo que una vez decantados
facilitaron el diseño de objetivos compartidos, entre sectores, territorios y personas.
b. Coherencia entre objetivos estratégicos y acciones, políticas y proyectos.
En general, es posible señalar que han habido esfuerzos institucionales para
sintonizar los distintos instrumentos de planificación y en virtud de ello no se han
producido grandes brechas entre lo planificado regionalmente y los diseños
provenientes desde el centro.
c. Actualización de la Estrategia Regional de Desarrollo - ERD.
El programa de actualización de la ERD, intentará hacerse cargo de las definiciones
o concepciones del desarrollo regional que a lo largo de estos años hemos ido
depurando e internalizando como equipo de trabajo. Se contempla la
implementación y articulación de cuatro módulos diferentes, pero absolutamente
complementarios entre sí.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 65
4. PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL PERÍODO 2000/2006 EN EL
MARCO DE LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA.
4.1. Primer módulo.
Este esquema modular de trabajo, se inicia con un primer módulo relativo al tema de
la identidad de pasado u origen de la actual región de Atacama. El estudio se
denomina Programa Historiográfico sobre “Sociedad y Economía Regional de
Atacama siglo XIV-siglo XX”. No olvidemos que la construcción social de una
región requiere para su concreción de claros rasgos o elementos identitarios. Lo
anterior significa que, en función de antecedentes históricos, los habitantes de la
región se sienten pertenecientes a ese territorio que, siendo parte indisoluble de un
contexto mayor (país), tiene especificidades que determinan que el colectivo se vea
a sí mismo y sea visto por los demás como diferente, esto es, una unidad con
identidad reconocida.
4.2. Segundo módulo.
El segundo módulo tiene como objetivo rescatar o revelar el Proyecto Cultural
Regional, sea que éste esté implícito o manifiesto. Recordemos que no hay
territorios, por pequeños que estos sean, que no tengan alguna forma de cultura,
compuesta por tradiciones, hábitos y costumbres, formas de organización social,
relacionamiento con el medio y expresiones de todo tipo que no son otra cosa que
articuladores y mecanismos de reproducción y/o socialización de sus propias
culturas particulares.
El estudio “Diagnóstico Cualitativo de las Identidades Regionales en Atacama”
también deberá dar cuenta de la apropiación local de la cultura comunitaria y
simultáneamente describir la capacidad de los habitantes para apropiarse de la
cultura global, de forma de evitar la alienación y el parrioquialismo.
4.3. Tercer módulo.
Un tercer módulo busca analizar el comportamiento coyuntural y prospectivo de las
variables macroeconómicas nacionales e internacionales en el contexto de Atacama.
Lo anterior, porque el desarrollo regional, en un país tan heterogéneo y diverso en
términos geográficos, sociales, culturales y políticos como Chile, en el marco de una
economía abierta y de un mundo en creciente globalización, no es el resultado
mecánico de la desagregación del desarrollo nacional, sino, por el contrario, es
producto de una interacción asimétrica y no siempre positiva, entre dos conjuntos de
factores.
Por una parte, la Estrategia de Desarrollo Nacional, las políticas públicas nacionales,
las decisiones de inversión y comercialización de las grandes empresas y
conglomerados económicos privados nacionales y extranjeros y el comportamiento
de los mercados internacionales y de las políticas económicas de otros países,
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 66
conforman un conjunto de factores exógenos
posibilidades y límites del desarrollo regional.
a
Atacama,
determinando
Por otra parte, las políticas de inversión pública regional y de gasto social y las
decisiones regionales privadas de asignación de recursos, junto al comportamiento
de los actores sociales y económicos de la región, constituyen el conjunto de
factores endógenos del desarrollo regional, cuya potencialidad está subordinada al
conjunto de posibilidades y restricciones establecidas por los factores exógenos.
De la fineza y calidad de estos tres estudios –historia, cultura y economía- dependerá
en gran medida la eficacia y eficiencia del posterior diseño y gestión del desarrollo
regional deseado.
Todo proyecto político –en sentido amplio- o plan de desarrollo se estructura o
actualiza a partir de una imagen de futuro. Sin dicha imagen no puede haber
conducción social porque simplemente no se sabe dónde ir. Si bien una imagen de
futuro representa una construcción voluntarista, esta se mediatizará en la medida que
represente el campo de lo posible dentro de lo deseable, en un horizonte de tiempo
dado.
Bajo esta lógica, la coherencia entre el diagnóstico –histórico, cultural y económicoy la propuesta – plan estratégico- resulta crucial, es decir, la propuesta de futuro,
para que tenga sentido –dirección y significado- debe ser socialmente aceptable,
técnicamente posible, económicamente eficiente y políticamente viable. La imagen
de futuro de la región se construirá mediante el uso de la metodología prospectiva
de escenarios considerando, como ya se señaló, los insumos de las tres etapas
anteriores.
Está de más recordar que un Plan Estratégico Regional, es por definición, un
proyecto democrático de elevada participación social. En la práctica esto se traduce
en la preparación y desarrollo de sucesivas reuniones de trabajo -durante todo el
proceso de actualización de la Estrategia Regional – con las organizaciones sociales
y en la mantención de “conversaciones profesionalmente estructuradas” con el
conjunto de líderes regionales relevantes. Esto presupone la activa participación de
profesionales expertos en técnicas de animación sociocultural y de planificadores
especialistas en áreas temáticas específicas.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 67
IV REGIÓN
SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIA REGIONAL DE
PLANIFICACIÓN DE LA REGIÓN DE COQUIMBO.
1. BREVE DESCRIPCIÓN DE LOS PROCESOS DE FORMULACIÓN Y/O
ACTUALIZACIÓN ANTERIORES, CONSIDERACIONES GENERALES
Y SUS PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS.
En 1990, al asumir el Gobierno del Presidente Aylwin y junto a la creación del
Ministerio de Planificación y Cooperación-MIDEPLAN, surge la necesidad de
generar instrumentos de planificación tendientes a orientar las acciones públicas y
privadas para el desarrollo regional.
Es así como en ese período, con don Renán Fuentealba como Intendente Regional,
se formuló en la IV Región de Coquimbo, un documento que contenía las
principales ideas de desarrollo, indicaba las prioridades que la acción gubernamental
impondría en sus inversiones, señalaba lo que en materia de descentralización se
veía como de urgente resolución, y se establecía como necesario un vínculo con el
mundo académico universitario y con el sector privado, para el logro de los
objetivos regionales.
No obstante, más que un instrumento de planificación, el resultado fue un
documento rector que sin pretensión ni rigurosidad metodológica, sirvió para
orientar la acción del Gobierno en la Región, y sirvió de base para la posterior
puesta en marcha del Gobierno Regional.
En 1994, el Presidente de la República, don Eduardo Frei Ruiz-Tagle confirma la
continuidad en el cargo al Intendente y un gran porcentaje de Secretarios Regionales
Ministeriales se mantienen formando su equipo. Este hecho, otorga a la
Administración Regional una continuidad tanto en las formas de entender el
desarrollo como en los objetivos regionales propuestos.
Ello determina que para lograr avanzar en el cumplimiento de esos objetivos, se
hacía necesario formular una Estrategia, que entregara cursos de acción que
posibilitaran el desarrollo esperado.
De esta manera, se elaboró una metodología para la elaboración de la Estrategia
Regional de Desarrollo, que permitiera cubrir los requerimientos de contenido y
forma indicados por el Intendente Regional y definiera una forma de trabajo para su
aplicación.
En cuanto a su contenido, el instrumento debía dar cuenta de los objetivos regionales
en los ámbitos social, económico y territorial, y en cuanto a sus características, debía
ser participativa, integradora, y dinámica.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 68
Así surge un instrumento rector que se estructura en 20 programas estratégicos, y 4
áreas supervisadas y coordinadas por los Comité Regionales Interministeriales
Social, de Fomento Productivo, de Infraestructura y Territorio, y de Modernización
de la Gestión
A fines de 1998, se estimó conveniente llevar a cabo una evaluación de la Estrategia
Regional de Desarrollo Región de Coquimbo, que permitiese revisar en términos de
resultados el impacto de su aplicación y determinar las materias pendientes.
2. MARCO CONCEPTUAL DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO.
De acuerdo a la forma de entender el desarrollo, las autoridades regionales
determinaron que el eje central de éste debía ser la Persona Humana.
Con ese principio general, en el concepto de desarrollo se considera la interrelación
e interdependencia de tres dimensiones: social, económica y territorial, desde la
perspectiva humana. El desarrollo de las personas en forma individual y colectiva, el
desarrollo de cada actividad económica y el conjunto de éstas, el desarrollo de cada
unidad territorial y su relación con otros territorios.
Concepto de Desarrollo Sustentable.
Se reconocen tres componentes fundamentales:
a) Los seres humanos en su dimensión social y cultural, como sujetos del desarrollo.
b) Las actividades económicas, en su dimensión productiva, como medio de
satisfacción de necesidades.
c) El territorio en su dimensión espacial y ambiental, como espacio natural de las
actividades humanas.
Se entiende el desarrollo como el proceso en que juegan en forma dependiente y
equilibrada estas tres dimensiones: permanente búsqueda de satisfacción de las
necesidades humanas con justicia y equidad, realizándose para ello una diversidad
de actividades que producen un beneficio económico creciente y sostenido,
mediante la utilización y explotación de recursos naturales de forma ambientalmente
compatible, permitiendo con ello asegurar la sustentabilidad y equilibrio del sistema
y la armonía del hombre consigo mismo y con el medio al que pertenece.
3. BASE DE DATOS, FORMAS DE UTILIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN,
CARACTERÍSTICAS DEL DIAGNÓSTICO.
Conforme al diseño del proceso, la búsqueda de la información fue operacional,
orientada a obtener por una parte, una rápida caracterización general de la región y
por otra, recopilar las demandas emergentes de la comunidad.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 69
Para lo primero, teniendo en consideración que no se trataba de efectuar un
exhaustivo examen de toda la realidad regional, sino de contar con un diagnóstico
operativo, se utilizó información existente en los servicios públicos nacionales y
regionales, organismos internacionales e instituciones privadas.
Para lo segundo, inspirado en el criterio de privilegiar la participación ciudadana, se
desarrollaron tres reuniones masivas con la comunidad de cada Provincia: Elqui,
Limarí y Choapa. Equipos de trabajo que estructurados por diversas temáticas,
recogieron las demandas y aspiraciones de la comunidad en los ámbitos social,
económicos, territorial y de gestión gubernamental.
Con la información recopilada, y tras un esfuerzo de sistematización, se trabajó en el
análisis utilizando aspectos de la planificación estratégica, como el análisis de
factores internos (fortalezas y debilidades), y externos (oportunidades y amenazas).
Con la identificación de éstos, se realizó la integración de factores estratégicos,
dando origen a las Potencialidades y Desafíos, y a los Riesgos y Limitantes para el
desarrollo regional.
4.
COHERENCIA DE PROPUESTA Y OBJETIVOS, PRIORIZACIÓN DE
LÍNEAS ESTRATÉGICAS, ARTICULACIÓN DE PLANES DE
INVERSIÓN, CARTERA DE PROYECTOS, PLANES PLURIANUALES,
OTROS.
En función de los énfasis políticos que la acción gubernamental determinó imprimir
al desarrollo regional durante el período 1994-2000, surgieron diversas áreas cuyos
temas son multidimensionales y responden a una interacción de las dimensiones
sociales, económicas y territoriales. Estos temas fueron prioritarios y se les asignó el
rango de “Programas Estratégicos”.
Así, cada iniciativa emprendida por la región es posible adscribirla a alguno de los
programas estratégicos y esto determina su grado de coherencia y pertinencia con
los objetivos regionales.
Esto significa que los planes de inversión regionales así como los planes
plurianuales y convenios de programación deben, necesariamente, estar enmarcados
en alguno de estos Programas Estratégicos.
La priorización de líneas estratégicas está dada por la decisión política que
anualmente determina, en función de las prioridades nacionales y diagnósticos
regionales coyunturales, los énfasis que tendrá la acción gubernamental.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 70
5. VISIÓN DEL TERRITORIO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
La ERD incorpora en su concepto de desarrollo, la dimensión territorial de la
planificación.
Desde la perspectiva del sistema físico natural, se reconoce en la Región la
existencia de cuatro grandes unidades territoriales homogéneas: la alta montaña, la
franja costera, los valles transversales y los interfluvios. Al superponer el paisaje
cultural (ambiente construido) sobre este sistema natural, se identifican unidades de
planificación con características y problemas propios, que trascienden los límites de
la división política administrativa.
Objetivos.
En un enfoque global, la ERD define para la dimensión territorial dos Objetivos
Generales Regionales: “Consolidar la integración y ordenamiento armónico del
territorio” en el sentido de reforzar y consolidar la estructura intraregional y las
relaciones extraregionales; y “Cautelar el medio ambiente y la calidad de vida” en el
sentido de efectuar acciones de preservación del medio ambiente natural y cultural.
Por otra parte, la Estrategia Regional plantea como principio orientador, el de
“Aprovechar potenciales del territorio y fortalecer la conciencia de identidad
regional”.
De estos objetivos y principios surgen 5 programas estratégicos, bajo la perspectiva
territorial:
a. Programa de manejo eficiente del agua
b. Programa de integración territorial
c. Programa de investigación de recursos naturales
d. Programa de fortalecimiento de unidades territoriales homogéneas
e. Programa de preservación del ambiente y control del proceso de desertificación.
Dichos programas se proponen objetivos de corte general, en donde la realidad de
cada territorio aportará en un nivel más específico la diversidad de las propuestas.
6. HORIZONTES DE PLANIFICACIÓN Y VISIÓN PROSPECTIVA.
La Estrategia Regional de Desarrollo fue diseñada como un instrumento para el
período 1994-2000. Sin embargo, la Misión que se declara: “…el desarrollo integral
de los habitantes de la región, en armonía con el entorno y donde las personas sean
centro y fin de toda acción de los diversos actores que en él intervienen”, va más allá
del período señalado, como asimismo los objetivos propuestos. En consecuencia, se
advierte la existencia de varios horizontes de planificación y con diversas niveles de
acción:
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 71
Largo Plazo.
Si bien, el instrumento se efectuó para un determinado tiempo, sus alcances son de
largo plazo y por tanto establece ya, una visión de futuro o imagen de región que es
compartida por la comunidad regional.
Mediano Plazo.
La definición de objetivos generales regionales; objetivos específicos y políticas,
tienen un alcance susceptible de ser alcanzado en el período para el que fue diseñado
el instrumento, y por tanto constituye una carta de orientación para ese lapso.
Corto Plazo.
Los programas estratégicos van cumpliendo sus objetivos en la medida que acciones
especificas se van desarrollando. Estas se llevan a cabo, en general, a través de
planes de inversión que persiguen cumplir con determinadas metas, las que a su vez
son formuladas de acuerdo a los procesos presupuestarios.
7. PARTICIPACIÓN, FORMAS DE VINCULACIÓN CON LA COMUNIDAD
Y ACTORES RELEVANTES, OBJETIVOS Y CARACTERÍSTICAS.
La participación se entiende como un proceso en el que se trata de “ir trazando
ritmos y ámbitos adecuados de su institucionalización, que no sólo garanticen la
expresión de los deseos de las mayorías y su presencia en el proceso de decisión,
sino que también preserven o aumenten los niveles de racionalidad en las
decisiones” (J. L. Coraggio). En este mismo sentido, según otro autor, la búsqueda
de esta racionalidad del desarrollo pasa por la reconstrucción de territorios
integrados, permitiendo a sus habitantes ejercer un control democrático sobre la
utilización de los recursos del territorio para satisfacer de mejor forma las
necesidades de la población.
En la experiencia de la Región de Coquimbo, la comunidad participó en reuniones
Provinciales (Elqui, Limarí y Choapa) en donde expresó sus aspiraciones y dio a
conocer sus demandas locales. La información proporcionada fue fundamental para
el diseño de los objetivos regionales y estructuración de programas estratégicos, sin
embargo en el resto del proceso, vale decir, en la aplicación de la ERD y en el
control de la misma, la comunidad se ha mantenido al margen. Ello se debe a que el
instrumento no consideró instancias de participación durante el resto del proceso, ni
tampoco estableció mecanismos de control ciudadano.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 72
8.
GESTIÓN ESTRATÉGICA, GRADO DE CORRESPONSABILIDAD A
NIVEL
INSTITUCIONAL
PÚBLICO
Y,
ALIANZAS
ESTRATÉGICAS PÚBLICO - PRIVADO.
La ERD planteaba que para llevar a cabo su aplicación se requería de una
organización con un estilo de trabajo innovador e integrador, reconociendo, por una
parte, que es toda la comunidad regional la responsable de su propio desarrollo, y debe
intervenir activamente en las decisiones que conducen hacia ese camino; y por otra,
que sólo el trabajo concertado y consensuado de estos actores llevará a obtener
soluciones reales a problemas concretos, optimizando el uso de los recursos y
actuando oportunamente.
En este contexto, se reconocen en la pirámide institucional tres niveles distintos, desde
la perspectiva de su función en el proceso de gestión del desarrollo:
En la cúspide se ubica, la máxima autoridad regional, conformada por el Intendente y
el Consejo Regional (CORE), a quienes les compete la función primordial de tomar
las decisiones definitivas que la ley señala en materia del desarrollo y administración
regional.
A continuación, se distingue el nivel cuya función es la coordinación de las acciones y
asesoría directa al nivel decisional.
Figura 1: Esquema de Organización Institucional.
Fuente: Elaboración Equipo de Trabajo, Serplac IV Región.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 73
En este plano se encuentran el Gabinete Regional, como órgano asesor del Intendente,
representado por los Secretarios Regionales y otros Directivos designados; los
Comités Intersectoriales: Social, Productivo y de Infraestructura, que corresponden a
los Comités Interministeriales del nivel nacional; y luego, las Comisiones
Funcionales, que corresponden a las instancias de coordinación, permanentes o
temporales, que son necesarias para llevar a cabo temas específicos de carácter
intersectorial, que pueden requerir el concurso de actores distintos a los Secretarios
Regionales que integran los comités; como ejemplo se puede citar las Comisiones de
Drogas y Estupefacientes, Violencia Intrafamiliar, Desarrollo Rural y Urbano, entre
otras.
El tercer nivel corresponde al de la función operativa o de ejecución, donde se ubican
todos los servicios públicos en su acción sectorial. Estos ejecutan, tanto las acciones
que derivan de las decisiones coordinadas y concertadas o "estratégicas", como las
que provienen de decisiones netamente sectoriales, en conformidad con la labor
habitual que les compete.
Tareas
Vista desde esta óptica la organización del aparato público regional, fue necesario
definir algunas de las tareas relacionadas con la estrategia de desarrollo que les
correspondió realizar a cada una de las instancias de coordinación antes señaladas.
a. Gabinete Regional: analizar en forma periódica el cumplimiento de la Estrategia de
Desarrollo, evaluar sus efectos - directos e indirectos - y sugerir las enmiendas o
cursos de acción alternativos frente a sucesos inconvenientes para el desarrollo de
la Región, todo desde una perspectiva técnica y política, tanto sectorial como
global.
b. Comités Intersectoriales: Desde la perspectiva temática de cada una de estas
instancias, se debe analizar el avance de la Estrategia y los programas estratégicos,
así como la coordinación de acciones que resulten necesarias para llevar a cabo
cada uno de estos programas. Se trata de una instancia de coordinación donde
eventualmente podrían participar todos los sectores, pero para coordinar acciones
desde un área temática específica.
c. Comisiones funcionales: tal como su nombre lo señala, este tipo de comisiones
tiene un nivel de acción más puntual dentro de las instancias de coordinación, y su
trabajo dice relación con temas concretos que sea necesario abordar para el
cumplimiento de un objetivo específico. Más que un área temática, en este nivel se
abordarán temas concretos, como por ejemplo Drogadicción, Desarrollo Rural,
Tercera Edad, etc.
Su tarea es proponer y coordinar acciones que se inscriban dentro de los
planteamientos estratégicos, pero que su nivel de coordinación va más dirigido a la
ejecución que a la planificación.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 74
d. Servicios Públicos: como parte del nivel operativo, corresponde a los servicios
realizar todas las tareas que la ley les asigna, pero con conciencia permanente de
los objetivos y planteamientos estratégicos, con el propósito de que su acción
busque la máxima coherencia con dichos postulados, como asimismo, exista la
percepción de pertenencia o inclusión en un proceso de mayor alcance que el de
la acción específica.
9. ARTICULACIÓN CON OTROS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN:
PLADECOS,
PLANES
REGIONALES
SECTORIALES,
METAS
REGIONALES, ESTRATEGIAS PROVINCIALES.
La Estrategia Regional fue concebida como un instrumento rector general, que
entrega la visión del desarrollo de la región en su conjunto, y en consecuencia, todos
los instrumentos de planificación, al interior de la región, debían estar subordinados
a él, o al menos con claras referencias y compatibilidades en el accionar propuesto,
en los distintos ámbitos.
Sin embargo, aún cuando las intervenciones propuestas por otros instrumentos,
tienen como unidad de planificación a territorios contenidos en la propia región, no
siempre su articulación está dada de manera directa.
Articulaciones
a. En el caso de los PLADECOS, cada comuna se plantea objetivos comunales,
cuya relación con la ERD no está claramente expresada. La naturaleza de la
planificación comunal responde a una visión que debiera estar contenida y ser
parte integrante de una imagen global proporcionada por la ERD, en donde la
escala de intervención es menor, y los objetivos debieran ser más operacionales,
entregando la especificidad que el territorio demanda.
b. Los planes sectoriales se han entendido como planes operacionales de la ERD,
que en un nivel de mayor resolución definen acciones estratégicas para cada
sector, pero enmarcadas en ella. Así se han elaborado “Estrategia Regional de
Pesca”, “Plan Maestro de Desarrollo Turístico”, entre otros.
c. Las Metas Regionales han sido estructuradas desde un comienzo (1995) en
función de la Estrategia Regional de Desarrollo, lo cual significa que se
formulan y evalúan metas regionales por cada área y programa estratégico. Los
Comité Regionales son los encargados de supervisar y coordinar el proceso.
Con ello se ha logrado establecer un estrecho vinculo con la Estrategia,
sirviendo además de instrumento evaluativo periódico de la misma.
d. En la Región, no se han formulado Estrategias Provinciales.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 75
En el cuadro siguiente se expresa la manera en que se concibe la articulación de
instrumentos tanto de planificación, gestión y control en los distintos niveles
territoriales y administrativos.
ANÁLISIS
DISEÑO
ESTRATEGIA
INTER NACIONAL
Diagnóstico
operativo
Retrospectiva
Prospectiva
Tendencias
Visión
Imagen Objetivo
Escenarios
Misión
Objetivos estratégicos
NACIONAL
Análisis
Nacional
SECTORIAL
REGIONAL
LOCAL
Análisis
Sectorial
Análisis
Regional
Análisis
Comunal
DEFINICIÓN
OPERATIVA
Objetivos
inmediatos
§
Énfasis
prioridades
§
Plazos
§
Recursos
§
Responsables
§
Metas
Indicadores
Programa
de §
Programas
Gobierno
Nacionales
Estrategia Nacional
§
Convenios
Política Nacional de §
Tratados
Desarrollo Regional
Políticas Sectoriales
§
Planes
sectoriales
sexenales,
decenales,
quinquenales
§
Metas
Ministeriales
§
Convenios de
Programación
Estrategias
§
Plan Inversión
Regionales
Regional
Planes Regionales de §
Metas
Desarrollo Urbano
Regionales
Plan
Regulador §
Convenios de
intercomunal
Programación
Pladecos
§
Plan
de
inversión
comunal
APLICACIÓN
EJECUCIÓN
SEGUIMIENTO
CONTROL
EVALUACIÓN
Gestión presupuesto Evaluación - balance
Ejecución
Presupuestaria
§
Anual
§
Plurianual
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Balance
de
Gestión
Cuenta Anual
Balance Sectorial
Evaluación Metas
Ministeriales
Convenio
de
Desempeño
Institucional
Balance Regional
Evaluación Metas
Regionales
Cuenta
anual
inversión regional
Cuenta de Gestión
Municipal
10. DIFUSIÓN Y CONOCIMIENTO POR PARTE DE LA COMUNIDAD Y
ACTORES RELEVANTES.
Durante 1995 se llevó a cabo un programa de difusión de la Estrategia Regional de
Desarrollo, el cual consideró la elaboración de una imagen corporativa de la ERD y
la difusión de los contenidos de ésta, a través de los medios de comunicación y la
entrega de material gráfico y audiovisual a la comunidad, a los agentes privados y a
los estamentos de la Administración Pública
Es así como se diseñó, imprimió, editó material de difusión de los contenidos de la
Estrategia, según grupos de interés:
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 76
§
§
§
§
§
§
§
§
§
§
Cartillas para las organizaciones Comunitarias.
Cartillas para los agentes privados.
Cartillas para los funcionarios públicos.
Programas radiales en que se exponían los compromisos de cada Programa
Estratégico.
Pegatinas, solapines, estampillas de campaña publicitaria.
Letreros de obras y avisos para licitaciones.
Material de apoyo a giras del Gabinete Regional: Banderas, pendones, testeros.
Spot para la televisión.
Jingle para campaña radial.
Papelería y señalética.
Los resultados del programa han sido discretos, por cuanto, en una “Evaluación
Cualitativa de la ERD”, desarrollada por una consultoría a fines de 1999, se
concluyó que la comunidad conoce en términos muy vagos, los que significa la ERD
y en forma muy genérica los contenidos de ésta. No obstante, la imagen corporativa
se ha posicionado como el “logotipo” identificatorio del Gobierno Regional, como
órgano ejecutivo.
11. EVALUACIÓN, CONTROL DE GESTIÓN.
A Fines de 1998, se contrató una consultoría especial para llevar a cabo una
“Evaluación de la Estrategia Regional de Desarrollo”.
El propósito inicial era saber como habían evolucionado algunos elementos que
permitieran medir el cumplimiento de los compromisos establecidos en dicho
documento. Ello obligó a crear una matriz de indicadores, buscando calzar cada
objetivo específico e indicadores e índices, dado que la ERD no contemplaba
explícitamente ninguna forma de medición ni de evaluación.
De esta forma se partió con un proceso de evaluación a posteriori, con una malla de
indicadores que permitieran medir el cumplimiento de los compromisos contraídos,
matriz que parte de la premisa que no se pretende evaluar la totalidad de la acción
gubernamental en la Región en el ámbito del desarrollo, dada su enorme amplitud,
sino que más bien es una selección de elementos relevantes asociados a los objetivos
específicos establecidos en la ERD.
Los resultados se encuentran publicados en el documento “Análisis y Evaluación
Estrategia Regional de Desarrollo, Región de Coquimbo”, Secretaría Regional de
Planificación y Coordinación Región de Coquimbo.
Asimismo, durante el último trimestre de 1999, se desarrolló una “Evaluación
Cualitativa de la Estrategia Regional”, a objeto de medir las implicancias e impacto
de la ERD desde una perspectiva cualitativa y como una forma de proyectar
metodologías alternativas para la evaluación de la gestión pública, y la percepción
que la sociedad civil tiene respecto de ésta.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 77
Ambos estudios han aportado interesantes conclusiones, en lo que se refiere a la
incorporación al proceso de planificación de instrumentos que permitan ir
monitoreando, no sólo la aplicación de la ERD en términos de resultados e impacto
en los indicadores de desarrollo, sino que además ir recogiendo la percepción que la
comunidad va teniendo de la gestión. Ello da cuenta que la planificación debe ser un
proceso permanente y dinámico, retroalimentado por periódicas evaluaciones.
También aparece con mucha relevancia, la importancia que se le asigna a la
participación durante todo el proceso, vale decir: en la formulación de la estrategia,
en las decisiones que exige su aplicación y en el control que la comunidad debe
ejercer sobre los compromisos allí consignados y las acciones que llevan a cabo.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 78
V REGIÓN
ESTRATEGIAS REGIONALES DE DESARROLLO
LA EXPERIENCIA DE LA V REGIÓN DE VALPARAÍSO
1.
FORMULACIÓN
DESARROLLO
DE
LAS
ESTRATEGIAS
REGIONALES
DE
1.1. Marco Conceptual del Desarrollo Regional.
La formulación de Estrategias de Desarrollo Regional en la Región de Valparaíso,
ha estado inspirada en el marco de la concepción de un desarrollo sustentable. Así
en la ERD formulada durante el periodo 1994-1995 se puede apreciar que la Visión
es:
"... el desarrollo regional sustentable tiene como meta lograr un crecimiento
económico a tasas iguales o superiores a la del país en un marco de equidad
social, que permita un mejoramiento sustantivo de las condiciones y calidad de
vida de la comunidad regional".
Este marco conceptual plantea un énfasis en la participación de la comunidad
regional en las distintas etapas de formulación de la ERD. En consecuencia, la
metodología adoptada procuró asegurar el máximo de participación ciudadana,
utilizando para ello diferentes instancias para el desarrollo de técnicas participativas.
A fines de 1997 el Gobierno Regional toma la decisión de iniciar un proceso de
actualización de la carta de navegación regional, resaltando la necesidad de integrar
a esta reedificación a distintos actores del quehacer regional. En el mismo sentido, el
Capítulo Regional de Municipalidades manifiesta la necesidad de articular la
planificación local con la regional y su interés por participar en un proceso de
discusión en torno a los ejes de desarrollo de la región.
Tomada la decisión de abrir este proceso, la Secretaría Regional de Planificación
estructuró una propuesta de trabajo que recoge orientaciones metodológicas de la
planificación estratégica-prospectiva, que entiende las ERD como un proceso
gestado por actores sociales concretos circunscritos a un territorio delimitado y
diferenciado, es conceptualizada como “un conjunto de proposiciones y vías de
actuación institucional, destinadas a modificar el funcionamiento del sistema
regional, pero teniendo particular cuidado de incorporar la dimensión territorial de
dicho sistema,... es decir, tanto la estructura territorial de las actividades
económicas, como la organización social y cultural del espacio regional”
(MIDEPLAN-PNUD, 1995; pp 23).
La opción por una metodología que comprenda elementos de planificación
estratégica prospectiva, particularmente mediante la construcción de escenarios
regionales a largo plazo (2010), incorpora al mismo tiempo técnicas participativas
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 79
que permiten recoger las percepciones de distintos actores regionales, y que facilitan
la adopción de compromisos durante el proceso de discusión: Por último, se
contempla como área de análisis las estructuras territorial regional no sólo en el
diagnóstico regional, sino también en términos del impacto de procesos económicosociales que resulten de los modelamientos.
Esta metodología de planificación representa una ventaja en la medida que, asociada
a la prospectiva, permite una reflexión para aclarar la acción presente a la luz de
futuros posibles, en donde la práctica de una planificación regional estratégicaprospectiva tiene como condición sine qua non el generar un proceso de discusión y
de acuerdos entre los actores y grupos sociales, tanto en la medida que lo cualitativo
debe tener una expresión en la toma de decisiones, siendo la única manera de
generar un proyecto regional que dé paso a compromisos y sentido de identificación
con tal producto por parte de la sociedad.
El proceso de análisis y de debate regional, debe basarse en un diagnóstico territorial
de la Región, que permita a los participantes poder pensar espacialmente las
diferentes temáticas que sean objeto de análisis. Esto resulta un gran desafío en tanto
las regiones constituyen sistemas considerablemente abiertos, donde no se cuentan,
por ejemplo, con instrumentos de regulación económica efectiva como los posee el
Estado; lo cual obliga a tratar como “espacio regional al espacio de los flujos y al
espacio de los lugares como parte constitutiva de su territorio (Castells, 1995).
En resumen, se plantea un ejercicio regional de actualización de la Estrategia de
Desarrollo para la Región de Valparaíso que, desde un enfoque territorialprospectivo, intenta conjugar por un lado las diversidades y especificidades de la
Región así como sus interrelaciones y complejidades con el contexto nacional e
internacional, con un esfuerzo reflexivo orientado a un horizonte al año 2010, que
nos permita reducir la incertidumbre y contar con caminos alternativos ante
escenarios distintos al que sea definido como principal.
Sin embargo, en la formulación de objetivos estratégicos puede acentuarse algunos
aspectos por sobre otros, y generar de esta manera un nuevo equilibrio entre los ejes
que constituyen el concepto de Desarrollo Sustentable. En efecto, al utilizar un
enfoque prospectivo que selecciona previamente las tendencias en un trabajo
reforzado por la constitución de grupos de discusión de expertos, puede introducir
sesgos provenientes de la especialización de los mismos. En nuestro caso se trata de
prevenir este riesgo, incorporando como criterio de selección de los expertos, la
diversidad ideológica y la convocatoria de expertos de reconocida trayectoria en
trabajos multidisciplinarios con alta especialización de los participantes. Otro factor
de prevención de este riesgo es la conformación de grupos de expertos en temas
tales como Identidad, Cultura y Gestión del Desarrollo.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 80
1.2. Bases de datos y diagnósticos
Las bases de datos utilizadas en la formulación de la primera ERD estuvieron
orientadas por un enfoque de presentación global de la realidad regional, y no se
consideró la conformación de una base de datos integrada, cuya búsqueda y
sistematización estuviera inspirada por una concepción previa de las necesidades de
los organismos de Planificación. El diagnóstico resultante fue fundamentalmente
cualitativo y originado desde las instancias de debate y participación de la
comunidad regional.
En el proceso actual, la estructuración de una base de datos coherentemente
integrada a los procesos de elaboración de diagnósticos e hipótesis han sido una
parte sustancial del trabajo realizado hasta la fecha. Esto nos ha obligado a apoyar la
selección de variables en el uso de técnicas y procedimientos nuevos, teniendo
presente que aun así, se corre el riesgo de introducir sesgos específicos. No obstante,
este sesgo es corregible en la etapa de discusión de expertos.
Un elemento destacable para la discusión es la formulación de diagnósticos bajo el
enfoque de la prospectiva, no tanto por la dificultad implícita en la formulación de
aseveraciones que reflejen adecuadamente la realidad regional, como por el hecho
de conformarse a partir del análisis de las bases de datos recogidas. Dado que estos
diagnósticos son la base de la discusión de los grupos de expertos, se tiende a
formular diagnósticos descriptivos.
1.3. Estructuras de coordinación de los procesos de formulación.
En el caso del proceso de actualización de la ERD, se han creado dos instancias de
coordinación:
− Consejo Consultivo para el proceso de planificación Regional, compuesto por
miembros del CORE, el Gabinete Regional, funcionarios de las Divisiones de
Administración y Finanzas y de Análisis y Control de Gestión, presidida por el
Intendente Regional.
− Comité Técnico de apoyo al Consejo Consultivo, compuesto por funcionarios de
las instituciones representadas en el Consejo Consultivo, destacados
especialmente para estos efectos.
1.4. Análisis de coherencia de las propuestas.
En el proceso de formulación de la primera ERD, este aspecto no contó con una
instancia específica que permitiera abordar la tarea de analizar la consistencia de las
propuestas. Entre las críticas que se han vertido respecto de la ERD mencionada, se
encuentra la amplitud de su contenido, lo que puede tener su origen en la carencia de
esta instancia.
Este elemento no ha sido desarrollado aún en el proceso actual, pero se prevé una
etapa que debe ordenar las propuestas.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 81
1.5. Participación y legitimación del proceso.
Se ha señalado que el proceso de formulación de la ERD 1995-1995, se puso
especial énfasis en el carácter participativo contribuyendo a legitimar el proceso
como tal. Sin embargo, el contenido y estructuración del documento final no cuenta
con una aprobación igualmente amplia, especialmente de parte de aquellos actores
que no ven reflejadas en la ERD sus propuestas al mismo nivel de las otras.
Este problema puede relacionarse con la falta de jerarquización explícita de los
objetivos y programas estratégicos que conforman el diseño final, por una parte. Por
otro lado, es claro que la diversidad en términos de identidad cultural de los actores,
característica de la Región de Valparaíso, juega en contra de una aceptación
unánime o, al menos, mayoritaria.
También es posible que el cuestionamiento más o menos permanente de la ERD, sea
el fruto de un desarrollo institucional insuficiente para materializar las expectativas
que generó el proceso participativo de formulación.
En el caso del proceso de actualización que se está desarrollando, no es posible
apreciar los alcances de la participación. Se prevé una participación en dos niveles
de trabajo:
Uno, temático, que busca asegurar la representatividad de diferentes actores, a través
de su participación en seminarios temáticos.
Otro, de carácter provincial, que pretende asegurar la representatividad de los
actores desde la división político administrativa existente.
1.6. Experiencias de difusión de las estrategias
En la primera ERD, hubo difusión solamente durante el proceso de formulación y
aprobación. Una vez distribuido el documento final sancionado por el Consejo
Regional, no hubo esfuerzos que contribuyeran a difundir la ERD.
En el caso de la Actualización en marcha, se contempla la edición de una página
web, la que estará conectada con la red Enlaces del MINEDUC.
1.7. La visión del territorio en las estrategias. ¿Una propuesta de futuro?
Tanto desde el punto de vista de su formulación como de su contenido, la ERD
formulada en el proceso 1994-1995, pone énfasis en los aspectos relacionados con el
territorio.
El proceso de formulación contó con la participación de los actores considerados
relevantes de la diversidad territorial que caracteriza a nuestra Región. Así, se tiene
que a partir de los niveles provinciales, comunales y de Secretarías Regionales
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 82
Ministeriales, participaron personas ligadas a al administración pública y
representantes de organizaciones del sector privado tales como sindicatos, gremios,
actividades productivas y culturales.
En cuanto a su contenido, el análisis FODA da cuenta de las particularidades del
territorio regional, y la estructuración de los Objetivos Estratégicos considera de un
modo especial, el Ordenamiento Territorial relativo a las Condiciones y Calidad de
Vida. En este objetivo se consideraron dos aspectos, el primero de los cuales está
orientado a la Urbanización y la Calidad Ambiental. Los Programas Estratégicos
señalados en el documento final son:
a) Programa de Ordenamiento del Territorio, que incluyó la formulación de Planes
de Manejo Integrado de las principales Cuencas Hidrográficas de la Región, el
perfeccionamiento de los Planes de Ordenamiento de los Territorios Insulares, el
Manejo Integrado del Borde Costero, Planes Intercomunales, Planes Reguladores
Comunales y planes de Desarrollo Urbano de las Ciudades Puerto.
b) Fortalecimiento del Programa de Mejoramiento Urbano.
c) Programas de Mejoramiento Rural.
d) Racionalizar el Transporte Público.
e) Dotación de Agua Potable Urbana y Rural.
f) Tratamiento de Aguas Servidas.
g) Ahorro Energético.
h) Programa regional de prevención de riesgos vinculados a desastres y/o
catástrofes.
Por su parte el actual proceso de Actualización de la ERD, pone especial atención en
cinco temas:
• Desarrollo económico
• Desarrollo social
• Ordenamiento Territorial
• Gestión, identidad y cultura
• Macrozona e internacionalización
Es evidente la fuerte relación de todos estos temas con una visión de futuro del
territorio, que surge como una preocupación dominante entre los actores regionales
tanto desde la formulación de la primera ERD como desde la crítica a la gestión
realizada desde entonces.
1.8. Otros instrumentos de planificación territorial: PLADECOS
En este aspecto, la ERD 1994-95 contempla especialmente en su marco conceptual
la formulación de los PLADECOS y la compatibilización de ellos con los Planes
Regionales y Nacionales de Desarrollo. Durante los años 1996 y 1997, la SERPLAC
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 83
impulsó un programa piloto de Asistencia Técnica a las Comunas que incluyó
específicamente la asesoría y apoyo para la actualización y formulación de
PLADECOS. En la actualidad, tres comunas continúan siendo apoyadas por la
SERPLAC en este tema.
Por otra parte, se llevó a cabo un programa regional de actualización de los Planos
Reguladores Comunales para 34 comunas de la Región, y que se encuentran en las
etapas finales de aprobación y publicación.
2. GESTIÓN ESTRATÉGICA.
2.1. Identificación y establecimiento de compromisos con los actores regionales.
En el proceso de formulación de ERD 1994-1995, la identificación y
establecimiento de compromisos se encuentra referida exclusivamente a lo
establecido en la normativa legal vigente, bajo el supuesto que el cumplimiento de
las actividades indicadas se realizare con estricto apego a lo establecido en las leyes.
Sin embargo, el desarrollo del proceso de implementación de la Estrategia de
Desarrollo ha puesto en evidencia la debilidad de los actores involucrados para
llevar a cabo el cumplimiento de los compromisos establecidos en dicha normativa.
No se contemplaron otros mecanismos para fortalecer el compromiso de los actores.
En este punto es importante señalar que las decisiones tomadas por los actores, con
posterioridad a la aprobación de la ERD, estuvo guiada en gran medida por factores
políticos y económicos de carácter coyuntural.
En el actual proceso de Actualización de la ERD, la generación del proceso
contempló desde su inicio la conformación de compromisos político institucionales
al interior del sector público regional. En este sentido se planteó la creación del
Consejo Consultivo del proceso de planificación regional, conformado por 4
Secretarios Regionales Ministeriales y 4 miembros del Consejo Regional, cuya
principal tarea es efectuar el seguimiento y evaluación permanente del proceso
planteado en la metodología.
Con estas medidas se pretende lograr una mayor participación durante todo el
proceso de formulación y un compromiso mayor para la aplicación de la ERD desde
el momento en que se aprueben las modificaciones.
2.2. Estructura de Gestión Estratégica.
En torno a este tema, la Estrategia formulada en 1994-1995, no contempló
mecanismos de seguimiento y evaluación en forma explícita. Un evento que da
cuenta de esta debilidad fue la solicitud, por parte del CORE, de formular un Plan
de Desarrollo Regional que hiciera más opetarivos los objetivos de la ERD y
contemplara mecanismos de seguimiento.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 84
En el actual proceso, se espera como resultado de la articulación de los actores la
concordancia respecto de un sistema de seguimiento que comprometa la
participación de los actores relevantes. El Consejo Consultivo para la planificación
regional puede ser el organismo que impulse esta articulación.
2.3. Diagrama de objetivos estratégicos y acciones estratégicas.
Uno de los problemas que originaron críticas a la ERD 1994-1995 fue precisamente
la falta jerarquización de los objetivos estratégicos y los correspondientes
programas. En este sentido es posible hablar solo de un diagrama lineal, ordenados
correlativamente sin orden de importancia.
Para el proceso actual está previsto organizar los objetivos, programas y proyectos
estratégicos mediante la aplicación de un modelo de toma de decisiones denominado
Multicriterio-Multiobjetivo, que ordenará desde una óptica sistémica la opinión de
los actores del sistema de decisiones regional. El resultado esperado es un árbol
jerárquico de objetivos y acciones estratégicas.
2.4. Objetivos estratégicos y Planes y Políticas Estratégicas.
En la primera experiencia de ERD, no se contempló la estructuración de un Plan
plurianual de acción ni la elaboración explícita de políticas. En su lugar, tomó fuerza
la aplicación de políticas y planes de carácter nacional.
En el diseño de actualización se considera la elaboración conjunta de la ERD y su
respectivo Plan de Acción por un periodo de 5 años, para lo cual se procederá de
acuerdo a lo señalado en el punto anterior. De esta manera se espera facilitar el
seguimiento de las acciones de carácter estratégico y se podrán efectuar las
modificaciones y ajustes que la Región estime convenientes.
2.5. La Estrategia y el proceso de toma de decisiones en la región.
La relación entre ERD y proceso decisional constituye una de esas áreas oscuras en
el ámbito de la gestión. En el caso de nuestra región es una necesidad planteada en
forma reiterada por distintos actores. De hecho, se desarrolló una experiencia de
reflexión en el marco de la elaboración del Plan de Desarrollo Regional solicitado
por el CORE. En síntesis esta reflexión plantea la necesidad de relacionar Estrategia,
Plan, Coordinación de Metas y un Sistema de Información Geográfica, que
articulado en forma sistémica podrían constituir un Sistema de apoyo al proceso de
toma de decisiones.
Como resultado del proceso de actualización se espera sancionar un mecanismo para
el seguimiento. Por otra parte, se ha solicitado al nivel central un modelo de gestión
para apoyar el proceso de toma de decisiones, pero aún no se tiene respuesta. Este
aspecto es uno de los que requiere de mayor apoyo externo, además de una fuerte
voluntad política para implementarse.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 85
3. EVALUACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS
3.1. Coherencia entre objetivos estratégicos.
Para el caso de la ERD anterior, no se ha realizado un estudio particular que evalúe
la coherencia entre los objetivos estratégicos planteados, en tanto que el proceso de
actualización aún no llega a esta etapa.
3.2. Coherencia entre objetivos estratégicos, acciones, políticas y proyectos.
Se contrató la consultoría externa para la evaluar la consistencia y armonización de
la cartera de proyectos de inversión pública y la ERD, realizada por E. Soms, que en
síntesis plantea que existe mayor coherencia entre las iniciativas impulsadas con
recursos de decisión nacional, Planteamiento ministerial de formulación de Planes
Plurianuales y Actualización de la ERD.
Al mismo tiempo, constata la falta de priorización de objetivos específicos y la débil
delimitación de responsabilidades de los organismos públicos para el logro de los
Objetivos Estratégicos.
3.3. Actualización de las ERD.
En el marco del proceso de Actualización se realizó una Evaluación de la ERD
anterior, con el fin de precisar la percepción de los principales actores respecto de la
ERD como instrumento de incidencia en el logro de los Objetivos Estratégicos.
Los principales resultados de esta evaluación se pueden apreciar en el Documento
respectivo.
4. PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL PERÍODO 2000 - 2006
El actual proceso de planificación se plantea un horizonte temporal al año 2010. En
función de elaborar un instrumento coherente con esta visión a largo plazo se optó
por una metodología inspirada en la planificación estratégica prospectiva.
Asimismo, con el objeto de recoger la diversidad de opiniones y realidades de la
región, y de otorgar mayor sustentabilidad a los compromisos regionales que se
adoptarán para la ejecución de la estrategia, se incorporaron los criterios de
participación y de perspectivas de los diversos territorios que constituyen la región.
El diseño de la ERD se enmarca en un Proceso de Planificación Regional, el cual se
inicia con la sistematización de la interpretación del sistema regional y finaliza con
la elaboración del plan de desarrollo regional y metodologías para su seguimiento.
La técnica central a utilizar para el análisis prospectivo se enmarca en la
construcción de escenarios, mediante la aplicación del método INTERAX. No
obstante, cabe destacar la utilización de una variedad de instrumentos aplicables a
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 86
distintos pasos del proceso, tales como: entrevistas a expertos y análisis
multicriterio-multiobjetivo.
El proceso de planificación en curso contempla seis etapas de desarrollo, destacando
para cada una la utilización de las siguientes técnicas de recolección y análisis de
información:
4.1. Formulación de hipótesis básicas sistema región e identificación de
variables estructurales.
El planteamiento inicial de hipótesis relativas al sistema regional, permite
aproximarse a una visión integral de la región destacando factores fundamentales
que intervienen en su desarrollo, y permiten orientar además los límites en la
construcción del diagnóstico y escenario actual.
La identificación de variables estructurales implica un proceso selectivo de las
dimensiones sobre las cuales se recopila información funcional al diagnóstico y
construcción de escenarios futuros.
Para ambas líneas de trabajo, se utilizó el criterio de expertos para la obtención de
información básica. Para la formulación de hipótesis se aplicaron entrevistas a
personajes claves de la realidad regional, las que posteriormente fueron validadas
colectivamente. Para la identificación de variables estructurales se desarrollaron
talleres de discusión referidos a cinco subsistemas de la realidad regional, no
obstante en la selección se aplicó para algunos casos el análisis estructural.
4.2. Evaluación de la ERD actual.
El sentido de evaluar la ERD se centra en el análisis del grado de cumplimiento de
los objetivos propuestos. En segundo lugar, realizar la distinción existente entre
aquellos objetivos alcanzados a través del impacto de la decisión regional y en
cuáles la injerencia predominante responde a la aplicación de políticas nacionales.
Al mismo tiempo, la metodología aplicada permite desprender conclusiones que
identifican algunas causas que dificultaron la realización de los objetivos
propuestos.
Para estos efectos se aplicó un análisis multicriterio-multiobjetivo, teniendo como
sustento la aplicación de un cuestionario a un conjunto de informantes calificados
que reflejan distintos ámbitos de la realidad regional.
4.3. Análisis diagnóstico situación actual Región de Valparaíso.
Se centra en la consolidación y sistematización de un conjunto de antecedentes
referidos a distintas dimensiones de la realidad regional, distinguiendo para estos
efectos la desagregación en los siguientes subsistemas: Económico; Social; Gestión,
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 87
identidad y cultura; Ordenamiento Territorial; Macrozona e Internacionalización.
Sobre estas dimensiones se han generado algunos estudios específicos.
El análisis se ha desarrollado mediante la obtención de series estadísticas para la
identificación de tendencias, así como también, sobre la base de información
cualitativa obtenida a través de entrevistas a informantes calificados. Corresponde a
este último caso el análisis de la articulación de actores regionales.
4.4. Construcción de Escenarios Futuros para los años 2005 y 2010.
Mediante la construcción de escenarios se pretende visualizar un conjunto de
alternativas probables respecto a la situación de la región en su proyección al año
2010. A partir de estas alternativas se podrá seleccionar el escenario más deseado, el
cual deberá movilizar la formulación de objetivos y políticas estratégicas en función
de su consecución. Adicionalmente y a partir de este mismo análisis se contempla la
identificación de escenarios a mediano plazo.
Las técnicas a utilizar para llevar a cabo la construcción de escenarios se resumen en
lo siguiente:
a. Grupos de Expertos: Utiliza dos insumos fundamentales: Por una parte, la
elaboración del escenario actual regional y tendencias estructurales, y por otra, la
identificación, por parte de los expertos, de eventos que impacten estas
tendencias. Estas relaciones se modelarán con el sistema INTERAX, resultando
un conjunto de escenarios alternativos.
b. Talleres de discusión en torno a dimensiones de la realidad regional, sistema
integral regional y talleres provinciales: Tienen por objeto generar debate en
torno a los escenarios alternativos emanados de los grupos de expertos y la
selección de escenarios deseados. Participan informantes calificados respecto a
los distintos subsistemas de la realidad regional en sesiones separadas y
representantes de la comunidad en talleres provinciales.
4.5. Formulación de Objetivos estratégicos y políticas
Sobre la base de la construcción de escenarios se diseñarán objetivos estratégicos y
políticas orientadas a su desarrollo.
Para la jerarquización de objetivos estratégicos y específicos se propone la
utilización del análisis multicriterio -multiobjetivo. Participan en esta etapa
representantes de la comunidad regional y autoridades públicas.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 88
4.6. Elaboración del Plan de Desarrollo Regional
A partir de la jerarquización de objetivos, se identificarán acciones, programas y
proyectos estratégicos para el período 2001-2005. Para estos efectos se deberán
desarrollar talleres de discusión con autoridades regionales utilizando el análisis
multicriterio-multiobjetivo.
El proceso de planificación deberá proporcionar asimismo un modelo de gestión a
partir del cual se propongan los mecanismos de articulación necesarios,
identificando responsabilidades y oportunidad de acciones. Asimismo, se deberá
diseñar un sistema de seguimiento que permita evaluar la eficiencia y eficacia de la
ejecución del plan de desarrollo.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 89
VI REGIÓN
PROCESO DE ACTUALIZACIÓN DE LA ESTRATEGIA REGIONAL DE
DESARROLLO DE LA REGIÓN DEL LIBERTADOR GENERAL
BERNARDO O´HIGGINS
1. LOS PROCESOS ANTERIORES.
Desde la década de los ´90 las regiones han utilizado diversos instrumentos de
planificación, denominados planes o estrategias de desarrollo regional. En su
elaboración, la SERPLAC ha tenido siempre un rol protagónico, tanto desde el
punto de vista metodológico como de gestión.
Las metodologías aplicadas se han ido ajustando a las circunstancias de cada época,
siendo gradualmente más participativas y con mayores grados de conocimiento por
parte de la comunidad. Las características metodológicas de las tres últimas ERD
son las siguientes:
1.1. Estrategia Regional de Desarrollo - ERD 1990-1994.
La ERD fue elaborada por la SERPLAC en coordinación con equipos de trabajo
integrado por otras SEREMIS, sobre la base de la siguiente estructura:
a. Situación actual
b. Perspectivas regionales
c. Principales problemas regionales
d. Objetivos
e. Políticas regionales
f. Programas y proyectos
g. Difusión que se hizo a través de Seremis, Gobernadores, Alcaldes y Servicios
Públicos.
1.2. Estrategia Regional de Desarrollo - ERD 1995-2000.
Coincidente con el cambio de autoridades, la SERPLAC se responsabilizó de
formular una nueva ERD para la región, la cual en su proceso se caracterizó por
considerar varios aspectos:
a. Incorporar los cambios ocurridos en el escenario regional, como por ejemplo la
creación de los Gobiernos Regionales.
b. El proceso de elaboración de la ERD se hizo con un alto grado de participación,
incorporando al Consejo Regional, Municipalidades, Empresarios, Servicios
Públicos y a la Comunidad Organizada.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 90
En términos de su estructura, ERD considera los siguientes componentes:
• Primera parte: Diagnóstico Regional
Antecedentes Regionales
Antecedentes generales
Área productiva
Área social
Infraestructura
• Segunda parte: ERD
Definiciones preliminares
Lineamientos estratégicos
Objetivos generales
Objetivos Específicos
Mediante un análisis retrospectivo de esta ERD se deriva que la definición de los
grandes objetivos regionales permitió focalizar algunas líneas de acción de carácter
global, sin embargo ha sido insuficiente desde el punto de vista de establecer los
proyectos estratégicos, los que quedaron pendientes para ser definidos en los planes
sectoriales, los que en la práctica no alcanzaron el impacto esperado.
2.
MARCO CONCEPTUAL
DESARROLLO.
DE
LA
ESTRAGIA
REGIONAL
DE
La ERD combina una “fotografía de la realidad”, con la búsqueda de un espacio de
realización del sueño de la región al que la comunidad regional espera o desea. Para
llegar a este resultado, el método con el que se definió la ERD fue más allá del
análisis técnico de las cifras que reflejan la realidad de la VI Región.
Como ingrediente fundamental -y requisito de su elaboración- el proceso de
actualización de la ERD se definió en distintas etapas, todas las cuales consideraron
la participación de muchas personas. Llamados a pensar en la región con que
sueñan, reconocerse en su realidad actual y distinguir sus problemas, cerca de 800
personas procedentes de muchos puntos de la región hicieron su aporte en los
distintos momentos de consulta que contempló la metodología de actualización,
tales como:
a. Una encuesta dirigida a 560 personas correspondientes a una muestra variada de
la población regional. Dicha encuesta se diseñó a partir de una reunión del tipo
focus group, en la que participaron 15 actores claves de la región.
b. Un taller de Visión Regional de dos días de duración, conducido por el experto
internacional Julio Olalla, en el que participaron cerca de 90 personas,
representativos de los principales estamentos regionales.
c. Cinco talleres temáticos en los que se profundizaron los rasgos relevantes de la
Visión, con la participación de unos 130 actores regionales.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 91
d. También se consideró como insumos importantes otras acciones participativas,
tales como el Foro Regional de Desarrollo Productivo, al que concurrieron
aproximadamente 250 personas y, al Seminario de Innovación Tecnológica en
donde participaron 120 actores regionales.
2.1. Visión de Región.
Los momentos indicados anteriormente constituyeron el punto inicial del proceso.
Aportaron un sentido fundante a las definiciones que luego se harían, en cuanto
permitieron resolver una pregunta básica para la ERD: ¿cuál es la región que
queremos?. Basado en el principio que dice “no todos los caminos posibles sirven
cuando se tiene claro a donde llegar”, en este sentido, la Encuesta y el Taller de
Visión aportaron un aspecto sustancial en la actualización: la imagen de la región
que queremos construir, el horizonte al que aspiramos y a partir del cual es posible
optar por un camino que nos conducirá allá.
Los participantes, en estas dos etapas, hablaron sobre los problemas que tenemos
como región, nuestras ventajas y posibilidades, lo que hemos conseguido hasta
ahora e incluso los aspectos hoy presentes en nuestra vida diaria, pero que llegaron
a ser partes de ella, sin que nadie se hubiese propuesto incorporarlos a su paisaje
cotidiano. Y, desde ahí, se configuraron los elementos de la Visión Regional, a partir
de la cual se identificaron los problemas que dificultan su concreción.
Esto último constituyó el paso siguiente del proceso, cuyo objetivo fue precisar y
priorizar los problemas relevantes de la región en áreas clave de su desarrollo: salud,
educación, cultura, medio ambiente, desarrollo urbano, ordenamiento territorial y
programas sociales, entre otros. Todos ellos fueron abordados en talleres temáticos
de un día.
Los talleres temáticos contaron con la participación de responsables de servicios y
componentes de los equipos técnicos de esos servicios, representantes de empresas o
personas del mundo privado, todos ellos vinculados al tema en cuestión.
2.2. Instancias de aporte.
Con todos los aportes obtenidos hasta esta etapa de amplia participación
comunitaria, se delinearon las opciones estratégicas, los objetivos generales, las
políticas y los programas que estructuran la Estrategia de Desarrollo Regional.
En el desarrollo de estas distintas etapas, hubo cuatro instancias de consulta y aporte
a las que se acudió en distintas oportunidades.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 92
− El equipo de analistas de la SERPLAC fue la primera. En talleres, reuniones, y
encuentros individuales, fue posible recoger las visiones de cada uno de los
profesionales que componen este equipo en cuyo trabajo cotidiano se encuentran
con la realidad de la región, en todos sus matices. Sus opiniones, aportes y
correcciones están incorporados en las propuestas de la ERD.
− Una segunda instancia de aporte fue el Segundo Foro de Desarrollo Productivo
Regional que culminó en agosto de 1999. Sus conclusiones también están
incorporadas en las propuestas de esta ERD.
− Por último, hubo dos instancias consultadas en distintos momentos: el Gabinete
del Intendente Regional y el Consejo Regional. Sus componentes fueron
convocados a participar en el Taller de Visión y en la Encuesta, además, en
oportunidades posteriores también recibieron información y fueron consultados
sobre los avances experimentados en el proceso de actualización.
− Otro aporte importante, fue la información proveniente de otras actividades
realizadas en la Región con anterioridad, donde participaron importantes actores
regionales. Destacan el Seminario sobre Innovación Tecnológica de Coya,
efectuado en octubre de 1998; el Seminario sobre Medio Ambiente, organizado
por la Corporación de Promoción Universitaria en noviembre de 1998, y el
Informe del Taller de Promoción de Inversiones que estuvo a cargo de la empresa
Price Waterhouse, actividad que se efectuó en Coya en noviembre de 1998.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 93
La Figura describe el Proceso de Actualización de la Estrategia Regional de
Desarrollo de la VI Región.
PROCESO ACTUALIZACIÓN DE ERD
ENCUESTA
de opinión
SEMINARIO
VISION REGIONAL
TRABAJO
CON
EQUIPO
SERPLAC
PROCESAMIENTO
VISIÓN
REGIONAL
SEMINARIOS
TEMÁTICOS
Público-privado
ESTRATEGIA DE
DESARROLLO
REGIONAL
• Visión
• Mision
•M e t a s u
Objetivos
•L i n e a m i e n t o s
• Politicas
• Programas
2.3. El valor agregado de la participación
Por todo lo anterior, la realidad que refleja este documento tiene el valor de la
mirada compartida.
Pero la participación, como ingrediente fundamental en el proceso de definición de
la ERD, aportó más que la sola riqueza del escuchar visiones distintas. Contribuyó a
que los actores regionales pensaran y se imaginaran en la región del futuro,
procurando salir de la inercia y del recurrente análisis de soluciones sólo a partir de
los problemas actuales. En este sentido obligó a ir más allá del análisis meramente
técnico de la realidad, incorporando una mirada que, en los afanes de planificar
siempre desde el sitio donde están las unidades técnicas, regularmente pasa a
segundo plano, como las de quienes no están “en el centro”, en nuestro caso, de las
comunas de la región.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 94
Tan importante como lo anterior, la participación dió luces sobre un aspecto clave de
la percepción de los habitantes de la Región de O'Higgins: la convicción de que ésta
es una gran región con enorme potencial.
En esta afirmación optimista, se reconoce el factor clave de la articulación futura
que se produzca en torno a la ERD. Porque nada hay más movilizador para el
desarrollo de una comunidad, que su propia conciencia del potencial que tiene y su
conocimiento de cuál es el camino que debe seguir para aprovecharlo.
2.4. El sueño compartido de los habitantes de la región
En el proceso de participación se reconocieron dos elementos fundamentales, que
hablan del ánimo con el que las personas observan las posibilidades de la región y
los aspectos que son valorados en un modelo de desarrollo adecuado a nuestra
realidad.
En este último aspecto, la afirmación general surgida en las distintas etapas del
proceso de actualización de la ERD, sitúa el desarrollo futuro de la región en un
contexto de relaciones humanas y convivencia como la que se conoce actualmente,
en la vida de los pueblos de la región. Esa imagen se entiende como una declaración:
“queremos un desarrollo protagonizado por la persona, en el que la centralidad del
ser humano se proyecte en el respeto a la naturaleza”.
En esta declaración se lee una negativa a los modelos de desarrollo caracterizados
por grandes masas, sumergidas en el anonimato y la depredación del ambiente.
Pero, sobre todo, se aprecia una necesidad de diseñar futuro con la persona como
protagonista, elemento que ha estado presente en la historia de nuestros pueblos y
ciudades desde siempre.
El ánimo que manifiestan las personas de nuestra región puede apreciarse en la
imagen futura que tenemos. Es una visión muy compartida y muy optimista en
relación con los aspectos centrales del desarrollo al que aspiramos (la actividad
económica que esperamos, la convivencia, la educación, la salud, entre otros
aspectos no menos relevantes).
Sobre esta base, se puede afirmar que los esfuerzos que se realizarán para llevar a
cabo lo que esta ERD propone, contarán con un estado de ánimo favorable. Los que
vivimos en esta región, por tanto, creemos en su futuro. Pero para que esa fe se
transforme en acciones y compromisos comunitarios, hace falta un liderazgo que
despierte la vocación de servicio de los que habitamos esta tierra. Optimismo en el
futuro, liderazgo emprendedor, y la búsqueda de un modelo protagonizado por la
persona son ingredientes que se fecundan mutuamente y cuyo cultivo asegurará en el
futuro la construcción de una región viva, con un desarrollo más armónico.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 95
3. BASES DE DATOS
La fase correspondiente al diagnóstico fue preparada por el equipo de profesionales
de SERPLAC, con apoyo de profesionales de todas las Seremis y Servicios
Públicos.
En cuanto a bases de datos formales, se trabajó con las siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
Sistema Regional de Información Geográfico
Cuentas Nacionales, en lo referido al PIB regional
Encuestas de empleo
Informes de inversión pública regional
Encuestas CASEN y CAS
Censo Silvoagropecuario
Censos de Población y Vivienda
Censos de tránsito
Estadísticas propias de los sectores de Educación, Salud, Trabajo, Transporte y
Justicia.
4. ANALISIS DE COHERENCIA
4.1. Estructura.
La estructura formal del documento que contiene la ERD es la siguiente:
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
Visión y Misión
Matriz de Objetivos estratégicos
Estrategia de Desarrollo Urbano y Territorial
- Definiciones estratégicas
- Objetivos
- Políticas
- Líneas programáticas y acciones estratégicas
Estrategia de Desarrollo Económico
- Definiciones estratégicas
- Objetivos
- Políticas
- Líneas programáticas y acciones estratégicas
Estrategia de Desarrollo Social
- Definiciones estratégicas
- Objetivos
- Políticas
- Líneas programáticas y acciones estratégicas
Criterios generales para la elegibilidad de proyectos
En este esquema, para cada uno de los objetivos estratégicos se han definido las
correspondientes líneas programáticas y acciones, con lo cual se definen los criterios
que permitirán elaborar la cartera de proyectos de la ERD.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 96
5. VISIÓN DEL TERRITORIO
Por la trascendencia de este tema, su análisis está incorporado en un capítulo
específico denominado Desarrollo Urbano y Territorial, donde se definen los
objetivos, políticas y líneas programáticas.
5.1. Objetivos de desarrollo territorial.
a) El ordenamiento urbano y territorial asegura un estilo de vida familiar acorde
con el paisaje y la cultura regional.
b) La región articula iniciativas e instrumentos que facilitan la labor productiva y
la interconexión entre sus comunas y el mundo.
c) La región promueve la autonomía y coherencia en el diseño de instrumentos de
planificación en sus distintos niveles y la igualdad de oportunidades para las
personas y el desarrollo equilibrado para las comunas.
d) Políticas de desarrollo territorial.
e) El diseño de instrumentos de administración territorial, en el ámbito regional y
comunal, velará por el cuidado del ambiente y el respeto a la diversidad de
costumbres y tradiciones locales y regionales, consideraciones básicas que
ponen a la persona como protagonista del uso del territorio.
f) Las instituciones regionales desarrollarán acciones que incrementen una actitud
de cuidado del ambiente en la población.
g) En pos de un desarrollo equilibrado de las comunas, la institucionalidad
regional priorizará acciones y recursos en las comunas con menor desarrollo.
Esto se traducirá, particularmente, en una opción prioritaria por las comunas del
Secano Interior y Costero.
h) La descentralización de los servicios, sobre todo los de educación, salud,
vivienda y justicia, se asumirá en el contexto de reforzar la vida a escala
familiar en las ciudades y pueblos de la región.
i) La inversión vial priorizará la mejoría en las condiciones de comunicación de
las comunas, particularmente de aquellas más deprimidas económicamente.
j) Las instituciones regionales desarrollarán acciones orientadas a integrar el
territorio al corredor bioceánico central del país.
k) Los gobiernos, regional, provinciales y comunales y otras entidades, darán
prioridad a la elaboración de instrumentos de administración territorial,
coherentes entre sí.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 97
l) En sus decisiones, las instancias de gobierno comunal, provincial y regional y
las direcciones y servicios priorizarán la autonomía y concordancia con las
opciones regionales, fundándose para ello en instrumentos de manejo territorial
inspirados en las prioridades regionales.
6. HORIZONTE DE PLANIFICACIÓN
En este proceso de planificación se ha contemplado un horizonte de 10 años, el cual
permite compatibilizar los sueños y aspiraciones de largo plazo con la capacidad de
acción de los diversos actores que se desempeñan en la región. También es relevante
independizarse de los períodos de gobierno, en la idea de que las grandes iniciativas
para el desarrollo trascienden a las autoridades de turno.
7. PARTICIPACIÓN
La participación de la comunidad, en especial de los ciudadanos que son líderes de
opinión, fue uno de los aspectos fundamentales que se tuvo en consideración en el
proceso de actualización de la ERD. Los mecanismos utilizados fueron:
a.
Una encuesta dirigida a 560 personas correspondiente a una muestra variada de
la población regional. Este instrumento se diseñó a partir de una reunión del tipo
“focus group”, en la que participaron 15 personas.
b.
Un taller de Visión Regional de dos días de duración, conducido por el experto
internacional J.Olalla, en el que participaron cerca de 90 personas, también de
diversa procedencia en la región.
c.
Cinco talleres temáticos en los que se profundizaron los rasgos relevantes de la
Visión, con la participación de unas 130 personas.
d.
También se consideró como insumos importantes, otras acciones participativas,
tales como: Foro Regional de Desarrollo Productivo (unas 250 personas),
Seminario de Innovación Tecnológica (120 personas).
8. GESTIÓN ESTRATÉGICA
Se espera que la gestión que se requiere para aplicar la ERD se vea facilitada, dado
el grado de participación que han tenido las diversas Instituciones en el proceso de
planificación.
Está previsto que una vez oficializada la aprobación de la ERD por parte del
Consejo Regional, se solicite a los Seremis y Servicios Públicos los respectivos
planes de desarrollo, con lo cual se lleve a la práctica los postulados de la ERD y
además se posibilite la función de coordinación del Gobierno Regional.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 98
9. ARTICULACIÓN CON OTROS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN
La planificación en la región se ha concebido como un sistema, de modo que los
diferentes instrumentos de planificación estén debidamente interrelacionados, tanto
en el ámbito regional, como provincial y comunal.
10. DIFUSIÓN
En el programa de trabajo para la actualización de la ERD, se ha previsto la etapa
de difusión como una de las más importantes, por cuanto si no se logra un buen
grado de conocimiento de este instrumento por parte de los tomadores de
decisiones, tanto en el ámbito público como privado, se pone en riesgo la
efectividad del proceso.
Entre las actividades de difusión previstas, se contemplan las siguientes:
a.
Publicación de una cartilla didáctica con las ideas matrices de la ERD. La
cobertura de esta cartilla debe ser amplia, llegando a los líderes de opinión y
comunidad organizada.
b.
Organizar talleres de análisis de la ERD en las Provincias
c.
Desarrollar jornadas de análisis en conjunto con los equipos de planificación
de las Seremis y Servicios, en torno a la ERD y los planes sectoriales.
d.
Promover talleres en las comunas, para discutir sobre la relación entre
Pladeco y ERD.
e.
Realizar Talleres de Reflexión en torno a la Estrategia Regional de Desarrollo
con organizaciones gremiales y profesionales de la región.
11. EVALUACIÓN
La idea que se pretende con el sistema regional de planificación, es que las diversas
instancias de gobierno en la región incorporen de manera permanente en su gestión
el uso de instrumentos de planificación.
De este modo, la evaluación de los planes pasa a ser una actividad cotidiana y se
actualizarán o modificarán según las variables que se identifiquen en cada
subsistema.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 99
VII REGIÓN DEL MAULE
ESTRATEGIA REGIONAL DE DESARROLLO DEL MAULE 2000
EXPERIENCIAS Y DESAFÍOS
1. ANTECEDENTES.
Este documento es una síntesis de las experiencias y los desafíos presentes en cuanto
a la formulación de Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD) durante el período
1990-1999 para la Región del Maule. Cabe hacer presente aquí, que las
apreciaciones no reflejan mas allá que las percepciones y enfoques del equipo de
trabajo que en la SERPLAC del Maule ha enfrentado el desafío de conformar el
equipo técnico regional, que ha dado forma -y ojalá algún sentido- al trabajo de
construcción de las ERD.
En la Región del Maule se han llevado a cabo tres procesos de elaboración de la
ERD - cada uno al inicio de los dos gobiernos de la Concertación, en el entendido
que en un sistema democrático, representan la visión de un proyecto técnico político de la mayoría ciudadana y, un proceso de evaluación y actualización de la
ERD actualmente vigente.
Existen interrogantes en torno al proceso de elaboración de las ERD y ante las
cuales se entrega una visión para responderlas:
−
−
−
−
−
−
−
−
* ¿ Qué estructura de coordinación es la más adecuada ?
* ¿ Qué plan de gestión de la ERD implementaremos ?
* ¿ Cómo se actualizará ?
* ¿ Cómo se evaluará ?
* ¿ Qué grado de participación necesitamos ?
* ¿ Cómo legitimarla ?
* ¿ Cómo difundirla ?
*
¿ Cómo establecer coherencia ERD - Metas - PLADECOS – Planes
Reguladores ?
− * ¿ Cual será el compromiso de las autoridades ?
2. EXPERIENCIAS 1990 - 1994.
Sin duda alguna, se ha experimentado un proceso de evolución en los instrumentos
de planificación regional, desde los planes de la década de los ‘80 a las Estrategias
Regionales de Desarrollo actuales han transcurrido vertiginosamente más de 20
años, donde existe otro escenario regional, un nuevo orden económico, social,
político, y surgimiento de nuevos paradigmas para explicar la realidad.
Durante 1990 se elaboró la primera ERD. Anteriormente existían planes regionales,
que consignaban un diagnóstico, políticas e iniciativas de inversión, pero con un
prisma netamente sectorial.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 100
Durante 1994, con un mayor acervo teórico por parte del equipo técnico regional, se
formuló una nueva ERD a través de un proceso ampliamente participativo a escala
regional y local, aunque adoleciendo no obstante, de un programa de difusión ad-hoc
y un programa de gestión explícito, que facilitara su materialización. A partir de
estas Estrategia Regional de Desarrollo se impulsaron algunas estrategias
sectoriales: agrícola, educación e infraestructura, pero sin gran consistencia en
cuanto a su contenido ni metodología y no todas ellas tuvieron el mismo dinamismo.
Existe, la percepción por parte de los actores regionales, que la ERD fracasó, y ello
fundamentalmente por las siguientes razones:
− Confusión o poca claridad existente entre una estrategia y un plan de inversión.
Al no formularse un plan estratégico regional, a partir del marco estratégico
global que da la ERD y, gestionarlo, se le exigió a la ERD algo para lo cual no
está concebida.
− Desconocimiento de los contenidos de la ERD, debido a que no existió una
difusión sistemática al resto de los actores regionales.
3. PROCESO 2000.
En las siguientes páginas se presenta la propuesta para el proceso ERD 2000, en
cuanto a su Formulación, Gestión, Evaluación y Seguimiento.
3.1. Esquema Teórico.
La concepción teórica con que enfrentamos el proceso de formulación 2000 puede
representarse de la forma que se expresa en la Figura Nº 1.
Figura Nº1
Evaluación Ex post
Reflexión
Prospectiva
Implementación
Plan Plurianual
Estrategia
tiempo
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 101
Estamos aproximándonos al proceso de planificación, no en un esquema tradicional
de secuencia, si no más bien como una " rueda " que no tiene principio ni fin y que
se va desplazando por el eje del tiempo, teniendo al referente temporal como único
para discriminar etapas o avances, puesto que al no tener el proceso principio ni fin
se debe estar trabajando simultáneamente en varios frentes - lo que de hecho trae
aparejado como beneficiosa externalidad el involucrar a un número creciente de
analistas de SERPLAC al tema de planificación, ya que le da un mayor sentido y
coherencia a acciones de otras áreas, y necesariamente requiere un equipo más
interdisciplinario, lo que es plenamente coincidente con el discurso de
reposicionamiento del tema en el ámbito institucional a nivel regional. Así nuestro
principio es la siguiente: "no podemos esperar a tenerlo todo en una etapa (en la
antigua concepción) terminado a plena satisfacción para iniciar la siguiente, puesto
que así no lograremos concluirlo nunca”.
A cambio, hemos optado por enfrentar cada una de los componentes de la rueda
simultáneamente, ya que al menos tenemos una propuesta metodológica para
llevarla a cabo y aunque podrá tener imperfecciones, al estar continuamente
trabajando sobre ella, se desarrolla la capacidad de reacción para ir superándolas
3.2. Formulación.
En esta etapa es posible rescatar los siguientes elementos distintivos de este nuevo
estilo:
a.
En este proceso se parte de un mayor acervo teórico que en las formulaciones
anteriores y algo muy sustantivo, se tiene una visión global del proceso en su
conjunto, lo que estaba ausente en las experiencias anteriores.
b.
Se dispone de instrumentos -en donde el SIG puede llegar a constituirse en una
herramienta sumamente potente- y bases de datos que se han ido acoplando con
información autogenerada en función de escudriñar la estructura y
funcionamiento de la realidad, con una visión de futuro y selectiva, mas que con
bases agobiantes de datos que más que aportar confunden.
c.
Para la formulación de la ERD es necesario desarrollar estudios prospectivos
que iluminen nuestra reflexión, siempre pensando hacia el futuro, pues no
podemos planificar el futuro con estudios del pasado. En este sentido ya se han
hecho algunos estudios preliminares acerca de localización de población y de
actividades económicas, cuestión que deberá mantenerse en forma permanente no olvidar que es una de las componentes de la rueda y todas deben estar
simultáneamente para que exista y se desplace- En esta fase es oportuno apoyar
la consolidación de un grupo interinstitucional de prospectiva, que
permanentemente proporcione insumos al proceso global.
d.
Se dispone de una evaluación de la ERD, y aunque algo autocomplaciente,
entrega elementos sobre nuevos desafíos.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 102
e.
No se optará por una participación masiva, en donde muchos opinan sin saber
para qué y nunca saben que fue de sus ideas entregadas, si no que una
participación con actores escogidos pero que más que participar se involucren
en las distintas partes del proceso, lo que en definitiva le da verdadero sentido, para identificar y comprometer a dichos actores es necesario hacer un trabajo
previo - constituyendo una tarea crítica por ahora dentro del proceso. Esta
opción legitima mucho más el proceso y facilita notablemente la gestión.
f.
Se está construyendo una visión territorial del futuro, a través de la
representación espacial de los principales elementos de éste con apoyo del SIG
(población, actividades económicas, carencias sociales, otros). El análisis no se
hace con una visión administrativa (Provincias, Comunas), si no que a través de
áreas agroecológicas homogéneas, siendo éstas fundamentalmente secano, valle
regado, precordillera y grandes ciudades, situación que implica un esfuerzo en
reorganizar la información relevante con este nuevo esquema.
g.
Es necesario disponer de una estructura de coordinación general de todo el
proceso, cuya naturaleza se señala a continuación:
− Comité coordinador presidido por el Intendente e integrado por los
presidentes de cada una de las comisiones del Gabinete más dos consejeros
Regionales, el que estará encargado de conducir el proceso.
− Equipo técnico regional integrado por analistas de la SERPLAC, responsable
de la ejecución del proceso.
− Contraparte Sectorial, constituida en cada servicio público y/o privado - en
caso de actores seleccionados - referente de contacto para el equipo técnico y
apoyo en la posterior gestión estratégica.
− PLADECOS para casi la totalidad de las comunas de la Región, siendo
posible rescatar además, algunos elementos de diagnóstico y perfilar un
eventual Plan Plurianual de Inversiones.
− Información adicional y antecedentes recogidos en instancias interinstitucionales de coordinación, análisis y proposición que ya existen. La
idea es utilizar la información obtenida a través de otras actividades, tales
como el Plan de Infraestructura, de Turismo, Foro de Desarrollo Productivo,
Paso Pehuenche, Talleres de grupos prioritarios, entre otros.
3.3. Gestión
La Gestión se apoya en dos elementos: un Programa de Difusión y un Plan
Estratégico. La opción escogida fundamentalmente tiene como precepto rector el
aprovechar las instancias de coordinación y gestión a escala regional ya existentes y
que pudieran asumir este rol potenciándolas.
De esta forma se utilizan las redes ya existentes, en vez de formar nuevas
comisiones, con el correspondiente gastos de recursos que ello significa.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 103
a. Programa de Difusión: No existen en la VI Región experiencias anteriores. No
obstante, la propuesta encamina a apoyarse en la Seremía de Gobierno,
orientando el programa en función de los actores a determinarse en estudio de
actores. Como avance preliminar, se está estudiando la experiencia de la II
Región en este tema, a objeto que pueda servir de orientación.
b. Plan Estratégico: La propuesta considera llevar a cabo un plan integrado por dos
componentes: a) Plan Plurianual de Inversiones y Acciones de carácter
estratégico y, b) un Modelo de Control Ciudadano.
c. Plan Plurianual: Se iniciará con los compromisos regionales ya contraídos
(Convenios, Planes sectoriales, otros) y, además, ya se dispone del análisis
presupuestario necesario para insertarlo dentro de lo posible. Las
responsabilidades de gestión descansarán en las comisiones del gabinete, las que
para determinadas acciones deberán coordinarse con el sector privado pudiendo
delegar actividades pero no la responsabilidad, ya que es ineludible para
cualquier administración de turno, conducir y orientar el proceso de desarrollo
regional.
La labor en esta actividad, por parte de las comisiones, se verá reforzada al
integrar los presidentes el comité coordinador que lidera el proceso, por lo que la
capacidad de liderazgo, conducción y la suficiente visión de largo plazo de las
principales autoridades políticas de la Región, representa un factor de inflexión
entre el éxito o el fracaso. Esto implica un compromiso y estilo de gestión pública
que, en cierta medida representa un cambio en los actuales modelos en la Región,
que será necesario apoyar.
En cuanto al control ciudadano, en esta parte del proceso -representado por la
rueda de la Figura Nº1- se realiza la gestión a través del involucramiento de
ciertos actores, en la gestión de ciertas iniciativas coordinadas a través del Plan
Plurianual.
3.4. Evaluación
Lo fundamental aquí es asumir la evaluación como parte de un proceso para evitar la
autocomplacencia del pasado. Por otra parte, el Plan Plurianual entrega
componentes, objetivos de medición de resultados, que pueden evaluarse
anualmente.
A comienzos de cada año, la primera autoridad de la Región, establece un
compromiso público de gestión de las principales iniciativas estratégicas, con
resultados concretos a alcanzar en el período de un año, compromiso que deberá
tener una vasta difusión; a final del período, se rinde una cuenta pública por parte
del Intendente y por parte de cada Presidente de Comisión, en función de los
compromisos adquiridos.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 104
Al interior de la Institucionalidad pública, el proceso de metas regionales tiene su
origen natural en metas que se deriven de la ERD. Otra componente de evaluación
está dado por establecer un sistema de evaluación ex-post, para los objetivos y
acciones planificadas.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 105
VIII REGIÓN DEL BÍO BÍO
SISTEMATIZACIÓN, EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA REGIONAL Y ACTUALIZACIÓN DE LA ESTRATEGIA
REGIONAL DE DESARROLLO DEL BÍO - BÍO.
1. PROCESOS DE FORMULACIÓN Y/O ACTUALIZACIÓN ANTERIOR.
1.1 Período 1990-1995.
Correspondió en su formulación, al reinicio en las regiones de los procesos de
planificación regional. Para tales efectos, la autoridad regional de entonces, aceptó la
asesoría externa de una Misión del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo - PNUD, la que después de un trabajo técnico y participativo de 4 meses
de duración, evacuó un informe a la región. Estos antecedentes fueron considerados
sólo parcialmente por la autoridad pública ligada a dichos procesos, dando origen a
la ERD 1990/1995. Se caracteriza por su débil instrumental de visión de futuro, por
la falta de información estadística sistemática y actualizada, inexistencia de técnicas
prospectivas, débil participación de la comunidad (tejido organizacional de la
sociedad civil inexistente), no evaluada ni gestionada (débil institucionalidad
pública). Su mérito es haber sido el primer instrumento orientador de los futuros
procesos de planificación regional, después del gobierno militar.
1.2 Período 1994-1995.
Se diseñó un proceso técnico participativo para la formulación de la Estrategia
Regional de Desarrollo 1995-2000, cuyo esquema conceptual básico se presenta en
la Figura Nº 1.
El proceso técnico - participativo, que fue coordinado por un equipo constituido por
7 profesionales de SERPLAC y un Consultor externo. Las actividades técnicas
consistieron en consultorías externas, comisiones de trabajo y realización de
Seminarios regionales y provinciales con la comunidad organizada En total
participaron no menos de 600 personas, entre empresarios, colegios profesionales,
organizaciones sociales funcionales y territoriales, docentes universitarios y
autoridades y funcionarios públicos. En la Figura Nº 2, se incluye el Diagrama de
este proceso.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 106
FIGURA Nº 1
Esquema Conceptual del Método y proceso de formulación de la ERD 1995-2000
Nivel
Regional.
Enfoque
Global.
Método
Planificación Estratégica con incorporación de elementos de la
planificación situacional.
a) Imagen presente (diagnóstico) de la región.
b) Imagen futura (misión) de la Región.
c) Principios orientadores (valores) del desarrollo.
d) Selección líneas (áreas acción) estratégicas.
e) Análisis (Foda implícito).
f) Objetivos estratégicos.
Por línea estratégica.
g) Propuestas de acción.
Proceso
Técnico participativo.
a) Antecedentes nacionales.
- Políticas, estrategias, base datos (índole nacional).
b) Diseño del proceso.
- Enfoque conceptual.
- Etapas del proceso.
- Coordinación.
- Documentación base.
- Resultados esperados.
c) Formulación de la ERD.
- Preparación de actividades.
- Seminario Gobierno Regional.
- Comisiones técnicas.
- Seminario regional Servicios Públicos y Privados (*).
- Encuentros Provinciales (*).
- Encuentro regional final (*).
- Redacción documento base ERD.
d) Aprobación CORE.
- Sugerencias y aportes
- Aprobación de la ERD
(*) Con referencia a la Figura Nº2
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 107
Los resultados de dicho proceso, con los productos específicos logrados en cada
línea de trabajo, se observa en la columna lateral del gráfico citado, enumerados de I
a VIII, y corresponden a los indicados en la Figura Nº 3.
Con todo, se dispuso de un documento que, basado en diagnósticos técnicos y
participativos, en propuestas obtenidas de la comunidad, consensuadas, con visión
de futuro, con coherencia interna, con un enfoque global, fue aprobado por el
GORES y entregado a la comunidad Regional en mayo de 1995.
FIGURA Nº 2
ACTIVIDADES
PRODUCTOS*
1
Actividades Preparatorias
(Comisión Técnica Regional)
-
2
Seminario Gobierno Regional
(Sector Público)
I a IV
3
Comisiones Técnicas
(Sector Público)
V a VII
4
Seminario Regional Público /Privado
(Por sectores productivos)
5
Encuentros Provinciales
(Comunidad Provincial)
V a VII
6
Encuentro Regional Final
(Comunidad Regional)
V a VII
7
Redacción Documento Base
(Comisión Técnica Regional)
VIII
* Con referencia a la Figura Nº 3.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 108
FIGURA Nº 3
Esquema método de formulación de la ERD 1995-2000
I
Imagen Presente
(Diagnóstico)
II
Imagen Futura de la Región
(La Región que queremos)
III
Principios Orientadores
(Selección)
IV
Líneas (áreas) Estratégicas de Acción
(Selección)
V
Análisis por Línea de Acción
VI
Objetivos Estratégicos
VII
Propuestas de Acción
(Políticas, programas y tareas)
VIII
E.R.D
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 109
2. MARCO CONCEPTUAL DE LA ESTRATEGIA REGIONAL
El actual proceso de actualización de la ERD vigente (aún no concluido), considera
a la Estrategia Regional de Desarrollo como un esfuerzo sistemático de la
comunidad regional, para disponer de una versión actualizada de la forma de
alcanzar los objetivos a proponer, - los cuales emanan tanto de acuerdos sociales y
políticos previos y de un diagnóstico actual y prospectivo de la realidad regional- los
que deberán cumplirse en un plazo de 5 años. Lo anterior nos conducirá a una ERD
2000/2006, incorporando procesos parciales de evaluación y seguimiento.
Sus principales atributos serán:
− Participativa y consensuada en su formulación y posterior evaluación;
− Una visión de futuro, incorporando el análisis prospectivo de las principales
variables socio – económico - culturales del desarrollo regional al año 2010;
− Incorporar un nivel regional y un enfoque global, incorporando la integralidad de
las principales variables regionales;
− Necesaria coherencia interna y externa en sus postulados, como asimismo, su
viabilidad práctica, esto es, que aquellos puedan convertirse en acciones
específicas y concretas, y que permitan la necesaria evaluación del cumplimiento
de estas acciones.
Por otra parte, surge en un período de cambios y acentuaciones importantes, como lo
es el a) incremento de la globalización de la economía regional (Región Ventana al
Pacífico, Corredor Bioceánico; b) aumento de las exportaciones de mayor valor
agregado, entre otros; acentuar la igualdad de oportunidades de su población
(equidad, superación de la pobreza, incremento del empleo); c) que el desarrollo se
logre en función de su permanencia en el tiempo (sustentabilidad, protección de sus
recursos, tecnologías limpias), y d) que corresponda al sentir de la “gran mayoría”
de su comunidad (participación, legitimidad, trascendencia), debiendo en
consecuencia, incorporar estos elementos en su concepción y formulación.
3. BASES DE DATOS Y DIAGNÓSTICO.
Los requerimientos de información para la formulación de la ERD. son básicos, ya
que su objetivo último es determinar los grados de satisfacción factibles de alcanzar,
en el plazo de validez de la propuesta.
Interesa en este sentido, solucionar los siguientes aspectos, entre otros, frente a la
información requerida:
− Selección / disponibilidad / accesibilidad.
− Procesamiento y sus medios (bases de datos).
− Métodos de proyección: prognosis, prospectiva, escenarios.
Frente al objetivo fundamental para el cual se requiere la información, deben
destacarse, entre otras, las siguientes acciones:
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 110
Determinar las variables claves (relevantes e independientes).
Determinar el grado de cobertura, niveles de utilización, tasas de crecimiento,
déficits sociales de aquellas variables.
Definir los niveles de estas variables a los cuales se pretende alcanzar, en un período
determinado (período de validez de la propuesta y su relación con los objetivos de la
ERD).
Experiencia
La Comisión Técnica integrada por representantes de la SERPLAC, Universidades y
el GORE, fue entregando propuestas específicas, para disponer de un diagnóstico
selectivo y prospectivo. Entre las acciones realizadas destacan: Estudio de
Evolución del Sector Industrial Manufacturero (1990 - 1996); seis estudios – talleres
prospectivos de la realidad eco-social y cultural de la región en una visión al 2010;
un Seminario de Prospectiva Regional (apoyado por el Depto. de Estudios
Prospectivos de MIDEPLAN).
Adicionalmente, como instrumental, se dispone de un SIG, contando a la fecha con
coberturas temáticas digitalizadas de cada una de las comunas de la región, que
permitirá, formular propuestas, con una visión tanto comunal, como por áreas
homogéneas y por cuencas hidrográficas al territorio regional.
Por otra parte, desde hace algunos años, en la región se cuenta con datos e
información estadística regional, en sus principales variables productivas y sociales,
mediante un trabajo conjunto con diferentes instituciones, entre ellas INE, Pro Chile,
CORFO, y de otros Servicios dependientes de las Seremis de Agricultura,
Economía, Minería y Trabajo. Lo anterior, a través de comisiones específicas, como
el Grupo Técnico Regional del Inacer, el Comité Regional de Desarrollo Productivo
y el Comité Regional Social.
4. COHERENCIA DE PROPUESTAS Y OBJETIVOS, PRIORIZACIÓN DE
LÍNEAS ESTRATÉGICAS, ARTICULACIÓN DE PLANES DE
INVERSIÓN, CARTERA DE PROYECTOS, PLANES PLURIANUALES.
Como el grado de avance del proceso actual de actualización de la ERD no ha
concluido, aún no se tienen resultados que ameriten pronunciarse sobre este tema, en
forma precisa. No obstante, algunos comentarios y sugerencias sobre él se incluyen
a continuación, luego de una introducción básica de las características de proceso en
marcha.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 111
4.1. Antecedentes del proceso.
El Gobierno de la Región del Bío Bío y la Secretaría Regional Ministerial de
Planificación y Coordinación inició en octubre de 1998, un proceso de evaluación y
actualización de la ERD, a través del cual se pretenden medir su grado de eficacia,
dotarla de una dimensión más prospectiva y convertirla en un instrumento efectivo
de desarrollo regional, creando para tales efectos, la Comisión Técnica mencionada
anteriormente, estableciendo los objetivos y etapas del proceso.
Los objetivos específicos a lograr son:
a.
b.
c.
d.
Evaluar el grado de utilización de la ERD como instrumento de planificación y
gestión, por parte de los actores regionales (público, privado y la sociedad
civil).
Medir el nivel de logro de los objetivos y tareas planteadas en la ERD actual y
vigente al 2000.
Incorporar nuevos temas y nuevos desafíos en virtud de los cambios ocurridos
en la región en el período 1995-1997.
Obtener productos más específicos tales como planes, programas y/o proyectos
que orienten la inversión pública y privada en la región en los próximos años.
4.2. Etapas del proceso.
a.
Primera Etapa. Evaluación de carácter técnico, en que la Comisión ejecuta una
serie de actividades para medir el grado de conocimiento y utilización de la
ERD por parte de los servicios públicos regionales y las organizaciones más
relevantes del sector privado y de la sociedad civil.
b.
Segunda Etapa. Actualización de carácter participativo, en la cual se realizan
diversos eventos (seminarios, talleres, entre otros) a nivel provincial y regional
con el fin de incorporar nuevos temas y nuevos desafíos, a partir de la
interacción con los principales actores sociales.
Entre las actividades más destacadas, se mencionan, los Seminarios de
Prospectiva Regional y sus respectivos talleres temáticos específicos. A partir
de estos eventos se han desarrollado documentos en los temas de 1) Economía y
Trabajo; 2) Ciencias y Tecnología; 3) Globalización; 4) Sistema Natural; 5)
Energía; 6) Identidad Regional y Aspectos socio – culturales.
c.
Tercera Etapa. Elaboración del diseño básico de la ERD incorporando el
trabajo de los diversos eventos, seminarios y estudios prospectivos.
d.
Cuarta Etapa. Discusión y análisis de la proposición del documento en el
Consejo de Gobierno Regional y aprobación del mismo.
e.
Quinta Etapa. Aprobación y ejecución del Programa de difusión de la ERD a
la comunidad regional.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 112
En la Figura Nº4 se incluye el Diagrama del Proceso de Evaluación, que concluye
con la identificación de propuestas de áreas temáticas, técnicas y operativas para
incluir a la Actualización de la ERD.
4.3. El Proceso de Actualización.
El proceso de Actualización se nutre con las Propuestas Técnicas y Operativas de la
etapa de Evaluación y, adicionalmente, de la ejecución de diferentes estudios y
eventos prospectivos en áreas temáticas claves del desarrollo regional. El diagrama
de este proceso se incluye en la Figura Nº 5.
A partir del proceso establecido, la coherencia entre los objetivos a establecer y las
propuestas emanarán de tres líneas de trabajo:
a.
Diagnóstico, basado en los logros, insuficiencias y desafíos obtenidos en las
etapas de evaluación de la ERD vigentes, que conducirá, en una primera
aproximación, a determinar tanto las áreas temáticas de acción (líneas
estratégicas), como las propuestas técnicas y operativas.
b.
Estudios prospectivos y sectoriales, la mayoría ya concluidos, de la etapa de
actualización.
c.
Incorporación de la visión del territorio, a través de los estudios prospectivos
ligados al tema (Sistemas Naturales claves, Identidad Regional).
d.
Propuestas incluidas en la Estrategia Comunicacional, en ejecución.
Lo anterior, en forma integrada se presenta en la Figura Nº6, que incluye la etapa de
aprobación de la ERD. 2000-2005.
La articulación con planes de inversión, cartera de proyectos, planes plurianuales, se
considera tanto en la formulación de un futuro Plan de Acción 2001-2002, una vez
aprobada la ERD, como en forma paralela, a partir de los procesos presupuestarios
anuales 2000 – 2001. En este último sentido, la región a partir de 1997, ha venido
estableciendo compromisos de recursos financieros sectoriales y regionales, basado
en la ERD vigente y en áreas temáticas críticas de su desarrollo económico y social,
a través de una acción conjunta GORES / Gabinete Regional dando lugar a la
denominada “Agenda de Trabajo 1998 – 2000”.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 113
FIGURA Nº4
Diagrama del proceso de evaluación de la ERD.
EVALUACIÓN
ENC. SECTOR
PUBLICO
ANÁLISIS
RESULTADOS
SEMINARIOS
FOCUS GROUP
PROVINCIALES
SOCIAL Y PRIV.
ENTREVISTA
AUTORIDADES
LOGROS
INSUFICIENCIAS
ÁREAS
TEMÁTICAS
DESAFIOS
PROPUESTAS
TÉCNICAS
PROPUESTAS
OPERATIVAS
(A LA ETAPA DE ACTUALIZACIÓN)
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 114
FIGURA Nº 5
Diagrama proceso de actualización de ERD. 2000-2005
ACTUALIZACIÓN
ESTUDIOS
PREVIOS
AREAS
TEMÁTICAS
SECTORIALES
PROPUESTAS
TÉCNICAS
COMUNICACIONALES
PROPUESTAS
OPERATIVAS
PROSPECTIVOS
VISIÓN 2010
ECONOMÍA Y
EMPLEO
CIENCIA Y
TECNOLOGIA
GLOBALIZACIÓN
SISTEMA
NATURAL
ENERGÉTICO
DISEÑO BÁSICO
NUEVA ERD
IDENTIDAD
REGIONAL
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 115
5. VISIÓN DEL TERRITORIO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
Este tema ha sido de una principal preocupación en el actual proceso de
Actualización de la ERD. Por una parte se incorporó en el Análisis Prospectivo, el
tema “Sistemas Naturales Claves para el Desarrollo” (Recursos Naturales,
Ecosistemas, Cuencas); y por otra, se inició un proceso de análisis y propuestas,
apoyado por el SIG Regional, basado tanto en Áreas Homogéneas del Territorio
(áreas agroclimáticas) y Cuencas Hidrográficas, que incluirán tanto restricciones
como potencialidades en dichas áreas.
Adicionalmente, en virtud de la cantidad e importancia de Programas y Proyectos
Estratégicos en ejecución en la región, vinculados al territorio (Convenio de
Programación para la elaboración de Pladecos y Planes Reguladores Comunales; el
Programa de O.T. de la Zona Costera; el Plan de Recuperación de la Ribera Norte
del Biobío; Corredor Bioceánico Argentina – Chile por Pino Hachado), se creó
recientemente en la región, un ente de coordinación de tales proyectos, denominado
“Directorio Regional de Planificación Estratégica y Ordenamiento Territorial” cuya Secretaría Ejecutiva es ejercida por la SERPLAC. En la actualidad dicho
Directorio se ha abocado a la tarea de diseñar un Programa Regional de capacitación
en Ordenamiento Territorial, para funcionarios públicos.
6. HORIZONTES DE PLANIFICACIÓN Y VISIÓN PROSPECTIVA.
Al plantearse como técnica de planificación regional, la Planificación Estratégica en
las ERD. debe aceptarse una visión de futuro de largo plazo en ellas (5 a 10 años),
tal que supedite a su imagen – objetivo, los planes y programas estratégicos de corto
y mediano plazo. Estos últimos deben ir respondiendo a las exigencias de la
coyuntura política, económica y social, entre otras.
El carácter, por otro lado, de herramienta sistemática de articulación, que debe
consolidar la planificación, obliga a que estos instrumentos tengan un claro
ordenamiento jerárquico, en que no existan superposiciones de ámbitos de acción,
sino coordinación y subordinación entre ellos.
De aquí resulta la importancia de incorporar técnicas que conduzcan a la
formulación de escenarios prospectivos del desarrollo futuro de la Región.
6.1 Orientaciones.
Este aspecto ha sido abordado regionalmente, por áreas temáticas, seleccionándose
aquellas cuyo impacto son de real importancia en su desarrollo. Las áreas abordadas
en una visión al año 2010, son las siguientes:
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 116
FIGURA Nº 6.
Diagrama etapa aprobación actualización ERD 2000-2005.
Propuestas Temáticas
del Proceso Evaluación
Estudios Talleres
Prospectivos (6)
Estudios Técnicos
y Sectoriales
Elaboración Documentos
Parciales
Aprobación Documentos
Parciales
Redacción Documento
Base ERD Actualizada
Aprobación
ERD Actualizada
Documentos Parciales
- Proceso interacción con
CORE.
- Principios Orientados.
- Definir áreas Homogéneas
y Cuencas.
- Estructura y Contenido
Documento Final
Difusión y
Gestión
Propuestas de:
-Programa comunicacional.
-Mecanismos de gestión.
a. “Economía Regional” y su capacidad para la generación de empleos requeridos.
b. “Ciencia y Tecnología”, su oferta y demanda regional, requerimientos futuros.
c. “Globalización de la Economía” y las necesidades de infraestructura (dura y
estratégica).
d. “Sistemas Naturales Claves” para el desarrollo regional, sus potencialidades y
restricciones.
e. “Sistema Energético Regional”, producción, distribución, perfil del consumo
actual y futuro por fuente energética.
f. “Identidad Regional” y sus raíces (sistemas y subsistemas culturales).
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 117
Todos estos estudios han sido elaborados a través de un consultor externo,
realizando su investigación conforme a Términos de Referencia acordados y
supervisados por SERPLAC; se elabora un informe base, que es sometido a uno o
varios “Talleres de expertos” (focus group), y luego de recogidas las opiniones, se
elabora el Informe Final. (a la fecha se dispone de 5 Informes; el estudio de
Identidad Regional se encuentra en elaboración).
La tarea pendiente regionalmente, es realizar el análisis consolidado de estos
estudios, y obtener como producto los escenarios de planificación relevantes,
optimistas y pesimistas, que informen de las contingencias futuras que sería dable
esperar y a las que la organización regional deberá enfrentar.
7.
PARTICIPACIÓN
COMUNIDAD.
Y
FORMAS
DE
VINCULACIÓN
CON
LA
El tema nos lleva a preguntarnos, entre otros aspectos: ¿quiénes participan? ¿Porqué
participan? ¿Cómo participan? ¿En qué etapa o fases de proceso? ¿Qué grado de
participación y a qué nivel se puede lograr una legitimización del proceso?.
Responder estas preguntas pasa por un conocimiento adecuado de los aspectos
socio-culturales de la comunidad, de sus motivaciones, de las características de la
institucionalidad privada y social de la región, de saber “quién es quién”, de la
“identidad regional”; también de la relación entre la participación y
a) la
coherencia, rigurosidad y exhaustividad de las propuestas
b) los objetivos
específicos de la participación c) de la representatividad de los convocados. Estos
aspectos son, en muchos casos, poco conocidos y escasamente asimilados por los
equipos directivos y técnicos del sector público y amerita una línea de trabajo futuro
en las regiones del país.
Por ello, este tema, al menos en la región, ha sido más bien intuitivo y ético, que
basado en los conocimientos sociales requeridos.
La importancia del tema está explícitamente inserta en la ERD vigente, tanto con sus
principios como en una de sus líneas estratégicas (“Participación e Integración
Social”). Lo que ha ameritado una preocupación permanente, en el actual proceso de
evaluación y actualización, incorporándose diversas formas de participación
(encuestas, focus group, seminarios), de diversidad de actores que conforman la
sociedad regional (sector público, privado, organizaciones sociales), de diferentes
áreas territoriales (regional, provincial, comunal), conforme a los objetivos y/o
productos a lograr (evaluar, proponer, sugerir acciones y/o políticas globales y
específicas).
En dichos procesos han participado no menos de 1.000 personas a la fecha, faltando
algunos eventos finales previstos en ellos.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 118
8.
GESTIÓN ESTRATÉGICA, GRADO DE CORRESPONSABILIDAD A
NIVEL INSTITUCIONAL PÚBLICO Y PRIVADO.
8.1. Aspectos Nuevos.
La gestión estratégica regional involucra a la institucionalidad pública, no
exclusivamente existente en la región, sino al Estado en su conjunto. Esto es, a la
capacidad de gestión de las instituciones públicas del nivel central y regional, que
conducen y ejecutan las acciones tendientes tanto al cumplimiento de sus funciones
propias, como a que el conjunto de éstas, converjan al desarrollo estratégico de la
región.
En el plano político-administrativo, ligado a la toma de decisiones, a la
descentralización y desconcentración, a la necesaria modernización del Estado,
persisten aún muchos desafíos como los siguientes:
− El modelo político-administrativo nacional se caracteriza por su centralismo, en
que la toma de decisiones en diferentes niveles (político, económico,
administrativo) se efectúa con un mínimo grado de consulta a nivel regional.
− La toma de decisiones referente a marcos presupuestarios regionales, se realiza
básicamente en el nivel central, tras una mínima consulta a la región, no
constituyéndose en un elemento importante al fijar los presupuestos finales de las
instituciones regionales.
− La falta de un mecanismo “oficial” o con validez al interior del proceso de
asignación de recursos, que permita entregarlos en forma “equitativa”, ya sea al
interior de las comunas o sectores, sea por la ausencia o aceptación de parámetros
reales, que eviten que factores subjetivos (como la incidencia política) decidan el
otorgamiento de recursos a proyectos específicos.
− Los procedimientos administrativos del estado, conducentes a la toma de
decisiones de inversión son burocráticos e implican consultas y revisiones
múltiples por el nivel central; asimismo, la gran cantidad de actores involucrados
en el proceso aumentan los períodos de respuesta, de modificaciones, ente otros.
Por estas razones, se producen demoras en su concreción, perdiendo a veces, la
oportunidad clave o estratégica para cumplir él o los objetivos para el(los)
cuales(es) fue(ron) concebido(s).
− El celo institucional en el cumplimiento de los prodecimientos, provocan, a
veces, aumento de etapas o fases en los procesos de toma de decisiones,
haciéndolos poco claros y engorrosos.
− Por otra parte, la capacidad de liderazgo de la autoridad política regional para
convocar, establecer, motivar y comprometer a los líderes empresariales, a la
sociedad civil, a las Universidades, entre otros actores, aún en débil.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 119
En este plano, la máxima autoridad regional carece de facultades legales para
liderar, dirigir y controlar un proceso de Planificación Estratégica en la Región,
específicamente en la delegación de funciones que otorguen autoridad sobre las
actividades públicas con presencia en la región; por tal motivo, los grados de
compromisos que pudiera asumir con los diferentes actores regionales, se ven
debilitados y/o difíciles de cumplir a través del resto de las autoridades públicas.
8.2. Experiencias Regionales.
No obstante lo expresado, existen diferentes experiencias exitosas ligadas a la
gestión pública regional, gran parte relacionada con la ERD vigente, en programas
y/o proyectos estratégicos, realizados en la Región, que han incorporado a una
diversidad de actores públicos y privados, entre ellos:
a. En la toma de decisiones de inversión pública, el trabajo conjunto entre CORE y
el Gabinete Regional, que a partir de 1998, han establecido una “Agenda de
Trabajo 1998 – 2000”, conducente a establecer marcos presupuestarios
sectoriales – regionales, en los ejes prioritarios del desarrollo regional.
b. Las experiencias con el sector privado que han conducido a eficientes resultados
y propuestas de acción conjuntas, como:
−
−
−
−
−
−
−
−
−
Foro de Desarrollo Productivo.
Programa de Educación Rural.
Programa de Promoción y Atracción de Inversión.
Programas e instrumentos ligados al ordenamiento territorial, en plena
ejecución, con diferentes instituciones públicas, consultores, Universidades;
entre ellas:
Proyecto de “Ordenamiento Territorial de la Zona Costera”.
“Convenio de programación Gobierno Regional – Minvu”, conducente a la
elaboración de 31 Pladecos y 35 Planes Reguladores Comunales.
Sistema de Información Geográfico (SIG), en ejecución por SERPLAC.
Planes especiales de desarrollo de áreas deprimidas (Alto Biobío, Lota, Prov.
De Arauco, Secano Costero etc.)
Diferentes megaproyectos, algunos concluidos y otros en ejecución, como:
Plan de Recuperación de la Ribera Norte del Biobío.
Ruta de la Madera y Acceso Norte a Concepción, por concesión con el sector
privado.
Canal Laja – Diguillín.
9. ARTICULACIÓN CON OTROS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN.
En la región se ha establecido una instancia coordinadora, que permite articular los
diferentes instrumentos de planificación, denominado “Directorio Regional de
Planificación Estratégica y Ordenamiento Territorial”, presidida por la máxima
autoridad regional, teniendo SERPLAC la Secretaría Ejecutiva, e integrada por
diferentes Seremis, Conama, el Consejo y el Gobierno Regional.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 120
Entre los instrumentos y programas que debería coordinar están: la ERD; Pladecos;
Planes Reguladores; Ordenamiento Territorial Zona Costera; Corredor Bioceánico.
Durante el año, además de coordinar diferentes aspectos de dichos programas a fin
de evitar duplicidades y atrasos, de establecer determinadas jerarquías y
subordinaciones, se ha abocado al diseño de un Programa Regional de Capacitación
en Ordenamiento Territorial, con apoyo de la Agencia de Cooperación Internacional
- GTZ.
10. DIFUSIÓN, PROCESO DE FORMULACIÓN Y CONOCIMIENTO POR
PARTE DE LA COMUNIDAD.
Acciones
En general, no hubo un proceso sistemático de difusión de la ERD 1995 – 2000,
luego de su formulación; sólo dos actividades básicas directas y programadas se
insertan en este tema:
a)
Publicación y distribución de 3.000 ejemplares del documento, entre las
instituciones y organizaciones públicas, privadas y sociales de la región, en el
año 1995.
b) Edición y publicación de 10.000 folletos – resúmenes, distribuidos de 3 formas:
− Como separata de un diario de la región.
− Como “documento técnico”, incluido en una revista regional.
− Directamente a instituciones y organizaciones públicas, privadas y sociales.
Adicionalmente, fue dada a conocer y difundida en la región por SERPLAC, a
través de seminarios, cursos, eventos públicos, privados, universitarios, entre otros,
desde su aprobación hasta la fecha.
El proceso de evaluación de esta ERD realizado durante 1998, incluyó
específicamente el tema de los métodos utilizados para “detectar el grado de
conocimiento del documento ERD: “Encuesta al Sector Público Regional”;
“Talleres de Evaluación Focus Group de la ERD al Sector Privado y Sociedad
Civil”;
“Entrevistas en profundidad”. Se visualiza una falta de difusión y
conocimiento por el sector privado y la sociedad civil; incluso, las autoridades
públicas consultadas (Seremis, Gobernadores, Alcaldes), manifiestan su
desconocimiento. En el Cuadro Nº 1 adjunto se incluyen los resultados, en
porcentajes sobre cada tipo de actor, del grado de conocimiento según la
clasificación indicada.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 121
TABLA Nº 1
Grado de Conocimiento de la ERD 1995 - 2000
(Porcentaje sobre el total de cada tipo de Actor)
Actores
Gobernadores (a)
Seremis (a)
Consejeros Regionales (b)
Alcaldes (b)
Directivos Empresariales (c)
Suficiente
75,0
42,0
73,7
68,7
--
Términos
Grles.
25,0
50,0
5,3
18,8
30,0
Poco/
nada
-8,0
21,0
12,5
70,0
Totales
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
FUENTE: a) “Encuesta Sector Público Regional”.
b) “Entrevistas en Profundidad”.
c) “Focus Group” (a Directivos Empresariales).
Dado lo anterior se deriva que el actual proceso de Actualización de la ERD ha
incorporado una consultoría destinada a la formulación de un “Programa
Comunicacional de la ERD”, con un 80% de avance a la fecha.
11. EVALUACIÓN, ESTRATEGIA, CONTROL DE GESTIÓN.
Esto se refiere en primer lugar al proceso de evaluación y control de gestión de la
ERD 1995 – 2000, y, en segundo lugar, a lo previsto en este tema, en la nueva
versión de la Estrategias Regional de Desarrollo en etapa de formulación.
Un resumen de la evaluación realizada de la ERD 1999-2000, puede expresarse en
los siguientes elementos críticos y/o debilidades:
Diagnóstico
Falta de datos actualizados y métodos prospectivos, induciendo a propuestas y/o
visiones más bien de corto y mediano plazo.
Coordinación
Debilidades de coordinación con el GORES en el proceso de formulación.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 122
Coherencia Interna y Externa.
En cuanto a la coherencia interna, no se detectan vacíos. No obstante, hay escasa
coherencia externa, derivado de la inexistencia y/o debilidad de otros instrumentos
de planificación subregional. Adicionalmente se detecta debilidad respecto de quién
debe cumplir el rol planificador y de gestión estratégica durante su ejecución (por
traslapo de competencias Gobierno Regional - SERPLAC).
Participación y legitimación del proceso.
Débil representatividad de determinadas instituciones en los eventos participativos
(falta organización representativa, débil capacidad de gestión).
Si bien hubo legitimación durante el proceso de formulación, el grado de utilización
y adhesión a la ERD fue débil, tanto por el sector público como privado.
Cumplimiento propuestas por Líneas Estratégicas.
La evaluación indica que hubo importantes avances en las diferentes líneas, más
bien de orden cualitativo; la falta de indicadores y/o parámetros de gestión no
permitieron realizar una evaluación cuantitativa, más precisa y que detectará
debilidades y vacíos de gestión.
Difusión.
Hubo falta de difusión; no se diseño ni estructuró un programa comunicacional que
haya involucrado a todos los actores.
Aspectos Territoriales de la ERD.
Visión del territorio: Si bien fueron incorporados aspectos ligados al ordenamiento
territorial en dos líneas estratégicas, al avance en el proceso de planificación y uso
del territorio fue débil (acorde, por lo demás, a la debilidad normativa e institucional
y a la falta de calificación de los RR.HH).
Vinculación con otros territorios: No se incluyó temas y/u objetivos compartidos
con regiones vecinas nacionales y débiles propuestas de integración externa.
Las debilidades detectadas en la evaluación de la ERD vigente, serán superadas e
incorporadas en la nueva etapa de planificación 2000-2005. En lo fundamental,
incluye los siguientes aspectos:
• La participación de la comunidad en la ejecución, seguimiento y evaluación
permanente de la ERD.
• Incorporación de metas y/o indicadores de gestión (sino en la ERD, en el Plan de
Acción derivado de ella).
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 123
• Establecimiento de responsabilidades institucionales en las diferentes instancias
de gestión de las propuestas tanto globales (la ERD misma), como específicas
(Sectoriales, territoriales, temáticas).
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 124
IX REGIÓN DE LA ARAUCANÍA
ACTUALIZACIÓN DE LA ESTRATEGIA REGIONAL DE
DESARROLLO ARAUCANÍA 2000 - 2005
1.
BREVE RESEÑA DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DE LA ERD
1995 – 2000.
A continuación se encontrará en forma resumida, el proceso desarrollado para la
formulación de la Estrategia Regional de Desarrollo 1995-2000, realizado en la IX
Región de La Araucanía, en el cual se distinguen cuatro etapas:
1.1. Primera Etapa año 1994.
a. Formulación de las bases para la Estrategia Regional de Desarrollo.
En esta fase se formuló un documento preliminar, cuyo fin era iniciar el proceso de
la Estrategia de Desarrollo para la Región, basado en tres grandes temas:
• Análisis estratégico de la región
• Objetivos y políticas para el desarrollo regional
• Lineamientos y programas para el desarrollo regional
El mismo documento contenía, a su vez anexos con información cuantitativa de
indicadores regionales en diversos sectores relativos al desarrollo.
1.2. Segunda Etapa año 1994.
a. Formulación de la propuesta de la Estrategia Regional de Desarrollo 1995 –
2000.
Sobre la base del documento elaborado en la primera etapa, se procedió al proceso
destinado a la revisión, análisis y evaluación de los contenidos finales que tendría la
ERD.
1.3. Tercera Etapa año 1995.
a. Socialización e incorporación de propuestas de actores regionales a la ERD.
Con una propuesta más elaborada se preparó una instancia (Seminario de ERD)
destinada a la incorporación de las propuestas de los diversos actores regionales con
la especial participación del Gobierno Regional, CORE, representantes técnicos de
la institucionalidad pública regional y comunal, Alcaldes, representantes del
empresariado y productores regionales, representantes políticos, gremiales, de
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 125
organizaciones no gubernamentales y la comunidad regional. Al mismo tiempo esta
instancia se constituyó en uno de los principales momentos de socialización de la
ERD 1995-2000.
El resultado de este trabajo no postuló cambios sustanciales de la propuesta de ERD,
sino que más bien se hizo hincapié en la realización de ciertos énfasis en algunos de
sus lineamientos y otros detalles, de tipo más formal que de contenido.
1.4. Cuarta Etapa; año 1995.
Ratificación y publicación de la ERD 1995 – 2000.
Durante esta etapa, ya incorporadas las modificaciones propuestas, se genera la
versión definitiva de la Estrategia Regional de Desarrollo 1995 – 2000,
procediéndose a la realización de las instancias formales de ratificación y posterior
publicación, como instrumento orientador del desarrollo de la IX Región, durante
este período.
2. ANTECEDENTES Y ORIENTACIONES GENERALES DEL PROCESO
DE ACTUALIZACIÓN DE LA ERD 2000 - 2005.
En la IX Región se inició el trabajo destinado a actualizar la Estrategia Regional de
Desarrollo, vigente a partir de abril de 1999, lo cual tiene como producto un
documento base para la actualización de la ERD Araucanía 2000 – 2005 que debería
estar listo en el transcurso del primer semestre del 2000, etapa que conforma la
primera parte del proceso en curso.
Es necesario realizar algunas precisiones respecto del carácter del trabajo que está
realizando el consultor, y por supuesto el de esta Secretaría, respecto al proceso de
actualización de las bases de la ERD. Tal como fue indicado anteriormente, al hablar
de documento base, el proceso actual es uno totalmente distinto al que se llevó a
cabo en las dos experiencias anteriores, tanto respecto del proceso como del
documento final obtenido. El trabajo que se está llevando en la IX Región no
consiste en elaborar una nueva ERD, ni actualizar la estrategia vigente, sino en
elaborar una propuesta básica de desarrollo para la región, destinada a iniciar la
discusión de la Estrategia con los actores relevantes del desarrollo regional.
Entonces, para precisar en el desarrollo de este proceso, la etapa de convocatoria y
liderazgo para la discusión de la ERD de La Araucanía 2000 - 2005, deberá ser
asumida por las autoridades regionales del próximo gobierno. A su vez la labor de
SERPLAC, como Secretaria Técnica del Intendente, es poner a disposición de la
autoridad información, propuestas de acción y apoyo técnico para la elaboración de
la ERD definitiva. En síntesis, el trabajo en ejecución deberá proporcionar una
propuesta de desarrollo técnicamente bien fundada, participativa y estratégica,
destinada a iniciar y orientar la construcción de la ERD de la Araucanía durante el
periodo 2000 - 2005.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 126
Al mismo tiempo consignaremos ciertos criterios respecto de lo que entenderemos
por una Estrategia Regional de Desarrollo y los requisitos que debe cumplir, desde
el punto de vista de su formulación.
En términos teóricos el concepto utilizado (ERD) se refiere a “un conjunto
estructurado y coherente de proposiciones, destinado a negociar, coordinar e
impulsar acciones públicas y privadas que se consideren indispensables para el
desarrollo de una determinada región” (Soms, 1997) i .
De tal definición destacamos el carácter consensual y participativo que una
Estrategia de Desarrollo debe tener. Es necesario destacar - dada nuestra experiencia
en el trabajo técnico regional - que en los procesos de participación y consenso,
éstos resultan más fructíferos cuando son realizados sobre una estructura de ideas y
proposiciones pre- trabajadas. Lo anterior permite iniciar y ordenar el intercambio
de información entre actores importantes del desarrollo regional, y adecuar el trabajo
realizado, a los aportes que cada uno de ellos realice en su oportunidad. Por tanto, la
propuesta que resulte del presente proyecto en ejecución actuará como el elemento
catalizador y orientador de la discusión regional.
A continuación, explicitaremos etapas y objetivos del proceso general en relación a
la ERD 2000 – 2005, al igual que los objetivos que dicen relación con la parte de
este proceso que esta realizándose a través del proyecto de asistencia técnica, que
tiene que ver solamente con la obtención de un documento base, que será el insumo
principal para iniciar el trabajo para la elaboración de la ERD por las nuevas
autoridades.
Las etapas y objetivos comprometidos por esta SERPLAC en este proceso son:
2.1.
Etapa I: Bases para actualización de la Estrategia Regional de
Desarrollo 2000 – 2005.
Objetivos.
Generar la información base necesaria para realizar durante el año 2000, la
actualización de la ERD de La Araucanía 2000-2005.
Construcción de escenarios probables de desarrollo regional, a partir de la
identificación de debilidades, fortalezas, oportunidades, tendencias históricas,
propósitos o eventos.
Identificar de manera preliminar, un conjunto de programas estratégicos de
desarrollo para la región.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 127
Productos esperados.
− Línea base (diagnóstico).
− Identificación del sistema y sus subsistemas.
− Escenarios y Propuestas estratégicas de desarrollo.
Plazos
Durante el primer trimestre del 2000 está prevista la materialización de la primera
parte del trabajo y a continuación consignaremos los objetivos de ella:
Objetivos Generales
Crear bases de información que permitan evaluar y fundamentar las propuestas de
desarrollo para la IX Región de La Araucanía.
Realizar un análisis y evaluación estratégica de La Araucanía a fin de elaborar
propuestas preliminares de una Estrategia Regional de Desarrollo, en términos de
desarrollo económico, productivo, social, ambiental y cultural, para el período 20002005.
Objetivos Específicos
− Definir y recopilar información que permita sustentar las propuestas y análisis
para la actualización de la Estrategia Regional de Desarrollo.
− Construir una base de indicadores de evaluación de la realidad política,
económica, productiva, social, cultural y ambiental de la IX Región, que permita
sustentar la posterior actualización de la Estrategia Regional de Desarrollo de la
Araucanía 2000 – 2005.
− Identificar los grandes problemas tendenciales o históricos que constituyen
obstáculos estratégicos para el desarrollo de la Región de La Araucanía, durante
los últimos 10 años.
− Identificar las ventajas de la región que constituyen potencialidades estratégicas
para el desarrollo de la Región.
− Identificar las principales tendencias políticas, económicas, productivas, sociales,
culturales y medioambientales, de carácter nacional e internacional que influirán
el desarrollo de La Araucanía, durante el período 2000 – 2005.
− Elaborar un conjunto de propuestas de desarrollo regional (programas
estratégicos de inversión, proyectos estratégicos), de acuerdo con el escenario
deseado de carácter preliminar, destinadas a motivar la discusión y aportes de
otros actores del desarrollo regional.
La preparación de esta base de información y la definición de un conjunto de
propuestas preliminares de desarrollo, es uno de los grandes objetivos que pretende
alcanzar el proyecto en ejecución. En este sentido consideraremos tres subetapas:
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 128
Recopilación y sistematización de información
•
•
•
•
•
Revisión bibliográfica de diagnósticos de alcance regional, así como
diagnósticos sectoriales, que le permitan acercarse a una evaluación del
desarrollo de La Araucanía durante los últimos 10 años.
Definición de indicadores de evaluación del desarrollo de la región: social,
productivo, económico, cultural, ambiental, etc. (de uso en el análisis de
instituciones como MIDEPLAN, Subdere, Hacienda, Conama y otros).
Proposición de otros indicadores pertinentes e interesantes de considerar para
evaluación del desarrollo regional.
Levantamiento de información para la construcción de serie de indicadores de la
última década que den cuenta del desarrollo social, económico, cultural,
ambiental, etc. de la región.
Análisis de información y confección de documento correspondiente a esta
subetapa
Identificación de ventajas estratégicas y tendencias
•
•
•
•
•
•
Análisis de indicadores de evaluación.
Entrevistas con actores relevantes del desarrollo regional (públicos y privados).
Identificación de principales problemas que afectan a la región.
Identificación de potencialidades o ventajas estratégicas de la región.
Proyección de indicadores y tendencias, de acuerdo con hipótesis de trabajo.
Incorporación de tendencias del desarrollo nacional y principales tendencias
internacionales (por ejemplo globalización de los mercados, acuerdos
comerciales, entre otros.
• Construcción de escenarios probables de desarrollo regional.
Construcción de escenarios y análisis de propuestas estratégicas
• Selección de escenario de desarrollo regional.
• Proposición de ejercicio de análisis estratégico que permita identificar objetivos
de mediano plazo (año 2005), alianzas estratégicas, programas y proyectos
estratégicos a impulsar por la región.
• Preparación y entrega de documento final: Estrategia de Desarrollo Regional
(propuesta preliminar) que incluya diseño estratégico para alcanzar objetivos,
propuesta metodológica para desarrollar procesos de participación en la
elaboración de la ERD, cartera de proyectos y programas estratégicos para el
desarrollo regional).
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 129
2.2. Etapa II: Discusión y validación regional de la Estrategia de Desarrollo de
La Araucanía.
a. Objetivos.
− Generar procesos participativos en relación a la Estrategia Regional de
Desarrollo
− Definir las opciones estratégicas para el desarrollo regional de mediano y
largo plazo
b. Productos esperados.
− Estrategia Regional de Desarrollo validada y enriquecida por aportes de
autoridades regionales y actores estratégicos de la Región (Visión de La
Araucanía al 2020).
− Identificación de las opciones estratégicas de desarrollo para la región a
mediano plazo y a largo plazo.
c. Plazo segundo semestre año 2000.
La experiencia obtenida en relación con el funcionamiento y la utilidad de la
Estrategia como instrumento de planificación, permite concluir que es necesario
implementar procedimientos que operacionalicen la Estrategia de Desarrollo,
evitando que se transforme en un documento de opiniones respetables, pero alejado
de la construcción del desarrollo regional. En otras palabras, se trata de “aterrizar”
las orientaciones consensuadas del desarrollo de la región, de manera que los
acuerdos se materialicen en inversiones y acciones concertadas para el desarrollo.
Considerando entonces las subetapas anteriores, será posible liderar el proceso de
participación, para mejorar el contenido de la Estrategia y establecer las alianzas y
consensos necesarios, especialmente con representantes del sector privado regional.
En este sentido, se pretende incorporar procesos técnicos a los procedimientos de
planificación y gestión regional, actualmente vigentes, como son la formulación y
evaluación de metas regionales y la coordinación presupuestaria regional. En efecto,
la Estrategia Regional de Desarrollo, desde el punto de vista de la acción pública,
debería sustentar la ejecución anual de estos procesos de gestión regional,
permitiendo orientar la inversión hacia el cumplimiento de objetivos estratégicos en
nuestra región. Este es un aspecto que corresponde al trabajo a realizar por las
futuras autoridades y actores regionales y el cual se debe tener en consideración, ya
que el proceso que involucra el proyecto en realización (en lo que se refiere al
trabajo del consultor) no contempla producto específico respecto del tema.
También se hace necesario realizar en esta etapa el análisis de coherencia interna de
la ERD, a la vez que también análisis de la coherencia externa con otras estrategias y
planes, por ejemplo sectoriales, políticas nacionales, entre otros, cuestión que se
deberá abordar con los actores y sus objetivos en la próxima administración.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 130
Otro criterio importante de destacar en esta etapa es que la próxima Estrategia
Regional de Desarrollo, en un sentido amplio no puede tener como proyección el
año 2005, es decir si bien en ella se podrá encontrar el detalle de las orientaciones
estratégicas para dicho año, ello se considera como un escalón para un trabajo más a
largo plazo considerando como horizonte el año 2020, ya que todo proceso de
planificación en el mundo actual tiene que ser trabajado sobre bases sólidas que
permitan ir sumando en el tiempo sobre lineamientos de más largo plazo, lo cual
permitirá ir avanzando en el desarrollo que se espera para la región, por lo tanto
deben proyectarse escenarios en términos generales o más amplios, que tengan como
horizonte al menos dos décadas.
A continuación encontraremos las subetapas o actividades que deberían considerarse
en esta parte:
• Presentación de la propuesta de Estrategia Regional de Desarrollo 2000 – 2005 a
las nuevas autoridades regionales, entendida como el principal insumo para la
ERD definitiva, ello para su conocimiento, sugerencias, cambios, modificaciones,
etc.
• Participación de otros actores regionales relevantes en el desarrollo de La
Araucanía, lo cual requiere previamente su identificación, consulta y
participación para conocer sus objetivos y que éstos queden plasmados en la
ERD. En este caso se está hablando de un número más bien reducido de actores
que estén aportando directamente al desarrollo de la región
• Complementar escenarios y propuestas a través de técnicas prospectivas que
permitan tener la ERD definitiva para el período 2000 – 2005
• Análisis de coherencia interna y externa de la ERD
• Documento final de ERD 2000 - 2005
2.3. Etapa III: Campaña comunicacional y difusión Estrategia Regional de
Desarrollo de La Araucanía.
a. Objetivo.
Difundir la Estrategia Regional de Desarrollo 2000 – 2005 a la sociedad regional.
b. Producto esperado.
Comunidad informada respecto de los objetivos y opciones estratégicas de
desarrollo de La Araucanía 2000 - 2005.
c. Plazo segundo semestre año 2000.
Difusión de la ERD, es decir un proceso de comunicación masivo de la ERD que es
de ámbito mucho más amplio y que permita a la sociedad regional conocerla como
instrumento que posibilita generar las condiciones para alcanzar el desarrollo
regional.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 131
2.4. Etapa IV: Operacionalización de la Estrategia Regional de Desarrollo de
La Araucanía.
a. Objetivo.
Definir lineamientos en relación a la gestión (liderazgo,
financiamiento.) de la Estrategia Regional de Desarrollo 2000 - 2005.
institucionalidad,
b. Productos esperados.
Construcción de fuerza de tarea estratégica regional (Grupo de profesionales con el
objetivo de liderar e implementar la aplicación de la ERD 2000 – 2005).
Adecuar institucionalidad pública para el trabajo de carácter estratégico
(dependencia institucional de equipo profesional, formas de funcionamiento, temas
complementarios a desarrollar, por ejemplo coordinación presupuestaria, Metas
Regionales).
Adecuar instancias actuales de coordinación público – privada, como instrumento de
gestión compartida de la ERD 2000 – 2005.
Identificar y aplicar instrumentos de financiamiento de la ERD 2000 – 2005
(Convenios de Programación, cofinanciamientos públicos - privados, Proyectos
Regionales por concesiones).
c. Plazo segundo semestre año 2000.
Una vez terminada la etapa anterior, nos encontraremos con la definición estratégica
final de la región ERD 2000 – 2005, por lo tanto se hace necesaria definir la etapa
que la llevará a su consolidación como instrumento de desarrollo regional y ello
considera definir cuál, cómo y quiénes van a participar en su implementación.
2.5 Etapa V: Seguimiento y evaluación de la Estrategia Regional de Desarrollo.
a. Objetivo.
Proponer líneas de seguimiento y evaluación en relación a la Estrategia Regional de
Desarrollo 2000 – 2005.
b. Productos esperados.
Construcción y operación de un sistema de seguimiento y evaluación de la ERD (en
el ámbito público debe ser administrado por el equipo de trabajo estratégico).
Incorporar al seguimiento y evaluación de la Estrategia Regional de Desarrollo al
sector privado en un esquema de funcionamiento permanente.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 132
c. Plazo a partir del año 2001
Al mismo tiempo es importante definir algún tipo de sistema que permita el
seguimiento y evaluación de los compromisos y estrategias asumidos por actores
regionales, al igual que un equipo de trabajo estratégico ad hoc que realice dichas
funciones. Una alternativa dentro de las posibles que se deberá discutir, es que la
instancia del Foro de Desarrollo Productivo Regional (o la recién creada
Corparaucanía), como una de sus tareas o funciones se constituya en la instancia de
seguimiento y evaluación del ERD, lo que tiene como plus que compromete al
sector privado en el proceso, al estar en este foro ambos sectores (público y
privado); otra alternativa es que esta función de gestión, seguimiento y evaluación
estuviera a cargo del gabinete regional. Este tema seguirá en discusión, ya que no
existe en el sector público ninguna instancia que pueda tener una mirada amplia de
la región y su desarrollo y en la actualidad lo que más se acerca a ello es la
SERPLAC.
3. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL PROCESO.
3.1. Fortalezas del Proceso
a.
b.
c.
d.
e.
Potencialidades del método aplicado: metodología prospectiva.
Participación de actores relevantes en la sociedad regional, lo que le ha
entregado un importante plus al proceso, ya que como informantes calificados
valorizan el que se esté pensando la región en una perspectiva de largo plazo y
se considere su expertiz y su opinión como catalizador de la próxima discusión
en torno a la formulación de la ERD 2000 – 2005.
Cambios en el rediseño de SERPLAC, MIDEPLAN y Gobiernos Regionales,
que podrían favorecer este tipo de proceso, es decir el pensar la región a largo
plazo, proponer soluciones e implementarlas.
El enfoque dado al trabajo en términos de considerarlo como un incentivo a la
discusión regional en torno a la formulación de la ERD, lo que entrega más
riqueza al proceso y que por tanto, la ERD sea considerada como lineamientos
ejes aportadores al desarrollo regional.
Apoyos metodológicos sistemáticos realizados por MIDEPLAN, la División de
Planificación Regional, respecto de técnicas prospectivas aplicadas a la ERD.
3.2. Debilidades del Proceso
a. Inexperiencia en el enfoque que se le está dando a las actividades en torno al
proceso que se está llevando a cabo (análisis prospectivo), lo que significa
debilidades en los pasos que se están dando.
b. Esto significa que se hace muy necesario ir perfeccionando a un grupo de
personas en estos temas de carácter estratégico y mejorar la capacidad de análisis
de los profesionales, de una forma sistemática y contando con el conocimiento de
otras experiencias.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 133
c. Falta de un equipo profesional regional afiatado en términos de cantidad y
calidad, y eso tienen que ver con la prioridad que tienen en la SERPLAC
funciones de carácter rutinario con los proyectos de inversión pública.
d. Desconfianza entre el mundo público y privado (también percibido en las
entrevistas iniciales relativas a la burocracia, no realización efectiva de proyectos,
discusiones que duran décadas).
e. Falta de visión estratégica del sector público, se trabaja parceladamente y con
horizonte de tiempo muy acotado.
f. Cultura centralista, visualizada esta en la pregunta ¿se justifica elaborar la ERD,
si no es posible concretar las proposiciones allí planteadas? (metas ministeriales,
programas centralizados, entre otros).
g. Falta de incorporación del nivel local en las decisiones estratégicas regionales
(sintonía con los PLADECOS, planes de ordenamiento territorial).
h. Escaso avance en el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales, además de la
dualidad administrativa jerárquica.
i. Carencia de masa crítica regional, recurso humano calificado para apoyar a las
secretarías técnicas respectos de estos temas (distancia, gente que no conoce bien
la región).
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 134
X REGIÓN DE LOS LAGOS
PROCESO DE ACTUALIZACIÓN DE LA ESTRATEGIA REGIONAL DE
DESARROLLO
DECIMA REGION DE LOS LAGOS.
A.
ANTECEDENTES GENERALES
El instrumento denominado Estrategia Regional de Desarrollo debe ser la
expresión de un conjunto estructurado de proposiciones que son prioritarias para la
región, sobre las cuales ha existido una discusión y acuerdo entre la autoridad
política y la sociedad regional y que provee de un marco orientador e integrador del
desarrollo, guiando el proceso de toma de decisiones.
Dentro de las acciones de mejoramiento de los instrumentos de planificación
regional, el MIDEPLAN a través de la SERPLAC inició un proceso de actualización
de las Estrategias de Desarrollo Regional que fueron elaboradas durante los años
1994-95. Este proceso está inserto dentro de las funciones que le corresponden a
SERPLAC como organismo técnico asesor del Intendente Regional.
La oportunidad de la actualización puede ser cuestionada, por ejemplo ante la
proximidad de un cambio político o de autoridades. Es necesario precisar que
muchas etapas metodológicas no varían en sus resultados si se efectúan hoy o más
adelante, ya que la mayoría de los actores regionales seguirán siendo los mismos y
solo puede existir un cambio de autoridades políticas y que muchos de los
escenarios definidos no tendrán por este motivo grandes variaciones. Sí es necesario
reconocer que pueden existir diferencias en las opciones estratégicas que se
consideren prioritarias. Es este último factor el que prima a veces en el análisis que
cuestiona la realización de este proceso. Para salvar esta observación, el proceso de
definición de opciones estratégicas se debe efectuar una vez despejado los cambios
previstos.
El presente documento pretende entregar una visión del camino seguido para
efectuar este trabajo, haciendo énfasis en aquellos factores más relevantes en el
trabajo de planificación abordado. Su objetivo fundamental es que pueda servir de
aporte en el trabajo de planificación regional.
B.
FUNDAMENTOS.
Para abordar el desafío de actualizar la estrategia regional de desarrollo de la Región
de Los Lagos, que es un instrumento con un horizonte de largo plazo, hay que
considerar el hecho fundamental de que se planifica bajo incertidumbre, ello
derivado del objetivo central de reflexionar acerca del futuro. En consecuencia,
nuestro mayor esfuerzo debe estar centrado en recoger, analizar y transformar en
conocimiento solo los elementos que son relevantes para la construcción de este
futuro, descartando gran cantidad de información que no es pertinente a este
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 135
objetivo. Esta distinción no es menor, dado que influye directamente en la elección
del método de trabajo y el abandono del concepto tradicional de “diagnóstico” para
conocer nuestra realidad, que presentaba gran cantidad de estadísticas del pasado,
muchas veces poco pertinentes para establecer buenos pronósticos.
Un segundo elemento presente para decidir la metodología es la necesidad de
construir una herramienta útil y que conserve validez en el tiempo, adaptándose
al ritmo de cambios que son acelerados, con influencias cada vez más globales y
donde el entorno condiciona grandemente muchos de los cambios endógenos. Este
desafío, sin duda permanente y difícil de alcanzar, debe proporcionarnos una
Estrategia Regional de Desarrollo que tenga la necesaria flexibilidad y
representatividad.
Un tercer elemento lo constituye la necesidad de cerrar la brecha entre el intento
y la práctica real. Es decir, vincular la planificación con el proceso de toma de
decisiones, única forma de actuar en forma proactiva, pasando de la anticipación a la
acción.
A la luz de estos antecedentes se decidió establecer una metodología que desde el
punto de vista operativo utiliza la teoría de sistemas y técnicas de planificación
estratégica y prospectiva (esta última emplea entre otros, el método de construcción
de escenarios). Es necesario destacar que estas técnicas se superponen y de allí que
suelen integrarse denominándose como “prospectiva estratégica”.
METODOLOGIA E.R.D.
TRANSDISCIPLINARIO
FLEXIBLE
PLANIFICACION
ESTRATEGICA
PLANIFICACION
PROSPECTIVA
PARTICIPATIVO
VALIDADO
METODO DE
ESCENARIOS
CONTINUO
GESTION ESTRATEGICA
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 136
La transdisciplinariedad es una condición deseable en el proceso de construcción
de una ERD. Ello quiere decir que participan los diferentes niveles (científicos,
tecnológicos, de planificación y políticos) trabajando todos con la misma orientación
y con mecanismos de retroalimentación entre los niveles. De esta manera se logran
los mayores niveles de cooperación y coordinación, superando mecanismos más
reducidos como la transversalidad, inter, pluri o transdiciplinariedad.
La participación es un elemento que cruza todo el proceso de planificación y debe
darse no solamente entre los actores del sector público, sino fundamentalmente del
sector privado y social, ya que son ellos quienes cada vez adquieren mayor
relevancia.
Esta definición de hacerla participativa involucra incorporar al menos dos
elementos necesarios para alcanzar este objetivo:
a)
Establecer un proceso de aprendizaje y compromiso social, que permita
mediante la interacción entre los expertos y los actores regionales,
desarrollar un nuevo nivel de comprensión de los desafíos del futuro y de
las formas de abordarlos. Igualmente, al involucrarse en esta construcción
del proyecto regional, se considera que existirá un mayor compromiso por
asumir como propios los lineamientos de la ERD (validación),
fortaleciendo la capacidad regional de articular el proceso de desarrollo.
Ello también conlleva el desafío de establecer mecanismos de formación
permanente de los cuadros técnicos regionales de planificación, más
amplios que el MIDEPLAN o solo el sector público.
Es necesario separar los grados de participación en las diferentes etapas de
este trabajo, ya que existen procesos que deben ser abordados por personal
técnico y otros en que es necesaria la participación social, así como también
de los niveles de decisión regional. En consecuencia, aún cuando el método
posibilita una amplia participación, no se debe caer en el “asambleismo” y se
deben establecer aquellos hitos donde deben darse los procesos participativos
y qué actores son convocados.
b)
Revisar y hacer ajustes a la planificación establecida. Esto significa
adaptarla para responder a la realidad de la red social regional, modificar
instrumentos y volver a realizar algunas etapas para incorporar un mayor
grado de discusión, consenso, comprensión de los fenómenos y compromiso
social. Ello conlleva a que sea difícil estimar plazos rígidos para la ejecución
del proyecto y a considerar a esta tarea de planificación como un proceso
continuo y no esporádico, como ha sido tradicional. El proceso de
planificación no termina con la definición del Proyecto Regional, ni siquiera
con el diseño e implementación de los instrumentos operativos, sino que
debe existir una revisión del instrumento ERD a la luz de la evolución de los
acontecimientos. Ello conlleva a alimentar el modelo con nueva información
que actualice nuestro conocimiento de la realidad y corrija nuestra
percepción de los escenarios futuros, para tomar mejores decisiones. Hay que
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 137
distinguir, sin embargo, que existen elementos que tienen mayor
permanencia en el tiempo y que no pueden ser continuamente modificados.
Planificación Estratégica
La planificación estratégica es un proceso de evaluación sistemática de una
organización o territorio, a través del cual se definen objetivos a largo plazo y se
desarrollan estrategias para alcanzarlos, proporciona un modelo de análisis que
adaptado a la realidad, pone el énfasis en los aspectos fundamentales para establecer
los temas claves del desarrollo regional a través de un análisis FODA (fortalezas,
oportunidades, debilidades, amenazas), al mismo tiempo que define la misión, visión
(imagen-objetivo), los objetivos y opciones estratégicas, que constituye en definitiva
el Proyecto Regional. Ayuda a explorar nuevas y diferentes oportunidades futuras,
en contraste con la planificación de largo plazo, la cual optimiza las tendencias
actuales. Proporciona de esta forma, la estructura central del trabajo de formulación
de la estrategia regional de desarrollo.
Planificación Prospectiva
La planificación prospectiva estudia el futuro para influir en él. No pretende
predecirlo, sino conocer los futuros posibles. Por lo tanto, no tiene una visión
determinista y única siendo la actitud frente al futuro proactiva o preactiva, de tal
manera de poder influir en su evolución o por el contrario, adaptarse
anticipadamente a él.
Los propósitos de la prospectiva se pueden resumir en:
Generar visiones alternativas de futuros deseados
Proporcionar impulsos para la acción
Hacer explícitos escenarios alternativos de futuros posibles
Al tener la prospectiva como postulado que el futuro no está dado o predeterminado,
sino que está abierto y es dominio de la libertad (voluntad) y el poder (movilización
colectiva), enfoca nuestra creatividad en el análisis en aquellos elementos que son
trascendentes para definir la sociedad regional futura. Igualmente, conjuga técnicas
cuantitativas con otras cualitativas, lo cual es importante cuando no se cuenta con
bases de datos completas o actualizadas, pero sí con la experiencia y conocimiento
de expertos y actores sociales.
En estas definiciones se encuentra implícito el concepto de estrategia, ya que la
prospectiva no se queda en el planteamiento de un futuro y en la construcción de
escenarios, sino que involucra la acción colectiva y la apropiación. En consecuencia,
se habla frecuentemente de “prospectiva estratégica”, ya que al tiempo de la
anticipación se le ubica como una reflexión prospectiva (¿qué puede ocurrir?) Y al
tiempo de la acción, como una realización colectiva de la estrategia, donde se
requiere la participación y el trabajo colectivo (¿qué puedo hacer?). En
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 138
consecuencia, la prospectiva aporta una actitud y orientación de cómo abordar el
análisis, así como una variedad de instrumentos y técnicas.
Método de Escenarios.
El método de escenarios, utilizado por la prospectiva, se define como un conjunto
formado por la descripción de una situación futura y del camino de los eventos que
permiten pasar de la situación de origen a la situación futura. Este método hace
posible identificar y analizar futuros posibles, permitiendo explorar aquellos
factibles y deseables. Posibilita la participación de los actores en esta construcción
haciéndola colectiva. Orienta y amplía el trabajo de análisis de los expertos para
establecer proposiciones de estrategia.
El método comprende dos fases: la construcción de la base analítica y a partir de
ella, la elaboración de escenarios que conduzcan al establecimiento de previsiones.
C.
ETAPAS.
Cuatro son las etapas directamente consideradas por la metodología, dejando aparte
las actividades de planificación previas anteriormente desarrolladas. Tres de ellas
corresponden a la planificación prospectiva estratégica:
a.
b.
c.
Construcción de la base de análisis
Construcción de los escenarios
Definición del Proyecto Regional
Un cuarto elemento son los Instrumentos Operativos, que se agrupan en:
a.
Implementación del Proyecto Regional
b.
Evaluación y control del Proyecto Regional
c.
Actualización del proceso de planificación.
Todas estas etapas se pueden definir en un solo concepto: gestión estratégica cuyo
modelo se presenta en el siguiente cuadro.
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ACTUALIZACION DE ESTRATEGIA REGIONAL DE DESARROLLO X REGION – MODELO DE GESTION ESTRATEGICA
¿QUÉ QUEREMOS HACER?
ORGANIZACIÓN EQUIPO
PLANIFICACION
¿QUÉ PUEDE OCURRIR?
ACTIVIDADES DE ANALISIS
E.R.D.
¿DÓNDE ESTAMOS?
ANALISIS FODA
CAPACITACION
ANALISIS ESTRUCTURAL
VARIABLES CLAVES
1
OBJETIVOS ESTRATEGICOS
ANALISIS MORFOLOGICO
ANALISIS DE COHERENCIA
¿CÓMO QUEREMOS HACERLO?
TENDENCIAS
OPCIONES ESTRATEGICAS
DESARROLLO
ESCENARIOS
PROCESO PLANIFICACION PREVIA
ACTORES
ANALISIS DE
CONSECUENCIAS
¿CÓMO MEJORAMOS PROCESO?
ANALISIS DE BRECHAS
IMAGEN OBJETIVO
CONSULTA
ACTORES
¿DÓNDE QUEREMOS ESTAR?
ENTREVISTAS
CUESTIONARIO
ANALISIS SERPLAC
DISEÑO METODOLOGICO
¿CUÁL ES EL PROPOSITO DE LA REGION?
CONSTRUCCION
DE LA BASE
PROYECTO REGIONAL
CONSTRUCCION DE ESCENARIOS
2
RETROALIMENTACION
5
ACTUALIZACION
PLANIFICACION PROSPECTIVA ESTRATEGICA REGIONAL
¿CÓMO SABEMOS SI LLEGAMOS?
SISTEMA DE INFORMACION
ADMINISTRATIVO REGIONAL
¿CÓMO PODEMOS LOGRARLO?
ASIGNAR RESPONSABILIDADES
INSTRUMENTOS DE
EVALUACION
INSTRUMENTOS DE
PLANIFICACION Y
PRESUPUESTARIOS
COORDINAR ACCIONES
4
EVALUACION Y CONTROL
3
IMPLEMENTACION
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 141
D.
INICIO DEL PROCESO DE PLANIFICACION.
Este trabajo debe asumirse al interior de la SERPLAC y relevarse como un tema en la
discusión regional, especialmente en el nivel de autoridades y actores relevantes, de lo
contrario es considerado como una herramienta indispensable para la gestión,
difícilmente logrará ser un instrumento realmente aplicado. Como recomendación se
hace conveniente generar en primer lugar una instancia de reflexión dentro de la
SERPLAC que lleve a asumir la relevancia de mejorar este instrumento de planificación
y también una socialización del tema al resto de los actores regionales.
Organización del equipo de trabajo
La conformación del equipo técnico que será responsable directo de las actividades del
proyecto, debe estar centrado en los profesionales de SERPLAC. No es recomendable la
contratación de consultores externos para la ejecución de este trabajo, sin descartar que
ello sea pertinente para abordar algunos aspectos específicos. Con ello se evita que una
función propia de SERPLAC sea posteriormente asumida con un bajo compromiso.
La estructura orgánica funcional quedó constituida por un Nivel Directivo formado por
el Intendente Regional, representante del comité ad hoc del CORE y del nivel ejecutivo
del Gobierno Regional y la Seremi de SERPLAC; y otro Nivel Técnico encabezado por
el Jefe de Estudios de SERPLAC, con un coordinador técnico-metodológico y tres
equipos (sector público, sector privado y universidades/institutos).
Composición y funciones
Del Nivel Directivo:
♦
♦
♦
Intendente Regional. Actúa en su doble rol, como representante del Poder
Ejecutivo y como Presidente del Consejo Regional.
Representantes del Gobierno Regional. Uno del Consejo Regional en su
calidad de miembro de la Comisión “Actualización ERD” y un representante
del nivel ejecutivo del GORE, como responsable institucional en la
actualización de la ERD.
Seremi SERPLAC. Participa como representante de la Institución que tiene la
asignación legal de asesorar técnicamente al Intendente Regional, en materias
de planificación regional.
Las funciones de este nivel directivo son:
•
•
•
•
•
•
•
Entregar orientaciones generales para el desarrollo del proyecto
Conducir, cuando las circunstancias lo ameriten, la negociación de intereses
entre actores regionales.
Fijar prioridades
Delegar autoridad en los integrantes del nivel ejecutivo
Supervisar la gestión del proyecto
Asignar recursos
Entregar apoyo a otros estamentos regionales y en la convocatoria de actores
relevantes.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 142
Del Nivel Ejecutivo:
a)
Jefe de Proyecto. Actúa como tal el Jefe del Departamento de Estudios de la
SERPLAC.
Sus funciones son:
•
Dirigir, supervisar y controlar el proyecto
•
Anticipar problemas y preparar estrategias para resolverlos
•
Servir de enlace con todos los niveles
b)
Coordinador Técnico-Metodológico del Proyecto. Actúa como tal el Delegado
Provincial de la SERPLAC en Chiloé, con apoyo de profesionales de
SERPLAC y un consultor externo.
Sus funciones son:
•
Planificar, organizar y coordinar el trabajo específico a desarrollar
•
Elaborar, adaptar y aplicar la metodología que requiere el proyecto
•
Desarrollo de procedimientos metodológicos
•
Asesorar a los equipos técnicos de contraparte
c)
Equipos Técnicos
Universidades).
de
Contraparte
(Sector
Público,
Sector
Privado,
Sus funciones son:
•
Establecer las coordinaciones con los actores relevantes en su ámbito
•
Conformar equipos de trabajo con los actores relevantes
•
Asesorar y guiar las tareas de acuerdo a metodologías aprobadas
•
Supervisar el trabajo de los equipos y asegurar el avance de las tareas
asignadas.
Cada uno de los equipos técnicos estará integrado por profesionales del
Gobierno Regional, de la SERPLAC y apoyados por dos Consultores Externos.
NIVEL EJECUTIVO
JEFE DE PROYECTO
COORDINADOR TECNICOMETODOLOGICO
EQUIPO TECNICO
SECTOR PUBLICO
EQUIPO TECNICO
SECTOR PRIVADO
EQUIPO TECNICO
UNIVERSIDAD
INSTITUTOS
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 143
El aspecto de mayor relevancia a considerar en la implementación de esta estructura, es
romper con el tradicional compartimento existente entre las instituciones que actúan en
la región y que tiende a reproducirse en esta conformación. En efecto, siempre va ha ser
expedito convocar a actores del sector público, ya que dependen directamente de la
autoridad regional y poseen una cultura de participación, pero es más complejo generar
mecanismos de trabajo conjunto efectivo entre sector público y privado; entre sector
público y universidades o entre éstas y el sector privado. Igualmente, en estos niveles no
siempre existe la suficiente integración entre el proceso de planificación y el de
decisión. Dentro de la SERPLAC es necesario relevar este trabajo, destinando
profesionales con dedicación exclusiva mientras dure el proyecto. Una forma efectiva
para motivar la participación, lo constituye la declaración explícita de la autoridad
política de relevar en la toma de decisiones las indicaciones que establezca la Estrategia
Regional de Desarrollo y un control periódico del avance del trabajo. Del cuidado en
superar estas deficiencias depende en gran medida el éxito del funcionamiento del
equipo de trabajo y del logro de sus objetivos.
Para una continuidad del proceso es necesario desarrollar conjuntamente con la
conformación del equipo y los mecanismos de motivación, un programa de
capacitación que incluya:
a.
b.
c.
Información respecto del proyecto en su totalidad (duración, objetivos,
participantes, responsabilidades, entre otros).
Talleres para aprender y practicar algunas herramientas metodológicas que se
aplicarán.
Material bibliográfico de apoyo.
Este proceso es particularmente relevante cuando existen cambios metodológicos y
cuando los profesionales del equipo no tienen la experiencia en trabajos de
planificación.
Evaluación de la ERD vigente
En primer lugar, como parte de la metodología de trabajo para definir cómo abordar este
desafío, se realizó un análisis crítico del instrumento vigente (elaborado entre 1993-95),
que determinó fortalezas y debilidades de la Estrategia Regional de Desarrollo como
marco orientador del desarrollo regional y también de su contribución en la toma de
decisiones.
Para abordar este tema se recurrió a la realización de un análisis dentro de la SERPLAC
sobre el contenido y la estructura de la ERD vigente; se realizaron entrevistas semiestructuradas y se solicitó la opinión a través de un cuestionario de los principales
actores regionales.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 144
EVALUACION ERD ACTUAL
ANALISIS
SERPLAC
ENTREVISTA
ESTRUCTURADA
SEMICUESTIONARIO
METODOLOGIA ACTUALIZACION E.R.D.
Análisis SERPLAC
En primer lugar, se impone la realización de un análisis interno de la ERD vigente,
donde los profesionales de SERPLAC liderados por el equipo ejecutivo constituido para
la actualización, efectúen una discusión crítica de este instrumento. Hay que ser
objetivos en el análisis y separar aquellos elementos que son propios de la metodología
empleada en la elaboración de la ERD, de aquellos aspectos que son operativos.
Respecto a este último, es frecuente encontrar que la ERD no ha sido considerada
explícitamente en la toma de decisiones.
El proceso de construcción de la ERD-1995 fue abordado utilizando la planificación
estratégica, dividiendo el documento en Orientaciones Programáticas por áreas
temáticas:
•
•
•
•
•
Educación y capacitación laboral,
Desarrollo científico y tecnológico,
Superación de la pobreza,
Desarrollo productivo y
Ordenamiento territorial
Se estableció la misión regional y los objetivos estratégicos globales para las áreas
productivas, sociales y conjunto de la sociedad regional. A partir de lo anterior se
definió el proyecto regional.
Hay elementos importantes que se desprenden de este análisis:
a)
En primer lugar, la elección de un escenario tendencial en el sector productivo y
uno más normativo en el ámbito social. Si bien existió en el análisis técnico una
gama más amplia de alternativas, estas no fueron bajadas a los actores regionales
y finalmente solo se validó ante el CORE el documento final. Este hecho generó
en su oportunidad gran número de críticas a la ERD.
b)
No se estableció instrumentos operativos que permitan implementar la ERD, aún
cuando se trabajaron Programas Estratégicos Regionales, estos finalmente se
eliminaron de la ERD, dejándolos para que grupos de especialistas de las
diferentes áreas involucradas sean quienes las formulen y discutan con los
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 145
actores regionales, proceso que nunca se materializó. Tampoco existió una
definición de una estructura de gestión, más allá de las responsabilidades que
establece la legislación a los diferentes actores públicos.
Existieron intentos para vincular la ERD con el proceso de toma de decisiones,
siendo sin duda, la elaboración de Instructivos Regionales el esfuerzo más
relevante en este sentido. Sin embargo, tampoco este instrumento se desagregó
asignando responsabilidades a los sectores.
c)
Sin duda constituyó un avance significativo en materia de planificación regional,
ya que el documento anterior (década del 80) basado en la planificación
tradicional y denominado Plan de Desarrollo Regional, estaba fuertemente
estructurado en un acabado diagnóstico en cifras, sectorializado y orientado a
definir un programa de inversiones públicas, más que a “pensar” la región como
un todo.
Entrevistas
Este instrumento corresponde a una “tipología” de encuesta, llamada comúnmente
“entrevista semi-estructurada”. En la actualidad la metodología cualitativa considera a
la Encuesta (en cualquiera de sus formas o tipos) como uno de los instrumentos más
consistentes para captar los insumos requeridos para la investigación de la realidad
social.
En general, realizar una pauta para servir de guía a una entrevista personal tiene sus
debilidades, por ejemplo la posibilidad de caer en excesiva subjetividad, situación que
se debe tener en cuenta al diseñar el instrumento
La aplicación de una entrevista semi – estructurada, permite determinar cual es la visión
que tienen algunos actores regionales relevantes de la ERD vigente. Este instrumento se
debe aplicar al menos a los Consejeros Regionales, los SEREMIS y el Comité Asesor
del Intendente.
La estructura del instrumento considera un total de 12 preguntas que aborda los
siguientes temas:
•
•
•
•
•
•
Opinión ERD’95
Actores y temas
Estilos de planificación, horizonte y uso de la ERD
Instrumentos de operación de la ERD
Formato presentación ERD
Visión del desarrollo regional últimos 5 años
La recolección de la información, mediante este instrumento, es realizada por los
propios investigadores (donde pueden estar presentes consultores externos), mediante
grabación en cinta de audio, registrando la totalidad de cada entrevista realizada.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 146
La grabación es analizada luego, por una parte del equipo técnico según los siguientes
criterios:
a)
b)
c)
d)
Ajuste de las respuestas a la pauta estructurante de la entrevista, separando el
análisis en las partes de la pauta,
Extracción de los temas relevantes enfatizados por los propios entrevistados,
tratando de intervenir lo menos posible en la redacción escrita del resumen.
Luego de extraer de la totalidad de las entrevistas en un resumen escrito, las
respuestas de cada uno de los entrevistados fue contrastada por cada tema.
Posteriormente, este análisis se complementa con gráficos de frecuencias.
En la segunda parte de la entrevista (actores y temas), sirve para extraer un listado de
actores, sugeridos por lo entrevistados como relevantes para el sistema región, que
desde la perspectiva institucional de la autoridad entrevistada del aparato público,
aparecían en otros ámbitos de acción, como interlocutores válidos para los fines del
desarrollo regional. del listado extraído de los actores regionales entrevistados, surge
entonces el universo muestral para la aplicación de un segundo instrumento: un
Cuestionario Auto-administrado.
Un aspecto positivo de este tipo de instrumentos es la posibilidad de captar con mayor
profundidad la percepción del entrevistado sobre el tema, pero significa por otra parte
un mayor tiempo (y por ende costo) en su ejecución y en la coordinación de las
entrevistas. Por ello, solo se restringió a un número reducido de personas. No se debe
descartar la posibilidad de aplicar algunas entrevistas a actores relevantes del sector
privado y académico.
Cuestionario
El cuestionario auto-administrado, responde a una consulta voluntaria a los actores
políticos, públicos y privados de relevancia en el nivel regional. Este instrumento
pretende captar allí donde la toma de decisiones se produce, cual es el impacto real de la
ERD. Es accesible a un espectro más amplio al ser enviado por correo, realizando
también aquí, las consultas pertinentes a reconocer cuales Actores considera relevantes,
lo cual genera una base de datos importante para el trabajo posterior de la ERD.
El plazo para responder este instrumento debe ser breve (por ej. 20 días corridos). Cabe
señalar que los Cuestionarios fueron dirigidos a la máxima autoridad de cada
institución, con la posibilidad de delegarlo. Dado que no existe un contacto personal con
el consultado, la respuesta espontánea suele ser baja (no superior al 20%). En
consecuencia, conviene hacer un seguimiento y buscar aquellos nexos que permitan
mayor efectividad en los resultados, para que la información tenga la suficiente
representatividad.
El objetivo que persigue el cuestionario es determinar los principales instrumentos,
temas, áreas o sectores productivos y sociales que los actores perciben como relevantes,
para ser proyectados en una propuesta de desarrollo a largo plazo.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 147
Este instrumento es diseñado con cuatro preguntas y se distribuye a:
•
•
•
•
•
•
Municipios
Universidades
Instituciones Sociales
Organizaciones Laborales, Sindicales
Representantes Partidos Políticos
Sector Empresarial
Un número cercano a 300 cuestionarios es razonable.
E.
CONSTRUCCION DE BASES SECTORIALES.
Constituye la primera fase del trabajo de ‘terreno’ de la actualización y equivale a lo
que tradicionalmente se conoce como diagnóstico, pero diferenciándose en que el
principal objetivo que se persigue es obtener aquellos elementos que permitan pasar de
la anticipación a la acción. En consecuencia su utilidad está dada por su capacidad para
responder a la pregunta ¿dónde estamos? y a su aporte en la construcción de escenarios
futuros. Es la “imagen” del estado actual del sistema región.
Este trabajo se efectúa con todas las SEREMIAS con un enfoque sectorial. La razón
fundamental de esta división radica en que es uno de los niveles donde se planifica y
constituye uno de los niveles principales a través de los cuales el gobierno regional
puede hacer gestión pública. En consecuencia, se considera que deber existir un vínculo
real entre el proceso de actualización de la ERD y los servicios públicos como
ejecutores, aún cuando en teoría, la metodología de análisis aconseja abordarlo en forma
más integral. Esta decisión se cree que facilitará el establecimiento de indicadores de
compromisos e instrumentos de gestión de la ERD resultante.
Existe dificultad para aplicar la metodología por parte de los sectores, a pesar de la
capacitación que pueda efectuarse. A ello contribuye la falta de referentes
metodológicos en Chile que permitan visualizar y comparar la pertinencia del proceso y
sus resultados, lo que provoca muchas veces un menor compromiso. Es necesario
realizar un mayor esfuerzo de motivación y capacitación.
Contenidos
Para la Construcción de la Base sectorial se establecieron los siguientes contenidos:
a) Breve descripción de la situación actual del sector, a través de algunos
actuales en un análisis comparativo región-país.
b) Realización de un FODA del sector que recoja la variable espacial y
(sectorial – regional).
c) Establecer las variables claves (un máximo de 10) que más
condicionan la evolución del sector. Definir y establecer sus tendencias.
d) Actores relevantes.
e) Bibliografía consultada, anexos con información que refuerce el
autores del trabajo.
indicadores
del entorno
explican o
análisis y
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 148
Las variables claves son aquellas esenciales para la evolución del sistema y en una
primera etapa se debe realizar solo una enumeración de variables, para luego entrar en
el proceso de clasificar aquellas que son claves. Este trabajo puede realizarse en base a
entrevistas, análisis de documentos y debe considerar dentro de cada sector, diferentes
puntos de vista (político, económico, tecnológico, social, entre otros).
La tendencia, por su parte, son los movimientos que afectan la evolución de la variable.
Antes de realizar el análisis para establecer las variables claves es necesario explicar
cada una de ellas dentro del equipo que abordará este trabajo, con lo cual se crea un
lenguaje común y se facilita la reflexión.
Aún cuando en esta etapa se puede introducir un análisis espacial de las variables claves
y su impacto en el territorio realizado desde el nivel regional, el costo en tiempo y
recursos que significa, sobre todo cuando no existe un sistema de información, hacen
aconsejable que este elemento sea postergado para etapas posteriores. Otra forma de
abordar este análisis territorial es consultando a los municipios, sin embargo, la
disponibilidad de recursos humanos, prioridades y tiempo debe ser analizada al
momento de tomar esta decisión.
Los sectores en los cuales se definen las variables claves son: silvoagropecuario, pesca,
minería, energía, turismo, medio ambiente, bienes nacionales, vivienda, transporte,
telecomunicaciones, justicia, deporte, salud, educación, trabajo y capacitación,
gobierno, indígena, mujer y juventud.
La forma de realizar la Base, es dejada a la iniciativa de los sectores (donde existe un
profesional del equipo técnico) y es común que sea realizada con una participación
reducida de expertos del sector. En general, podemos reconocer que las deficiencias que
se producen en esta etapa son: variables claves no reconocidas; definición incompleta de
las variables; más de una variable en la definición; variables sin sus tendencias.
También se observa que no se incorporan en el análisis muchos documentos relevantes
del sector. En consecuencia, debe existir un trabajo de revisión y mejoramiento
abordado por la SERPLAC en consulta con los sectores.
El aporte de las universidades, por su pertinencia con temas como la educación superior,
la ciencia, cultura y la tecnología, intervienen en complementar las Bases Sectoriales
con nuevas variables claves. Para ello es necesario orientar la búsqueda teniendo en
perspectiva la definición de los subsistemas.
Con relación al sector privado, un referente válido puede surgir del Foro de Desarrollo
Productivo, en un enfoque del análisis donde se privilegie por un lado el análisis del
impacto territorial de las variables claves y por otro, la identificación de variables claves
en el subsistema económico y productivo, que no quedaron representadas dentro del
análisis sectorial.
Integración y análisis de variables
Un aspecto que resulta del análisis de las variables claves se refiere a que existe una
diversidad de jerarquías entre éstas: desde aquellas que son casi temáticas y/o
transversales, hasta otras totalmente acotadas y específicas del sector.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 149
Generalmente se identifica una gran cantidad de variables claves, que pueden alcanzar
un par de centenares. Como el trabajo con gran número de variables se hace
impracticable, para disminuirlas se realiza un análisis mediante un panel de expertos, de
la relevancia que tiene cada una dentro del ámbito regional, siguiendo los siguientes
criterios:
a.
Agrupar variables que son similares para varios sectores, para lo cual se define
una variable de mayor relevancia.
b.
Cuando la variable solo tiene un alcance regional, analizar la influencia dentro
del territorio regional o la importancia que pudiera asumir en la evolución futura
del sector, descartando aquellas menos relevantes. Es importante tratar de
descubrir variables que en la actualidad no son tan importantes, pero que en el
futuro pueden significar la ruptura de las tendencias actuales.
En esta etapa, deberían quedar alrededor de 50 variables claves y en todo caso no más
de 70.
Definición de subsistemas
Para obtener un ordenamiento más sistemático de las variables claves resultantes se
procede a agruparlas en seis subsistemas :
•
•
•
•
•
•
económico y productivo,
social y demográfico,
ciencia y tecnología,
identidad y cultura,
territorio y medio ambiente, y
transporte y telecomunicaciones.
Este proceso ayuda a sistematizar el análisis posterior y a facilitar los procesos de
reflexión aportando puntos de vista que de otra forma no serían considerados.
F.
ELABORACIÓN DE ESCENARIOS.
El escenario se define como un “conjunto formado por la descripción de una situación
futura y del camino de los eventos que permiten pasar de la situación de origen a la
situación futura” (Bluet y Zemor). A ello se agrega que este conjunto de eventos debe
presentar una cierta coherencia.
En la práctica no existe un solo método de escenarios, sino muchas variantes que
consideran más o menos etapas, dependiendo de la complejidad del análisis.
Esta fase está marcada por procesos participativos de los actores regionales, así como un
fuerte trabajo de análisis y procesamiento de la información recogida de los diversos
instrumentos de participación (especialmente talleres) por parte del equipo técnico. Este
proceso iterativo permitirá afinar escenarios que sean factibles y coherentes con los
propósitos de los diversos actores.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 150
El aporte de este método es que proporciona conocimientos de futuros alternativos
posibles que permiten a los actores regionales tomar mejores decisiones, ya que entrega
análisis que disminuyen la incertidumbre (o por lo menos tiende a acotarla).
Análisis Estructural
Una vez delimitado el campo de las variables claves (49 variables), se procede a realizar
un análisis estructural. Esta técnica permite describir un sistema con ayuda de una
matriz de variables, estableciendo sus relaciones directas y poniendo de relieve la
“estructura” de estas relaciones, identificando de esta manera las variables esenciales
(influyentes y dependientes).
El análisis lo efectúa un grupo de expertos, estableciendo a través del análisis y el
consenso, por cada pareja de variables, si existe una relación de influencia directa (en
cuyo caso se indica con un 1) o si no existe relación directa (anotando un cero). La
sumatoria de las filas entrega una columna donde está la motricidad (influencia) de esa
variable. Igualmente, la sumatoria de las columnas entrega la dependencia de la
variable.
Este método ha sido probado dentro de la SERPLAC y no obstante, siendo adecuado y
pertinente, resulta tedioso y requiere ser abordado por un equipo reducido de
profesionales. Para una matriz de 49 variables se requieren dos días de trabajo intenso
con un grupo de 10 profesionales del nivel ejecutivo, que representen al GORE,
SERPLAC, Universidades y Sector Público. Un elemento previo a la aplicación de esta
técnica es el conocimiento del método, para lo cual se efectuó una capacitación previa,
así como un conocimiento acabado de las variables claves y su evolución por parte de
los expertos.
Matriz de análisis estructural
Influencia
Variable Variable
Variable
Variable Variable
motricidad
de
sobre
1
2
3
Subsistema 1
Variable 1
Subsistema
1
Variable 2
0
0
Subsistema
n
4
Subsistema n
1
1
0
2
1
0
0
1
0
1
2
1
2
3
0
1
Variable 4
Variable n
0
1
1
1
0
0
1
dependencia
1
3
2
2
Variable 3
n
2
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 151
Se estableció en esta misma etapa los porcentajes en que cada subsistema de la región
influye o es influido. Ello se efectúa mediante la razón entre la suma de influencias
directas existente en las casillas del subsistema y el número de influencias directas
posibles. Por ejemplo, el subsistema n, influye en 66,6% sobre el subsistema 1 (4/6 *
100). A su vez, el subsistema 1 influye en un 50% sobre el subsistema n (3/6 * 100), y
así sucesivamente. De esta forma, se construye un diagrama donde queden reflejadas
estas relaciones:
Diagrama con los subsistemas y sus influencias.
SUBSISTEMA
SUBSISTEMA
SUBSISTEMA
SUBSISTEMA
SUBSISTEMA
SUBSISTEMA
Podemos así visualizar la importancia relativa que cada subsistema tiene y determinar
cuales son las magnitudes en que influye cada uno, de tal manera de considerarlo al
momento de efectuar los análisis.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 152
Motricidad-dependencia de las variables.
El procedimiento de análisis estructural establece una red de relaciones para cada
variable, indicando su motricidad y dependencia dentro del sistema estudiado.
Graficar estas relaciones de motricidad (influencia) – dependencia de las variables
permite establecer agrupaciones de ellas, según su distribución espacial, que reflejan los
distintos planos existentes.
motricidad
variables
motrices
variables
de enlace
1
Variables
Excluídas
4
2
variables
resultantes
3
dependencia
El sector 1, agrupa las variables muy motrices y poco dependientes. Son las variables
explicativas que condicionan el resto del sistema. El sector 2, contiene variables que son
muy motrices, pero también muy dependientes. Son variables inestables por naturaleza,
ya que cualquier acción sobre ellas repercute sobre las demás. El sector 3 concentra
variables poco motrices pero muy dependientes. La evolución de estas variables se
explica por las variables del sector 1 y 2. El sector 4 agrupa variables poco motrices y
poco dependientes. Ellas constituyen tendencias fuertes o factores relativamente
autónomos. No son determinantes de cara al futuro y pueden ser excluidas.
Entre estas cuatro clasificaciones se pueden discriminar una serie de tipos de variables,
según su distribución espacial, por ejemplo en el sector 1 podemos tener variables de
ambiente y motrices, en el sector 4, variables autónomas y variables excluidas y entre
los distintos cuadrantes agrupaciones como variables palancas secundarias, variables
objetivos y variables reguladoras.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 153
Análisis morfológico
El análisis morfológico tiende a explorar de manera sistemática los futuros posibles, a
partir del análisis de combinaciones derivadas del análisis estructural. Es un método
bastante simple pero útil.
Se trata de tomar cada uno de las agrupaciones de variables (según motricidad) y
levantar hipótesis de evolución, donde es importante plantearse ideas nuevas, que
escapen a la tendencia, sin que por ello sean irrealizables. En esta fase entra a
balancearse todos los conocimientos adquiridos sobre el sistema región, en las etapas
precedentes.
Se aborda en dos etapas:
a.
b.
Para cada variable clave de la agrupación por motricidad establecida, y
Para cada conjunto de variables de cada agrupación por motricidad.(subescenarios)
Tabla de análisis morfológico.
VARIABLES
HIPOTESIS 1
HIPOTESIS 2
HIPOTESIS 3
Motriz 1
Motriz n
Sub-escenario 1
De enlace 1
De enlace n
Sub-escenario 2
No está definido cuantas hipótesis puede tener el sistema, pero se considera que cada
grupo de variables debe tener no menos de tres configuraciones (hipótesis), ni más de
cinco. Estas hipótesis pueden ser de referencia (tendencial, pesimista, etc) o normativas.
El análisis morfológico se ocupará tanto en el trabajo de análisis del equipo técnico,
como en talleres con actores relevantes. En este último caso se empleará tanto para la
construcción de hipótesis de evolución de los componentes del sistema, como para la
validación de los análisis de expertos, recogiendo información sobre los propósitos de
los actores
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 154
Análisis de Coherencia.
La reducción del espacio morfológico es necesaria para hacer posible un análisis
práctico y útil, al no contar con un software para procesar este conocimiento. Para ello,
el equipo técnico elige las combinaciones de hipótesis que son más coherentes,
considerando las evoluciones planteadas.
Es posible en esta fase establecer probabilidades de realización a alguno de los subescenarios, empleando para ello el método INTERAX (software). Ello permitirá reducir
el número de evoluciones factibles.
Construcción de Escenarios.
En la construcción de escenarios se consideran las combinaciones de sub-escenarios
coherentes, obteniendo al menos los siguientes:
a.
b.
c.
Un escenario tendencial utilizado como escenario de referencia.
Un escenario de marco (hipótesis optimista o pesimista).
Un escenario contrastado (hipótesis de llegada).
Se efectúa una descripción literaria detallada de las imágenes finales para cada uno. Esta
fase es el insumo para definir los objetivos estratégicos del proyecto regional, así como
parte importante para establecer la imagen-objetivo de la región.
Análisis Estructural.
Para cada escenario definido es necesario realizar un análisis de las oportunidades y
riesgos que cada uno significa para la región, abarcando igualmente sus implicancias
para el territorio. Explicitar aquellos elementos que puedan significar una perturbación
importante en la evolución futura definida. Esta fase reviste importancia para establecer
las opciones estratégicas para la región.
G.
DEFINICION DE LA ESTRATEGIA REGIONAL DE DESARROLLO O
PROYECTO REGIONAL.
Consulta de Actores.
En esta parte del proyecto es fundamental contar con información de los propósitos,
anhelos y la percepción que la comunidad regional tiene respecto al desarrollo regional.
Para ello, es necesario recurrir a instrumentos que midan estas variables.
La Intendencia Regional encargó a Market Opinion Research International (MORI) la
realización de una encuesta aplicada a 1200 habitantes de la región de una edad igual o
mayor de 18 años, destinada a conocer los anhelos, perspectivas y expectativas respecto
a su situación personal y como comunidad. Este será un insumo a considerar en la
construcción del proyecto regional.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 155
SERPLAC colaboró en el diseño del instrumento, que pretendió captar información
para definir la percepción que la ciudadanía tiene de la región, como un insumo que será
utilizado en el proceso de establecer la imagen-objetivo.
La apreciación de la población respecto de su desarrollo, indica un alto grado de
integración a la zona, conceptos de identidad bien arraigados, orgullo y pertenencia.
Perciben un aumento en el grado de autonomía de la región en relación a la situación
existente hace cinco años atrás.
El 49% cree que el desarrollo regional no ha afectado su calidad de vida, mientras el
35% percibe un mejoramiento de este indicador, contra solo un 15% que considera que
ha empeorado su calidad de vida.
Entre las actividades económicas que les gustaría que predominarán en sus comunas, los
primeros lugares fueron para industria y empresas (41%), seguida de turismo (15%).
Un 38% consideró que la situación económica en los próximos años sería mejor,
mientras un 34% estima que será igual.
Mientras al 75% les gustaría que sus hijos tengan estudios universitarios, solo el 40%
cree que alcanzarán ese objetivo.
Aún cuando el 43% cree que la situación medio ambiental es buena, el 84% piensa que
es un problema regional urgente.
Imagen objetivo.
La imagen-objetivo o imagen futura, corresponde a un conjunto reducido de ideas
principales (dos o tres) de lo que se quiere lograr en el largo plazo, siendo en
consecuencia una propuesta normativa. Reemplaza los términos misión y visión,
utilizados en la planificación estratégica corporativa.
Definición de objetivos estratégicos.
El establecimiento de objetivos para lograr alcanzar la imagen-objetivo corresponde a lo
que se denomina objetivos estratégicos, debiendo éstos tener un nivel intermedio de
generalidad y ser consecuentes con el análisis de los escenarios establecidos. Se debe
dar énfasis a los procesos de cambio hacia situaciones deseadas.
Esta etapa es sin duda la que mayor discusión generará entre los actores regionales, ya
que significa reducir y acotar el campo de las prioridades regionales de desarrollo, por
lo cual se debe hacer esfuerzos para generar el mayor grado de consenso posible.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 156
Definición de opciones estratégicas.
El elemento conductor del proceso de construcción del Proyecto Regional lo constituye
las opciones estratégicas que siendo coherentes entre sí y pertinentes con la evolución
del entorno, haga factible alcanzar los objetivos establecidos.
Se contempla un fuerte trabajo técnico para establecer aquellas opciones estratégicas
que consideran acciones en el campo de la gestión tales como favorecer, restringir o
crear las condiciones para alcanzar los objetivos estratégicos de la Región.
Posteriormente se establecerá una discusión abierta a los actores regionales para
efectuar las correcciones que surjan como necesarias.
Instrumentos operativos: de implementación, actualización y control de la ERD
Tres son los componentes necesarios para materializar los lineamientos que establezca
la ERD:
a)
Implementación. En primer lugar hace falta establecer mediante qué
instrumentos de gestión, los actores especialmente institucionales, se vinculan y
comprometen con acciones que persigan alcanzar los objetivos estratégicos y se
ajustan a las opciones estratégicas definidas para la región
b)
Actualización. Es necesario diseñar un proceso de revisión continua que evalúe
la coherencia de los lineamientos estratégicos establecidos para el largo plazo y
la evolución de la realidad, dado la velocidad de los cambios que ocurren en la
sociedad.
c)
Control. La medición del grado de avance del proceso de desarrollo regional y
cumplimiento de los lineamientos estratégicos requiere de indicadores de
gestión, que posibiliten determinar los déficit y formular las correcciones
necesarias.
Para abordar estas áreas, la SERPLAC ha diseñado términos de referencia mediante los
cuales se pretende licitar un estudio denominado “Sistema para el Control, seguimiento
y actualización de la ERD”, donde se incluye además un sistema de información
administrativo como instrumento de apoyo en la toma de decisiones.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 157
CONCLUSIONES.
El proceso de construcción y actualización de una Estrategia Regional de Desarrollo
necesita ser asumida por la propia región como un instrumento prioritario para la
orientación de la toma de decisiones, de lo contrario, resultará en un ejercicio
académico sin utilidad práctica y no considerada por los actores regionales. Para ello es
conveniente recoger mediante diversas técnicas las aspiraciones que la sociedad
regional espera de esta herramienta.
La participación social en el proceso de construcción es fundamental para lograr la
apropiación del proyecto regional resultante, por lo cual el diseño metodológico debe
ser capaz de fomentar, recoger, valorar y analizar los aportes de los actores sociales, e
involucrarlos en los procesos de definiciones estratégicas.
La metodología debe ser flexible y capaz de adaptarse al cumplimiento de los objetivos
del proyecto, para lo cual es necesario establecer una batería de técnicas. Igualmente es
necesario tratar de respetar la estructura del tejido social de la región, lo cual hace más
reconocibles los espacios de participación y responsabilidad, tanto en el trabajo de
planificación como en su posterior aplicación.
La conducción por parte de la SERPLAC del proceso de actualización de la ERD,
necesita de la generación de un espacio y dedicación permanente dentro de las
funciones del servicio. Además debe liderar la formación de equipos técnicos regionales
que sean capaces de interactuar con SERPLAC, logrando de esta forma una integración
beneficiosa para el desarrollo de sus funciones de planificación.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 158
XI REGIÓN DE AYSÉN DEL GENERAL CARLOS IBAÑÉZ DEL CAMPO
SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
Y PROCESOS DE ACTUALIZACIÓN DE LA ESTRATEGIA REGIONAL DE
DESARROLLO DE LA REGIÓN DE AYSÉN
DEL GENERAL CARLOS IBAÑÉZ DEL CAMPO
La actualización de la Estrategia de Desarrollo Regional se encuentra en proceso
de elaboración, por lo que no es posible incluir en esta publicación su experiencia
regional en esta materia.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 159
XII REGIÓN DE MAGALLANES Y ANTÁRTICA CHILENA
SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
Y PROCESOS DE ACTUALIZACIÓN DE LA ESTRATEGIA REGIONAL DE
DESARROLLO DE LA REGIÓN DE MAGALLANES Y ANTÁRTICA
CHILENA
1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS, DE LA PRIMERA
REGIONAL DE DESARROLLO, AÑO 1990 - 1994.
ESTRATEGIA
Al asumir el primer gobierno democrático en 1990, una de las primeras tareas que se
planteó éste, fue la de construir una Estrategia Regional de Desarrollo Regional. El
equipo de profesionales de la Secretaría Regional de Planificación y Coordinación de la
XIIª Región, con una basta experiencia en tareas de planificación y la construcción de
planes, de acuerdo a instrucciones del nivel central, elaboró dicha Estrategia, con la
siguiente estructura:
− Descripción de la Región.
− Antecedentes de Diagnóstico.
− Estrategia de Desarrollo futuro.
En lo que a Estrategia de desarrollo futuro se refiere, se planteaban una serie de
intenciones, como incrementar la incorporación de valor agregado, aprovechamiento de
las potencialidades económicas de los recursos naturales, aprovechamiento de
privilegiada posición geográfica, aminorar las desigualdades sociales, entre otros.
Respecto a estos planteamientos, no se señalaba el cómo, el cuándo ni con qué, tampoco
se llegó a la elaboración de planes de inversión y se podría decir que la participación fue
escasa o prácticamente nula.
Lo que sí quedó claro, fue la determinación de objetivos, políticas y grandes líneas
estratégicas, las cuales pasaron a ser un marco de referencia y guía del accionar del
Gobierno Regional.
2. ESTRATEGIA REGIONAL DE DESARROLLO 1994- 2000 PROYECTO
REGIÓN
Con el cambio de Gobierno el 11 de marzo de 1994, necesariamente se planteó la
necesidad de reelaborar la Estrategia Regional de Desarrollo para el período 1994 2000, para lo cual se propuso el Proyecto Región o Estrategia Regional de Desarrollo,
cuya iniciativa fue dada a conocer a la comunidad organizada, integrada por 1.000
personas.
Se constituyeron 18 comisiones, en los siguientes temas:
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 160
Promoción de la identidad regional y cultural.
• Orientación de la educación al desarrollo.
• Desarrollo de la capacidad emprendedora.
• Desarrollo Territorial.
• Desarrollo Silvoagropecuario.
• Desarrollo Marítimo.
• Desarrollo Energético.
• Desarrollo de Servicios.
• Desarrollo Turístico.
• Nueva Industria y Tecnología.
• Desarrollo Antártico.
• Integración Patagónica.
• Conocimiento y conservación del patrimonio natural.
• Gestión del Hábitat.
• Modernización de la Gestión del Estado a nivel Regional.
• Desarrollo Humano.
• Legislación para el desarrollo regional.
• Orientación de la salud en el desarrollo.
Este trabajo fue también replicado en las restantes tres Provincias bajo la misma
modalidad. Finalizado el trabajo, los antecedentes fueron entregados a un comité de
redacción quién se elaboró un documento con los acuerdos logrados. El Documento
final fue puesto en conocimiento de la ciudadanía para su sanción, meta que una vez
cumplida significó que el material reunido fuera entregado a una empresa consultora,
para que redactara el Proyecto Región definitivo, el cual posteriormente fue sometido al
Consejo Regional, quien lo aprobó por unanimidad a comienzos del año 1995.
En cuanto a su contenido, la Estrategia Regional de Desarrollo 1994-2000, considera:
2.1. Lineamientos básicos de la Estrategia Regional.
Las principales orientaciones y lineamientos estratégicos radican en:
a. Las bases de la Estrategia de Desarrollo Regional.
b. Los estudios y proyectos estratégicos.
•
•
•
•
•
Áreas del desarrollo regional destacadas.
Servicio marítimo portuario.
Turismo regional.
Acuicultura y Pesca.
Sector Silvoagropecuario.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 161
c. Principales proyectos y estudios estratégicos orientados al desarrollo regional.
d. Descripción de la Estrategia.
• Diagnóstico Regional.
• Potencialidades Regionales.
• Los planteamientos de la Estrategia de Desarrollo.
La Estrategia Regional de Desarrollo indujo las grandes líneas estratégicas, llegando al
nivel de plan, integrada por más de 340 iniciativas de estudios, programas y proyectos,
que dan satisfacción a lo planteado por la comunidad en las grandes líneas estratégicas.
2.2. Seguimiento de la Estrategia Regional de Desarrollo.
A diferencia de lo acontecido, con la estrategia de l990 - 1994, en este segundo ejercicio
de planificación, se implementó un sistema de seguimiento. Esto como una iniciativa a
nivel regional, acentuada posteriormente con el requerimiento de la División de
Planificación Regional de Mideplan, que consideró necesario un seguimiento y control
de la Estrategia Regional de Desarrollo, todo lo cual significó que la región considerara
la implementación en un sólo contenido programático del seguimiento, control y la
construcción, sobre la base de los estudios, programas y proyectos debidamente
priorizados, de Planes Plurianuales de Inversión.
3. METODOLOGÍA DE SEGUIMIENTO, PRESENTACIÓN:
Conscientes que una ERD expresa la más adecuada conducción social hacia los
objetivos que se desprenden de una política de desarrollo, el "Proyecto Región" de
Magallanes y Antártica Chilena, representa el fiel reflejo del resultado del análisis
coyuntural y de las potencialidades existentes en la región, que puedan derivar en un
crecimiento sostenido, armónico y ambientalmente sustentable, al mismo tiempo de
entregar los lineamientos a través de los cuales la región pueda impulsar su desarrollo
futuro.
En este contexto, las acciones tendientes a satisfacer los objetivos emanados de dicha
Estrategia, cobran vital relevancia cuando éstas se materializan en la realización de
proyectos que generen impacto en los aspectos sociales y económicos.
De acuerdo a las prioridades identificadas en el Proyecto Región, definidas como, la
fecha más tardía de inicio, el presente estudio contempla el análisis efectuado a los
proyectos, principalmente de prioridad 1, (no descartándose algunos otros que se hayan
iniciado), cuya puesta en marcha debió ser alcanzada antes del año 1997. Además y
según información proporcionada por los servicios identificados como responsables, se
ha procedido a "eliminar" aquellos proyectos que por diversos motivos (recursos
financieros, cambio de prioridades, absorción por parte de otros proyectos) no será
posible su realización o bien su justificación, así como también la "incorporación" en la
ERD de aquellos que son fruto de una política propia del sector o bien responden a
nuevos escenarios regionales, nacionales e internacionales (terremoto blanco año 1995,
reforma educacional, crisis asiática, entre otros eventos.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 162
3.1. Objetivos y orientaciones.
Cabe destacar, que el presente informe está orientado al cumplimiento de los siguientes
objetivos:
a.
b.
c.
Fortalecer el proceso de toma de decisiones,
correctivas necesarias para asegurar el logro
Estrategia.
Construir planes plurianuales de inversión que
hasta los primeros años del próximo milenio.
Coordinar el esfuerzo inversionista público
nacional.
en el sentido de adoptar acciones
de los objetivos definidos en la
proyecten la planificación regional
y privado, tanto regional como
Según lo expuesto, se han identificado los siguientes sectores responsables del
seguimiento de los proyectos:
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
Agricultura,
Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama),
Corporación de Fomento de la Producción (Corfo),
Deporte y Recreación (Digeder),
Economía, Fomento y Reconstrucción,
Educación,
Esmag ( Empresa de Servicios Sanitarios de Magallanes)
Gobierno,
Hacienda,
Justicia,
Minería,
Obras Públicas,
Gobierno Regional,
Salud,
Planificación y Coordinación (Serplac),
Trabajo,
Transporte y Telecomunicaciones,
Universidad de Magallanes (Umag), y
Vivienda y Urbanismo.
La información que se presenta a continuación, fue confeccionada sobre la base del
valioso aporte de los servicios antes señalados, en cuanto al conocimiento de la
situación en que se encuentra cada uno de sus respectivos proyectos.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 163
4. ORGANIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN
4.1. Establecimiento de objetivos.
La base la constituyen los objetivos y las políticas propuestas en el Proyecto Región, así
como los proyectos específicos allí definidos. Se refiere a dar respuesta a la interrogante
¿qué se desea lograr en realidad?.
4.2. Medición de los resultados.
Lo realizado procura medirse en forma cualitativa o cuantitativa y se busca dar
respuesta a las siguientes interrogantes: ¿qué está, sucediendo realmente? ¿Se está
desviando de la meta? ¿Se pueden lograr los objetivos?.
Producto de la información disponible, y de acuerdo al grado de avance, los proyectos
se han podido clasificar en tres categorías:
a. Con Avance: Terminado (T)
b. Ejecución (E)
c. Sin Avance (S)
4.3. Diagnóstico de los resultados.
Aquí se detectan las desviaciones de lo programado y lo realizado, las que pueden ser
positivas o negativas. Las preguntas básicas son: ¿porqué nos estamos desviando de lo
programado?.
Con relación al estado "Sin Avance" que se encuentra el proyecto, la justificación puede
deberse a:
a. (DE) Depende del resultado de un estudio previo para su puesta en marcha.
b. (OP) Debe ser asumida por otro organismo público.
c. (PP) Depende del trabajo conjunto del sector público y privado.
d. (PR) Su aplicación corresponde al sector privado.
e. (RF) Su inicio está paralizado por falta de recursos financieros.
f. (RH) Su inicio está limitado a la capacidad del recurso humano.
g. (TA) Su retraso se debe a medidas administrativas y/o legales.
4.4. Análisis de la inversión.
Corresponde describir de manera general las características principales de la inversión
programada.
Tal como se ha comentado en la primera parte del documento, esta selección de
proyectos, que fueron reconocidos entre los prioritarios, han sido identificados con un
sector particular dentro del sistema de administración pública, que por su especial
competencia en el ámbito de acción, corresponde el seguimiento de su avance físico y
financiero.
En este contexto, y bajo cada uno de los sectores definidos, se muestra el detalle de
proyectos, estudios, acciones, gestiones y programas, con ciertas características o
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 164
atributos, considerados relevantes para el análisis que contiene el presente informe,
según se indica:
a. Atributos de "identificación": Se refiere a las características básicas, de
reconocimiento, del proyecto, a saber:
• Cod.: Corresponde al código del proyecto, representado por un número único
que le dé identidad.
• Área: Área destacada en el desarrollo regional, (T) Turismo, (M) Servicio
Marítimo, (P) Pesca y Acuicultura y (S) Silvoagropecuario.
• Descripción: Nombre del proyecto, estudio, acción, gestión o programa.
b. Atributos de "valor": Característica cualitativa, que genera valor para el objetivo
final del estudio realizado, y que pretende dar cuenta del avance y su justificación.
• Prioridad: Este indicador pretende dar cuenta del avance o no, de los
proyectos contenidos en la Estrategia Regional de Desarrollo, desde la óptica
del tiempo en función del plazo máximo que se ha dado para iniciar su
ejecución.
Prioridad 1: Cuya puesta en marcha debe ser alcanzada antes de 1997.
Prioridad 2: Cuya puesta en marcha debe ser alcanzada antes del año 1999.
Prioridad 3: Cuya puesta en marcha debe ser alcanzada antes del año 2001.
Prioridad 4: Cuya puesta en marcha deberá ser decidida después del año
2000.
• Estado: Representa el avance o no del proyecto específico, lo que puede
corresponder a un proyecto (T) terminado, (E) en ejecución, (S) sin avance, o ( )
cuando no se dispone de la información por parte del sector relacionado.
• Just.: Corresponde al principal motivo, por el cual el proyecto no ha registrado
algún grado de avance, cuando su puesta en marcha, (DE) depende de un
estudio, (OP) su ámbito de acción está relacionado con otro organismo público,
(PP) depende de la acción conjunta entre el sector público y privado, (PR) su
aplicación corresponde al sector privado, (RF) faltan recursos financieros, (RH)
no se dispone del recurso humano necesario, (TA) o su retraso está condicionado
a trámites legales y administrativos.
c.
Atributos de "Inversión": Característica cuantitativa, que pretende aportar
análisis del gasto programado para cada uno de los proyectos en el período
comprendido desde 1996 hasta el 2003, sirviendo este análisis para construir, con la
participación del gabinete, de los planes plurianuales de inversión.
Todo esto significará, y ayudará además a la autoridad regional, corregir algunos
aspectos puntuales de la Estrategia e incorporar al proceso presupuestario 2000 y, en
adelante, proyectos que son de gran relevancia y que por distintos motivos no se habían
hecho, pero quizás con la aplicación de un esfuerzo consensuado (Plan Plurianual) si sea
factible realizar.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 165
5. PLANES PLURIANUALES.
En Magallanes para los efectos de la construcción de los Planes Plurianuales de
Inversión, se consideró oportuno verificar el avance de la Estrategia Regional de
Desarrollo - ERD.
La génesis de este trabajo se remonta a los inicios del período presidencial del
Presidente Frei Ruiz Tagle, durante en el cual se fijó como primera prioridad, la
elaboración de un documento que respondió a los requerimientos de MIDEPLAN
respecto a la actualización de la Estrategia Regional de Desarrollo. De acuerdo a esta
solicitud y considerando como insumos: La Estrategia Regional de Desarrollo de 1990,
los diagnósticos sectoriales, el programa de gobierno, la política económica y los
desafíos futuros. La SERPLAC XIIª Región bajo la dirección GORE, se abocó a la tarea
de construcción, implementación y coordinación de este importante instrumento de
planificación participativa, en el cual trabajaron 16 comisiones, con una participación de
todos los estamentos representativos de la región, lo que significó del orden de 1.000
participantes y una aprobación en los primeros meses del año 1995 por la unanimidad
de los Consejeros Regionales.
A fines de 1997, el Ministerio de Planificación y Cooperación planteó la necesidad de
implementar Planes Plurianuales de Inversión, estos basados en las Estrategias de
Desarrollo y en la construcción de escenarios de crecimiento del país. Como respuesta a
esta solicitud, la región determinó, llevar a cabo una evaluación de la Estrategia
Regional de Desarrollo y a su vez consultar a los distintos actores de la misma lo
realizado a la fecha, las dificultades que se encontraron en el proceso, los principales
cambios que se han llevado a cabo en el período, la programación de inversiones en los
años 2000, 2001, 2002 y 2003, más cualquier otra observación que les haya merecido el
proceso; todo esto con el ánimo de hacer un seguimiento efectivo del avance de nuestra
Estrategia, determinar las correcciones que necesitará, verificar las inversiones
pendientes y como éstas se deben priorizar y a partir de los resultados de esta
evaluación proponer al ejecutivo del Gobierno Regional una Estrategia de formulación
de Planes Plurianuales de Inversión.
La gestión de actualización de la Estrategia Regional de Desarrollo, para la construcción
de Planes Plurianuales, implicó la construcción de dos bases de datos, una financiera,
con toda la información presupuestaria de la Estrategia y otra cualitativa, donde se
destacan aspectos como descripción del proyecto, inversiones relacionadas,
beneficiarios, resultados. Y si a esto se agregan otras variables como
En otro orden, el seguimiento de la Estrategia Regional de Desarrollo, permitió
determinar que actividades están más atrasadas, cuales son los principales motivos
desde el punto de vista del sector público y como el sector privado a respondido a los
distintos estímulos e incentivos que propicia la inversión pública.
¿Qué insumos, permite el tener un informe de actualización de la Estrategia Regional de
Desarrollo y debidamente tabuladas las iniciativas de estudios, programas y proyectos?
Básicamente tener identificadas las necesidades por cada sector y tener un panorama
claro de cuales inversiones se deben llevar a cabo en los próximos años; con la debida
coordinación permitirá la construcción de Planes Plurianuales de Inversión.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 166
5.1 Variables.
a.
Madurez de los Gobiernos Regionales.
b.
Sectores fuertemente centralizados ej.; Obras Públicas y Vivienda.
c.
Variedad de planes en marcha ej.; Obras Públicas planes sexenales, vivienda y
urbanismo, planes trianuales, en Salud planes quinquenales y otros sectores con
ningún tipo de planificación.
d.
Disparidad de recursos sectoriales vs. los recursos regionales.
e.
En el caso del FNDR, importantes compromisos de arrastre, convenios de
programación y provisiones de distintos tipos.
f.
Decisión técnica vs. política ej.: en el caso de los recursos regionalizados,
SERPLAC, las Divisiones del Gobierno Regional y el Gabinete Regional, pueden
tener una visión técnica respecto a la solución de un problema, pero en el momento
de la priorización por parte del Consejo Regional, esta puede ser modificada
substancialmente.
g.
Problema Económico, caída del precio de productos que tienen un fuerte peso
específico en el PIB Regional, como: carne, lana, cueros, metanol, diversos
productos y subproductos pesqueros y como consecuencia cesantía y disminución
en la demanda en el comercio.
h.
Período eleccionario.
Con todo, la Estrategia Regional de Desarrollo, por su metodología y diseño
consideró en un capítulo aparte los estudios, programas y proyectos, como si se
hubieren conjugado en un solo documento. La ERD, el plan con sus prioridades y
plazos correspondientes. Si a esto se le agrega la coordinación intersectorial
necesaria, se tiene que los planes plurianuales ya están construidos, sin embargo,
sólo se ha llegado a nivel de Convenios de Programación, por las razones ya
anotadas.
5.2. Ejemplo de un Plan Plurianual.
Construcción de la Costanera del Estrecho de Magallanes. En este proyecto
concurrieron entidades públicas y privadas, en el caso de las públicas se pueden
mencionar Dirección de Vialidad de Obras Públicas, Servicio de Vivienda y Urbanismo,
Municipalidad de Punta Arenas, Empresa Sanitaria de Magallanes. Respecto al sector
privado, Inversionistas en Turismo, Parque Cementerio Punta Arenas y Centro de
Eventos del Parque Maria Behety.
División de Planificación Regional - MIDEPLAN
Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 167
REGIÓN METROPOLITANA
SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS Y ACTUALIZACIÓN
ESTRATEGIA DE DESARROLLO REGIÓN
METROPOLITANA.
1.
ANTECEDENTES
Con la constitución de los Gobiernos Regionales durante la administración del
Presidente Alywin, se inicia en el país la formulación de las primeras Estrategias de
Desarrollo adaptadas a los espacios regionales. La tarea no es menor debido a la
ausencia por años de una Estrategia Nacional de Desarrollo, y, al relativo descrédito en
que habían caído los modelos de planificación, sobrepasados por las visiones
neoliberales que atribuyen al mercado la facultad de asignar recursos y ser factor de
crecimiento. A pesar de esta situación, a la fecha han existido en la Región
Metropolitana dos documentos de Estrategia, el primero elaborado en 1994 bajo la
Intendencia del Sr. Castillo Velasco, propuesta que nunca llegó a ser oficialmente
sancionada y en 1995, momento en el cual la Serplac Metropolitana elabora la
Estrategia 1995/2000 la cual fue finalmente aprobada por el CORE y se encuentra
formalmente vigente.
Sin pretender avanzar en consideraciones de fondo relativas a los contenidos y validez
de las propuestas formuladas, es posible constatar que dicho documento no logra
convertirse en instrumento de trabajo que oriente las decisiones y acciones de las
autoridades metropolitanas. Sin duda la fragilidad del proceso de descentralización y
desconcentración, hasta ahora alcanzado, limita o condiciona negativamente su
utilización. El hecho que la RM este subsumida en el corazón político y administrativo
del país, hace que la región como institucionalidad regional, encuentre problemas
adicionales de gestión que le otorga a sus diseños estratégicos una fragilidad propia del
contexto centralizador que cotidianamente enfrentan sus autoridades. A su vez, el
fortalecimiento de los poderes locales, -particularmente en aquellas comunas más ricasintrodujo un nuevo factor de desequilibrio y debilidad de las instancias regionales.
En definitiva, se trata que la Región Metropolitana es la menos región de todas las
existentes en el país. Esta afirmación que es bastante compartida por autoridades y
analistas, sin embargo debe ser relativizada pues su población tiene un alto sentido de
pertenencia con el territorio que habita, la gente se reconoce y permanece en la zona
más allá de las críticas que hacen a las condiciones de su diario vivir. De alguna manera,
se asume y reconoce que vivir en la RM otorga "ventajas comparativas" desde el punto
de vista de las oportunidades a las que pueden acceder sus habitantes.
Lo expuesto perfila el contexto con que enfrentamos, - desde el Gobierno Regional -, la
tarea de actualizar la Estrategia de Desarrollo. Es decir disponemos de un marco
institucional deficitario, donde el fortalecimiento y modernización institucional son
parte de una reforma mayor del Estado cuya puesta en marcha implica tiempos políticos
mayores en su fase de elaboración así como el período de su ejecución.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 168
En este contexto, se trata de abordar simultáneamente la definición estratégica para el
período 2000-2005, con su correspondiente Plan de Inversiones y la definición de
indicadores de gestión que permitan evaluar los resultados que se vayan alcanzando a lo
largo del tiempo. Esperamos que la mayor explicitación de la propuesta respecto de
compromisos, responsabilidades, plazos y logros debería facilitar la configuración de
consensos que permitan mejorar la calidad de los resultados y la posibilidad de resolver
los desequilibrios señalados anteriormente. A su vez, para la sociedad civil y los
privados el diseño final, con sus distintos componentes, debería ser instrumento
orientador de sus decisiones de participación e inversión.
Nuestro diseño de actualización, si bien recoge experiencias de procesos ocurridos en
otros territorios e institucionalidades, pretende ser un diseño teórico-metodológico
acotado a los requerimientos en el cual nos desenvolvemos. En otras palabras, el diseño
tiene una historicidad que necesariamente debe ser asumida, a riesgo de configurar
propuestas que siendo escolásticamente certeras no den cuenta de la realidad en la cual
se pretende actuar.
Finalmente, debemos señalar que la actualización de la Estrategia Regional de
Desarrollo se encuentra en su fase inicial, por lo tanto el diseño que se expone en las
siguientes páginas, tiene el carácter de ser una propuesta preliminar que será
enriquecida y modificada por el trabajo que los equipos profesionales que han
comenzado ha desarrollar sus tareas.
2. EL DISEÑO DEL PROCESO.
2.1. Complejidad regional.
Una primera aproximación a lo sucedido en el ámbito de la gestión estratégica regional,
nos lleva a postular la necesidad de dar cuenta de la simultaneidad de procesos que con
mayor o menor grado de visibilidad existen en la región. Se trata de identificar
analíticamente procesos, tendencias, rupturas e innovaciones entre actores e
instituciones que constituyen la amalgama relevante de relaciones y mediaciones en la
vida de la región. Ello nos lleva reiteradamente desde el Estado a la sociedad civil y
viceversa, en un proceso permanente de gestión, diseño, participación y evaluación.
La simultaneidad y complejidad no implica necesariamente integración ni coherencia de
propósitos, sólo nos permite constatar la existencia de procesos que representan
intereses grupales desiguales y eventualmente contradictorios. En ese sentido,
compartimos la aseveración de Boisier recogida de Morin/Fried (1994) que indica que
"el paradigma de la complejidad presupone un nuevo método para saber, mediante el
cual no se trata de buscar el conocimiento general ni la teoría unitaria, sino de
encontrar un método que detecte las ligazones, las articulaciones”16 de esa realidad
compleja que es la Región Metropolitana.
16
Boisier, Sergio, (1998) "Post-Seriptum Sobre Desarrollo Regional. Modelos Reales y Modelos
Mentales", ILPES/CEPAL.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 169
La ejecución de las políticas públicas es un devenir que no se detiene por
reelaboraciones, demandas societales, cambio de autoridades o procesos evaluativos.
Son actividades que transcurren en un día a día, donde habitualmente lo urgente supera
lo importante, minimizando las alternativas de construir miradas de mediano y largo
plazo. Las autoridades y profesionales que tienen responsabilidades en las esferas
ejecutivas, normalmente se ven constreñidos a tomar decisiones sobre la base de
demandas, expectativas o presiones puntuales o específicas que no siempre dan cuenta
de los problemas centrales del desarrollo. A partir de esta constatación, estimamos que
la actualización de la ERD surge como un requerimiento que debe ser asumido más allá
de la oportunidad o coyuntura que enfrentamos.
2.2. Visión común.
La dificultad metodológica principal es integrar tras una visión común problemas
diversos, distinguiendo analíticamente procesos, etapas e intencionalidades que
ocurriendo simultáneamente muestran especificidades que deben ser conocidas y
abordadas a partir de diferentes áreas del conocimiento y experiencia profesional. Se
trata de un trabajo multidisciplinario que supone ordenar tras un conjunto de objetivos
comunes, niveles de dificultad y desarrollo diferenciado entre las disciplinas
involucradas. La posibilidad de construir una imagen compartida de región, como visión
de futuro supone integrar necesidades/carencias con elementos culturales que
configuran los tipos de respuestas de las personas e instituciones respecto de la
posibilidad/necesidad de actuar en un determinado sentido. En definitiva se trata de
orientaciones de la acción que son representaciones que están en el imaginario colectivo
de la región que facilitan o dificultan la posibilidad de lograr ciertos objetivos, pero
sobre todo condicionan las actitudes y conductas de personas, grupos e instituciones.
2.3. Tiempos de análisis y diseño estratégico.
Metodológicamente es necesario comprobar la existencia de tiempos sociales e
históricos distintos. En el largo plazo, es posible advertir tendencias demográficas,
culturales, tecnológicas y ambientales que en su desenvolvimiento modificarán
sustantivamente la organización de la sociedad y la economía en el ámbito mundial y
nacional, generando importantes cambios civilizatorios. Sin embargo, son el mediano y
el corto plazo, los espacios temporales en torno a los cuales asumimos directamente la
responsabilidad de elaborar el diseño estratégico regional. Ello incrementa la
complejidad del trabajo debido a que necesariamente se deben considerar las tendencias
que ya se insinúan como predominantes en el largo plazo, dando especial cuenta de las
especificidades y urgencias propias de la acción pública del período en cuestión.
2.4. Planeamiento, gestión estratégica y evaluación.
A las distinciones temporales señaladas, adicionalmente debemos reconocer los niveles
de desarrollo que tienen los diversos procesos involucrados en su diseño, gestión y
evaluación. En lo relativo al planeamiento estratégico, en Chile disponemos de una
importante tradición que permite adecuar los diseños asociados a una visión
prospectiva, donde la configuración de escenarios se convierte en instrumento flexible
de acciones posibles y deseadas.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 170
A su vez, en el ámbito latinoamericano y mundial se observa que la globalización
mejora el conocimiento y difusión de experiencias de distintas escuelas y enfoques
teórico- metodológico (Francia, USA, Inglaterra, entre otros); permitiendo una
revalorización del planeamiento estratégico asociado a la gestión de procesos. En
nuestra región, los planes sectoriales existentes tienen una gran diversidad de
orientaciones, lo cual sin duda, dificulta la tarea de otorgar coherencia a un diseño
actualizado y global.
En el ámbito de la gestión estratégica, en cambio, nos encontramos con fuertes atrasos
pues todavía predomina en la administración pública un tipo de gestión orientada hacia
procedimientos más que a resultados, lo cual tiene secuelas respecto de la calidad y
oportunidad de las decisiones. Ello se traduce en la carencia o fragilidad de los
instrumentos disponibles para enfrentar la toma de decisiones en áreas de alta
sensibilidad y visibilidad pública como son el ordenamiento territorial, la protección de
medio ambiente, la erradicación de la pobreza, entre otros temas. En general se puede
decir que el esfuerzo modernizador aún no logra impregnar al conjunto de la actividad
pública regional, existiendo un importante rezago en materia de gestión lo cual se
traduce en la incomprensión respecto de la necesidad de operar sobre la base de alcanzar
ciertas metas y resultados.
Una situación distinta observamos en el área de la evaluación. Si nos referimos a la
evaluación ex-ante, podemos decir que existe instalado un sistema que si bien adolece
de debilidades, tendencialmente ha permitido mejorar la calidad de las propuestas.
Sin embargo, en el caso de la evaluación ex-post, encontramos claras deficiencias tanto
institucionales como legales y técnicas que hasta ahora han impedido disponer de un
sistema con capacidad para medir adecuadamente impacto, rentabilidad y eficiencia de
los proyectos y programas ejecutados. Esto a su vez, favorece la reproducción de los
esquemas tradicionales de gestión, pues al no disponerse de procedimientos de
evaluación precisos, no resulta viable establecer indicadores de gestión en función de
logros.
2.5. Participación ciudadana.
Hemos dejado para el final el tema de la participación, el cual aparece valorado
reiteradamente como sustantivo en todas las propuestas teóricas y en la elaboración de
los diseños estratégicos de mediano y corto plazo. Sin embargo, a pesar de su relevancia
que se le otorga, no existen en Latinoamérica experiencias suficientemente divulgadas
que demuestren palpablemente el cumplimiento de este requisito estimado central. En
nuestra cultura política predomina, la noción de participación asociada principalmente a
la configuración de demandas y bastante menos a la noción del ciudadano que asume
simultáneamente derechos y responsabilidades.
Parte del proceso de modernización, es lograr reafirmar al ciudadano como eje
articulador del tejido social que sustenta la vida democrática, la institucional y el
quehacer económico y cultural de un país o región. A pesar de la visibilidad del
problema, no es menos cierto que los niveles de complejidad y dificultad para alcanzar
esa participación son mayores y en muchas ocasiones resultan impracticables o
irrelevantes.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 171
Aunque nos interesa mejorar la presencia ciudadana, tanto en el diagnóstico como en la
validación de propuesta, es un hecho que no resulta posible -en el ámbito
metropolitano-, generar instancias masivas de participación. Por ello se consideran un
conjunto de procedimientos destinados a recoger su opinión en la etapa de balance o
estado de situación, y, posteriormente en la realización de talleres temáticos y
territoriales destinados a validar las propuestas preliminares elaboradas. En ese sentido,
la actualización de la ERD y su progresiva ejecución tiene necesariamente que
considerar la opinión y el compromiso activo de la gente, tanto en sus expresiones
individuales como colectivas. Ello permitirá identificar aquellos vectores de orden
cultural y valórico que orientan y dan sentido a sus acciones (conservación/innovación,
ruptura/continuidad, pérdidas/ganancias) y que se convierten en factores críticos de
legitimidad y respaldo al momento de aplicar programas y proyectos.
Conjunto de Inter-acciones y de sentido diversos.
PROCESOS
INTERACCIONES
CAMBIOS
VECTOR DE
RESULTADOS
Por ello, nuestro énfasis teórico-metodológico se orienta en función de una visión
holística integradora de la realidad regional, lo cual significa reconocer y asumir las
distintas esferas analíticas y prácticas que dan cuenta de esa misma realidad. Surge
entonces un proceso de integración y desagregación de una realidad sobre la cual
pretendemos actuar en el mediano plazo y cuyo resultado final es una propuesta de
Estrategia Regional a un determinado plazo, junto con un plan de gestión e inversión
que permita valorar financieramente los programas y proyectos más significativos del
período definiendo el conjunto de acciones destinadas a coordinar las instancias
públicas, privadas y ciudadanas, y, finalmente la propuesta de un sistema de evaluación
que facilite el seguimiento de los resultados alcanzados.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 172
3. LAS ETAPAS DEL PROCESO.
3.1. Ejes temáticos.
Con el fin de precisar los distintos procedimientos y actividades que involucra su
actualización, hemos distinguido cinco ejes temáticos en torno a los cuales pretendemos
efectuar los diversos procedimientos políticos-técnicos, participativos, evaluativos y
decisionales que estructuren la propuesta final. La agenda surgió como la necesidad de
operacionalizar la propuesta de trabajo formulada en el Programa de Actualización que
fundamenta la ejecución del proyecto17. De esa manera, se busca orientar las actividades
y logros del proceso en función de obtener una visión integrada de región y que a su vez
facilite las instancias de coordinación intersectorial, sobre la base de propuestas de
trabajo plurianuales que integran horizontal y verticalmente capacidades técnicas y de
inversión.
3.2. Los ejes temáticos propuestos son los siguientes:
a. Ciudadanía, Igualdad de Oportunidades y Seguridad Humana.
Se trata de integrar en torno a la noción de ciudadanía la evaluación y el diseño de
propuestas de políticas públicas e iniciativas privadas destinadas a asumir integralmente
aquellos temas que surgen de la identificación de los grupos prioritarios, de las áreas de
pobreza y riesgo social, de la articulación de oportunidades equitativas en educación,
salud, seguridad, entre otros. En ese sentido, entendemos que la constitución de
ciudadanía se convierte en el nudo central en torno al cual es posible configurar una
sociedad democrática y libertaria con personas que tienen derechos y responsabilidades
y que en beneficio del bien común comparten la necesidad de construir el futuro con
estabilidad y progreso.
Una sociedad que tiene como eje al ciudadano, debe otorgarle particular relevancia al
espacio local y regional porque es allí, donde naturalmente se despliega el quehacer de
personas y actores sociales.
b. Desarrollo económico y fomento productivo.
Nos interesa visualizar las expectativas que el Estado y el mercado crean como
generadores de oportunidades y asignadores de recursos en función de una visión de
región que resulta estratégica en el ámbito nacional. Se trata de identificar y conocer
aquellos factores de mercado que permitan mejorar la capacidad competitiva de la
región, identificando los ejes más dinámicos de la actividad económica regional y sus
proyecciones de mediano plazo. A su vez, nos interesa diagnosticar las condiciones y
calidad del empleo de manera de mejorar las opciones destinadas a la formación del
recurso humano como factor altamente dinámico del crecimiento económico y la
competitividad. Otro componente del análisis y propuesta tiene que ver con respaldar la
modernización tecnológica y productiva de la pequeña y mediana empresa en cuanto
principales generadores de empleo en la zona metropolitana.
17
Programa de Actualización de Estrategia de Desarrollo Regional. Código BIP 20153949 - 0.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 173
c. Ordenamiento territorial e infraestructura.
Santiago se ha convertido en un caótico centro en torno del cual se ha ido produciendo
una ocupación del territorio marcada por la desaparición acelerada de tierras de
vocación agrícola o forestal, la conurbación de pequeñas ciudades y poblados y la
constitución de un sistema de zonas aledañas que se encuentran directamente vinculadas
a su desarrollo. En definitiva, dar adecuada y oportuna solución a los problemas de la
Región Metropolitana se convierte en sustento central de una política de ordenamiento
territorial e institucional de toda la macro zona central.
La complejidad del área metropolitana es de tal magnitud que demanda articular una
propuesta de desarrollo que comprometa activamente a sus principales actores políticos,
sociales, empresariales y culturales. La magnitud de los proyectos de inversión en
vialidad, transporte, aguas lluvias, energía, recursos hídricos, manejo de residuos
domiciliarios e industriales, entre otros, obligan a establecer procedimientos de
priorización y asociación que integren las voluntades y los recursos centrales, regionales
y locales provenientes del sector público y que además logre interesar la participación
de los privados en las áreas de negocios que se perfilan de su explotación.
d. Medio ambiente y calidad de vida.
Tema crucial que hoy impregna los más diversos ámbitos de la vida regional, urgidos
por una realidad que cotidianamente muestra la severidad con que el entorno ambiental
se ve deteriorado. Contaminación de agua y aire, congestión vehicular, destrucción de
bosques y áreas verdes, emisión de tóxico y residuos peligrosos, basurales, crisis
energética, entre otros, son parte de una situación que cada vez resulta más visible a los
ojos de la población.
Hasta ahora, sin embargo la visión más divulgada de calidad de vida esta asociada a
nivel de ingresos, acceso a servicios, disponibilidad de vivienda y bastante menos con
relación a las condiciones más intangibles del entorno en el cual habitualmente nos
desempeñamos. En ese sentido, la definición temática propuesta pretende establecer
vínculos claros y precisos entre políticas públicas y acciones privadas y ciudadanas,
destinadas a comprometer iniciativas comunes que permitan avanzar en la solución
adecuada de los problemas del medio ambiente y la calidad de vida en nuestra región.
e. Modernización Institucional, Gestión Regional y Local
Las decisiones adoptadas a nivel país con relación a los procesos de descentralización y
desconcentración son todavía parciales e insuficientes. En lo sustantivo, han estado
marcadas por un cierto sesgo analítico y conceptual que intenta resolver las tendencias
centralizadoras y concentradoras con independencia de la complejidad institucional,
jurídica y política que se despliega en la capital del país. Este sesgo en el diseño se
explica por la urgencia en modificar los rasgos altamente centralizadores que todavía
predominan en el Estado.
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Orientaciones Metodológicas y Planificación del Desarrollo Regional 174
La regionalización, -hasta ahora- se perfila como un proceso que no reconoce la
especificidad de la Región Metropolitana. Se supone que lo que ocurra en esta región, -a
nuestro juicio equivocadamente-, será reflejo de las políticas globales de modernización
que se han formulado para todo el país.
i
Soms, Esteban (1997). Estrategia y Proyectos, Herramientas para el Análisis y Organización de la
Cartera de Proyectos Regionales, MIDEPLAN, Santiago.
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