Las implicaciones Comunicacionales de la Transición Hacia Un

LAS IMPLICACIONES COMUNICACIONALES DE LA TRANSICIÓN HACIA
UN NUEVO RÉGIMEN CAMBIARIO∗
Lic. Eduardo Turrent y Díaz
Banco de México
1.- Introducción
El trabajo comunicacional en un banco central puede producirse en tres
variantes: información, explicación y declaración. Aunque en la práctica las
fronteras entre cada una de estas variantes puede con frecuencia diluirse, la
clasificación es útil para fines analíticos. En la presente ponencia se utiliza
para estudiar la dimensión comunicacional de la política cambiaria en México
en su evolución gradual de un régimen de tipo de cambio fijo al esquema de
flotación en vigor desde principios de 1995.
En cuanto a las tres categorías analíticas enunciadas, vale la pena precisar su
significado. Por la dimensión informativa se entiende aquí el aspecto estricto
de divulgación de datos, cifras, hechos, aspectos de una materia específica.
La dimensión explicativa se ubica en un grado superior de complejidad y
trascendencia. Sus implicaciones son didácticas, hermeneuticas, ilustrativas.
En esta dimensión se trata no sólo de enunciar, sino de dar cuanta de la lógica
intrínseca de los fenómenos de naturaleza bancaria y monetaria, de las
políticas que sigue el banco central y de los instrumentos que aplica para
lograr sus fines. Pero en sus tareas de comunicación un banco central no solo
debe informar y explicar, también declarar cuando es interrogado. Como se
aprecia, está dimensión de la comunicación es más reactiva que proactiva,
pero ello no disminuye en medida alguna su importancia.
∗
Ponencia presentada en la V Reunión de Comunicación Social en Bancos Centrales convocada por el
CEMLA y celebrada en Caracas, Venezuela, del 7 al 9 de diciembre de 2000.
1
En la historia contemporánea de la política cambiaria de México es posible
distinguir cinco periodos claramente perceptibles: la época del tipo de cambio
fijo; la del tipo de cambio dual; la del tipo deslizante; la del régimen de bandas
y la del esquema de flotación.
A la luz de los criterios comunicacionales
señalados es posible analizar –y lo que es más importante evaluar— las
implicaciones en el orden de la comunicación social de cada una de esas
fórmulas de política cambiaria.
2.- Transparencia con respecto a la Reserva Internacional
En la Ley Orgánica del Banco de México de 1932, en la cual se le dio a la
institución su carácter definitivo de banco central, se estableció que la misma
publicaría cada mes su balance especificando en el activo con toda precisión el
saldo de la reserva internacional.
Toda vez que los años subsecuentes hasta 1936 fueron de equilibrio de las
cuentas externas, la difusión de dicho saldo no ocasionó dificultad alguna. En
otras palabras, habiéndose tratado de un lapso de estabilidad cambiaria al tipo
fijo de 3.60 por dólar esa práctica no ocasionó problema alguno. Es más, la
medida fue recogida por la Ley Orgánica del Banco de México de agosto de
1936 y acorde con ese ordenamiento el saldo de la reserva internacional
empezó a difundirse incluso cada semana a partir de la promulgación de dicha
ley.
Los problemas empezaron a surgir cuando a finales de ese año y principios de
1937 el gobierno se embarcó en un programa de gastos públicos que crecían
aceleradamente. El Banco de México fue obligado a financiar esos gastos con
crédito primario. La práctica pronto repercutió en un crecimiento rápido de la
demanda agregada, en un déficit creciente de la cuenta corriente y en un
drenaje de la reserva internacional del Banco de México.
2
Dicho drenaje podía ser constatado en los balances que el Banco publicaba
semanalmente. Así, se notó que las fluctuaciones en el saldo de la reserva
inducían una conducta procíclica en el comportamiento de los inversionistas,
ampliando las fluctuaciones cíclicas al alza y a la baja, pero principalmente en
este último sentido.
Viendo esa situación retrospectivamente, habría que preguntarse si el origen
del problema era la política económica expansiva –con déficit fiscal financiado
por el banco central— que seguía el gobierno o la disposición que ordenaba
que el saldo de la reserva internacional fuera difundido con una periodicidad
semanal.
La lógica económica indicaría que la causa fundamental del
problema residía en la primera de las razones explicadas; sin embargo las
autoridades optaron por asignársela a la segunda. Es decir, las dificultades no
provenían de la aplicación de una política claramente incompatible con el
mantenimiento de un tipo de cambio fijo –a la sazón de 3.60 pesos por dólar—
sino de una decisión de estrategia comunicacional caracterizada por la
transparencia.
La política económica expansionista no se modificó y el tipo de cambio aludido
sucumbió en marzo de 1938.
En el orden monetario, la reacción de las
autoridades consistió en remover los candados a la expansión monetaria
incorporados en la ley a fin de acomodar dentro de la legalidad una política
monetaria
abiertamente
orientada
hacia
comunicacional, la reacción de las
la
inflación.
autoridades
En
el
orden
consistió en quitarle
transparencia a las normas de difusión respecto a la reserva internacional.
3.- Las Reformas de 1941
En el año de 1941 se promulgó una nueva Ley del Banco de México.
En
cuanto a la difusión del saldo de la reserva internacional se adoptó una
decisión totalmente contraria a la transparencia informativa. En la Exposición
3
de Motivos de dicho ordenamiento se precisó que se adoptaba la medida “de
mantener ocultos en el balance los movimientos de una parte de la reserva”
internacional. Al respecto dicha Exposición de Motivos señaló:
“No es compatible con un sistema de patrón libre como es el
nuestro, el que los movimientos de la reserva, que inevitablemente
produce la intervención del banco central para mantener la
estabilidad de los tipos de cambio, puedan ser conocidos punto por
punto por la especulación...”
A continuación, dicho texto contiene una afirmación que apreciada desde una
perspectiva actual parece al menos dudosa si no es que definitivamente falsa:
“Por ello, de modo casi universal, los bancos centrales han adoptado con
diversas técnicas los llamados fondos de compensación o de igualación de
cambios”.
Lo anterior no quiere decir que en el balance del Banco que se publicaba
periódicamente no se incluyese el concepto “Reserva Metálica” –como
entonces se le denominaba al concepto mencionado—sino que se publicaba en
forma incompleta.
El saldo remanente –precisamente “el fondo de
compensación” arriba comentado— se contabilizaba en otro acervo.
En paralelo con la anterior medida, también se tomó una decisión de carácter
contable para ocultar el monto del crédito que el Banco extendía al sector
público.
Así, para hacer operativos estos dos ocultamientos se creó una
cuenta miscelánea que se denominó “Valores Autorizados”. En esa cuenta se
vertían el saldo del financiamiento que el Banco otorgaba al gobierno y que se
documentaba con títulos de deuda pública, la parte variable de la reserva
internacional y el saldo del resto de los títulos que el Banco tomaba a otros
acreditados.
4
Así, como he asentado en otro texto, el rubro de Valores Autorizados se
convirtió de hecho en un concepto del balance del banco central sin ninguna
relevancia informativa.
Era una cuenta miscelánea que sin un desglose
analítico resultaba inútil para fines de seguimiento de tres elementos
fundamentales para el observador externo de las políticas monetaria y
cambiaria.
La creación del Fondo Monetario Internacional, en 1944, implicó la adopción
de un régimen de tipo de cambio fijo para los países asociados a la
organización. Sin embargo, a la atención del observador cuidadoso no escapó
el hecho de que ese régimen de tipos de cambio fijos contemplaba una
cláusula de salida para el caso de que el matrimonio de alguna moneda con el
oro resultara insostenible. En otras palabras, el esquema preveía la posibilidad
de devaluación.
4.- Tres veces al año
En la práctica, la decisión de ocultar permanentemente a los ojos de la opinión
pública el saldo de la reserva internacional resultó muy drástico. Así, a manera
de compromiso intermedio se adoptó la costumbre –conservada por más de
cinco décadas— de tan sólo divulgar el saldo de la reserva tres veces a lo largo
del año. Estas eran con motivo del Informe Anual del Banco de México –que se
publicaba el mes de marzo—, durante la Convención Bancaria —la cual solía
celebrarse durante el verano –y en el Informe Presidencial— que el titular del
Ejecutivo pronunciaba el 1° de septiembre.
La justificación técnica para esta política de difusión es que no causaba
problema alguno a la conducción de la política cambiaria y monetaria el hecho
de que el Banco Central informase sobre el nivel de la reserva monetaria y
sobre su tendencia. Lo que si no se quería es que se conociesen –por las
5
razones
ya
expuestas
de
comportamiento
procíclico—las
fluctuaciones
cotidianas del saldo de ese acervo.
5.- Las virtudes comunicacionales del tipo de cambio fijo
El esquema de tipo de cambio fijo que México adoptó como socio fundador del
Fondo
Monetario
Internacional
ofrecía
de
entrada
muchas
ventajas
comunicacionales. En el orden informativo no había, a priori, ninguna razón
intrínseca al esquema para no atender el principio de la transparencia.
Al
respecto, lo que había llevado a que se desatendiese ese principio en cuanto a
la difusión del saldo de la reserva no había sido una razón de tipo
comunicacional, sino algo más grave: la aplicación de una política económica
incompatible con un esquema de tipo de cambio fijo.
En el orden explicativo, un esquema de tipo de cambio fijo implica la mayor
sencillez didáctica: el tipo de cambio está predeterminado por la autoridad. A
un nivel de mayor profundidad, su mantenimiento se lograba mediante las
variaciones de la reserva monetaria y el apoyo compensatorio de las
fluctuaciones de ésta mediante la elevación o disminución de la tasa del encaje
legal.
En el orden declarativo la magnitud del reto comunicacional propio del régimen
de tipo de cambio fijo dependía de la confianza pública en el sostenimiento del
tipo adoptado.
La cuestión, como se ve, podía variar grandemente en
intensidad y animosidad. Ello, toda vez que con un régimen de tipo de cambio
fijo la cuestión de mayor importancia para el público es respecto a la
sostenibilidad futura del tipo de cambio oficial.
6.- No se puede tapar el sol con un dedo
A partir de la terminación de la Segunda Guerra Mundial y hasta 1970 el
desarrollo de la economía mexicana se desdobla en dos etapas evolutivas muy
6
disímbolas: la primera, llamada de “crecimiento con inflación” y la segunda de
crecimiento con estabilidad, tanto del tipo de cambio como del nivel general de
precios. La experiencia comunicacional que se deriva de ambas etapas es por
demás aleccionadora.
En particular, dos enseñanzas se desprenden de lo ocurrido en la primera de
esas
etapas:
antes
que
nada
que
es
incompatible
seguir
políticas
macroeconómicas expansivas y mantener un tipo de cambio fijo. Segunda,
que es imposible evitar que los observadores independientes hagan un
seguimiento de los factores que hacen previsible o no la eventual modificación
del tipo de cambio. En pocas palabras, no se puede tapar el sol con un dedo.
Si existe la percepción de que el mantenimiento del tipo de cambio peligra, los
observadores y los analistas buscarán y encontrarán la manera de informarse
sobre las posibilidades de su conservación.
De hecho, en la práctica esto
ocurrió aún sin existir dudas sobre su sostenimiento. En México, el tipo de
cambio es demasiado importante para no preocuparse por él.
Por supuesto, el interés respecto al futuro del tipo de cambio se intensifica –y
puede llegar a convertirse hasta en angustia— cuando la balanza de pagos
sufre choques externos o cuando la política económica es poco propicia a la
permanencia de un tipo fijo.
Aunque pudiese ocultarse el saldo de la reserva internacional y el saldo del
crédito extendido por el banco central al gobierno, los observadores siempre
han dispuesto de muchas otras variables a las que puede seguírseles la pista
para los fines mencionados.
En aquellos tiempos fue muy usual –y lo sigue
siendo—darle seguimiento al diferencial entre las inflaciones de Estados Unidos
y México. Más tarde se ha acostumbrado hacer lo propio con la evolución de
definiciones más sofisticadas del tipo de cambio real. Asimismo, en el propio
7
balance del banco central podía observarse la trayectoria de la base monetaria.
Y por supuesto, lo propio se hacía con otros agregados monetarios más
amplios. La lista se completaba con la observación del endeudamiento público
externo, la situación de las finanzas públicas, el saldo de la balanza comercial y
de la cuenta corriente y la evolución de las principales exportaciones del país.
7.- Tranquilidad y vuelco
Las devaluaciones del peso mexicano de 1948 y 1954 que en conjunto llevaron
su cotización de 4.85 a 12.50 pesos por dólar dejaron secuelas muy dolorosas
en la memoria pública. Sin embargo, con el advenimiento de una era de gran
estabilidad cambiaria que duró 22 años, la angustia respecto al tipo de cambio
se fue convirtiendo paulatinamente tan sólo en mero interés. A ello contribuyó
la decisión de que en el periodo se siguiese una política económica muy
cuidadosa respecto a la conservación de la estabilidad. También al hecho de
que la economía mundial gozara en esa época de un auge excepcional y que el
país no sufriera ningún choque externo de importancia.
Con todo, lo anterior no dio lugar a que en el periodo se modificasen las
políticas comunicacionales en materia cambiaria. En el orden informativo el
saldo de la reserva internacional siguió difundiéndose tres veces al año. En el
orden explicativo, el tipo de cambio era fijo y para su defensa se utilizaba la
variación de la reserva, la manipulación de la tasa del llamado encaje legal y
también el proteccionismo comercial tan en boga entonces. En cuanto a la
dimensión declarativa, el periodo del llamado “desarrollo estabilizador” logró
grabar en la mente colectiva que la de paridad de 12.50 por dólar había
llegado para quedarse. La situación no disgustaba del todo a las autoridades
financieras y monetarias del país. Una de las frases preferidas atribuibles a
Rodrigo Gómez, Director del Banco de México de 1952 a 1970, rezaba que “el
tipo es como la virtud de la mujer: no se habla de él”.
8
8.- Desarrollo compartido igual a inflación
La política económica seguida por el país empezó a modificarse drásticamente
y con ella también la política de endeudamiento externo. La deuda externa
creció muy aceleradamente en esos años y las presiones inflacionarias se
dejaron sentir a partir de 1972. La inevitable crisis de balanza de pagos estalló
en 1976, con una debacle devaluatoria de más del 100 por ciento.
Lo peor es que el gobierno siguiente continuó con las mismas estrategias
expansionistas, una vez que la carta del petróleo le permitió librarse de la
tutela del FMI.
Nuevamente el país entró en una etapa de expansión
inflacionaria que no podía durar. Aún a pesar de la opción petrolera que hizo
posible traer al país decenas de miles de millones de dólares, la inquietud
respecto a la estabilidad del tipo de cambio nunca se disipó haciéndose cada
vez más intensa con el paso del tiempo.
Es entonces ese escenario de
incompatibilidad entre la fijeza de la paridad y las políticas económicas que se
siguen lo que coloca a la política de comunicación del banco central en un
callejón sin salida.
Un callejón sin salida en el cual no hay respuesta
satisfactoria posible. El dilema fue explicado en forma por demás ilustrativa por
un ex-director del Banco de México (Gustavo Romero Kolbeck):
“Cuando hay desconfianza respecto a la estabilidad del tipo de
cambio la pregunta que reiteradamente se le hace al banquero
central, es: ¿habrá devaluación, señor director? Si responde que
‘no’, nadie le cree; si responde que quien sabe, significa que ‘sí’. Y
en caso de contestar afirmativamente, la devaluación que sus
declaraciones
desencadenan
se
convierte
en
su
renuncia
irrevocable y en su muerte como funcionario público...”
9
9.- Tipo de cambio dual y desliz
1982 fue para México un año de crisis de balanza de pagos continuada. Con
las graves secuelas de una situación sin reservas internacionales, con las
fuentes de crédito externo cerradas y con una inflación superior al 100 por
ciento el país disponía de pocas opciones para la política cambiaria.
La
elección quedó finalmente subordinada a la necesidad de implantar un control
de cambios parcial a fin de racionar las escasas divisas que se conseguían
mediante las exportaciones al financiamiento de las importaciones más
indispensables. Surgió así un régimen cambiario dual de flotación controlada.
El tipo de cambio oficial era para pagar las exportaciones y para financiar las
importaciones prioritarias. Al tipo de cambio libre, más elevado que el oficial,
se podían adquirir libremente divisas en el mercado.
La adopción de este esquema complicó muy marcadamente el reto
comunicacional en el orden explicativo.
A tal respecto, la dificultad era
cuádruple: primero, familiarizar al público mexicano con la lógica de mercado
de un esquema de flotación cambiaria “sucia”.
Segundo, explicar el
funcionamiento de un sistema de control de cambios parcial cuya finalidad era
racionar las escasas divisas que se captaban mediante las exportaciones y las
cuales eran obtenidas principalmente por el sector público. Al respecto cabe
recordar que en ese tiempo casi el 70 por ciento de los ingresos por
exportaciones provenían de ventas externas de petróleo y petrolíferos.
Tercero, la gran cantidad de disposiciones reglamentarias que se expidieron
respecto al control de cambios, principalmente durante el año de 1986.
Cuarto, que los criterios que se usaron para decidir en que forma intervenía la
autoridad en el mercado cambiario nunca se hicieron explícitos y se
modificaron sucesivamente acorde con las circunstancias prevalecientes.
10
En enero de 1985 entró en vigor una nueva Ley Orgánica del Banco de México,
pero en la misma las orientaciones respecto a política de comunicación
resultaron muy escuetas.
En ese ordenamiento únicamente se dispuso en
materia informativa que el Banco estaba obligado a publicar su balance al
cierre del ejercicio y un estado de cuentas consolidado a fin de mes. A ello se
agregó que el Banco podría “publicar estadísticas económicas y financieras y
operar sistemas de información basados en ellas”. (Ley Orgánica del Banco de
México, diciembre de 1985, Arts. 35 y 36.)
Lo anterior implicó que la política de dar a conocer el saldo de la reserva
internacional únicamente tres veces al año siguiese en vigor. Y ello ocurrió
hasta que los críticos sucesos cambiarios de diciembre de 1994 forzaron
obligadamente a su remoción.
10.- Las motivaciones del desliz
En noviembre de 1991, las autoridades tomaron una decisión que ciertamente
redujo las dificultades explicativas en materia de comunicación. Se derogó en
definitiva el sistema de control de cambios dual vigente. Pero esa fue la única
simplificación clara que se introdujo hasta que se pasó a un régimen de
flotación a finales de diciembre de 1994.
En suma, en el periodo de nueve años que va de 1983 a 1994 es posible
distinguir tres periodos de política cambiaria claramente identificables.
Un
primero, como ya se ha dicho, de tipo dual acompañado de un esquema de
control de cambios y un desliz discrecional. Un segundo de desliz programado
al amparo de las concertaciones que se suscribían en el marco del programa
de estabilización heterodoxo que entró en operación en enero de 1998.
Tercero, un régimen de bandas que se puso en vigor en enero de 1992.
11
Por distintas razones, con respecto a la situación precedente cada uno de
estos periodos significaron un estancamiento y en algunos casos un retroceso
en materia de transparencia. Por un lado, por la política que se conservó en
cuanto a la difusión del saldo de la reserva internacional. Por otro, porque los
criterios en que se fincaban las intervenciones del gobierno en el orden
cambiario no se hacían explícitos o porque de plano esas intervenciones se
ocultaban a los ojos del público.
11.- El periodo de intervenciones no explícitas
El lapso que se extiende de 1982 a finales de 1987 ya fue bastante supóptimo
en lo que se refiere a transparencia informativa, explicativa y también
declarativa. Pero la situación que prevalecería de fines de 1991 a fines de
1994 llegaría a ser incluso menos deseable desde esta perspectiva.
El problema es que prevaleciendo en ese periodo un régimen cambiario de
desliz controlado, los criterios y los objetivos que se perseguían con la
intervención de la autoridad adolecían de tres insuficiencias. Primeramente,
rara vez se hacían explícitos; segundo, se modificaron con frecuencia frente al
cambiante entorno externo en el que vivió el país y, tercero, eran criterios
difíciles de explicar salvo a grupos reducidos de iniciados en la materia
cambiaria.
El tema del tipo de cambio es uno de los más complejos que existen en la
macroeconomía, en razón del número tan grande de factores que inciden en la
determinación de la paridad. A ello habría que agregar el muy importante
hecho de que, desde el punto de vista de la política económica, el tipo de
cambio puede ser utilizado por la autoridad para alcanzar diversos fines. Esto
último fue en el fondo lo que quedó de relieve en el periodo de 1983 a 1987.
12
En los años de 1983, 1984 y 1985 el tipo de cambio se utilizó como variable de
ajuste para mantener en equilibrio a la balanza de pagos ante la influencia de
cuatro factores: la gravitación sobre el sector externo del déficit fiscal, el
deterioro que sufrieron en el periodo los términos de intercambio, la
insuficiencia de financiamiento externo y el apoyo extendido a los exportadores
locales ante la apertura comercial que se inició en 1985.
Tan sólo el recuento anterior, brevísimo por necesidad, permite ilustrar las
dificultades explicativas que aquí se pretenden dar a entender.
Primero,
porque es difícil o quizá imposible, deslindar la influencia específica de cada
uno de los factores ennumerados.
Segundo, en razón de que resulta
complicado explicar al público, por ejemplo, lo que es el deterioro de los
términos de intercambio o la influencia del balance fiscal sobre las cuentas
externas.
En 1986 la situación tanto del sector externo como explicativa empeoró.
Todos los factores enunciados siguieron ejerciendo influencia agudizándose el
deterioro de los términos de intercambio por el desplome del precio del
petróleo. Así, en ese año adquirió relevancia preponderante en materia de
política cambiaria un concepto por demás polémico y difícil de manejar: el del
tipo de cambio real. En concreto, el acelerado desliz del tipo de cambio en
1986 fue aplicado para absorber el choque externo mediante una depreciación
muy drástica del tipo de cambio real.
13
Cuadro 1
MEXICO
INDICE
INDICE DEL
DEL TIPO
TIPO DE
DE CAMBIO
CAMBIOREAL
REAL BASADO
BASADO EN
EN PRECIOS
PRECIOS AL
AL CONSUMIDOR
CONSUMIDOR
CON
CON 111
111 PAISES
PAISES
Indice
Indice 1990=100
1990=100
140
APRECIACION
DEPRECIACION
130
120
110
100
90
80
70
60
E
M M
J S
1982
N
E
M M
J S
1983
N
E
M M
J S
1984
N
E
M M
J S
1985
N
E
M M
J S
1986
N
E M M
J S
1987
A partir de diciembre de 1987 el objetivo de la política cambiaria se modificó
drásticamente. La finalidad ya no fue la de utilizar al tipo de cambio como
variable de ajuste para equilibrar la balanza de pagos, sino como ancla del
programa de estabilización heterodoxo que se puso en ejecución a partir de
1988. Así, se tiene que de este último año hasta 1991, en que se pasó a una
nueva fórmula cambiaria, el tipo de cambio real del peso mexicano
experimentó una apreciación muy marcada y continua.
Las cifras son
elocuentes tal como se muestra en el Cuadro 2.
14
N
Cuadro 2
MEXI CO
INDICE
INDICE DEL
DEL TIPO
TIPO DE
DE CAMBIO
CAMBIO REAL
REAL BASADO
BASADO EN
EN PRECIOS
PRECIOS AL
AL CONSUMIDOR
CONSUMIDOR
CON
CON111
111 PAISES
PAISES
Indice
Indice 1990=100
1990=100
140
APRECIACION
DEPRECIACION
130
120
110
100
90
80
70
60
E
M
M
J
S
N
E
1991
M
M
J
1992
S
N
E
M
M
J
1993
S
N
E
M
M
J
S
N
1994
Mientras tanto, resulta casi ocioso decir que las dificultades comunicacionales
no se redujeron sino incluso se hicieron más graves. A guisa de ejemplo cabe
señalar sólo lo siguiente: ¿Cómo explicar al gran público en forma sencilla por
qué y cómo el tipo de cambio puede actuar como ancla en un programa de
desinflación?
12.- El esquema de bandas
En noviembre de 1991, ya se ha dicho, se tomaron dos medidas de mucha
importancia en el orden cambiario.
Se removió el sistema de control de
cambios parcial en vigor desde diciembre de 1982 y se pasó de un régimen de
desliz controlado a otro de bandas.
De acuerdo con el mismo, el tipo de
cambio fluctuaría libremente dentro de un techo que crecería continuamente y
15
un piso fijo.
Con todo, la adopción de este enfoque no facilitó la tarea
comunicacional respecto al fenómeno cambiario.
En lo específico, la
explicación de la lógica intrínseca del esquema de bandas y su operación se
volvió muy difícil por dos razones.
Primero, por el papel de ancla que el
esquema cumplía dentro del programa de estabilización que se aplicaba.
Segundo, porque dentro de las bandas la autoridad se resistió a permitir que el
tipo de cambio fluctuase sin intervención.
Una vez adoptada la fórmula de bandas, el esquema siguió proporcionando el
ancla para la desinflación, pero no con base en el tipo de cambio corriente sino
en las cotizaciones correspondientes al techo de la banda.
Lo anterior dio
lugar a dos complicaciones graves. La primera provino de que en esos años
sistemáticamente el resultado de la inflación anual resultó superior a la meta
oficial anunciada. Ese hecho dio lugar a que se difundiese una impresión muy
generalizada de que el tipo de cambio se sobrevaluaba. Esa impresión se vio
reforzada por el resultado bien palpable de que el tipo de cambio se mantenía
en general alejado del techo y desde principios de 1992 su tendencia fue
claramente a acercarse hacia el piso de la banda.
El otro fenómeno oscurecedor fue que no se dejó funcionar plenamente al
esquema adoptado, pues moviéndose el tipo de cambio dentro de las bandas
hubo continuamente intervenciones de la autoridad sin que se hiciesen éstas
explícitas como tampoco los criterios que se seguían para decidir las mismas.
Vista retrospectivamente, esta forma de proceder se hizo claramente con la
intención de impedir una mayor apreciación de la paridad así como para
proteger la competitividad externa de los exportadores. De otra manera, no se
explicaría la ganancia de reservas que tuvo lugar en la época.
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Cuando en 1994, los flujos ingresivos de capital se interrumpieron e incluso se
revirtieron y estalló la crisis de balanza de pagos en diciembre de ese año, la
política de difusión del saldo de la reserva internacional resultó tremendamente
dañina para los intereses de México. Aunque todos los capitales que habían
ingresado durante los años previos lo hicieron a sabiendas de esa política –ya
que la misma era ampliamente conocida por inversionistas, analistas y
prensa— cuando surgieron los problemas la existencia de la misma se utilizó
como argumento para lanzar la acusación de que México había estado
restringiendo información sobre la marcha de su economía. Ello, a pesar de
que aunada a la política de difusión descrita, no hubo por parte del país
ninguna otra información que se mantuviese confidencial, en particular la
correspondiente a los saldos de la deuda pública. Ciertamente esta acusación
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hizo mucho daño ya que fue un impedimento para el que el país pudiese
negociar un paquete financiero de rescate con mayor rapidez.
13.- La flotación
La transición de la política cambiaria de México a un régimen de flotación fue
algo obligado.
Careciendo el país de reservas internacionales y con
vencimientos muy cuantiosos de deuda externa durante todos los meses de
1995, hubiese sido imposible adoptar cualquier otro esquema.
Asimismo, como parte de esa decisión –pero también como una condición
acordada con las instituciones con las que se negoció el paquete financiero de
rescate correspondiente–, el país pasó a una política de total transparencia en
el orden informativo. Así, desde los primeros meses de 1995 se empezó a
publicar un estado de cuentas del banco central en el que se hacen totalmente
explícitos, entre otras cuestiones, el saldo del crédito interno y el saldo de la
reserva internacional. Para hacer aún más transparente esta política, desde
que se publica el aludido boletín se da a conocer el saldo de la reserva
internacional tanto en su definición acorde con el FMI como la contenida en la
Ley Orgánica del Banco de México.
La transición a un esquema de flotación no fue fácil. La primera dificultad
provino de la suspicacia y el recelo que existe entre el público cuando un país
tiene en su haber el recuento de tantas y tan tormentosas crisis devaluatorias.
Un factor que produjo mucho ruido y generó dudas sobre la convicción de las
autoridades respecto a la adopción de una verdadera flotación fue el hecho de
las continuas intervenciones que realizó la autoridad mientras se mantuvo el
régimen de bandas y aún en el periodo previo de deslices controlados.
18
Toda vez que en la época del esquema de bandas las autoridades operaron de
hecho con bandas virtuales dentro de las bandas oficiales, por mucho tiempo
fue persistente la duda de sí con la flotación no se seguía una práctica
semejante. Para intervenir en el mercado de dividas, alegaban los suspicaces,
las autoridades pueden hacerlo a través de instancias diferentes al banco
central. Aunque estas dudas se han ido disipando con el tiempo, su dilusión
no fue fácil ni rápida.
Asimismo, en un principio las propias dudas de las autoridades sobre la
conveniencia de mantener la flotación se transminaron al público. Las dudas
de las autoridades tenían justificación, habida cuanta de la posibilidad de que
bajo la flotación el tipo de cambio tuviese una volatilidad excesiva.
Sin
embargo esto no ocurrió, y gradualmente la flotación fue mostrando sus
virtudes.
Entre ellas, son de destacarse las que se derivan en el orden
comunicacional.
Otro reto de la transición a la flotación ha sido el de arraigar en la mente del
público la idea de que al tipo de cambio lo determina el mercado y no alguna
autoridad.
El enfrentamiento de este reto no ha sido sencillo, después de
tantas décadas de tipo de cambio fijo, tipo de cambio controlado y tipo de
cambio intervenido.
Desde luego, una flotación totalmente limpia sólo existe en los libros de texto.
La flotación que sigue México no es totalmente libre por tres factores.
Primero, porque la autoridad ha juzgado conveniente acumular reservas
mediante un sistema que reduce al mínimo la discrecionalidad de la autoridad
al participar en el mercado de divisas. Segundo, porque teniendo reservas la
autoridad ha conservado la posibilidad eventual de intervenir en el mercado.
Tercero, en razón de que también existe un mecanismo automático para que
19
el Banco pueda surtir de divisas al mercado en forma limitada cuando este se
encuentra muy ilíquido.
En cuanto a lo primero, lo que debe comentarse es que eventualmente el
banco central deberá dejar de acumular reservas ya que no tiene caso que lo
haga ilimitadamente. En cuanto a lo segundo, la convicción y el deseo es de
no tener que intervenir nunca. En lo que hace a lo tercero, el mecanismo en
vigor es sencillo y su operación fácil de entender y de explicar.
Salvo los elementos precedentes, la flotación que sigue México es totalmente
limpia. Las ventajas del esquema en el orden comunicacional son difícilmente
discutibles.
Antes que nada, toda vez que el régimen no obliga al banco
central a intervenir para defender niveles específicos del tipo de cambio, ya no
es necesario ocultar el movimiento diario de la reserva internacional.
La experiencia que se ha tenido con la política de máxima transparencia
confirma que en última instancia nada se gana ocultando o tapando cosas a
los ojos del público. En el orden explicativo, las dificultades derivan de hacer
comprender cómo funcionan los mecanismos para comprar o vender divisas
por parte de la autoridad central. Pero aparte de ello, el hecho de que el tipo
de cambio se determine por las fuerzas de la oferta y la demanda al igual que
cualquier otro precio en la economía, resulta muy conveniente en el orden
didáctico.
Sobre todo, mediando el hecho de que nos movemos en una
economía de mercado con libertad de acción por parte de productores y
consumidores. Si el tipo de cambio es un precio más, lo lógico es que se
determine en la misma forma que el resto de las cotizaciones.
Pero la máxima ventaja comunicacional se da en el orden declarativo. En la
medida en que bajo la flotación el tipo de cambio no se determina por una
autoridad que, por obvias razones, se niega a pronunciarse sobre su valor
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futuro, las suspicacias sobre el mismo son menores. En última instancia con
flotación al tipo de cambio lo determinan, actuando en conjunto, quienes
preguntan sobre su trayectoria futura. Y todo ello facilita mucho las cosas y
hace al ambiente mucho menos turbio.
14.- Conclusiones
El afianzamiento en México del régimen de flotación fue gradual.
En un
principio la flotación se adoptó por no existir alternativa. Y en ese principio fue
muy extendida entre las autoridades la opinión de que el régimen sería
temporal mientras se restablecían las condiciones para poder adoptar otro
esquema diferente. Estas condiciones eran en lo fundamental acumular una
reserva suficiente de divisas y restablecer el acceso del país al financiamiento
externo. De hecho, asuntos no totalmente independientes entre sí.
Finalmente, la flotación se impuso y permaneció por sus propias ventajas. Por
sus ventajas tanto en el orden operativo como en el orden funcional y en el
orden comunicacional.
En el orden operativo el punto fundamental es que un esquema de flotación le
ofrece a un país menos vulnerabilidad y más flexibilidad. Menos vulnerabilidad
ante la posibilidad de un ataque especulativo y más flexibilidad frente a la
eventualidad de que se de una modificación en los factores subyacentes que
determinan el equilibrio de la balanza de pagos.
Con un régimen de tipo de cambio fijo la variable de ajuste es la reserva
internacional a través de las variaciones en su saldo.
Con un régimen de
flotación la variable de ajuste es el propio tipo de cambio que puede
acomodarse según los movimientos de la oferta y la demanda. La finalidad de
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ambos mecanismos es mantener la igualdad entre la provisión de divisas y las
compras.
A la luz de lo anterior podría pensarse que las variaciones del saldo de la
reserva y del tipo de cambio son equivalentes y equiparables. Sin embargo no
es así. Primeramente, porque las variaciones de la reserva no igualan a la
oferta y a la demanda de divisas.
La reserva sólo complementa
temporalmente a la oferta para que juntas satisfagan la demanda. Pero toda
vez que la reserva es siempre finita, esto no puede hacerse permanentemente.
La segunda razón es más importante para los propósitos de comunicación. El
punto es que mientras las variaciones de la reserva no inducen por si mismas
ningún incentivo sobre la conducta de los participantes en el mercado de
divisas –participantes
actuales y potenciales— las fluctuaciones del tipo de
cambio sí lo hacen.
Respecto a lo anterior existen dos posibilidades: que haya una sobredemanda
o una sobreoferta de divisas. En caso de una sobredemanda los compradores
se ven obligados a adquirir la divisa cada vez más cara, aunándose a ello el
efecto concurrente de las tasas de interés. Este estímulo doble de un precio
más elevado y una ampliación del diferencial entre la tasa de interés local y la
externa, sirve como incentivo –y muy poderoso— para reducir la demanda por
la moneda y aumentar su oferta.
El mismo mecanismo, pero en sentido
contrario, opera cuando se presenta un exceso de oferta.
En la existencia y operación del mecanismo explicado reside el punto central
de esta tesis. Es decir, en ello reside la ventaja comunicacional del régimen de
flotación.
Desde luego, sea la que fuere la fórmula cambiaria en vigor,
siempre estará justificado que se busque la transparencia per-sé.
Sin
embargo, con un régimen de flotación no existe ninguna razón operativa para
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ocultar nada. Al contrario. Mientras más información y comunicación haya
mejor, pues de esa manera el mercado será menos propenso a sufrir
desequilibrios
desestabilizadores,
sobre
todo
causados
por
ataques
especulativos.
En otras palabras, con un régimen de flotación la mayor
transparencia contribuye a crear un mercado de divisas más perfecto.
Más de seis décadas de experiencia cambiaria confirman que el régimen de
flotación es el único que ofrece al público una estructura de riesgos simétrica.
Bajo otros regímenes el tipo de cambio sólo podía moverse hacia la
devaluación. Por tanto, especular en favor de la moneda extranjera implicaba
la posibilidad de ganar pero
no el riesgo de perder.
Con un esquema de
flotación el tipo de cambio puede tanto apreciarse como devaluarse en
cualquier momento.
Esa posibilidad inhibe las actividades especulativas e
incluso el ingreso de capitales de corto plazo.
No es lo mismo otorgar incentivos que mandar señales. Esa es la diferencia
entre los estímulos que inducen las variaciones de la reserva cuando se tiene
un régimen de tipo de cambio fijo –o un esquema de bandas en el caso de que
la paridad se pegue al techo o al piso— y los que se producen cuando el tipo
de cambio fluctúa bajo un régimen de flotación. Pero lo importante no es la
naturaleza conceptual de esos estímulos sino el tipo de conductas que inducen.
Así, mientras que las variaciones de la reserva propician conductas procíclicas
y desestabilizadoras, las conductas que estimulan las fluctuaciones del tipo de
cambio son estabilizadoras y disciplinarias.
Esta es la razón por la cual
mientras que con un tipo de cambio fijo habría cierta justificación al hecho de
intentar ocultar los movimientos de la reserva, con una flotación el caso es
totalmente distinto.
La adopción de un régimen de flotación trajo consigo las descritas ventajas
comunicacionales que he tratado de explicar.
También trajo importantes
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consecuencias con respecto a la política monetaria. La flotación canceló la
posibilidad de seguir usando al tipo de cambio como objetivo intermedio para
la política monetaria y también como ancla nominal en el programa de
estabilización.
Ante la situación descrita, se decidió adoptar como objetivo intermedio a un
agregado monetario que en el caso de México resultó ser la base monetaria.
Sin embargo, con el descenso de la inflación este arreglo empezó a
experimentar muchos problemas. Ello fue lo que llevó en definitiva a transitar
a un sistema de objetivos de inflación.
El asunto tiene muchos ángulos
complejos e importantes implicaciones en el ámbito comunicacional.
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