No. 55: 2001: La sucesión constitucional en - Hanns-Seidel

CONTENIDO
PRESENTACION .................................................................................
Primera edición, Noi,iembre 2001
- 1 - 1447 - 01
@FUNDEMOS
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7
EL LABERINTO HISTORICO DE LA
SUCESION PRESIDENClAL BOLIVIANA
CarIos D. Mesa Gisbert .....................................................................
11
LA SUCESION CONSTITUCIONAL: ¿,UN CAMBIO DE
COYUNTURA?
Fernando Mayorga Ugarte ..................................................................
31
SUCESION CONSTITL'CIONAL EN LA PERSPECTIVA
DE LA OPINION PUBLICA
Rafael Loayza Bueno. .........................................................................
53
LA AGENDA DE TRABAJO GUBERNAMENTAL
EN EL CAMPO POLITICO
Enrique Toro Tejada ..........................................................................
71
D.L. N " 4
Irnprrsión: ~ d i l o r i n l"Garza Azul'
Teléfono 2232414 Casilln 12557
La Paz
- Bolivia
"OPINIONES Y ANALISIS"
ASPECTOS ECONOMICOS DURANTE LA SUCESION
PRESIDENCIAL DE AGOSTO DE 2001
,
.
Jose Luis Lupo Flores ........................................................................
87
LEY DEL DIALOGO NACIONAL: EJE DE LA AGENDA
GUBERNAMENTAL EN EL CAMPO SOCIAL
Ramiro Cavero Uriona ....................
.
.
.........................................
113
PRESENTACION
El año 2001, Bolivia vivió una situación política que sin ser
inédita ha ocurrido en muy contadas oportunidades en la historia. del
país: la transmisión de mando del presidente de la República. al
vicepresidente. Este año, Hugo Banzer renunció al cargo al que había
sido elegido en 1997 y dejó la primera magistratura en manos del
vicepresidente Jorge Quiroga, encargado de completar el periodo
constitucional hasta agosto de 2002.
Esta. sucesión constitucional que despertó una gran expectativa
en el país merece un doble análisis. Por un lado, hay que estudiar el
contexto histórico en la que se produce y los cambios que provocó
en la coyuntura del país. Por otro lado, es necesario conocer de cerca
las prioridades que se fija la nueva administración en los campos
político. social y económico.
"OPINIONES YANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Estees el desafío que asumeopiniones y Análisis, la publicación
regular de FUNDEMOS, en su número 55. El objetivo de esta edición
es reunir artículos de analistas y de políticos que permitan al lector
entender mejor un acontecimiento que ha puesto de relieve la madurez
institucional logradaporlademocraciaboliviana al seguiruna transición
estrictamente apegada a la Constitución en un clima de tranquilidad
política y social
último, el ministro de Desarrollo Sostenible Ramiro Cavero se encarga
de informar sobre las ambiciones gubernamentales en el campo social.
Seis artículos se reúnen para este último número de Opiniones
y Análisis del año 2001. Estos pueden dividirse en dos secciones: la
primera, a cargo de analistas, estudia los efectos de la transición
presidencial; la segunda, redactada por actores políticos, presenta las
líneas de acción establecidas por Jorge Quirogapara su año de gobierno.
El primer artículo, a cargo de Carlos Mesa, director de PAT, busca
colocar la sucesión constitucional en una perspectiva histórica,
estudiando casos anteriores para encontrar puntos de similitud y
diferencia con la transición ocurrida en 2001. Luego, Fernando
Mayorga. director del CESU-UMSS, evalúa el cambio de coyuntura
que se produjo a raíz de la transmisión de mando presidencial. Por
último, Rafael Loayza, comunicador y periodista, se encarga de evaluar
la sucesión constitucional en la perspectiva de la opinión pública.
1-0s tres textos restantes están destinados a describir la agenda
de trabajo que se ha fijado la administración de Quiroga en sus doce
meses de gestión. El área política es abordada por el presidente del
Senado Enrique Toro, las prioridades económicas son descritas y
presentadas por el ministro de la Presidencia José Luis Lupo, por
Con este número, FUNDEMOS confirma nuevamente el
compromiso de ofrecer a sus lectores información y análisis útiles para
entender cómo se transforma el país, cómo lo perciben los actores y
los analistas e invitan a los lectores a prolongar los debates que aquí
se plantean.
Ivonne Fernández Weisser
Hartwig Meyer-Norbisrath
DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL
DE FUNDEMOS
REPRESENTANTE DE LA FUNDACION
HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR
"OPINIONES Y ANALISIS"
EL LABERINTO HISTORICO
DE LA SUCESION PRESIDENCIAL BOLIVIANA
Carlos D. Mesa Gisbert*
Cuando a principios de julio de 2001 el país se enteró de que
el Presidente Banzer padecía un cáncer de pulmón. se activó después
de muchos años el mecanismo de l a sucesión constitucional, y la
sociedad rindió a l a vez uno de los exámenes más rigurosos a los que
fue sometida la democracia boliviana en la historia reciente. Los casi
veinte años de práctica políticabajo los parámetros de la Constitución.
demostraron una solidez institucional que no sólo se aplicó al milímetro,
sino que nadie ni por un momento puso en tela de juicio. Todo el país
sabía perfectamente que l a eventual renuncia de Hugo Banzer que
s e produjo finalmente el 6 de agosto de 2001 en la solemnidad de la
casa de la libertad de Sucre, solo tenía una salida posible, la asunción
al mando del vicepresidente Jorge Quiroga.
*
Periodista c historiador. Ha sido subdirector del periódico Ultima Hora y
director de los canales 6 América de Televisión y 2 Telesistema Boliviano.
Es director dc la red de televisión P.A.T., en el sistema UHF con cobertura
nacional e internacional a través del Canal Sur. Conductor analista de
informativos de televisión desde 1985. Director del programa de entrevistas
políticas "De Cerca" desde 1983 a la fecha. Autor de varios libros, entre los
más destacados: "Presidentes de Bolivia: entre urnas y fusiles": "Territorios
de libertad"; "Historia de Bolivia" (tres ediciones) y "La Espada e n la Palabra"
(2000). Ha realizado más de cincucnta videos documentales de reportaje
hist6rico-periodístico.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Treinta y dos años antes, la muerte accidental del Presidente
Barrientos, abrió un momento de extrema tensión en el país. El
vicepresidente Siles Salinas llegó a palacio de gobierno después de
haber pasado por el gran cuartel de Miraflores y haber recibido el visto
bueno de la cúpula militar. Todavía mucha gente se pregunta si el
nervioso juramento de Siles en el palacio y no en el parlamento como
correspondía, se hubiese llevado a cabo si el hombre fuerte de entonces,
AlfredoOvando Candia, no hubieseestado fuera del país al producirse
la muerte del Presidente. De todas formas, Luis Adolfo Siles estaba
condenado desde el primer día. Cinco meses después y huérfano de
todo apoyo, cayó con la facilidad que le daba al poder militar la
inexistencia de un mecanismo democrático fuertemente insertado en
la sociedad boliviana. Alfredo Ovando tomó el poder entonces sin
disparar un tiro.
de 1839 menciona al presidente del Senado como sucesor, la de 1843
al presidente del Consejo Nacional. la de 185 1 al Consejo de Ministros
encargado de nombrar un Presidente surgido de su seno, la de 1861
contempla como sucesor al presidente del Consejo de Estado, la de
1868 al presidente del Senado y finalmente la de 187 1 nuevamente
al presidente del Consejo de Estado.
La sucesión presidencial en nuestra constitución
El temade lasucesión es de primeraimportancia para garantizar,
por lo menos teóricamente, la continuidad del sistema constitucional.
Nuestras Constituciones han experimentado diversas formas de
sucesión, aunque la más socorrida ha sido el cargo vicepresidencial.
Nueve de las quince Constituciones consideran la existencia
de la vicepresidencia, una de ellas, la de 1880 con dos vicepresidentes,
las otras con un solo segundo mandatario. Las seis restantes, que
coinciden con uno de los períodos militares más largos de nuestra
historia (1839-18781, ofrecen diferentes características. La cartamagna
La Constitución de 1967 reformada se refiere así al tema de
la sucesión constitucional: "Art. 93, 1.-En caso de impedimento o
ausencia temporal del Presidente de la República, antes o después de
su proclamación, lo reemplazará el Vicepresidente y, a falta de éste
y en forma sucesiva, el Presidente del Senado, el de la Cámara de
Diputados o el de la Corte Suprema de Justicia".
"11.- El Vicepresidente asumirá la presidencia de la República
si ésta quedare vacante antes o después de la proclamación del Presidente
electo, y la ejercerá hasta l a finalización del período constitucional".
"111.- A falta del Vicepresidente hará sus veces el Presidente
del Senado y en su defecto, el Presidente de la Cámara de Diputados
y el de l a Corte Suprema de Justicia, en estricta prelación. En este
último caso. si aún no hubieran transcurrido tres años del período
presidencial, se procederá a una nueva elección del Presidente y
Vicepresidente, sólo para completar dicho período".
El texto constitucional ha resuelto parcialmente la cuestión del
impedimento del Presidente antes o después de su proclamación (art.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
93, 1), de modo que en caso de impedimento o ausencia temporal en
el período que media entre la elección (sea por voto directo cuando
obtiene mayoría absoluta, sea por el Congreso cuando obtiene mayoría
relativa) y su proclamación. La pregunta aquí es si la palabra
impedimento es extensiva al caso de la muerte del Presidente electo
antes de su proclamación o no. La respuesta se encuentra en el inciso
11 del mismo artículo arriba transcrito. Pero, el contenido de ese inciso
debiera obligar a añadir en el parágrafo 1 del mismo artículo, las
palabras muerte y renuncia, quedando así: "En caso de muerte, renuncia,
impedimento o ausencia temporal del Presidente de la República. antes
o después de su proclamación, lo reemplazará el Vicepresidente...",
Esta ha sido precisamente la propuesta presentada en noviembre de
2001 por el Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional en el
anteproyecto de ley de necesidad de reforma constitucional. El Consejo
ha propuesto sustituir también, "en este último caso" por "En todos
estos casos", sobre la idea de que es la legitimidad del voto expreso
por el vicepresidente la que le permite ejercer la sucesión por lo que
resta del período.
Uno de los casos más interesantes que presenta interrogantes
al artículo 93, es el referido a una eventual anulación de las elecciones.
Históricamente tenemos algún ejemplo. Es ilustrativo lo ocurrido en
1925, cuando se anularon las elecciones que habían dado el triunfo
a Gabino Villanueva. El Presidente Saavedra renunció al terminar
su período constitucional y entregó el mando al presidente del Senado
-del parlamento elegido en 1921- Felipe Segundo Guzmán.
Pero el tema tiene otros matices. El texto reformado en 1994
ha resuelto el problema del llamado empantanamiento de la siguiente
manera: (art. 90, 11): "En caso de empate, se repetirá la votación por
dos veces consecutivas, en forma oral y nominal. De persistir el empate.
se proclamaráPresidente y Vicepresidente alos candidatos que hubieren
logrado la mayoría simple de sufragios válidos en la elección general".
Es obvio que esta modificación tiene que ver con el traumático
antecedente de 1979.
En 1979, al no poder el Parlamento elegir Presidente, decidió
designar Presidente interino al presidente del Senado Walter Guevara,
elegido ese año en los comicios que llevaron a la disputa y a la
imposibilidad de acuerdo aHernán Siles (primero por mayoría relativa
en el voto popular) y a Víctor Paz (segundo).
Ese mismo año se apeló a una figura muy particular. Vencido
el gobierno de facto de Natusch que había derrocado a Guevara, por
la resistencia popular, renunció a la presidencia con la condición de
que el poder no le fuera devuelto a Guevara. El Congreso designó
entonces a la presidenta de los diputados, Lidia Gueiler, apelando a
la sucesión establecida en el Art. 93. Está claro que situaciones como
las mencionadas no están contempladas por IaConstituciÓn y. por tanto,
ofrecen dudas e interrogantes no resueltas del todo en la jurisprudencia
aplicada en el pasado. En puridad, la solución Guevara y la solución
Gueiler, que sin duda resolvieron parcialmente gravísimas crisis
coyunturales y sobre todo resguardaron la continuidad del proceso
democrático, no son constitucionalmente aceptables.
"OPINIONES Y ANALISIS"
El vicepresidente, pivote de la sucesión constitucional
La figura del vicepresidente pudo parecer en el pasado una
exquisitez formal, o un cargo que salía sobrando no sólo en Bolivia
sino en la mayoría de los países que se rigen por el mismo sistema.
L a razón principal para este razonamiento es que el cargo parece postizo
y es de incómoda ubicación en la estructura de los poderes del estado.
mientras no se activa el mecanismo que lo justifica. Pero queda claro
que cuando la democracia funciona a plenitud y cuando la Constitución
e s mucho más que papel mojado, el puesto cobra la dimensión exacta
que tiene cuando las circunstancias lo determinan.
La Únicaperocrucial función del vicepresidentees l a d e sustituir
al primer mandatario por ausencia, enfermedad, muerte, renuncia o
impedimento parcial o definitivo de éste. La presidencia del Congreso,
las labores complementarias y otros aspectos laterales, son adjetivos
a la razón esencial de ser del cargo. El vicepresidente garantiza la
legitimidad y la conclusión del mandato. Legitimidadporque e s elegido
por voto directo junto al Presidente, conclusión, porque está pensado
para que en caso de fuerza mayor su presencia garantice el cumplimiento
del período por el que el binomio ha sido elegido.
La Constitución de 1967 reformada (que prácticamente no ha
variado en este punto en relación a los textos anteriores), contempla
sólo cuatro artículos para las funciones del vicepresidente:
"Artículo 53.- El Vicepresidente de la República goza en su
carácter de presidente nato del Congreso Nacional y del Senado
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(no en su carácter d e Vicepresidente), d e las mismas inmunidades y
prerrogativas acordadas a senadores y diputados". (el paréntesis es
mío).
"Artículo 71.- Las leyes. exceptuando los casos previstos por
las atribuciones 2", 3", 4", 5". y 14" del artículo 59, pueden tener origen
en el Senado o en la Cámara de Diputados, a proposición de uno o
más de sus miembros, del Vicepresidente de laRepública, o por mensaje
del Poder Ejecutivo a condición, en este caso. de que el proyecto sea
sostenido en los debates por el Ministro del respectivo despacho".
"Artículo 82, 1.- Durante el receso de las Cámaras funcionará
una Comisión del Congreso ... 11. Estará presidida por el Vicepresidente
de la República y la integrarán ..."
"Artículo 94.- Mientras el Vicepresidente no ejerza el Poder
Ejecutivo, desempeñará el cargo de Presidente del Senado sin perjuicio
de que esta Cámara elija su presidente para que haga las veces de aquél
en su ausencia".
Esto confirma en definitiva una función esencial; que es la de
garantizar la sustitución constitucional en caso de ausencia temporal
o definitiva del Presidente. Las labores restantes que tienen un valor
que no puede desconocerse, como las de ser presidente del Congreso,
con una atribución concreta de proponer leyes. buscan darle sentido
al puesto en caso de que nunca se active la sucesión.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
La Constitución que estuvo realmente en vigencia por más
tiempo fue la de 1880, pues fue llevada a la práctica en la etapa
democrática más prolongada en la historia boliviana (1880-1921).
Como vimos, fue justamente esa Constitución la única que consideró
dos vicepresidentes. Por el número de elecciones, este sistema es el
que más se ha efectivizado en el país, diez de los treinta procesos que
condujeron a la elección de vicepresidentes se desarrollaron en ese
momento histórico. El resultado de este método no demostró, sin
embargo, virtudes que lo justificaran. Irónicamente. ningún
vicepresidente en esa etapa ocupó el cargo presidencial por sucesión
constitucional.
1825, Simón Bolívar que fue Presidente del país desde que pisó
territorio de Bolivia hasta que lo abandonó. en una gestión que puede
considerarse como honorífica más que ejecutiva, decidió delegar el
mando que se le había conferido al Mariscal Antonio José de Sucre,
que era hasta entonces general en jefe del ejército libertador. La
decisión personal de Bolívar fue, obviamente, aceptada por la Asamblea
sin observación alguna. Esta primera sucesión no es ni constitucional
ni inconstitucional, podríamos definirla como preconstitucional, por
las razones antes anotadas. Se hacía sin embargo bajo los parámetros
de la legalidad, en tanto la Asamblea le había otorgado a Bolívar un
poder total e irrestricto, en la medida en que el nacimiento del país
había dependido de que las ideas de Olañeta, respaldadas por Sucre,
fueran aprobadas por Bolívar por muy a regañadientes que éste hubiese
tomado la decisión.
El laberinto histórico de las sucesiones
La historia de las sucesiones constitucionales en Bolivia es tan
compleja y fascinante como la historia política del país y el diverso
papel que jugaron las Constituciones en un contexto de inestabilidad
que, sin embargo, forjó una realidad pendular entre los momentos de
mayor descalabro político y los ensayos históricos exitosos de
construcción de un orden democrático o un orden político, con la idea
de consolidar el estado nacional.
La primera sucesión "pre constitucional". 1825
De hecho, la primera sucesión se produjo antes de que el país
contara con su primera Constitución (entregada por Bolívar a la
Asamblea boliviana el 19 de junio de 1826). El 29 de diciembre de
Una sucesión con el sino histórico del levantamiento. 1828
-
La acción inaugural de lo que sería una larga y dolorosa saga
de levantamientos, golpes y amotinamientos la sufrió Sucre el 18 de
abril de 1828. menosde tres añosdespués de lacreación de IaRepública.
Pero, esa rebelión hay que entenderla no sólo en la dimensión de la
felonía contra un hombre de bien como sin duda lo era el Mariscal
de Ayacucho, sino también en la sensibilidad de un sector de las elites
que estaba cansada de la presencia del ejército colombiano que muchos
consideraban como invasor, pero sobre todo porque esas tropas eran
sostenidas por el erario boliviano. Sea como fuere, el Presidente, herido
en un brazo como consecuencia del motín. alcanzó a mantener intacto
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
el orden constitucional. De acuerdo a lo prescrito por la carta magna,
se hizo cargo de la presidencia el presidente del Consejo de Ministros
José María Pérez de Urdininea. Contra lo que se cree, en ese momento
Sucre no presentó su renuncia definitiva al cargo. El 2 de agosto de
1828 el Mariscal presentó ante el Congreso General Constituyente su
renuncia definitiva a la presidencia, lo que determinó un cambio en
el mando. Simultáneamente se nombró mediante decreto un nuevo
gabinete, cuyo presidente era el ministro de guerra José Miguel de
Velasco, quien apareció por primera vez en la primera magistratura
de la nación, que ocuparía cuatro veces a lo largo de veinte años. Diez
días después, el 12 de agosto, el Congreso eligió Presidente a Andrés
de Santa Cruz y vicepresidente a Velasco. Como Santa Cruz se
encontraba en Santiago como embajador del gobierno del Perú ante
el gobierno chileno, Velasco como vicepresidente se hizo cargo del
mando, aunque en realidad lo que hizo fue continuar en el. De hecho,
Santa Cruz nunca tomó posesión como producto de esa elección
congresal. El 18 de diciembre de 1828, la presión de las tropas peruanas
al mando del Gral. Gamarra, llevó a una nueva elección. La Asamblea
Convencional nombró Presidente Provisional del país al Gral. Pedro
Blanco, quien tampoco se hallaba en La Paz. Por esa razón ocupó la
presidencia otro general, José Ramón de Loayza, a la sazón elegido
vicepresidente, quien ocupó la presidencia más tiempo que el propio
Blanco. Loayza entregó el poder el 26 de diciembre, ocho días después.
Pedro Blanco fue asesinado en la madrugada del l o de enero de 1829,
apenas seis días después de posesionarse. Si la primera crisis fue
desatada por la presencia de los colombianos, la segunda la provocó
el ejército peruano que buscaba, de la mano de Gamarra, la anexión
de Bolivia al Perú. Blanco era parte de ese proyecto.
Este escenario zigzagueante, inestable, de crisis permanente,
que explica las tensiones posteriores al parto de la República y que
se resolverían recién apartir del ascenso de Santa Cruz a la presidencia
en 1829, generó situaciones muy particulares que sin embargo, fueron
cuidadosamente atadas a la legalidad constitucional, aunque fuese
sosteniéndola con pinzas. Un análisis detenido de los casos
mencionados, nos lleva a la conclusión de que el gobierno de Pérez
de Urdininea fue en puridad un interinato mientras el Presidente se
hallaba impedido. La sucesión objetiva la hizo Velasco al reemplazar
a Sucre siguiendo el texto constitucional después de la renuncia
definitiva de Sucre, recibida y aceptada por el Congreso. Esta sucesión
duró escasamente diez días. Luego, Velasco asumió la presidencia
interina por ausencia de Santa Cruz, aquí no se produce la figura de
la sucesión, tampoco en el caso de Loayza que ejerció un interinato
hasta la llegada de Blanco. En suma, en estos años de formación de
la nación, contamos dos sucesiones legales, la de Sucre que sustituye
a Bolívar y la de Velasco que reemplaza a Pérez y sustituye a Sucre.
En ambos casos por renuncia definitiva del mandatario legalmente
constituido.
Una sucesión "in extremis" y una acefalía
"interminable". 1847
Tendríamos que esperar hasta 1847, cuando José Ballivián
agobiado por la presión incansable de Belzu y Velasco, y carente de
respaldo en el poder militar que fue el verdadero poder en la política
boliviana de ese período, decidió una transición que sabía precaria pero
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que le permitía una salida personal relativamente digna, entregar el
mando al presidente del Consejo Nacional, el Gral. Eusebio Guilarte,
respetandoel artículo 54 de laconstitución vigente (la de 1843 aprobada
en su gobierno). El Consejo Nacional era en realidad el consejo de
ministros y como en 1828. lo presidía el ministro de guerra. Guilarte
tendió en realidad un breve puente de apenas diez días. El gobierno
estaba ya herido de muerte. Esta sucesión constitucional terminó
malamente el 2 de enero de 1848, con el derrocamiento del poder legal,
abriendo la más larga acefalía en el gobierno en la historia de Bolivia.
Durante dieciseis días, dos caudillos se disputaron el poder, Manuel
Isidoro Belzu y José Miguel d e Velasco. Belzu en La Paz y Velasco
en el sur se proclamaron presidentes, pero la fuerza militar era
equilibrada. El conflicto se resolvió en una transacción, Velasco
ascendió a General y nombró ministro de guerra a Belzu y con el apoyo
mayoritario del ejército se proclamó Presidente en Moraya (Potosí)
el 18 de enero de 1848. Otra vez la sucesión constitucional estuvo
envuelta en la confrontación y el motín.
Estado tomó posesión el 28 de noviembre de 1872. Inmediatamente
convocó a elecciones que ganó por mayoría relativa (ratificada luego
por el Congreso) Adolfo Ballivián, posesionado en abril de 1873. Las
circunstancias condujeron nuevamente a Frías a la presidencia. Un
cáncer de estomago obligó a Ballivián a retirarse temporalmente de
la presidencia. A su muerte, Frías que ocupaba nuevamente el cargo
de presidente del Consejo de Estado (ésta vez no como sinónimo de
gabinete ministerial), en virtud de la sucesión estipulada por la
Constitución de 187 1, volvió a la presidencia tras 1amuertedeBallivián.
En esta ocasión sin embargo, el desenlace de su mandato fue el golpe
de estado protagonizado por el Gral. Hilarión Daza quien lo derrocó
el 4 de mayo de 1876.
"El" sucesor. 1872 y 1874
El único boliviano que llegó a la presidencia dos veces por la
vía de la sucesión constitucional ha sido Tomás Frías. Hombre de
derecho y ocho veces ministro de estado, Frías accedió por primera
vez a la presidencia tras la trágica muerte del Presidente Agustín
Morales a manos de su sobrino Federico Lafaye, quien lo asesinó
de dos disparos en el salón rojo del palacio de gobierno de La Paz.
Aplicando la norma constitucional, Frías, presidente del Consejo de
Una a n u l a c i ó n e l e c t o r a l y una sucesión s u i generis. 1925
Pasaron prácticamente cincuenta años hasta que se produjera
una nueva situación de sucesión. Fue en 1925, producto de una nueva
crisis en el poder. El triunfador en las elecciones de ese año Gabino
Villanueva, cometió el "desatino" de anunciar que conformaría un
gabinete de unidad con la participación de todos los partidos del
espectro. Fue motivo suficiente para que el temperamental y autoritario
caudillo republicano, el Presidente Bautista Saavedra, que esperaba
de Villanueva docilidad en su gestión. "recordara" que éste había
incumplido la ley al no renunciar a su cargo de ministro de instrucción
seis meses antes del día de la elección. Rápidamente las elecciones
fueron anuladas. El Presidente saliente entregó el mando al presidente
"OPINIONES Y ANALISIS"
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del Senado Felipe Segundo Guzmán. En este caso caben algunas
consideraciones. La primera. que la legitimidad de Guzmán era la
misma de Saavedra, la elección de 1921, cuyo mandato fenecía en
agosto de 1925. El Congreso prorrogó ese mandato en la persona del
presidente del Senado. quien lo recibió de Saavedra el 3 de setiembre
con el encargo de convocar a elecciones y entregar el mando al ganador.
Lasegunda, hay que recordarque Saavedra gobernó sin vicepresidente,
pues Luis S. Paz elegido por la convención nacional para ese cargo.
renunció al mismo antes de posesionarse. Esa decisión tuvo mucho
que vercon laamargadivisión en el seno del republicanismo y la pulseta
entre Saavedra, Escalier y Salamanca que ganó el primero. Como
puede verse, este es también un caso muy particular de sucesión, ya
que una circunstancia anómala alteró el escenario y la solución del
conflicto, alteró también el sentido conceptual de la sucesión, a la vez
que le dio una salida razonable a la crisis.
la figura de sucesión constitucional en este caso. El 22 de mayo de
1936 el Cnel. Toro terminó con la ficción asestando un golpe de estado
al débil Presidente.
El suicidio del dictador y la sucesión iniposible. 1939
Cuando Germán Busch se quitó la vida era dictador, pero lo
era mediante un documento oficial que así lo establecía (expedido el
24 de abril de 1939). Esto era en los hechos un golpe de estado que
el Presidente había propinado a la democracia, lo que automáticamente
anuló la legitimidad del vicepresidente Enrique Valdivieso que no
podía reclamar en puridad constitucional la sucesión presidencial. Lo
que ocurrió fue la consumación de otro golpe de estado incruento,
cuando el comandante de las FF.AA. Carlos Quintanilla asumió el
mando de la nación por decisión propia y con el respaldo del ejército.
Un "corralito" que disfrazó un golpe de estado. 1934
El enfermo que no estaba enfermo. 1949
El tristemente célebre "corralito" de Villamontes que en pleno
centro de operaciones de guerra derrocó al Presidente Salamanca.
intentó disfrazarse de sucesión constitucional por renuncia del
mandatario. Las elecciones realizadas pocos días antes del golpe fueron
anuladas. José Luis Tejada Sorzano cuya trayectoria democrática
hastaentonces eralímpida, se avino acohonestar esa lamentable acción,
aceptando el encargo de los militares de continuar en la presidencia
bajo la tutela explícita del ejército. No hay posibilidad alguna de aceptar
Veintitrés años después. otra situación de debilidad en el poder
provocó la sucesión. El Presidente Enrique Hertzog, jaqueado por los
cuatro costados parecía incapaz de llevar a buen termino su mandato
presidencial. Su partido, el PURS, tomó la decisión de operar la
sustitución. El primer paso fue el retiro temporal del Presidente por
razones de "salud", impedimento que duró nada menos que cinco
meses. Entre mayo y octubre de 1949 el vicepresidente Mamerto
"OPINIONES Y ANALISIS"
Urriolagoitia gobernó interinamente el país. Fue precisamente el
momento en que estalló la llamada guerra civil que Urriolagoitia
sofocó con muchas dificultades, pero que fue a la vez el elemento que
convenció a la elite gobernante que él era el hombre con la energía
que se requería ante la presión casi insoportable que ejercitaba el MNR
sobre el poder. El 22 de octubre Hertzog desde Chulumani, envió su
renuncia definitiva alegando razones de salud, al Congreso Nacional
que la aceptó. El 24 Urriolagoitia fue posesionado con sobria
solemnidad en el Congreso. Las razones de salud fueron un alibí, tanto
que Hertzog gozó de buena salud hasta su muerte en 1981. Pero la
formalidad constitucional se respetó. Urriolagoitia no terminó el
mandato al ejecutar un autogolpe en mayo de 195 1 y entregar el mando
a los militares, tras el triunfo por mayoría relativa de Paz Estenssoro,
a quien no estaba dispuesto a entregarle el poder bajo ninguna
circunstancia. La Revolución de 1952 fue la contundente respuesta.
"OPINIONES Y ANALISIS"
El destino de los sucesores
Si analizamos cómo concluyeron sus presidencias los sucesores
que cumplieron lo establecido por la Constitución, que como hemos
visto fueron nueve en nuestra historia (con las explicaciones en el caso
de Sucre y las reservas en el caso de Guzmán), veremos un preocupante
signo de inestabilidad. Recordemos estas figuras:
Antonio José de Sucre
José Miguel de Velasco
Eusebio Guilarte
Tomás Frías
Tomás Frías
Felipe Segundo Guzmán
Mamerto Urriolagoitia
Luis Adolfo Siles
El sucesor huérfano. 1969
El penúltimo caso es el ya reseñado de Luis Adolfo Siles
Salinas que sucedió al malogrado Presidente René Barrientos Ortuño,
en medio de circunstancias de incertidumbre y temor en un país que
no tenía dudas de que el verdadero poder emanaba del comandante
en jefe de las FF.AA. y no del Presidente constitucional. Fue el período
en el que el ejército secuestró la democracia boliviana por casi dos
décadas.
Jorge Quiroga
Sucre fue obligado a renunciar a la presidencia y no terminó
su mandato. Velasco lo concluyó por decisión soberana del Congreso.
Guilarte fue derrocado. Frías terminó su primera sucesión entregando
el mando al Presidente electo. La segunda terminó en su derrocamiento.
Guzmán terminó su mandato entregando el mando al Presidenteelecto.
Urriolagoitia hizo un autogolpe e interrumpió su mandato. Finalmente,
Siles Salinas fue derrocado. Cinco de los ocho no pudieron concluir
su mandato, solo tres lo lograron. Esta realidad marca claramente la
"OPINIONES Y ANALISIS"
precariedad de la institucionalidad constitucional boliviana a lo largo
de su historia republicana.
'"OPINIONES Y ANALISIS"
Bibliografía
Cámara de D r p i ~ r u d o H.
~ . -Constitución Política del Estado, La Pu:
1995, H Cámuru de Diputados. 140 [v.
Una sucesión en una democracia que funciona. 2001
Jorge Quiroga en cambio, afrontó con calma y tino una delicada
transición de algo más de un mes. desde que se hizo pública la noticia
oficial de la enfermedad irreversible del Presidente Banzer y su decisión
de dejar el mando. Preparó el paso con tiempo suficiente y se ciñó
la banda presidencial y la medalla de Bolívar en u n solemne acto el
7 de agosto en la testera del salón de la Asamblea de la casa de la
libertad. El país había aprobado una de las materias más difíciles, la
transición democrática bajo el mandato constitucional, sin un solo
sacudón, sin una duda, sin una mancha. I,a turbulenta historia de las
sucesiones constitucionales culminó al comenzar el siglo XXI con la
sensación correcta de varias lecciones recibidas y aprendidas.
Consejo Cii~dadanupuro In ReIorrri« Consliriicionul -Anteproyecto
de Ley de lvecesidad de Reforma Constitucioiial - La Po: 2001,
PNUD, H. Curriara de Dipurador, Proriu~ub,161 pp
Díuz Mocliicuu, Porfirio - Historia d e Boliisia, Saavedra, Lu Pnz
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Goberriantes de la República de Boliisia 1825 a 1956 y de la del
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Trigo, Cirri Félrx - Las Constituciones de Bolivia, Mudrrd 1958,
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de Estudios Políiicus, 535 pp.
"OPINIONES Y ANALISIS"
LA SUCESION CONSTITUCIONAL: &UNCAMBIO
DE COYUNTURA?
Fernando Mayorga Ugarte*
Aquellos cálidos días de septiembre y octubre de 2000, cuando
se alzaron voces pidiendo la renuncia del presidente, uno de sus
acólitos, a la sazón ministro de (un) gobierno acorralado por la protesta
social, espetó un: "Si el general se va, se acaba la democracia". Diez
meses después, el general Banzer se fue antes de cumplir su mandato
de cinco años y la democracia, lejos de desmoronarse, recuperó algunos
signos de vitalidad, después de un año cargado de protestas sociales
y caracterizado por la ineptitud gubernamental. Es obvio que no se
trató de una salida motivada por el cálculo político ni por la presión
desatada por una vorágine de contlictos, sino por efecto de una
circunstancia azarosa; aquel cuadro de enfermedad del general Banzer
que modificó los argumentos y las consideraciones respecto a su
Licenciado en Sociología, Doctor en Investigación con Especialidad en Ciencia
Política (FLACSO), México. Catedrático de IaFacultad d s Ciencias Económicas
y Sociologiaen 1aU.M.S.S. (Cochabamba).Docenteen ProgramasdeDiplomado
y Maestría en Ciencia Política, Género y Desarrollo, Estudios Bolivianos,
Desarrollo Local y Municipios, Estudios de Desarrollo, Comunicación Social
y Medio Ambiente (C.E.S.U-U.M.S.S.).Autor
de varios libros, entre ellos: "La
políticadel silencio";"Discurso y politicaen Bolivia"; "¿Ejemonias?Democracia
representativa y liderazgos locales".
4
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
presencialausencia en la presidencia de la república. Se fue, y la
democracia retornó a sus eternos desafíos con la ventaja de haber
enfrentado esta contingencia sin apartarse de las normas
constitucionales y el gobierno del "Compromiso por Bolivia" consiguió
un respiro y la posibilidad de retomar la iniciativa que había perdido
en los meandros de sus desaciertos. Como por arte de magia, aquellos
elementos intangibles -pero decisivos- de la política, como la confianza
y la esperanza, volvieron aocupar un lugar en el devenir gubernamental
y en las expectativas ciudadanas. Es obvio que la sola renuncia del
general Banzer no explica este fenómeno, porque esa ausencia no es
comprensible sin la presencia sustituta de Jorge Quiroga y su estrategia
destinada a otorgarle un sentido de continuidad y ruptura a un gobierno
que cambió de rostro sin modificar la composición de su sustrato
partidista. Quizás por esa rara costumbre de otorgar "cien días" a quien
inicia su labor, Jorge Quiroga apareció revestido de un elevado grado
de popularidad y todos parecieron olvidar -sobre todo sus socios de
la coalición- que se trataba de la prolongación de un gobierno en crisis.
El primer desafío era demostrar que las cosas iban a ser distintas
aunque, por lo pronto y para todos, parecía ser suficiente con el cambio
de inquilino en el Palacio Quemado.
a la personalización de la representación política.'Se trata de un
fenómeno estrechamente referido ala preponderancia delos mass media
y su incidencia en la disputa electoral y en la propia gestión
gubernamental. cada vez más sometidas a la importancia de la imagen
que proyectan los actores políticos. Una imagen construida en el
escenario mediático y adecuada a los dictámenes de una opinión pública
modelada, también. por los sondeos y las encuestas. Por eso. si es cierto
aquello de que una imagen vale más que mil palabras, el cambio de
protagonistacentral en el escenario político tiene y tendráconsecuencias
en las percepciones de los espectadores y de los actores. Con mayor
razón en un sistema político-institucional de corte presidencialista en
el cual la cabeza del poder ejecutivo es decisiva, tanto en su dimensión
estrictamente administrativa como en su faceta simbólica. El presidente
no solamente concentra poder político a la hora de la toma de decisiones
sino que también condensa poder simbólico, aquel referido a la
representación de la "unidad nacional", en suma, a la personificación
del Estado.' Si a eso se suma el peso específico del caudillismo en
nuestra cultura política, tenemos un cuadro caracterizado por la
convergenciade factores institucionales (presidencialismo), mediáticos
(predominio de la imagen) y culturales (caudillismo) que otorgan a la
figura presidencial un exacerbado rol protagónico. Si la política, de
manera rutinaria, se define en torno a la elección de esta figura, su
El peso de las normas y la aparente levedad de las estrategias
En política, a veces, la forma es el fondo de las cosas. Y las
formas -de la política- en la democracia actual están muy vinculadas
1
Clr Bernard Mnnin, Los principios del gobierno representatiio, Alianza,
Madrid, 1998.
2
Cfr. Juan Linz. "Los peligros del prcsidencialisrno", en Diamond y Plaitncr.
El resurgimiento global de la democracia, UNAM, México, 1996.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
alteración por un hecho contingente no puede sino tener consecuencias
decisivas en la relación de fuerzas políticas. Con mayor razón si el
presidente concentra la conducción del frente gubernamental y la
jefatura del partido de gobierno y si su mandato es producto de una
coalición parlamentaria que sustenta la estabilidad de su gestión.
Con todo, no se trata de minimizar la importancia de aquellos
factores señalados. En política no existe vacío y la persona que ocupa
el lugar privilegiado de la presidencia se convierte en el pivot que
ordenael accionar de los demás actores; aunque el impactodel recambio
depende del contraste existente entre la figura saliente y la figura
entrante. En estecaso, el general en retiro cargabaacuestas un descrédito
evidente y el vicepresidente, encambio, lasoledadquele habíaimpuesto
su relativo marginamiento del poder, hecho que le otorgaba lacoartada
de no ser responsable por lo obrado. Por otra parte, el jefe de ADN
era un caudillo tradicional que soportaba la crítica generalizada a la
falta de renovación en la clase política, mientras que Jorge Quiroga
expresaba el cambio de una manera cuasinatural, aunque la mera
remoción generacional no tenía por qué provocar un efecto seductor
en la opinión pública. Finalmente, la dilucidación del entuerto exigía
una figura capaz de mantener el equilibrio en el seno del partido
gobernante y de la coalición oficialista pero la sustitución en la
presidencia no implicaba la apropiación automática de los otros roles
del caudillo en repliegue.
Lo ocurrido en Bolivia entre fines de julio y la primera semana
de agosto, con la sustitución del general Banzer por Jorge Quiroga,
es un ejemplo de la incidencia de una contingencia -una enfermedadque supuso un desafío para la consistencia de las instituciones políticas
y también una demostración de la persistencia de ciertos hábitos de
cultura política y de la creciente influencia de la imagen en el acontecer
político. ¿Es posible encontrar en la confluencia de estos factores una
explicación para la repentina mutación que se produjo en la valoración
colectiva (en las encuestas, en los editoriales, en los sondeos, en las
declaraciones, en los comentarios) acerca de un gobierno -y de la
propia política- en crisis? La respuesta es afirmativa pero parcial.
Afirmativa, porque las variables señaladas explican la importancia que
adquiere el cambio de actor en la institución presidencial, empero,
parcial porque esa remoción no explica per se la alteración en las
percepciones acerca de la política, ni acerca del gobierno iniciado en
agosto de 1997. Esto es, el estado previo de la política y la situación
del gobierno bajo el mando del general Banzer permiten entender el
giro en las percepciones ciudadanas respecto a la fase inicial de la
gestión gubernamental de Jorge Quiroga. Este es el meollo de la
cuestión.
En suma, la elucidación de la resolución de esa coyuntura
también exige tomar en cuenta el despliegue de las estrategias de los
actores involucrados en el proceso político, tanto en el corto plazo (la
continuidad del esquema gubernamental) como en el mediano plazo
(los comicios de 2002). Particularmente, exige considerar las acciones
de los dos personajes centrales de esta breve historia porque, en una
suerte de juego "suma-cero", la sustitución implicaba la mengua del
poder de uno en beneficio del otro, empero, de un poder que tenía
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
clavado en el corazón el cuestionamiento a su legitimidad y a su
capacidad. Así, el cambio en la coyuntura política tiene que ver con
la mutación en las percepciones acerca de la figura presidencial y del
propio desempeño gubernamental. Por otra parte. está vinculado a la
modificación en los cálculos de todos los actores políticos, cuyo
comportamiento se adapta paulatinamente a las exigencias planteadas
por la cercanía de los próximos comicios generales. Como se sabe,
en un sistema presidencialista, la duración del mandato es un factor
decisivo que tiene consecuencias en las estrategias de los partidos y
aunque, en este caso, no se trata de una alteración del período de
mandato, la presencia de Jorge Quiroga ha modificado el escenario
pre-electoral y, por ende, los planes de los partidos del oficialismo
y de la oposición. Pero este asunto será abordado al final de estas
páginas.
zozobraba en sus contradicciones internas. El repunte obtenido en
agosto de este año, con un promedio de 3.5, puede entenderse como
una respuesta matizada por el drama personal que sufría el presidente
en retiro, sin embargo, la percepción dominante respecto a su labor
era negativa3 Quien había realizado los máximos esfuerzos para
modificar el estigma de dictador que lo acosaba, aparecía ahora como
el presidente constitucional de peor desempeño en el período
democrático, al extremo que diversas voces -en abril de 2000, en
septiembre del mismo año y en abril de 2001- plantearon su renuncia
para "pacificar el país", para "enfrentar la crisis económica" y para
"evitar el colapso de la democracia".
El legado del general
No es preciso redundar en la situación de descrédito en que
se encontraba el gobierno del general Banzer después de cuatro años
de gestión. Si en 1997 habíaalcanzado niveles expectables de aceptación
en la opinión pública, superando ampliamente la barrera de aprobación
en las encuestas (en octubre de ese año obtuvo 5.3, en una escala de
calificación de 1 a 7), entre septiembre de 2000 y enero de 2001, con
las protestas sociales y la crisis económica a cuestas, la evaluación
negativa de la ciudadanía osciló entre 2.9 y 2.7, denotando la carencia
de iniciativa política y de capacidad de manejo de un gobierno que
Así, antes de agosto de 2001, el gobierno se encontraba
debilitado por las protestas sindicales que habían transitado de la
demanda sectorial a la acción política' e inerme frente a la crisis
económica agudirada por un contexto internacional adverso. Además,
con una coalición parlamentaria que había perdido su fuerza numérica
inicial con defecciones importantes, como la de NFR, que pusieron
en riesgo el control de la cámara de diputados y acrecentaron el juego
de chantaje de algunos socios menores. A ese debilitamiento constante
3
Cfr. "Así piensan los boliiianos", número 7 5 , Volumcn 1. cn Encucstai y
Estudios. La Paz. ,Agosto, 2001
4
La convociroria a una "asamblca conrtiruycntc" se coniirtib en 13 consigna
política dc los mo\,imienros sociales y algunos partidos sin rcprcicntación
parlamcntaria Una coniccucncia dc este hccho fue la prcscnraciiin de lo
propuesla de enmiendas a la Constitución Política del Estado por parte del
prcsidcnte Banzer cn fcbrcro de 2001.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
se sumó una decisión táctica -el "cuoteo" de las cortes electorales
departamentales- que tuvo consecuencias negativas para el frente
gubernamental porque provocó el inicio de una fase crítica en las
relaciones con la oposición que alcanzaron su grado más conflictivo
cuando el MNR planteó, en abril, la renuncia del general Banzer. La
retórica movimientista reiteraba la incapacidad gubernamental frente
a la protesta sindical y a la crisis económica, pero estaba acompañada
de una impugnación a la organización de los comicios generales de
2002.
de un Acta deEntendimiento entre los partidos de lacoalición oficialista
y el MNR. La solicitud de renuncia del general Banzer formulada por
el partido de Sánchez de Lozada quedó en la nada pero, a cambio, el
movimientismo consiguió una inflexión en la postura gubernamental
traducida en la aceptación de la recomposición de las cortes electorales
departamentales y en el establecimiento de una agenda de gobierno
... para el gobierno. Un titular periodístico refle-jó de manera palmaria
ese hecho, al informar sobre el periplopresidencial a Asunción: "Banzer
viajó tranquilo por la estabilidad política repuesta. Acta d e
Entendimiento garantiza que concluirá su mandato en agosto de 2002"
(La Prensa, 22.06.2001, p.7). Nadie imaginaba que el azar empezaría
a jugar sus propias cartas.
El motivo fue la decisión de la coalición oficialista de aprobar
la nominación de las cortes electorales departamentales sin concertar
con la oposición, asumiendo, además, de manera paralela y excluyente
una propuesta de reforma constitucional presentada por el propio
presidente de la república -las cincuenta enmiendas-, con el detalle
llamativo de la presencia del general Banzer en una sesión congresal,
hecho inédito que demostraba su necesidad de recuperar el protagonismo
perdido. Dicho acto fue una tácita negación a la lógica de pactos entre
oficialismo y oposición que había caracterizado la política institucional
en los últimos diez años y su ruptura unilateral no podía ser considerada
un mero accidente sino un atentando contra las reglas informales que
habían trazado el derrotero de la reforma estatal bajo parámetros de
e ~ t a b i l i d a d .La
~ política entró en crisis y la situación fue superada con
lamediación de 1aIglesiaCatólicaque promovió, en junio, la suscripción
5
Los aeuerdos suscritos cn 1991 y 1992 inauguraron una fase de esrabilidad en
e l s i s t e m a d e p a r t i d o s e h i c i e r o n p r e s a g i a r un r e c o r r i d o h a c i a la
insrirucionalización democrática, ahora puesta en entredicho.
En ese contexto, a fines de julio el general Banzer se ausentó
al Perú, el prolegómeno de la serie de acontecimientos que se suscitarían
en cascada hasta el anuncio de su dolencia médica en Washington y
la posibilidad de su renuncia. En esas circunstancias, y a pesar de la
incertidumbre, el retiro de Banzer no podía ser comprendido como un
riesgo de retroceso sino como una oportunidad de recomposición de
la imagen -y la consistencia- del gobierno. Sin embargo, las
oportunidades dependían -y dependieron- de los actores y de sus
estrategias, porque el binomio triunfante en 1997 hacía mucho tiempo
que había dejado de actuar como tal. Larelación entre el general Banzer
y Jorge Quiroga ingresó a una nueva etapa, cargando unos antecedentes
nada propicios para suponer una transición sin complicaciones. La
primera prueba, para ambos, era replantear las pautas de un vínculo
deteriorado, producto de una historia de claroscuros.
"OPINIONES Y ANALISIS"
El despacho del presidente y el retrato del general
El 15 de agosto se informó que ni el gobierno ni ADN hablarían
acerca de la salud del general Banzer y que los informes médicos no
se harían públicos. Dos días antes, un comunicado de la secretaría
general de la Presidencia instruyó que "por instrucción del señor
presidente Jorge Quiroga Ramírez deberá mantenerse en los edificios
públicos la foto oficial del Gral. Hugo Banzer Suárez junto a la de
Su Excelencia, l a misma que será próximamente distribuida". Silencio
sobre la salud del enfermo como expresión de respeto al enfermo y
anomalía administrativa que denotaba respeto al jefe. Ese juego de
imágenes no era gratuito ni una mera anécdota de burócratas fieles;
era una muestra de lacautela del nuevo presidente más que un homenaje
innecesario.
Algo similar ocurrió con la decisión de cerrar las oficinas de
la vicepresidencia con argumentos de austeridad y ocupar, después de
múltiples interinatos sin asumir esa medida, el Palacio Quemado,
después que la hijdsecretariadel general Banzer retiró sus pertenencias
y entregó las llaves del despacho presidencial. Jorge Quiroga decidió
la remodelación de los ambientes a su "imagen y semejanza",
instruyendo la ubicación de la oficina presidencial en otro piso y la
instalación de un sistema computarizado. Aunque un ministro no tuvo
empacho en declarar que el general Banzer y algunos de sus ministros
no tenían computadoras. señalando que era algo que "no puede aceptarse
en pleno proceso de desarrollo tecnológico", el argumento no dejaba
de ser una mera exigencia de modernización. El nuevo inquilino
"OPINIONES Y ANALISIS"
empezó a enseñorearse del poder y las cosas se ordenaron en torno
a sus designios pero manteniendo cierto cuidado por las apariencias.
Estos a s p e c t o s a p a r e n t e m e n t e banales adquieren o t r a
connotación si partimos del supuesto que las relaciones entre el
antecesor y el sucesor estaban teñidas de lejanía y de recelo. Por eso
consideramos, sucintamente, estas facetas del vínculo entre el presidente
y el vicepresidente porque ahí se encuentran algunas claves explicativas
del desconcierto inicial de esos días. Porque, sin esos antecedentes,
l a situación se hubiera resuelto sin ambages ni dubitaciones, puesto
quelareformaconstitucional de 1994 redujo el margen de incertidumbre
al establecer la elección congresal en segunda vuelta entre los dos
binomios más votados en las urnas. En esa lógica de las consecuencias
previstas. se trataba de evitar la divergencia entre presidente y
vicepresidente que había tenido un efecto negativo entre 1982 y 1985
cuando, precisamente, se produjo la primera renuncia de un presidente
en ejercicio -Hernán Siles Zuazo- y el vicepresidente de entonces
-Jaime Paz Zamora- terminó negociando la abdicación de su derecho
de sucesión constitucional. Ahora, se trataba de dos hombres de un
mismo partido pero eran dos autoridades que habían dejado de actuar
como binomio, después de un corto verano de trabajo conjunto. En
el lejano noviembre de 1997, Jorge Quiroga era "el gran mediador
político del presidente y ese es el rol que está jugando en términos
reales", según señaló un diputado aliado6, dando pábulo a la idea de
que el vicepresidente fungía como una suerte de primer ministro.
6
Hugo Carvajal del MIR, en La Razón (16.11.97, pag.4)
41
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Empero, el romance duró poco y paulatinamente las relaciones entre
el general Banzer y Jorge Quiroga se enfriaron, al punto que cuando
éste asumía la presidencia de manera interina, y lo hizo en treinta y
cinco ocasiones, no habitaba el Palacio Quemado.' En alguna ocasión,
secaló que "le es indiferente tomar decisiones en el Palacio o en el
Congreso porque, al final, le interesa el país, no el lugar". Obviamente,
no era el lugar, sino la condición de su cargo, el tipo de relación con
el presidente y las susceptibilidades del entorno del jefe de su partido,
las razones que le habían llevado a adoptar ese estilo. Por eso, el juego
con las imágenes y los despachos adquiere otraconnotación y no resulta
irrelevante. La desconfianza, por la fuerza de las circunstancias, tuvo
que dar paso a la negociación entre los personajes y ese factor permitió
que la sucesión no produjera escisiones internas sino reacomodos en
las filas de ADN. Resuelta la dimensión personal de la sucesión, la
faceta propiamente política fue una tarea más fácil.
república culminó un mes de incertidumbre que se había iniciado
cuando se informó acercade su grave estado de salud. La incertidumbre,
empero, no se limitó a los conflictos institucionales que pudo desatar
una situación inédita matizada por el distanciamiento de sus
protagonistas centrales sino que implicó la consideración de otros
frentes que se constituyeron en variables decisivas para la dilucidación
de la sucesión presidencial. Me refiero a tres ámbitos: el partido del
presidente, tensionado por una pugna entre dos corrientes, la coalición
oficialista, sometida al cálculo electoral de sus integrantes, y la
oposición, particularmente el MNR, que actuaba enmarcado en el Acta
de Entendimiento propiciado por la Iglesia.
La renuncia y sus vericuetos
Con la renuncia del general Banzer a la presidencia de l a
7
Nunca fue comprobado el rumor que señalaba que la hija del general Banzer,
a la sazón su secretaria privada, había impedido el ingreso de Jorge Quiroga
al despacho presidencial de una manera poco ortodoxa. Esa no fue una razón
para adoptar aquel estilo de gobernar desde la vicepresidencia en una muestra
d e inaudita desconfianza, pero expresaba una actitud de distanciamiento que
más adelante dio origen a los corrillos acerca de una conspiración del
vicepresidente eontra su jefe. Es entonces cuando Jorge Quiroga empezó a
manifestar que su sueño era "escalar el monte Everest", algo muy alejado de
las oretensiones de ser candidaro e n 2007.
La disputa interna en el partido del presidente
-
Antes de la enfermedad de su jefe, los dirigentes adenistas
estaban embarcados en una disputa interna en torno a la renovación
en la conducción partidista y a la selección de su candidato presidencial
con miras a loscomiciosde 2002, la primeraexperiencia sin la presencia
del general Banzer desde su fundación en 1979 y con los saldos
negativos de la gestión gubernamental. La división entre "dinosaurios"
y "pitufos" expresaba una vaga escisión entre un grupo de dirigentes
cercanos al presidente y jefe -el entorno- y una corriente de renovación
vinculada, implícitamente, a Jorge Quiroga, vicepresidente y subjefe,
imposibledeocultarpese alos reiterados desmentidos y ala imprecisión
en su composición. Un intento, el primero en dos décadas de historia,
de democratizar el partido mediante elecciones internas concluyó con
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS''
más impugnaciones y problemas que resultados alentadores. ahondando
la división que, obviamente, se diluía ante la incontrastable autoridad
del caudillo. En este cuadro, la posibilidad de renuncia del general
Banzer adquirió una connotación especial y modificó las expectativas
de ambos grupos. La postura del entorno se tradujo en la labor errática
de los tres ministros más cercanos al presidente, constituidos en curioso
"triunvirato" que recibía órdenes desde Washington, y expresaba el
desconcierto ante la nueva situación que, agrosso modo, era respondida
por una apuesta por la continuidad del general B á n ~ e r La
. ~ reticencia
al cambio era un cálculo dirigido a evitar el debilitamiento de los
"dinosaurios" habida cuenta de las consecuencias internas que
provocaría el encumbramiento de Jorge Quiroga en la presidencia.
en la jefatura de ADN.9 En otras palabras, la "victoria" inicial de Jorge
Quiroga no se tradujo en una modificación en la relación de fuerzas
en el seno del partido, sin embargo, en la medida que no se impugnó
la jefatura del general Banzer y el caudillo siguió manteniendo sus
prerrogativas en la conducción del partido. el nuevo presidente tuvo
libertad de acción para apartar del gabinete a los dirigentes cercanos
al jefe. Con el general Banzer en el extranjero, la incidencia del partido
en la gestión dejó de ser motivo de preocupación para Jorge Quiroga
y el nuevo presidente se concentró en sentar su autoridad en la
conformación de su gabinete de ministros.
Un gabinete a la medida
Después de la sustitución, estos denominados "dinosaurios"
fueron marginados del gabinete pero, como contrapartida. el general
Banzer designó a uno de ellos como secretario ejecutivo de ADN;
mientras tanto los dirigentes del partido proclamaron a Banzer "jefe
por siempre y en el flamante gabinete asumía un cargo ministerial
alguien que había sido, hasta entonces, secretario ejecutivo. Ese precario
equilibrio denotaba la irresolución del conflicto interno, y su
enfrentamiento fue pospuesto para una asamblea nacional prevista para
octubre -y luego postergada-, cuya realización exitosa -sin fisurasparece improbable mientras no se resuelva el tema de la otra sucesión,
8
Pocos días antes de la renuncia. estos ministros se referían al vicepresidente
como "el señor Quiroga".
-
Aunque algunos sectores de la opinión pública plantearon la
recomposición de lacoalición oficialista y hasta sugirieron la formación
de un gobierno de "unidad nacional", las modificaciones en el gabinete
no pusieron en cuestión la reproducción de la antaño arrolladora
"megacoalición", reducida a un pacto instmmental entre ADN, UCS
y MIR.IO Sino decisiva, la participación del general Banzer fue explícita
9
Existen razones subjetivas q u e no condicen con los cálculos políticos y pueden
definir el curso de los aconrecimientos. Según el general Banzer: "Dejar mi
.
partido scria como dejar a los hijos que he engendrado" (La P r e n ~ o05.06.01).
10
Con relación al MIR y UCS no se produjeron mayores problenias, en buena
medida porque la cercania de los comicios presidenciales n o aconsejaba otra
actirud que la reproducción de la coalición por un elemental cálculo electoral
que implicaba evirar un acercamienra entre Jorge Quiroga y Gonzalo Sánchez
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
en la adopción de una postura de mantenimiento de la coalición,
expresada en la solicitud a Johnny Fernández y Jaime Paz Zamora de
otorgar al nuevo presidente una absoluta libertad -y no sólo la que
mandan las prerrogativas constitucionales- paraconformar su gabinete.
Este hecho expresó más un temor del general Banzer -la manida idea
de una cercanía ideológica entre Sánchez de Lozada y Jorge Quiroga
que hacía suponer que no eran ajenas las posibilidades de un acuerdo
con el movimientismo- que una capacidad de decisión. Además, la
recomposición del gabinete estaba ligada a la renovación de las
directivas camarales y, considerando que la aprobación de la agenda
congresal pendiente no era viable con una modificación radical en la
relación oficialisrno/oposición, era preciso establecer una coherencia
mínima de acción entre el ejecutivo y legislativo, asícomo, aprovechar
las circunstancias para delimitar los campos de acción de los grupos
internos de ADN y las relaciones con los socios de la coalición de
gobierno.
con una mengua en la presencia de UCS y MIR, que vieron reducida
su participación en el gabinete. sobre todo en el primer caso, casi en
un 50%. Por otra parte, la presidencia de las cámaras legislativas fue
confiada, en senadores, a un dirigente adenista y, en diputados, a un
parlamentario mirista, ambos cercanos a Jorge Quiroga. Marginados
de los espacios de poder, los dirigentes del entorno del general Banzer
optaron por evitar la sustitución de los prefectos (siete de las nueve
autoridades departamentales eran militantes de ADN) y su ratificación
fue otra muestra de la búsqueda de equilibrio entre las intenciones del
flamante presidente y los intereses de los grupos partidistas.
La composición de gabinete expresó el debilitamiento de la
influencia de ADN -y, con ello, del entorno del general Banzer- cuya
presencia descendió del 50 al 30%. y la preponderanciade los ministros
"independientes"que pasaron de 8 a44%, denotando el acrecentamiento
de lacapacidad de decisión políticadel presidente." Decisión aderezada
de Lorada. Por otra parlc. el papel del MIR era fundamental para la estahilidad
política debido a sus vinculos con Felipe Quispe.
II
A ni\,el de viceministros ocurriú algo similar: la presenciadendenisras se redujo
de 62 a 33%. mientras que los personeros "independientes" llegaron a sumar
un 33%.
Un elemento adicional pero importante, por su vinculación con
la imagen de Jorge Quiroga, está referido a la renovación generacional
en las filas del poder ejecutivo. Con un promedio cercano a los cuarenta
años, la administración gubernamental fue conformada a "semejanza"
del presidente y puede considerarse, indirectamente, como una señal
alos "dinosaurios" de su partido acerca delas intenciones del candidato
más fuerte a sustituir al general Banzer en la jefatura nacional de su
partido.
En suma, la coalición ratificó su apoyo a Jorge Quiroga sin
cortapisas, otorgándole un amplio margen de acción que se tradujo en
la composición de un gabinete que no despertó crítica alguna de sus
aliados. La segunda pieza de la nueva gestión estaba puesta y solamente
faltaba establecer las pautas de la relación con la oposición
parlamentaria, particularmente el MNR.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
El programa de todos
Las relaciones con la oposición tenían como núcleo fuerte la
postura frente al MNR, puesto que las restantes fuerzas parlamentarias
(NFR, Condepa, MAS, MBL. entre los más importantes) carecían de
relevancia específica debido a su debilidad numérica y su accionar
divergente. Estos partidos no solamente cuestionaron la suscripción
del Acta de Entendimiento sino que intentaron formar un frente de
acción parlamentariaalternativo alamegacoalición y al MNR sin lograr
su propósito de incidir en la agenda legislativa ni en los acuerdos
relativos a la recomposicióii de las cortes electorales departamentales.
En los días de incertidumbre, algunos jefes políticos~como Manfred
Reyes Villa, exigieron la renuncia del general Banzer, coro al que se
sumaron el representante del Comité Cívico de Santa Cruz, el diputado
Evo Morales, un alcalde y un senador del MIR y el presidente de la
Confederación de Empresarios Privados, entre otros. Por parte del
movimientismo, exceptuando la solitaria voz de Guillermo Bedregal,
la postura fue de cautela, pese a que con anterioridad su jefe había
sugerido la renuncia del general Banzer. De esa posición inicial -a
la cual nunca hizo referencia- transitó al apoyo a la sucesión
constitucional y hasta aventuró a plantear la posibilidad de una alianza
con ADN en 2002, según expresión de su secretario ejecutivo.
Al margen de aquellos cálculos, era evidente que existía un
campo de convergencia entre el nuevo mandatario y el MNR. trazado
por el Acta de Entendimiento que se convirtió. de Jocto, en plan del
gobierno. Por ello, quince días después de su posesión, el presidente
-
Quiroga convocó a una "cumbre política" de jefes de partidos con
representación parlamentaria paraUrelanzar" el Acta de Entendimiento,
ocasión en la que se estableció un consenso en torno a garantizar la
transparencia de las elecciones (recomposición total de las cortes
departamentales y elección de dos vocales en la corte nacional), encarar
la crisis económica con un plan de emergencia, aprobar la reforma
constitucional y una ley contra la corrupción, así como, designar
autoridades enalgunas entidades públicas (serviciodecaminos, servicio
nacional de impuestos, aduanas). El Acta de Entendimiento se convirtió
no solamente en un referente para la gestión de Jorge Quiroga sino
en un punto de convergencia con la oposición y varios sectores sociales
(comola confederación de empresariosprivados), aparte deconstituirse
en una oportunidad política para restituir la confianza entre los actores
políticos. Así, después de la desafortunada acción del general Banzer
en febrero, la primera medida de amplio alcance político que asumió
Jorge Quiroga fue la restitución de la lógica de pactos mediante el
procedimiento informal de una "cumbre de jefes", un recurso que había
caracterizado laconvergenciaentre oficialismo y oposición en la última
década.I2 El último frente de batalla estaba cerrado, por lo pronto,
terminando de esbozar un escenario favorable para el despliegue de
la gestión de Jorge Quiroga.
Así concluyó la fase de transición abierta con el anuncio de
la enfermedad del general Banzer que pasaba a ser un recuerdo con
12
En esa oportunidad participaron once jefes de partidos con representación
parlamentaria.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
escasa influencia en la gestión, pese al mantenimiento de su carácter
de jefe de ADN. La idea básica es que no solamente el descrédito del
general Banzer sirvió para propiciar la súbita popularidad de Jorge
Quiroga sino que las acciones desplegadas por el entonces
vicepresidente tuvieron un efecto favorable para iniciar su gestión con
una fortaleza inédita para un caso de sucesión, habida cuenta que la
herencia no era muy favorable. Es un claro ejemplo de articulación
entre el peso de las normas institucionales y el alcance de las estrategias
de los actores, puesto que las alternativas eran variadas y el resultado
terminó siendo un punto de equilibrio, en el cual casi todos los actores
involucrados salieron ganando.
y el desempeño electoral de su partido en junio para asumir un rostro
definitivo después del 6 de agosto de 2002. Ese es uno de los efectos
políticos de la sucesión presidencial en el escenario pre-electoral.
Suponer que el apoyo inicial a Jorge Quiroga es inamovible
implica obviar la dinániica de la política, sin embargo, su arribo a la
presidencia tiene otras consecuencias para un escenario político
matizado por la cercanía de los próximos comicios generales.
Una de las críticas generalizadas a los partidos políticos está
vinculada a la presencia excluyente y a la autoridad intangible de sus
caudillos, sobre todo de aquellas figuras -como Jaime Paz Zamora y
Gonzalo Sánchez de Lozada- que dominan el escenario político desde
hace varios años. Esta postura crítica se manifiesta, por lo pronto, en
una escasa adhesión a ambos ex-presidentes y en la capacidad de
convocatoria que adquieren nuevas figuras políticas, como el ex-juez
Alberto Costa Obregón o el ex-alcalde Manfred Reyes Villa." Sin
duda, la imagen de renovación que representa Jorge Quiroga constituye
un elemento que refuerza la critica a los candidatos tradicionales y
Los juegos electorales
El paso de Jorge Quiroga por la presidencia se ha convertido
en una oportunidad de oro para fortalecer sus aspiraciones de participar
como candidato en 2007. porque las circunstancias actuales le brindan
la oportunidad de dirimir la pugna interna en ADN y asumir la
conducción de su partido. Después de veinte años, el banzerismo ha
llegado a su fin y las perspectivas de ADN están vinculadas a las
expectativas de un "tutisnio" en ciernes, capaz de definir la candidatura
Otro está vinculado al impacto de la renovación generacional
en la política y sus consecuencias en las estrategias electorales de los
restantes partidos. En la medida que el apoyo obtenido por Jorge
Quiroga está vinculado, también, a la imagen de renovación política
que representa para la opinión pública, este elemento pasó a convertirse
en un factor de creciente importancia parala capacidad de interpelación
de los candidatos en liza.
13
Pese a q u e los candidatos del MNR y MIR ocupan los primeros lugares en las
encucstas, el dato llamativo es el elevado número de personas que manifiestan
que "nunca votarian" por Jaime Paz Znmora y Gonzalo Sáncher de Lozada;
mientris ese porcentaje es irrelevante en el caso de otros candidatos, denotando
las tendencias y posibilidades de crecimiento electoral.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES YANALISIS"
favorece a las nuevas figuras políticas, aunque es sabido que las
preferencias electorales no se definen por estas variables de carácter
simbólico. Sin embargo, la renovación generacional se ha convertido
en un elemento que no puede ser desdeñado en la elaboración de las
estrategias electorales, tal como aconteció en el pasado con la
articulación de candidatos o binomios que vehiculizaban interpelaciones
étnicas o demandas de equidad de género.
SUCESION CONSTITUCIONAL EN LA
PERSPECTIVA DE LA OPINION PUBLICA
Climas de opinión en torno a un hecho histórico
En un contexto caracterizado por la crítica a la política y,
particularmente, a los partidos tradicionales, la presencia de Jorge
Quiroga en el Palacio Quemado provocará una modificación en la
discursividad política puesto que l a demanda de renovación
generacional seráincorporadaalas estrategiaselectorales de los partidos
debido a que el cambio de estilo, desde el 7 de agosto. está vinculado
al cambio de personaje. Y en política, el estilo es decisivo, sobre todo
si se trata de vencer en las elecciones.
El mismo día que se celebraban las elecciones británicas, antes
de que Tony Blair gane previsiblemente las elecciones por primera
vez. The Guardian afirmaba que "los políticos que la gente prefiere
no son los más fríos, sino los más humanos". La gélida, distante
y gastada imagen de Major no podía competir con la sonrisa «juvenil»
de Blair, según un columnista de este periódico.
Rafael Antonio Loayza Bueno*
.
La Razón, al día siguiente de la sucesión constitucional, abrió
su edición de la siguiente forma: "Quiroga asume e inicia un cambio
generacional" y Quiroga asume con otro discurso: "RECAMBIO
GENERACIONAL". La fotografía que ilustraba el texto mostró a un
*
Licenciado en Ciencias d e la Comunicación Social (U.C.B). Ha sido direcror
de la revista "Uropia P.U.", jcfe de redacción del periódico experimental "Calle
Dos", periodisra invesiigaiivo del programa "Tocando Fondo", director y
fundador del mensuario "El Caraspas", miembro fundador de Neftali Lorenzo
E. Caraspas Edirorer S.R.L., editar de la sección el País y jefe de redacción
del matutino La Prensa. Es Profesar en la U.C.B. en las carreras de Derecho
y Comunicación Social. Actualmente cumple funciones de Director de Prensa
y Comunicación Social en Palacio de Gobierno.
4
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
político decidido apuntando a algún punto fijo de la sala y 30 años
más joven que su predecesor. En los días sucesivos a la transmisión
del mando, la línea editorial de la prensa apuntó a escudriñar en la
juventud del nuevo presidente las razones de la inusual expectativa
pública y de una popularidad sin precedentes en la historia de la
democracia reciente. Sin embargo, el recambio generacional no está
en la edad o en la cara del Presidente, sino en la credibilidad de su
imagen pública.
Por otro lado, el hecho que las personas al frente de las
instituciones puedan ser depuestas, genera un clima de control social
sobre las expectativas en los casos en los que las gestiones lastimen
el interés social. En el caso del Presidente Quiroga, la personalización
del poder que seconstruyeen torno asu liderazgo tienedos dimensiones.
Estos dos ejemplos muestran el fundamento básico de los juegos
del lenguaje: el comunicador (El Presidente) es el contexto principal
para la argumentación y el estímulo privilegiado de su credibilidad.
En un país donde la personalización del poder ha sido la norma, el
político que domina el arte de optimizar las categorías humanas de
su imagen juega con cierta ventaja. Es inevitable, dada la cultura
política de los mediadores locales, que la personalización que se
produce en el proceso de la comunicación sea una realidad inevitable.
Las instituciones y la administraciónpúblicapueden ser valiosas
servidoras de los poderosos, pero no pasan de ser máquinas anónimas,
sin rostro a las que les faltan por lo menos dos propiedades. La primera;
no pueden inspirar sentimientos en los públicos y, la segunda, no
pueden ser depuestas. La cara de las instituciones es un arma poderosa
a la hora de construir empatía pública. El caso de Ana María Romero
y Amparo Ballivián son dos de los ejemplos más interesantes de cómo
el rostro del actor genera, percepciones emocionales favorables en el
ánimo de las audiencias.
El poder personal designa una realidad institucional, toda vez
que el Presidente de una nación o el jefe de un partido es una sola
persona en la que se concentra el poder; así por lo menos lo percibe
el ciudadano. En este contexto se puede ver que laimagen en el ejercicio
del cargo que irradia Quiroga, muestra el contenido ideológico de su
gestióncomo Presidente. En estojuegaun papel neurálgicolanotoriedad
pública normativamente licitada que pulula alrededor del mandatario.
Es así que el Presidente se muestra como un institucionalista
amparado en la premisa liberal de la importancia de tener gobernantes
sustituibles, sin la generación de la violencia social, antes que
gobernantes imprescindibles. La búsqueda de la mejor Constitución,
antes que la perpetuación del "mejor gobernante", rompe con la imagen
de un sistema político tradicional prebendalista, nepotista y corrupto.
La dimensión política en el éter público, que no tiene nada que
ver con la esfera institucional, exhibe al personaje como el símbolo
de la nación, el Estado y representa el poder del grupo y el grupo mismo
ante la sociedad.
"OPINIONES YANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
En este punto la imagen de los "pitufos" de A.D.N. refrenda
el concepto de recambio generacional y renovación. Su líder, Jorge
Quiroga, se muestra como enemigo del sistema político tradicional e
ideólogo de la corriente renovadora de la política responsable.
que los actores de la notoriedad pública irradian enormemente la
formación de estos. La oposición imaginaria. entre las ideas formadas
en los públicos sobre Quiroga y Banzer. lograron queuna misma gestión
sea percibida como un período dividido, como realidades opuestas.
La sucesión en la lectura de los medios
Los medios de comunicación influyen considerablemente sobre
las condiciones de formación de la opinión pública como de su
expresión, pero no pueden cambiar conductas sociales arraigadas,
afirman los significados presentes o fortalecen los juicios previos.
Cuando un tema controvertible entra en escena, -tal el caso del cáncer
del ex presidente Banzer- los públicos toman posición respaldando
las líneas de las campañas divulgadas y de la notoriedad internalizada
(aquellas que formaron los climas de opinión de la sociedad sobre las
gestiones Banzer) pero basados en sus juicios predeterminados. Los
sondeos se empeñan por encontrar la opinión pública y tratan de
predecir el comportamiento de la sociedad o de entender las distancias
entre la percepción pública y la conducta social. La oposición entre
la opinión pública, cuya expresión es necesariamente colectiva. y
voluntad popular permite comprender por qué el ingreso de Jorge
Quiroga al Palacio Quemado representó un cambio de perspectiva de
opinión no menos que espectacular.
Asumimos pues que los medios de comunicación son los
instrumentos que median en la elaboración de climas de opinión, y
Si bien la sociedad percibía que el ejercicio del gobierno, antes
de la renuncia del General Banzer, era una responsabilidad compartida
entre el Presidente y el Vicepresidente, el ciudadano ha logrado
diferenciar las formas de ejercer la administración del Estado en esta
gestión sin que las percepciones sobre ambos momentos secontaminen.
La imagen del ex Presidente Banzer tenía números negativos
sostenidos. Las encuestas lo mostraban como un gobernante que no
solía administrar los conflictos sociales con prontitud y beneficio
político. Su imagen tenía, además, una asociación con escándalos
públicos, por las denuncias de corrupción que involucraron a su entorno
cercano. El «abril negro» de 2000 destruyó el poco prestigio que le
quedaba para definirlo como un Presidente inseguro y mal asesorado,
aún con la campaña antidroga liderizada en su período.
El Vicepresidente Quiroga tenía una imagen diferente, era visto
como un hombre inteligente, eficiente y honesto. La imagen pública
del Vicepresidente, ampliamente favorecida por sus indicadores de
popularidad, estaba ciertamente emparentada con la imagen
institucional de la Vicepresidencia de la República y con los beneficios
de un trabajo discreto y enfocado a construir políticas públicas
renovadoras.
"OPINIONES Y ANALISIS"
Los climas de opinión en torno a la sucesión
Por estos antecedentes, l a opinión pública asumió que la
sustitución constitucional fue algo más que un cambio de Presidente.
Tomando en cuenta que el 80% de los urbanos piensan que la gestión
de Hugo Banzer fue mala y que la popularidad de Hugo Banzer al
momento de anunciarse su enfermedad era menos de 15%, su renuncia
ha sido asumida como una necesidad política antes que un problema
vinculado estrictamente a su salud.
Las demandas del MNR, hechas en abril de este año, planteaban
que la Sucesión Constitucional era el camino viable para superar la
crisis económica y social. Su campaña. de gran impacto informativo,
logró convertir este concepto en una demanda social. Otros sectores,
partidos políticos con representación parlamentaria (MBL, NFR,
Condepa) empresarios privados, organizaciones cívicas y sindicatos,
hicieron suyo el pedido. La tendencia de la percepción se encaminó
a mostrar a la presidencia eventual de Tuto Quiroga como el factor
de paso para superar la crisis social y económica. Por lo tanto la
demanda "renuncie Banzer" pasó a convertirse en "Tuto Presidente"
con respaldos en los climas de opinión de 66.6% a 85% según las
encuestas de FIDES y Apoyo.
El incremento de la popularidad de Jorge Quiroga corresponde
a los porcentajes de empatía ciudadana con el pedido del MNR. Según
una consulta de Apoyo en marzo de 2001, el 74% de los urbanos estaba
de acuerdo con la renuncia de Banzer. La última consulta mostró que
"OPINIONES Y ANALISIS"
Jorge Quiroga evolucionó su popularidad de 33.7% en marzo de este
año a 79.8% en la consulta hecha luego de la asunción de mando.
La población espera del Presidente cambios por encima de las
posibilidades de su administración, dado lo que queda de la gestión,
aunque contenidos por la racionalidad de los factores de la crisis. En
este sentido, 39% de los ciudadanos consideran que la situación
socioeconómica seguirá igual, aunque 28% piensa que mejorará. Si
contrastamos este último dato con la preferencia electoral de los
candidatos a la Presidencia (17% MIR y 15.3% MNR) -siempre
tomando en cuenta que la población subraya esta preferencia con las
expectativas de mejora en sus condiciones de vida- encontraremos que
Quiroga tiene más empatía que los políticos que se encuentran en
campaña y al margen de la administración pública. Estos datos son
las pruebas empíricas del escaso entusiasmo despertado por los políticos
tradicionales (Goni y Jaime) y la irrupción de la propuesta renovadora
de Jorge Quiroga que representa el punto de inflexión de la lógica de
la política nacional.
La gestión Quiroga, en lo que queda del período constitucional,
será percibida como el paso de un nuevo gobierno.
Otro elemento para la consideración, que le da razón al
incremento vertical de la popularidad del actual Presidente, es que el
ciudadano promedio ve en Quiroga la cara renovada de la política
institucional. El hecho de ser el representante único del recambio
generacional -Tuto es el primer Presidente nacido en la segunda mitad
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
del siglo XX- y de haber renegado, en su primer discurso, de las
prácticas "recurrentes" de los políticos tradicionales lo muestran como
la opción responsable e inteligente de la corriente anti-sistema.
el que laconvulsión no es desestabilizadora a las estructuras del Estado,
sino más bien incidental. Asimismo, el Gobierno asumió un diálogo
directo con los interlocutores de los conflictos basado en el respeto
al ordenamiento jurídico y al Estado de Derecho antes que en los
principios de sobrevivencia política. Estas certezas fueron acuñadas
de manera gradual y con señales de impacto. Deesta forma los estigmas
de debilidad en el acto de gobernar y de corrupción e ineficiencia fueron
rebatidos con mensajes de interés mediático escasamente rebatibles en
los fueros de la opinión.
Percepción ciudadana de la coyuntura
La opinión pública tiene juicios predeterminados e
internalizados relacionados a la crisis económica y la convulsión
social;que son lascausas factuales del descontento social y son certezas
vividas por la ciudadanía de manera cotidiana.
Los estigmas que el gobierno de Banzer cargaba encima fueron
combatidos con señales políticas vinculadas al comportamiento de los
actores del poder, casi inmediatamente que Quiroga tomó el mando.
Los prejuicios de debilidad institucional en el acto de gobernar
se revirtieron con señales que tocaron la sensibilidad pública casi
inmediatamente. El nuevo Gabinete colmó las expectativas levantadas
en el discurso de transmisión de mando pues refrendó el perfil
presidencial y la fórmula de Quiroga (Inteligencia Dedicación
Honestidad IDH). Asimismo, la administración logró trasladar la
discusión sobre la conformación de las fuerzas políticas al Congreso
y no al Ejecutivo, como había sido desde 1982.
Los confiictos sociales fueron, y son, atendidos con prontitud
y no de manera reactiva, logrando generar un clima de paz social en
Filosofía de la política de comunicación gubernamental
en el actual contexto
Los grupos de poder -en Bolivia o en Estados Unidosempeñados en conseguir influencia en las decisiones del poder estatal
apelan al público para legitimar sus exigencias. Las grandes audiencias
de los medios se transforman por ello en un parlamento paralelo donde
se debe buscar la bendición ciudadana mientras se gobierna.
La propuesta teórica sobre la que se basa la política de
comunicación de la Presidencia de la República defiende los principios
liberales de la información y de la administración de la agenda pública
a través de los medios de comunicación privados y públicos. En este
sentido, la gestión claramente apoya la vigencia de un régimen
competitivo que garantiza la libertad de expresión y las condiciones
de competencia equitativas. Es por ello que el presidente atendió, en
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
entrevistas exclusivas, a los medios de comunicación nacionales de
gran audiencia y a los requerimientos de la prensa internacional.
Es así que la gestión logró legitimar en las élites las causas
del Presidente a través de una relación que manejala información como
insumo y que promueve adhesión y solidaridad en la ciudadanía. Al
validar los discursos de la Presidencia en la moral pública se pueden
establecer climas de opinión en los círculos de influencia social. La
popularidad, bien, ganada hasta ahora, es fruto de un acercamiento a
los sectores sociales urbanos de clase media y sobre todo a los sectores
populares sobre la base de recursos de comunicación interpersonal y
sin el uso de campañas gubernamentales.
Estas aproximaciones, sumadas al suministro de información
mediante agendas abiertas, establece una relación con la sociedad, a
través de los medios de comunicación en la que se defienden los
preceptos de la libertad ajustada (dada por la ley de imprenta) que
protegen el secreto de imprenta, el derecho a la réplica y el ejercicio
de la libertad de expresión con responsabilidad.
La doctrina liberal que profesa el pluralismo se inscribe en un
telón de fondo: el del escepticismo. Rechaza, así, todo criterio para
establecer la verdad, postulando que todos somos igualmente
competentes para alcanzarla; prefiere no arriesgarse a ahogar la voz
de quien puede, entre otros, despejar la verdad. La relación entre el
Presidente y los medios es constante, transparente y reveladora de una
agenda abierta. El manejo de la verdad es pulcro y público. Estas
aserciones se fortalecen en la fe pública con el establecimiento de la
esencia de un mensaje verosímil. Este sólo puede ser tal, en la medida
en que los públicos refrenden la materialización de las promesas
discursivas contenidas en los mensajes del Presidente a su país. En
este sentido, Quiroga logró ejecutar sus propuestas en hechos factuales
y con mensajes sencillos de codificar. La presentación de su declaración
jurada, la reducción del 15% del gasto público y la posición presidencial
respecto a los temas controvertibles (Beechcraft y Chito casos) son
las pruebas de el!o.
Principios de relación entre la Presidencia y los medios
de información
Bajo el efecto conjugado de la desaparición de ciertos nexos
sociales entre gobernantes y gobernados -aún con el Diálogo Nacional
como política de participación ciudadana en la gestión estatal y la
implementación de la Defensoría del Pueblo- y de principios de
autoridad ejecutiva, más el surgimiento de reverencias exageradas al
poder de los medios y de la vulgarización y deslegitimación de la
gestión Banzer, las líneas de la opinión señalan a los medios de
comunicación y a la iglesia como sujetos de su credibilidad. Los medios
encuentran un estimulo a su credibilidad cuando interpelan a los
poderes establecidos. Es así que la curva de confianza de los medios
se incrementa cuando la confianza en los gobernantes decae en la fe
pública.
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"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
información. La renovada imagen de la gestión Quiroga, que halogrado
insertarse en el ánimo ciudadano como la cara renovada de la política
institucional y la representación responsable del antisistema político,
tiene una política de aproximación al ciudadano basada en las demandas
de la opinión pública y en el objetivo del agendamiento de los temas
del Ejecutivo en la moral pública, por encima de los ánimos de la
oposición y de los sectores radicales.
que la verdad, entendida como la formación del pensamiento frente
a la realidad observada, pueda ser jamás el privilegio de una sola
persona o de una sola clase. La doctrina liberal se opone a cualquier
tentativa de imponer la verdad por la vía autoritaria. La política de
comunicación gubernamental de este período está basada en la entrega
de información auténtica, oportuna y desinteresada a todos los sectores
sociales a través de los medios disponibles.
Se logró recuperar, en los fueros de la opinión, el rol de servicio
público que la Administración le debe al ciudadano y de fiscalizador
de sus propios actos, permitiendo que los medios se concentren en
generar información y no en suplantar la misión estatal de autoregulación. Los gobiernos son propensos, en momentos históricos
determinados, acambiar sus políticas públicas si noconsiguenlagracia
de las líneas editoriales de los medios, asunto que es ilegitimo sólo
cuando la agenda pública es marcada por los mediadores.
El pluralismo de la información -la pluralidad y la variedad
de fuentes y de órganos de información- constituye el arma de las
sociedades contra la propaganda, la monopolización de la palabra o
el sindicalismo. Constituye, asimismo, el último medio de servicio a
la verdad. La competencia aparece así como un medio cuyo fin podría
llamar indistintamente a la verdad u objetividad. Sin embargo, el
oligopolio obliga a que el Estado deba transar con grupos de poder
dominantes que pregonan manejar la agenda pública.
Por el lado del servicio al ciudadano, la política gubernamental
de medios del Presidente Quiroga aspira a relacionarse con el ciudadano
mediante la creación de certezas y no acuñando el listado de promesas
que el populismo o el historicismo suelen fabricar. En esta actitud los
públicos han construido su credibilidad en el régimen actual. En ese
sentido, la doctrina liberal de la información expresa un categórico
rechazo al principio de autoridad, ya que todos tenemos una
participación en la razón universal. Al rechazar el fundamento de la
verdad en la religión. en la razón -«en la palabra de los líderes de
opinión>,- o en cualquier otro principio trascendental, se niega a admitir
.
La influencia de los medios en Bolivia y su relación con
el Estado
Si tomamos encuentaque la tasade penetración delos periódicos
en Bolivia es de 13.125 por mil, comprenderemos que la capacidad
de impacto de la prensa es extremadamente reducida. La tasa estimada
de penetración de la televisión en Bolivia es de 575 por mil y la de
la radio de 850. La popularidad, la movilización social y la imagen
pública, no institucional, se construyen en estos dos medios.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Los periódicos son incapaces de generar movimientos sociales,
aunque, dado que sus círculos de lectura conmueven a las élites
(gobernantes y empresariales) son influyentes en el poder tanto como
los actores gubernamentales. El responsable de esta realidad es.
ciertamente, el propiosistema políticoque no ha sabido generarempatía
en los círculos de influencia y h a dejado a los periódicos l a
responsabilidad de fiscalizar sus actos. Esta gestión ha hecho los
esfuerzos para que los organismos que ejercen la fiscalización de la
cosa pública construyan una credibilidad que, sumada a su
responsabilidad jurídica y su institucionalidad, sea la cara confiable
de un Estado que se interpela y se autorregula. En ello están la
institucionalización del Servicio de Caminos e Impuestos Internos.
establecimiento de este vínculo es, ahora, el fruto del programa de
gobierno. La necesidad de generar confianza y seguridad en el
ciudadano, provocó el establecimiento del Plan 12 meses que no es
otra cosa que la agenda informativa del Presidente.
La duda que ahora nos ataca es ¿,cómo el Estado puede afectar
a la prensa sin comprometer sus objetivos políticos e institucionales
del Estado y el derecho a la libre expresión de los periodistas? Frente
alos riesgos que laconcentración de medios en pocas manos hace correr
al pluralismo de los periódicos y, al mismo tiempo, al «derecho del
público a la información,,, numerosos estados occidentales han
instituido una ayuda a la prensa que intenta fortalecer la intervención
permitida de los gobiernos en las líneas editoriales de los medios de
comunicación.
La relación entre el Presidente y los medios de comunicación
La relación del Presidente de la República con los medios de
comunicación, es la relación del Presidente con la ciudadanía. El
Esta política partió del principio diferencial, hecho certeza en
los ojos del ciudadano, entre las formas de gobernar del Presidente
y las del sistema político tradicional. El ciudadano logró asociar al
Presidente con la lucha contra la corrupción. contra el narcotráfico,
el Diálogo Nacional y las reformas judiciales y a la nueva generación
de políticos de la cual es el mejor representante.
Las formas de medir la relación entre la Presidencia y la
sociedad se relacionan con las tendencias analizadas de la opinión
pública. La percepción ciudadana, la única cara observable de la
llamada opinión pública, está ubicada hoy bajo la permanente mirada
de los institutos de sondeo de opinión -alentados, a su vez, por grupos
de empresarios. partidos políticos y los propios medios- quienes
interrogan a la gente sobre cualquier tópico de manera algunas veces
irregular. Por otro lado, el examen de los medios no puede limitarse
a la observación de los cambios de la situación en el ánimo social con
relación a la Presidencia o al resto del gobierno.
Convertida en objeto de rigurosas investigaciones, gracias a la
técnica de los sondeos, la opinión pública se ha vuelto inseparable,
desde distintos aspectos, de la conciencia de la sociedad. Sobre todo
para quienes quieren afectarla. De ahí esas dificultades que nos
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
esforzaremos por dilucidar con la ayuda de la observación empírica
y del análisis formal; la primera está destinada a delimitar el asiento
social de la opinión pública en un país con contrastes culturales y
económicos tan enormes (la de Calacoto, San Pedro o Achacachi), es
decir, e1 modo de participación de cada cual en e1 parecer común.
La segunda, relacionada con la intensidad de esta participación, o si
se prefiere, con la parte respectiva de las actitudes individuales y
de los factores exteriores que actúan por conducto de las
percepciones sobre e1 Gobierno; y, para terminar, la tercera,
relacionada no con el origen o la intensidad de la opinión pública sino
con esa aparente inconstancia, con su extrema movilidad. Hoy las
encuestas favorecen a Tuto, mañana podría ser diferente.
LA AGENDA DE TRABAJO GUBERNAMENTAL
EN EL CAMPO POLITICO
Es necesario, por lo expuesto, entender que las percepciones
ciudadanas que construyen una opinión pública favorable a Jorge
Quiropa se basan en el hecho factual, tan relacionado con los principios
elementales de la publicidad -aunque la comparación resulte fatua- de
tener un buen producto antes que una extraordinaria campaña. Los
medios aceptaron con expectativas positivas la asunción de Quiroga,
porque la sociedad refrendaba esa misma empatía.
Enrique Toro Tejada*
En 1997, Hugo Banzer Suárez, fue elegido presidente de la
República después de ganar el comicio general de ese año y conformar
una amplia mayoría parlamentaria que integró a cuatro de los cinco
partidos más importantes que participaron en la elección: ADN, MIR,
UCS y CONDEPA.
El gobierno de Banzer se fijó varias metas entre las cuales
destacaron la erradicación de la coca excedente en el Chapare para
sacar a Bolivia del circuito del narcotráfico, la puesta en marcha de
las reformas judiciales (Tribunal Constitucional, Defensoría del Pueblo,
Consejo de la Judicatura), el avance de la institucionalización del
Estado (reforma de la AduanaNacional) y la continuación de la política
de libre mercado con la pnvatización de empresas estatales del área
productiva. Esas tareas se realizaron pese a una situación económica
internacional complicada y agresivos movimientos sociales en el año
2000.
La enfermedad puso al presidente Banzer ante un reto al que
supo responder demostrando una vez más su vocación democrática:
*
Presidente del Honorable Senado Nacional.
71
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
decidió rznunciar al cargo de presidente de la República y dar paso
a u n a sucesión constitucional a favor del vicepresidente, Jorge Quiroga.
Destacado ejemplo de desprendimiento que la historia sabrá valorar
cuando las pasiones de hoy se hayan apaciguado.
Ese marco complicado no ha sido impedimento para definir una
agenda política que muchos han calificado como muy ambiciosa; de
hecho, lo es, pero muchos de sus objetivos no están previstos para ser
realizados en menos de un año: el discurso presidencial de asunción
del mando anunció la prosecución de políticas de Estado que vienen
de atrás y fijó otras nuevas que con seguridad sobrevivirán a la gestión
de Quiroga, pues corresponden a los intereses nacionales.
La sucesión constitucional, sujetada a todas las disposiciones
legales, constituye un acto que demuestra por sí solo el grado de
madurez alcanzado por la democracia boliviana después de casi dos
décadas de ejercicio. No hay dudaque la superación ordenada y pacífica
de estas pruebas contribuye a afianzar las instituciones representativas
y a fortalecer los valores democráticos en la cultura ciudadana.
Considero que un logro en el inicio mismo de la transmisión ha sido
la demostración del profundo apego de la nación boliviana al sistema
democrático, como el instrumento fundamental de participación
ciudadana y de representación de la voluntad popular.
El presidente Jorge Quiroga ha asumido la conducción del
gobierno de Bolivia por un plazo breve, un año, en un contexto difícil:
las economías de los países vecinos pasan por una coyuntura
complicada, el impacto de los atentados terroristas contra Estados
Unidos aumentan las incertidumbres económicas, políticas y el país
asume los costos de reformas y acciones que eran necesarias, como
el cambiodela AduanaNacional y lalucha frontal contrae1 narcotráfico.
La actual pérdida de ingresos se compensará con la generación de una
estructura económica y social menos corrupta y más sólida: no se puede
construir el futuro sobre una base ilegal.
El cumplimiento de un programade trabajo no puede concebirse
en una democracia moderna sin una buena relación entre el Legislativo
y el Ejecutivo, sin un adecuado funcionamiento del sistema de partidos
y sin un mínimo de consenso político y social.
La mayoría parlamentaria de respaldo a la gestión de Quiroga
es menor que laque tuvo Banzer en agosto de 1997, pues estácompuesta
por tres partidos: ADN, MlR y UCS. Sin embargo, se trata de una
coalición más compacta y que funciona con mejor entendimiento sin
eliminar las singularidades de cada formación. La presidencia de
Quiroga ha marcado asimismo un cambio saludable pues recuperó
plenamente la autoridad del primer mandatario para componer su
gabinete: esa necesidad fue comprendida por los partidos que dejaron
en libertad al presidente para escoger sus colaboradores más cercanos.
De esa manera, el gabinete ha logrado un equilibrio entre sus
componentes políticos y técnicos, apreciado por la opinión pública.
Por último, el gobierno ha asumido como parte básica de su programa
el Acta de Entendimiento que suscribieron partidos e instituciones
sociales con el auspicio de la Iglesia Católica.
"OPINIONES Y ANALISIS"
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Laagenda del trabajo gubernamental se ordena en cuatro grandes
ejes: económicos, sociales, de relaciones internacionales y políticos.
En este Último componente, hay que recordar que J. Quiroga asumió
el mando de la nación a pocos meses del inicio de la campaña electoral
que deberá desembocar en una nueva sucesión constitucional. El tema
electoral ocupa pues una parte significativa de las inquietudes políticas
del gobierno. Junto a este componente, las reformas a la Constitución,
la institucionalización del Estado y la lucha contra la corrupción, así
como el cumplimiento del Plan Dignidad constituyen las principales
metas políticas de la nueva administración.
Por otra parte, quedan temas pendientes que serán asumidos
por el gobierno con la búsqueda de un fuerte consenso partidario. Están
pendientes las reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos.
El desafío es, una vez más, introducir los cambios que respeten las
prioridades y las necesidades de los partidos y de los organismos
electorales para conseguir un proceso electoral transparente que
consolide el régimen democrático. Asimismo, luego que la Corte
Nacional Electoral señalase que no desea seguir participando en el
Registro de Identificación Nacional (RIN). se estáefectuando el análisis
del traspaso de esta institución al Ministerio de Justicia, normatividad
legal toda que posibilitará el más franco y adecuado desenvolvimiento
del proceso eleccionario.
La futura transición presidencial implicaba en primer lugar
contar con organismos electorales confiables para la ciudadanía y
capaces de asegurar un normal desarrollo de la presidencial de 2002.
El primer paso fue designar unacorte Nacional Electoral con un amplio
consenso legislativo; a continuación. siguiendo las nuevas reglas
definidas en el Código Electoral, se eligieron a los vocales de las Cortes
Departamentales Electorales. El presidente solicitó a la Corte Nacional
que le proponga nombres para designar a un Vocal Departamental que
debe nombrar de acuerdo a la ley: fue un gesto para subrayar el deseo
de garantizar la mayor imparcialidad posible en el escrutinio. De forma
general, los nombramientos se dieron mediante un proceso en el que
ha primadola amplia participación delaciudadanía y delas instituciones
a las que ésta ha otorgado su confianza, lo cual. considero, ha sido
uno de los logros más importantes en el propio inicio del proceso
eleccionario. Existe una sólida base legal y de legitimidad para encarar
la nueva elección presidencial.
Igualmente fundamental esel procesode reforma constitucional,
el segundo emprendido en la era democrática. La experiencia lograda
en el anterior trabajo, durante las administraciones de Paz Zamora y
Sánchez de Lozada, ha permitido diseñar un programa con una gran
participación de la ciudadanía. En efecto. se ha conformado en base
a miembros de reconocida trayectoria y representatividad en diversos
campos de la sociedad boliviana. el Consejo Ciudadano para la Reforma
Constitucional, que viene trabajando en temas tales como: la
eliminación del monopolio de los partidos políticos, la incorporación
del referéndum, el cambio en los regímenes especiales, la elección de
concejales por barrios y distritos, 13. regulación de la inmunidad
parlamentaria, laprofundización del modelo de descentralización. Estos
temas son tratados por especialistas en cada uno de los campos.
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Algunas de las propuestas que más posibilidades tienen de
encontrar consenso figuraron en el mensaje dirigido por el presidente
Banzer al Congreso en febrero de 2001; sin embargo, el propósito
básico de esa "Agenda de lareforma constitucional para laparticipación
ciudadana" no ha sido imponer temas cerrados sino generar y despertar
un amplio debate político y social del cual salgan las definiciones para
las reformas constitucionales. La riqueza de las discusiones y de las
propuestas confirma que ese objetivo se alcanzó. La gestión de J.
Quiroga s e encuentra comprometida con el éxito de este
emprendimiento.
adoptaron medidas concretas y algunas sin precedentes, como la
separación de R. Landívar de la Cámara de Diputados o la creación
de una Comisión de ética en las dos Cámaras.
El objetivo de la reforma constitucional es modernizar el Estado
y mejorar las instituciones en un sentido más democrático y equitativo.
Una vez culminada la labor de discusión, la misma será derivada a
la concertación política respectiva, para luego ser sometida a su
tratamiento constitucional en el Poder Legislativo. Como sucedió en
la oportunidad anterior, será el gobierno siguiente el que tenga la
responsabilidad de culminar el proceso que inició el actual; se trata
de una razón suplementaria para conseguir la mayor convergencia
posible de voluntades políticas y sociales.
El desarrollo de un proceso electoral correcto y de una amplia
reforma constitucional representan dos ejes mayores de la gestión del
presidente Quiroga. Un tercero, igualmente prioritario, asocia la lucha
contra la corrupción y la institucionalización estatal. La corrupción
constituye una de las principales inquietudes de la opinión pública y
el gobierno comparte esa preocupación. En los primeros meses, se
Sin embargo, la lucha contrala corrupción no puede contentarse
con esos castigos individuales; requiere de normas generales. En ese
sentido se proyecta una Ley de Lucha Contra la Corrupción, como un
instrumento que regule aspectos relativos a la educación y prevención,
la investigación de fortunas, la agravación de tipos penales por actos
de corrupción, la creación de instancias especiales, la protección de
denunciantes, la aprobación de procedimientos especiales de
investigación y la recuperación de daños civiles. Esta Ley
conjuntamente a los planes y programas que se tienen previstos dentro
de su ejecución, constituirán el marco a través del cual se ejecute una
lucha planificada y cabal, contra las diversas expresiones de la
corrupción, fortaleciendo a la vez los valores éticos y morales del
pueblo boliviano.
En el campo de las reformas institucionales destinadas a
modernizar el sector público y crear mejores mecanismos de
transparencia, se definió como uno de los objetivos primordiales
institucionalizar el Servicio Nacional de Caminos (SNC). Con una
amplia participación política y una indiscutible aprobación social se
eligió al nuevo directorio de esa institución, presidido por J. Bakovic,
un destacado profesional del área. Ahora, ya se cumple la etapa de
selección y evaluación del personal del SNC, bajo la modalidad de
convocatorias públicas con asistencia técnica del PNUD, para
proporcionar al proceso la mayor transparencia y objetividad posible.
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De igual manera, se designó al directorio y al presidente del
Servicio Nacional d e Impuestos Internos, conformado por
personalidades respetadas en el país. Actualmente, se elaboran las
convocatorias públicas para la selección de personal en el marco del
Estatuto del Funcionario Público. Se pretende mejorar la estructura
organizacional y mejorar la capacidad administrativa y técnica de l a
administración tributaria, con el objetivo de lograr un aumento en las
recaudaciones reduciendo la corrupción. El adecuado cobro de
impuestos constituyeun pilarparalaconstrucción deun Estado moderno
capaz de llevar a cabo políticas sociales.
los sectores público, privado y con organismos internacionales. La
nueva norma posibilitará la optimización y eficienciaen la contratación
pública, fomentando la libre participación, tendiendo con ello a la
equidad y recuperando la confianza del público en los procesos de
contratación.
Con la finalidad de controlar y prevenir el enriquecimiento
ilícito por actos de corrupción y detectar posibles hechos de estas
características dentro de la administración pública, se dictó a mediados
de este año, el Decreto Supremo sobre Declaraciones Juradas para
Funcionarios Públicos. Ese instrumento legal entrará en vigencia en
enero de 2002.
Asimismo, en la búsqueda de mayor transparencia en los
procesos de adquisiciones, se decidió por la publicación de las
contrataciones de Bienes y Servicios de las instituciones públicas a
través de Internet, proceso que se encuentra en la etapa de recopilación
de datos para su implantación en la Página WEB. Esta política ampliará
lógicamente el espectro de proponentes generando mayor confiabilidad
y participación. Este proceso se encuentra a cargo del Ministerio de
Hacienda. Por otra parte, también se tiene previsto discutir un
anteproyecto de ley que modernice la contratación de bienes y servicios
del sector público, que está siendo concluido para su discusión con
Con respecto ala aplicación del Estatutodel FuncionarioPúblico
y por ende de la implementación de la carrera administrativa que se
tiene prevista, en paralelo al proceso d e organización de la
Superintendencia del Servicio Civil, se vienen ejecutando diversos
procesos de institucionalización, en concordanciacon la normagenérica
y la específica, de las instituciones a las cuales se está aplicando. Así,
el Directorio Unico de Fondos (DUF) y algunos ministerios tienen
avanzados procesos de institucionalización que brindarán una carrera
profesional estable que fortalecerá la capacidad de gestión del Estado
y marcará mejor las diferencias entre las áreas política y administrativa.
La separación de estas dos esferas representa uno de los pasos
principales para asentar un Estado más eficiente y moderno.
Por otra parte, la revisión de la normativa de Control
Gubernamental que está en proceso en el Ministerio de Justicia, procura
lograr mayor efectividad en los Sistemas de Control de recuperación
de recursos del Estado, derivados de las responsabilidades civiles de
los funcionarios.una vezculminadalamencionadarevisión, sederivará
al Congreso Nacional para su tratamiento constitucional. La norma
evalúa y realiza ajustes a la Ley 1 178 con relación a los procedimientos
y competencias de la Contraloría General de la República, relativas
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al procesamiento de responsabilidades administrativas. cobros
coactivos y prosecución de causas penales contra funcionarios públicos
responsables de actos de corrupción.
Hay que recordar que los programas de compensación no dieron
los resultados esperados pues casi no hubo erradicación neta de cocales.
Desde 1997, se encaró el problema de manera distinta, buscando una
efectiva eliminación de cocales. A fines de 2001, hay menos de 5.000
hectáreas de esa planta en el Chapare, el descenso con respecto al inicio
del periodo constitucional es notorio.
Esta revisión se encuentradentro del paquete de normas de lucha
contra lacorrupción el cual además consta de varios elementos jurídico
- políticos: la creación de la Unidad de Apoyo Jurídico al Poder
Ejecutivo (en los casos en los cuales el Estado es demandado o
demandante, dependiente del Ministerio de Justicia); el Proyecto de
Ley del Proceso Coactivo Fiscal (aprobado por el Ejecutivo para su
remisión al Legislativo), además de los proyectos de Ley de Acceso
a la Información Pública y de Transparencia en la Gestión Pública.
Este conjunto de iniciativas buscan insertar en la normatividad jurídica
positiva un marco para la implementación de políticas de Estado contra
la corrupción.
La aprobación de la Ley de Procedimiento Administrativo dará
lugar a una mejora en la gestión pública, mediante el establecimiento
de sistemas que permitan regular las relaciones entre las instituciones
públicas y el ciudadano, obteniendo sistemas eficientes de
administración y organización.
El cumplimiento del Plan Dignidad representa otra gran línea
de acción de la administración del presidente Quiroga. En una decisión
de consenso nacional, adoptada en el Diálogo de 1997, Bolivia eligió
el camino de salir del circuito del narcotráfico y erradicar la coca
excedente cultivada en el Chapare. Por aquel entonces. existían cerca
de 50.000 hectáreas de coca excedentes en el trópico de Cochabamba.
La resistencia ha sido dura por parte de los sindicatos cocaleros
lo que obligó a un desplazamiento de cerca de 4000 efectivos policiales
y militares en octubre de 2001 para completar la tarea de erradicación
de cocales ilegales. El presidente Quiroga entregará a su sucesor un
país sin plantaciones ilegales de coca. La presencia del ejército tiene
también el objetivo de prevenir la repetición de bloqueos de caminos
que perjudicaron las actividades sociales y económicas durante el año
2000.
El gobierno ha optado como norma de conducta, privilegiar el
diálogo con los actores sociales; pruebade ello, son los diálogos francos
que se tuvo con los campesinos del altiplano o los agropecuarios del
oriente. Sin embargo, esa amplia predisposición no puede incluir la
consideración de aspectos como el cato de coca por familia que
mantendría a Bolivia como u n centro de fabricación de droga.
De manera simultánea, el gobierno apuesta por la consolidación
de un desarrollo alternativo que haga del trópico de Cochabamba una
zona de activo turismo y con productos agrícolas que sirvan para
diversificar la alimentación de los bolivianos y para los mercados de
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exportación. Lamentablemente, el rechazo de las direcciones sindicales
a esta iniciativa demuestra su escaso compromiso con los anhelos
fijados mayoritariamente por la comunidad boliviana.
tienen dentro de sus objetivos lograr un mayor acceso a la justicia y
la eliminaciónde la retardación, teniéndose previsto luego de su análisis
y tratamiento constitucional, su sanción y pronta vigencia legal.
Al mismo tiempo, existen otras metas perseguidas por el
gobierno que ayudarán a mejorar las instituciones del país. Estas
acciones se inscriben en un proceso de largo aliento donde el trabajo
de distintas gestiones presidenciales debe ser proseguido.
Evidentemente, de manera similar alos otros Poderes del Estado,
el Poder Judicial, también debe necesariamente encarar un proceso de
institucionalización, con miras a la implementación de la carrera
judicial, dotando al sistema de una mayor agilidad y transparencia en
la administración de justicia, habiéndose a la fecha procedido a la
contratación d e las consultorías necesarias en áreas como:
Infraestructura, Informática, Auditoría Operativa, Reformas Orgánicas
estructurales, Carrera Judicial, Instituto de la Judicatura y otros. Esas
tareas se hallan en plena ejecución, teniéndose prevista su culminación
hasta el 30 de abril de 2002, fecha a partir de la cual se deberán
establecer los mecanismos de negociación con organizaciones y
organismos internacionales para el respectivo financiamiento y
concreción. Una vez cumplidas estas fases, será posible arribar al
acuerdo final de institucionalización del Poder Judicial.
Entre esas misiones se encuentran la implementación del Nuevo
Código de Procedimiento Penal, que debe contar necesariamente con
diversas etapas y ciclos, siendo que a la fecha, luego de las primeras
evaluaciones, se ha logrado identificar problemas de carácter operativo,
que demandan pronta solución. Estos están referidos a la capacitación
que tiene que brindarse a Jueces y Fiscales, al mejoramiento de la
infraestructura y al ajuste de algunos plazos a utilizarse en las
dependencias policiales. Asimismo, en cuanto concierne a la
constitución y funcionamientodel Instituto de Investigaciones Forenses,
dentro de la implementación del nuevo Código, éste se encuentra en
una etapa avanzada de organización, habiéndose en principio emitido
ya la convocatoria pública para la contratación de profesionales idóneos
para ocupar los cargos jerárquicos.
Otros dos instrurnentosprecisos dentrode las reformas judiciales
y de justicia, se encuentran a la fecha en la Cámara de Diputados y
Senadores respectivamente: la Ley Orgánica del Poder Judicial y el
Nuevo Código de Procedimiento Civil. Ambos cuerpos normativos
En cuanto a la problemática del Ministerio Público, en
cumplimiento a la Ley Orgánica del Ministerio Público No. 2175 de
13 de febrero de 2001, que en sus disposiciones transitorias prevé que
en la designación de nuevos Fiscales la H. Cámara de Diputados, en
forma transitoria y por única vez, nombrará a los Fiscales de Distrito
tiene previstaen su Agenda, la designación de los mencionados Fiscales.
Esa designación se efectuará inmediatamente después de que se logre
el consenso necesario y requerido para dicho nombramiento.
"OPINIONES Y ANALISIS"
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De manera similar a lo que acontece en el Poder Judicial. en
el ámbito del Ministerio Público, el proceso de Institucionalización,
se está concretando con respecto a toda su estructura, la cual cuenta
con dos áreas claramente definidas: la administrativa a la que está
ligado el Instituto de Investigaciones con su Planta de Personal Técnico
y el personal administrativo del Ministerio Público y la de Carrera
Fiscal, que comprende a todos los Fiscales (Asistentes, Fiscales de
Materia, de Distrito y al Fiscal General de la Nación), en la que está
inmerso el Instituto d e Capacitación del Ministerio Público,
elaborándose en el marco de la nueva Ley Orgánica del Ministerio
Público, el Reglamento específico de IaCarreraFiscal, para su posterior
implementación.
a los cambios, de frente y vinculado al conjunto, contaremos en un
futuro, con un sistema político y una estructura institucional sólidos,
confiables y seguros, que guíen por el mismo camino a los otros
sistemas y áreas del Estado, propendiendo siempre al desarrollo y
avance que anhelamos para Bolivia.
El presidente Quiroga ha asumido el gobierno en un momento
difícil y en un contexto de altaincertidumbre; esas condiciones adversas
no han sido un obstáculo para definir un plan de acción vigoroso que
no es únicamente una responsabilidad del gobierno, ni siquiera sólo
del Estado. Requiere la participación de toda la sociedad, por ello no
se teme descentralizar competencias y recursos para que los municipios
y los departamentos sean tambiénactores fundamentales del crecimiento
económico, de la reducción de las desigualdades, del afianzamiento
de la democracia, nuestro bien común.
Es justo por ello, así como estamos conociendo la modernidad
y aprendiendo de ella, modernizar de manera decidida y definitiva el
campo político y las estructuras e instituciones de nuestro Estado, así
de esta forma y no de otra, obtendremos un país que marche acorde
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ASPECTOS ECONOMICOS DURANTE
LA SUCESION PRESIDENCIAL
DE AGOSTO DE 2001
José Luis Lupo Flores*
La sucesión presidencial de agosto de 2001 ha sido un hecho
histórico particular que marcará nuestra historia contemporánea y que
seguramente será una referencia para el futuro de la democracia
boliviana. El hecho no sólo es particular por ser muy poco frecuente
en nuestra historia o por ser la primera vez que ocurre desde la
recuperación de la democracia en 1982, sino también por las
características especiales de la coyuntura que está viviendo el país.
La contracción económica que afecta al país, al continente y
al mundo en general; la difícil situación del sistema político que ha
deteriorado su credibilidad y confianza ante la ciudadanía; el clima
de malestar social derivado de las consecuencias inmediatas de la crisis
y la situación de pobreza en el país, marcan estas inusuales
características que demandan de una profunda reflexión sobre la
coyuntura pero fundamentalmente de una visión de Estado para el
futuro.
*
Miniriro de la Presidencia.
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En este marco se presenta este análisis de la coyuntura
económica por la que atravesamos y una reflexión acerca de las tareas
que un gobierno de sucesión, transición e inflexión debería encarar
en 12 meses de gestión.
2000 a $us. 134.4 millonesen el primer semestre de2001, que representa
400 millones de metros cúbicos.
1.
La coyuntura económica antes de la transición
Resultado de los efectos combinados de un contexto externo
adverso -la devaluación del Real en 17.9%, la crisis argentina, y la
recesióndealgunaseconomías industrializadas comolaestadounidense
y la japonesa que crecieron en 0.2% y -0.8%, respectivamente- que
afectó negativamente los flujos comerciales tanto de productos
tradicionales como de los no tradicionales y de factores internos que
incidieron negativamente sobre el ritmo de crecimiento económico
-factores climatológicos adversos, reforma de la aduana y la
erradicación total de cultivos excedentarios de coca-, la tasa de
crecimiento del producto interno bruto durante el primer semestre de
2001 fue de 0.24%, inferior a la registrada en igual período de 2000
cuando alcanzó a 2.13%.
El sector hidrocarburos registró una tasa de crecimiento de 37%
con relación a igual período de 2000. Este incremento se debió
principalmente al desempeño de la producción de gas natural que entre
ambos períodos creció en 53%. debido a la venta de este energético
al Brasil y al desempeño favorable de los precios internacionales. Las
exportaciones pasaron de $us. 54 millones en el primer semestre de
El sector telecomunicaciones también registró un
comportamiento positivo con una tasa de crecimiento de 9.9% como
resultado del incremento en el tráfico de llamadas a nivel nacional en
12.5%. una políticaagresivade mercadeo de las cooperativas telefónicas
y reducción de tarifas.
El sector agropecuario también tuvo un comportamiento
positivo, habiéndose registrado una tasa de crecimiento de 0.5%, como
efecto del desempeño favorable de los subsectores: agricultura no
tradicional y productos pecuarios, que crecieron en 1.09% y 3.01%
respectivamente. Los subsectores de agroindustria y silvicultura, caza
y pesca, registraron tasas negativas, consecuencia de las inundaciones
y sequías en el primer trimestre de esta gestión.
Otro sector con un comportamiento favorable fue el de
transportes, con un crecimiento de 0.42%, explicado principalmente
por el crecimiento en 29.79% del transporte por vía ductos de gas
natural al Brasil.
Los demás sectores (minería, industria manufacturera,
electricidad. gas y agua, construcción y obras públicas, comercio, y
servicios financieros) tuvieron un comportamiento negativo. El sector
minero creció en -3.318, explicado por los efectos negativos de la
recesión económica internacional, que afectó la demanda de minerales,
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ocasionando una caída de los precios internacionales. L a menor
actividad económica de los otros sectores se explica fundamentalmente
por la crisis económica por la que atraviesa el país, con efectos
negativos sobre el ingreso y la capacidad de gasto de los agentes
económicos.
En el sector laboral, debido a la difícil situación por la que
transita !a economía boliviana, la tasa de cesantía se incrementó de
5.2% a 5.7%, aunque la tasa de desempleo abierto se redujo de 8%
a 7.8%, reflejando que una proporción más elevada de la población
económicamente activa perdió su empleo e intentó reinsertarse al
mercado de trabajo. Asimismo, las tasas de subempleo visible (ocupados
que trabajan menos de 20 horas a la semana) se mantuvieron e n niveles
altos.
C R E C I M I E N T O D E L A ACTIVIDAD E C O N O M I C A
(Tasas % respecto a similar período d e gestión anterior)
Actividad
Agricultura y Ganadería
Petróleo Crudo y Gas Natural
Minería
Industria Manufacturera
Electricidad, Gas y Agua
Construcción y Obras Públicas
Comercio
Transportes
Comunicaciones
Servicios Financieros
Propiedad de Vivienda
Administraciones Públicas
INDICE GENERAL
Fuente: INE
1
l e r . Semestre
2000
1
ler. Semestre
2001
El mencionado aumento de la tasa d e cesantía que derivó en
disminuciones de los ingresos familiares condujo a elevar el clima de
confrontación social, que se tradujo en bloqueo de caminos tanto en
el sector rural como en algunas ciudades capitales.
En el sector externo, el déficit en cuenta corriente de la balanza
de pagos alcanzó a $us. 179.4 millones, cifra que e s inferior al déficit
correspondiente al primer semestre de 2000 cuando llegó a $us. 325.3
millones. La disminución en el mencionado déficit se debió a la caída
en el valor de las importaciones en 11 4% y a la disminución de las
exportaciones en 6.3%.
La reducción en el valor de las importaciones se debió a lacaída
en el nivel de actividad económica y al decremento d e la demanda
agregada, que se tradujo en menores importaciones d e bienes de capital,
bienes intermedios y bienes de consumo. Por su parte, la caída e n el
valor de las exportaciones se originó en el deterioro de los precios de
los productos transables, en especial de productos agropecuarios (azúcar
"OPINIONES Y ANALISIS"
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3%, café 2970, algodón 17% y trigo 1570) y de minerales (zinc 20.4%,
plata 12.7%, estaño 11.5% y cobre 7.7%).
La mencionada reducción se debió a ajustes cambiarios resultantes de
la depreciación del dólar estadounidense frente al euro y el alivio de
la deuda externa en el marco de la Iniciativa HIPC. Los desembolsos
de deuda externa ascendieron a $us. 164.9 millones y el servicio de
deuda externa (amortizaciones e intereses) alcanzó a $us. 141 millones,
mientras que el alivio de deuda llegó a $us. 23.3 millones.
El índice del tipo de cambio real multilateral se apreció en 1.2%,
resultado de la apreciación de las monedas de los países vecinos
afectados por la reciente crisis de Argentina. El índice de tipo de cambio
real con Argentina. Brasil y Chile, se apreció en 4.7%. 9.9% y 5.1%,
respectivamente, restando competitividad a las exportaciones
bolivianas.
El 71.5% del déficit fue financiado con el superávit de lacuenta
capital y financiera, destacándose los flujos de inversión extranjera
directa y los desembolsos netos d e deuda externa; el restante 28.5%
fue financiado con pérdidas en las reservas internacionales netas de
sus. 50.2 millones y con recursos de reprogramación de deuda externa
en el marco de la Iniciativa HIPC por la suma d e $us. 1 millón.
La inversión extranjera directa durante los seis primeros meses
de 2001 alcanzó a $us. 343.6 millones, superior en 2.7% al monto
registrado en igual período de 2000. Esta inversión se halla concentrada
en los sectores de hidrocarburos ($us. 159.1 millones), comercio y
servicios ($us. 137.8 millones), minería ($us. 27.5 millones) e industria
y agroindustria ($m. 19.2 millones).
El saldo d e la deuda externa pública de mediano y largo plazo
al 30 de junio de 2001 alcanzó a $us. 4,337.5 millones, monto inferior
en $us. 123 millones al saldo registrado al 31 de diciembre de 2000.
En el sector fiscal, el déficit del Sector Público No Financiero
(SPNF) alcanzó a $us. 122.6 millones, cifra superior en $us. 85.8
millones al registrado en el primer semestre de 2000. El incremento
en el déficit fiscal se debió a la caída en los ingresos tributarios y al
aumento en el pago de intereses de deuda interna. En un 66%, el
mencionada déficit fue financiado con recursos provenientes de deuda
externacon organismos multilaterales como IDA, CAF y BID, mientras
que el restante 34% se financió con recursos internos captados a través
de una mayor emisión de letras y bonos del tesoro.
Los ingresos tributarios totales registraron una disminución de
1.3% o $us. 16.8 millones, debido a unacaída en los ingresos tributarios
de aproximadamente un 6.7% por menores recaudaciones de renta
interna y renta aduanera. Esta reducción se vio atenuada con los
ingresos no tributarios, los que registraron un incremento de 35% ($us.
17.1 millones) proveniente básicamente de la venta de hidrocarburos
en el mercado externo, específicamente de la exportación de gas natural
al Brasil.
Los gastos totales del SPNF durante el primer semestre de 2001
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alcanzaron a $us. 1,438 millones, monto superior en $us. 69 millones
al ejecutado en igual período de 2000. El mencionado incremento fue
originado por la cancelación a contratistas por las exportaciones de
gas natural al Brasil y al pago de intereses por deuda contraída por
el Estado con el Banco Central y las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFPs); también incidieron en este resultado el incremento
en el salario mínimo nacional de Bs. 355 en 2000 a Bs. 400 en 2001
y el incremento diferenciado a la remuneración de los funcionarios
públicos. De igual manera. para el segundo semestre se prevé un
incremento en el costo de la reforma de pensiones, debido al aumento
de las rentas de Bs. 355 a Bs. 850, resultado de los acuerdos firmados
con el sector pasivo en septiembre de 2000 (Caracollo) y marzo de
2001 (Patacamaya).
La inversión en infraestructura se incrementó en $us. 31
millones, debido a que se destinó $us. 26 millones adicionales a los
proyectos de construcción de carreteras pavimentadas y mejoramiento
y mantenimiento vial: Proyecto de Desarrollo Alternativo en el Chapare
(CONCADE), construcción de la carretera Patacamaya-Tambo
Quemado, Cotapata-Santa Bárbara y Plan de Mantenimiento de
Emergencia de la Red Fundamental de Carreteras.
Laejecución de la inversión públicaalcanzó a $us. 256millones.
equivalente a40% del presupuesto anual de inversión pública, y superior
a la ejecución en el primer semestre de 2000 cuando llegó a $us. 219
millones (35% de ejecución), reflejo del monitoreo y seguimiento de
las metas comprometidas en el ámbito institucional.
Del montoejecutado de inversión pública, lasumade $us. 1 15.1
millones o 45% corresponde a la inversión social. El sector educación
fue el más importante con una ejecución del 14% de la inversión total
en actividades de construcción y equipamiento de escuelas y colegios;
le siguió en importancia el sector saneamiento con una ejecución de
13.7% en actividades concentradas en la provisión de agua potable y
alcantarillado en capitales de departamento.
El desempeño del sector monetario, estuvo basado en la
consecución del objetivo de inflación baja y estable. Este objetivo fue
ampliamente alcanzadodurante el primer semestre de 2001, habiéndose
registrado una inflación acumulada de 0.74% explicada por el
incremento de precios de productos agrícolas a consecuencia de los
conflictos sociales de junio y de las tarifas de los servicios resultado
de la indización a la devaluación cambiaria.
La emisión monetaria experimentó una disminución de 13.56
con relación al saldo de diciembre de 2000, consistente con la demanda
de saldos monetarios reales de los agentes económicos. El único factor
expansivo fue el Crédito Neto al Resto del SistemaFinanciero, asociado
al objetivo del Banco Central de mantener la liquidez en el sistema
financiero mediante el abaratamiento de sus recursos, mientras que los
demás factores (crédito neto al sector público, reservas internacionales
netas, operaciones de liquidez con certificados de depósitos del BCB,
y letras y bonos de regulación monetaria en poder de la banca y
entidades financieras) desempeñaron un papel contractivo.
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Los agregados monetarios nominales registraron en promedio
tasas de crecimiento positivas con relación al primer semestre de 2000.
Este comportamiento se debió a la dinámica de la base monetaria ya
que los multiplicadores monetarios se mantuvieron constantes.
representando el 14% de la cartera total, lo que significó un incremento
de $us. 90 millones, resultado de una menor actividad económica. Las
previsiones para cartera incobrable a junio de 2001 se incrementaron
en $us. 17.5 millones, alcanzando el monto de $us. 244.5 millones,
suficientes para cubrir el 53.1% de la cartera en mora.
Las metas del programa monetario, según las cifras programadas
en febrero de 2001, relacionadas con el déficit global del sector público,
la emisión monetaria, el crédito interno neto del BCB, y las reservas
internacionales netas del BCB, fueron cumplidas con holgura.
habiéndose obtenido en todos los casos márgenes.
El sector financiero, los depósitos del público disminuyeron en
3.6% respecto a diciembre de 2000, alcanzando un nivel de $us. 3,317
millones al 30 de junio de 2001. Dicha disminución se debió a una
caída de los depósitos a plazo fijo (8.7%) y de los depósitos en caja
de ahorro (2.7%), no obstante el incremento en 7.8% de los depósitos
a la vista. Asimismo, el promedio de días de vencimiento de los DPFs
se redujo de 458 días en diciembre de 2000 a 443 días a fines de junio
de 2001, incidiendo sobre el descalce del sistema.
La cartera total sufrió una caída de 8.4% ($us. 302 millones)
con relación a diciembre de 2000, alcanzando a junio de 2000 un saldo
de $us. 3,289 millones. Esta reducción estuvo relacionada
principalmente con la caída de la cartera vigente en 12.870, originada
en la aplicación de parte de los bancos de políticas de préstamos más
estrictas, en un contexto en que la mora del sistema mantiene una
tendencia a incrementarse. La cartera en mora se incrementó en 24%,
La liquidez del sistema bancario, representada principalmente
por las inversiones temporarias, a pesar que disminuyó en $us. 74.4
millones con relación al saldo de diciembre de 2000, alcanzando ajunio
a $us. 1,016.2 millones, es suficiente para cubrir alrededor del 31%
del total de depósitos del público. Por otro lado, la posición deudora
de los bancos con el exterior disminuyó en $us. 74 millones, resultando
un saldo de deuda externa de $us. 168 millones.
El comportamiento de las tasas de interés en moneda extranjera
en el sistema resultó en un aumento del spread bancario de 8.89% en
diciembre de 2000 a 9.1170 en junio pasado. Este resultado se debió
al aumento en la tasa de interés activa en 20 puntos básicos alcanzando
el 15.5% en junio de 2001, mientras que las tasas de interés pasivas
mantuvieron su tendencia descendente, habiéndose reducido en 180
puntos básicos, hasta alcanzar el 5.6170.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
PRINCIPALES INDICADORES MACROECONOMICOS
Superávit (Déficit) SPNF (Mill. $us.)
l
i
-36.8
-122.6
Ingresos totales (Mill. $us.)
1,332.4
Ingresos tributarios (Mill. $m.)
792.4
Ingresos no tributarios (Mill. $u%) 484.8
Egresos totales (Mill. $m.)
1,205.4
1.315.6
739.5
501.9
1,273.9
Egresos corrientes (Mill. $ u . )
980.7
Egresos de capital (Mill. $m.)
224.7
Cuenta corriente balanza de pagos (Mill. $ u . ) -325.3
Balanza comercial (Mill. $us.)
Cuenta capital balanza de pagos (Mill. $m.)
Inversión extranjera directa (Mill. Sus.)
Variación RIN Banco Central (Mill. $us.)
Emisión monetaria (Yo)
1,017.1
256.8
-179.4
M I ' (%)
M2' (%)
M4' (%)
Depósitos del público (Mill. $us.)
Cartera (Mill. Sus.)
Vigente (Mill. $ u . )
En mora (Mill. $m.)
Fuente: BCB, INE, UPF y SBEF,
Con la finalidad de revertir la crisis económica, durante el
primer semestre de 2001 se implementaron un conjunto de medidas.
Así. en mayo pasado, en el marco del Programa de Reactivación
Económica (PRE), se aprobólaLey del Fondo Especial de Reactivación
Económica y de Fortalecimiento d e Entidades de Intermrdiación
Financiera, que crea el Fondo Especial de Reactivación Económica
(FERE) y el Programa de Fortalecimiento Patrimonial (PROFOP), y
dispone modificaciones a la legislación del sistema financiero.
El FERE tiene como destino la reprogramación de la cartera
d e l sistema financiero nacional y el P R O F O P fortalecer
patrimonialmente a entidades financieras bancarias y no bancarias,
mediante el otorgamiento por única vez de créditos subordinados por
parte del Estado, para su capitalización. fusión o transformación. Las
mutuales de ahorro y crédito que accedan a este programa, podrán
cambiar su naturaleza jurídica cumpliendo disposiciones d e la
Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF), y podrán
abrir sucursales previa autorización de la SBEF,
La Corporación Andina de Fomento (CAF) manifestó su interés
de participar en el FERE con $us. 100 millones. Esta participación se
instrumentará mediante la adquisición de bonos emitidos por NAFIBO
SAM por las entidades financieras (bancos, AFPs, SAFIS y otros), hasta
un monto aproximado de $us. 150 millones.
"OPINIONES Y ANALISIS"
2.
"OPINIONES Y ANALISIS"
La transición: aspectos económicos y sociales en el
discurso del Presidente
un programa de construcción de carreteras, tomando en cuenta que la
infraestructura caminera es un elemento esencial para el desarrollo.
El 7 de agosto de 2001, el Ing. Jorge Quiroga Ramírez asumió
el mando presidencial, sustituyendo al Gral. HugoBanzer Suárez, quien
un día antes renunció a la primera magistratura que venía ejerciendo
desde agosto de 1997, obligado por motivos de salud. Este cambio de
mando se dio en el marco de una democracia estable y el respeto al
mandato de la Carta Magna.
En el área del comercio, Bolivia se caracteriza por su práctica
y la vocación del libre comercio desde hace más de diez años. no
obstante, es el ámbito en que enfrenta las mayores restricciones
originadas en el proteccionismo de la agricultura, textiles y cuero, en
los países desarrollados. Por esta razón, se solicitará en todos los
escenarios internacionales el acceso para los productos bolivianos a
otros mercados.
En su discurso, el Presidente Quiroga, después de realizar un
diagnóstico de la situación económica del país, refiriéndose a las
soluciones que exige la actual crisis económica, explicó que las mismas
no son fáciles ni inmediatas, que tomará tiempo y trabajo.
I,a primera tarea será mantener la estabilidad económica y
paralelamente se ejecutará un programa de austeridad fiscal con el
objetivo de liberar recursos para incrementar la inversión pública; los
precios de hidrocarburos serán congelados hasta fines de 2001, y en
adelante se ajustarán anualmente sobre la base de las fluctuaciones
internacionales y devaluación; se ejecutarán programas de generación
de empleo de emergencia, dirigido a la población más pobre y más
afectada por la crisis; se utilizarán los recursos de la propiedad de los
bolivianos en las empresas capitalizadas, cuidando que los mismos
lleguen efectivamente a los más pobres; se efectuará el registro de
propiedades inmuebles y muebles de la gente pobre, para que sean
utilizadas como activos y capital en la economía; y se implementará
En el ámbito social, los esfuerzos se concentrarán en la
aplicación de una democracia participativa para el diseño de políticas
sociales para la lucha contra la pobreza. Se entregarán a los municipios
recursos adicionales provenientes del programa de alivio de deuda en
el marco de 1aIniciativaHIPC. que serán empleados para lacontratación
de casi 2,000 nuevos médicos y enfermeras y más de 9,000 maestros
necesarios para cubrir el déficit que existe actualmente. En el marco
de la Ley del Diálogo Nacional, se aprobarán regulaciones para
fortalecer a los pequeños productores y microempresarios, conscientes
que es el sector con mayor generación de empleo. También se prestará
atención prior~tariaal acceso a la tecnología, implementado acciones
orientadas a masificar el acceso a los recursos de la información,
permitiendo entre otras cosas, el acceso a los mercados a través de
la red dixital.
"OPINIONES Y ANALISIS"
2.1
Plan 12 meses
Con el objetivo de maximizar la ejecución de tareas pendientes
necesarias para superar la crisis económica que aqueja actualmente al
país, realizar avances en la lucha contra la pobreza y la lucha contra
la corrupción, los mayores desafíos que restringen el desarrollo de
Bolivia, el Presidente Quiroga comprometió a los bolivianos trabajar
junto a su equipo durante 12 horas por día durante por lo menos 330
días en un año, lo que equivale a 4000 horas, que hacen dos años de
trabajo en una gestión.
Este esfuerzo estará articulado por un plan de trabajo que
contempla cuatro agendas: político-institucional, económico, social e
internacional. En el área económica, los objetivos que coordinarán la
agenda de trabajo de doce meses son: estabilidad económica,
reactivación económica y crecimiento económico.
La conservación de la estabilidad económica será posible
mediante la implementación de las siguientes medidas: a ) austeridad
fiscal traducida en el recorte de gastos corrientes superfluos y su
reasignación en el presupuesto, b) continuidad de la política de
estabilización de precios de hidrocarburos con la finalidad de mantener
estables los precios de los principales carburantes, c) promulgación
del CódigoTributario, estableciendo reglas claras, justas y transparentes
en la recaudación tributaria, d) aprobación de la ley para facilitar a
los contribuyentes el pago de deudas tributarias determinadas o
emergentes de procesos contenciosos tributarios, e ) financiamiento de
"OPINIONES Y ANALISIS"
la reforma de pensiones con recursos provenientes de fuentes
concesionales, lo que permitirá la liberación de recursos para la
inversión pública y f) medidas destinadas a preservar la salud del
sistema financiero.
La reactivación económica que actualmente exige medidas
urgentes, será enfrentada a través de las siguientes acciones: a)
implementación del Fondo Especial de Reactivación Económica
(FERE), cuya finalidad es la reprogramación de deudas paralos créditos
de consumo entre 2 y 4 años, con una gracia de 1 año, y para producción,
comercio y servicios a más de 8 años, con una gracia de 2 años, y
una tasa de interés que no supere el 12% anual, b) implementación
del Programa de Fortalecimiento Patrimonial (PROFOP) mediante el
otorgamiento por única vez de créditos subordinados por parte del
Estado, para su capitalización, fusión o transformación, por un total
aproximado de $us. 80 millones, c ) aplicación del Plan Nacional de
Empleo de Emergencia: mediante la ejecución de obras públicas
intensivas en mano de obra, d) distribución de las Acciones Populares
provenientes del Fondo de Capitalización Colectiva (FCC) entre los
bolivianos mayores a 21 años y menores a 50 años al 31/12/95 e iniciar
su redención y transabilidad, e) pago del BOLIVIDA dela gestión 2000
y los saldos de las gestiones 1999 y 1998. f) devolución de los aportes
del FONVIS como consecuencia de la liquidación de FONVIS. g)
incrementar el nivel de ejecución de la inversión pública durante el
segundo semestre de 200 1, h) aplicación del Programade Readecuación
Financiera (PRF), incorporando al Programa alos municipios medianos
y municipios de capitales de departamento y prefecturas, i )
mantenimiento de caminos con la participación de microempresas
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
conformadas por grupos de bajos recursos económicos, que habiten
en comunidades aledañas a las carreteras con requerimiento de
mantenimiento y j) titularización de ingresos futuros del gas natural
para el financiamiento de obras de infraestructura.
Para alcanzar este cometido, las medidas previstas pueden
resumirse en las siguientes: a) implementación de la Ley del Diálogo
Nacional e iniciar la distribución de recursos provenientes del alivio
de deuda en el marco de la Iniciativa HIPC, b) implementación de la
Política de Compensación y Política de Crédito Subnacional, lo que
brindará mayores recursos a los municipios, c) implementación del
Control Social en el marco de la Ley del Diálogo Nacional, con la
finalidad de hacer transparente el uso de recursos HIPC, d) realización
del Censo Nacional de Población y Vivienda 2001, lo que permitirá
contar al país con información necesaria para la priorización de acciones
para la lucha contra la pobreza y la evaluación de su impacto, e)
institucionalización de la Caja Nacional de Salud, orientada a mejorar
los servicios de salud y fl constitución de una fundación privada sin
fines de lucro para la promoción, apoyo y fomento del desarrollo de
tecnologías deinformación y telecomunicación. especialmente en áreas
rurales.
El objetivo de crecimiento será alcanzado mediantela ejecución
de niedidas como las siguientes: a) establecimiento de acuerdos con
países como EE. UU, Chile y México para la venta de gas natural,
b) promulgación de la Ley de Reestructuración Patrimonial de
Empresas, establecimiento de un margo legal alternativo para la
liquidación de empresas, y creación de la superintendencia de
reestructuración de empresas, c) incrementar los volúmenes de
exportación de gas natural al Brasil, lo que requerirá la ampliación
del gasoducto existente, y exportación de energía eléctrica una vez
concluida la construcción de la planta termoeléctrica de Puerto Suárez,
d) adecuación del marco normativo para transparentar el proceso de
apertura y garantizar l a libre competencia en el mercado de
telecomunicaciones, lo que redundará en la disponibilidad de nuevos
servicios de información, reducción de tarifas, ampliación de cobertura,
y mejoramiento de calidad, e) ejecución de obras de infraestructura
vial, especialmente en los corredores de integración, lo que posibilitará
la vertebracióncamineradel país, flpromulgación de laLey deGarantías
Reales Muebles, para posibilitar a los pequeños prestatarios el acceso
al crédito y g) profundización de acuerdos económicos con Chile.
En el ámbito social, el objetivo es la lucha contra la pobreza
a través de la inversión en capital humano y el desarrollo social.
En el ánibito político e institucional, se continuará con las
discusiones y concertaciones sobre la Refornia de la Constitución
Política del Estado, con miras a diseñar el Estado del siglo XXI; se
completará la modernización del régimen penal, civil y administrativo,
y la reforma judicial pendiente; se aplicará plenamente el Estatuto del
funcionario Público; se niodernizarán los sistemas administrativos.
para eliminar la arbitrariedad; se combatirá la corrupción; y se
conformarán los Directorios del Servicio Nacional de Caminos y del
Servicio de Impuestos Internos, a partir de las temas conformadas en
la Cámara de Diputados.
"OPINIONES Y ANALISIS"
2.2
"OPINIONES Y ANALISIS"
Avances
reprogramación a sus clientes por un monto de $us. 500millones,
de los cuales el 50% será financiado a través de NAFIBO. El
Gobierno se ha asegurado de crear condiciones favorables para
unaaplicación exitosa deeste programa que constituiráun alivio
para los sectores económicos más afectados por la crisis.
A pesar del escaso tiempo transcurrido desde la asunción del
Presidente Jorge Quiroga, se han registrado avances importantes en
las distintas agendas del Plan 12 Meses.
En la agenda económica, para garantizar la estabilidad
económica se han realizado las siguientes acciones:
a)
A partir de agosto pasado se viene implementando una política
fiscal austera mediante el recorte de gastos corrientes, excepto
salarios, que posibilitará el ahorro de Bs. 50 millones hasta
diciembre próximo. Asimismo, se emitió una norma de
austeridad que regula el uso de automóviles, teléfonos celulares
y viajes en la administración pública.
b)
Se concretó con la CAF el financiamiento de $us. 150 millones
para el financiamiento de la reforma de pensiones, los que serán
desembolsados entre 2001 y 2003; asimismo, se viene
negociando con la cooperación internacional a través del Grupo
Consultivo la suscripción de convenios adicionales.
Entre las acciones iniciadas para la reactivación económica se
tienen los siguientes avances:
a)
El Fondo Especial de Reactivación Económica (FERE) se
encuentra vigente. Los bancos podrán ofertar facilidades de
b)
Como paso previo para la implementación del Programa de
Fortalecimiento Patrimonial (PROFOP), se elaboraron los
contratos TGN-FONDESIF y TGN-NAFIBO los que debieron
ser suscritos en junio pasado según Decreto Supremo
Reglamentario. Al no haberse firmado los contratos en la fecha
estipulada, se elaboró un Proyecto de Decreto Supremo para
ampliar la fecha de firma de los contratos hasta octubre de 2001.
De igual manera se elaboraron los reglamentos de NAFIBO y
FONDESIF que se aplicarán una vez firmados los contratos.
C)
Se canceló el beneficio del BOLIVIDA al 83% de los inscritos,
correspondiente a las gestiones 1998 y 1999, y se tiene previsto
el pagodelas gestiones 2000 y 2001 apartir del l o de noviembre,
aunque la fecha exacta dependerá de la entrega de las listas
depuradas de los beneficiarios por la Corte Nacional Electoral
(CNE).
d)
La ejecución de la inversión pública al mes de agosto alcanza
a $us. 331, equivalente al 52% del presupuesto aprobado. Se
prevé que este monto alcanzará a. $us. 600 millones hasta
finalizar la gestión, con el consiguiente incremento de la
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
e)
demanda agregada e impacto sobre el mejoramiento de servicios
públicos.
a)
"Diálogo 2 0 0 0 , en el BCB, donde se abonará cada fin de mes,
los recursos destinados a los gobiernos municipales.
En el marco del Programa de Readecuación Financiera
Municipal (PRF). se suscribieron seis PRFs con los municipios
de La Paz, Cochabamba, Santa Cruz, Tarija, Trinidad y
Guayaramerín, por $us. 45 millones. que serán financiados con
recursos provenientes de IaCAF, de los cuales se desembolsaron
$US. 27 millones (60% del total comprometido). De acuerdo
a la Resolución No. 312001 del Consejo Nacional de Política
Económica (CONAPE) de 16110101, los municipios restantes
tienen plazo hasta el 31 de diciembre de 2001 para el uso de
recursos no utilizados del crédito de la CAF, en caso contrario,
los recursos del Programa serán reasignados a programas de
inversión.
b)
"Fondo Solidario Municipal para la Educación Escolar y Salud
Pública", en el BCB, donde se abonará cada fin de mes. los
recursos que serán administrados por los Ministerios de
Educación y Cultura y Salud.
c)
Cuentas corrientes fiscales, en la banca privada, tres por cada
gobierno municipal, donde se abonarán cada mes los recursos
para educación (lo%), salud (20%) e infraestructura productiva
( 7 0 7 ~ provenientes
)~
de la cuenta Diálogo 2000.
Para promover el crecimiento económico sostenido, en mayo
de 2000 fue aprobada en grande y en detalle en el Senado Nacional
la Ley de Garantías de Bienes Muebles y Sistema de Registro, y
actualmente se encuentraen lacámarade Diputados para su aprobación.
Se prevé su aprobación hasta diciembre próximo.
En la agenda social, se hicieron avances en la distribución de
los recursos de alivio HIPC en el marco de la implementación de la
Ley del Diálogo Nacional. De esta manera, el Ministerio de Hacienda
efectuó la apertura de cuentas especiales en el BCB y en la banca
privada:
El Plan Nacional de Empleo de Emergencia se encuentra en
su etapa de implementación, con cuatro programas (Programa de
Empleo en Servicios PES, Programa de Empleo Rural PER, Programa
Intensivo de Empleo PIE, y Programa de Apoyo a los gobiernos
Municipales PAGM). Este Programa tendrá una duración de 14 meses,
generará 73,050 empleos, con una remuneración promedio de $us.70
mensuales, y tendrá un costo de $us. 94 millones.
Los recursos disponibles para reactivar la demanda agregada
ascienden a $us. 860 millones. De este monto, $us. 30 millones
corresponden a recursos HIPC que serán distribuidos a los municipios
en el marco de la Ley del Diálogo Nacional; $us. 45 millones financiará
el Programa de Readecuación Financiera (PRF) de los municipios; $us.
35 millones la devolución de aportes laborales para la vivienda
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
efectuados entre 1998 y 2000; $us. 20millones ladevoluciónde aportes
para la vivienda anteriores a 1998; $us. 36 millones el pago del
BOLIVIDA; $us. 600 millones, la inversión pública que será ejecutada
hasta fines de esta gestión; y $us. 94 millones el Plan Nacional de
Empleo de Emergencia.
puede encarar Bolivia a partir de la apertura de los mercados de países
desarrollados, nos permiten asegurar que las próximas décadas serán
muy favorables para el país, tanto para encarar un desarrollo económico
más acelerado y sostenido, como para encarar de forma más efectiva
las metas de reducción de la pobreza.
3.
Conclusión
Bolivia está atravesando uno de los momentos económicos más
difíciles de l a historia contemporánea. Esta situación es el resultado
de factores de origen externo como interno. Internacionalmente la
economía mundial se halla en un proceso de contracción que afecta
a todos los mercados de capitales. Para Bolivia la situación de los
EE.UU., Brasil y Argentina son las que mayor efecto negativo pueden
tener sobre su economía.
Internamente, nos toca encarar el costo económico y fiscal de
reformas estructurales que se llevaron adelante en los últimos años.
Se trata de decisiones de política económica que serán de mucho
beneficio en el futuro para el país, pero que en el corto plazo, durante
la situación de crisis, representan un alto costo para el Estado y la
sociedad.
Las perspectivas futuras de la economía son, sin embargo,
altamente promisorias. Las expectativas de ingresos futuros por la
exportación de gas natural, así como el desarrollo diversificado que
El desafío. en este contexto, paraun gobierno de 12 meses, como
es el gobierno de sucesión del presidente Quiroga, es justamente el
de encarar las políticas que permitan sobrellevar una difícil coyuntura
económica y revertir un ciclo de contracción económicaasí como sentar
las bases para un desarrollo sostenido de largo plazo basado en una
óptima explotación de las reservas de gas natural, una diversificación
de nuestro aparato productivo y una adecuada política de redistribución
de los ingresos y de superación de la pobreza.
Para llevar adelante tales objetivos es necesario entender que,
en una situación de crisis nacional e internacional como la presente,
no es posible esperar que sea en la inversión privada doméstica, o en
la inversión extranjera en quienes se asiente la responsabilidad del
crecimiento económico. Es el Estado el que debe asumir un rol de
liderazgo y proactividad para superar la crisis mediante una política
que permita dos objetivos: incrementar significativamente la demanda
agregada a través de la inversión y el gasto público; y generar las
condiciones para que el sistema financiero revierta su tendencia
contractiva y permita aliviar la situación financiera de los sectores
productivos inyectándoles recursos frescos que hagan posible su
reactivación.
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
LEY DEL DIALOGO NACIONAL: EJE DE LA
AGENDA GUBERNAMENTAL EN EL CAMPO
SOCIAL
Para encarar estas políticas en forma efectiva, e s necesario
identificar recursos frescos que, sin comprometer la sostenibilidad de
la política fiscal, permitan esta inyección de nuevos recursos a la
economía hasta que se concreten los proyectos de exportación de gas
y otrosquele den la solución estructural y definitiva a nuestra economía.
Ramiro Cavero Uriona*
Para identificar estos nuevos recursos es importante entender
que, como resultado de las reformas estructurales y las diferentes
políticas que ha llevado adelante el país en las últimas dos décadas,
se han adelantado un conjunto decostos económicos y fiscales (reforma
de pensiones y erradicación de la coca) y se han diferido los beneficios
(exportación de gas y alivio de la deuda externa). Asimismo. se cuenta
con unos recursos inmovilizados por falta de decisiones políticas
concertadas que no están siendo utilizados en una coyuntura de crisis,
se trata de los recursos provenientes del proceso de capitalización de
las empresas públicas.
El desafío entonces, es el de concertar políticas como país para.
por una parte, compensar, financiar y diferir los costos y, por otra.
adelantar los beneficios de los ingresos futuros esperados así coniu
utilizar los recursos de l a capitalización para enfrentar la crisis.
En la medida que se encaren estas medidas en el corto plazo,
el gobierno de sucesión del presidente Quiroga habrá cumplido un rol
histórico de facilitar. en una situación de aguda crisis económica, la
construcción de un puente hacialapromisoriaera del gas que esperamos
permita satisfacer las necesidades de los bolivianos y otorgarles un
bienestar sostenible.
ANTECEDENTES
Tras 19 años de democracia y 16 de libre mercado se han dado
cambios sustanciales en los ámbitos político, económico y social.
Inicialmente se estabilizó la economía, se liberalizaron los precios
como ser el tipo de cambio, los intereses, los salarios, y en general
los precios de los bienes y servicios. Luego, se redimensionaron las
competencias estatales y privadas. De acuerdo a l a nueva estructura,
el sector privado e s el niotor del sector productivo a través de la
provisión de bienes y servicios. El sector público, por su lado, además
de regular debe proveer bienes públicos atendiendo las necesidades
de carácter social e infraestructura. Cabe señalar, que las nuevas
competencias gubernamentales se canalizan a través de un marco
descentralizado en el que los municipios se constituyen en el principal
ejecutor de las mismas.
*
Ministro d e Desarrollo Sostenible y Planificación
113
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
Cuadro 1
Los resultados de esta priorización del sector social dentro de
las competencias gubernamentales se reflejan en mejoras en los
indicadores de pobreza, esperanza de vida al nacer, educación,
saneamiento básico y otros como las mejoras en los niveles adquisitivos
de los maestros, médicos y personal de apoyo.
Distribución del Presupuesto de Inversión Pública
Cuadro 2
1 E2 Producrivo
Infraesrnictura
O Sociales O Multisectorss
1
El cambio de rol del Estado se ve claramente reflejado en la
nueva distribución de la inversión pública. (Ver Cuadro 1)
Mientras en 1989 un 47% de la misma era destinada al sector
productivo, el 2001 ésta equivale únicamente al 1270%
en 1989 el sector
social recibía un 9% de la inversión pública, siendo este valor
actualmente de 48%. L o anterior evidencia claramente un
redireccionamiento de la inversión publica hacia el sector social.
Tal como se muestra en el Cuadro 2, uno de los indicadores
de mayor relevancia, es el Indice de Desarrollo Humano (IDH). En
1993 Bolivia correspondía a la categoría de IDH bajo. En 1999 esta
"OPINIONES Y ANALISIS"
situación registra una mejora, al avanzar 10 puestos en el ranking
internacional, Bolivia se ubica como un país de IDH medio. Durante
la década de los '90 el PIB per cápita-real se incrementa
aproximadamente 40%; en los últimos 25 aíios. de cada 1000 nacidos
vivos, la mortalidad infantil en menores de un año, disminuye en un
promedio de 3.5% anualmente. En esta mismalínea vale la penaresaltar
los siguientes elementos: a) la reforma educativa logra el objetivo de
cumplir los 200 días de clases, b) el seguro básico, elemento principal
de la reforma de salud, es una realidad y c ) una nueva política salarial
mejoró el poder adquisitivo en los sectores de educación y salud, así
como el salario mínimo. Este último incrementó su capacidad
adquisitiva en número de panes, por ejemplo, pasó de 389 unidades
en 1989 a 1.333 el 2001.
"OPINIONES YANALISIS"
Recuadro 2
Mejorar las condiciones y el acceso a los servicios de educación.
La Reforma Educativa tienc el objetkvo principal de construir un sistema
educativo inlercultural y participativo que posibilite el acceso de todos los
bolivianos a la educación, sin discriminación alguna. Busca universalizar y
democrarizsr la educación primaria, enfatizar la creatividad en los procesos
de aprendizaje, promovcr procesos de participación social, iodo esto en función
del proceso de Desanollo Humano.
Sin embargo, pese a estos avances en los indicadores sociales,
éstos aún son de un país muy pobre. El hecho de que el 70% de la
población sea pobre es insostenible, por ello era necesario conseguir
más recursos y diseñar políticas y estrategias para reducir la pobreza.
Recuadro 1
Mejorar las condiciones y el acceso
n
los servicios de salud
La Reforma de Salud tiene como principal objetivo disminuir 11s tasas de
mortalidad materno infantiles y el control de las principales erifermedades
transmisibles.
El SeguroBásicode Salud es un paquete d e 7 5 prestaciones esenciales dirigidas
al menor de cinco anos y 3 la madre, e incluye algunas prestaciones para la
población en general.
El Seguro Médico de Vejez cubre a personas mayores de 60 anos. Sus
dificultades d e sosrenibilidad serán ajustadas eri función a un paquete mínimo
de prestaciones básicas.
Todos los programas busean el avance hacia el Seguro Univcrial de Salud.
Iniciativa de Alivio a la Dertda Externa en Países Pobres
Altamente Endeudados (HIPC 1 y HIPC 11)'
Los niveles de pobreza en Bolivia y su elevado endeudamiento
suscitaron diversas iniciativas por parte de los organismos
multilaterales, tal es el caso de la llamada iniciativa HIPC 1. Esta
iniciativa supuso un alivio equivalente a 1.200 millones de dólares,
los mismos que se condicionaron a metas en los ámbitos de salud,
1
Se denomina HIPC por las siglas en inglés: High Indehted Poor Countries
(Paises Pobres Altamente Endeudados).
"OPINIONES Y ANALISIS"
"OPINIONES Y ANALISIS"
educación, desarrollo rural y reducción de la pobreza así como metas
económicas.
Cuadro 3
Las 18 metas sociales propuestas no sólo fueron cumplidas, sino
incluso, se alcanzaron indicadores superiores a los esperados (Ver
Cuadro 3). Así por ejemplo, la meta respecto al gasto en educación
inicial como porcentaje del PIB era 1.4%, el resultado alcanzado fue
de 1.6%. En saneamiento básico se estableció alcanzar 62.000
beneficiarios, habiéndose obtenido más de 73.000, asimismo, también
se cumplieron todas las metas económicas. Bajo este contexto y
reconociendo la comunidad internacional el buen desempeño tanto
económico como social, Bolivia calificó como país elegible para la
iniciativa de alivio a la deuda multilateral ampliada HIPC 11.
Resultados del HIPC 1 a Junio 2000:
1. Gariocn Educ. %m.-Se.
1 PlB
10. % paMr
d rcgvm
2. % cobenura (niños)
4. N i h s cn S i o e&(urbano 'E01
5 . Ninrr en 5to grado (urbrno 'm1
6. Niños en 5i0 grado (rural 'm)
7. Nics. cn 5ro grado (rural 'm)
8 . Escuelas d proyeslar cdusstiros
Este logro, sin embargo, no hubiera sido posible obtener sin
el preponderante rol de la Iglesia Católica, quien a través del Jubileo
2000 logró que los países acreedores y organismos multilaterales,
amplíen la iniciativa HIPC, creando el HIPC 11.
Los recursos que originalmente estaban destinados al servicio
de l a deuda ahora serhn destinados a aumentar el gasto social en los
sectores más vulnerables. Es decir. se cumplió el objetivo de lograr
mayores recursos, entonces, la definición de políticas públicas para
destinar estos recursos debía ser legitimada en distintas instancias, en
especial en la sociedad civil, actor principal de dichas políticas. Para
tal objeto, de junio a agosto del año 2000 se dio lugar al proceso
conocido como Diálogo Nacional 2000.
El Diálogo Nacional 2000
El objetivo inicial del Diálogo 2000 fue estructurar una agenda
social paradefinir en forma participativalos mecanismos de asignación
de recursos y control social, sin embargo, las expectativas del proceso
dieron lugar a que la agenda se amplíe incorporando a la agenda social
el tema económico y político. Por tanto su impacto no sólo se limitó
al establecimiento de criterios de distribución y utilización de recursos
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de alivio de deuda, sino que también trascendió en un redimensionamiento de las políticas de Estado. La agenda económica incorporó
el concepto de la capacidad del aparato productivo para la creación
de empleo.
comercialización de productos y titulación de tierras, entre otros. Cabe
señalar que sectores tales como salud, educación y saneamiento básico
obtienen altos porcentajes de demanda con un promedio aproximado
de 75%.
Cuadro 4
1
Diálogo Nacional 2000
1
Prionzacion de Acciones para la Reduccibn de la
Pobreza en los Municipios
El Diálogo 2000 se constituyóen insumo directo de 1aEstrategia
Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP). Este definió que los
principales beneficiarios de la EBRP son la población pobrecon énfasis
en las mujeres y de manera particular, los pueblos y comunidades
indígenas, así como los barrios urbano marginales. Para ello, se han
establecido cuatro componentes estratégicos: a) Ampliar las
oportunidades de empleo e ingresos. b) Desarrollar la capacidad de
las personas, c) Incrementar la seguridad y protección de los pobres,
y d) Promover la integración y participación social.
Ley del Dialogo Nacional
Entre las principales conclusiones del Diálogo Social (Cuadro
4) resalta el hecho de que un 94,7% de los municipios prioriza
actividades referentes al desarrollo rural. Bajo ese entendido se d a
mayor importancia a sectores tales coiiio la infraestructura vial.
infraestructura de riego y microriego, electrificación rural, asistencia
técnica a la producción y otras actividades de infraestructura de apoyo
a la producción. Asimismo, se prioriza el tema del financiamiento,
Una vez realizado el Diálogo Nacional 2000 y presentada la
Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza - EBRP, Bolivia
accede al alivio de deuda ampliada HIPC 11 equivalente a 1.573
millones de dólares2 Para tal efecto en julio de 2001 se promulga la
Ley del Diálogo Nacional cuyo objetivo es establecer los lineamientos
básicos para la gestión de la EBRP. Asimismo, define los criterios
2
E1 HIPC 11 parte de un alivio aproximado de $us 1.300 millones: en el Club
de Paris del año 2001 se incrementa a $us 1 573 millones y se espera que el
monto aumente aun más.
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de asignación de los recursos HIPC 11, determina las directrices de la
Política Nacional de Compensación (PNC), establece la reforma a los
Fondos de Inversión y Desarrollo, define los mecanismos del control
social y por último, constituye la institucionalización del Diálogo
Nacional.
dispone de 27 millones de dólares anuales a partir del año 2002, siendo
el valor para el presente año de $us. 5 millones. (Ver Cuadro 5).
Criterios de Distribución y Usos del HIPC II
Bolivia tiene un déficit histórico de recursos humanos de
personal docente de educación y de personal médico y paramédico.
El alivio de la deuda permite que el Tesoro General de la Nación libere
recursos para destinarlos a cubrir el déficit de ítemes acumulado hasta
el año 2001. Para tal propósito se constituye el Fondo Solidario
Municipal paralaEducación Escolar y Salud Pública (FSM). Este fondo
Una vez descontados los recursos destinados a cubrir los ítemes
se habilita la Cuenta Especial Diálogo 2000 cuyo criterio de asignación
de recursos se detalla en el Cuadro 6 .
Cuadro 5
Cuadro 6
Fondo Solidario Municipal para la
Educación y Salud Pública
Cuenta Especial Diálogo 2000
para los Municipios
Primero:
Recursos
HIPC 11
Para esta instancia se establece un comité local de selección
tanto para el ámbito educativo como de salud conformados por
delegados municipales, de otras instancias de la sociedad civil y de
las instituciones sectoriales. Dicho comité tendrá la misión de
seleccionar al personal en salud y educación, para luego remitirlo a
los respectivos Ministerios quienes administran las planillas salariales.
M
Déficit de Items
Acumulados
hasta 2001
($us. 8,5 mill. en Salud)
productiva
/
por población
municipal
total
\ /
por población
municipal
escolarizada
\ /
por fórmula de
pobreza
\
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El 10% del total de los recursos se destina al sector salud y se
distribuyen entre los municipios de acuerdo alapoblación; el 20% se destina
a educación y se distribuye con el criterio de asignarlos por municipio
según la población en edad escolar. El uso de dichos recursos se destinará
al mejoramiento de la calidad de los servicios que deberán destinarse
principalmente al mantenimiento de la infraestructura, equipamiento,
adquisición de insumos y otros. Estas actividades. tradicionalmente
descuidadas por falta de recursos, serán adecuadamenre atendidas. Por
último, el 70% del total de los recursos se destinaaobras de infraestructura
productiva y social de acuerdo a la fórmula de pobreza definida en el
Diálogo 2000.
Esta población recalculada por Municipio, será la población
válida para la distribución de recursos. La aplicación de esta fórmula
permite realizar una distribución transparente de recursos evitando
manejos discrecionales y favorece la equidad privilegiando a los más
pobres.
La fórmula propone implícitamente dos mensajes: a) los
recursos de la Ley del Diálogo son principalmente para los pobres y
población vulnerable, busca equidad en su distribución; b) a medida
que las condiciones de vida mejoran, los ingresos municipales por
transferencias del Gobierno Central disminuyen. Los Gobiernos
Municipales deben lograr ser sostenibles a través de aumentar sus
ingresos impositivos dirigiendo sus esfuerzos a la población no pobre
d e cada municipio. Esta fórmula recoge completamente las
conclusiones del Diálogo Social que se señalan en el Recuadro 3.
Tal como se observaen el Cuadro 7 la fórmula de pobreza propuesta
en la Ley del Diálogo es una ponderación de la población de acuerdo al
nivel de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).
-
La distribución de recursos por Municipio se realiza ponderando
a cada grupo poblacional del municipio de la siguiente manera:
Recuadro 3
Conclusiones de l a Mesa Social sobre el mecanismo de asignación
de recursos
Cuadro 7
70% de los recursos HIPC 11 por indicador de pobreza entre todos
los municipios.
Categorías de Pobreza
Población con Necesidades Básicas Satisfechas Multiplicado por
-1
Población en el Umbral de Pobreza
Multiplicado por
O
Poblacián Pobres Moderados
Multiplicado por
1 =
Población Pobres Indigentes
Multiplicado por
?
Pobres Marginales
Multiplicado por
3
30% de los recursos HIPC 11 por departamento. Al interior de cada
Poblacián
departamento por indicador de pobreza.
Recalculad;
para el
Municipio
l
El indicador de pobreza a utilizar e s el de las Necesidades Básicas
Insatisfechas donde se ponderará más a los más pobres.
l
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Cuadro 8
Fórmula de Pobreza Vs. Per Cápita
que un municipio pequeño y pobre como Ingavi en Pando, incrementa
sus recursos con la Ley del Diálogo e n un 600%. Por el contrario, el
municipio de La Paz. con mayor proporción de población no pobre
y mayor y mejor infraestructura, registra un incremento de Únicamente
un 20%.
Distribución de Recursos por Tamaño de Municipios
Cuadro 9
Recursos según Ley de1 Diálogo
Incremenlo porcentual con respedo a
coparticipación
D e acuerdo al Cuadro 8, las nueve capitales de departamento
reciben el 3970 de los recursos de l a coparticipación tributaria (bajo
criterio de asignación per cápita). La nueva fórmula propuesta asignará
a las capitales departamentales sólo el 11.8% de los recursos. por lo
tanto más del 88% restante se destinará al área rural. Esta es una política
redistributiva hacia el sector rural. El grupo de los 95 municipios más
pequeños del país, llegan a obtener con la fórmula de pobreza 250%
más con relación a la distribución per cápita.' El Cuadro 9 muestra
3
Es notable la correlación qiie esisie entre tamaño del municipio y condicidn
de pobreza.
Ingreso
Percápita
$us/ano
217,O
6,22
38.2
11
Coparticipación
31,15 Sus/año
El 70% de los recursos de la Cuenta Especial del HIPC 11 son
asignados enteramente por lafórmulade pobreza y en forma automática
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a cuentas bancarias municipales, siendo su destino la inversión en
lnfraestructura Productiva y Social. Los recursos deben destinarse al
desarrollo rural, salud, educación. saneamiento básico, seguridad
jurídica de la propiedad, asistencia técnica a la producción y
microempresa, sanidad animal y vegetal, turismo, educación alternativa
y manejo de recursos naturales entre otros.
Cuadro 10
Estructura d e los Fondos
La fórmula propuesta en la Ley del Diálogo representa un hito
en las políticas públicas de Bolivia, pues es la primera vez en la historia
del país que se distribuyen recursos fiscales con criterios de equidad,
siendo su fin, destinarlos al alivio de la pobreza.
D.U.F.
3 Municipios V. V.
Fondo Nacional Inversión
Productiva y Social - FPS
(Transferencias)
1 Min. Presidencia V. V.
Fondo Nacional de
Desarrollo Regional - FNDR
( Créditos )
sus. 100 mill. =? Dic. 2002
Política Nacional de Compensación y Fondos de Inversión
Otro objetivo de la Ley del Diálogo, es ordenar las relaciones
fiscales intergubernamentales. Para ello se constituye el Directorio
Unico de Fondos (DUF) como la instancia que define políticas
institucionales, coordina, norma y fiscaliza al Fondo Nacional de
Desarrollo Regional (FNDR) y al Fondo Nacional de Inversión
Productiva y Social (FPS). El DUF es la conjunción del Poder Ejecutivo
y los Gobiernos Municipales para lograr políticas armónicas a favor
de los municipios. Está integrado por representantes del ejecutivo y
de los gobiernos municipales. Además se incluye en calidad de síndicos
sociales a la representación de los comités de vigilancia y la sociedad
civil.
$US. 50
miUJaño
Gerencia
Departamental
de Aprobación
3 Municipios V.V.
2 Vigilancia V.
1 Sociedad Civil V.
Gerente Dptal. V V
Repres. Prefecturas V.V.
El DUF cuenta con dos brazos operativos que combinarán la
equidad con la eficiencia: el FPS y el FNDR. (Ver Cuadro 10)
El FPS administrará recursos que, con carácter no reembolsable
(transferencias). se distribuyan en forma exclusiva a los
municipios. Todos los recursos captados serán transferidos por
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la fórmula de pobreza (esto significa equidad y transparencia)
y serán administrados desconcentradamente en cada
Departamento del país por medio de Gerencias Departamentales
que contarán con la suficiente autonomía de gestión para decidir
la aprobación y rechazo de los proyectos presentados. Para tal
fin: se constituirán Comités Departamentales de Aprobación de
Proyectos, que al igual que el DUF. tendrán representantes de
Gobiernos Municipales. La sociedad civil y comités de
vigilancia participarán con carácter fiscalizador en sus actos.
Cofinanciará operaciones de transferencias (recursos no
reembolsables) condicionadas a proyectos de atención a la
pobreza. La función del FPS es lograr equidad en la distribución
de recursos.
El FNDR se constituye en una especie de banco municipal pues
efectuará operaciones exclusivas d e crédito a las
municipalidades, mancomunidades municipales y prefecturas
departamentales. Sus operaciones se constituirán por criterios
de eficiencia, pues sus clientes deberán tener una capacidad de
endeudamiento certificada4 y las operaciones a financiar
deberán ser social y económicamente rentables. Financiará las
mismas actividades que el FPS y también actividades
complementarias tales como infraestructura urbana y otras
competencias municipales no necesariamente vinculadas en
forma directa a la pobreza.
4
El Ministerio de Hacienda es la única instancia autorizada para certificar e l
endeudamiento municipal.
En la actualidad los Fondos ya cumplieron un proceso de
institucionalización de todos sus cargos técnicos, modernizaron sus
procedimientos administrativos y desconcentraron sus decisiones
operativas en las Gerencias Departamentales.
Los criterios utilizados por el FPS en cuanto al menú de
proyectos propuesto como en los criterios de asignación de recursos
son definidos por los ministerios cabezas de sector y se cumplen con
los acuerdos establecidos en el Diálogo 2000. Los municipios, por su
parte, deciden qué y dónde realizar inversiones, siendo los responsables
directos de licitar, contratar, adjudicar y del seguimiento de obras
correspondiente.
Cuadro 11
Política Nacional de Compensación
CWPERACION
INTERNACIONAL
1 1
mU
-
1 1
con F d m u k
MUNICIPIOS
ROMPE PO1.ITICA
D E EQUIDAD
COOPERACION
INTERNACIONAL
PREFECTURAS
COPARTICIPACION
MUTARIA
1
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La Política Nacional de Compensación (PNC) tiene por objeto
ordenar las transferencias no reembolsables que bajo distintas
condiciones son otorgadas por el Gobierno Nacional y Prefecturas a
las municipalidades.
Cuadro 12
Demanda de Municipios
3,664 proyecror denrro del plazo
establecido.
disrinior recrorer por los municipios llegan
a un monto de $260 Millones.
Los recursos que los municipios reciben por concepto de
coparticipación (según población) y de los recursos HIPC 11 (según
fórmula de pobreza) son asignados de manera automática.
L a PNC pretende q u e los recursos de la cooperación
internacional sean asignados a través del FPS con la misma fórmula
de pobreza, es decir eliminando la discrecionalidad de su asignación.
Sin embargo, tal como se observa en el Cuadro 11 con el objeto de
mantener un equilibrio en términos de equidad, aquellos recursos
asignados directamente a los municipios por prefecturas, ministerios,
ONG's o la misma cooperación internacional, serán descontados de
las asignaciones ofrecidas por el FPS a los municipios. El monto
descontado o no utilizado por un municipio será redistribuido entre
los mismos municipios, aumentado así la cantidad de recursos a
transferir y dando otra señal de eficiencia a las transferencias, pues
de esos recursos se beneficiarán principalmente los municipios más
eficientes que invirtieron los recursos recibidos.
Al final del día, todos los recursos del gobierno se habrán
distribuidoentre losmunicipios del país con fórmulas más transparentes
y equitativas
DESARROLLO
RURAL
51%
1 El FPS financiará $100 Millones, los municipios priotizarán los proyecios a realizar.
El FPS asignó U$ 100 millones a los municipios, a la fecha
308 municipios presentaron 3.664 perfiles de proyectos en las oficinas
departamentales, de acuerdo a los criterios y plazos estipulados, estos
proyectos ascienden en su totalidad a $us 260 millones. (Ver Cuadro
12). Las áreas de mayor demanda son el desarrollo rural, saneamiento
básico y educación. El porcentaje correspondiente para este conjunto
de sectores es de 83% y coincide plenamente con las principales
demandas del Diálogo Nacional. Aunque en menor proporción, también
se presentaron proyectos para las áreas de salud, energía rural,
fortalecimiento municipal y medio ambiente.
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Cabe señalar que serán los propios municipios quienes prioricen
y definan el uso de sus recursos, labor que sin duda tendrá grandes
dificultades en un principio, pero que se constituirá, en la medida que
se consolide, en el proceso por el cual los municipios avancen en la
descentralización político administrativa del país.
a los sectores productivos y de servicios de mayor incidencia en la
jurisdicción municipal. Los Comités de Vigilancia tendrán la facultad
de vigilar y controlar la totalidad de los recursos administrados por
los gobiernos municipales, incluyendo los recursos de la Cuenta
Especial Diálogo 2000.
Control Social
En el ámbito departamental las instancias de control son las
instituciones de la sociedad civil convocadas y organizadas por la
Iglesia Católica. Dentro de sus atribuciones se encuentra ladesignación
de síndicos sociales, los mismos que corresponden a los Consejos
Departamentales y los Comités Departamentales de Aprobación de
Proyectos del Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS). Las
funciones de los síndicos son la fiscalización y recomendación de
políticas, programas y proyectos; la vigilancia de los procedimientos
de contratación, y por último, informar a las instancias de control que
los han designado.
Uno de los elementos más destacables de todo este proceso es
la importancia que se le ha dado al control social. Este se define como
el derecho de las organizaciones e instituciones de la sociedad civil
para conocer, supervisar y evaluar los resultados e impacto de las
políticas públicas. Dentro de sus alcances han sido definidos distintos
instrumentos de control en los diferentes ámbitos territoriales.
A nivel comunitario, el proyecto o servicio que beneficie a la
comunidad. En el ámbito municipal, el Plan de Desarrollo Municipal
o Mancomuna1 y los Programas Operativos Anuales (POA). A nivel
departamental, el Plan de Desarrollo Departamental (PDD) y el
Programa Operativo correspondiente. Y por último, a nivel nacional,
los Indicadores de la EBRP, los POA's de entidades públicas, el
Programa Nacional de Inversión Pública y la información del
movimiento de la Cuenta Especial Diálogo 2000.
Dentro de las instancias directas de control social se destacan
a nivel municipal, los Comités de Vigilancia así como el Consejo de
Desarrollo Productivo, Económico y Social, este último incorporando
A nivel nacional, el control social también será realizado por
organizaciones e instituciones representativas de la Sociedad Civil
convocadas y organizadas por la Iglesia Católica. Sus principales
atribuciones son acordar con el ejecutivo indicadores para la EBRP,
seguimiento de gestión y evaluación, conocer los movimientos de la
CuentaEspecial delDiálogo y designar un síndico social en el Directorio
Unico de Fondos.
Por último, los responsables del control social deberán canalizar
denuncias ante el Congreso Nacional, la Contraloría General de la
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República y otras instancias competentes del Estado, sobre posibles
irregularidades en el manejo y administración de los recursos.
Conocerán a detalle el movimiento de las operaciones realizadas sobre
los recursos HIPC 11, acordarán con el poder ejecutivo indicadores de
gestión que se utilizarán para evaluar los resultados, efectos e impactos
de la EBRP en los distintos niveles públicos. Realizarán seguimiento
a la gestión de programas y proyectos para la reducción de la pobreza
y evaluación de sus avances e impactos.
en su competencia, en el fortalecimiento municipal. Para efectivizar
el trabajo se han conformado Grupos Operativos Locales (GOLes).
Estos grupos se constituyen en un trabajo coordinado entre consultores
del Viceministerio de Planificación Estratégica y ParticipaciónPopular,
profesionales del programa de empleo y egresados universitarios. Este
grupo conformado por un equipo técnico de profesionales y los
egresados de las universidades, monitorearán la ejecución de los
recursos HIPC 11, apoyarán en las actividades de licitación, calificación,
y adjudicación de contratos, a la vez de contrihuir a la elaboración
de perfiles en formato FPS y apoyar al control social.
Fortalecimiento Municipal
Como ya ha sido señalado anteriormente, a través de la Ley
del Diálogo Nacional los municipios recibirán un flujo de recursos
mucho mayor a los percibidos en años anteriores. Los $us 300 millones
anuales que hasta antes de la Ley del Diálogo administraban los
municipios, luego de la Ley se incrementan a $us 500 millones. El
aumento es del 66%, sin embargo algunos municipios debido a la
fórmula empleada progresiva por pobreza, incrementarán sus recursos
en más del 600%. Para tal efecto, es necesario apoyar y fortalecer a
los gobiernos municipales de manera que éstos hagan uso efectivo de
los recursos, a la vez de mejorar los niveles de ejecución.
Con el objeto de alcanzar estos objetivos ha sido diseñado el
Plan ARCO: Agenda de Responsabilidad Compartida (ARCO). La
Agenda busca que todas las instancias de la cooperación internacional,
Prefecturas y otras involucradas con los municipios, apoyen, cadaquien
Al final el objetivo es que los municipios puedan ejecutar
mayores recursos de inversión y así cumplir con el desafío que les
plantea la Ley del Diálogo. El apoyo de todas las instancias nacionales
y de la cooperación internacional en este objetivo, logrará el beneficio
de todo el país.
Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE)
El Plan Nacional de Emergencia forma parte del componente
social de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza. Tiene
por objeto aliviar el incremento del desempleo abierto sobre todo en
las ciudades y zonas rurales.
El PLANE consiste en la creación de empleo temporal masivo,
apoyando la ejecución de inversión pública en el ámbito municipal,
priorizando aquellos proyectos intensivos en mano de obra.
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Los recursos a emplearse en el PLANE provienen de la
Cooperación Internacional y serán canalizados a través del DUF. La
selección de trabajadores y profesionales estará a cargo de las Entidades
Mayoristas (ONGs, Entidades financieras privadas u otras instancias
no gubernamentales). Los proyectos serán propuestos por entidades
gubernamentales y no gubernamentales (Municipios, Prefecturas. juntas
de vecinos, OTB's, COMIBOL, SNC y otras con aprobación municipal
o prefectural) dependiendo de la competencia y programa específico.
que a través de un adecuado manejo, no deberíamos tener problemas
de distribución de tierras.
El PLANE comprende 4 programas que son: el Programa de
Empleo de Servicios (PES). que consiste en el financiamiento de la
mano de obra para la realización de actividades de beneficio público;
el Programa de Empleo Rural (PER), que financia el mantenimiento
preventivo de caminos; el Programa Intensivo de Empleo (PIE), que
consiste en operaciones de crédito a gobiernos municipales y prefecturas
para realizar proyectos de inversión con alto contenido de mano de
obra y el Programa de Apoyo a los Gobiernos Municipales (PAGM),
mediante la contratación de profesionales demandados por los mismos
municipios.
Parte de los problemas que estamos enfrentando son como
consecuencia que aún falta sanear un 89% de la superficie sujeta a
saneamiento. Unicamente un 11% se encuentra saneado, quedando un
62% pendiente, y un 27% en proceso de saneamiento. (Ver Cuadro
13). Esto se debe principalmente a una falta de financiamiento al
Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) organismo ejecutor.
Cuadro 13
ESTADO DEL PROCESO DE SANEAMIENTO Y
TITULACION DE TIERRAS
Encuentro por la Tierra
Bolivia tiene una extensión de 109 millones de hectáreas, es
decir, aproximadamente 13 ha. por habitante, de esto casi la mitad son
bosques, es decir más de cinco hectáreas percápita de bosques. La
amplia superficie de tierra y bosques con que dispone el país, significa
O TIERRA
SANEADA IEN PROCESO O POR SANEAR
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Otro de los motivos que han generado problemas es la falta
de una política de Estado en este tema. Una política con un mínimo
de consenso entre los distintos actores: Confederación Sindical Unica
de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), Confederación de
Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB), Confederación Agropecuaria
Nacional (CONFEAGRO), Confederación Sindical de Colonizadores
de Bolivia (CSCB),Movimiento SinTierra y otros, y que seacompartida
por los partidos políticos y sectores.
Lasiniciativas del HIPC 1y HIPCII se constituyen en elementos
clave para alcanzar las metas sociales y económicas deseadas, y se
demuestra que el buen desempeño en el campo económico y social
de Bolivia han sido reconocidos por la comunidad internacional.
Ante la falta de recursos se ha solicitado al grupo consultivo
más recursos y la respuesta de la cooperación ha sido alentadora. Para
poder definir una política de Estado, el gobierno quiere llevar a cabo
un encuentro por la tierra en la que participen todos los sectores sin
exclusiones, donde se discuta esta temática de la manera más abierta
con la voluntad de todos para buscar consensos. Se espera que los
distintos grupos sean escuchados por el gobierno, pero también se
escuchen entre sí para concertar y formular una política de Estado en
el área de tierra. Se consensuarán cambios a reglamentos, decretos y
leyes, y en caso de presentarse disensos, se acercarán las posiciones
divergentes.
El resultado de este proceso culminó con la promulgación de
la Ley del Diálogo, en la que se cumplen cuatro reglas fundamentales
en la lucha contra la pobreza. El primer gran elemento es que ahora
se dispone de mayores recursos provenientes del HIPC 11 y de la
cooperación a través del FPS para destinarlos a la inversión productiva
y social. Segundo, no sólo se dispone de más recursos, sino que ahora
éstos se distribuirán de mejor forma, tomando en cuenta por primera
vez en Bolivia. indicadores de pobreza que logran mayor equidad en
la distribución de recursos. El tercer elemento clave, es la participación
de la sociedad para una mejor utilización de los recursos. Ahora serán
los propios beneficiarios quienes definan el destino de las nuevas
inversiones. Muchos de ellos se equivocarán, pero la ventaja es que
aprenderán de sus errores. Esta es una clara respuesta al pedido que
las comunidades realizaron en el Diálogo Nacional cuando dijeron:
"Nosotros sabemos más que ustedes sobre nuestras prioridades y
necesidades". Y por Último. estos recursos serán mejor controlados a
través de instancias de control social, tales como los Comités de
Vigilancia, los Consejos de Desarrollo Económico, Productivo y Social,
Conclusiones
La Nueva Política Económica ha logrado avances importantes.
Sin embargo los niveles de vida alcanzados son aún muy bajos, así
lo señalan los indicadores sociales. Aún queda un largo camino por
recorrer.
Los procesos participativos de diálogo en las distintas instancias
territoriales del país, en las cuales se recogió la demanda en el campo
económico y social, han dado lugar a la elaboración de la EBRP.
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y la sociedad civil, a quienes se les ha dado plena potestad de intervenir
en el proceso. Quienes deciden en qué invertir, serán al mismo tiempo
los beneficiarios de las obras y al mismo tiempo los que deberán
realizar el control social.
Todas estas iniciativas no serían posibles de lograr sin el
fortalecimiento municipal a través de recursos humanos capacitados
y motivados. El plan ARCO pretende constituirse en el canal a través
del cual se compatibilicen las demandas municipales con las políticas
del Gobierno Central.
Cuadro 14
EBRP 1 Ley Diálogo - 4 Reglas para la lucha contra la pobreza
Por último, el encuentro por la tierra permitirá que los distintos
actores involucrados en la problemática consensuen una política de
Estado al respecto. Como ya ha sido señalado anteriormente, a través
de un manejo adecuado, el problema del espacio no debiera encontrar
mayores obstáculos para concertar una solución.
1
HIPC - FPS
más
u
3
Decisión de la Comunidad
recursos
2
mejor
u
utilizados
4
'<
L. . distribuidos por pobreza
Comité de
,mejor
Vigilancia
E
u
distribuidos
CODEPES
mejor
u
Soc. Ciri
controlados
Los esfiierzos coordinados de apoyo municipal nos llevaran
al punto de inflexión en la lucha contra la pobreza
El Plan Nacional de Empleo de Emergencia se constituye en
una política social - coyuntural que pretende, a través de la generación
de empleo, incrementar la demanda agregada en especial en aquellos
sectores más vulnerables a los shocks económicos externos e internos.
Si todos trabajamos juntos en estas tareas, haremos que al
ejecutarse las cuatro reglas de la lucha contra la pobreza, se logre el
principal objetivo de la Ley del Diálogo: Reducir la Pobreza.