que reforma el artículo 133 de la constitución política de los estados

QUE REFORMA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, A CARGO DE LAS DIPUTADAS LORETTA ORTIZ AHLF Y MARGARITA ELENA
TAPIA FONLLEM, DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS DEL PT Y DEL PRD,
RESPECTIVAMENTE
Quienes suscriben, integrantes de diversos grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados, con fundamento en
lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como
en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta
soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 133 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
a. Ubicación diferenciada de tratados internacionales
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha distinguido con nitidez que los tratados internacionales ostentan una
jerarquía diferenciada atendiendo al contenido material que regulan. Los tratados internacionales en materia de
derechos humanos tienen en México la misma jerarquía que la Constitución Federal; mientras que el resto de
tratados internacionales se encontrarían por encima de las leyes federales y generales, pero por debajo de la
Constitución, tal como se desprende de la resolución del pleno, en el amparo en revisión 120/2002:
“En las condiciones relatadas, es posible concluir que, en términos del artículo 133 constitucional, los tratados
internacionales, al ser parte de la Ley Suprema de toda la Unión, se ubican jerárquicamente por encima de las
leyes federales y, por otra parte, atendiendo a las consideraciones de derecho internacional que serán
desarrolladas a continuación, también por encima de las leyes generales; en el entendido de que esta Suprema
Corte no se ha pronunciado respecto a la jerarquía de aquellos tratados internacionales cuyo contenido esté
referido a derechos humanos, caso en el cual, pudiera aceptarse que la jerarquía de éstos corresponda a la de la
Constitución Federal misma, al concebirse dichos instrumentos internacionales como una extensión de lo
previsto por ésta”.
En los puntos resolutivos puede leerse:
Primero. En la materia cuyo conocimiento asumiera este Tribunal pleno, se establece la jerarquía de los tratados
internacionales en los términos del último considerando de este fallo.
Dado que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Contradicción de Tesis 293/2011) ha
reiterado esta ubicación jerárquica diferenciada, a pesar de la reforma integral que entró en vigor el 11 de junio de
2011, resulta oportuno establecer en la propia Constitución dicho tratamiento diferenciado y dotar de mayor certeza
al ordenamiento jurídico fijando la ubicación de los diversos tipos de tratados desde la propia Carta Magna. Es por
ello que la presente iniciativa propone reconocer que los derechos humanos que provienen de tratados
internacionales se ubican en la misma jerarquía que los derechos humanos que provienen de normas
constitucionales. Adicionalmente la iniciativa propone definir que los tratados internacionales en materias diversas
a los derechos humanos, se entenderán ubicados jerárquicamente en el nivel inferior de la Constitución.
b. Distinción entre reglas y principios
La distinción entre reglas y principios tiene una importancia que ha sido destacada por la ciencia constitucional
moderna:
Los principios son clave para entender por una parte el paso del estado de derecho al estado constitucional; la
transformación de la argumentación jurídica con la incorporación del silogismo práctico; la renovación sobre otras
bases del carácter sistemático del derecho; la asunción de una textura siempre abierta en el derecho; la aparición
del modelo argumentativo en el derecho en adición al normativo, realista o puramente axiológico; y una
aproximación al entendimiento de los nexos entre derecho y moral, sin los complejos de las visiones
paleopositivistas.1
Esta distinción proviene de las tesis defendidas por un importante filósofo del derecho. En Taking Rights
Seriously , Ronald Dworkin plantea que el derecho es más que un conjunto de reglas, por lo que realiza una fuerte
crítica a las tesis positivistas.
Dworkin sostiene que además de reglas, existen principios (y políticas, que podrían entenderse como una especie
de principios) que han de ser ponderados para su aplicación frente a otros principios y que son precisamente éstos
los que permiten solucionar los casos difíciles a los que se enfrenta los juzgadores durante la aplicación del
Derecho.
“La diferencia entre principios y reglas es una distinción lógica. Ambos tipos de estándares apuntan a decisiones
particulares acerca de obligaciones legales en circunstancias particulares, pero difieren en el carácter de la
dirección que dan. Las reglas son aplicables en una forma de todo o nada. Si los hechos que una regla estipula se
dan, entonces o la regla es válida, en cuyo caso la respuesta que otorga debe ser aceptada, o no lo es, en cuyo
caso en nada contribuye a la decisión...”.2
En cambio, para Dworkin, los principios:
“...no producen consecuencias legales que se sigan automáticamente cuando las condiciones estipuladas se
presentan. Decimos que nuestro derecho respeta el principio de que ninguna persona puede beneficiarse de su
propia culpa, pero no queremos decir que la ley nunca permita a una persona beneficiarse de su propia culpa o
errores por él cometidos. El caso más notorio es la prescripción positiva...”3
La iniciativa que nos ocupa pretende recuperar esta diferenciación fundamental y hacerla explícita en el artículo
133 constitucional.
Resulta indispensable admitir que los derechos humanos se expresan casi en la totalidad de los casos a través de
principios (ya sean constitucionales o de fuente internacional) por lo que conviene distinguirlos de las reglas
ordinarias del sistema jurídico. La distinción entre reglas y principios no es meramente una distinción subjetiva o
vaga. Se han destacado diversas características que permitirían que la reforma que se propone, funcione
adecuadamente y sea inteligible para los juzgadores mexicanos:
* Las disposiciones que expresan principios son formuladas en un lenguaje extremadamente fluido, vago,
indeterminado
* Los principios tienen un contenido normativo más general y antes que dirigirse a los comportamientos se
dirigen a las actitudes
* Los principios no tienen la estructura lógica de las reglas. Son normas categóricas (no están ligadas a una
condición) que están privadas de un ámbito específico de aplicación.
* Los principios son normas fundamentales (fundamento de otras normas) y dan identidad material al
ordenamiento en su conjunto
* Los principios no admiten la interpretación literal y no es posible su aplicación por subsunción. Tienen un
carácter orientador respecto a las reglas y los conflictos entre principios se resuelven con la técnica de la
ponderación.
* Los principios son habitualmente mencionados (separación de poderes o certeza, por ejemplo) pero no
formulados porque en realidad no expresan normas, sino doctrinas jurídicas completas.
* Ni la forma deóntica, ni la forma imperativa (característica de la reglas) se adaptan a la formulación de
principios, sino que se trata del reconocimiento de valores jurídicos, políticos o morales que se asumen como
preexistentes.
* Los principios son normas teleológicas (no prescriben un comportamiento preciso sino que encomiendan la
obtención de un fin que puede ser logrado usando más de un medio).
* Muchos principios son metanormas o normas de segundo grado que se dirigen a los jueces y funcionarios para
la aplicación de reglas.
* La estructura lógica de los principios se distingue del de las reglas porque no hay hecho condicionante.4
Para reconocer que la distinción entre reglas y principios ya opera en la práctica jurídica mexicana y que la
iniciativa propuesta únicamente recoge las mejores prácticas en materia de interpretación constitucional, baste citar
dos tesis, una de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y otra de un tribunal federal mexicano que recogen la
distinción planteada:
[J]; 9a. Época. Pleno; S.J.F. y su Gaceta. Tomo XXV. Mayo de 2007. Página 1644.
Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Jalisco. Los artículos 23, fracción XXVI, y 34,
fracción XIX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la entidad, que establecen reglas para su ratificación, no
transgreden los principios de independencia judicial y de división de poderes.
Los citados preceptos al establecer la facultad del pleno del Supremo Tribunal de Justicia de Jalisco de elaborar
un dictamen técnico en el que analice y emita opinión sobre la actuación y el desempeño de los Magistrados que
lo integran, y la facultad del presidente del propio Tribunal de remitirlo al Congreso del estado, a fin de que
decida sobre su ratificación, no generan interferencia o intervención por parte del Poder Legislativo, ni mucho
menos dependencia o subordinación del Poder Judicial y, por ende, no transgreden los principios de
independencia judicial y de división de poderes contenidos en los artículos 49 y 116 de la Constitución de la
República, porque conforme al artículo 61, párrafo tercero, de la Constitución de dicha entidad federativa se
facultó al Poder Legislativo para que decida soberanamente sobre la ratificación o no ratificación de los
magistrados del mencionado Tribunal, mediante el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, lo
cual significa una autorización para que el Congreso local tenga injerencia legal en dicho procedimiento, y
constituye un ejemplo de la colaboración de Poderes en la realización de ciertas funciones normativas.
Pleno
Controversia Constitucional 9/2004. Poder Judicial del Estado de Jalisco. 23 de octubre de 2006. Unanimidad de
diez votos. Ausente: Juan Díaz Romero. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Mara Gómez Pérez.
El Tribunal Pleno, el diecisiete de abril en curso, aprobó, con el número 38/2007, la tesis jurisprudencial que
antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de abril de dos mil siete.
[TA]; 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta. Tomo XXI. Abril de 2005. Página 1430.
Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre constitucionalidad de leyes. El Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se encuentra obligado a aplicarla cuando analice la legalidad de un
acto opuesto a los valores, principios y reglas de la Constitución Federal.
De la lectura de la tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, página/J.
38/2002, de rubro: Jurisprudencia sobre Inconstitucionalidad de una Ley. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa se encuentra obligado a aplicarla, siempre que sea procedente, al juzgar la legalidad de un acto o
resolución fundados en esa ley. Publicada en la página 5 del Tomo XVI, agosto de 2002, Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, se advierte que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa se encuentra obligado a aplicar las jurisprudencias que decreten la inconstitucionalidad de un
precepto legal; sin embargo, tal aplicación no es irrestricta, sino que debe atender a lo siguiente: A) En términos
de los artículos 94, octavo párrafo, constitucional y 192 de la Ley de Amparo, la jurisprudencia que establezca la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin distinción alguna, será obligatoria para todos los tribunales que
materialmente ejerzan la función jurisdiccional, pertenezcan o no al Poder Judicial de la Federación, por lo que
debe aplicarse cuando se analicen cuestiones de legalidad; B) Atento al principio de supremacía constitucional
consagrado en el artículo 133 constitucional y conforme a la tesis que se comenta, sobre cualquier acto de
autoridad, ley o reglamento, deben prevalecer los valores, principios y reglas consagrados en la Constitución
Federal; C) En virtud de este principio los efectos de todo acto fundado en un precepto declarado
inconstitucional deben ser nulificados y cesar las consecuencias que genera, concreta y específicamente, cuando
sean opuestas a la ratio legis y al contenido conceptual constitucional; y D) A fin de que se respete el principio
de supremacía constitucional, todos los órganos jurisdiccionales deberán optar por la “interpretación conforme”
a la Constitución Federal, cuando los preceptos legales puedan admitir dos o más interpretaciones diferentes y
opuestas.
Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
Amparo directo 484/2004. Jorge Alberto Castro Pérez. 2 de febrero de 2005. Unanimidad de votos. Ponente:
Hilario Bárcenas Chávez. Secretaria: Silvia Angélica Martínez Saavedra.
Amparo directo 7/2005. Guillermo Alfredo Oviedo Plata. 2 de febrero de 2005. Unanimidad de votos. Ponente:
Hilario Bárcenas Chávez. Secretaria: Karla Mariana Márquez Velasco.
Revisión fiscal 387/2004. Administrador Local Jurídico del Centro del Distrito Federal, unidad administrativa
encargada de la defensa jurídica del Secretario de Hacienda y Crédito Público, del Jefe del Servicio de
Administración Tributaria y de la autoridad demandada. 9 de febrero de 2005. Unanimidad de votos. Ponente:
Jean Claude Tron Petit. Secretaria: Sandra Ibarra Valdez.
El instrumento para la solución de conflictos entre principios, tanto en la teoría como la práctica de la
interpretación constitucional en el mundo, ha sido la ponderación y no el establecimiento de un rígido sistema de
jerarquía.
“La pluralidad de principios y la ausencia de una jerarquía formal entre ellos hace que no pueda existir una
ciencia sobre articulación, sino una prudencia en su ponderación”.5
A la misma conclusión llegan constitucionalistas mexicanos:
Los conflictos entre principios, según la teoría y la praxis, no se resuelven mediante los criterios clásicos de
solución de antinomias, sino mediante la ponderación de los principios en el caso concreto.6
Lamentablemente la Suprema Corte de Justicia de la Nación se aparta de esta práctica global de las jurisdicciones
constitucionales y optó (al resolver la Contradicción de Tesis 293/2011) por definir una jerarquía suprema que
prevalece sobre todo principio de derechos humanos, a saber, las restricciones expresadas en reglas de rango
constitucional. Para corregir esta deficiencia la presente iniciativa propone definir que los conflictos que puedan
presentarse entre principios (o entre principios y reglas respaldadas por principios) deberán solucionarse
atendiendo al caso concreto y mediante la ponderación: nunca de manera apriorística.
c. Jerarquía de reglas constitucionales que restringen derechos humanos
Ahora bien, al resolver la Contradicción de Tesis 293/2011 la Suprema Corte de Justicia de la Nación omitió
atender al principio pro persona contenido en nuestro artículo primero constitucional y optó por fijar en la más alta
jerarquía dentro del orden jurídico nacional a las reglas constitucionales que restringen derechos humanos. Esta
interpretación definió de forma estática que los derechos humanos cederán siempre ante las restricciones expresas
de la Constitución.
Esta interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación distorsiona el carácter democrático, plural y
abierto de la Constitución, pues sus contenidos deberían armonizarse antes que fijarse en forma pétrea:
“La asunción del pluralismo en una Constitución democrática es simplemente una propuesta de soluciones y
coexistencias posibles, es decir, un “compromiso de las posibilidades” y no un proyecto rígidamente ordenador
que pueda asumirse como un a priori de la política con fuerza propia, de arriba hacia abajo. Sólo así podremos
tener constituciones “abiertas”, constituciones que permitan, dentro de los límites constitucionales, tanto la
espontaneidad de la vida social como la competición para asumir la dirección política, condiciones ambas para la
supervivencia de una sociedad pluralista y democrática.
...
La coexistencia de valores y principios, sobre la que hoy debe basarse necesariamente una Constitución para no
renunciar a sus cometidos de unidad e integración y al mismo tiempo no hacerse incompatible con su base
material pluralista, exige que cada uno de tales valores y principios se asuma con carácter no absoluto,
compatible con aquellos otros con los que debe convivir.”7
La presente iniciativa propone definir que solamente los principios constitucionales podrían ser argumentos, en un
caso concreto, para limitar el alcance de un principio proveniente del derecho internacional y no así cualquier regla
constitucional. Las reglas del ordenamiento jurídico –si no se encuentran respaldadas por un principio en materia
de derechos humanos– deben ceder ante los principios sin que obste para ello que se encuentren consagradas en la
propia Constitución.
d. Interpretación de derechos humanos a cargo de toda autoridad del Estado
La interpretación, vigencia y respeto de los derechos humanos constituye una obligación de todas las autoridades
del Estado. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el “Control de Convencionalidad”
resulta una función de cualquier autoridad pública y no sólo del Poder Judicial:
239. La sola existencia de un régimen democrático no garantiza, per se, el permanente respeto del derecho
internacional, incluyendo al derecho internacional de los derechos humanos, lo cual ha sido así? considerado
incluso por la propia Carta Democrática Interamericana. La legitimación democrática de determinados hechos o
actos en una sociedad esta? limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos
humanos reconocidos en tratados como la Convención Americana, de modo que la existencia de un verdadero
régimen democrático esta? determinada por sus características tanto formales como sustanciales, por lo que,
particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de los Derechos, la
protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable a la regla de mayorías, es decir, a la
esfera de lo “susceptible de ser decidido” por parte de las mayorías en instancias democráticas, en las cuales
también debe primar un “control de convencionalidad” (supra párrafo 193), que es función y tarea de cualquier
autoridad pública y no sólo del Poder Judicial. En este sentido, la Suprema Corte de Justicia ha ejercido, en el
Caso Nibia Sabalsagaray Curutchet, un adecuado control de convencionalidad respecto de la Ley de Caducidad,
al establecer, inter alia, que “el límite de la decisión de la mayoría reside, esencialmente, en dos cosas: la tutela
de los derechos fundamentales (los primeros, entre todos, son el derecho a la vida y a la libertad personal, y no
hay voluntad de la mayoría, ni interés general ni bien común o público en aras de los cuales puedan ser
sacrificados) y la sujeción de los poderes públicos a la ley”. Otros tribunales nacionales se han referido también
a los límites de la democracia en relación con la protección de derechos fundamentales.8
Diversos tratadistas han reiterado que la interpretación y aplicación de los derechos humanos “compromete” a la
autoridades de los diferentes poderes del Estado y no solamente a las del Poder Judicial.9
Puede citarse la opinión del Magistrado de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica,
Ernesto Jinesta L:
“A partir de los casos “Cabrera García y Montiel Flores c/. México” y “Gelman c/. Uruguay” queda, entonces,
dilucidado que “todos los órganos” del Estado, ya no solo los de carácter jurisdiccional deben ejercer el control
de convencionalidad, lo que implica que todos los poderes públicos deben hacerlo, en tanto operadores del
Derecho. De otra parte, se aclara que también deben ejercerlo los “órganos vinculados a la administración de
justica”, lo que comprende, obviamente, a los Tribunales Constitucionales no incardinados en la organización
judicial y que tienen el carácter y rango de un órgano independiente.”10
Por ello, la presente iniciativa propone establecer la obligación de “todas las autoridades” de interpretar los
derechos humanos de conformidad con el principio pro persona consagrado en el segundo párrafo del artículo
primero constitucional.
Por las consideraciones antes expuestas y con fundamento en lo dispuesto por los Artículos 71, Fracción II, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los Artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del
Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta Soberanía, la presente iniciativa con
proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforma el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para
quedar como sigue:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados en
materia de derechos humanos que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente
de la República, con aprobación de dos terceras partes del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los
jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario
que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
Los derechos humanos, de fuente nacional o internacional, constituyen principios a ser optimizados y no se
relacionan en términos jerárquicos. En ningún caso podrá restringirse la extensión o interpretación de los
derechos humanos invocando únicamente el contenido de una regla jurídica, sin importar la ubicación
jerárquica o la fuente de la regla específica. Los derechos humanos únicamente podrán restringirse en la
medida en que entren en colisión con otros principios que también reconozcan derechos humanos,
atendiendo a cada caso concreto. Todas las autoridades tienen la obligación de ponderar los derechos
humanos entendidos como principios subyacentes en el caso, y optar por la interpretación que los potencie
en la mayor medida posible conforme a lo establecido en el segundo párrafo del artículo primero de esta
Constitución.
Los tratados internacionales que regulen materias diversas a los derechos humanos que se celebren por el
Presidente de la República, con aprobación dos terceras partes del Senado, se entenderán ubicados
jerárquicamente en el nivel inferior a la Constitución.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
Notas
1 Jaime Cárdenas, Los principios y su impacto en la interpretación constitucional y judicial, en Tribunales y
Justicia Constitucional , Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Juan Vega Gómez
y Edgar Corzo Sosa (coordinadores), Instituto de Investigaciones Jurídicas, página 100
2 Ronald Dworkin. Taking rights seriously. Harvard University Press, Massachusetts, página 24.
3 Ibid. página 25.
4 Ver, Jaime Cárdenas, Op. Cit. páginas 92-93
5 Gustavo Zagrebelsky, El derecho dúctil , Trotta, Décima edición, 2011, Madrid, página 125.
6 Jaime Cárdenas, Op. Cit. página 95.
7 Gustavo Zagrebelsky, El derecho dúctil , Trotta, Décima edición, 2011, Madrid, página 14.
8 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Gelman vs . Uruguay, Sentencia de Fondo y Reparaciones, 24
de febrero de 2011, Serie C, número 221, párrafo 239 .
9 Ver, Juana María Ibáñez Rivas, Control de convencionalidad: precisiones para su aplicación desde la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos , Anuario de Derechos Humanos, número 8,
2012, página 111
10 Ernesto Jinesta L, Control de convencionalidad ejercido por Tribunales y Salas Constitucionales , en Eduardo
Ferrer Mac-Gregor (coordinador). El control difuso de convencionalidad , Fundap, México, 2012, página 3.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 11 de marzo de dos mil catorce.
Diputadas: Loretta Ortiz Ahlf, Margarita Elena Tapia Fonllem (rúbricas).