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INTRODUCCION
Siempre el conflicto forma parte inevitable de la experiencia humana.
Mientras existan diferentes preferencias, intereses, valores y necesidades, las
personas y comunidades deberán encontrar una forma de solucionar sus metas
divergentes. El desafío, por lo tanto, consiste en poder identificar la crisis, como
parte del conflicto y buscar la mejor manera de solucionarla, mediante un buen
manejo de ésta; de tal modo de lograr o mantener los objetivos fijados sin que
se escale a una situación extrema, como es la guerra.
Existe consenso en que la esencia de la Política Internacional es la
coexistencia de relaciones de cooperación y de conflicto entre los estadosnación, las que mantienen su vigencia como tales, a pesar de la tendencia
globalizante que tiende a profundizar la independencia entre ellos. Estas
relaciones de cooperación y conflicto no se dan independientemente en forma
absoluta, sino que el sistema internacional se desenvuelve indistintamente en
ambos sentidos, en una mezcla de armonía y lucha, de paz y conflicto, tras la
búsqueda de la satisfacción de los propios intereses nacionales.
Si bien es cierto que, a lo que todos aspiran es a la sola existencia de las
relaciones de cooperación, hay intereses de los estados que llegan a ser
incompatibles, especialmente cuando afectan sus objetivos nacionales. Esto los
induce a transformar sus relaciones al modo de conflicto, por lo que la política
de poder continúa dominando la interacción entre los actores políticos, por lo
tanto, se puede señalar que el conflicto existe y será parte de la naturaleza del
hombre.
En la actualidad, las relaciones internacionales dejan en evidencia que
los estados, que conforman el sistema internacional, deben estar preparados
para tomar decisiones ante situaciones de incertidumbre y sorpresa. Existe
consenso en que la esencia de la política internacional consiste en el conflicto y
su solución entre grupos de individuos que no reconocen la existencia de una
suprema autoridad entre ellos. La realidad internacional ha demostrado una
gran cantidad de conflictos que, a medida que transcurre el tiempo presentan
más desafíos a los responsables de tomar las decisiones, ya sea para
afrontarlos y buscar una solución pacífica a ellos, o en su defecto, para
minimizarlos tratando de que no escale a la situación más extrema que es la
guerra. Para ejemplarizar lo anterior, se pueden señalar algunas situaciones de
crisis internacionales, que han escalado a la guerra, como “El asesinato del
Archiduque en Sarajevo” que culminó en la I Guerra Mundial; el “Incidente del
Golfo de Tonkin”, que produjo una crisis que llevó a la guerra de Vietnam o, en
-9los casos más recientes, la “Ocupación de Kuwait”, por parte de Irak, en la
segunda crisis del Golfo, que desató la Guerra del Golfo Pérsico de Irak contra
los Estados Unidos y coaligados, y la “Ocupación de las Islas Malvinas”, por
parte de Argentina, que desencadenó la Guerra del Atlántico Sur en 1982, entre
Argentina y Gran Bretaña. Por otra parte, se pueden señalar aquellas crisis
internacionales que, por su buen manejo, no han llegado al nivel de la guerra,
como lo fue el caso de la “Crisis de los Misiles de Cuba”, desactivado frente a la
amenaza decidida de iniciar una guerra entre Estados Unidos y la Unión
Soviética, en octubre de 1962; o la “no-aceptación por parte de Argentina del
Laudo Arbitral en la Controversia del Canal Beagle”, que desencadenó la Crisis
de 1978 y 1980, entre Argentina y Chile, lo que demostró la factibilidad de
mantener la paz sin renunciar a los intereses vitales en juego.
La “Crisis” se refiere a una situación de decisión frente a un problema
determinado, el cual se puede percibir como una amenaza a los intereses
nacionales que pone en riesgos los objetivos de un estado; o bien que ese
estado pueda generar una situación de crisis para la obtención de algún
objetivo que le produzca algún beneficio. Por lo tanto, este concepto aparece
referido a situaciones de cambio, de movimiento y especialmente a “decisiones”
que hay que tomar; a las acciones, reacciones o inacción que se deben generar
ante un hecho, un evento, una acción, una declaración, etc. Estas decisiones,
de responsabilidad del más alto nivel de la conducción del estado, puesto que
afectan el desarrollo normal de un país y se vulneran sus valores, objetivos
nacionales, funciones, estructuras básicas, etc., comprometen el empleo
efectivo de los “Instrumentos del Poder Nacional” y los “Instrumentos de Acción
Política”, para resolver la situación de conflicto generada.
El objetivo del presente “Manual de Estudios”, es proporcionar una base
teórica del conflicto y de las crisis internacionales, que se manifiestan cuando
existen intereses y objetivos que se contraponen entre los estados. En ese
sentido se definirá la teoría que se requiere para identificar y clasificar las
distintas fases y secuencias del conflicto y la crisis; los diferentes actores que
pueden estar involucrados; las responsabilidades, estrategias, actividades y
toma de decisiones que se deben cumplir en los niveles Político, Político Estratégico y fundamentalmente en el nivel Estratégico, en la gestación, manejo
y solución de una crisis internacional.
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CAPITULO I
A. El Conflicto.
1.
Naturaleza del Conflicto.
El conflicto ha sido objeto de múltiples estudios y teorías, desde la
perspectiva del realismo, con su principal fuente filosófica basada en el
pensamiento de HOBBES, hasta la idealista con el pensamiento de
KANT; aún cuando ambas encuentran su base en la noción de
seguridad y defensa. El origen de la confrontación está en la diversidad
de intereses y, sobre todo, en la diversidad de métodos para
alcanzarlos. Desde la perspectiva de las teorías existentes sobre el
conflicto, se puede señalar que, desde el punto de vista del pensamiento
Idealista, éstas se pueden agrupar en aquellas “que en las relaciones
entre los estados dan excesiva y exclusiva preponderancia a la
imparcialidad de los factores de poder y a los vínculos mutuos en
función de principios compartidos entre las naciones” o la realista que
indica que “la dan al antagonismo natural entre los distintos grupos
humanos, lo cual se expresa en la lucha permanente y excluyente por la
dominación de unos sobre otros”.
A pesar que la época moderna se ha caracterizado por la
existencia de un estrecho intercambio entre los Estados y, que el fin de
la Guerra Fría entre las superpotencias ha marcado una desaparición
del marco polarizado donde se organizaban y orientaban las
percepciones en función del conflicto este – oeste, actualmente existen
otras formas de expresión de intereses nacionales y amenazas, en un
nuevo contexto, que ha generado situaciones de conflicto en diferentes
áreas del planeta.
El conflicto, de acuerdo a su teoría, es una consecuencia
inevitable de la relación entre grupos de gentes que viven en condición
de anarquía, la cual, de alguna manera, se presenta en el sistema
internacional pese a los enormes esfuerzos que se han hecho para
enfrentarlas. Las relaciones de conflicto se refieren a la competencia
entre grupos por bienes escasos, tales como territorio y recursos, o por
la búsqueda de valores y propósitos mutuamente incompatibles.
Esta competencia es reconocida y regulada por la sociedad en general,
la cual -en muchas formas- se beneficia con sus resultados. Sin
embargo, donde y cuando ella se extiende más allá de una regulación
-11efectiva, lo cual sucede con frecuencia, se transforma usualmente en un
conflicto y escala en el uso de la fuerza en diferentes expresiones e
intensidad.
2.
Definición de Conflicto Internacional.
Existen una serie de definiciones del conflicto, que a continuación se
señalan y que son la base para poder explicar la importancia que
adquiere su análisis, su clasificación, las posibles relaciones que se dan
y el origen de los conflictos.
 Conforme lo define el “Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española”, el conflicto es “ enfrentamiento armado” , “apuro, situación
desgraciada y de difícil salida”, “ combate, lucha, pelea” , “problema,
cuestión, materia de discusión”.
 Lewis A. Coser, indica que el conflicto se refiere a “competencia entre
grupos por bienes escasos, tales como territorio y recursos, o por la
búsqueda de valores y propósitos mutuamente incompatibles”.
 En la “Guía Práctica para la Diplomacia y para la Resolución y
Negociación de Conflictos” de Bradford P. Johnson y Catherine
Barnes, se lo define como “una situación en la cual dos o más bandos
perciben que tienen metas o intereses incompatibles, la palabra
Conflicto, se utiliza para describir una relación en la cual cada parte
percibe que las metas, valores e intereses o conducta de la otra parte
son la antítesis de los propios.
 Charles Rousseau, entiende el conflicto internacional como “un
desacuerdo sobre puntos de hecho o de derecho; una contradicción o
una divergencia de tesis jurídica o de intereses entre dos estados”.
 El Proyecto de Manual de Conducción de Crisis de la Defensa
Nacional lo define como “un enfrentamiento, o desacuerdo, entre dos
o más estados, por intereses contrapuestos y que por obtenerlos o
mantenerlos, se esfuerzan en doblegar la resistencia del oponente,
concurriendo eventualmente a la violencia”.
 El Libro de la Defensa Nacional de Chile, define el conflicto
internacional como: “situación confrontacional entre dos o más
estados soberanos que ven amenazados intereses que consideran
importantes. Comprende situaciones tanto de crisis como de guerra”
Consideradas estas definiciones de Conflicto Internacional, se puede
señalar que existe una coincidencia en varios términos expuestos; como
por ejemplo, el “enfrentamiento”, entendido como una lucha o pelea
entre dos contendientes, en estos casos pueden ser “Actores”,
“Estados”, “Grupos de Estados”, “Alianzas”, “Organismos”, etc., vale
-12decir, tiene que existir como primer elemento, dos fuerzas que se
enfrentan. En segundo lugar, se indica “la competencia”, esto se
entiende como la búsqueda de conseguir algún objetivo, un bien o
alguna meta en beneficio de los actores, organismos, fuerzas, etc., que
se enfrentan, segundo elemento. Luego, como tercer elemento, se
señala que ese enfrentamiento o competencia tiene como causa
conseguir o mantener “bienes escasos, valores, intereses importantes o
recursos” de cada “Actor” o “Estado” que se contraponen al otro.
Finalmente, se puede resaltar que el enfrentamiento por la competencia
de intereses y valores contrapuestos se puede abordar mediante “la
discusión, el acuerdo, la pelea o combate, el doblegar la resistencia del
oponente concurriendo eventualmente a la violencia”.
3.
Importancia de realizar el análisis del Conflicto.
Una premisa básica para la resolución de conflictos, consiste en señalar
que las partes involucradas siempre tienen sus propias razones para
trabarse en él. Por más irracional que su conducta, razones y actitudes
parezcan a los observadores externos, las partes involucradas tienen
una lógica interna o justificación que les impulsa y los motiva. La
importancia del análisis del conflicto, es poder entender las causas y
razones que los impulsa a ingresar en un conflicto y poder encontrar las
posibles soluciones que satisfagan aquellos intereses y necesidades
motivadoras, considerando incluso, como solución más extrema “La
Guerra”, de la cual deben buscarse las consecuencias que se
generarán. La identificación de estas causas y razones es uno de los
aspectos más importantes del análisis, no sólo del conflicto sino que
también de las causas que podrían originar una situación de “crisis
internacional”, como parte del conflicto.
4.
Fuente de los Conflictos.
La fuente de situaciones de conflictos, se genera a través de la
convergencia de factores estructurales que envuelven entornos
políticos, sociales, económicos, geográficos e institucionales, y de
dinámicas de relaciones que involucran percepciones de metas,
valores, intereses y motivaciones antitéticos. Las situaciones de conflicto
surgen en el contexto de este entorno estructural y de relaciones, y a su
vez los conflictos moldean las futuras relaciones e inciden en los
diversos aspectos estructurales de los ambientes en los cuales existen
las partes. Cuando las necesidades básicas o problemas que
impulsaron a las partes o actores a tener una situación de conflicto
-13permanecen insatisfechos durante un largo período de tiempo, es
posible que éste se transforme en algo sistémico, con arraigados
modelos de interacción que afectan todos los aspectos de la toma de
decisiones y de sus relaciones externas e internas.
La existencia de los conflictos entre estados tiene su origen en la
existencia de intereses nacionales que se contraponen y se producirá
siempre por el intento de cualquiera de esos estados en alcanzar metas
para
sus
propios
intereses,
con
la
dificultad
de
evitar
el
comprometimiento o vinculación de los intereses de otro “Actor” u
“Estado”. Mucho de los intereses de una nación se satisfacen sin alterar
la existencia de otra u otras naciones, o sin recibir los efectos de sus
propias acciones, pero también es efectivo que, en un escenario
internacional cada vez más interrelacionado y fuertemente competitivo
en variados aspectos, muchas de las actividades que un estado realiza,
causarán, intencionalmente o no, perjuicio a los intereses de sus pares.
Es así que, la fuente u origen de los conflictos puede ser de variadas
razones y responder a determinados factores como son los históricos,
étnicos, sociales, religiosos, económicos o ideológicos, sin embargo son
razones geopolíticas, intereses económicos o acciones políticas las
que, más recurrentemente, producen un conflicto internacional, aún
cuando la causa aparente o coyuntural pueda ser distinta Es así que se
definen en factores Histórico - Político, Político – Ideológico y
Político – Culturales.
5.
Factores estructurales y relativos a situaciones que generan e
inciden en un conflicto.
a.
“Modelos comunes en los conflictos prolongados de grupos
Etno-Políticos”, que surgen de relaciones hostiles de larga
duración entre los miembros de diferentes grupos de identidad y se
caracterizan por estallidos esporádicos de violencia. Este modelo es
común en las sociedades multicomunales, donde existen grupos
múltiples politizados; pero el control político está dominado por un
solo grupo que no responde a las necesidades de otros grupos. Se
pueden describir estas situaciones como conflictos sociales
prolongados, que se basan en tensiones raciales, étnicas y
religiosas muy arraigadas, que se conjugan con las divisiones
estructurales en el interior de las sociedades y con la opresión
política para victimar a uno o más grupos.
b.
“La dinámica de poder”, la cual se caracteriza por los
desequilibrios extremos en las relaciones de poder de las partes
-14involucradas, que algunas veces provienen de la capacidad de
ejercer el poder coercitivo debido a desequilibrios en las
capacidades financieras, militares y de otro tipo. Las percepciones
de poder también emanan de la creencia compartida de que una
parte está dispuesta a usar su poder coercitivo contra la otra, pese
al riesgo de que el costo sea elevado. Algunas veces las partes
mejoran su posición de fuerza en un conflicto debido a que han
podido definir los parámetros del mismo y han logrado que las
partes ajenas al conflicto reconozcan y acepten, en general, sus
reivindicaciones. También se puede generar poder mediante
percepciones de la legitimidad o la autoridad moral de una de las
partes involucradas en un conflicto, debido a que los aliados
poderosos pueden prestar su apoyo a la parte que la comunidad
internacional considera “tiene la razón”.
c.
“Condiciones Políticas Internas”, donde a menudo es imposible
separar el contexto político interno de la política exterior de un
gobierno. En los conflictos internacionales, es absolutamente
necesario tratar de entender qué está sucediendo en el país de
cada una de las partes y cómo estas condiciones podrían afectar su
conducta en la esfera internacional. A menudo, estas posiciones,
aparentemente agresivas, están dirigidas al público interno de cada
país;
sin
embargo,
estos
mensajes
pueden
intensificarse
transformando el conflicto en una crisis a medida que el otro
gobierno interpreta estas posiciones como un reflejo de las
verdaderas intenciones de sus contrincantes.
d.
“Diferencias Culturales entre sociedades”, lo que puede ser
considerado como un sistema de ideas y valores que guían la
conducta. Si bien la conducta no causa la conducta humana, puede
guiar la forma en que se interpretan conductas específicas. Los
actores o partes involucradas en un conflicto son guiados por su
propio sistema de significados y valores culturales para interpretar lo
que sucede en una situación, con miras a descifrar su propia
conducta y la de otras personas, y comprender todas las
comunicaciones intercambiadas entre su grupo y los demás.
Cuando las partes involucradas en un conflicto han sido moldeadas
por diferentes culturas, es posible que haya enormes variaciones en
su interpretación de estas conductas y conceptos. Estas variaciones
pueden producir malos entendidos que creen una barrera en la
claridad de las comunicaciones necesarias para los procesos de
-15resolución de conflictos e incluso, pueden causar el surgimiento de
un conflicto.
6.
Modelos de la dinámica del Conflicto.
En las relaciones de conflicto, se pueden definir distintas formas de éste,
que van desde las interacciones verbales hasta el uso de la fuerza; de
ahí que se establezcan los siguientes modelos de la dinámica del
conflicto:
a.
Las luchas: cuando se enfrentan dos actores de una manera
directa y simple, produciéndose una serie progresiva de amenazas
y acciones y reacciones que van en aumento y profundizan el
conflicto.
b.
Los juegos: cuando los actores en conflicto mantienen un alto
grado de control racional sobre las acciones propias y del oponente,
aunque no se pueda controlar completamente los resultados.
c.
Los debates: conflictos que tienen por objeto modificar la visión
cognitiva de la realidad del adversario u oponente, ya sea motivos,
valores e imágenes. En estos debates, se pretende persuadir,
convencer o lograr la adhesión del oponente.
En
las
relaciones
internacionales,
los
conflictos
normalmente
entremezclan los modelos señalados anteriormente; en algunos
prevalece un tipo, pero con ingredientes del otro, sin que se den
modelos puros. Es en este espectro que se tratan de ubicar “las crisis
internacionales”.
7.
Matriz de Flujo de Transacciones Reales.
La posibilidad de que haya o no relación conflictiva entre los estados,
dependerá en gran medida, de la cercanía o lejanía de los actores; vale
decir la existencia de los modelos de la dinámica del conflicto, dentro de
sus relaciones, dependerá de su ubicación recíproca y de la posibilidad
de ocurrencia de las situaciones de “crisis”. Las relaciones de
intercambio reales entre los estados, como aquellas que son
mensurables y atraviesan sus fronteras, como por ejemplo las
mercaderías, personas e información, pueden dividirse, según la cuantía
de los flujos de transacción, en altas, bajas y mínimas o nulas. Se
reconoce la existencia de otra clase de relación, que no se manifiesta
tan nítidamente como la anterior y que denomina imágenes que
importan un proceso psicológico. Estas relaciones de imagen pueden
ser amistosas y hostiles y aceptan la clasificación de intensas, débiles o
ambivalentes y de inexistentes.
-16Considerando ambas clases de relación, aparecen ocho tipos que
obedecen a la combinación de ellas, de acuerdo a una matriz del flujo
de transacción reales, donde se pueden definir:
-
Relaciones de cooperación.
-
Relaciones de competencia.
-
Relaciones de implicación preñadas de conflictos.
-
Relaciones de coexistencia hostil.
-
Relaciones de coexistencia amistosa.
-
Relaciones de rutina.
-
Relaciones de disuasión.
-
Relaciones de indiferencia atenta.
Matriz de Flujo de transacciones reales:
Percepciones
Intensidad de
Imágenes
Imágenes
Amistosas
Hostiles
Ninguna
Intensas
los Procesos
Intensidad de Relaciones entre Estados
Alta
Baja
Mínima o
Nula
Implicación
Coexistencia
Preñada de
Hostil
Disuasión
Conflictos
Psicológicos
Coexistencia
Ambivalentes
Débil
Competición
Amistosa
Indiferencia
(Parejas
Débiles
Ninguna
Cooperación
Rutina
vacias de RR.
Internacionales
Desde el punto de vista de las mayores posibilidades de conflicto y de
crisis internacionales, la relación más extrema es la denominada
“Implicación Preñada de Conflictos”, que es aquella que se da cuando el
flujo de transacciones reales es alto y, a su vez, cuando las relaciones
de imagen son de una alta intensidad en hostilidad. Cuanto mayor es la
posibilidad de conflicto o de que surja una crisis internacional, tanto
mayor es la cantidad de transacciones entre los actores u estados y,
una mayor percepción de intensidad de imágenes hostiles entre ellos;
sin embargo, no quiere decir que en el resto de las relaciones no se
vayan a producir situaciones de crisis o conflictos, ya que debido a la
volubilidad que pueden tener las relaciones dominadas de imagen, éstas
pueden pasar fácilmente de una imagen hostil cero a una de alta
intensidad.
8.
Niveles de los cuales se explican los conflictos.
-17Los niveles de los cuales se explican los conflictos se pueden dividir en
los siguientes:
-
El nivel individual, en el que se busca explicar el conflicto como un
resultado de la personalidad de los líderes responsables de la toma
de decisiones.
-
El nivel social o de grupo, en que el conflicto se explica en función
de la influencia que ejercen los que rodean al líder, que de alguna
manera dan forma a las decisiones que de éste emanan.
-
El nivel que considera el Estado, como la unidad básica de las
relaciones internacionales y como quien más contribuye al conflicto a
través de sus atributos como tal. Su soberanía, su territorio, su
nacionalismo, su poder y su estructura económica.
-
El nivel transnacional, en el que busca demostrar que el origen o la
fuente del conflicto está más en el nivel de las sociedades que en el
nivel de los estados.
-
El nivel que visualiza el sistema internacional como un todo y en
el cual el conflicto, en cuanto a su forma e intensidad, se explica por
la anarquía y la distribución de poder que existe en él. Así, los que
son escépticos en cuanto a la capacidad del estado para manejar los
conflictos, miran hacia la capacidad reguladora del mismo sistema, a
los organismos internacionales y a sus procedimientos, como la
fórmula para manejar y regular el conflicto.
9.
Tipos de Conflicto.
Existe una clasificación, realizada por varios autores, sobre una gran
variedad de conflictos. Todos ellos sirven para ilustrar que la mayoría de
las luchas internacionales están embutidas en una serie de conflictos
entrelazados donde los ritmos de escalada y desencalada en un
conflicto en particular, deben ser evaluados en su contexto global. La
clasificación de los conflictos es variable y dependerá de los factores en
función de los cuales se intente tipificarlos: duración, intensidad,
amplitud, ámbitos de ocurrencia, naturaleza de los actores involucrados,
cantidad de actores, etc. Siguiendo estos criterios, una clasificación
simple permitirá identificar conflictos de larga y corta duración, de alta
media y baja intensidad; locales, regionales y globales; externos o
internacionales e internos o nacionales; regulares e irregulares,
bilaterales o multilaterales. El comprender la forma cómo se
desarrollan los conflictos, puede facilitar su identificación y posterior
evolución, especialmente para determinar la estrategia a seguir, con el
-18propósito de resolverlos exitosamente. Alguno de los modelos que
señalan, son los siguientes:
a.
Conflictos latentes versus conflictos manifiestos.
Algunas veces existen las condiciones para que ocurra un conflicto,
pero las partes no están conscientes de ello o no están
persiguiendo una estrategia abierta para lograr sus objetivos. Esto
se llama una situación de conflicto latente. Normalmente las
personas ajenas a la situación no comprenden que está ocurriendo
un conflicto hasta que éste se hace manifiesto, cuando los actores
se involucran en acciones abiertas y, a menudo hostiles, uno contra
el otro. Esta distinción sirve para explicar por qué los conflictos a
veces parecen “no haber surgido de ninguna parte”, ya que,
normalmente, las condiciones han existido antes del estallido de las
hostilidades abiertas. Por otra parte, los conflictos que se hayan
manifestado violentamente pueden calmarse, pasando nuevamente
a ser latentes, a menudo después que las partes han llegado a un
punto de agotamiento. Sin embargo, a menos que se hayan
abordado las condiciones subyacentes, el conflicto solo está
pendiente y no resuelto. Subsiste el riesgo de que se manifieste
nuevamente en el futuro. Cuando los conflictos arraigados están en
una fase latente, éste es el momento oportuno para participar en
actividades de prevención de conflictos.
b.
Ciclos de intensidad del conflicto.
Casi todos los conflictos pasan por períodos de “calentamiento” y
“enfriamiento” en lo que se refiere a su intensidad; de igual forma
que una situación de “crisis” que se definirá más adelante en este
trabajo; sin embargo, este ciclo está definido como una respuesta
dinámica a las acciones y reacciones de los actores, donde las
conductas contenciosas estimulan otras más contenciosas. Las
fases
señaladas
a
continuación
y
que
serán
relacionadas con las de la crisis, son las siguientes:
c.
-
El surgimiento del conflicto.
-
La escalada.
-
La polarización.
-
La ampliación.
-
La incitación.
-
La desencalada.
-
El desenganche
Conflictos entrelazados.
descritas
y
-19Existe la tendencia a pensar en los conflictos como si fueran una
sola entidad. Esto tiende a hacer pensar que los conflictos son
bilaterales; sin embargo a medida que éstos se amplían y envuelve
a un número cada vez mayor de actores, aliados o bandos, pasan a
estar vinculados con otros conflictos y con otros protagonistas con
agendas independientes. Este análisis es esencial para la
elaboración de estrategias que permitan una resolución eficaz a los
conflictos
y
constituye
un
elemento
fundamental
para
los
preparativos de negociación. Para entender lo que sucede en un
conflicto focal, hay que examinar el contexto de las relaciones en
que dicho conflicto se está dando. Los conflictos entrelazados
adoptan las siguientes formas:
-
Conflictos en serie o agrupados en el tiempo: la mayoría de los
conflictos son sólo uno en una serie de luchas entre los mismos
adversarios. Para entender la crisis actual, es útil saber lo que
sucedió en el pasado.
-
Convergentes o agrupados en el espacio social: algunos grupos
separados pueden aglutinarse como aliados contra un adversario
común o coalición de adversarios, a menudo exigiendo
denominaciones colectivas cada vez más amplias. Aunque exista
un conflicto focal, la coalición de adversarios tiene sus propias
razones individuales para participar en él.
-
Superposición o Vinculación de problemas: se presenta cuando
los actores luchan principalmente con motivo de un asunto
específico, y otras cuestiones u objetivos surgen o han surgido
con anterioridad y se agregan o superponen en la lucha que
generó el conflicto.
-
Conflictos transversales: los conflictos pueden basarse en
divisiones al interior de, y, a través de los adversarios o, entre
una serie de adversarios que se alían diferentemente en torno a
diversos asuntos controvertidos. Por ejemplo, algunas veces dos
actores o gobiernos son adversarios en un tema pero están en el
mismo bando contra otros actores cuando se trata de un tema
diferente. Los “vínculos transversales” pueden complicar las
situaciones y brindan oportunidades para una participación
constructiva y para resolver cuestiones en un contexto de
negociaciones multilaterales.
-
Conflictos simultáneos: son conflictos externos que ocurren al
mismo tiempo que el conflicto focal o específico, pero no
-20envuelven los mismos adversarios que en ese conflicto
específico.
B. Los Actores del Sistema Internacional.
1.
Características.
Los actores que, tradicionalmente han tenido injerencia en el Sistema
Internacional y en la toma de decisiones en situaciones de Conflicto, de
acuerdo a las tendencias que se observan en la configuración del
sistema
mundial
hacia
el
siglo
XXI,
presentan
las
siguientes
características:
a.
Una multiplicación de los actores y diversificación en cuanto al tipo,
generando una gran heterogeneidad en la forma de relacionarse en
el sistema y provocando disfunciones en el marco institucional
interestatal.
b.
Cambio del tipo de actores. No sólo hay una mayor proliferación en
la
cantidad
del
Estado–Nación,
con
grandes
cambios
y
disminuciones en cuanto a sus atributos a la vez que una
generación de disfunciones en la forma de operar el Estado–Nación
y en la “gobernabilidad” al interior del mismo, sino también una
proliferación
de
actores
transnacionales,
de
diferente
tipo,
capacidad e incidencia. Históricamente, la relación mundial, era
monopólicamente de carácter “interestatal”.
c.
Un alto índice de transnacionalización en la toma de decisiones y en
las relaciones globales: los actores transnacionales no sólo operan
como grupos de presión en el marco estatal, sino que han
alcanzado, en gran cantidad de casos, la capacidad de operar como
factores de poder. El sistema financiero global es un ejemplo
evidente; también los actores transnacionales que tienen incidencia
en telefonía, informática, microelectrónica, en áreas como derechos
humanos o medio ambiente; o actores de carácter espurio
(bastardo), como el narcotráfico o la corrupción, agentes del lavado
de dinero en cantidades multimillonarias que inciden en el
funcionamiento de las economías estatales y de la economía
mundial, a la vez que ambos tienen incidencia en el funcionamiento
de los gobiernos: unos porque intentan comprar, o compran,
definitivamente, a los candidatos o funcionarios; otros, porque se
corrompen o son corruptos.
d.
Crece la complejidad de la estructura mundial (configuración de
poder vigente en el sistema mundial) al no funcionar más con los
-21actores estatales en forma monopólica. El creciente número y
heterogeneidad de actores, complica el funcionamiento, a la vez
que se observa que el Estado–Nación va cediendo espacio a
actores transnacionales en la toma de decisiones.
Conforme a estas características y al nacimiento de otro tipo de actores
que tienen incidencia en la toma de decisiones del Estado–Nación, se
puede señalar que el sistema mundial ya no se puede definir a partir de
la relación entre estados y de las características otorgados por ellos.
Desde el momento que el Estado–Nación ha sufrido transformaciones
en sus atributos esenciales y se encuentra mezclado e influido por
actores transnacionales y también a nivel supraestatal, el sistema
mundial muestra también el resultado de este nuevo fenómeno.
SISTEMA MUNDIAL
DESARROLLO HISTORICO
POCOS ESTADOS
CON CAPACIDAD
DE DECISION
S-XX
S-XIX
FINES S-XX
S-XXI
CRECIENTE
NUMERO DE
ESTADOS,
PERO POCOS
CON
CAPACIDAD
DE DECISION
GRAN
PERIFERIA
ACTORES
TRANSNACIONALES
QUE PRESIONAN
SOBRE EL ESTADO
MUNDO
TRANSNACIONAL
CON MUCHOS
ESTADOS
El gráfico muestra la relación del crecimiento de los estados a partir del
siglo XIX, con un poder de decisión claramente decreciente; en especial,
por la cantidad de actores nacientes y de nuevo tipo que efectúa presión
sobre el principal de ellos que es el Estado–Nación.
2.
Principales actores del Sistema Internacional.
Los principales actores que inciden en el Sistema Internacional y que
pueden tener influencia en la toma de decisiones, son los siguientes:
-
Los Estado-Naciones: que a pesar de ir perdiendo sus atributos
esenciales, se pueden clasificar como los que tienen manejo de la
soberanía, denominados “supra - soberanía”; y aquellos que tienen
“soberanía limitada” por las presiones en las decisiones que
-22ejercen otros estados, los Actores Supraestatales y los Actores
Transnacionales.
-
Organismos Internacionales (OO.II.): denominados como los
lugares donde están representados los gobiernos de los diferentes
estados, bajo la jurisdicción del Derecho Internacional.
-
Organizaciones no Gubernamentales (OO.NN.GG).: definidas
como grupos de personas o de colectividades libremente creadas por
la iniciativa privada, que ejercen, sin animo de lucro, una actividad
internacional de interés general, al margen de toda preocupación de
orden exclusivamente nacional.
-
Empresas transnacionales: son definidas como aquellas que tienen
actividad más allá de las fronteras donde tienen su sede; actúan bajo
una unidad mundial de gestión y tienen como objetivo la
maximización de beneficios. Su competencia, atribuciones y zona de
influencia superan las fronteras de un solo estado.
-
Multinacionales: definidas como aquellas que desarrollan sus
actividades en varios países y, en particular, las que actúan a lo
menos en seis estados distintos y cuyos centros fuera del país de
origen representan más del 20% de todo su activo.
-
Opinión Pública Internacional: afirmaciones de ciertos grupos de
poder que tienen un determinado peso en el quehacer internacional.
Las características del Sistema Internacional que se presentan para el
siglo XXI, en cuanto a la influencia que tiene la proliferación de
“actores”, impone un escenario donde la “toma de decisiones” se ve
limitada, especialmente para aquellos estados que son denominados
como de “Soberanía Limitada”, donde la “presión” y “penetración” de los
actores transnacionales y de otro orden imponen sus reglas y limitan el
poder de decisión de los conductores políticos.
C. La Guerra.
La guerra debe considerarse como la forma más extrema de solución de
conflictos y, dentro de la “crisis”, como el resultado, también más extremo,
de las negociaciones.
La guerra es un fenómeno político cuya causa nace en un objetivo de ese
carácter. Existen varias definiciones sobre la guerra, pero la que podría
reflejar este hecho social dentro del contexto del conflicto y la crisis, es la
que hace el General tratadista y prusiano Karl Von Clausewitz, cuando
señala que “la guerra es un hecho social y natural que constituye la vida de
los estados o entes sociales, durante el lapso en que emplean violentamente
sus potenciales para lograr los objetivos que no pudieron conquistar o
-23mantener por medios pacíficos”, “es la continuación de la política por otros
medios, constituye un acto violento destinado a forzar al adversario a
someterse a nuestra voluntad”.
La guerra no es un fin en sí mismo, sino sólo un medio para lograr una paz
más estable y duradera. Es el último recurso del que disponen los pueblos
para alcanzar lo que estiman de justicia, después de haber agotado todas
las
instancias
para
alcanzar
una
solución
por
medios
pacíficos.
Lamentablemente, no todas las guerras han tenido como objetivo la justicia,
ni la paz como meta, puesto que las ha habido de conquista, de hegemonía
y
de
simple
sojuzgamiento
intempestivamente;
supone
del más
la
débil.
existencia
de
La
guerra
intereses
no
surge
nacionales
contrapuestos y de antagonismos diversos. Por lo general, es el resultado de
un proceso de tensión creciente cuya duración es variable. Normalmente, se
llega a la guerra sólo después del fracaso de las iniciativas político –
diplomáticas de los gobiernos involucrados por encontrar una solución a las
causas de la tensión. La guerra suele ir precedida de una "crisis" y puede
iniciarse tanto por un acto de guerra como por una declaración formal de
hostilidades, aunque esta última no es un requisito necesario.
De las definiciones establecidas anteriormente, se puede deducir que la
respuesta ante una situación que afecte los intereses nacionales de un
estado, se producirá como consecuencia del manejo político – estratégico de
los principales responsables de la toma de decisiones. La guerra será una
alternativa racionalmente válida, cuando esos intereses sean vitales o
trascendentales para un estado, o en su defecto, la situación de crisis
imponga que el logro de los objetivos sean mantenidos o alcanzados por
medio del conflicto armado y sea justificable asumir los riesgos y la
incertidumbre para aceptar los alcances y consecuencias de destrucción que
ella impone.
D. Intereses Nacionales y Objetivos Nacionales.
1.
Intereses Nacionales.
Los intereses nacionales son definidos como “aquellas condiciones o
circunstancias que determinan el modo de vida que se desea adoptar o
que contribuyen al bienestar de la nación; comparado esto con los
irreducibles fines para los cuales la nación se formó. Se puede decir
también, que son el conjunto de conveniencias o necesidades de
carácter colectivo -desde el punto de vista espiritual y material - respecto
de los ciudadanos y de la tradición común de la nación”. El Libro de la
Defensa Nacional de Chile los define como “aquellas condiciones
potenciales o reales, cuya búsqueda y protección se considera
-24ventajosa para la nación”. Se entiende entonces que son aquellas
condiciones que permiten a un estado poder cumplir con sus metas y
objetivos y que se encuentran arraigados desde el nacimiento de la
nación; es por ello que guardan relación con los Objetivos Nacionales
del Estado. Algunos intereses son permanentes y comunes a todos los
estados, como son la seguridad física, económica y la conservación de
las instituciones y carácter nacionales; y otros, intereses de carácter
transitorios, derivados de las posibilidades y consecuencias percibidas
de los eventos internacionales en desarrollo. Dentro de la gama de
intereses nacionales, se identifican aquellos que son “vitales” y cuya
preservación permiten garantizar la existencia de la nación
2.
Objetivos Nacionales.
Los Objetivos Nacionales son la representación formal de los “intereses
nacionales” y por lo tanto, son las metas o propósitos hacia cuyo logro
se dirige la política nacional y se aplican los esfuerzos y recursos de la
nación. Estos objetivos son permanentes, puesto que dan coherencia y
orientan la actividad global del estado y le garantizan al país su plena
independencia e identidad en el seno de la comunidad de naciones.
Junto con ser permanentes, los objetivos mencionados se actualizan
conforme el país se va desarrollando y adquieren concreción en
decisiones, instrumentos y acciones que expresan la voluntad política de
las instituciones democráticas del país. De aquí que se distingan entre
los Objetivos Permanentes y los Objetivos Actuales. Estos últimos
corresponden a la forma en que los gobiernos traducen en medidas, con
criterios de Estado y, por lo tanto, con un horizonte temporal que no
necesariamente se agota en sus propios períodos, los Objetivos
Nacionales Permanentes.
-25CAPITULO II
A. Las Crisis Internacionales.
1.
Importancia del análisis de la Crisis.
Existen numerosos pensadores que han abordado el tema de la
crisis en el ámbito nacional e internacional; sin embargo para efectuar
una aproximación al tema y, antes de definir su concepto, se requiere
centrar la atención en la importancia de su análisis en relación con el
conflicto armado, por los costos y consecuencias que los estados deben
asumir de él.
Con frecuencia el acontecer histórico escapa a las más sensatas
presunciones y hay países que, habiendo planificado minuciosamente la
obtención de un objetivo por medio de la violencia armada, se
encuentran, al término de la guerra, con que deben pagar costos
intolerables en vidas humanas, territorios, dinero o prestigio; entonces
deberán lamentar haberse involucrado en una guerra.
En política internacional, las acciones deben ser deliberadas y
suficientemente aquilatadas, lo que no significa ser siempre quien tome
la iniciativa aparente. Es posible, y así lo demuestra la historia, que
alguna omisión provoque una reacción de otra nación; si la reacción es
violenta, se la podría acusar de agresora y el verdadero iniciador del
conflicto aparecería como agredido. Este último debiera haber previsto
que la actitud de su contraparte tendría determinadas características en
la fuerza y factores utilizados, por lo que podrá graduar la respuesta
según sus intereses, posibilidades y entorno internacional.
Muy a menudo, los estados amenazan con el empleo de la fuerza
armada, aunque en realidad aplicarán los instrumentos diplomáticos,
económicos o políticos. Es conveniente, en consecuencia, ser capaz de
advertir cuán real es la amenaza de la fuerza, para así determinar las
características que tendrá el conflicto. En esta materia los márgenes de
error son estrechos y una mala apreciación puede representar la
diferencia entre una crisis y una guerra.
De esta forma surge una aproximación al tema de la crisis,
donde además de ser considerada como la etapa previa de una guerra,
puede
ser
un
instrumento
político
que
un
estado
emplee
deliberadamente para alcanzar ciertos objetivos. Desde esta última
afirmación, la crisis puede estar inspirada por intereses de diverso orden,
como políticos, económicos, estratégicos, étnicos, sociales, etc., pero el
factor esencial para que sea un instrumento exitoso es que los intereses
que están en juego no sean de una importancia mayor, ni mucho menos
-26vital para el oponente, de manera que esté dispuesto a resignarlos ante
las presiones o demandas recibidas. Asimismo, hay personas que creen
que las crisis internacionales y otros fenómenos de tensión tienen una
dinámica propia que llevando a los países en rumbos de colisión
producen, necesariamente, resultados inconvenientes; otros opinan que
las crisis deben ser básicamente manejadas en procesos de negociación
que faciliten la obtención de objetivos totales o parciales, sin llegar a la
guerra y sin caer en claudicaciones despreciables.
Nuestro país ha gozado de más de un siglo de paz internacional.
El conjunto de situaciones internacionales referidas a la soberanía del
estado, a la integridad territorial y al bienestar y protección de la
población, han podido ser resueltas sin recurrir a la guerra como medio
de legítima defensa. Sin embargo, el país ha tenido que hacer frente a
diversas situaciones calificadas como amenazantes a la soberanía e
integridad en su contexto externo. Dichas situaciones se podrían definir
como “crisis” y en ellas la tensión y las opciones de resolución han
involucrado al conjunto del Estado y a los diversos Campos de Acción.
Nuestras máximas autoridades nacionales, cuando proyectan la
situación internacional del país, a partir del status quo regional y el nivel
de disuasión alcanzado en el corto, mediano y largo plazo, no perciben
que la nación enfrente una situación internacional en la cual la guerra sea
el instrumento que finalmente deba ser usado para la defensa de la
integridad, soberanía y bienestar del país. Sin embargo, existe una
coincidencia en que por su desarrollo, su ubicación, proyección, defensa
y protección de los intereses nacionales deberá enfrentar diferentes
“crisis internacionales”.
Como se ha señalado, las “crisis” no tienen un solo sentido claro y
excluyente que posibilite su delimitación y permita a partir de su uso
heurístico predecir situaciones; de esta forma, se encuentran al menos
dos alternativas de desarrollo para las situaciones de crisis:
-
La “crisis” como preludio de la guerra. Ésta como fenómeno,
explicaría el incremento de la tensión entre dos actores por una
situación de antagonismo que termina en la guerra. Es la alternativa
de suma “0”. En este caso, los antagonismos se traducen en focos de
tensión, éstos en presiones que serán causas de conflictos y a su vez
éstos al escalar culminarán en la guerra.
-
La “crisis” como situación de antagonismo que genera opciones y
oportunidades de satisfacción de intereses por medios diferentes a la
guerra. Es decir, las alternativas de resolución del antagonismo se
-27expresan en alternativas de “suma variable”. Si bien hay un riesgo de
guerra, no existe una correlación directa entre “crisis” y un conflicto
armado que se defina como guerra. En este otro caso, a diferencia
del anterior, la crisis puede ser “creada”, puede haber una “maniobra
de crisis” de la cual el Estado puede ser sujeto u objeto, como parte
de un proceso estratégico de interrelación de actores sobre intereses
en disputa. La crisis puede generar un riesgo de guerra; pero las
alternativas aparecen centradas en su resolución sin desembocar en
un conflicto armado. La situación de tensión y antagonismo
expresada en la crisis puede revertirse a una situación nueva
aceptada por los actores enfrentados.
La importancia del análisis de la crisis radica en poder
identificarla como un instrumento de la política que, a diferencia de la
guerra, tiene un carácter reversible, donde se busca el logro de los
objetivos mediante la modificación de la voluntad del oponente y no
quebrantando sus capacidades o voluntad de lucha. Para ello deben
tener participación la totalidad de los medios de los cuatro campos de
acción del Estado (diplomático, económico, interno y bélico). Los
objetivos que se quieren mantener o lograr, deben tener una connotación
que no sea de vital importancia, ya que de esta forma el conflicto se torna
en “intensidad limitada”, en el que los fines se obtienen sin recurrir al
empleo generalizado de la fuerza militar.
Si se acepta la situación internacional actual, es posible concebir
la crisis como una de las formas más recurrentes que adoptará el
conflicto. De aquí que se haga necesario establecer parámetros para
determinar qué situaciones pueden desembocar en crisis, de modo de
manejarlas adecuadamente y que no traspasen o escalen a la guerra.
2.
Definiciones de Crisis Internacional.
Existen numerosas definiciones del concepto de “crisis” y todas
tienden a encasillarla bajo dos puntos de vista. La primera de ellas, la
sitúa como la etapa inicial de un conflicto armado, vale decir el período
previo a las declaraciones oficiales de guerra entre dos o más estados y
donde las negociaciones diplomáticas no tuvieron un éxito adecuado. La
otra, la sitúa como un instrumento de la política que posibilita el uso de la
maniobra de crisis que conlleva el uso de una diplomacia más coercitiva
donde los objetivos se logran sin el uso generalizado de la fuerza.
Las principales definiciones que se pueden considerar para definir
las crisis son las siguientes:
-28a.
El diccionario de la Lengua Española, la define como el momento
decisivo de un negocio grave y de consecuencias importantes, o la
situación de un asunto o proceso cuando está en duda la
continuación, modificación o cese.
b.
Bobbio y Matteucey, en la organización del Diccionario de Política,
la definen como un momento de ruptura en el funcionamiento del
sistema; como un cambio cualitativo en sentido positivo o negativo,
destacando tres elementos que la caracterizan: su carácter
instantáneo y frecuentemente impredecible, su duración a menudo
limitada y poseer una fuerte incidencia sobre el funcionamiento del
sistema. De acuerdo al tipo de sistema, se tendrían las siguientes
situaciones: crisis del sistema político, crisis gubernativas y crisis
internacionales, ésta última, que interesa al presente estudio, se
refiere a las crisis entre los estados.
c.
El General A. Beaufré la define como “un estado de tensión en el
curso del cual existe un riesgo de escalada hacia un conflicto militar
y donde se quiere impedir al adversario que adquiera una cierta
ventaja política o militar”.
d.
Charles F Hermann lo define como “una situación que amenaza
objetivos de alta prioridad de la unidad que está adoptando
decisiones, que restringe el tiempo disponible para la respuesta y
que sorprende a los miembros de la unidad de toma de decisión.
e.
Michael Breecher y Jonathan Wilkenféld la definen como “una
situación derivada de un cambio en el entorno externo e interno de
un estado que hace percibir a los encargados de la toma de
decisiones una amenaza a los valores básicos, tiempo finito para
responder y la posibilidad de verse envueltos en un conflicto militar”.
f.
El académico Carlos Castro Sauritan, señala con respecto a la crisis
“que puede estar definida como un sistema dinámico de acciones y
reacciones entre dos o más naciones; sistema que ha tenido
comienzo por la violación de las normas internacionales por parte
de uno de los actores. Las normas pueden ser normas positivas del
derecho internacional o también usos y costumbres respetados por
la comunidad en la vida de relación”.
g.
La Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales, define la crisis
como “un término vulgar que aspira a alcanzar significado
científico”. Algunos tratadistas lo emplean como sinónimo de
tensión, pánico, catástrofe, desastre, violencia o violencia latente.
Otros autores, más próximo a su significado médico, emplean el
-29término en el sentido de “punto crucial”, es decir, el punto en que la
salud de un organismo inicia un proceso de signo contrario a su
estado anterior. En el análisis del proceso de adopción de
decisiones, con el término “crisis” se alude a un tipo específico de
situación o a un acontecimiento.
Señala además, que son posibles dos usos del término: uno que
podría llamarse concreto, y otro, abstracto analítico. El uso concreto
describe el contenido de una política, de un problema, de una
situación
determinada.
subrayan
las
Las
características
concepciones
genéricas
abstracto-analítico
de
las
situaciones
consideradas, sin tomar en cuenta si un caso particular entraña, por
ejemplo, una crisis internacional, una crisis política o una crisis
individual.
- Definiciones concretas. Entre ellas, la más refinada es la de
Herman Kahn, que llega a enumerar 44 etapas diferentes en la
escalada político-militar, etapas que van desde una provocación
sin importancia hasta un holocausto nuclear total. Tal concepción
resulta muy atractiva para los planificadores, en cuanto indica que
los encargados de adoptar las decisiones militares y políticas
disponen de una amplia serie de fases escalonadas para
presionar a sus adversarios, sin necesidad de convertir, por
precipitación, una escalada en guerra nuclear total. El potencial
teórico de esta definición es, sin embargo, reducido, porque se
limita a las crisis nucleares, y, al menos hasta ahora, requiere
muchos más datos de los que podamos disponer.
- Definiciones
Abstracto-analíticas.
Estas
identifican
los
elementos que concurren en cualquier crisis. El tema ha sido
examinado especialmente en dos recientes estudios: el de A. J.
Wiener y H Kahn y el de Kent Miller e Ira Iscoe, los cuales
identifican algunas características comunes de las crisis. En
ambos se enumeran las amenazas a los objetivos de los
participantes y los efectos patológicos, como la frustración y la
ansiedad. Los dos reflejan la misma predisposición que se
encuentra en las obras que tratan de las crisis, así como en las
concepciones más convencionales de crisis asumidas por las
personas afectadas por ella o por los profanos, a saber: que las
crisis son algo que debe ser evitado.
J. Wiener y H. Kahn definen la crisis como “una situación que
implica un conflicto internacional significativo, real o potencial, sea
-30en forma original o en un nivel abruptamente cambiante” y
enumeran doce dimensiones genéricas:

La crisis es, a menudo, el punto crucial en el desarrollo de una
secuencia de acontecimientos y acciones.

La crisis es una situación en la que los participantes
experimentan en alto grado la necesidad de acción.

La crisis pone en peligro los fines y los objetivos de quienes
están envueltos en ella.

La crisis desemboca en un desenlace cuyas repercusiones van
a configurar el futuro de los participantes.

La crisis consiste en una convergencia de acontecimientos que
dan como resultado un nuevo conjunto de circunstancias.

La crisis crea incertidumbre, tanto al valorar la situación crítica
como al formular soluciones alternativas para hacerle frente.

La crisis disminuye el control sobre los acontecimientos y sus
efectos.

La crisis acentúa la sensación de urgencia, lo cual,
frecuentemente,
produce
tensión
y
ansiedad
entre
los
participantes.

La crisis es una circunstancia en la cual la información de que
disponen los participantes es extraordinariamente inadecuada.

La crisis acentúa la impaciencia de las partes envueltas en ella.

La crisis se caracteriza por los cambios que sobrevienen en las
relaciones que existían entre los participantes.

La
crisis
agrava
la
tensión
entre
los
participantes,
especialmente en las crisis políticas entre naciones.
h.
El Libro de la Defensa Nacional de Chile la define como “una
situación de tensión internacional, en tiempo de paz, en que están
comprometidos intereses importantes de dos o más estados
soberanos, existiendo la posibilidad de escalar a un conflicto
mayor. Puede involucrar el desplazamiento de fuerzas militares e
incluso su empleo restringido, según la situación.
i.
El Manual de Conducción de Crisis de la Defensa Nacional, la
define como “un instrumento de la política, reversible cuando se
emplea en forma deliberada, cuyo propósito es el logro de
objetivos políticos, o ventajas políticas o estratégicas, sin recurrir al
empleo
generalizado
de
las
armas.
Es
causada
por
la
contraposición de intereses nacionales de carácter político,
-31estratégico, ideológico, económico y social. Se manifiesta cuando
se ejerce una amenaza sobre la vulnerabilidad de un país o alianza
y da lugar a una serie de accidentes que, cuando no son bien
manejados, pueden evolucionar hacia una situación de guerra.
j.
En la Revista del Ejército de España, el Teniente Coronel Alcázar
Segura, la define como “toda acción o situación que provoca un
agravamiento de la tensión; de forma que afecte la Seguridad
Nacional, poniéndola en peligro y obligando a tomar medidas
urgentes de carácter político, diplomático, económico, militar, etc.,
pudiendo en última instancia desembocar en el empleo de las
Fuerzas Armadas” Por otro lado, la política de Defensa de España
la define como “el fenómeno complejo de índole político y, por
tanto, su gestión adquiere su auténtica dimensión en el terreno de
lo político y, principalmente, en el de la política exterior”. Asimismo
señala como “aquella situación que exige del gobierno una
respuesta eficaz con la aplicación de los recursos nacionales.
k.
La Doctrina del Reino Unido la define como “una situación, que
puede ser o no prevista, que amenace los intereses de la
Seguridad Nacional o sus intereses, o pueda afectar la paz y
estabilidad internacional, y que requiere decisión y acción.
l.
La Guía del Oficial de Estado Mayor Conjunto de la Escuela de
Estado Mayor General de las FF.AA. de los Estados Unidos la
define como “un incidente o situación que implica una amenaza
para los Estados Unidos, sus territorios, ciudadanos, fuerzas
militares y posesiones o intereses vitales, que se desarrolla
rápidamente y origina una situación de importancia diplomática,
económica, política y militar, que conduce a contemplar el
compromiso de las fuerzas y recursos militares de EE.UU. con el
fin de lograr los objetivos nacionales”.
De
las
definiciones
señaladas,
se
pueden
establecer
varias
coincidencias y también contraposiciones, desde el punto de vista de las
crisis internacionales. Es necesario señalar, en primer término, las que
se contraponen, como es la de amenazar los “intereses vitales de un
estado”, ya que esto puede generar, en forma inmediata, el empleo
generalizado de la fuerza y la supuesta crisis puede escalar
rápidamente a la guerra. En ese sentido, necesariamente cuando se
percibe una posible crisis o se quiere crear una deliberadamente, el
cuidado que deben tener los decidores es que no se vulneren los
objetivos vitales de una nación, ya que por su característica de “vitales”,
-32ponen en riego la supervivencia de ésta y la reacción o respuesta del
agredido no seguirá esa posible lógica de acontecimientos que debieran
seguir en el manejo de la crisis. Por tal razón, los intereses del estado
que se encuentren amenazados o en juego en una situación de crisis,
deben tener necesariamente un límite que pueda definirse como de
importancia mayor u objetivos de alta prioridad, sin llegar a ser vitales
para el oponente; de tal forma que esté dispuesto a resignarlos, ante las
presiones o demandas recibidas y no
reaccionar con el uso
generalizado de la fuerza para mantenerlos o alcanzarlos (guerra total).
En cuanto a las coincidencias de las definiciones de la crisis, se
destacan aquellas que establecen que: es un “momento de tensión entre
dos o más actores” donde se percibe una “amenaza sobre la
vulnerabilidad
consideraciones
de
un
país”
definidas
tomada
ésta
anteriormente,
de
acuerdo
donde
los
a
las
objetivos
amenazados no sean vitales; puede surgir en “forma prevista o de
improviso”, de acuerdo a los objetivos por alcanzar o mantener del o los
actores involucrados, entendiéndose dentro del rango del que origina la
situación de crisis y aquel que debe reaccionar; puede ser considerada
como un “instrumento de la política” cuando el actor agresor es el
iniciador de la crisis y efectúa una “maniobra de crisis” para conseguir
objetivos políticos; existe “poco tiempo” para la reacción o respuesta,
producto de lo rápido de los acontecimientos, la intención del agresor
que generó la crisis y la preparación y previsión que debieran tener los
actores para decidir; exige la “toma de decisiones”, para todas las
acciones y reacciones que producen la situación de crisis, y ellas se
relacionan
con disponer medidas
acertadas de orden político,
diplomático, económico y militar que persigan en poco tiempo y con gran
incertidumbre, evitar la escalada hacia el empleo generalizado de las
armas. Finalmente, la situación de crisis puede tener el riesgo de que
escale a un conflicto mayor, como lo es la guerra, por el hecho de una
mala toma de decisiones, por el mal manejo de una “maniobra de crisis”,
por no lograr o mantener los objetivos en disputa, por el error en el
empleo limitado de la fuerza en algunas circunstancias y por el hecho
que el objetivo en disputa pueda convertirse en “vital” para las partes.
Con lo señalado, la “crisis” puede ser definida como “una situación de
tensión internacional que surge en forma prevista, como instrumento de
la política, o por una situación imprevista, como reacción a una agresión,
entre dos o más estados que ven amenazados sus intereses y objetivos
de importancia, sin ser vitales, donde el tiempo para la respuesta o
-33reacción es limitado, produce gran incertidumbre y donde el proceso de
toma de decisiones en el ámbito político, económico, diplomático y
militar requiere certeza para evitar una escalada hacia el empleo
generalizado de la fuerza”.
3.
Características de la crisis.
Las principales características que se pueden identificar de una
situación de crisis y que la diferencian de la guerra, son las siguientes:
a.
Aparición repentina de eventos previstos o no previstos, donde los
actores experimentan un alto grado de acción en el punto crucial,
existiendo un aumento de tensión permanente entre ellos.
b.
La crisis puede ser creada para el logro de un fin político, como
instrumento de la política y donde se debe generar una maniobra de
crisis o, en su defecto, como una reacción a una agresión por otro
estado; en todo caso es fundamental que exista una negociación,
como clave para resolver exitosamente una situación de crisis.
c.
La crisis pone en riesgo los fines y objetivos de quienes están
envuelto en ella y requiere de tiempo limitado para responder o
reaccionar.
d.
La crisis es una circunstancia en la cual la información de la que
disponen los participantes es escasa, lo que produce un alto grado
de incertidumbre.
e.
Existe una sensación de desastrosas consecuencias para los
responsables de la toma de decisiones en caso de inacción o de
respuestas poco acertadas que pueden generar la posibilidad de
verse envuelto en un conflicto armado.
f.
Se percibe una amenaza a los intereses u objetivos importantes, sin
ser vitales, que pueden generar un conflicto armado generalizado;
por tanto, existe una limitación en los objetivos que se pretenden
alcanzar y ellos deben ir avanzando progresivamente, a medida que
se logran, desde un objetivo parcial a uno de mayor importancia. Al
limitarse los fines propios, es posible reducir la oposición y se facilita
el convencimiento del adversario para llegar a un acuerdo que sea
favorable para quien provocó la crisis.
g.
En la toma de decisiones, normalmente se deben correr riesgos
calculados, para evitar una escalada mayor de la crisis.
h.
Percepción de que la situación que se vive atrae la atención interna
o externa en los procesos de análisis, resolución y respuestas.
i.
Debe existir una limitación del uso de la violencia cuando se
emplea, en atención a que ella, por los efectos que produce, tiende
-34a eliminar o hacer más difícil la capacidad de entendimiento entre
las partes. Para evitar la escalada de la violencia, es necesario
manejar y controlar todas las acciones diplomáticas, económicas y
especialmente las militares.
j.
La crisis debe tener un carácter reversible, ya que ésta se relaciona
directamente con la evitación de la escalada de violencia, lo cual se
logrará sólo y cuando la gravedad de los acontecimientos y,
principalmente, el uso de la fuerza se mantengan bajo el umbral de
aceptabilidad inhibitorio del enfrentamiento armado.
k.
Oportunidad de gestación como elemento clave para el buen éxito
en la provocación y desarrollo de una crisis. Normalmente quien
desata la crisis lo hace porque ha encontrado la oportunidad de
explotar una vulnerabilidad del contrario, ya que es esta condición
de debilidad la que le permitirá realizar las acciones apropiadas
para someterlo a su voluntad. Por el contrario quien se encuentra
vulnerable, tendrá restringida notablemente su capacidad de acción
y sus posibilidades de respuestas se reducirán considerablemente o
no existirán.
4.
Clasificación de la “crisis” de acuerdo a los actores involucrados.
Enumeradas las principales características de la “crisis”, es
necesario clasificarlas desde el punto de vista de los actores
involucrados en ella, debido fundamentalmente a la dinámica que se
aprecia en el proceso de decisión de generar respuestas, a los
estímulos internos y externos que reciben los decidores, al tiempo
disponible para adoptarlas y a las consecuencias que adquiere este
proceso, que difiere cuando una crisis se produce entre dos estados en
la periferia del Sistema Internacional o aquella que se produce en el
nivel central o una que puede producirse en la periferia y con la
participación de un actor del nivel central.
Conforme a Coral Bell las crisis internacionales se denominan de la
siguiente manera:
a.
Crisis de adversarios en el equilibrio central, o sea, aquella que,
potencialmente, podría producir una guerra con la participación de
las grandes potencias, ya sea de carácter nuclear o convencional.
b.
Crisis de adversarios en el equilibrio local, vale decir, aquella que,
potencialmente,
podría
producir
una
guerra
convencional y
normalmente corta. Por ejemplo, una crisis en el Medio Oriente.
-35c.
Crisis al interior de las Alianzas o esferas de poder, o sea, aquélla
que, potencialmente, podría producir una represión militar local o
golpe punitivo. Ejemplo de esto, es el caso de Checoslovaquia en
1968.
d.
Crisis por intento de reunificación o secesión, esta categoría en la
actualidad ha provocado muchas guerras, como por ejemplo la de
Corea en 1950 y la de Bangladesh en 1971.
e.
Crisis por relaciones coloniales o post coloniales, que normalmente
se dan como producto de un caos en el poder metropolitano,
devolviéndose la autoridad a la colonia, ya sea en forma demasiado
rápida o demasiado lenta para los deseos nacionalistas. Ejemplo el
caso de Argelia y Francia.
f.
Crisis de consenso político doméstico con la participación de
actores internacionales. Es el caso que se produce especialmente
en el Líbano, producto de la guerra civil de 1974.
5.
Tipos de Crisis.
Los tipos de Crisis se pueden enumerar de acuerdo a su duración, a su
gravedad y según las intenciones de empleo de la fuerza.
a.
Según su duración:
Este factor es posible deducirlo en días o meses, considerando el
lapso transcurrido entre el “punto de sorpresa o inicio” y el “punto de
retorno o de no retorno”; según las consecuencias que producirían
las acciones y reacciones de los actores involucrados en la crisis y
que pueden llegar a una resolución favorable de no escalar a un
conflicto mayor o en su defecto el empleo generalizado de la fuerza.
De acuerdo a ello, se pueden determinar las siguientes:
1) Largas: mayores de 30 días.
2) Medianas: entre 8 y 29 días.
3) Cortas: hasta 7 días.
b.
Según la gravedad:
En ambos casos, estas crisis son originadas por amenazas
provocadas por estímulos que afectan al Estado–Nación y su
diferencia está radicada, fundamentalmente, por el grado de
gravedad en la amenaza, las repercusiones que acarrean las
resoluciones que se adopten y la factibilidad en el grado de control
que se puede ejercer sobre ellas. Se identifican las siguientes:
1) Crisis fundamentales: aquellas generadas por amenazas de
carácter estable y permanente. Constituyen una amenaza a la
-36existencia misma del actor, como Estado, tal cual está
organizado, poniendo en serio peligro su estabilidad, al no existir
respuestas absolutamente seguras para sortear la crisis.
2) Crisis de situación: generadas por amenazas de carácter
coyuntural que pueden llegar a provocar cambios menores del
statu-quo. En lo general, pueden ser respondidas y resueltas por
la
maquinaria
burocrática
o
por
partes
de
organismos
específicos del sistema.
c.
Según la intención de empleo de la fuerza, se pueden señalar las
siguientes:
1) Crisis ostensible: es aquella en que las partes comprometidas,
sólo están dispuestas a injuriarse verbalmente por medio de
declaraciones públicas de sus autoridades políticas o en las
tribunas internacionales, así como a infligirse daños económicos
y afectar el prestigio internacional. No existen las intenciones de
recurrir al empleo de la violencia militar.
2) Crisis real: es aquella en que ambas partes comprometidas
tienen la intención real de recurrir a la violencia para conseguir
sus propósitos, generándose la sensación de que la crisis podría
evolucionar hasta transformarse en una guerra.
6.
Fases de una Crisis.
Las fases conceptuales de las crisis, que se indicarán a continuación,
deben ser tomadas como una secuencia general que permita situar la
relación conflictiva dentro del contexto que presenta la inseguridad y las
señales de tensión en las relaciones internacionales entre los diferentes
actores, fuera de las etapas que conforman una maniobra de crisis, que
es más específica y donde existen momentos críticos, identificables
dentro de la toma de decisiones. Sus principales fases son las
siguientes:
-37-
FASES DE UNA CRISIS
Rara vez una Crisis se produce por imponderables sin una fase de gestación
implícita. Lo usual es que muestre una trayectoria, y que admita un
faseamiento. Esto adquiere gran utilidad cuando se efectúa el manejo de la
crisis. Sus principales fases son las siguientes:
SINCRONIZACION
Es en este escenario donde la crisis comienza a gestarse. La situación general
comienza a presentar rasgos de inseguridad y aparecen señales de tensión.
Esta fase, aunque no es una fase propiamente tal, se considera así, ya que
marca el inicio de la crisis en donde el escenario de sincronización comienza a
sufrir alteraciones y se producen situaciones tensionales.
DESINCRONIZACIÓN
Esta fase está marcada por la desincronización o no concordancia entre las
características del entorno y la capacidad que tienen el o los actores.
Normalmente se produce cuando la amenaza sobrepasa cualquier esquema de
seguridad preventivo.
RUPTURA
Esta es la fase de la crisis propiamente tal. La amenaza se ha manifestado con
plenitud y hay que actuar ante ella. Hay que dejar de actuar preventivamente y
hacerlo reactivamente. Es en esta fase donde se va a dar el juego tenso y
donde deberá enfrentarse la crisis particular que se ha producido. Etapa crucial
en el desarrollo de la crisis y dependiendo de cómo se maneje será el resultado
que finalmente se obtendrá.
RESOLUCION
Es la fase que culmina el proceso. Puede tener un resultado positivo o
negativo. No siempre el resultado es claro, en términos de ganadores o
perdedores, o bien puede suceder que no existan ganadores absolutos. Lo que
sí está claro es que después de la resolución de la crisis, se darán cambios en
el perfil de los actores y en las características de los escenarios, es decir,
cualquiera sea la forma como se resuelva la crisis, nada volverá a ser como
antes de que ella se produjera.
7.
Elementos comprometidos en una situación de Crisis.
Como se ha señalado en la “importancia de efectuar el análisis del
conflicto”, es necesario definir, en forma general, los conceptos de “las
partes”, “los problemas” y “las metas” que se consideran en una
situación conflictiva, como paso previo a la definición de las etapas
conceptuales, ya que son éstos, en su constante interdependencia, por
una parte, los que generan problemas por diferentes metas a alcanzar, y
-38conforman los elementos centrales que se encuentran insertos en lo que
podría generar la situación de crisis.
a.
Las Partes: son los actores, grupos, entidades sociales, o
individuos
involucrados
en
una
situación
conflictiva;
pero,
fundamentalmente, los actores principales de una crisis son los
gobiernos, es decir los representantes del estado como ente
soberano, donde los actores tienen relaciones de interdependencia,
es decir, en general no se producen crisis entre actores que poseen
relaciones esporádicas, sino en aquellos que poseen relaciones
frecuentes y han generado un patrón de conducta que se relaciona
en áreas donde coinciden intereses y en otras en las que hay
divergencia de antagonismos, donde la amenaza o la ruptura de
quiebre en ese patrón de conducta puede generar la crisis. Desde
esta perspectiva, las “crisis internacionales” están referidas a los
fenómenos
estatales/gubernamentales;
sin
embargo,
puede
ampliarse el concepto de actor a otros entes con poder y capacidad
de acción internacional. Cuando se trata de conflictos complejos en
los que participan muchas personas y grupos, la identificación de
las partes podría transformarse en una tarea desafiadora. Sería útil
preguntarse “quién tiene interés en esta situación” o “quién se vería
afectado por cambios en esta situación”. Cualquier persona o
entidad social que caiga en esta categoría puede, potencialmente,
transformarse en parte de la crisis. Sin embargo, debido a que hay
variaciones en el grado de involucramiento, las partes a menudo
asumen diferentes papeles en la situación de la crisis.
-
Las partes principales tienen un interés directo en la situación
conflictiva y persiguen en forma activa metas destinadas a
promover sus propios intereses.
-
Las partes secundarias están interesadas en el resultado de la
situación pero pueden o no percibir que hay una situación
conflictiva y pueden o no decidir desempeñar un papel activo o
estar representadas en el proceso de toma de decisiones. Hay
oportunidades en que las partes secundarias son cruciales ya
sea para facilitar, perjudicar o hacer cumplir un acuerdo.
-
Las terceras partes o intermediarios generalmente intervienen
para ayudar a facilitar la resolución de las cuestiones conflictivas
y mejorar las relaciones entre las partes. Pueden ser imparciales
y no tener interés en ningún resultado en particular; o pueden
-39tomar partido, pero son considerados como facilitadores
legítimos por las partes principales y secundarias.
b.
Los Problemas: son los temas básicos que interesan a las partes
involucradas en una situación conflictiva y podrían estar inspirados
por intereses de diferente orden, como políticos, económicos,
estratégicos, étnicos, sociales, etc. A menudo son evidentes, pero
en algunas situaciones el definir los problemas constituye el
principal desafío para los encargados de resolver las crisis. Algunas
veces los “problemas reales” están ocultos mientras las partes
luchan por intereses más periféricos, ya sea porque están
demasiado empantanados como para verlos o porque se sienten
demasiado
vulnerables
para expresar sus
inquietudes más
importantes. En otras ocasiones, las partes están en desacuerdo
respecto a qué problemas son fuente legítima de situaciones
conflictivas. En estos casos, es posible que una parte se rehúse a
discutir o reconocer un problema que la otra parte sostiene como
fuente legítima de una queja. Sin embargo, la causa fundamental
que origina la crisis es la presión o coerción que ejerce un estado
sobre otro por lograr las metas o intereses, la cual se llamará
“diplomacia coercitiva” y se analizará más adelante en la gestación
de la crisis.
c.
Las Metas: aquello que desean alcanzar las partes involucradas en
la situación conflictiva; vale decir los objetivos que se plantearon
cuando la crisis se originó, producto de los problemas e intereses
contrapuestos.
desenlaces,
Las
metas
condiciones
pueden
o
definirse
situaciones
como
finales”
“futuros
deseados
conscientemente y después del proceso negociador. Los errores de
percepciones sobre las metas de un adversario pueden conducir a
equivocaciones acerca de los problemas involucrados en la
situación conflictiva.
8.
Etapas conceptuales de la crisis.
Las principales etapas conceptuales que se encuentran insertas en una
situación de Crisis, la constituyen las siguientes:
a.
Reto o desafío:
Es la acción que da inicio a una situación de crisis, que no siempre
puede ser premeditada. Se materializa mediante una amenaza, que
puede ser respaldada por la fuerza, o una acción de hecho en la
cual se puede emplear, o no, la fuerza.
-40El inicio puede adquirir dos formas claras: la primera, como un
conjunto de exigencias que plantea un actor, quien ha asumido la
iniciativa, a su oponente, para que este último defina su posición en
los mismos términos; la segunda, la aparición sorpresiva de un
evento no considerado o previsto. En ambos casos uno de los
actores asume la iniciativa y busca explotar una vulnerabilidad del
otro actor, a fin de obtener un objetivo o una ventaja determinada.
Es en esta etapa donde surge el Punto de Sorpresa, el cual puede
ser identificado por los actores en el momento que se presentan las
exigencias y coincide con el inicio de la crisis; o en su defecto, en la
aparición repentina del evento no previsto, donde los que toman las
decisiones se dan cuenta que existe el peligro de una guerra.
En el planteamiento del reto o desafío inicial, se deben tener en
cuenta las siguientes consideraciones:
-
Incertidumbre en la oportunidad del reto. Una vez planteado el
reto
por
el
provocador
en
el
momento
propicio,
éste
desencadena la crisis en la circunstancia más desfavorable e
inesperada para el provocado, creando con ello una ventaja para
el retador. La elección del momento propicio supone un estudio
cuidadoso de la coyuntura, en búsqueda de la oportunidad más
favorable, la cual será normalmente aquella donde estén
presentes con más fuerza las vulnerabilidades del oponente que
se pretende explotar.
-
Incertidumbre en la naturaleza del reto. Para conseguir sus
objetivos, al retador le es posible adoptar una serie de Cursos de
Acción, en forma sucesiva o simultánea; este conjunto determina
múltiples posibilidades. Puesto que la sorpresa constituye una de
las mayores ventajas del provocador, lo más conveniente es que
su oponente no pueda advertir a priori cómo va a ser desafiado,
de manera que no le sea posible adoptar medidas preventivas
para neutralizar el desafío.
-
Incertidumbre en el nivel de daños. El retador cuenta inicialmente
con libertad de acción para provocar daños y obviamente conoce
el nivel de daños que está dispuesto a realizar, para alcanzar sus
metas. Es indispensable, en consecuencia, que el desafiado
permanezca en la incertidumbre en cuanto al nivel de violencia y
daños consiguientes que su adversario está dispuesto a emplear
y causar; de manera que desde el inicio de la crisis quede
sometido
a
la
debilidad
psicológica
de
no
saber
las
-41consecuencias que tendrán sus acciones de respuesta y, de esta
manera, restringido o paralizado en su accionar.
-
El reto, pese a que idealmente debe ser sorpresivo en su
naturaleza, lugar y tiempo, puede ser previsto con antelación.
Así, el retador está obligado a preparar anticipadamente a su
opinión pública y a la externa. Aún cuando intente hacer estos
aprestos en forma encubierta y sutil, se encuentra expuesto a
proporcionar indicios comprometedores. Sus medios informativos
deben aumentar la frecuencia de sus referencias a determinados
intereses contrapuestos, exigiendo su pronta solución. Asimismo,
organismos oficiales y privados harán alusiones, veladas o
explícitas, relativas al interés por litigar.
-
En ciertas ocasiones existen intereses encubiertos de otras
potencias en el planteamiento de un reto. Estas, en su afán por
evitar enfrentamientos directos, aprovechan la oportunidad para
transferir sus tensiones a zonas marginales mediante terceros
estados.
b.
Proceso Respuesta Reacción:
Este
proceso
se
caracteriza
porque
adquiere
la
mayor
importancia en la crisis, especialmente en el manejo que deben llevar
los
principales
conductores
políticos
involucrados
y
el
comprometimiento de los Cuatro Campos de Acción de la Nación, e
incluye las acciones de respuesta y reacción como proceso dinámico
y continuo, donde se irá produciendo la escalada que debe ser
manejada y controlada de acuerdo a las intenciones de cada actor,
evitando que llegue al punto de peligro de empleo generalizado de la
fuerza. Constituye la médula de la maniobra de crisis.
En la conducción del proceso, la estrategia a aplicar es la total,
basada en el encadenamiento entre las estrategias de cada Campo
de Acción. Su aplicación coordinada hace concurrir los esfuerzos con
un efecto multiplicador.
En el transcurso de la crisis, según sea conveniente y oportuno,
se transfiere el centro de gravedad de la acción desde un
instrumento del poder nacional a otro (diplomático, económico,
psicopolítico y militar), nunca se debe aplicar obstinadamente uno
sólo de ellos, a pesar que el Campo de Acción Diplomático adquiere
mayor importancia, pero será el empleo coordinado de todos, lo que
asegurará lograr los fines perseguidos. La aplicación generalizada
de la fuerza militar debe ser siempre el último recurso y sólo cuando
-42los otros instrumentos se muestren insuficientes o incapaces de
frenar las iniciativas del antagonista.
En el proceso respuesta - reacción, en ocasiones se debe ceder
deliberadamente la iniciativa al país agredido, cuando ésta es la
única manera de iniciar el camino hacia el acuerdo o compromiso. En
todo caso, esta transferencia debe ser controlada, de manera de
evitar perder en definitiva la libertad de acción.
También en este proceso se dan las señales y percepciones que
cada actor recibe o entregue. La señal, es la intención que se desea
comunicar mediante acciones que se hacen o dejan de hacer, con el
cuidado que pueden ser percibidas como signos de fortalezas, de
debilidad, de hostilidad, de intransigencia o de pasividad. Las
percepciones son las interpretaciones que el otro actor hace de la
señal enviada, y debe ser real para que sea interpretada en la toma
de decisiones con esa connotación. Se desprende de las
consideraciones anteriores, que es el Conductor Político, asesorado
por una estructura Política Estratégica del más alto nivel, el que tiene
las
atribuciones
para
realizar
las
tareas
de
planificación,
organización, dirección, coordinación, conducción y control de la
crisis.
Las principales características de los elementos que componen este
proceso son las siguientes:
-
Respuesta: corresponde a la réplica efectuada por el estado
desafiado, con el propósito de recuperar la iniciativa (iniciativa
política) y ganar la libertad de acción suficiente para asegurarse
el control de la maniobra de crisis y con ello hacer desistir al
adversario de sus propósitos. El actor que no tiene la iniciativa
emprenderá el máximo de estímulos para contrarrestar las
acciones del primero, ganar la iniciativa, evitar que la crisis
escale y no justificar una agresión del oponente. La respuesta
debe tener las siguientes características:

Rapidez.: debe ejecutarse a la brevedad posible; idealmente
casi simultánea con el reto. Esta actitud refleja preparación y
voluntad de rechazar la agresión. Cualquier demora revela
indecisión y asimismo, permite al agresor consolidar sus
ventajas.

Amplitud: idealmente, es preciso que la respuesta cubra la
amplia gama de acciones del adversario y sea contundente
para anular, tanto el reto como sus implicancias marginales.
-43Esto permite al agredido obtener libertad de acción necesaria
para arrebatarle la iniciativa al retador.

Preparación : la respuesta debe ser cuidadosamente
preparada con la finalidad de no aumentar el nivel de tensión
generado, demostrar frente al oponente y la opinión pública
una firme resolución y ganar tiempo para preparar y proponer
alternativas de solución.
-
Reacción: consiste en la continuación de la maniobra de crisis
por quien planteó el reto, luego de recibir la respuesta del
desafiado. Constituye la fase más importante y comprometida
dentro del proceso de la crisis y con ella se pretende lograr los
siguientes objetivos:

Conservar la iniciativa en todos los ámbitos y niveles, a pesar
de la respuesta del agredido.

Ofrecer posibilidades de transacción al antagonista.

Posibilitar una salida aceptable y honrosa al adversario.
Hay que tener en cuenta las siguientes consideraciones sobre la
reacción:

Prevenciones: el retador está obligado a conocer sus
vulnerabilidades y el grado de peligrosidad encerrado en
cada una de ellas. Esto le sirve de base para protegerse de la
respuesta del adversario y evitar que el control de la
maniobra de crisis se le escape, con efectos negativos para
sus intereses.

Evaluación de las posibilidades: es importante evaluar y
prever todas las posibles iniciativas del oponente con el
objeto de minimizar sus efectos o neutralizarlos.

Intereses en juego: en esta fase deben quedar definidos los
intereses en litigio, los que se defienden amparados en el
Derecho, en antecedentes políticos, económicos, culturales,
etc. En síntesis, el retador pretende que la justa razón o
causa le sea favorable.

Explotar el factor psicológico: en la maniobra de crisis tiene
una connotación esencial. Es el conductor político, con su
cúpula
directiva,
quien
formula
las
decisiones
más
importantes, dentro del proceso de toma de decisiones. Por
tal motivo, es este conjunto el principal objetivo sobre el cual
se necesita actuar para desequilibrarlo psicológicamente. Es
imprescindible persuadirlo de lo inútil que le resulta continuar
-44oponiéndose y de la conveniencia en aceptar los beneficios
de una transacción. Para lograr todo esto es indispensable
prever sus reacciones ante las diferentes situaciones que se
intente presentar durante la maniobra de crisis, lo cual
demanda contar, desde la paz, con una completa información
del perfil psicológico de los actores oponentes.

Intensidad y carácter de la reacción: si las circunstancias lo
permiten, conviene que sea de la misma naturaleza e
intensidad de la respuesta o, dicho en otros términos, que
produzca efectos equivalentes o ligeramente mayores. lo
importante es que le permita mantener la libertad de acción y
se le disminuya o restrinja al adversario.

Aceptabilidad para el oponente: es imperativo que la reacción
sea aceptable para el agredido, esto es que no constituya un
acto vejatorio o humillante. Se debe demostrar firmeza frente
a la respuesta recibida para neutralizarla, pero, a la vez, se
debe
sugerir
una
disposición
hacia
el
acuerdo.
Es
indispensable considerar que el oponente puede reaccionar
con mayor violencia, produciendo una gradiente muy
pronunciada de escalada que haga perder el control de la
crisis.

Tiempo de reacción: recibida la respuesta, la reacción debe
ejecutarse transcurrido el mínimo de tiempo posible después
de esto, lo cual demostrará al oponente, que se posee la
capacidad y la voluntad de actuar para lograr lo que se
desea. Siempre se debe evitar una escalada prohibitiva.
-
Escalada: es denominada como el incremento de la violencia, en
forma deliberada o accidental, en el desarrollo de una crisis.
Cuando la escalada es deliberada, lo que se pretende es
deteriorar la resistencia y confianza de un oponente tenaz,
causándole perjuicios cada vez mayores para obligarlo a ceder,
pero cuidando no presionarlo en exceso para evitar provocar en
él un comportamiento irracional que lo estimule a cruzar el
umbral de agresividad crítica, esto es el límite dentro del cual la
violencia se mantiene bajo control.
La escalada constituye una “carrera de riesgos” y para
provocarla
se
consideraciones:
deben
tener
en
cuenta
las
siguientes
-45
Capacidad de incrementar la violencia. La escalada sólo será
aplicable cuando ambos contrincantes tienen la capacidad de
incrementar la intensidad de la violencia. Si el aumento es
unilateral se le llama “Ascensión”.

Evaluación de daños. la escalada permite sopesar con
cuidado cada incremento de violencia. Se cotejan los daños
recíprocos, para apreciar la voluntad de resistencia y
disposición del antagonista.
c.
Acuerdo o desacuerdo: es el epílogo adecuado de una maniobra
de crisis bien planteada y conducida acertadamente o, en su
defecto, el desacuerdo entre las partes al no existir una satisfacción
de los intereses en juego, producto de una conducción desacertada
de la maniobra. Cuando existe una solución y acuerdo de
compromiso que trata de compensar ambas partes se ha llegado al
“punto de retorno”, donde se ha erradicado la posibilidad de
escalar a un conflicto armado, mediante un arreglo pacífico y donde
la parte que planteó la crisis logra su objetivo con un mínimo de
concesiones. En un conflicto de intereses es prácticamente
imposible
satisfacer
en
forma
integral
a
los
oponentes.
Normalmente, ambos participantes estarán obligados ceder en sus
pretensiones. En cambio, en el momento en el que las interacciones
de los que deben decidir la situación de crisis no encuentran otra
salida que la guerra, se ha llegado a un “punto de no retorno”.
9.
Secuencia de la Crisis.
DESAFIO
GUERRA
CONFRONTACION
UMBRAL DE LA
CRISIS
CONFLICTO DE INTERESES
CONDUCTA CONFLICTIVA
MODERADA
CAPITULACION O
COMPROMISO
RESISTENCIA
PRECIPITANTE
PUEDEN PRODUCIRSE DIVERSAS OPCIONES:
-
PROLONGARSE LA CRISIS POR ACCIONES DIVERSAS QUE DEFINEN
MAGNITUD DE LA CONFRONTACION.
RETADOR RETIRE EL DESAFIO.
QUE EL QUE RESISTIA CAPITULE.
QUE SE ALCANCE ACUERDO POR MEDIO DE LA NEGOCIACION.
SE BUSQUE UNA SOLUCION VIOLENTA POR MEDIO DE LA GUERRA.
-46-
B. La política y su rol en la Crisis.
La crisis se ha convertido, hoy en día, en el instrumento de la política que
ofrece a los gobernantes los mayores atractivos para lograr objetivos sin
recurrir a la guerra, debido al alto costo que significa, sumado a ello las
consecuencias del significado de una agresión militar. Los principales
actores en una situación de crisis son los gobiernos, vale decir, los
representantes del Estado, como ente soberano que plantean las políticas
para el logro de los objetivos nacionales, y dentro de éstos, las políticas para
cada sector en particular, con el fin de lograr la promoción del “Bien Común”,
creando las condiciones que permitan a todos y cada uno de los integrantes
del Estado su mayor realización espiritual y material posible con el respeto a
sus derechos y garantías. Asimismo, son ellos los encargados, junto a los
organismos asesores, de percibir las vulnerabilidades que puedan permitir a
otro ente soberano ejercer presiones o amenazas a esos objetivos
nacionales, o en su defecto, la posibilidad de lograr ventajas políticas sin
recurrir al empleo dominante de la fuerza. Es deber del Estado resguardar la
Seguridad Nacional encaminada a procurar la preservación del orden
jurídico institucional del país, de modo que asegure el libre ejercicio de su
soberanía tanto en el interior como en el exterior de la nación.
Por ello que, el “gobernante”, asumiendo su rol de conductor “Político” y
“Político Estratégico”, asesorado por un “Organismo multidisciplinario” y
dentro de lo que se denomina la “Estrategia Total” es quien debe utilizar los
“Elementos del Poder Nacional”, en forma coordinada, para acrecentar sus
capacidades y enfrentar situaciones donde se amenacen sus intereses
nacionales, o le permitan plantear amenazas a otros estados para conseguir
algún dividendo a la propia nación. Un buen “Conductor Político” o
“Gobernante”, consciente de su responsabilidad de cautelar los Intereses
Nacionales, debe estar resuelto a prevenir situaciones de crisis empleando
acertadamente esos instrumentos del poder, que estén a su disposición,
cuyo manejo exige disponer la adopción anticipada de una política decidida,
coherente y con voluntad a la cual se ajustarán los medios durante la
conducción de la crisis.
La habilidad o torpeza de los gobernantes para resolver situaciones de
crisis, generada por conflictos de intereses, o para afianzar y conservar los
valores que estiman fundamentales para el Estado, puede marcar la
diferencia entre una crisis manejable y una guerra. El desarrollo de
mecanismos nacionales de previsión y la generación de redes que diseñen
-47información útil y alternativas a los principales responsables de la toma de
decisiones del Estado, puede transformarse en una de las claves para un
buen manejo, control o administración de situaciones de crisis.
1. Los Elementos del Poder Nacional.
Se definen, de acuerdo al Libro de la Defensa Nacional de Chile, como el
“conjunto de factores materiales y espirituales que otorgan a la Nación la
capacidad de expresar su voluntad por conseguir o mantener sus
Objetivos Nacionales, aún en situaciones adversas. Los instrumentos del
Poder Nacional son el factor económico, diplomático, psicosocial y
militar. Todos ellos deben desarrollarse armónicamente”.
Cada uno de los elementos señalados se expresa como parte integrante
de los Instrumentos del Poder Nacional, los cuales podrían definirse
como sigue:
a.
Factor Psicosocial: es el factor capaz de influir sobre el
sentimiento, pensamiento y voluntad de la masa humana. Su solidez
dentro de los límites del Estado le da la capacidad para afrontar
cualquier problema con grandes posibilidades de triunfo. Los asuntos
exteriores que presentan otros estados se resuelven favorablemente
cuanto mayor sea la consistencia y solidez del orden interior del
estado; en otras palabras, es la reacción del pueblo para asumir un
problema determinado y se relaciona fundamentalmente con la
geografía, la población, su carácter nacional y la moral de la
población. Además es importante indicar, como parte de este factor,
la capacidad que debería tener el estado para la dirección,
conducción y organización de la masa humana Este poder
denominado político, será mayor cuanto mayores sean la perfección
orgánica de la población humana y la corrección y estabilidad de los
que dirigen los destinos del estado. La capacidad que tendrá éste
para afrontar cualquier emergencia interna o exterior será mucho
más sólida cuanto mejor organización tenga su poder interior.
b.
Factor Económico: el nivel económico alcanzado por el Estado, es
otro elemento importante a considerar y se determina por una
presencia estable y abundante de recursos naturales. El desarrollo
industrial se relaciona con la capacidad que tiene un país para
elaborar
las
materias
primas,
y
convertirlas
en
productos
manufacturados para el bienestar de la población. El nivel de
producción determinará, a su vez las posibilidades de abastecimiento
del mercado interno y grado de dependencia del mercado externo.
-48Todo ello, para poder definir la fortaleza económica que posee la
nación en cuanto a la elaboración de materias primas, potencial
agrícola, productividad, flexibilidad industrial, infraestructura, vitalidad
económica, etc., en orden a poder determinar una economía fuerte y
flexible que le permita al Estado tener la capacidad de emplear este
instrumento, para generar acuerdos, conforme a los intereses que
genere.
c.
Factor Diplomático: elemento negociador por excelencia que
coordina los demás esfuerzos. Se lo define como el método o técnica
por medio del cual los estados conducen sus relaciones con otros.
Es el canal oficial que tienen los gobiernos para comunicarse con
otros estados en el sistema internacional y se caracteriza por su
capacidad de acción y negociación política hacia el exterior. Este
factor es trascendental para el manejo de la crisis, como se verá más
adelante, especialmente cuando las negociaciones son entendidas
como el proceso en el cual dos o más partes comparten ideas,
información, y opciones para lograr un acuerdo mutuamente
aceptable donde se involucran el intercambio de promesas y
seguridades. Del mismo modo cuando se analice la “Diplomacia
Coercitiva”, como elemento de amenaza para alcanzar objetivos
políticos.
d.
Factor Militar: como elemento del poder nacional que tiene una
dependencia directa e indirecta de sus efectivos militares; este factor
proporciona la protección y defensa de la soberanía nacional y
depende de elementos en cuanto a número, calidad de las fuerzas y
de las reservas, disciplina y liderazgo de sus jefes, de la planificación
adecuada, de los recursos asignados, la capacidad de evolucionar
de acuerdo a la tecnología, de la estrategia, etc. Es el recurso
categórico y resolutivo y debe ser creíble y convencer de que existe
la voluntad de emplearlo en un caso determinado. Es en este factor
donde la “Disuasión”, adquiere un papel fundamental en el proceso
de negociación de una crisis y es definida como “efecto de inhibir en
un potencial adversario la intención de ejecutar alguna acción en
contra de los intereses propios. Se requiere que el eventual
adversario perciba que existe la capacidad y voluntad para hacerle
pagar un costo superior a los beneficios que pudiera obtener con su
accionar. Es un resultado psicológico que se logra haciendo creíble
la decisión de actuar contra una amenaza, respaldado por los
medios para hacerla.
-49-
2. Los Instrumentos de Acción Política.
No sólo es importante definir los Elementos del Poder Nacional, sino que
además los medios o instrumentos que utiliza el Estado para emplear
dichos elementos en forma significativa y eficaz y que son resultado de la
toma de decisiones. Estos instrumentos son definidos como sigue:
a.
Persuasión: consiste en mover a los pares a creer los puntos de
vista propios por medio del convencimiento; o hacer algo que
convenga o interese por consentimiento.
b.
Inducción: consiste en provocar alguna acción o reacción de parte
de los pares, que sea conveniente o necesaria para el interés
nacional. Se debe incitar en forma indirecta.
c.
Negociación: se busca recibir lo que se desea o necesita, estando
dispuesto a otorgar beneficios convenientes o aceptables para la
contraparte, de tal forma que ambos queden satisfechos con lo
logrado.
d.
Compulsión: consiste en imponer un apremio que se efectúa para
que la otra parte haga algo o acepte una condición, que no es de su
conveniencia.
C. La Estrategia y la Crisis.
La estrategia a través del tiempo ha ido evolucionando, ya no se le
considera sólo como el “arte de mover las masas en el teatro de guerra y
por lo tanto como arte del General”, de acuerdo a la visión de
CLAUSEWITZ, sino que, en su concepción más moderna es considerada
como el “arte de la dialéctica de las voluntades que emplean la fuerza
para resolver los conflictos”. De esta forma no la circunscribe a la sola
fuerza militar y al mismo tiempo incorpora el concepto “voluntad”, que tiene
una clara connotación de diferentes instrumentos donde lo moral, lo
psicológico, lo económico, lo pertinente a la cohesión interna y otros factores
tienen radical importancia.
Profundizando aún más este concepto, se debe tomar como referencia
las concepciones de Sir BASIL HENRY LIDDELL HART, quien analiza y
establece su visión acerca de este concepto, e indica que es “el arte de
distribuir los medios militares para realizar los fines de la política”;
asimismo, la ubica en un plano inferior de lo que llama la “gran estrategia”
que sirve para expresar claramente el sentido de “política de ejecución”, ya
que su papel es coordinar y dirigir todos los recursos de la nación al logro
del objetivo político de la guerra. La gran estrategia deberá calcular y
-50desarrollar los recursos económicos y el potencial humano de la nación al
objeto de sostener el esfuerzo de los elementos combatientes. Y lo mismo
hay que decir de los recursos morales, ya que es tan importante fortificar la
voluntad de vencer de un pueblo, como poseer las formas más concretas de
su potencia material. Esta visión nos permite indicar que su intención es
aislar lo militar al ámbito castrense pero lo subordina a los propósitos
políticos del gobierno, y determina claramente que en este alto nivel debe
aplicarse la estrategia total para emplear todos los recursos disponibles de la
nación en beneficio del esfuerzo militar.
Otra visión es la que presenta el General ANDRE BEAUFRE, cuando
indica que “la esencia de la estrategia yace en el juego abstracto que
resulta de la oposición de dos voluntades. Es el arte que permite, con
independencia de toda técnica, dominar los problemas que plantea en
sí todo duelo, para permitir precisamente emplear las técnicas con la
máxima eficacia. Es, pues, el arte de la dialéctica de las fuerzas, o aún
más exactamente, el arte de la dialéctica de las voluntades que
emplean la fuerza para resolver su conflicto”. Esta definición podrá,
desde luego, parecer muy abstracta y muy general. Pero es justo en este
nivel donde conviene colocar la estrategia si se quiere comprender su
estructura mental y las leyes que en ellas se pueden descubrir”. Esta
concepción del pensador francés hace aparecer elementos novedosos,
como son:
-
La ampliación del ámbito de la estrategia, al sacarla desde lo puramente
militar hasta un espectro más amplio y total, toda vez que reconoce no
sólo la distribución de medios militares, sino de todas las fuerzas. Así,
usa el término de fuerza en el sentido de dialéctica de las voluntades, que
sin duda incluye el amplio marco de todo el potencial de la nación.
-
Los riesgos que implica el separar estrategia y política.
Posteriormente, en estudios más profundos, llega a establecer que la
finalidad de la estrategia es “alcanzar los objetivos fijados por la política
utilizando lo mejor posible los medios de que dispone” y presenta una
pirámide de estrategias distintas e interdependientes, donde sitúa en el
vértice superior a la estrategia subordinada al gobierno, denominándola
“Estrategia Total” la cual es la encargada de concebir la dirección de la
guerra total y de definir la misión propia y la combinación de las diversas
estrategias generales que siguen en la pirámide y que son identificadas
como política, económica, militar y diplomática.
En el ámbito nacional, y como necesario para complementar lo definido
anteriormente, ya que determina la postura de nuestra política de defensa,
-51cabe mencionar lo que establece nuestro Libro de la Defensa Nacional de
Chile con respecto a la Estrategia y a la Estrategia Nacional. El primer
concepto lo define como “ciencia arte que aplica el conductor militar de alto
nivel en la concepción y conducción de los medios puestos a su disposición,
para la consecución de objetivos que contribuyen al triunfo en la guerra. El
término se ha hecho extensivo al empleo eficaz de medios en el logro de
objetivos, sean militares o no”; el segundo de ellos lo define como “ciencia y
arte de concebir y de conducir eficazmente el empleo del Poder Nacional en
la consecución de los Objetivos Nacionales. Es la estrategia propia del nivel
político del cual, en el sector Defensa, son subsidiarias, secuencialmente,
primero la Estrategia Militar o Conjunta y después, la Estrategia Institucional
correspondiente a cada una de las ramas de las FF.AA”.
De lo expuesto, se puede determinar que la estrategia juega un papel
fundamental no sólo en la guerra, sino que además en situaciones de crisis,
toda vez que es responsabilidad del más alto nivel de la conducción del
Estado, esto es, el gobierno quien debe armonizar y disponer la forma más
eficaz del empleo de su Poder Nacional para el logro de los Objetivos
Nacionales. Llámese no solamente el empleo de la fuerza militar sino que
los demás Elementos del Poder Nacional que constituyen además la “Fuerza
del Estado” como un todo y que son reconocidos por los autores citados
anteriormente. De esta forma debe concebir una estrategia, ya sea cuando
una amenaza se presenta y vulnera los intereses nacionales o cuando busca
el logro de un objetivo político mediante la gestación de una crisis,
situándose en la “Gran Estrategia” o “Estrategia Total” y disponiendo la
forma de actuar de las demás estrategias generales que involucran los
cuatro Campos de Acción, de tal forma de conseguir lo que se busca, sin
recurrir al empleo generalizado de la fuerza, pero sí respaldado por ella.
En esta concepción moderna de la estrategia, es donde surge la
fundamentación de teorías y modelos para determinar la forma de actuar
que un estado puede concebir, para el logro de sus objetivos y que se
analizarán a continuación.
D. Los Modelos Estratégicos y la Estrategia Indirecta como forma de
actuar del Estado.
En primer término, se hará mención a la concepción de la “Estrategia de
Aproximación Indirecta” que Liddell Hart establece en su obra y su posible
relación en las situaciones de crisis, para posteriormente definir los modelos
que estableció el general Beaufré en su concepción estratégica.
-52Al definir cada uno de ellos el papel de la política en la “Gran Estrategia”
o la “Estrategia Total”, no solo se refiere a disponer el empleo de la fuerza
militar en la guerra, sino que además de todos los medios que dispone la
nación para lograr los objetivos políticos que la llevaron a ella. No solamente
se puede hablar de la guerra, sino que además en aquellos conflictos o
situaciones de crisis, que se producen por contraposición de voluntades y
donde no se puede olvidar que, en la dialéctica de esas voluntades, la
decisión es un hecho de carácter psicológico, donde se trata de convencer al
oponente
creando
y
explotando
una
situación
que
acarree
una
desintegración moral suficiente como para llevarlo a aceptar las condiciones
que se le quieren imponer.
De ahí que surja una primera aproximación, que puede ser utilizada no solo
por los conductores militares sino por aquellos que tienen la gran
responsabilidad de tomar las decisiones en situaciones conflictivas, y ésta se
refiere a la “Estrategia de la Aproximación Indirecta” señalada por Liddell
Hart. Este autor, después de estudiar una serie de campañas militares,
reflexiona y comprende que “la aproximación indirecta tenía una aplicación
mucho mayor, que era una ley de la vida en todas sus esferas, un verdadero
principio filosófico. Ve que su realización constituía la clave práctica para
resolver todos los problemas en que predomina el factor humano; el conflicto
entre voluntades, surge siempre de otro conflicto básico entre intereses. En
todos estos casos, el asalto directo por medio de ideas nuevas provoca una
resistencia tenaz, que intensifica la voluntad de lograr el cambio deseado de
opinión. El convencimiento se logra más fácil y rápidamente infiltrando
insospechadamente una idea diferente o un argumento que envuelva el
flanco de aquella oposición instintiva. La aproximación indirecta es de
aplicación en el terreno político tanto como en el sexual”. De la afirmación
que efectúa el autor se podría señalar que existe una relación con la
estrategia que puede emplear el Conductor Político, en la Estrategia
Nacional, para poder determinar la mantención o el logro de los objetivos
nacionales que se ha fijado, o en su defecto cuando surge una situación de
crisis, ya sea como respuesta a un agresor o cuando se gesta una de ellas
para conseguir un objetivo político. De ellas puede estructurar una solución
en que no vaya involucrada directamente la amenaza o el empleo de la
fuerza, sino que quebrante su voluntad por medio de acciones indirectas que
afecten la esfera psicológica de la otra parte y que disloque su voluntad para
seguir manteniendo el esfuerzo de resistencia o tenacidad en conseguir sus
propósitos.
-53La segunda aproximación, que en sí es más completa, son los
modelos presentados por el General Beaufré, en su obra “Introducción a la
Estrategia”, en la que junto con relacionar la “Estrategia Total” con el nivel
político, cuya responsabilidad es “determinar una concepción estratégica de
conjunto que permita una armonización en el empleo de todos los recursos
de una nación para obtener un objetivo político, vale decir saber elegir los
medios y la conducción de acciones en pos de esos objetivos”, señala
fórmulas que indican las verdaderas opciones de acción en Política Exterior.
La diferencia fundamental entre cada una de ellas, radica en el rol específico
que tienen los distintos medios (llámese elementos del Poder Nacional). En
una se privilegia la fuerza militar apoyada por el resto de los elementos; en
otra se privilegian los medios diplomáticos para el logro de los objetivos, por
sobre los otros. Los criterios que se emplean para poder determinar cuál
modelo es más conveniente que el otro, se fundamentan según los medios
relativos propios y del adversario que puedan ser conocidos y otros que
pueden influir como la participación de aliados; el grado de libertad de acción
disponible; y la importancia del objetivo a lograr. Sin embargo, todo
dependerá de la “Estrategia” que el conductor político adopte en su decisión
y que concuerda con lo señalado por el propio Beaufré, cuando señala:
“para alcanzar la decisión, la estrategia dispondrá de una gama de medios
materiales y morales que van desde el bombardeo nuclear hasta la
propaganda o el tratado de comercio. El arte consistirá en elegir entre los
medios disponibles y en combinar su acción para que concurran a un mismo
resultado psicológico que sea lo bastante eficaz como para producir el efecto
moral decisivo”. Los Modelos señalados por Beaufré, se pueden resumir,
como sigue:
MODELO
QUE SE BUSCA
MEDIOS QUE
DISPONE
OBJETIVO
GRADO DE
LIBERTAD
DE ACCION
AMENAZA
DIRECTA
Modo de Estrategia Directa,
búsqueda de la decisión o de la
disuasión por el empleo o la
existencia de fuerzas militares.
Se busca amenazar con medios
potentes
para
llevar
al
adversario
a
aceptar
las
condiciones que se le quieren
imponer, y aún más fácil, a
renunciar a sus pretensiones de
modificar
el
status
quo
existente.
Potentes
Modesto
Gran Libertad
de Acción.
PRESION
INDIRECTA
Modo de Estrategia Indirecta, No se cuenta
no busca directamente la con medios
decisión
mediante
el
suficientes
enfrentamiento de las fuerzas para constituir
Modesto
Reducida
-54militares, sino a través de una amenaza
procedimientos menos directos,
decisiva.
sea en el orden político o
económico, sea incluso en el
orden militar, procediendo por
Acciones Sucesivas cortadas
por negociaciones. Se busca la
decisión a través de acciones
más o menos insidiosas de
carácter político, diplomático o
económico.
VICTORIA
MILITAR
Modo de Estrategia Directa. Se
buscará la decisión mediante la
victoria en un conflicto violento
y, si es posible, corto. La
destrucción de la Fuerza
Adversaria en la batalla puede
bastar, sobre todo si lo que esta
en juego no es demasiado vital
para él. Si no, la ocupación de
todo o parte del territorio deberá
materializar la derrota ante los
ojos de la opinión para llevarla
admitir
las
condiciones
impuestas. Importante es el
empleo de quintas columnas
para facilitar la capitulación
adversaria.
Potentes
Modesto
Gran Libertad
de Acción
LUCHA TOTAL
PROLONGADA
CON DEBIL
INTESIDAD
MILITAR
Modo de Estrategia Indirecta.
Conflicto de larga duración
tendiente a lograr el desgaste
moral y laxitud del adversario.
Para
durar,
los
medios
empleados serán rústicos, pero
la técnica de empleo obligará al
adversario a un esfuerzo mucho
más considerable que no podrá
sostener
indefinidamente
(guerra total apoyada por una
guerrilla
generalizada).
Requiere un enorme esfuerzo
moral por parte del que toma la
iniciativa, supone un fuerte
elemento pasional y una muy
buena cohesión del alma
nacional.
Escasos
Asimétrico
Gran Libertad
de Acción
ACCIONES
SUCESIVAS
Modo de estrategia Directa e
Indirecta. Se busca la decisión
mediante una serie de acciones
sucesivas, combinando, según
fuere preciso, la Amenaza
Directa y la Presión Indirecta,
con acciones de fuerza limitada.
Limitados
No vital
Poca
-55-
CAPITULO III
A. El nivel Político y Político Estratégico en situaciones de crisis.
Una situación de crisis puede ser presentada bajo dos aspectos bien
diferenciados. El primero, cuando el Estado Nación responde a un reto de
otro actor que amenaza los Intereses Nacionales; el otro, cuando un Estado,
para conseguir un Objetivo Político, plantea un reto a otro estado. En ambos
se debe estructurar una Maniobra Política Estratégica de crisis. Sin
embargo, en cualquiera de las situaciones, son los niveles Político y Político
Estratégico, los que deben asumir la responsabilidad de tomar las
decisiones, por una parte y/o asesorar por la otra, sobre las mejores
alternativas que se pueden presentar para lograr el éxito de la crisis, sin
escalar a la guerra y considerando, efectivamente, el Derecho Internacional.
B. Definición de los niveles.
El nivel Político, es definido como el más alto escalón de conducción política
de un país, que orienta y promueve la consecución de los Objetivos
Nacionales. Normalmente está integrado por el Presidente de la República y
sus Ministros de Estado, más los Parlamentarios. Ante situaciones que
generen amenazas a nuestra Seguridad Nacional o surja una situación de
“crisis”, el Jefe de Estado cuenta con organismos asesores del más alto
nivel. Estos organismos, creados por el Estado, son el “Consejo de
Seguridad Nacional” y el “Consejo Superior de Seguridad Nacional” y, a nivel
del Ministerio de la Defensa Nacional o en la Conducción Estratégica de las
Instituciones en caso de conflicto bélico, “La Junta de Comandantes en
Jefe”.
El Nivel Político Estratégico, es definido como el escalón intermedio que
integra y relaciona a los niveles político y estratégico. Se ocupa de la
prevención o resolución de los conflictos a los que se pueda ver enfrentado
el país. Está conformado por los directores de los cuatro Campos de Acción,
actuando el Campo de la Defensa como “”primus inter pares”. Su
conducción es de responsabilidad del Presidente de la República. La
definición señalada no hace referencia en ningún momento al caso de
situaciones de crisis, sino que lo enmarca dentro del conflicto; sin embargo,
de acuerdo a la definición de crisis y lo que se entiende por ella, la
responsabilidad que adquieren las decisiones del Conductor Político y el
papel de su Organismo Asesor, se puede deducir que este nivel debe velar
por cumplir, de la misma forma que en un conflicto bélico, la prevención y
-56resolución de la Crisis, sea ésta generada o como respuesta a una agresión
y enmarcada en la “Estrategia Total”.
C. La Toma de decisiones en situaciones de crisis.
Es en este nivel donde adquiere importancia relevante, dentro de las
situaciones de crisis, la “Toma de Decisiones” y las pericias básicas del
“Proceso de Negociación”, especialmente para mantener el control de la
crisis y evitar su escalamiento a lo más extremo. Las principales
características de los que toman decisiones y de los estilos de negociación
para enfrentar una situación conflictiva se pueden definir como sigue:
1.
La toma de decisiones.
La toma de decisiones es el acto de escoger entre alternativas
disponibles de las cuales existe incertidumbre. No son los estados los
que deben asumir la toma de decisiones; son los líderes de cada estado
los principales responsables de adoptarlas. Conforme a esto, se debe
recalcar lo que establece DOUGHERTY y PFALTZGRAFF, tomado
como referencia del Libro “La Toma de decisiones en las Crisis
Internacionales”, donde se señala “Es una de nuestras opciones
metodológicas definir al Estado o identificar al Estado con aquellos que
toman las decisiones en forma oficial; con aquéllos cuyos actos
autoritarios son, para todos los efectos y propósitos, los actos del
Estado. La acción del Estado es la acción tomada por aquéllos que
actúan en el nombre del Estado”. Lo expresado indica que el estudio de
la toma de decisiones se debe centrar especialmente en aquéllos que
tienen la responsabilidad, ya sea individual o colectiva, de adoptar las
resoluciones. En el caso nacional, y en situaciones conflictivas, es el
Conductor Político quien debe adoptar resoluciones del nivel más alto,
para cuyos efectos puede hacerse asesorar por los organismos legales
establecidos. Sin embargo, en algunas oportunidades, además de los
asesores mencionados, puede adoptar decisiones con algún círculo que
se encuentre más cercano y que pueda influir en este proceso. Para
esto, se requiere hacer mención a algunas características de este
proceso, ya sea individual, colectivo o una mezcla de ambos, donde el
resultado esperado es lo más trascendental en situaciones de crisis.
En el estudio de la toma de decisiones, se pueden encontrar dos
aproximaciones
teóricas
al
tema.
El
modelo
clásico
individual
influenciado por el racionalismo, en el que se hace énfasis en la razón,
suponiendo que las decisiones son tomadas por personas racionales,
claramente conscientes de todas las alternativas disponibles y capaces
-57de calcular sus resultados, escogiendo finalmente y, en forma libre, de
acuerdo a sus preferencias valóricas. La otra aproximación se refiere
especialmente al esquema del nivel de grupo, en el que se presentan
varios modelos y en el que se enfatiza que, la toma de decisiones en
política exterior y, particularmente en situaciones de crisis, es, con
mucho, una gran empresa colectiva de proporciones.
2.
La perspectiva individual en la toma de decisiones:
Desde una perspectiva individual, se requiere hacer mención a la visión
de los modelos “stress individual”, “actor racional” y “cibernético
cognitivo”, que afectan el proceso de decisiones en situaciones
tensionales.
El modelo stress individual, centra su atención en demostrar el impacto
que produce el “stress” al que inducen las situaciones de crisis, en
ciertos aspectos del rendimiento cognitivo, básico para la toma de
decisiones. Todo líder en condiciones normales y con la responsabilidad
individual de tomar decisiones, debería ser capaz de mantener una
secuencia lógica de actividades que permitan calificarlo como racional.
Estas actividades pueden enumerarse siguiendo una secuencia que
debiera ser flexible, especialmente en lo que a información se refiere, y
se podrían detallar como sigue:
a.
Identificar adecuadamente los objetivos a cumplir.
b.
Buscar el máximo de cursos de acción alternativos para enfrentar la
situación.
c.
Apreciar los costos y riesgos tanto como las consecuencias
positivas de todas las alternativas que permitan distinguir las más
posibles entre las más probables.
d.
Buscar el máximo de información adecuada para confirmar las
diferentes opciones.
e.
Mantener la mente atenta a nuevas informaciones. Esto permitirá
verificar la validez de los cursos de acción elegidos y, a su vez, una
capacidad para discriminar entre la información relevante y la
irrelevante, junto con resistirse a una rigidez en la perspectiva de la
situación y ser tolerante a la ambigüedad.
f.
Ser capaz de entender la situación desde la perspectiva del otro
actor.
g.
Resistir la actitud defensiva y la decisión prematura.
h.
Ser capaz de efectuar los cambios requeridos conforme la situación
vaya cambiando.
-58Las actividades señaladas, son las que se ven afectadas durante la
toma de decisiones en situaciones de crisis, desde el punto de vista del
“stress”, definido como “situación de un individuo, o de alguno de sus
órganos o aparatos, que, por exigir de ellos un rendimiento superior al
normal, los pone en riesgo próximo de enfermar”. De esta forma, se
puede establecer las consecuencias que pueden acarrear un alto grado
de esta patología en la toma de decisiones, en momentos de gran
presión que normalmente inducen a las situaciones de crisis.
Los efectos del stress, cuando el nivel es bajo, se consideran como
positivos, ya que se plantea, por muchos, como una condición necesaria
para resolver un problema, puesto que su ausencia no motivaría
necesariamente la acción. Los niveles bajos de este fenómeno alertan
con respecto a la existencia de una situación que requiere de atención,
aumentando la vigilancia y preparación para enfrentarla.
Por el contrario, cuando el nivel de stress es alto, el efecto en la toma de
decisiones es mayor y la calidad de las decisiones, entonces, es
afectada produciéndose una reducción de la capacidad cognitiva en el
momento que más se requiere; el individuo pierde la perspectiva para
observar la situación en todo su alcance; quien decide no es capaz de
ver los aspectos esenciales de la situación y, por lo tanto, su
comportamiento se torna cada vez menos aceptable.
El modelo de “actor racional”, en la toma de decisiones individual
considera que la conducta de un gobierno puede ser comprendida si se
hace una analogía con los actos intencionales de los individuos. Los
gobiernos son vistos como actores únicos que tienen un solo juego de
objetivos y valores. De esta forma, el “actor racional” tiende a percibir
una sola alternativa que mejor cumple el objetivo que se busca. Esta
concepción ha sido criticada, por considerarla una concepción ideal y
simplificada del proceso de toma de decisiones e ignora la importancia
de las variables relacionadas con la organización y los individuos que
intervienen en este proceso. Existen algunas concordancias con el
modelo señalado anteriormente, al encontrar la intervención de “factores
no racionales” en el proceso central de decisión, que afectan al individuo
y no lo dejan actuar en las condiciones ideales que señala este modelo.
Finalmente, se puede señalar que el modelo de “actor racional” sirve
como referencia básica, ya que permite analizar tanto el cumplimiento
de cada uno de los factores a considerar, como los aciertos y errores
que pudieron cometerse, lo cual finalmente permitiría verificar si ellos,
-59en alguna forma afectaron, o no, la escalada a una situación conflictiva
más violenta.
El modelo Cibernético – Cognitivo, que especifica predicciones muy
similares, en relación a los procedimientos decisionales observables al
nivel del individuo y del grupo. La idea principal es que los individuos
son capaces de imponer un significado y una estructura en su complejo
entorno, a través de un importante y consistente sistema de creencias,
que será la base dominante para el proceso de toma de decisiones
individuales. Este modelo plantea una serie de etapas que deben ser
desarrolladas
para
poder,
finalmente,
adoptar
una
alternativa
satisfactoria para el que debe decidir en forma individual. Estas etapas,
pueden enumerarse como sigue:
3.
a.
Identificación y diagnostico.
b.
La búsqueda deductiva.
c.
La revisión conservadora, prejuzgada y preconcebida.
d.
Evaluación por valor único.
e.
La alternativa satisfactoria.
La perspectiva de grupo en la toma de decisiones.
La mayoría de las decisiones que se deben adoptar en situaciones de
crisis o conflicto, normalmente son tomadas en el nivel de grupo,
tomado éste como aquél que debe asesorar al principal responsable del
proceso de toma de decisiones o aquel círculo élite que se encuentra
más cercano al Conductor Político. Así se podría indicar que, por lo
delicado de las decisiones y por las consecuencias e implicancias que
podrían éstas acarrear, no es el gobernante, en forma aislada, el que
trabaja y asume la toma de decisión, sino que lo hace en el nivel de
grupo, el cual en el caso nacional, podría considerar aquellos
organismos que legalmente se encuentran establecidos. De esta forma
las decisiones que se deben tomar, podrían ser determinadas por un
grupo que revisa las diferentes alternativas en forma colectiva, previo a
la elección que se hará en definitiva.
Existen cuatro aproximaciones sobre el impacto que podrían tener los
“grupos” en la toma de decisiones en situaciones de crisis:
La primera de ellas, centra su interés en el círculo inmediato que rodea
al o a los líderes que toman decisiones influyentes. Sobre la base del
tipo de grupo que se conforma y la calidad de procedimientos que éstos
usan, se busca explicar las soluciones políticas que emanan del
conjunto. La segunda aproximación se interesa, especialmente, en la
observación del contexto institucional de determinación de políticas. La
-60atención se pone aquí en la difusión del poder político e impacto de las
rutinas organizacionales y “políticas burocráticas” en el contenido y las
coherencias de las políticas. Es en esta aproximación que se encuentra
un punto de contacto con el modelo cognitivo - cibernético que se
mencionó en el enfoque individual. La siguiente aproximación se
preocupa, especialmente, de la concentración del poder. Se pretende
demostrar cómo, en este tipo de procesos, una pequeña élite domina y
controla el proceso político, da forma a las actitudes públicas para
enfrentar la crisis y apunta todas las decisiones en dirección a sus
propios y bien definidos intereses. Se considera básico para este
argumento la homogeneidad de la élite, en cuyo consenso está basado
el interés común.
La última aproximación se sale en cierto grado del marco del líder y del
grupo o élite que controla las decisiones, y plantea, a través de un
modelo pluralista, el impacto de una gama mayor de grupos en el
proceso. Así, se plantea que una falta de consenso en el interior de las
instituciones gubernamentales y también dentro de la sociedad, como
un todo, es el principal impedimento para enfrentar una crisis con una
política racional.
Dentro del contexto de los paradigmas señalados en cuanto a la toma
de decisiones y su relación con la organización nacional para enfrentar
situaciones de crisis, importa señalar que, si algo caracteriza
fuertemente a la crisis es la incertidumbre y por ello que, en la toma de
decisiones, es importante focalizar cómo los distintos regímenes
organizan y estructuran sus sistemas de percepción, sus sistemas de
alerta temprana y las estructuras en las cuales toman las decisiones y
generan las respuestas. En aquellos regímenes donde existe gran
concentración de poder político, las decisiones suelen ser más rápidas
en la medida que las consultas son relativamente pocas; en cambio, en
un régimen donde existe una clara separación de los poderes,
especialmente Ejecutivo y Legislativo, y los poderes están generados
entre una amplia gama de corrientes de pensamientos, las decisiones
tienden a demorarse. Cuando la velocidad del acontecer es muy alta,
resulta indispensable disponer de una estructura donde las reacciones
puedan ser rápidamente organizadas y puestas en ejecución. En los
casos de mayor distribución de poder, la capacidad de respuesta pierde
velocidad por la necesaria interconsulta entre autoridades, pero puede
ganar en la profundidad y amplitud del análisis. Este sistema indicaría
que la pérdida de velocidad se compensa por el consenso y legitimidad
-61mayor; por la participación efectiva de los actores principales. Un factor
negativo se refiere al riesgo de vulnerar el secreto tan importante en las
negociaciones internacionales. Esto, fundamentalmente, porque la lucha
burocrática se expresa en términos abiertos al interior del sistema.
Finalmente, uno de los últimos enfoques que se pueden rescatar de lo
señalado en el proceso de toma de decisiones, ya sea individual o de
grupo, se refieren a las normas prescriptivas y el criterio de éxito en la
toma de decisiones, como elementos que pueden inducir a la buena
negociación en el análisis de un proceso de toma de decisiones ante
situaciones conflictivas. Ellas sirven de guía en los momentos en que el
nivel Político y Político Estratégico debe asumir el proceso de respuesta
y reacción en la secuencia de una situación de crisis. Las principales
normas a que se hace referencias son las siguientes:
a.
Tener presente que, ante una situación de negociación bajo
condiciones de crisis, hay que limitar las propias demandas y
objetivos, considerando que el otro estado o grupo de estados, no
puede perder mucho.
b.
Tratar de evitar por todos los medios la violencia deliberada y la
inadvertida o no programada, especialmente la de fuerzas militares
o paramilitares.
c.
Evitar no dejar vías de retirada al otro actor; por el contrario,
mostrarle caminos de retirada que efectivamente le sirvan.
d.
Evitar que lo planificado de antemano condicione absolutamente la
toma de decisiones; buscar decisiones alternativas que permitan
mayor flexibilidad en el actuar.
e.
Reconocer y explotar las asimetrías estructurales, vale decir, las
diferencias que cada uno de los actores le da a los valores en juego.
f.
Mantener en forma permanente, las comunicaciones con el otro
actor, buscando acentuarlas cuando se haga más aguda la crisis.
g.
Buscar ponerse siempre en el papel que está jugando el otro actor,
para entender así sus demandas y descubrir la percepción que tiene
de las diferentes situaciones que se viven.
h.
Buscar disminuir el ritmo de los acontecimientos, demorando
respuestas, buscando apaciguar, para evitar un escalamiento.
i.
Evitar acciones extremas que se transformen en irrevocables.
D. El proceso de negociación.
El propósito de describir, en forma resumida, el proceso de negociación
como método de empleo o expresión del Poder Nacional que, junto a los
otros instrumentos deben conjugarse para el logro de los objetivos, radica
-62fundamentalmente en la relación que se presenta con la toma de decisiones,
ya que el “estilo” de negociación se refiere a las diferentes estrategias a
adoptar, y a las formas de proceder de quienes se encuentran conduciendo
la crisis y su interdependencia con el actor que se encuentra en el lado
opuesto. Eso sí, las orientaciones para las respuestas que se deben asumir,
son previamente analizadas y propuestas por los organismos que asesoran
al gobernante, quien tiene la responsabilidad de conducir la situación
conflictiva que involucra a todo el Estado.
Las negociaciones pueden entenderse como un proceso en el cual dos o
más partes comparten ideas, información y opciones para lograr un acuerdo
mutuamente aceptable; proceso que a menudo involucra un intercambio de
promesas y seguridades. Las negociaciones difieren de la mediación, ya que
en ésta última se utiliza a un tercero para guiar a las partes en la
negociación.
Existen varias categorías amplias de estilos de negociación, y su
aproximación permitiría definir la forma en que los negociadores podrían
abordar y actuar durante el encuentro de la negociación para alcanzar los
objetivos fijados para el éxito de la situación de crisis. Estos estilos, en los
que podrían incluirse la persuasión, inducción y compulsión, pueden
definirse conforme se detalla:
1.
Los negociadores duros utilizan estrategias coercitivas para lograr que
el otro bando haga concesiones. Las partes tienden adoptar una
posición extrema y a propugnarla sin considerar los intereses de la otra
parte. El oponente, a menudo responde con estrategias igualmente
duras, con el resultado de que ambas partes se agotan y arriesgan
trabarse en un conflicto que pareciera no tener solución. En esta
orientación, las relaciones tienden a ser antagónicas y el resultado
probablemente será una solución distributiva y no integrante.
2.
Los negociadores blandos tienden a luchar por un acuerdo sin generar
desacuerdo o conflictos, a menudo otorgando concesiones fácilmente.
La meta implícita es no afectar o perjudicar la relación. Sin embargo,
existe el riesgo de que si los intereses y necesidades básicas de su
parte quedan insatisfechos, es posible que se cree un problema en el
futuro. Además, es posible que estos negociadores sean percibidos,
especialmente por los negociadores “duros”, como personas “débiles”, y
por lo tanto, sujetas a coacción en el futuro. Este enfoque generalmente
es más común en las relaciones interpersonales estrechas, donde existe
una mayor interdependencia.
-633.
Los negociadores que actúan basados en principios tratan de decidir los
problemas estudiando los méritos y buscan ganancias mutuas
(soluciones integrantes) donde ello sea posible. Este enfoque consiste
en comprender los intereses que sustentan las posiciones y luego
buscar opciones para satisfacerlos o utilizar normas uniformes para
guiar las partes hacia el logro de un acuerdo justo y satisfactorio. A
menudo, este enfoque de resolver los problemas mediante la
colaboración, fortalece las relaciones de trabajo a largo plazo.
La estrategia particular a emplear por los negociadores cuando enfrentan a
la otra parte en representación del Estado, debe guiarse, fundamentalmente,
por las técnicas impuestas por la diplomacia, como elemento del poder
Nacional que juega un papel trascendental en el manejo de la situación de
crisis. Sin embargo, es en la Estrategia General que se resuelva a nivel
Político Estratégico, donde se entregarán las directrices para el manejo de la
situación, armonizando la totalidad del Poder Nacional en busca de
mantener o lograr los objetivos que se encuentran en juego en la crisis. Es
importante que en el proceso de negociación, los responsables de llevarlo a
cabo, cuenten con el máximo de orientaciones entregadas por los que deben
asumir las decisiones en los altos niveles señalados; esto les permite
manejarse en un ambiente donde exista una amplia gama de alternativas
para emplear, de tal forma que sea percibido por la otra parte, como un
representante válido que busca la solución del problema mediante una
buena comunicación, presentando vías de retirada accesibles y evitando a
toda costa una violencia deliberada. Para todas las alternativas que se
presenten debe contar siempre con el respaldo del Poder Militar, como se ha
señalado en el transcurso de la memoria, ya que permite al negociador como último recurso- la amenaza de su empleo para el logro o mantención
del objetivo que se encuentra en disputa.
E. Las decisiones en la crisis y su relación con el Derecho Internacional.
Una situación de crisis, que no se resuelva pacíficamente, puede llevar al
uso generalizado de la violencia entre dos o más actores que se encuentran
en disputa; del mismo modo, cuando se gesta una situación de crisis para
obtener un objetivo político, pueden estos apoyarse en el derecho inminente
de legítima defensa, individual o colectiva. Por ello que las partes
involucradas en esta situación, deben estar conscientes de las normas que
rigen el “Derecho Internacional”, especialmente si son estados miembros de
las Naciones Unidas, los cuales deben cumplir con los estatutos que para
ellos rige. En ese sentido, se requiere, previamente, definir qué se entiende
por “Derecho”, y definir los aspectos más importantes que establece la
-64“Carta de las Naciones Unidas” sobre el derecho de los estados, cuando se
encuentran en disputa por controversias de orden político, económico,
territorial, o jurídico, que pueden influir, especialmente en la toma de
decisiones en el manejo de la crisis.
El término del “Derecho”, es definido como el conjunto de normas y
principios que rige la vida del hombre en la sociedad, teniendo como base la
justicia; o como el conjunto de normas obligatorias, sancionadas por el
legislador, que regulan la vida y relaciones de los hombres en la sociedad.
Su aplicación general a todos los miembros de la sociedad puede llevarse al
plano internacional, donde encuentra legitimidad con la creación de las
Naciones Unidas, la que a través de su estatuto, ratificado por una gran
cantidad de estados miembros, principalmente por las grandes potencias,
impone un orden legal, especialmente, en aquellos aspectos que dicen
relación con las controversias entre sus miembros.
Estos aspectos, definidos con mayor profundidad cuando se trata de
controversias de orden jurídico, ya que incluye en su capítulo XIV la
Organización, Disposiciones, Acuerdos y Estatuto de “La Corte Internacional
de Justicia”, cuya finalidad es fallar o decidir sobre un litigio que se
encuentre en disputa entre dos o más estados, deja de manifiesto el
compromiso que debe adoptar cada parte cuando se requiere la intervención
de ésta, para buscar una solución pacífica. Sin embargo, en algunas crisis
en las que se espera una solución jurídica en su origen, pueden
transformarse en un conflicto político por la voluntad de una de las partes. El
Derecho Internacional contempla sólo las controversias de orden jurídico y
ciertas normas a las cuales deben adecuarse los Estados en la solución de
los conflictos. Es en ese orden, donde las Naciones Unidas adquiere gran
importancia cuando se produce una situación conflictiva entre dos actores,
pudiendo comprometerse la paz mundial.
Las Naciones Unidas, como Organismo Internacional, está compuesto por
varios Estados, incluido nuestro país, cuya finalidad es “practicar la
tolerancia y convivir en paz como buenos vecinos,
unir fuerzas para el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, asegurar, mediante
la aceptación de principios y la adopción de métodos, que no se usará la
fuerza armada sino en servicio del interés común”. Basado en esos
principios y en la adopción de métodos donde “las partes” en disputa por
intereses contrapuestos, generan una situación de crisis internacional,
deben circunscribirse en la adopción de soluciones que no impongan el uso
generalizado de la violencia armada, ya que podrían comprometer la
intervención de fuerzas internacionales que vulneren su soberanía y traerían
-65consecuencias en el logro de los objetivos o metas que cada uno se impuso.
Los aspectos más importantes sobre el Derecho Internacional, que
contempla sólo las controversias de orden jurídico y ciertas normas a las
cuales deben adecuarse los estados en la solución de conflictos que podría
tener repercusiones en la soberanía de las partes en disputa, están basados
en los siguientes principios que establece la Carta de las Naciones Unidas:
-
Mantener la paz y la seguridad internacional, y con tal fin: tomar medidas
colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, para
suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr
por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y
del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o
situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos
de la paz.
-
Los
miembros
de
la
organización
arreglarán
sus
controversias
internacionales por medios pacíficos de tal manera que no se pongan en
peligro ni la paz ni la seguridad internacionales ni la justicia.
-
Los miembros de la organización, en sus relaciones internacionales, se
abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la
integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en
cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones
Unidas.
-
Las partes, en una controversia cuya continuación sea susceptible de
poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la
negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el
arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros
medios pacíficos de su elección.
-
El Consejo de Seguridad de NN.UU. podrá, en cualquier estado donde
exista una controversia de la naturaleza de que trata el artículo señalado
anteriormente o una situación de índole semejante, recomendar los
procedimientos o métodos de ajuste que sean apropiados.
-
Si las partes en una controversia que sea susceptible de poner en peligro
el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, no lograren
arreglarla por la negociación, investigación, mediación, arbitraje,
conciliación o arreglo judicial, la podrán poner en conocimiento y se
someterán al Consejo de Seguridad.
-
El Consejo de Seguridad determinará la existencia de toda amenaza a la
paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará
-66recomendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas para mantener
o restablecer la paz y la seguridad internacionales.
-
Si el Consejo de Seguridad estimare que las medidas que no impliquen
el uso de la fuerza armada, pueden ser inadecuadas o han demostrado
serlo, podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la
acción que sea necesaria para mantener o reestablecer la paz y la
seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender demostraciones,
bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o
terrestres de miembros de las Naciones Unidas.
-
Ninguna disposición de la Carta de Naciones Unidas, menoscabará el
derecho inminente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de
ataque armado contra un miembro de las Naciones Unidas, hasta
cuando el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias
para mantener la paz y la seguridad internacionales. Las medidas
tomadas por los miembros en ejercicio del derecho de legítima defensa,
serán comunicadas inmediatamente al Consejo de Seguridad y no
afectará, en manera alguna, la autoridad y responsabilidad del Consejo,
conforme la presente Carta, para ejercer en cualquier momento la acción
que estime necesaria con el fin de mantener o restablecer la paz y la
seguridad internacionales.
Conforme a lo indicado por los artículos citados precedentemente, se puede
señalar que las partes involucradas en un conflicto deben convenir
voluntariamente el medio de solución pacífica para resolver sus problemas,
quedando abierta la posibilidad que un estado sea reticente a aceptar alguno
de esos procedimientos pacíficos y provoque una crisis sin que se le pueda
imputar responsabilidad jurídica. La experiencia prueba, con frecuencia, que
los conflictos están marcados por la irracionalidad, o son provocados por la
voluntad de una de las partes que pretende hacer primar sus puntos de vista
en una controversia, sin tener el derecho de su parte. Con tal intención
puede provocar una crisis a fin de conseguir sus propósitos.
Al no existir la obligación jurídica de un estado para aceptar los medios de
solución pacífica de un conflicto, las partes pueden recurrir a la coacción,
definida, en este caso, como la fuerza o presión que se hace a un estado,
para exigirle que ejecute alguna cosa; o en su defecto, mediante la
diplomacia coercitiva, vista desde el punto de la estrategia defensiva y
entendida como la forma de persuadir a un oponente para que detenga o
retroceda en su accionar. Las herramientas señaladas complementan las
formas que posee un “estado” para emplear el Poder Nacional, mediante los
-67instrumentos de acción política, basado en una estrategia directa o indirecta
para el logro de sus propósitos.
El Derecho Internacional, de acuerdo a lo establecido por las Naciones
Unidas, cumple una labor fundamental en una situación conflictiva;
especialmente cuando deja abierta la posibilidad de recurrir a las partes a
buscar una solución que sea pacífica y con diferentes matices de intensidad.
Sin embargo, también deja de manifiesto que, cuando no se logre esta
solución dentro del contexto de la paz y la situación escale a la guerra, el
orden jurídico establece la posibilidad de la intervención de Fuerzas
Armadas para imponer la paz, mantenerla y consolidarla. Por otro lado,
también constituye para cada una de “las partes” que se encuentra en una
situación conflictiva, el hacer todo lo posible por mantener su causa ajustada
a derecho y lograr el apoyo internacional de los actores más importantes en
el Sistema Internacional, especialmente en el ámbito de conformación de
Alianzas, mantención de apoyo económico, respaldo a las negociaciones,
aceptación de la Opinión Pública Mundial y reconocimiento por la
mantención de los Derechos Humanos, aspectos que influyen en gran
medida en el grado de libertad de acción que posea uno de los estados
cuando se encuentra en el proceso de negociaciones.
F. La coacción como técnica ofensiva y las estrategias defensivas como
un complemento a las negociaciones.
1.
Técnicas Ofensivas.
Al no existir obligación jurídica para aceptar una solución pacífica de un
conflicto, se puede recurrir a la “coacción” que se relaciona y forma
parte de la “compulsión”, donde se plantea al oponente un apremio o
presión efectiva, para que acepte una condición que no es de su
conveniencia. El Instrumento de “Acción política” que se emplee en una
situación de crisis, dependerá en gran medida del grado de
cumplimiento o logro del objetivo impuesto y que llevó a generar la
situación conflictiva; de tal manera que sus aplicaciones serán en forma
secuencial e interactiva, dentro de la “Dirección” de la crisis, hasta
alcanzar el acuerdo.
La “coacción”, de acuerdo al Diccionario de la Lengua Española, se
define como la “fuerza o violencia que se hace a una persona para
obligarla a que diga o ejecute alguna cosa, llámese “persona” para el
caso que se estudia, como al “Estado” al cual se le ejercerá la presión
para que ejecute lo que se desea conseguir. La coacción es el
instrumento que normalmente se empleará en los conflictos y puede ser
sujeta a una clasificación, de acuerdo al método coercitivo que se
-68aplicará para el logro de los propósitos impuestos. Sus categorías son
las siguientes:
a.
Coacciones Psicológicas y jurídicas tales como: llamadas a la
opinión pública, amenazas, el despliegue de promesas y sanciones
alternativas (que están en la sustancia de las negociaciones) etc.
Incluso, el recurso al “Derecho” constituye por naturaleza una
coacción, la más racional de todas, ya que está consentida
colectivamente sobre la base del interés común.
b.
Coacciones físicas no armadas. Por ejemplo, las acciones
económicas
para
influir en
los
mercados
y
comercio
del
contrincante, o para imponerle en ese campo grandes sacrificios
que le sean insoportables. La carrera de armamentos es
indudablemente este tipo de coacción. También lo son las medidas
tendientes a aislar diplomáticamente, no reconociendo un gobierno;
la ruptura de relaciones diplomáticas, etc., todas ellas orientadas a
presionar para hacer aceptable la intervención de los Organismos
Internacionales u otros medios de solución.
c.
Coacciones armadas. Mediante actos de violencia limitada en
magnitud y en área objetivo, a fin de mantenerse al margen del
estado de guerra. Esta técnica es reconocida, dentro de la
diplomacia coercitiva, como una acción “ejemplarizadora”, para
ayudar a persuadir al oponente de echar pie atrás y demostrar
resolución y credibilidad a la amenaza que se utilizará con una
fuerza mayor de ser necesario.
2.
Técnicas Defensivas.
Otras formas que pueden ser empleadas en forma defensiva,
especialmente cuando existe un oponente que plantea un reto con la
finalidad de tratar de cambiar una situación existente en su propio
beneficio, esto es, cuando genera una situación de crisis para lograr un
objetivo, dicen relación con estrategias extra militares, en las cuales se
incluye la “diplomacia coercitiva” y que se definen como sigue:
a.
Fijación de límites: cuando el defensor se ve confrontado a los
esfuerzos de un adversario para alterar una situación existente a su
favor, puede responder fijando un límite que indique que cualquier
acción que vaya más allá del límite establecido desembocaría en
una respuesta más fuerte.
b.
Ganar tiempo para ver las posibilidades de un arreglo negociado:
esta estrategia defensiva se puede emplear cuando el defensor se
encuentra en desventajas políticas, diplomáticas o militares;
-69reconoce que la insatisfacción del adversario en relación con la
situación status quo tiene cierto grado de razón, o cree que dentro
de sus propios intereses, primero se encuentra el de proteger a su
nación a través de negociaciones, antes de contemplar estrategias
más severas.
c.
Represalias: en algunas situaciones, esta estrategia puede ser
preferible a respuestas más fuertes o débiles ante la provocación
del adversario. Las represalias efectuadas en su justa medida,
escogidas sólo para contestar a la acción, sin excederse, pueden
ser necesarias para comunicar claramente la intención de resistir
ante cualquier acción, ofreciendo la posibilidad de que el oponente
desista o bien que la crisis entre en un estado de negociaciones.
Desde el punto de vista del derecho, pueden ser medidas que un
Estado realiza contra otro para obligarlo a convenir en el arreglo de
la controversia, derivada de un delito internacional de este último.
De modo que sería un acto ilegal, pero puede ser realizado
excepcionalmente con el sólo propósito de obligar al ofensor a
acatar la ley, cuando ha violado los derechos del ofendido.
d.
Compromiso de un test de capacidades: cuando el defensor es
confrontado a un desafío controlado de un nivel más bien bajo,
frente a la situación en status quo, un bloqueo, por ejemplo, puede
renunciar a la diplomacia coercitiva o a una acción militar y en su
reemplazo intenta alcanzar el desafío dentro del marco de las reglas
de campo asociadas con los desafíos del oponente. Aún cuando, al
principio parezcan favorecer al éxito del oponente, el defensor
puede esperar que el resultado pueda revertirse a través de un
trabajo arduo con habilidad, improvisación y una utilización eficiente
de los recursos disponible y con esto forzar al adversario a decidir si
comprometerse en una escalada arriesgada de la crisis o a aceptar
el fracaso de su iniciativa.
e.
La diplomacia coercitiva: busca persuadir a un oponente para que
detenga o retroceda en su accionar. Se emplea para manejar los
esfuerzos de un adversario y cambiar una situación en status quo
en favor de uno. Los objetivos defensivos que persigue la
diplomacia coercitiva puede limitarse a una mera detención de la
acción, un objetivo más ambicioso es el retroceso de lo que ha
logrado el adversario y, por último, un objetivo mayor como es el
cese del comportamiento hostil del oponente a través de una
demanda de cambio en la composición del gobierno del adversario
-70o en la naturaleza de su régimen, todo ello, dentro del contexto de
una diplomacia más flexible que pueda emplear la persuasión
racional y las negociaciones, para instar al oponente a cumplir con
las demandas realizadas o a resolver las diferencias a través de un
compromiso aceptable. Este tipo de estrategia hay que diferenciarla
de la “disuasión”, ya que esta última emplea las amenazas como
medio para que el adversario no efectúe alguna acción perjudicial
que aún no ha sido iniciada, en contraste con la diplomacia
coercitiva que es una respuesta a una acción que ya se ha
efectuado.
Esta diplomacia ofrece al defensor la oportunidad de lograr
objetivos razonables, en un período de crisis, a un menor costo, con
mucho menos derramamiento de sangre, en caso de haberlo, con
costos políticos y psicológicos menores y, a menudo, con menor
riesgo de escaladas no deseadas. Una crisis resuelta a través de la
diplomacia coercitiva también tienes menos probabilidades de
afectar relaciones futuras entre ambas partes, a diferencia de lo que
sucede en una guerra.
La diplomacia coercitiva requiere del uso preciso de la fuerza
apropiada -en caso de utilizarse ésta- para demostrar la resolución
que existe de defender intereses bien definidos; al igual que la
determinación para utilizar más fuerza si fuere necesario. Con este
fin, tanto la amenaza como el empleo de la fuerza deberían estar
relacionados, directamente, con comunicaciones apropiadas con el
oponente (es decir, precedidas, acompañadas y seguidas de éstas).
La estrategia coercitiva, necesariamente incluye la advertencia y
negociación como parte de la conceptualización y conducta de las
alertas, despliegues y acciones militares; características que no se
encuentran o son intereses secundarios en una estrategia
puramente militar.
El objetivo de la diplomacia coercitiva es hacer que la fuerza sea
un instrumento de la política mucho más flexible, refinado y
psicológico que contrasta con la “rápida y decisiva” estrategia
militar, que utiliza la fuerza como un instrumento directo. Su objetivo
es persuadir al oponente para que se detenga o retroceda, en vez
de intimidarlo para provocar la reacción contraria o para evitar
físicamente que continúe.
G. La Organización Nacional para afrontar una situación de crisis.
-71El éxito ante una situación conflictiva o de crisis, en que el Estado se vea
involucrado, ya sea como reacción a una amenaza o bien como una
agresión para el logro de un objetivo determinado, va a depender de la
estrategia que el Estado utilice para enfrentar esta situación; de la forma o
perspectiva que emplee en la toma de decisiones; de la existencia de una
comunidad de inteligencia que proporcione la información oportuna y
completa y, de un eficaz Puesto de Mando, compuesto por personal
especializado de todos los Campos de Acción,
que le entregue los
elementos necesarios para el control y la toma de decisiones.
La solidez institucional de los estados es uno de los factores más decisivos
para prevenir una crisis, puesto que otorga estabilidad a la vida nacional y la
crisis
tiene
como
uno
de
sus
efectos
más
peligrosos
producir
desestabilización. Si la crisis consiste, entre otros elementos, en un proceso
de acciones y reacciones que se van acrecentando y aumentando cada vez
más en intensidad, no siempre en forma voluntaria, es necesario aceptar
que una estructura nacional sólida y coherente tiene mayores posibilidades
de reaccionar adecuadamente, con oportunidad y consistencia, a diferencia
de una que sea débil y desorganizada. Del mismo modo, al producirse gran
incertidumbre en este tipo de situaciones y, por la amenaza que se dirige a
intereses de importancia, esta estructura orgánica, para prever y tratar las
crisis desde el comienzo, requiere un mayor cuidado y situarse en un nivel lo
suficientemente alto para tener acceso fácil a los niveles decisorios; como
asimismo, una adecuada comunicación con el nivel intermedio, ya que es allí
donde se establecen normalmente los mecanismos de respuestas. Una
característica importante de esta estructura para la administración de la
crisis es que debe ser lo más directa entre el frente que actúa y el centro que
decide, de manera tal que la información fluya en tiempo real para dejar
espacio al análisis, reflexión y toma de decisiones adecuadas.
La estructura debe ser permanente, lo que significa no sólo la existencia,
sino también su operación constante, de manera tal que se encuentren
actualizando en todo momento las apreciaciones que puedan detectar
amenazas a los intereses nacionales y que puedan generar una situación
conflictiva, para alertar en forma oportuna a los responsables de la toma de
decisiones.
Dentro
del
contexto
nacional,
existen
dos
estructuras
legalmente
establecidas que tienen la función de asesorar al Conductor Político en el
ámbito de la “Seguridad Nacional”; pero ambas, a pesar que se encuentran
dispuestas por un Decreto con Fuerza de Ley N° 181 del año 1960, “El
Consejo Superior de Seguridad Nacional” (CONSUSENA) y la otra por La
-72Constitución Política de la República de Chile del año 1980, el “Consejo de
Seguridad Nacional” (COSENA), no funcionan en forma permanente, sino
que sesionarán por resolución del Presidente de la República o por solicitud
de cualquiera de los ministros que la integran, en el caso de la primera de
ellas; o por convocatoria del mismo Presidente de la República o a lo menos
dos de sus miembros con derecho a voto, en el caso de la segunda. Sin
embargo, para mantener actualizada la apreciación que pueda generar
hipótesis de conflicto, la Dirección de Planificación Primaria, como integrante
del Estado Mayor de la Defensa Nacional, es la que debe asesorar al Jefe
del Estado Mayor de la Defensa Nacional, en aquellas materias que se
relacionan con los trabajos de planificación a nivel Político Estratégico y en
las de carácter nacional e internacional que interesen o afecten la
“Seguridad Nacional”; de igual modo la Dirección de Planificación
Secundaria, también dependiente del Estado Mayor de la Defensa Nacional,
que asesora al Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional, en su calidad
de integrante del Consejo Superior de Seguridad Nacional, en las materias
relacionadas con ese organismo del más alto nivel, proponiendo las
acciones y coordinaciones necesarias destinadas a la preparación,
planificación, movilización y conducción de los respectivos campos de
acción, en materias que afecten la “Seguridad Nacional” y al mantenimiento
de la integridad territorial.
Se puede indicar que, por sus estructuras y misiones específicas en cuanto
a la Seguridad Nacional, ambos cumplen la función trascendental de
asesorar al Conductor Político en este tipo de materias y, el simple contraste
en cuanto a las misiones que deben cumplir y la especificación de sus
integrantes, refleja cuál de ellos es más atingente para proponer el empleo
más armónico del Poder Nacional y enfrentar este tipo de situaciones.
Conforme a lo señalado, se presenta el siguiente cuadro de estos
organismos del nivel Político y Político-Estratégico, el cual permite
determinar el más idóneo para asesorar al principal responsable de la toma
de decisiones:
CONSUSENA.
COSENA.
Fecha de Creación:
5 de Abril de 1960.
Fecha de Creación:
11 de Agosto de 1980. (Con modificaciones de
acuerdo a publicaciones en el Diario Oficial).
Integrantes:
Presidente de la República.
Ministro del Interior.
Ministro de Defensa Nacional.
Ministro de Relaciones Exteriores.
Integrantes:
Presidente de la República.
Presidente del Senado.
Presidente de la Corte Suprema.
Comandante en Jefe del Ejército.
-73Ministro de Economía.
Ministro de Hacienda.
Comandante en Jefe del Ejército.
Comandante en Jefe de la Armada.
Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea.
Director de Fronteras y Límites.
Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
Secretario:
Oficial Superior de Estado Mayor en Servicio
Activo o en retiro.
Comandante en Jefe de la Armada.
Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea.
General Director de Carabineros.
Contralor General de la República.
Solo con derecho a voz:
Ministro del Interior.
Ministro de Relaciones Exteriores.
Ministro de Defensa Nacional.
Ministro de Economía, Fomento y
Reconstrucción.
Ministro de Hacienda.
Secretario:
Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
Misiones:
1.Asesorar al Presidente de la República en
todo lo que se refiere a la Seguridad de la
Nación y al mantenimiento de su integridad
territorial.
2.Responsable de estudiar y proponer en
cumplimiento de la política que establezca el
Presidente de la República, todas las
medidas tendientes a coordinar la labor de
los diferentes ministerios.
3.Apreciar las necesidades de la Seguridad
Nacional y solicitar a quienes corresponde,
las medidas que haya acordado poner en
ejecución el Presidente de la República,
destinadas a incrementar el potencial
económico defensivo del país; establecer,
además, la forma como serán empleados, en
caso de emergencia todos los recursos de la
Nación que afecten la Seguridad Nacional o
la integridad territorial del país.
4.Apreciar las necesidades de la Defensa
Nacional y solicitar a quienes corresponda,
los recursos económicos necesarios para
crear y mantener el potencial indispensable
de las Fuerzas Armadas.
5.Estudiar y aprobar la documentación básica
(Documentos Primarios de la Seguridad
Nacional).
6.Imparte dentro de sus misiones, las
funciones y obligaciones, que cada Ministerio
integrante del Consejo, debe cumplir.
Misiones:
1. Asesorar al Presidente de la República en
cualquier materia vinculada a la Seguridad
Nacional que éste lo solicite.
2. Informar, previamente, respecto de los
proyectos de ley que fijen las fuerzas de
aire, mar y tierra que han de mantenerse
en pie en tiempo de paz o de guerra, y las
normas para permitir la entrada de tropas
extranjeras en el territorio de la República,
como, asimismo, la salida de tropas
nacionales fuera de él.
3. Emitir su opinión al Presidente de la
República para la declaración de guerra.
4. Recabar de las autoridades y funcionarios
de
la
administración
todos
los
antecedentes
relacionados
con
la
seguridad exterior e interior del Estado.
5. Hacer presente al Presidente de la
República, al Congreso Nacional o al
Tribunal Constitucional, su opinión frente a
algún hecho, acto o materia, que a su juicio
atente gravemente en contra de las bases
de
la
institucionalidad
o
pueda
comprometer la Seguridad Nacional.
6. Otorgar, en situación de guerra externa, su
acuerdo previo al Presidente de la
República para decretar todo o parte del
territorio nacional en Estado de Asamblea.
7. Ejercer las demás atribuciones que la
Constitución le encomiende en el Artículo
96y el Reglamento de Organización y
Funcionamiento del COSENA.
Antecedentes : DFL. 181 de 05 de Abril de Antecedentes : Constitución Política de la
1960.
República de Chile de 1980, Reglamento de
Organización
y
Funcionamiento
del
COSENA de fecha 11 de Mayo de 1988.
Con la simple comparación de los dos organismos que tienen la función de
asesorar al Presidente de la República en materias de Seguridad Nacional,
se puede establecer que, por sus integrantes con derecho a voto, el
COSENA, tiene una primacía con respecto al CONSUSENA, toda vez que
en éste se encuentran representados los tres Poderes fundamentales del
Estado, esto es el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, aparte de los demás
integrantes; lo que lleva a interpretar que las decisiones o proposiciones son
más atingentes al orden político y abarcan todas las dimensiones de la
“Seguridad Nacional”, esto es la “seguridad interior” en lo que se refiere a la
-74mantención del orden interno y de la tranquilidad pública del país; “la
económica” en cuanto al establecimiento de las condiciones básicas de
desarrollo para todos los sectores productivos; la “social”, en relación con la
igualdad de oportunidades y el acceso más equitativo posible a los frutos del
desarrollo y, finalmente la “seguridad externa”, en lo referido al
mantenimiento de la independencia nacional, la soberanía del Estado y la
integridad del territorio, a diferencia del CONSUSENA, cuyos integrantes con
derecho a voto, consideran a los principales Ministerios sus responsables,
reciben el cargo de “Directores de los Campos de Acción”, creados por el
mismo decreto y cuyas funciones se encuentran allí establecidas y dicen
relación fundamentalmente con la “Seguridad Exterior”; asimismo, el Estado
Mayor de la Defensa Nacional, representado por su Jefe, como parte
integrante de este Consejo, asesora en el nivel político al Ministro de
Defensa y en el Político- Estratégico a la Junta de Comandantes en Jefe,
constituyéndose en el organismo de trabajo ideal para asesorar como
Estado Mayor de Crisis, además de contar con el potencial humano de las
tres instituciones y los elementos de mando y control para la respectiva
planificación y conducción. Por otra parte, otorga al Director del Campo de
Acción de la Defensa, para el asesoramiento en materias que incumban a
las Fuerzas Armadas, la Junta de Comandantes en Jefe, como organismo
del más alto nivel, cuya finalidad primordial es la de estudiar y proponer la
política militar y, tomar todas aquellas medidas referentes a la “Seguridad
Nacional” como son entre otras, estudiar los “documentos primarios”, donde
pueden surgir las posibles hipótesis de conflicto (“Apreciación Global Político
Estratégica”); del mismo modo, le dispone establecer los contactos
necesarios con los demás Ministerios y organismos civiles, para obtener el
mejor aprovechamiento de los servicios estatales, en beneficio de la
seguridad Nacional. La organización del Estado en diferentes Campos de
Acción, permite al Conductor Político, emitir órdenes y disposiciones para el
empleo eficiente y armónico de su Poder Nacional y enfrentar una situación
de crisis con éxito.
Se pueden señalar además, que por las misiones y atribuciones de ambos
Organismos, las del CONSUSENA, son más específicas y se encuentran
definidas para cada Campo de Acción, como organización creada para
enfrentar una situación de amenaza o riesgo de carácter interno y
fundamentalmente externo, donde le permiten evaluar las situaciones, temas
y puntos de la agenda que tienen potencialidad de conflicto, sobre los cuales
pueden desarrollarse acciones específicas tendientes a aprovechar una
-75vulnerabilidad en la perspectiva de cambiar el objetivo nacional central, cual
es, mantener la independencia y la integridad territorial.
H. La Apreciación Global Política Estratégica y su rol en la crisis.
La Apreciación Global Político Estratégica, dentro de la secuencia de
objetivos de la planificación nacional, surge en el nivel de la Conducción
Política
Estratégica
y
tiene
como
base
los
Objetivos
Nacionales
Permanentes que, junto con ser permanentes, se actualizan conforme el
país se va desarrollando y adquieren concreción en decisiones, instrumentos
y acciones que expresan la voluntad política de las instituciones
democráticas chilenas. De aquí se distinguen entre estos, Objetivos
Permanentes y Objetivos Actuales (o políticos) del país, que corresponden a
la forma en que los gobiernos traducen en medidas, con criterios de Estado
y por lo tanto, con un horizonte temporal que no necesariamente se agota en
sus
propios
períodos,
los
Objetivos
Nacionales
Permanentes.
En
consecuencia, tanto los Objetivos Nacionales Permanentes, como los
Objetivos Nacionales Actuales o Políticos, son la base a partir de la cual se
elabora un documento analítico del nivel Político Estratégico denominado
Apreciación Global Político Estratégica, que, por su connotación global, deja
de manifiesto la participación de las máximas autoridades del país, las que
deben tener y aportar una visión general de sus respectivos Campos de
Acción, para obtener como resultado, no sólo la proposición del empleo del
Instrumento Militar, sino que además todos los otros componentes del Poder
Nacional.
Por su parte, el Libro de la Defensa Nacional, la define como el “Análisis
sistemático e interdisciplinario de la situación interna e internacional para
deducir las potencialidades y vulnerabilidades del país, así como las
interferencias que podría encontrar en la consecución de sus objetivos
nacionales. De ello se derivan oportunidades de cooperación e hipótesis de
conflicto. Es un documento básico en la elaboración de las políticas de
seguridad y defensa”. En este documento se analizan los Objetivos
Nacionales propios y las situaciones de otros países, de modo de deducir las
oportunidades de cooperación, según las coincidencias que existan, e
identificar las hipótesis de conflicto en caso de haber oposición entre ellos.
De la Apreciación Global Política Estratégica, se definirán los antagonismos,
los factores latentes de confrontación, presiones dominantes, las hipótesis
de conflicto (Crisis o Guerra), el análisis de cada hipótesis, el escenario, los
factores
de
fuerza
y
debilidad,
las
vulnerabilidades,
las
cuales
posteriormente darán origen a una Resolución Política Estratégica de parte
-76del principal responsable de la toma de decisiones constituido por el
Presidente de la República.
Existe, en nuestra reglamentación, un esquema dispuesto para efectuar
dicho análisis, conforme a lo expresado en el decreto N° 37 del año 1950,
cuyo párrafo “Documentos Primarios de la Planificación Nacional” establece
la Apreciación Global Política Estratégica; pero dicho esquema no establece
las amenazas fuera del ámbito particular a los conflictos que derivan en una
guerra, siendo restringido cuando se necesita establecer las posibles
hipótesis de Crisis. Otro esquema utilizado es el aplicado a la A.G.P.E. el
año 1994, el cual contiene una aproximación más adecuada y realista con
la actual Política de Defensa que la señalada anteriormente, al ampliar el
concepto de las hipótesis en función de las amenazas, estableciendo
hipótesis de conflicto e hipótesis de guerra, con lo cual se puede deducir que
se contemplan situaciones que podrían ir desde una crisis a una guerra,
siendo, en consecuencia, más amplio al considerar este tipo de amenazas y
existir un criterio más sólido para coordinar los respectivos Campos de
Acción para enfrentar las distintas hipótesis de conflicto. Sin embargo
concluye con la definición de las hipótesis de guerra, con sus respectivas
resoluciones político estratégicas, dejando excluidas aquéllas que se puedan
generar en el orden interno, emergencias, catástrofes o de crisis.
Finalmente, existe un esquema de la Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos, que al igual que el anterior, no es tan restringido y
también considera aquellas amenazas que puedan generar hipótesis de
conflicto; pero su resultado final, también considera la determinación de
aquellas hipótesis que pueden terminar en una guerra.
Este documento analítico, que debe ser elaborado con la participación de
las máximas autoridades del país, debe servir al nivel de la Conducción
Política; sin embargo, no ha sido utilizado para entregar al gobernante otros
elementos de decisión que sean distintos a una hipótesis bélica, no
obstante, en su metodología, especialmente de los últimos esquemas
señalados, le entregan en su resultado la posibilidad de interferencias,
riesgos y amenazas externas de naturaleza distinta a la de guerra, que
permitirían al Conductor Político la toma de decisiones y empleo de los
distintos Campos de Acción para enfrentarlas. De esta forma, con la
evaluación oportuna del equipo multidisciplinario, se podrían concretar
aquellas amenazas definidas como hipótesis de crisis, especialmente por la
selección de aquéllas que deben ser solucionadas con la aplicación
armónica de todos los Elementos del Poder Nacional y generar la
planificación nacional para enfrentarlas. Es importante recalcar que, en su
-77elaboración, deben participar las máximas autoridades del país, toda vez
que, constituye un documento que sirve a la conducción política y en el que
se encuentran involucrados todos los Campos de Acción del Estado, para
disponer el empleo de los Elementos del Poder Nacional en su solución.
I. La Gestación de la crisis.
La generación de una crisis se puede ver desde dos puntos de vista: el
primero de ellos, cuando se genera en forma deliberada o, en su defecto,
cuando se reacciona a la agresión de otro actor que amenaza los Intereses
Nacionales. En el primer caso, lo normal es que se trate de actores que
cuentan con el suficiente poder para enfrentar una situación que persiga el
logro de algún Objetivo Político que satisfaga sus propios intereses, los
cuales se encuentran previamente definidos en sus respectivas políticas y,
en determinadas circunstancias, ejerzan la coerción suficiente sobre otro
estado para que constituya un reto o desafío y la genere; sin embargo en
otras oportunidades, puede ser un estado que no cuenta con el poder
suficiente y genere una situación de crisis, como fue el caso de Argentina
durante la Crisis con Gran Bretaña, la cual, por motivos fundamentalmente
de su estabilidad política interna, generó esta situación que se tradujo
finalmente en el Conflicto Armado de Las Malvinas.
En el otro caso, se genera como respuesta a la agresión de otro “estado”
que amenaza intereses nacionales, no vitales, y que requiere enfrentar
mediante la coordinación y empleo armónico de los elementos del Poder
Nacional. Las causas mediatas o reales se encuentran en los antagonismos
que alteran las relaciones entre países, cualquiera sea su ubicación relativa
y su Poder Nacional, y que constituyen factores de tensión, producto de la
contraposición de los Objetivos Nacionales y de puntos de contacto tales
como tratados y convenios internacionales políticos y económicos;
determinismos histórico - geográficos y constantes geopolíticas que
condicionan, de manera significativa y permanente, las relaciones entre esos
Estados y que representan intereses antagónicos que se requiere negociar,
para darle solución.
La verdadera gestación de una crisis se encuentra en el nivel de “las
estructuras”, en el nivel de las “coyunturas” y en el nivel de “las querellas”,
las cuales se pueden definir como sigue:
1.
Nivel de las estructuras: es donde se encuentra la verdadera gestación
de una crisis, ya que es donde nacen y aparecen las posibilidades de
agresión como respuesta a causales profundas y permanentes que se
pueden denominar factores de tensión. Éstos, dicen relación con los
-78problemas que generan situaciones de crisis -ya definidos en el capítulo
anterior- siendo los más importantes las rivalidades históricas, basadas
en deseos hegemónicos, intenciones de revancha o pretensiones
territoriales; las rivalidades ideológicas; los antagonismos étnicos; las
tensiones económicas y las rivalidades culturales y religiosas.
2.
Nivel de las coyunturas: basado en el momento histórico y en las
rivalidades momentáneas. Entre éstas se pueden mencionar las de
orden político, como son la debilidad de las instituciones, los errores
políticos y las de mayor o menor sensibilización de la opinión pública; en
tanto que en las de orden económico se encuentran la búsqueda y
captación de mercados y áreas de influencia, la dependencia y las
imposiciones desmedidas que generan los pactos y alianzas.
3.
Nivel de la querella inmediata: donde verdaderamente se promueven las
crisis y cuya aparición suele ser generalmente suscitada por una
amenaza a un interés de la nación que la recibe; que puede ser
justificada o, en su defecto, con pretextos sutilmente concebidos y
hábilmente preparados, aprovechando la vulnerabilidad que presenta el
oponente. La querella inmediata se denomina “Suceso Crítico”.
Es en la instancia denominada Apreciación Global Político Estratégica,
donde se deben determinar aquellos factores de tensión que pueden
convertirse en una situación de crisis internacional y que obligarán a
plantear, en el nivel Político y Político – Estratégico, la estructura necesaria
para llevar a efecto el “Manejo de Crisis”, donde se comprometan todos los
Elementos del Poder Nacional para buscar una solución a ella
J. Factores y elementos a considerar en el planteamiento de la crisis.
Es necesario que el Conductor Político, como principal responsable de la
toma de decisiones de un país, ante una situación que produzca agresión o
amenaza a los “intereses nacionales” (materializados por los Objetivos
Nacionales del país), vale decir, como “parte” que debe responder a un
oponente; o en su defecto, en el poco probable caso nacional, de plantear
una situación de crisis como “Instrumento de la Política” para alcanzar un
determinado objetivo, tome en cuenta una serie de factores y elementos
necesarios para el manejo de la crisis, los cuales se enmarcan en el nivel
que se está analizando, bajo los conceptos de la “Planificación”,
“Organización”, “Dirección”, “Coordinación” y “Control”.
1.
En la Planificación.
El Conductor Político y su Organismo Asesor Político Estratégico deben
considerar los siguientes aspectos:
-79a.
Establecer los Objetivos Nacionales Permanentes, definidos como
la meta de muy largo plazo que un estado se propone alcanzar,
teniendo en cuenta sus experiencias históricas, la idiosincrasia de
su pueblo y los recursos reales y potencialidades disponibles
Normalmente se trata de expresiones generales que, en su
conjunto, proporcionan el rumbo grueso para orientar los esfuerzos
de un país.
b.
Establecer los Objetivos Nacionales Actuales, definidos como la
meta específica que un estado estima posible alcanzar en un
determinado período, según la coyuntura histórica que se viva. Son
expresados en términos más concretos que los anteriores, de los
cuales se derivan. Orientan la acción estatal hacia propósitos
definidos y realizables. En ellos se traducen las acciones
programáticas gubernamentales.
c.
Determinar los Objetivos Políticos que sean contrapuestos con los
de otros estados, determinando los intereses involucrados y que
puedan ser considerados como potenciales factores de tensión, es
decir aquellos que constituyan Objetivos Políticos de Conflicto, los
que pueden ser permanentes, transitorios o vitales.
d.
Determinar, de acuerdo a la A.G.P.E. las posibles Hipótesis de
conflicto Externas, estableciendo aquellas hipótesis que puedan ser
planteadas o derivar en Crisis o Guerra, para alcanzar los Objetivos
Políticos de Conflicto.
e.
Determinar las vulnerabilidades propias, que constituyen las
debilidades que podrían ser explotadas por él o los potenciales
adversarios para generar o enfrentar una crisis, entendiéndose
éstas, como aquellos aspectos de los estados que los restringen en
su capacidad de actuar en algún plano, no sólo militar, los cuales
pueden ser convenientemente aprovechados (con voluntad) por el
estado adversario para facilitar el logro de sus objetivos.
f.
En el ámbito de la Inteligencia Nacional, se deberán determinar las
vulnerabilidades de los potenciales adversarios, constituidas por las
debilidades que pueden ser explotadas por el Conductor Político,
para plantear deliberadamente una crisis o para enfrentar en mejor
forma ésta, cuando se deba reaccionar; determinar los respectivos
“sucesos críticos” o “querellas inmediatas”, para las respectivas
hipótesis que se establezcan; determinar el presunto “Objetivo
Político de Crisis Global” y aquellos parciales que, probablemente,
intentará obtener él o los adversarios al plantear o enfrentar la crisis;
-80determinar el presunto “Modelo Político Estratégico” adversario
correspondiente a las distintas hipótesis que se establezcan; se
deberán mantener actualizadas las Apreciaciones de Inteligencia de
largo, mediano y corto plazo, las cuales deben considerar entre
otros aspectos los siguientes:
1) Factores
de
tensión
de
mayor
vigencia
(principales
y
secundarios). Entendidos éstos como aquellos puntos de
contacto, tales como los tratados y convenios internacionales,
condicionamientos geográficos, constantes geopolíticas, etc.,
que condicionan de manera significativa y permanente las
relaciones
entre
los
“estados”,
representan
intereses
antagónicos que reflejan ideales hegemónicos o rivalidades,
constituyéndose cada uno de ellos en fuentes generadoras de
conflicto.
2) Sucesos críticos de mayor vigencia, entendidos como querellas
inmediatas.
3) Factores de fuerza y debilidad del adversario más destacables y
que se relacionan con las condiciones que otorgan capacidad o
incapacidad a los oponentes para realizar determinadas
acciones.
4) Presunto “objetivo de crisis” del adversario y que dice relación
con las “metas” que cada uno de ellos se ha establecido en el
planteamiento de la crisis.
5) Posibilidades del enemigo para la crisis, entendidas como
aquellas resoluciones económicas, políticas o militares que
pueden adoptar y que de alguna forma se relacionan con las
propias, sean en apoyo u oposición.
6) Determinación de los posibles indicativos del adversario como
actividades de alerta, y que se refieren a todas aquellas
acciones que desarrolle un estado oponente, en el ámbito
económico, diplomático, interno y militar, que delatan la
intención o preparación del empleo compulsivo de los
instrumentos del Poder Nacional.
7) Prever la realización de operaciones psicológicas en apoyo a la
crisis,
especialmente por sus
efectos de
neutralización,
paralización, cohesión y otros, que son de largo alcance y que
deben
ser
dirigidos,
especialmente,
a
los
Organismos
Internacionales, a las grandes potencias, a los medios de
-81comunicación social, a los posibles adversarios, a los probables
aliados y a la propia población.
8) Prever la realización de operaciones de contrainteligencia en
todo el sistema nacional, para proteger la información de
desarrollo y seguridad nacional y de este modo prevenir y
proteger las propias capacidades nacionales y a las autoridades
que participan directa o indirectamente en la toma de
decisiones.
9) Prever la realización de operaciones especiales de inteligencia
antes,
durante
y
después
de
la
crisis,
dirigidas
fundamentalmente a la explotación de fuentes cerradas,
mediante la colección de información referidas a los factores de
fuerza y debilidad del adversario, sucesos críticos, factores de
tensión, posibles objetivos políticos de crisis, capacidades y
fortalezas.
g.
Conformar la estructura u organismo que se desempeñará como
“Cuartel General de Crisis” o “Gabinete de Crisis”, el cual deberá
estar conformado de acuerdo lo establezca la normativa vigente o,
en su defecto, la representación que estime conveniente el
Conductor Político. Sin embargo, deberá estar organizado por un
equipo multidisciplinario que represente a las máximas autoridades
de país, especialmente a los respectivos Campos de Acción.
h.
Establecer el Objetivo Político de Crisis Global, conforme a las
metas que se quiera conseguir en el planteamiento de la crisis o
cuando se deba enfrentarla al ser agredido por otro estado. De este
Objetivo se deberán determinar los objetivos parciales que cada
Campo de Acción debe cumplir, dentro del empleo del Poder
Nacional.
i.
Emitir “las Normas de Comportamiento”, como un instrumento que
el Conductor Político tiene para fijar ciertas restricciones a modos
de actuar, las cuales sirven de orientación al resto de los niveles
que deben actuar, especialmente al nivel estratégico. Estas reglas,
fijadas a todos los Campos de Acción, se orientan a conducir la
crisis en forma conveniente y metódica, a fin de evitar el
escalamiento a la guerra; deben ser flexibles para que se puedan
ajustar a la situación coyuntural, teniendo la posibilidad el Conductor
Político de aplicarle una mayor o menor intensidad, si se quiere
mantener el statu-quo, escalar o distender. En tiempo de paz y de
crisis,
estas
normas
estarán
enmarcadas
en
el
“Derecho
-82Internacional” y se tendrán presente los conceptos de necesidad y
proporcionalidad, definidos el primero como las acciones para
prevenir un ataque armado cuando es inminente, o para reducir su
efecto si se produce, y en el segundo de ellos, en la limitación que
debe realizarse en intensidad, duración y magnitud del uso de la
fuerza, que sea razonablemente necesaria emplear para neutralizar
el ataque o amenaza de ataque. Al respecto, señala cuál debe ser
su aplicación durante la crisis en ciertas áreas o situaciones
potencialmente conflictivas, imponiendo límites a la libertad de
acción de las unidades militares en el empleo de la fuerza para
iniciar o continuar una acción contra un oponente.
j.
Determinar los “Modelos Políticos Estratégicos” para enfrentar una
situación de crisis, entendidos éstos como las actitudes político
estratégicas que se deben asociar al que provoca y al provocado, y
que dicen relación con las estrategias que se emplearán para el uso
de los Instrumentos de la Acción Política y de los Elementos del
Poder Nacional.
Desde ese punto de vista existe una actitud Ofensiva, que es la
que adopta quien provoca la crisis, al asumir la iniciativa en las
acciones y operaciones, o intentando asumir la iniciativa mediante la
maniobra de crisis, tratando de adquirir el máximo de libertad de
acción. Esta actitud no supone un sentido de ataque y provocación
de daños, sino que denota disposición a actuar positivamente con
todos los recursos que dispone.
La actitud Defensiva es la que asume, obligadamente, quien debe
reaccionar a una provocación, esforzándose por arrebatarle la
iniciativa al retador, mediante su propia maniobra de crisis, con la
finalidad de incrementar su propia libertad de acción y reducir la del
adversario. En tanto no logre arrebatarle la iniciativa al retador,
permanecerá subordinado a su oponente y su actuación estará
limitada a responder las acciones que la otra parte realice.
k.
Elaborar una “Directiva de Crisis” por cada hipótesis deducida y una
“Directiva General” que establezca las políticas y procedimientos
mínimos necesarios para enfrentar una situación de crisis no
prevista.
l.
Por cada hipótesis de crisis, el Conductor Político deberá establecer
lineamientos generales y orientar a sus respectivos Campos de
Acción para su planeamiento específico, en los siguientes aspectos:
1) Objetivo Político de Crisis Actual.
-832) Concepción General de la Maniobra de Crisis, entendida ésta,
de acuerdo al Libro de la Defensa nacional de Chile, como “el
conjunto de acciones concebidas y realizadas para manejar o
encarar una crisis. Implica el empleo concurrente y coordinado
de
los
cuatro
Campos
de
Acción.
Es
una
maniobra
esencialmente psicológica, que busca que el adversario pierda
su libertad de acción política. Es vital un adecuado control en el
empleo de la fuerza”. Esta maniobra impone desde un comienzo
la adopción de medidas que demuestren que se está en
condiciones de aceptar todas las eventualidades que imponga el
adversario,
incluso
las
más
difíciles,
debiéndose
tener
claramente establecido el cálculo de cada acción a tomar, con el
fin de dejar al oponente la elección entre la escalada a un
conflicto mayor o aceptar las negociaciones.
3) Cómo será asumida o arrebatada la iniciativa política y la
libertad
de
acción, establecidas mediante una acertada
maniobra de crisis, que consiga paralizar las iniciativas del
adversario por un conjunto de consideraciones y presiones que
conduzcan a su inhibición, empleando, de acuerdo al momento
político que se viva, los Instrumentos de la Acción Política y las
Técnicas de Negociación.
4) Definir
la
escalada
fundamentalmente de
deseable
y
su
ritmo,
basadas
acuerdo a la maniobra de crisis
establecida y a las actitudes que se vayan a adoptar.
5) Establecer si se desea llegar a la guerra o si debe ser evitada a
todo trance, fijando los niveles de agresividad en el proceso
Respuesta-Reacción.
m. Los Directores de los distintos Campos de Acción deberán
establecer las políticas particulares a aplicar en sus respectivas
áreas para cada hipótesis, basándose en la respectiva Directiva de
Crisis y enmarcándose en las Normas de Comportamiento.
Considerada su organización y funciones que deben cumplir de
acuerdo al Decreto con Fuerza Ley N° 181 y su respectivo
Reglamento, se requiere mencionar aquellas misiones específicas
en caso de situaciones de crisis que deben asumir:
1) Campo de Acción Interno:
-
Mantener el orden público y la seguridad interior.
-
Asegurar el normal funcionamiento de los Servicios de
Utilidad Pública de la totalidad del país.
-84-
Realizar la acción psicopolítica que, en cumplimiento a las
Directivas emanadas por el Conductor Político, tiendan a la
cohesión de la población nacional, a su protección contra las
amenazas internas y contribuyan al logro de los objetivos de
crisis.
-
Disponer las medidas de prevención y auxilio de la población.
2) Campo de Acción Diplomático o Externo:
-
Aportar las apreciaciones sobre la evolución del escenario
internacional y, en especial, sobre los posibles adversarios
en las hipótesis de crisis.
-
Dar a conocer a los otros gobiernos, a las Organizaciones
Internacionales y a la Opinión Pública Internacional, los
puntos de vista favorables al país, respecto a las crisis en
evolución.
-
Demostrar en el ámbito internacional, una expresión real del
Poder Nacional, a través de la activa participación en las
Organizaciones Internacionales.
-
Mantener una evaluación permanente del desarrollo de la
situación de crisis, disponiendo las acciones destinadas a
obtener el apoyo internacional a la causa propia, junto con
neutralizar los esfuerzos de los oponentes en el ámbito
internacional.
-
En cumplimientos a las disposiciones emanadas por el
Conductor Político, planificar y ejecutar las operaciones
psicológicas contra los posibles adversarios y aquellas
orientadas hacia la comunidad internacional, en apoyo de la
satisfacción de los intereses nacionales.
-
Buscar establecer un vínculo permanente con las colonias
chilenas residentes en el extranjero, especialmente en los
ámbitos social y cultural. Para ello, debe potenciar la labor
consular y diplomática en términos que, durante la crisis,
permitan obtener el apoyo y coordinación de las masas
nacionales residentes fuera del país.
3) Campo de Acción Económico:
-
Apoyar la gestión de todos los integrantes del Estado,
mediante la coordinación y orientación de todas las medidas
relacionadas con la producción y la movilización industrial
para la conducción de la crisis.
-85-
Apoyar la necesidad de los demás Campos de Acción, para
el logro de una adecuada conducción de la maniobra de
crisis.
4) Campo de Acción de la Defensa:
-
Formular y ejecutar la Política de Defensa con el propósito de
proteger los intereses del Estado, por medio del eficiente y
eficaz empleo del Poder Militar, conforme a las disposiciones
emanadas por el Conductor Político.
-
Disponer que la planificación de la defensa nacional tienda a
desarrollar y mantener un potencial bélico suficiente y
eficiente, en función de las amenazas previstas, a fin de
proyectarse hacia el ámbito internacional como un elemento
disuasivo, que imponga a los adversarios desistir del empleo
de la fuerza.
-
En el manejo de la situación de crisis, cualesquiera sean las
características de ella y el ámbito en que se haga presente,
participa controlando el empleo de la fuerza militar, de
acuerdo con el “modelo estratégico elegido” y de acuerdo a
las decisiones del Conductor Político. Es posible que el
Campo de Acción de la Defensa no tenga participación
preponderante en la maniobra de crisis, por tener prioridad el
empleo de otro Elemento del Poder Nacional; sin embargo,
mantendrá su gravitación por el efecto de disuasión y la
voluntad de su empleo en circunstancias que no se logren las
metas u objetivos previstos.
-
Revisar las Reglas de Enfrentamiento propuestas por el nivel
de la Conducción Estratégica y, si lo estima necesario,
deberá incluir otras con la finalidad de conseguir su
aceptación por el Conductor Político, de acuerda a las
Normas de Enfrentamiento dispuestas por ese nivel.
2.
En la organización.
Le corresponde a estos niveles, realizar las siguientes actividades en la
Crisis:
a.
Definir previamente la organización de la toma de decisiones para
enfrentar la crisis, considerando las estructuras dispuestas por la
respectiva legislación vigente o la que determine en ese momento,
debiendo el Conductor Político considerar los siguientes aspectos:
-
El Presidente de la República es el principal responsable del
manejo de la crisis.
-86-
Se debe disponer el funcionamiento de un grupo asesor que,
para el caso de la crisis, corresponde al Consejo Superior de
Seguridad Nacional. Sin embargo el Conductor Político puede
disponer que sesione el Consejo de Seguridad Nacional, como
organismo político que considera a los máximos poderes del
Estado.
-
El Conductor Político puede disponer la conformación de un
grupo asesor inorgánico, integrado por asesores especialistas y
cuya finalidad es la de tomar las decisiones en conjunto con el
Presidente de la República.
-
Disponer un vocero oficial del país, en calidad de negociador
para el manejo de la crisis con los respectivos oponentes, el cual
será nombrado por el Gobernante, pudiendo ser el propio
Presidente, un diplomático, un militar u otro representante.
b.
Basado en lo anterior y ante una situación de crisis sorpresiva, es
conveniente, para actuar con oportunidad y con éxito, mantener una
organización estable, que permitan tener una evaluación constante
de la situación exterior, para proponer el empleo armónico de los
Elementos del Poder Nacional y enfrentar la crisis en las mejores
condiciones y con respuestas adecuadas por parte del Estado. En
ese sentido el Conductor Político puede convocar al CONSUSENA
y COSENA para los efectos de resolver aquellas medidas de orden
político, diplomático, económico o militar que se requiera imponer,
para el manejo de la crisis.
c.
Debe existir el funcionamiento efectivo de la Inteligencia a nivel
Nacional, que proporcione a las autoridades responsables de la
toma de decisiones, no sólo la inteligencia de largo o mediano
plazo, sino que aquella de corto plazo necesaria para apoyar la
maniobra de crisis en el momento en que se genere esta situación;
especialmente por la oportunidad para las respuestas que se deben
disponer y la materialización de la planificación que ella conlleva.
d.
Se deberán disponer, en la planificación correspondiente, las
disposiciones y la asignación de responsabilidades a los respectivos
Ministerios que componen los Campos de Acción, para los efectos
de las medidas a adoptar para enfrentar la crisis, de acuerdo a la
actitud y maniobra concebida, constituyéndose éstos últimos, en los
órganos ejecutores de las acciones de empleo de los Elementos del
Poder Nacional.
-87e.
Los Directores de los respectivos Campos de Acción deberán
organizar sus respectivos Ministerios para enfrentar la crisis,
estableciendo los canales de comunicación de acuerdo a la
organización del mando para enfrentar esta situación, sean estos
verticales u horizontales.
f.
El Director del Campo de Acción de la Defensa, asesorado por la
Junta de Comandantes en Jefe y el E.M.D.N., deberá prever y
establecer las coordinaciones necesarias para la participación del
Poder Militar, de acuerdo a la maniobra de crisis concebida, de tal
forma que se dispongan el empleo de las Instituciones de la
Defensa, ya sea en forma conjunta o particularmente en Órganos de
Maniobra.
3.
En la Dirección.
Es en la Dirección de la crisis donde se materializa la secuencia de ella,
y su importancia es fundamental debido a las consecuencias de las
decisiones que se adopten, especialmente, si se considera que, de
acuerdo a la maniobra y a la actitud política estratégica concebida, un
mal manejo de los Instrumentos de Acción Política, de las estrategias de
negociación y de los Elementos del Poder Nacional, pueden incidir en
una escalada no deseada y afectar negativamente el manejo de la crisis.
Los principales aspectos que se deben considerar en este nivel son los
siguientes:
a.
El Conductor Político deberá manejar la crisis, de acuerdo a la
maniobra establecida y al Modelo Político Estratégico definido; de
tal forma que pueda enfrentar ésta bajo el concepto de la Estrategia
Total y hacer uso eficazmente de los medios que tiene a su
disposición para obtener éxito. Por tal razón debe considerar lo
siguiente:
1) Utilizar los Elementos del Poder Nacional en forma coordinada,
en tiempo, espacio e intensidad, conforme a la estrategia
resuelta.
2) Aplicar los Instrumentos de Acción Política y las técnicas de
negociación en forma secuencial e interactiva, hasta alcanzar un
acuerdo con la otra parte.
3) Definir los aspectos que permitan determinar los momentos en
los cuales la crisis puede iniciar su retorno a una situación de
normalidad.
4) Mantener actualizada, en todo momento, una apreciación de la
evolución Política Estratégica que se viva, considerando las
-88amenazas, factores de tensión y sucesos críticos que afecten
los respectivos Intereses Nacionales, y que permitan entregar un
conocimiento del proceso respuesta reacción, dentro del manejo
de la crisis.
b.
Con respecto a la secuencia de la crisis, se deberán considerar los
siguientes aspectos, ya sea cuando se o en su defecto cuando se
responde a una agresión:
1) En el reto o desafío inicial:
-
La crisis deberá desencadenarse en la circunstancia más
desfavorable e inesperada para el adversario, explotando la
o las vulnerabilidades de éste, por lo que el reto deberá ser
planteado en forma oportuna.
-
Deberá plantearse el reto sin evidenciar o dar a conocer el
objetivo
político
de
crisis
propio,
creando
con
ello
incertidumbre en su naturaleza.
-
Preparar a la opinión pública en forma oportuna pero
encubierta, con el objeto de obtener y mantener el apoyo y
reacción favorable del frente interno. Esta actividad debe ser
debidamente
planificada
y
dispuesta,
conforme
a
la
planificación de operaciones psicológicas.
2) En el Proceso Respuesta Reacción:
Siendo este proceso de suma importancia en el manejo de la
crisis, se deben tomar en cuenta algunas consideraciones en las
acciones específicas a ejecutar por parte de los responsables de
la toma de decisiones. Estas se refieren a acciones que se
pueden adoptar para no aumentar la tensión y aquéllas que
pueden aumentar el riesgo de ir a una escalada violenta. Para el
primer caso, su finalidad es mantener la crisis dentro de los
parámetros manejables y se refieren a la acción de no
interrumpir el dialogo, precisar al adversario la naturaleza de las
medidas que se van a adoptar, imprimir a todas las acciones el
máximo de racionalidad y evitar los apasionamiento, mantener la
tensión lo más bajo posible, no permitir que se inmiscuyan
terceros en una crisis bilateral, considerar la simetría del
conflicto y, por último, emplear con habilidad incentivos y
recompensas junto con las amenazas y privaciones. Con
respecto al segundo caso y, consecuente con el hecho de que la
maniobra de crisis constituye en sí misma una actividad en la
cual está normalmente presente el aumento del riesgo entre las
-89partes, se toman algunas acciones que podrían incrementarlo,
como son por ejemplo, la eliminación de todas las alternativas
propias que posibiliten una salida a la situación de crisis,
manifestar públicamente las intenciones y los compromisos
contraído, mostrar indiferencia al riesgo de escalar la violencia
hasta llegar a la guerra, aumentar la probabilidad y magnitud del
desastre potencial que se cierne sobre ambas partes en disputa
o, finalmente, asumir una actitud intransigente.
Al asumir compromisos firmes, adoptar una actitud de
irracionalidad o incrementar la escalada, inhibe las posibilidades
de obtener éxito en el manejo de la crisis; es por ello que el
principal responsable de la toma de decisiones debe contar con
una amplia gama de alternativas, debidamente evaluadas, para
responder y reaccionar a las condicionantes que imponga el
oponente. Conforme a ello existen algunos aspectos específicos
que se deben considerar:
-
En la respuesta, el desafiado deberá actuar con rapidez ya
que una respuesta inmediata refleja preparación y voluntad
de rechazar la agresión; en cambio cualquier demora, dejará
de manifiesto una indecisión, permitiendo al agresor
consolidar sus ventajas. Esta respuesta debe tener amplitud
y contundencia para cubrir la amplia gama de acciones del
adversario y anular el reto y sus implicancias marginales;
como por ejemplo, obtener libertad de acción, de tal forma de
arrebatarle la iniciativa al retador.
-
En cuanto a la reacción, y luego de recibir la respuesta del
desafiado, ésta deberá tender a conservar la iniciativa en
todos los ámbitos y ofrecer las posibilidades de transacción,
facilitando una salida honrosa y aceptable al adversario.
3) En el Acuerdo o Desacuerdo:
En esta fase, deberán considerarse los siguientes aspectos
específicos:
-
Se deberá propender a alcanzar un acuerdo, antes que la
crisis alcance niveles inaceptables que lo hagan irreversible.
-
Se tratará de obtener el máximo de beneficios o ventajas
propias, de acuerdo con las metas propuestas para la crisis,
sin embargo hay que tener presente que el acuerdo es una
solución de compromiso, adoptada por un negociador que
-90representa al Estado y que su característica más relevante
es que intenta compensar a ambas partes.
-
Debe tratar de erradicar en forma completa, el problema que
originó la crisis, gracias a una transacción en la cual ambas
partes se sientan relativamente satisfechas y aquél que
planteó la crisis, logre su objetivo con un mínimo de
concesiones.
4.
En la Coordinación.
En estos niveles le corresponden considerar los siguientes aspectos:
a.
El Conductor Político, junto a su organismo asesor, deberá
considerar como primera medida, la evaluación de la amenaza o
riesgo que se presente, con la finalidad de determinar si,
efectivamente, se trata de una situación de Crisis Internacional,
debiendo considerar en su evaluación, las siguientes variables:
1) Evaluación del contexto externo donde se pueda evidenciar una
situación de conflicto previa entre las partes.
2) Aparición repentina de eventos no previstos que cambian el
entorno externo y se consideran como actos objetables y
amenazas al status quo entre las partes, y que son evaluadas
por el principal responsable de la toma de decisiones al
considerarlas un riesgo a los intereses nacionales.
3) Percepción de que, si no se responde o acciona oportunamente,
puede traer consecuencias a los propios intereses.
4) Presencia de un permanente estado de tensión.
5) Percepción de incertidumbre y de un muy poco tiempo para
tomar decisiones.
6) Necesidad de dar respuesta oportuna, que puede significar un
alto riesgo.
7) Alta probabilidad que se pueda escalar a un conflicto donde se
emplee en forma generalizada la fuerza militar.
b.
Debido a las características particulares y especiales de una
situación de crisis internacional, reflejadas en el dinamismo,
incertidumbre, exigencias de tiempo, rapidez y precisión en el
intercambio de informaciones y emisión de órdenes, ésta exige una
conducción centralizada y una adecuada coordinación entre los
distintos niveles.
c.
Existe la necesidad de establecer comunicaciones abiertas y
directas entre las partes que se encuentran en situación conflictiva.
-91d.
Deberán establecerse las coordinaciones eficaces y eficientes entre
el Conductor Político, su grupo asesor y aquellos especialistas que
se requiera para enfrentar la situación de crisis.
e.
Deberá efectuarse la coordinación correspondiente entre el Escalón
Político y Político Estratégico con los niveles inferiores, coordinando
aquellos esfuerzos que requieran una centralización específica,
como es la concepción integral de las medidas psicológicas que se
emplearán; y la descentralización del empleo de los medios que se
requieran para responder.
f.
El Escalón Político deberá tener flexibilidad para afrontar diversos
requerimientos, generados por la situación de crisis en que se vea
envuelto el Estado, debiendo coordinar los esfuerzos para satisfacer
las demandas de los niveles inferiores.
g.
Deberá prever una situación de irreversibilidad en circunstancias
que la maniobra de crisis fracase y se derive en el empleo
generalizado de la fuerza, debiendo existir una coordinación para
pasar al estado de Asamblea y ejecutar las previsiones dispuestas
en el Plan de Guerra Nacional.
5.
En el Control.
Envuelto en la crisis, el Conductor Político, junto a su grupo asesor,
deberá considerar una serie de medidas que impongan un debido
control del manejo de la crisis, especialmente por el riesgo que significa
una escalada indeseada, cuyas consecuencias debe afrontar todo el
país. Los aspectos más importantes a considerar, son los siguientes:
a.
Identificar cuáles son los problemas o causas que generan los
intereses que desea alcanzar el adversario que genera la crisis, los
cuales pueden ser de diferente orden y
ya fueron descritos
previamente.
b.
Determinar el inicio y término de la crisis, identificando el punto de
sorpresa, el de retorno o no retorno, y el término de la crisis.
c.
Al llegar al acuerdo, los Escalones Político y Político Estratégico,
deberán efectuar una evaluación del resultado de la crisis,
considerando entre otros, los siguientes aspectos:
1) Éxito obtenido en la toma de decisiones, si se logró evitar que la
situación escalara al conflicto armado.
2) Si se alcanzó el Objetivo Político de Crisis Global y sus
Objetivos parciales, o si se obtuvieron ventajas de orden político
o político estratégico, al término de la crisis.
-923) Si se alcanzó una mayor situación de poder, desde el punto de
vista de los actores o las partes involucradas, y su perspectiva
en el sistema regional o vecinal.
4) Si se disminuyó la probabilidad de guerra entre los actores, en el
mediano y corto plazo.
5) Si se logró una contribución efectiva en el sistema, técnicas y
modelos empleados en la conducción de la crisis.
d.
El Mando y Control del manejo de la situación de crisis deberán ser
centralizados y la ejecución descentralizada, especialmente en las
actividades que deben cumplir los Campos de Acción.
e.
Se deberán observar las siguientes normas de conducción y control
durante la crisis:
1) Limitar las propias demandas y objetivos, considerando que el
otro actor no puede considerar perder demasiado.
2) Evitar no dejar vías de escape o retirada al oponente en el
proceso de negociación.
3) Situar la crisis en el debido contexto Político y Político
Estratégico, considerando la coyuntura internacional.
4) Evitar que lo planificado de antemano condicione absolutamente
las decisiones, durante la crisis.
5) Seleccionar los mejores métodos y medios, teniendo presente
que el empleo del Instrumento Militar debe ser considerado con
la debida precaución.
6) Evaluar
constantemente
la
situación
Política
y
Política
Estratégica, colocándose en el papel del oponente y adaptando
la situación, según convenga; incluso, considerando el cambio o
evolución de los objetivos propios.
7) Aplicar el ritmo e intensidad de la crisis con racionalidad, de tal
forma que las acciones que se realicen no se perciban como
una escalada deliberada y pueda desatar el conflicto armado.
-93-
CAPITULO IV
A. El nivel Estratégico en situaciones de crisis.
En situaciones de crisis, adquiere importancia gravitante el rol que le
corresponde asumir a los respectivos comandantes en jefe institucionales,
ya sea como componentes de los respectivos organismos político
estratégicos, asesores al Conductor Político en materias de “Seguridad
Nacional” o, en su calidad de integrantes de la Junta de Comandantes en
Jefe, cuya responsabilidad radica en la planificación y conducción
Estratégica de las FF.AA. y de los órganos de maniobra que se estructuren
para enfrentar una situación de “crisis” o “conflicto armado”. Sin embargo, en
su calidad de Comandantes en Jefe de cada Institución de la Defensa
Nacional, les corresponde, entre otras, en tiempo de paz, mantener la
debida doctrina, organización, equipamiento, instrucción y entrenamiento de
su respectiva institución, para afrontar con éxito una situación de Conflicto.
B. La Definición del Nivel Estratégico.
Normalmente, se hace referencia al Nivel Estratégico cuando se encuentran
comprometidos, en alguna materia de interés, los respectivos Comandantes
en Jefe de las Instituciones de la Defensa Nacional. Sin embargo, ese nivel
en puridad trasciende lo señalado, toda vez que abarca una mayor
responsabilidad y va desde una planificación que incluya la organización del
instrumento
militar,
su
doctrina,
equipamiento,
modernización,
entrenamiento; hasta el asesoramiento o empleo del instrumento militar u
órganos de maniobra de la Defensa Nacional que se estructuren para
prevenir o conducir una situación conflictiva.
El Libro de la Defensa Nacional de Chile, lo define como “el más alto
escalón de la conducción militar conjunta. Su función es preparar, entrenar y
emplear las FF.AA., para neutralizar cualquier amenaza, principalmente
externa. En caso de conflicto es conducido por la Junta de Comandantes en
Jefe, contando con el Estado Mayor de la Defensa Nacional como
-94organismo asesor. En tiempo de paz, el Ministro de Defensa conduce este
nivel”. Esta definición que se enmarca en lo que dice relación con el nivel
FF.AA., se extiende además cuando se refiere a la “Estrategia Institucional”,
siendo necesario considerarla en situaciones de crisis, por el efecto y
consecuencias que pueden tener, el empleo de órganos de maniobra que se
conformen, como parte, del instrumento militar. Esta estrategia es definida
como la ciencia y arte de concebir la preparación de las instituciones y sus
respectivos órganos de maniobra y de la conducción de las campañas que
se deben realizar en los correspondientes Teatros de Operaciones Terrestre,
Naval y Aéreo.
De acuerdo a la importancia que se le asigna en cuanto a neutralizar
cualquier amenaza, se requiere recalcar que para cumplir lo señalado en
tiempo de paz, es necesario contar con la debida preparación de las FF.AA.,
que es de responsabilidad del nivel más alto de la conducción del Estado,
esto es el nivel político, el cual debe disponer el equipamiento y
entrenamiento de la Fuerza, acorde con la tecnología actual, que permitan
respaldar la política internacional del gobierno y afrontar con éxito un
conflicto. Esa responsabilidad, tiene una secuencia lógica, desde el nivel
descrito hasta los niveles inferiores, pero la prioridad en planificar, preparar y
conducir todas aquellas materias que tiendan a perfeccionar la fuerza militar,
especialmente el Ejército, es de los respectivos Comandantes en Jefe, los
que a su vez cuentan con los respectivos asesores que hacen posible que
se materialice.
C. Funciones de las Fuerzas Armadas.
Las instituciones de las fuerzas armadas, dependientes del Ministerio de
Defensa Nacional, de acuerdo a lo que establece nuestra política de
defensa, existen para la defensa de la patria siendo esenciales para la
seguridad nacional y conforman el órgano militar con el cuál el Estado
materializa la función “Defensa”, vale decir están destinadas a asegurar en
todo momento, y circunstancias toda forma de agresión y amenazas a
nuestra soberanía nacional e integridad territorial. Por tal razón, conforman
el “Instrumento Militar”, que el Conductor Político puede emplear, en
coordinación con los otros elementos del Poder Nacional, para afrontar una
situación de “conflicto” y dentro de esa línea, una situación de “crisis
internacional”. Para que ese instrumento tenga una efectividad y pueda ser
un ingrediente importante de lo que se llama “Estatura Política Estratégica”,
entendida ésta como “el grado de influencia que un Estado posee en el
ámbito internacional, producto de un mayor y más armónico desarrollo de su
Poder Nacional, así como su voluntad y habilidad para emplear ese activo
-95en la promoción y defensa de sus intereses. Es la imagen internacional que
proyecta un país”, para ello, requiere fijar las responsabilidades, desde el
más alto nivel de la conducción, en cuanto a cumplir la función de defensa y
todo lo que ello conlleva, hasta cumplir con las funciones que legalmente le
son encomendadas, como es la mantención de las capacidades de
disuasión, como una forma de impedir un conflicto armado, vecinal o
tradicional, a la vez que constituyen una sólida base para enfrentar las
negociaciones en un manejo de una situación de crisis.
De acuerdo al Decreto Supremo 272, del 26 de marzo de 1985, que fija las
normas sobre la constitución, misión, dependencia y funciones de las
Fuerzas Armadas, de las cuales, podrían interpretarse en relación directa
con una situación de Crisis internacional, las siguientes:
-
“Existen para la defensa de la Patria, son esenciales para la
“Seguridad Nacional” y garantizan el orden institucional de la
República”.
-
“La Misión de las Fuerzas Armadas es disuadir o combatir toda
amenaza externa o interna, con el propósito de resguardar la
soberanía, mantener la integridad territorial y garantizar el orden
institucional”.
De lo señalado se puede definir, que ante una situación de crisis, las
instituciones de la Defensa deben cumplir algunas funciones que el mismo
decreto les confiere y éstas pueden ser comunes y específicas y se
relacionan con el empleo del instrumento militar, fundamentalmente en la
preparación para enfrentar una situación de conflicto o en la función de
disuasión, como elemento válido para apoyar las negociaciones que el
Estado debe afrontar en el manejo de una crisis. Las principales funciones,
que dicen relación con la preparación del instrumento militar ante una
situación de conflicto y de crisis, son las siguientes:
1.
Misiones Comunes:
a.
“Planificar el empleo de sus medios en las operaciones o campañas
propias de la institución y que se desprendan de la planificación de
guerra”, en este aspecto se vincula esa planificación, cuando se han
concretado las hipótesis de conflicto externo y se ha generado la
planificación nacional para enfrentarla. Sin embargo, a pesar que no
se encuentra claramente definido, lo que sucede ante una hipótesis
de crisis, es obvio que a partir del resultado de una apreciación en
que se determinen aquellos riesgos, interferencias y amenazas que
pueden inducir a una situación de crisis internacional, se debe
generar la respectiva planificación de crisis a nivel nacional y que
-96debe contar con el debido asesoramiento Político Estratégico, que
permita entregar el máximo de antecedentes, previo a la resolución
del Conductor Político. De esta forma el nivel Fuerzas Armadas,
debe generar la respectiva planificación derivada de la misión
impuesta por el escalón inmediatamente superior, y que se refiere a
la forma como se empleará el instrumento militar, en coordinación
con los otros elementos del Poder Nacional, para cumplir con el
objetivo de la crisis.
b.
“Organizar, equipar, instruir, entrenar y emplear las fuerzas en
combate”; “Mantener un alto grado de alistamiento operativo que les
permita pasar a una situación de guerra en el mínimo de tiempo”;
“Organizar, instruir, entrenar y operar los medios de la reserva”;
“Administrar los recursos humanos, materiales, financieros y
tecnológicos que cada institución requiera para el cumplimiento de
sus misiones conjuntas, comunes o específicas” y “Asignar fuerzas
a los Teatros de Operaciones Conjuntos, de acuerdo a las
necesidades estratégicas, y proporcionarles el apoyo logístico y
administrativo”. Con respecto a estas funciones comunes, se puede
desprender de ellas, que, aparte de tratarse de una situación de
conflicto externo, se pueden asimilar, cuando se enfrenta a una
situación de crisis internacional y donde se requiere emplear el
instrumento militar en similares condiciones, relacionando éstas a la
debida preparación que deben tener las instituciones para afrontar
con oportunidad el despliegue preventivo, la completación de las
unidades con personal de la reserva, el movimiento de las unidades
a los diferentes Teatros de Operaciones que se conformen y el
apoyo que para esa fuerza se requiera desde el punto de vista
logístico y administrativo. La capacidad de poder lograr lo señalado,
le permite al Estado, y particularmente al Conductor Político, el
contar con una “disuasión efectiva”, que le refuerce la posición para
negociar o en su defecto para emplear técnicas más ofensivas que
le permitan obtener o mantener los objetivos impuestos.
2.
Misiones Específicas:
a.
“Preservar la seguridad de las fronteras terrestres de toda acción
provocada desde el exterior”; “Ejecutar campañas, operaciones y
acciones en los teatros de operaciones terrestres”, siendo esta
función la que permitiría, desde tiempo de paz y por medio de un
despliegue acorde con las exigencias de nuestras constantes
estratégicas, el poder contribuir al manejo de la crisis por medio de
-97la disuasión, la completación de unidades con la reserva
debidamente entrenada y el despliegue de la fuerza. Esta
responsabilidad requiere de una preparación oportuna para efectuar
un despliegue estratégico preventivo que permita a los que toman
las decisiones, resolver en forma gradual el empleo de la fuerza
militar como una forma de restringir la libertad de acción al
oponente, cuando se encuentren en el manejo de la crisis. Por tal
razón, su aplicación debe ser debidamente planificada de tal forma
que sea una respuesta acorde con las acciones que este
efectuando el retador y no sea percibida como una provocación que
altere el proceso de negociaciones y materialice una escalada
deliberada. La planificación del empleo de la fuerza y la
completación de unidades, durante la crisis, debe ser impuesta de
acuerdo a los planes y directivas que se elaboren en el nivel
nacional y que respondan a la estrategia que se resuelva en la
maniobra de crisis para afrontar el reto o desafío, según
corresponda. Importante es señalar, que de acuerdo al tipo de
conducción que efectúe las FF.AA., será la forma como se
conformarán los órganos de maniobra, incluyendo en éstos,
aquellos que se conformen en forma conjunta y que integren a
medios de las demás instituciones.
D. La Junta de Comandantes en Jefe y su rol en situaciones de Crisis.
En tiempos de paz, la Junta de Comandantes en Jefe tiene la
responsabilidad de asesorar al Ministro de Defensa Nacional en todas
aquellas materias que dicen relación con sus respectivas Instituciones. Esta
función genérica abarca muchas otras específicas que van desde la debida
preparación, equipamiento, entrenamiento e instrucción de sus respectivas
unidades, hasta lo que significa la revisión y preparación de aquellos
documentos “Primarios” y “Secundarios” elaborados por el Estado Mayor de
la Defensa Nacional y que dicen relación con la Planificación Nacional.
Las principales funciones que debe cumplir este organismo en una
situación de Crisis Internacional, de acuerdo al DFL 181, dicen relación con
las siguientes:
1.
En cuanto a su organización:
a.
Organismo asesor del Ministro de Defensa en materias que
incumban a las Fuerzas Armadas.
b.
En tiempo de paz será presidida por el propio Ministro de Defensa y
en tiempo de guerra presidida por un funcionario militar que designe
el Presidente de la República.
-98c.
A los miembros de la JJ.CC.JJ., les corresponderá, en tiempo de
paz como de guerra, el cumplimiento de las decisiones que se
adopten referidas a su respectiva Institución. Al Presidente de la
Junta corresponderá, en tiempo de guerra, poner en ejecución,
previa conformidad del Ministro de Defensa,
los acuerdos
adoptados y referidos a Fuerzas Conjuntas.
d.
El Presidente, en toda oportunidad, estará en relación directa de
mando con los Comandantes en Jefe, a través del Ministro de
Defensa Nacional.
e.
En tiempo de guerra y en estado de emergencia , cuando sea
necesario establecer fuerzas conjuntas en aquellas zonas donde lo
exija la seguridad nacional, la relación de mando del Presidente con
los Jefes de esas fuerzas, se hará por intermedio del Ministro de
Defensa y del Presidente de la Junta de Comandantes en Jefe.
f.
Como organismo de trabajo permanente y de coordinación se
desempeñará el Estado Mayor de la Defensa Nacional.
Por su estructura y organización se puede establecer que en tiempo de
paz, su responsabilidad primordial, para enfrentar con éxito una
situación conflictiva, es hacerle presente al Conductor Político, a través
del Ministro de Defensa Nacional, todas aquellas materias que digan
relación con la preparación y equipamiento del instrumento militar, como
una medida para lograr una disuasión eficaz que permita negociar a las
partes que se encuentran enfrentados en una situación de crisis o en su
defecto, el prever en forma oportuna y eficiente la organización de
órganos de maniobra que se puedan emplear en forma secuencial, para
el proceso “respuesta-reacción” y que permitan graduar su participación
de acuerdo a la maniobra de crisis estructurada por el nivel político y a
las Normas de Enfrentamiento dispuestas. La relación de mando con el
Conductor Político, en caso de una situación conflictiva, considerando
dentro de estas una situación de crisis internacional, se manifiesta de
acuerdo a la delegación que entrega a la Junta de Comandantes en Jefe
en
la
conducción
estratégica
de
las
Fuerzas
Armadas,
cuya
competencia y unidad de mando es fundamental para el logro del
objetivo final impuesto, ya sea para una crisis o guerra, en un esfuerzo
coordinado. Conforme a ello, esta organización permite actuar en el
escalón conjunto, planificando la acción coordinada de las instituciones
de las Fuerzas Armadas en la preparación del Campo de Acción de la
Defensa y en la conducción en una crisis o guerra. El punto crucial o
determinante para entregar la responsabilidad de la conducción
-99estratégica de las instituciones u órganos de maniobra que se
estructuren para enfrentar una crisis, debe ser determinado por el
Conductor Político, de acuerdo a la evolución de los acontecimientos y
del asesoramiento que le proporcione el organismo dispuesto para el
manejo de la crisis, sin embargo en el período de preparación del
instrumento militar, la Junta de Comandantes en Jefe, debe asumir la
responsabilidad de asesorar al Ministro de Defensa Nacional, en todo lo
que corresponda a la planificación y preparación de sus respectivas
instituciones para actuar en forma oportuna y coordinada con los otros
elementos del Poder Nacional.
2.
En cuanto a sus funciones y misiones específicas:
a.
Estudiar y proponer la Política Militar y aquellas medidas referentes
a la “Seguridad Nacional” que incumban a las Fuerzas Armadas,
estudiando y valorando sus necesidades.
De acuerdo a la fecha que se publicó la presente Ley, se puede
indicar que aquellas medidas propuestas en la Política Militar y el
concepto de Seguridad Nacional, son percibidas hoy como
incompletas, ya que se menciona, en cuanto a la Seguridad
Nacional, como la “preservación del orden jurídico institucional del
país, que asegure el libre ejercicio de la soberanía de la nación
tanto en el interior como en el exterior”; y el concepto actual de
Seguridad Nacional se extiende a la “condición alcanzada como
consecuencia del desarrollo armónico de su Poder Nacional”; y
dentro de éste se encuentra el instrumento militar. Por tal razón la
Política Militar y las necesidades de las instituciones, deben
considerar aquellas materias que digan relación con la preparación
del instrumento militar para disuadir y permitir con esto, ser una
herramienta eficaz para que el Conductor Político negocie en una
situación de “crisis internacional”.
b.
Proponer la solución de todos los problemas relacionados con la
estrategia militar y su desarrollo durante la guerra.
Con respecto a la estrategia militar, no solo se debe buscar una
solución para su empleo durante el desarrollo de la guerra, sino que
ésta, debe considerarse en tiempo de paz, para coadyuvar a tener
un Poder Nacional armónico y enfrentar cualquier amenaza a los
Intereses Nacionales con la debida Estatura Político Estratégica que
requiere el Estado; esto mismo se debe establecer cuando se
enfrenta a una situación de crisis, ya que el empleo del instrumento
-100militar debe realizarse como parte de ese “poder” que en forma
coordinada debe permitir el logro de los objetivos que se impongan.
c.
Estudiar y revisar los documentos primarios elaborados por el
Estado Mayor de la Defensa Nacional, en lo que a asuntos militares
se refiere, que serán sometidos a la consideración del Consejo
Superior de Seguridad Nacional para su aprobación; estudiar los
documentos secundarios elaborados por el mismo organismo
señalado y que serán sometidos a la consideración del Ministro de
Defensa Nacional para su aprobación.
En esta materia, se deben considerar a parte de la documentación
que corresponda para enfrentar una situación de guerra externa y
que es elaborada de acuerdo a las hipótesis establecidas en la
“Apreciación Global Política Estratégica”; aquella documentación
que debe surgir de un planeamiento urgente y que dice relación con
la respectiva hipótesis de crisis que se estructure de acuerdo a las
interferencias, riesgos y amenazas que surjan. En este estudio se
debe considerar la documentación primaria y los propios que se
elaboren como respuestas al del nivel de las Fuerzas Armadas.
d.
Emitir las directivas y disposiciones para la conducción estratégica
de las Fuerzas Armadas, que se deriven de la planificación primaria
y secundaria y estudiar los planes de los mandos conjuntos
subordinados y elevados para aprobación; proponer se establezcan
Comandos Conjuntos en aquellas zonas donde lo exija la
“Seguridad Nacional”.
Muy relacionado con las consideraciones señaladas en el punto
anterior y que se deben realizar en un planeamiento urgente para
enfrentar una situación de crisis internacional, de tal manera de
satisfacer
las
respectivas
necesidades
que
surjan
de
las
instituciones y comandos conjuntos que permitan ejecutar la
conducción estratégica de ellas de acuerdo a la maniobra política
estratégica que se resuelva para enfrentar por una parte las
negociaciones en el proceso de respuesta – reacción y en la otra, el
empleo gradual de la fuerza para someter al oponente o retador a
una situación de distensión o mantención del status quo, que
permita obtener los objetivos de crisis impuestos por el gobernante.
E. El Poder Terrestre en la disuasión y su papel en la crisis.
Vista la disuasión como una estrategia que podría emplear las amenazas
como medio para que el adversario no efectúe alguna acción perjudicial que
-101aún no ha sido iniciada, es necesario profundizar sobre el tema en el ámbito
del Ejército y su relación efectiva en el manejo de la crisis.
Las Fuerzas Armadas usan su poder cuando la “Política” ha fracasado,
también éstas se ven obligadas a emplearse, cuando la “disuasión nacional”
ha fracasado y no se ha logrado el objetivo. La disuasión dirige la política
que desarrolla el país como un todo. Luego, las Fuerzas Armadas participan
activamente en la disuasión y el éxito o el fracaso depende en gran medida
de ellas. Para lograr una disuasión efectiva en el ámbito de las Fuerzas
Armadas, el Conductor Político debe mantener y equipar el instrumento
militar, de acuerdo a un nivel operacional estimado necesario, para que, en
conjunto con los otros elementos del Poder Nacional, pueda obtener el
objetivo asignado.
En relación al “Poder Militar” o “Capacidad Militar”, entendido éste como la
capacidad real que tiene el Estado para lograr un determinado objetivo de
acuerdo a una situación en particular, se refiere fundamentalmente a cada
una de las Instituciones de la Defensa Nacional, que actúan con medios
diferentes y sus misiones pueden ser distintas, pero que conforman el Poder
Terrestre, Naval y Aéreo que permite al Estado tener el respaldo necesario
para enfrentar las negociaciones o en su defecto, disponer su empleo para
conseguir los objetivos que se fijaron en una determinada maniobra de
crisis.
Con respecto al “Poder Terrestre” en particular, que está conformado por el
Ejército, y cuya misión específica es la de “contribuir a garantizar, en forma
permanente, la integridad territorial y la soberanía del país mediante una
eficiente preparación y el correcto empleo de sus potenciales humanos y
materiales”, nos permite señalar que en la paz, para lograr esa eficiente
preparación y el empleo correcto de sus medios, que le permiten obtener la
potencia necesaria para lograr disuadir, debe considerar algunos aspectos
que son necesarios cumplir en forma permanente y otros que dicen relación
con la estructuración de la fuerza. Entre los aspectos permanentes que se
refieren fundamentalmente al Ejército, están los siguientes:
1.
En aspectos de Personal:
a.
Eficiente administración de Personal.
b.
Desempeño de los mejores comandantes en el mando de las
unidades u órganos de maniobra que se estructuren.
c.
Sólida moral y aplicación de medidas para incrementarlas.
d.
Políticas tendientes a mejorar la disciplina y cohesión institucional e
interinstitucional.
-102e.
Empleo de modernas técnicas de apoyo a la función “Personal”, que
permitan satisfacer las necesidades intelectuales, espirituales y
morales de los integrantes de los órganos de maniobra que se
estructuren ante una situación conflictiva.
2.
En aspectos de Inteligencia:
a.
Mantener un sistema de inteligencia e informaciones que permitan
detectar oportunamente las actividades desarrolladas por los
presuntos adversarios, con la finalidad de mantener un control de la
situación y permitir, por una parte, efectuar el apoyo a la planificación
que se requiera elaborar para enfrentar una situación de crisis; y por
la otra, el contar con la debida información para conducir
estratégicamente los órganos de maniobra que se conformen.
b.
Contar con medios capacitados para realizar operaciones de
Inteligencia y de Contrainteligencia en cualquier tiempo, lugar y
circunstancias y que sirvan de apoyo a las acciones que se realicen
por parte del instrumento militar, especialmente en situaciones de
crisis.
3.
En aspectos de Operaciones y Estrategia:
a.
Presentar una óptima situación de alistamiento operacional de las
unidades que conforman el Ejército y que permitan enfrentar con
oportunidad el despliegue ante un planeamiento urgente que genere
una situación de crisis internacional.
b.
Mantener una capacidad apropiada de entrenamiento conjunto.
c.
Integrar las reservas a las unidades del Ejército, debidamente
instruidas y entrenadas.
d.
Realizar ejercicios destinados a mantener una adecuada preparación
y alistamiento de las fuerzas, que permitan enfrentar con oportunidad
una situación de crisis o conflicto armado.
e.
Mantener una adecuada planificación que sirva de respuesta a las
directivas emanadas por el Escalón Fuerzas Armadas ya sea, ante
una situación de conflicto bélico o aquella que responda a un
planeamiento urgente que permita enfrentar una situación de crisis
internacional.
f.
Coordinar el empleo de la infraestructura vial, ferroviaria, transporte
aéreo y marítimo, que pueda servir a las posibles necesidades de
desplazamiento de los órganos de maniobra y reservas que se
requiera desplegar para enfrentar situaciones conflictivas.
g.
Desarrollar y materializar núcleos especiales de fuerzas con alto
grado de alistamiento en sectores determinados del país, de acuerdo
-103a la situación geográfica, que permitan ser un factor efectivo de
disuasión. Este alistamiento, se complementa con las acciones que
puede realizar el “poder terrestre” en el manejo de la crisis y que se
inserta en el empleo gradual de la fuerza de acuerdo a la maniobra
de crisis que se estructure.
4.
En aspectos de Instrucción, Capacitación y Educación Militar:
a.
Emplear modernos sistemas y técnicas de instrucción de acuerdo
con el equipamiento moderno que sean dotados las unidades. En
ese sentido, la adquisición de sistemas de armas, equipos
modernos, armamento y carros blindados, requiere una preparación
y entrenamiento especial de los integrantes de las unidades que lo
conforman, por tal razón la especialización externa en las técnicas
de empleo es fundamental para el entrenamiento interno del
personal, que permita la adecuada disuasión.
b.
Con lo anterior se debe lograr unidades altamente eficientes y
calificadas.
c.
Fomentar la instrucción y la cultura particular de los integrantes del
Ejército, como una forma de mantener un alto grado intelectual que
le permitan afrontar con éxito situaciones difíciles e inciertas.
d.
Formar un soldado eficiente, valeroso, con gran espíritu combativo,
capacitado para actuar en cualquier circunstancia y hasta las últimas
consecuencias, con sólida moral, gran espíritu de cuerpo, leal,
físicamente capacitado para responder a las exigencias del combate,
etc. Lo anterior permite conformar unidades con un alto nivel de
entrenamiento que posibiliten efectuar un despliegue oportuno que
sirva de herramienta eficaz en la acción gradual de la fuerza en una
situación de manejo de crisis.
5.
En aspectos de Logística:
a.
Desarrollar un sistema de apoyo logístico, complementado con la
movilización material e industrial, que permita optimizar los recursos
y estar en condiciones de satisfacer las necesidades de vida y
combate de las unidades y órganos de maniobra que se estructuren
para actuar en el manejo de la crisis.
b.
Mantener adecuados niveles de stock de armamento, munición y
subsistencias, que permitan responder a las previsiones que se
establezcan cuando se empleen las unidades y órganos de maniobra
en una situación de crisis o de conflicto bélico.
-104c.
Efectuar el debido mantenimiento y recuperación de todo el material
de guerra que permita el máximo grado de alistamiento de las
unidades que se estructuren para enfrentar una maniobra de crisis.
d.
Obtener una autarquía en ciertos productos básicos, que permitan
mantener cualquier esfuerzo en una situación de conflicto bélico o en
una crisis internacional.
El otro aspecto que hace creíble una disuasión efectiva es la estructuración
de una fuerza flexible y eficiente, con un despliegue de paz acorde con las
necesidades de la Seguridad Nacional, que permita reaccionar ante un
conflicto bélico o una situación de crisis internacional en forma oportuna y
con unidades cualitativamente y cuantitativamente suficientes.
La estructuración de la fuerza debe obedecer al concepto de eficiencia
en la organización que permita tener una capacidad de disuasión acorde con
las necesidades que requiere el Ejército para enfrentar los riesgos,
interferencias y amenazas que puedan producir un conflicto bélico o una
crisis internacional. En ese sentido, se requiere mencionar aquellos
aspectos cuantitativos y cualitativos que requiere esa estructuración.
En cuanto a los aspectos cuantitativos, se debe definir una fuerza
basadas en la concepción del “mínimo indispensable” para cumplir con
plena satisfacción los objetivos impuestos en tiempo de paz y con la
capacidad de reacción ante una situación conflictiva. Esta capacidad que
debe poseer el Ejército, se encuentra estrechamente relacionada con el
avance tecnológico y con el grado de educación militar que en forma
secuencial, progresiva y permanente debe ir adquiriendo los integrantes de
la institución, y que se señaló en los aspectos permanentes de operaciones
e instrucción.
En lo cualitativo, la fuerza debe poseer las condiciones de ser “potente y
equilibrada”, como una forma de tener una composición armónica de medios
de gran poder de fuego e integrados con medios aéreos, blindados,
mecanizados y sus respectivos apoyos de fuego y técnicos en condiciones
de emplearse en forma oportuna en una situación de conflicto o como parte
de una maniobra de crisis; “móvil, flexible y rápida”, con una estructura
orgánica y tipos de medios que le den capacidad para actuar en forma
oportuna, eficiente y eficaz como manera de dar respuesta militar efectiva en
cualquier parte del territorio nacional, como adaptarse a diferentes
dispositivos; “adecuado desarrollo tecnológico”, como una forma de dar
satisfacción a los requerimientos operacionales y mantener un equilibrio
proporcional entre lo cualitativo y cuantitativo. Estos aspectos deben
además ser conjugados con un permanente entrenamiento de su potencial
-105bélico, con un liderazgo claro, con proyecciones futuristas bien programadas
y planificadas, reactualizando y ejecutando doctrinas acorde a la realidad
existente, que impone el avance del tiempo y produce un fortalecimiento en
la capacidad disuasiva.
F. La Proyección de la Fuerza y su aplicación en situaciones de Crisis.
El contar con una “fuerza” que se pueda proyectar como respuesta a una
situación de “crisis internacional”, ha sido aplicada por las principales
potencias y países del mundo, especialmente por la OTAN y las Fuerzas
que componen las Naciones Unidas, como una forma de proyectar el Poder
Nacional
para
establecer
misiones
de
Imposición,
Mantención
y
Consolidación de la Paz.
En el caso nacional, el concepto de proyección de la fuerza es aplicable a la
realidad estratégica nacional como un agente que podría minimizar las
constantes estratégicas, definidas como “aquellas variables o factores de
carácter específico y permanentes en el tiempo, que influyen en la
concepción y conducción de los potenciales de un país en el manejo de un
conflicto”, y que afectan la planificación de guerra y, especialmente en el
empleo del “poder terrestre” en situaciones de crisis internacional, donde el
Conductor Político, puede contar con esta herramienta como parte del
instrumento militar, para accionar como “reto” o “respuesta” en el manejo de
la crisis, conforme a la maniobra que se estructure y a las intenciones de los
actores que gestaron la crisis. Sin embargo, el contar con este tipo de
fuerzas, requiere, por una parte, con una organización, equipamiento y
medios de transporte acordes con el concepto de modernización que
permita la creación de una “Fuerza de Acción Rápida”; y por la otra, con la
voluntad política de asignar los recursos necesarios para permitir su
conformación. Sin perjuicio de la voluntad que exista para tener este tipo de
fuerzas, a continuación se definirán algunos aspectos comunes que
caracterizan su accionar, especialmente cuando se reacciona a una
agresión, que será lo común en el caso nacional:
1. Se enfrenta a un ambiente de gran incertidumbre en cuanto a las
amenazas y escenario en donde deberá actuar, aspecto que caracteriza
a una situación de crisis internacional cuando se responde a una
agresión.
2. Si se proyecta la fuerza hacia un escenario donde ya existen fuerzas,
que será el caso más común en nuestro país cuando se reacciona a una
agresión, deberá existir una sincronización con las fuerzas que ya se
encuentran desplegadas.
-1063. La proyección de la fuerza, debe obedecer a una maniobra de crisis
estructurada por el más alto nivel de la conducción, de tal manera que
exista una gradualidad del uso del instrumento militar, en coordinación
con el resto de los elementos del Poder Nacional, dentro del “reto” o del
“proceso de Respuesta – Reacción”, o cuando se enfrentan a las
respectivas negociaciones.
4. El empleo gradual del “poder militar”, debe ser concebido de tal manera
que el oponente no perciba que se desea escalar al uso generalizado de
la violencia, para ello se debe considerar a esta fuerza como parte del
despliegue de las otras unidades y órganos de maniobra, que se utilicen
para lograr que el oponente desista de los objetivos que quiera conseguir
y que afectan los propios intereses nacionales.
5. La proyección de la fuerza, entendida ésta, como el empleo de una
“Fuerza de Acción Rápida”, organizada y equipada eficientemente, debe
ser parte de la maniobra que el conductor político establezca y su
conducción debe obedecer a la respectiva planificación y dirección de la
conducción estratégica de las fuerzas como un todo, responsabilidad que
recae en la Junta de Comandantes en Jefe, como se señaló
anteriormente.
Para conformar una “Fuerza de Acción Rápida”, que permita proyectarse en
forma gradual, como parte del instrumento militar que resuelva el Conductor
Político, para mantener o conseguir un determinado objetivo, debe cumplir
idealmente los siguientes requisitos:
1. Estar dotada de los medios que le otorguen la movilidad estratégica
necesaria y acorde con el concepto de “Proyección” bajo el cual puede
ser diseñada, permitiendo que el tiempo que media entre la decisión de
su empleo y las operaciones que materializan sus efectos sea el mínimo.
2. Contar con la potencialidad necesaria en función de la misión asignada,
es así que su probable empleo pueda dar credibilidad, junto al
despliegue de las otras fuerzas dentro de la maniobra de crisis a una
efectiva disuasión, que permita ser un instrumento válido para el manejo
de la crisis y sea determinante en el proceso de negociaciones, que deba
llevar el gobernante para lograr o mantener los objetivos que se
encuentran en disputa.
3. La rapidez en el despliegue, que está dado no solamente por su
movilidad sino que también por su capacidad para materializar un
máximo grado de alistamiento que le permita alcanzar su capacidad
operativa en el mínimo de tiempo para iniciar el despliegue y ser una
respuesta efectiva durante la maniobra de crisis.
-1074. Su diseño debe ser tan permanente que permita un rápido alistamiento y
entrenamiento unificado, evitando las improvisaciones. Su estructura
debe ser modular para que se adapte con flexibilidad a los diferentes
tipos de tareas que pueda asumir y en toda condición de terreno y tiempo
atmosférico.
5. Su estructuración debe ser el resultado de un balanceamiento operativo
que le otorgue un adecuado grado de independencia en el escenario que
se emplee, contando con una representación equilibrada de todas las
armas de combate y apoyo de combate con sus correspondientes
apoyos logísticos y administrativos, que le permitan integrarse a otras
fuerzas o actuar con autonomía.
6. En el caso nacional, esta fuerza debiera ser conjunta o contar con
apoyos de otras instituciones que le permitan el transporte necesario
para desplegarse en cualquier parte del territorio nacional, de acuerdo
donde se prevea su empleo, lo que le permitirá incrementar su movilidad
y potencialidad.
La existencia o no de una “Fuerza de Acción Rápida”, dependerá
fundamentalmente de la voluntad política para asignar los recursos para su
creación, sin embargo al nivel del Ejército, se podría conformar esta fuerza
con el apoyo de medios marítimos o aéreos. Sin perjuicio de la conformación
de éste tipo de fuerzas, es importante señalar que para el manejo de una
crisis, adquiere valor, dentro del empleo del “poder terrestre”, el disponer
como órgano de maniobra una “Fuerza de Acción Rápida”, que permita ante
una situación de conflicto el poder determinar su accionar dentro del empleo
gradual de la fuerza ya sea como elemento disuasivo para enfrentar el
proceso de “Respuesta – Reacción” o en su defecto, como órgano de
maniobra efectivo cuando no es posible controlar la escalada hacia el
conflicto armado. La decisión de su empleo, dependerá fundamentalmente
del proceso de toma de decisiones cuando se encuentren en el manejo de la
crisis y obedecerá a la maniobra que se conciba sujeta a las respectivas
“Normas de Comportamiento” que disponga el nivel de la Conducción
Política Estratégica.
G. El Empleo del Poder Militar en situaciones de Crisis.
La decisión del empleo del “poder militar” es de responsabilidad del
Conductor Político, asesorado por el respectivo Organismo Político
Estratégico, quién propone la respectiva “Maniobra Político Estratégica” que
se conciba para enfrentar una situación de crisis y que obedecerá al empleo
armónico de los elementos del Poder Nacional. En ese sentido, el poder
militar tendrá trascendencia en su empleo de acuerdo a la respectiva
-108estrategia que se conciba para enfrentar la crisis ya sea como respuesta a
una agresión, que será lo más común en el caso nacional, o para el logro de
un determinado objetivo en caso que se plantee. De acuerdo a ello, el
empleo armónico de los elementos del Poder Nacional, se materializará en
la respectiva maniobra que se disponga para enfrentar el manejo de la crisis
y donde la “diplomacia”, tendrá prioridad gravitante en la fase de
negociaciones con el respaldo disuasivo de la fuerza militar, la cuál se
utilizará en forma gradual conforme a las orientaciones que entregue el
respectivo gobernante.
El conductor político, al decidir emplear el instrumento militar en la crisis,
debe mantener un estrecho contacto con los respectivos comandantes en
jefe institucionales, quienes, de acuerdo a la estructura de la Junta de
Comandantes en Jefe, son los asesores directos y los responsables de la
conducción estratégica de sus respectivas instituciones y órganos de
maniobra que se estructuren para ser empleados en la maniobra de crisis.
Esta necesidad de contacto nace de la posibilidad de la escalada, cuyo riego
debe conocer y aceptar el conductor político dentro de su maniobra
estructurada. El empleo acertado de la fuerza señala la intención de no
ceder, y su presión tiene que ser la adecuada, de acuerdo a las Normas de
Enfrentamiento, para incentivar al oponente a llegar a un acuerdo. En ese
sentido el Conductor Político debe conocer las características básicas del
poder terrestre, naval y aéreo que le permitan constituir factores de fuerza ya
sea como disuasión o en su defecto como herramientas que le permitan
obtener una ventaja en el manejo de la crisis. Basados en esas
características, el instrumento militar, debe mantener ciertas normas que se
requieren para el éxito de la maniobra que se conciba y que refuercen
acertadamente el apoyo a la diplomacia en las negociaciones. Estas se
refieren al alistamiento de las Fuerzas Armadas, la coordinación en su
empleo y a la credibilidad de los medios.
Las principales características de los medios militares que se pueden
emplear en la maniobra de crisis, como parte del Instrumento Militar, son las
siguientes:
1.
Poder Naval: por sus características especiales, permite que su
participación y contribución al manejo de la crisis, tenga una valorización
especial, debido fundamentalmente a su flexibilidad política, operativa,
logística, condición de listas al arribo, simbolismo y capacidad de
proyección. Como factor resultante de la integración de todos los
atributos señalados, surge el concepto de graduabilidad del Poder
Naval. Esta es una propiedad integral que representa la flexibilidad de
-109su empleo, mediante la cual se supone, es posible aumentar o disminuir
la intensidad de la presión política o estratégica, enteramente a voluntad
y sin perder la libertad de acción. Se puede demostrar una intención
para disuadir, sin implicar un riesgo inevitable y, llegado el caso, es
posible retirarse con absoluta discreción sin pérdida de prestigio o
muestra de debilidad. Las variadas combinaciones de unidades navales
permiten ascender o descender por todos los escalones de una crisis,
desde la más simple acción de presencia hasta el más intenso grado de
uso de la fuerza. Las Unidades Navales pueden penetrar, permanecer o
retirarse de un escenario con más rapidez, discreción y menor costo que
el requerido por fuerzas terrestres y aéreas con su correspondiente
infraestructura logística. Además, el empleo de las fuerzas navales
puede ser regulado y controlado en pequeños pasos con facilidad, lo
cual es una situación bastante distinta cuando se emplean los otros dos
componentes del instrumento militar.
2.
Poder Aéreo: por sus características lo hacen especialmente apto, en
una situación de crisis, para actuar disuasivamente, desplegando sus
medios ya sea preventiva o reactivamente. Sin embargo, la gran
movilidad del arma aérea y la demanda de una respuesta rápida en
caso de un reto, permiten afirmar que el poder aéreo facilita el
cumplimiento eficaz de las tareas específicas señaladas. El poder aéreo
es de gran utilidad en la maniobra de crisis, cuando se le ordenan tareas
en las que se necesiten un rápido despliegue. Sin embargo, se debe
tener presente la poca capacidad de los medios aéreos para
permanecer en el aire gravitando en un espacio geográfico donde se
requiera una presencia efectiva durante un período prolongado.
3.
Poder Terrestre: a pesar que por sus características pueden participar
en una situación de crisis, fundamentalmente mediante la disuasión,
también existen
acciones
que facilitan la
maniobra de crisis,
especialmente cuando se encuentran comprometidas en el escenario
geográfico donde se prevé se encuentra el problema que desencadenó
la crisis. En tal sentido, es necesario diferenciar su empleo cuando la
crisis es generada deliberadamente por el Conductor Político para el
logro de algún determinado objetivo y en ella se cuenta con la suficiente
libertad de acción para disponer el movimiento de fuerzas en forma
preventiva, que permitan respaldar el reto o desafío y sea lo
suficientemente potente como para inducir al oponente a evitar una
respuesta que pueda escalar a una guerra. Lo señalado anteriormente,
que será poco común en el caso nacional, debe responder a una
-110planificación
debidamente
prevista
con
antelación
y
analizada
profundamente debido a las diversas repercusiones internacionales que
pueden traer. Ejemplo de ello, es que el Derecho Internacional, acepta
el derecho a legítima defensa, sin embargo cuando se agrede sin este
principio, se está expuesto a la intervención de Fuerzas de Naciones
Unidas con las misiones de Imposición, Mantenimiento y Consolidación
de la paz, disminuyendo la aspiración del Estado, por conseguir ese
objetivo. Sumado a ello, la intervención e interferencias de diversos
Organismos Internacionales Gubernamentales y no Gubernamentales y
de la Opinión Pública Nacional e Internacional. Conforme a ello se
recalca que la planificación, en este caso debe ser detallada, donde el
uso de la fuerza militar responda a una respectiva maniobra para
enfrentar la crisis y donde se combine los otro elementos del poder
nacional, que son de responsabilidad de los otros Campos de Acción.
En el otro aspecto, cuando se requiere reaccionar a una agresión
planteada por otro actor, que normalmente para el caso nacional podría
ser de algún Estado vecino, se deberá reaccionar con una planificación
urgente, que responda a una maniobra de crisis, donde el empleo del
instrumento militar tendrá prioridad junto con la diplomacia en las
negociaciones. En ese aspecto, se estima que el “poder terrestre”,
materializado por los órganos de maniobra que se estructuren, de
acuerdo a la planificación que se prevea, debe tener la participación
disuasiva inicialmente; y la acción gradual de ella en una fase posterior y
que se debe encuadrar en una maniobra que se estructure para el
correspondiente manejo de crisis, siendo los respectivos comandantes
en jefe institucionales los responsables de su Conducción Estratégica.
El Poder Terrestre, a diferencia del Naval, cuando se emplea, es
muy difícil que su estructura, organización y despliegue se pueda retirar
de la zona geográfica en forma rápida, sumado a ello la estructura
logística y administrativa que se requiere para su apoyo. Sin embargo se
estima que su empleo gradual, debidamente enmarcado en las “normas
de enfrentamiento” y en la “maniobra” que se conciba, donde el resto de
los elementos del Poder Nacional están siendo aplicados en forma
armónica, a través de los Instrumentos de Acción Política, permiten al
Conductor Político tener algún grado de éxito en las negociaciones
dentro del manejo de la crisis, por las presiones que ésta pueda generar
en el oponente, especialmente cuando existe la voluntad para ser
empleado. El disponer el uso del Poder Militar, especialmente el
terrestre, requiere de un asesoramiento detallado de los organismos
-111asesores y de la Junta de Comandantes en Jefe al responsable de la
toma de decisiones, ya que todo indicativo que se entregue al oponente,
con respecto a las acciones militares, puede ser mal interpretado y
generar una escalada deliberada. Por tal razón es de suma importancia
el mantener la información oportuna, por medios de inteligencia, que
entreguen los diferentes sucesos críticos que se vayan visualizando en
el transcurso del proceso de “respuesta - reacción” y que permitan a los
conductores estratégicos el ir graduando el movimiento de los órganos
de maniobras.
Las principales acciones que se podrían materializar en el empleo
del “poder terrestre”, se pueden definir antes que se presente el “reto”
por parte de un actor determinado y posterior a él, donde la acción del
instrumento militar adquiere trascendencia por las repercusiones que
pueden surgir. En ese sentido, las acciones que se realicen, antes que
se materialice el “reto”, serán aquellas que se encuentran establecidas
para cada institución en tiempo de paz y que dicen relación con la
mantención de la debida disuasión y que para el caso del Ejército se
refiere, entre otras, con la planificación, entrenamiento, equipamiento,
instrucción y despliegue de paz acorde con la planificación de guerra.
En el caso que existan indicativos que pudieran señalar que se está
gestando una situación de crisis, por parte de un “estado agresor”, como
ha sido lo normal en el caso nacional, se debe elaborar una planificación
de urgencia, considerando la posible adecuación de la documentación
“primaria” y “secundaria” de la Defensa Nacional que se encuentre
vigente y que permita enfrentar la situación de crisis con una
determinada maniobra, donde se considere el empleo armónico de los
elementos del Poder Nacional y dentro de ellos la “fuerza militar”. El
empleo de este poder militar debe estar claramente definidos y
responder a esa planificación de crisis, especialmente el del poder
terrestre por las consideraciones señaladas anteriormente, sin embargo
las posibles acciones que podrían materializarse y que inicialmente
refuerzan las negociaciones que esta ejecutando el Campo de Acción
Externo, se podrían definir como las siguientes:
a.
Acciones antes de producirse el reto:
1) Ejercicios y maniobras en sus respectivas zonas jurisdiccionales,
como una forma de mantener una disuasión efectiva y que
permitan mostrar el grado de entrenamiento, equipamiento y de
instrucción ya sea a los posibles oponentes y a la opinión pública
nacional e internacional. Esta actividad debe desarrollarse en el
-112ámbito de la respectiva planificación anual de la Institución para
que no se interprete como una acción ofensiva.
2) Ejercicios y maniobras con personal de la reserva, para
mantener el grado de alistamiento que requiere la institución
para enfrentar una situación conflictiva y que también sirve a la
disuasión.
3) Ejecutar ejercicios conjuntos con las otras instituciones, como
una forma de mantener un adecuado entrenamiento de la fuerza
militar cuando se conforme un órgano de maniobra conjunto o en
su defecto para la instrucción que se requiera en caso de
transporte estratégico.
4) Elaborar y ejecutar ejercicios de cuadros, juegos de guerra y
ejercicios de alistamiento operacional que permitan comprobar la
planificación de guerra que para el caso de una crisis debería
ser, para el empleo de la fuerza similar.
Todos los aspectos señalados, se insertan antes que se presente el
“reto” por parte de un oponente o antes que se genere
deliberadamente una crisis y se relacionan con la debida disuasión.
b.
Acciones una vez planteada la crisis:
Aquellas acciones que se podrían realizar una vez planteada la
crisis y que deben responder a la planificación nacional y de las
Fuerzas Armadas, que tienen las características de urgente y que
se insertan junto a otras acciones que se deben ejecutar al nivel de
cada Campo de Acción, son las siguientes:
1) Acuartelamiento de las unidades que se conformarán como
órganos de maniobra, como una forma de obtener el debido
alistamiento operacional que se requiere para el despliegue
estratégico.
2) Alistamiento, si es que se ha conformado, de la “Fuerza de
Acción Rápida”, para disponer su empleo en la zona geográfica
donde se encuentre comprometida el problema que generó la
crisis.
3) Movilización sucesiva de las unidades que se conformarán como
órganos de maniobra, cuyo efecto sea completar en distintas
fechas y lugares las respectivas “Listas de Unidades por
Movilizar”. Estas se materializarán mediante la ejecución de la
Movilización Secreta Selectiva, cuya finalidad es mejorar
sustancialmente el alistamiento operacional de determinadas
unidades que por su misión y situación así lo exijan y
-113comprende fundamentalmente la completación de los cuarteles
generales y los respectivos mandos; y la Movilización Secreta,
la que tiene por objeto lograr un mayor grado de alistamiento del
Ejército, que le permite afrontar en adecuadas condiciones una
situación de conflicto. Estas actividades permiten la preparación
de los órganos de maniobra que se emplearán como parte del
instrumento militar, en el manejo de la crisis y pueden servir a la
vez como indicativos que señalen la real voluntad para
emplearlos.
4) Concentración de las unidades y órganos de maniobra en las
zonas jurisdiccionales donde se llevará a efecto el empleo del
instrumento militar como una forma de realizar la preparación
integral de las fuerzas. En ésta se deberá efectuar la reunión de
los medios técnicos, logísticos y efectuar el entrenamiento e
instrucción correspondiente, de tal forma de quedar en las
mejores condiciones para iniciar la maniobra estratégica que se
conciba para el empleo del instrumento militar. Es importante
tener presente, que la concentración de las unidades debe
obedecer al empleo gradual de la fuerza, conforme a los
resultados que se vayan obteniendo en la maniobra de crisis
estructurada y ésta debe ir de acuerdo a la combinación y
desarrollo armónico de los otros elementos del Poder Nacional,
especialmente el accionar diplomático en el proceso respuesta reacción. En caso que las negociaciones no tengan éxito, el
Conductor Político dispondrá las acciones que materialicen el
movimiento de la fuerza, actividades que pueden ser percibidos
por el oponente, como una escalada y un cambio en la prioridad
de empleo del Poder Nacional. Sumado a ello se puede
considerar, si se encuentra conformada, la concentración de la
“Fuerza de Acción Rápida”, que su sólo desplazamiento podría
ser un indicativo lo suficientemente poderoso, para que el
oponente pueda desistir de sus intenciones.
5) Despliegue de las fuerzas, como parte de una “maniobra
estratégica”. Cuando aún no se ha tenido éxito en las
negociaciones
ni
tampoco
en
las
acciones
señaladas
anteriormente por parte del “poder terrestre” y en forma paralela
las acciones de los otros poderes del instrumento militar (naval y
aéreo), y el oponente no ha desistido de sus pretensiones, se
requiere entrar a la fase más riesgosa de la escalada, dentro del
-114proceso “Respuesta – Reacción”, la cual está representada por
el correspondiente despliegue de los órganos de maniobra en
sus zonas de empleo. A partir del despliegue, adquieren vital
importancia las respectivas “Reglas de Enfrentamiento” que los
conductores estratégicos elaboraron a partir de las “Normas de
Comportamiento” dispuestas por el nivel de la Conducción
Política y Política Estratégica. Éstas deben fijar claramente el
respectivo comportamiento de la fuerza y las acciones
posteriores que se pueden desarrollar y que se deben insertar
en la respectiva maniobra, dentro del manejo de la crisis, ya sea
resuelta por el Conductor Político y las propias que se
estructuren en el nivel de la Conducción Estratégica, Operativa y
Táctica. Existen algunas acciones militares que podrían
desarrollarse al llegar a esta fase y que deben ser debidamente
reguladas por el peligro de alcanzar una escalada tal que se
llegue a un punto de no retorno, las cuales deben obedecer a la
situación que se viva en el momento, las presiones que ejerza el
oponente, los resultados de las negociaciones y finalmente al
resultado de los sucesos críticos. Las principales acciones que
se podrían realizar y que podrían ser herramientas eficaces para
inducir al oponente a que desista de sus intenciones, por las
consecuencias que pueden acarrear el conflicto bélico para las
partes, desde el punto de vista del memorista, son las
siguientes:
-
Presencia militar en las fronteras: cuando existe la evidencia
o los indicativos de una posible agresión armada por parte
del oponente y la escalada va en aumento progresivo, sin
llegar al punto de retorno o no retorno, se puede accionar
mediante este procedimiento que podría permitir por una
parte la correspondiente “Protección de Fronteras”, por
medio de la vigilancia inicialmente y la cobertura en una fase
posterior; y por la otra, mostrar la voluntad que existe para
enfrentar las presiones del oponente por medio de la
intervención de una fuerza militar, preparada y cohesionada,
con el fin de no claudicar en los objetivos impuestos por el
gobernante y que generaron la situación de crisis.
-
Demostración de fuerzas en el área del despliegue: muy
relacionado con lo anterior, pero con otra intensidad y
permite mostrar al oponente el grado de preparación,
-115entrenamiento, aclimatación, coordinación y liderazgo de los
mandos en el empleo de la fuerza militar. Estas acciones
pueden desarrollarse mediante ejercicios en el área del
despliegue, maniobras en las proximidades de la frontera,
refuerzo graduado en calidad y cantidad de fuerzas en la
misma área, relevo de unidades, etc.
-
Acciones de fuerza limitada: cuyo propósito es demostrar al
oponente y a la opinión pública internacional, que las
agresiones graduales que efectúa la contraparte merecen
una respuesta a la agresión como una legítima defensa y que
permitan demostrar resolución y dar credibilidad a la
amenaza que se utilizará una fuerza mayor de ser necesario,
la cual puede llevarse a cabo mediante incidentes fronterizos
menores, cierre de fronteras o acciones preventivas.
6) Movilización Pública. Desde el punto de vista del poder terrestre,
está destinada a completar la totalidad de las unidades previstas
en la planificación de guerra, como también la movilización
material e industrial total que se requiere para el apoyo de éstas.
Esta acción ya está materializando el punto de no retorno y el
paso de la crisis al conflicto armado y se realizará normalmente
cuando han fracasado la totalidad de las negociaciones y las
técnicas de solución de conflictos.
7) Empleo total de la fuerza. Se materializará cuando se ha
escalado definitivamente a la guerra y su empleo será de
acuerdo a la planificación nacional que se tenga prevista, con
las adecuaciones que se deben realizar producto de los
resultados y las acciones llevadas a cabo durante el manejo de
la crisis.
H. Factores y elementos a considerar en el nivel Estratégico en el
planteamiento de una Crisis.
Al igual que en el nivel Político y Político Estratégico se deben tomar en
cuenta una serie de factores y elementos, que en forma lógica deben
concatenarse en este nivel y deben hacerse operacionales para difundirlos
mediante acciones y medidas a los niveles inferiores. Estos factores y
elementos que se consideran en el planteamiento de una situación de crisis
internacional, responden a un orden lógico, que permite planificar, organizar,
coordinar, dirigir y controlar la maniobra de crisis estructurada.
1.
En la Planificación:
-116Los comandantes en jefe institucionales y los respectivos mandos de los
órganos de maniobra que se estructuren, deben en sus respectivos
niveles (Estratégico, Operativo o Táctico), realizar las siguientes
actividades:
a.
Los comandantes en jefe, como integrantes de los organismos
asesores del Conductor Político, deberán hacer presente los puntos
de vista estratégicos que dicen relación con la “Seguridad Nacional”,
de modo que orienten y faciliten la toma de decisiones del
gobernante.
b.
Se deberá efectuar la respectiva planificación subsidiaria de cada
una de las instituciones que permita reaccionar a la planificación
nacional, que está constituida por la correspondiente “Directiva de
Crisis” y sus planes subsidiarios. Esta planificación debe responder
en el nivel de la Junta de Comandantes en Jefe a la Directiva
Particular del nivel Fuerzas Armadas para afrontar la situación de
crisis, teniendo como organismo de trabajo al E.M.D.N. y a la
correspondiente Planificación Estratégica dirigido a las instituciones
u órganos de maniobra que se estructuren para actuar en el manejo
de la crisis, ya sea en el Nivel Institucional o en el de Teatro de
Operaciones. El proceso que se debe realizar en el nivel
institucional y posteriormente en el nivel del Comandante de Teatro
de Operaciones, debe seguir la secuencia lógica de la conducción
militar y se encuentra definido en los correspondientes reglamentos
de Conducción Estratégica de las FF.AA., Conducción Estratégica
Terrestre, Operativa y Táctica, para dar solución al problema
estratégico que surge de la misión recibida por el escalón superior.
Los principales aspectos generales a considerar, son los siguientes:
1) Durante la preparación se debe efectuar la correspondiente
planificación para dar respuesta a la misión asignada por el
escalón Fuerzas Armadas y enseguida por el Nivel Institucional,
difundiendo las respectivas órdenes para el empleo del
instrumento militar, que permitan a los niveles operativos y
tácticos efectuar sus propias planificaciones.
2) En el Nivel Institucional se deberá elaborar los correspondientes
planes subsidiarios que vayan en apoyo a la planificación matriz,
los cuales deben entregar las informaciones, enlaces, apoyos
logísticos y administrativos y lineamientos necesarios para
enfrentar una crisis. Es de suma importancia la correspondiente
planificación de inteligencia que se efectúe, la cual debe ser
-117actualizada en todo momento de tal forma de ir evaluando los
sucesos críticos que se desarrollen durante el manejo de las
negociaciones y el ritmo de la escalada. Lo anterior, permitirá
proponer el uso gradual de la fuerza y estar permanentemente
en
alerta
para
disponer
el
despliegue
estratégico
que
corresponda.
3) Durante la planificación, se deberá considerar las características
de los medios que se asignarán durante la crisis, los cuales
deben poseer la suficiente credibilidad para cumplir con los
propósitos para los cuales se conformen. Ellos deben estar lo
suficientemente balanceados en cantidad y calidad.
4) Se debe efectuar el correspondiente control de la planificación
realizada por los comandantes de órganos de maniobra que se
estructuren, de tal forma de comprobar que ella responda a los
requerimientos de la maniobra de crisis concebida o en su
defecto se efectúen las modificaciones necesarias para
adaptarlas. Es importante el debido enlace de mando en esta
etapa entre los responsables de la Conducción Estratégica de
los órganos de maniobra y los comandantes operativos y
tácticos, quienes serán los que ejecutarán las acciones durante
la crisis.
5) Los
mandos
subordinados
deberán
emitir
su
propia
planificación, la cual debe quedar reflejada en una “Orden de
Operaciones” o “Directiva de Operaciones” particular para
enfrentar la crisis. En ella debe dar las misiones a sus unidades
tácticas, con las correspondientes “Reglas de Enfrentamiento”.
6) Los medios asignados a los Teatros de Operaciones que se
prevé emplear en la maniobra de crisis, deberán efectuar el
correspondiente entrenamiento, de modo de comprobar la
planificación vigente y proponer las modificaciones necesarias
que estimen atingentes.
c.
Los comandantes en jefe institucionales deberán proponer al
Escalón Superior las respectivas “Reglas de Enfrentamiento” que
estimen adecuadas para ser aplicadas durante la Crisis. Éstas
deben basarse en las respectivas “Normas de Comportamiento” que
entregue el nivel Político y Político Estratégico y deben estar en
concordancia con los conceptos de prevención, autodefensa y
represalia.
-118En la prevención se utiliza la fuerza para evitar un ataque
(disuasión); en la autodefensa su utilización es proporcional contra
una unidad que haya realizado un primer ataque y finalmente, en la
represalia la utilización de la fuerza es para responder actos
adversos o poco amistoso de la contraparte.
En el nivel Estratégico y una vez recibidas las “Normas de
Comportamiento”
del
nivel
superior,
se
deben
emitir
las
disposiciones e instrucciones para los mandos de las fuerzas
participantes en la maniobra de crisis. Estas reglas constituyen
disposiciones específicas que señalan acciones graduales de
enfrentamiento para las fuerzas en la escena de la crisis, frente a la
presencia, actitudes y acciones que pueda adoptar el oponente. Se
pueden expresar en una serie de acciones secuenciales de
aplicación de la fuerza, que para el caso del “poder terrestre”
podrían ser las que se señalaron previamente y deben respetar lo
dispuesto por las “Normas de Comportamiento”. En ciertas
oportunidades, podrá ser la autoridad política quien establezca
ciertas “Reglas de Enfrentamiento”, para asegurar, ante situaciones
inesperadas, que las intenciones políticas estén debidamente
consideradas en los cursos de acción de las fuerzas.
Fácil es comprender lo variadas y múltiples que pueden ser estas
reglas, a fin de contemplar todas las situaciones previsibles, y la
complejidad que representa su correcta elaboración. Puede ser
necesario disponer de diferentes conjuntos de reglas para cada
operación o para cada período de operaciones, según sea más
aconsejable. En su formulación, es imperativo tener presente que, a
mayores restricciones, aumenta el riesgo de las unidades en la
escena de la crisis.
Las “Reglas de Enfrentamiento” deben ser específicas, redactadas
en forma simple y precisa, sin ambigüedades legales ni semánticas,
definiendo claramente condiciones y límites acordes con la
conducta deseada. No existen reglas fijas y rígidas, pues su
formulación dependerá de una serie de consideraciones particulares
y de variados factores que evolucionarán durante el desarrollo de la
crisis. Existen tres categorías de reglas de enfrentamiento, la
primera de ellas es la “General”, que permanecen en el tiempo y
son aplicables para cualquier crisis; las “Particulares”, que
obedecen a una crisis en particular y las “Temporales”, que se
-119activan o desactivan de acuerdo a la situación y que pueden
englobar a las dos señaladas anteriormente.
2.
En la Organización:
Para enfrentar la crisis, en el nivel de la conducción estratégica se
presentan las siguientes estructuras:
a.
La Junta de Comandantes en Jefe se constituirá en el Organismo
Conductor del Nivel Estratégico del instrumento militar, teniendo
como organismo de trabajo el Estado Mayor de la Defensa
Nacional. Su función fundamental es la planificación coordinada de
las Instituciones de las Fuerzas Armadas y Comandos Conjuntos
que se establezcan para el manejo de la crisis y la conducción de
ellos durante su desarrollo.
La organización del Estado Mayor de la Defensa Nacional, en este
nivel, cuenta con la Dirección de Planificación Secundaria, la cual
asesora al Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional en su
calidad de integrante del Consejo Superior de Seguridad Nacional y
de la Junta de Comandantes en Jefe en las materias relacionadas
con los trabajos de planificación para situaciones de crisis,
proponiendo las acciones y coordinaciones necesarias destinadas a
la preparación, organización, apoyo logístico y administrativo,
movilización y conducción de las Fuerzas Armadas en el manejo de
la crisis.
b.
A nivel del Ejército, como Institución perteneciente a las Fuerzas
Armadas y las respectivas Unidades Operativas que se estructuren
para enfrentar una situación de crisis, la organización de ellas, está
basada
en
los
respectivos
“Reglamentos
de
Organización.
Organización en el Ejército” y en el “Reglamento de Organización
Orgánico y de Funcionamiento de los Comandos de las Unidades
Operativas”, los cuales establecen las diferentes autoridades de
línea y de asesoría. Para el Comandante en Jefe del Ejército en lo
que dice relación con la planificación y conducción de los órganos
de maniobra cuenta con el correspondiente Estado Mayor General
del Ejército, el cual es dirigido por una autoridad institucional y cuya
función es asesorar al Comandante en Jefe en el mando
institucional, participando en forma importante y esencial en el
proceso de gestación de las resoluciones y en la transformación de
ellas en documentos de tipo Directivo y Ejecutivo, en su difusión y
en el control de su cumplimiento. Para ello el Estado Mayor General
del Ejército, cuenta entre otras, con las Direcciones del Personal, de
-120Inteligencia, de Operaciones y con la Dirección de Logística, las
cuales proporcionan la asesoría al Jefe de Estado Mayor General
de Ejército en la respectivas planificaciones y en la conducción de
las Unidades. De esta forma se puede establecer que, a nivel
Ejército, se encuentra establecido desde tiempo de paz la debida
estructura para hacer frente a las misiones que le sean
encomendadas en un conflicto armado o en el manejo de una crisis.
c.
A nivel Unidades Operativas, como órganos de maniobra que se
estructuren para enfrentar la crisis, éstas se organizarán de acuerdo
a las políticas que se encuentras establecidas desde tiempo de paz
y obedecerán a los respectivos “Documentos Orgánicos” que le
faciliten tener una adecuada organización tanto en la paz como en
el conflicto y que les permita lograr el máximo de aprovechamiento
de los recursos existentes en función de sus objetivos. Los
documentos mencionados y que se encuentran establecidos en
nuestra reglamentación obedecen a las “Tablas de Organización y
Equipo”, “Tablas de Distribución”, “Organización del Mando”,
“Organización de las Fuerzas” y los “Gráficos de Organización”.
Todos ellos establecen la organización de las Unidades, tanto en
tiempo de paz como de Conflicto y las respectivas misiones y tareas
que debe cumplir los respectivos Comandantes y sus Cuarteles
Generales, se encuentran establecidas en el respectivo Reglamento
de Funcionamiento de los Comandos de las Unidades Operativas.
Con lo señalado se puede establecer que la organización de los
órganos de maniobra para enfrentar la crisis por parte del “poder
terrestre” no debiera sufrir mayores cambios con respecto a la
planificación de tiempo de paz, sólo se deben completar las
unidades por parte de la reserva controlada y efectuar los
respectivos movimientos para su concentración de acuerdo a la
maniobra concebida por el nivel superior y que podrían afectar a las
zonas geográficas donde se requiera su empleo.
d.
Importante considerar en la organización de las fuerzas del “poder
terrestre” para enfrentar la crisis, la misión que se le encomiende y
el control que se debe ejercer. Al entregar los medios a una unidad
para cumplir una misión se debe considerar los siguientes aspectos:
1) Economía: sólo debe tener los medios requeridos para el
cumplimiento de la misión; para ello el comandante superior
debe entregar los medios necesarios para que las unidades
-121subalternas cumplan con su misión, en beneficio de potenciar al
máximo la que materializa el centro de gravedad.
2) Simplicidad: la organización de las fuerzas debe hacerse en
forma sencilla, teniendo especial consideración de hacerlo con
unidades completas.
3) Flexibilidad:
la
estructura
orgánica
debe
facilitar
los
agrupamientos y reagrupamientos de la unidad considerada
como un todo, estableciendo además las relaciones de mando
adecuadas a éste propósito.
En cuanto al control, como segundo factor determinante en la
organización de las fuerzas, debe obedecer a los siguientes
factores:
1) Unidad de mando: en cualquier fuerza que se organice debe
haber un solo mando que debe ir acompañada de las
atribuciones correspondientes.
2) Amplitud de control: como el numero de órganos de maniobra
que el Comandante puede efectivamente controlar, supervigilar
o dirigir. Los límites máximos y mínimos dependen de la
magnitud de la unidad, heterogeneidad de las unidades
subordinadas, capacidad de los enlaces y eficiencia del Cuartel
General.
3) La cadena de mando: es la sucesión de comandantes desde el
superior a los subordinados y viceversa, a través del cuál se
ejercita el mando. Es un factor que permite a un “comando”
mantener la unidad de mando sobre todos los organismos
subordinados, sin exceder la amplitud de control.
e.
Especial
consideración
habría
que
tener
si
se
encuentra
estructurada una “Fuerza de Acción Rápida”, especialmente en la
organización del mando del nivel Fuerzas Armadas o del Ejército, ya
que puede disponer su accionar en forma rápida y sorpresiva hacia
cualquier parte del territorio nacional, como una forma de reforzar a
una determinada unidad o en su defecto como parte de las acciones
que se establezcan en la maniobra de crisis dentro del empleo
gradual de la fuerza.
f.
El alistamiento de las Fuerzas Armadas para enfrentar una crisis
constituye una acción de prevención y con tal propósito se exige su
preparación, especialmente para su accionar cuando se produzca el
“reto” de la contraparte y responder efectivamente a la maniobra de
crisis concebida. Esta preparación demanda un alto grado de
-122apresto para la acción lo que impone la existencia de una debida
organización que pueda ser estable con un sistema de mando y
control eficiente.
3.
En la Dirección:
Durante la dirección y ejecución de la “maniobra de crisis” el “Nivel
Estratégico Operativo y Táctico” debe cumplir las siguientes actividades:
a.
Evaluar en forma continua cada estímulo y respuesta que realice la
contraparte, como una forma de disponer el empleo gradual de la
fuerza, conforme a las respectivas reglas de enfrentamiento. Estas
se refieren a determinar los respectivos factores de fuerza y
debilidad del adversario para aplicar el despliegue de la fuerza, la
presencia militar, la demostración de la fuerza y aquellas acciones
de fuerza limitada que se realicen y que lleven al oponente a desistir
de sus intenciones. Importante es definir la percepciones que se
establezcan de él, las cuales pueden ser “amistosas, hostiles, de
fuerza, de debilidad, de actividad y de pasividad”, indicativos que
pueden señalar el accionar propio en cuanto al grado de violencia a
aplicar y que deben estar insertos en los respectivos cursos de
acción a seguir dentro de la maniobra de crisis estructurada por el
escalón inmediatamente superior.
b.
Durante la crisis se deberá cumplir las “Reglas de Enfrentamiento”,
para lo cual los respectivos comandantes deberán evaluar las
diferentes acciones a que se vea enfrentado en el lugar mismo de la
acción, debiendo entre otros aspectos determinar:
1) La intención de amenaza de fuerza del oponente.
2) El daño físico producido por algún acto hostil.
3) La agresión física, realizada con medios de fuerza militar.
4) Grado
de
violencia
que
implica
cada
acción
señalada
anteriormente.
c.
Se deberá desplegar las fuerzas suficientes para impresionar al
adversario, asumiendo la iniciativa en las acciones y en el
movimiento. Lo anterior permite dar credibilidad a los medios y a las
intenciones,
requisito
indispensable
para
manejar
la
crisis
eficazmente y debe descansar en la “credibilidad técnica”, de tal
forma de conformar fuerzas balanceadas suficientes en número que
impresionen al oponente y no presenten debilidades y una
“credibilidad psicológica”, que se logra con mandos y fuerzas que
evidencien un alto grado de preparación, alistamiento y espíritu
ofensivo.
-123d.
Se deberá actuar con resolución, demostrar claramente las
intenciones propias y tratar de conseguir o mantener la iniciativa
durante toda la secuencia de la crisis para que el oponente perciba,
en todo momento, el firme propósito que no se renunciarán a los
propios objetivos y permita hacerlo desistir de sus intenciones que
lo llevaron a gestar la crisis.
e.
Se deberá mantener informado permanentemente de la situación a
los niveles superiores, en la forma más fidedigna y completa
posible, de modo de poder traspasarle la percepción real del
adversario con respecto a las acciones ejecutadas por las fuerzas
propias.
4.
En la Coordinación:
Los siguientes aspectos se deben considerar en el nivel estratégico,
operativo y táctico:
a.
Los comandantes en jefe institucionales deberán efectuar las
coordinaciones
necesarias
para
elaborar
las
“Reglas
de
Enfrentamiento”, de modo que sean concordantes entre sí ante
situaciones o medios similares, permitiendo con ello la debida
coordinación con la fuerza aplicada.
b.
Se deberá coordinar el empleo de medios de más de una
institución, conforme a la maniobra de crisis establecida por el nivel
superior y de acuerdo a las características particulares del Poder
Terrestre, Naval y Aéreo, como una forma de que no exista
superposición de objetivos e interferencias en los mandos
respectivos.
c.
Se deberá establecer enlace directo entre los diferentes escalones
de mando que deben actuar en el manejo de la crisis, desde el nivel
más bajo hasta el político. En ese sentido al conductor supremo le
corresponde la conducción integral de la maniobra, para lo cual
requiere un eficiente sistema de comunicaciones que le permita
ejercer el mando y control con las respectivas unidades que se
encuentren accionando en la crisis. Las graves consecuencias de
una acción aislada e inoportuna, aconsejan que el mando y control
de las operaciones sean centralizados con el mínimo de escalones
intermedios.
Los Mandos de Tierra, Mar y Aire son responsables de informar al
nivel superior la situación actual y proporcionar una apreciación de
su posible evolución. En oportunidades ésta puede ser tan rápida
-124que los obligue al enlace directo con los niveles de conducción
estratégica e incluso política para mantenerlos al día y según sus
intenciones modificar las “Reglas de Enfrentamiento” en vigor. La
información entre los distintos niveles deberá ser en tiempo real y la
emisión de órdenes se efectuará con rapidez y expedición.
d.
Se deberá estar preparado para el conflicto armado, en caso que la
maniobra de crisis fracase, para lo cual deberá haber una
coordinación entre los medios que se encuentran empleados en la
crisis y aquellos que se deben emplear en una situación de guerra.
Lo
anterior,
debe
estar
claramente
establecido
en
la
correspondiente planificación de este nivel, para ejecutar la
concentración, despliegue, completación de niveles logísticos y
administrativos, completación de la reserva, etc. de modo que exista
una concatenación para pasar de una situación a otra.
e.
En caso de la pérdida de enlace entre una unidad determinada que
se
encuentra
actuando
en
la
crisis,
ésta
deberá
cumplir
estrictamente lo establecido en las “Reglas de Enfrentamiento” y
que deben responder al máximo de acciones que realice el
oponente en la crisis.
5.
En el Control:
Los siguientes aspectos se deben considerar en el desarrollo de la
crisis, en el nivel Estratégico Operativo y Táctico:
a.
Durante la maniobra de crisis se deberá evaluar, en el escenario,
los efectos que va produciendo el empleo gradual de la fuerza, de
modo de mantener informado a los niveles superiores, si la
aplicación de una determinada “Regla de Enfrentamiento” u otra
acción están provocando una escalada, status quo o distensión de
la crisis, definidas éstas como sigue:
1) Escalada: acción ofensiva para lograr una tensión creciente
orientada a proporcionar ventajas negociadoras y obligar al
oponente a aceptar las condiciones que se desea imponer.
2) Status quo: se trata de mantener la situación existente, se actúa
a la expectativa con acciones del mismo nivel e intensidad que
el oponente.
3) Distensión: acciones defensivas que busca evitar el uso de la
fuerza y durante el enfrentamiento disminuye el nivel de las
acciones.
b.
Se deberá evaluar los daños permanentemente durante la crisis y al
término de ésta, y si es posible cotejarlos con los del oponente, de
-125modo de obtener experiencias de cuanto esta dispuesto a arriesgar
en cada situación en particular a futuro, todo lo cual servirá para
determinar la voluntad de resistencia del oponente.
c.
Las Fuerzas Armadas deberán estar preparadas para evitar
sorpresas, para lo cual deberán tener el máximo de informaciones
proporcionada por sus respectivos organismos de inteligencia
referidos a los siguientes antecedentes:
1) Detectar los indicios.
2) Analizar permanentemente el entorno vecinal, continental y
mundial.
3) Definir vulnerabilidades propias y adversarias.
4) Ir previendo los posibles sucesos críticos factibles de activar
durante la secuencia de la crisis.
5) Detectar los resultados de cada acción que se realice por la
propia parte durante el proceso “Respuesta – Reacción”.
d.
Se
deberán
observar
las
siguientes normas
generales
de
conducción y control durante la maniobra de crisis:
1) Evitar la violencia deliberada.
2) Evitar las acciones que cierren las vías de retirada al oponente
en el plano táctico obligándolo a reaccionar con mayor violencia.
3) Prevenir la violencia no programada.
4) Mantener las comunicaciones durante la crisis, independiente de
las acciones que se estén llevando a cabo.
5) Evaluar permanente las acciones de fuerza que se ejecuten,
colocándose en el papel del oponente.
-126-
GLOSARIO DE TERMINOS
1. ACUERDO: es el epílogo de
una maniobra de crisis conducida
acertadamente. Comprende una solución de compromiso que, a pesar de
que puede no satisfacer integralmente a los oponentes, se considera
adecuada pues erradica el germen del conflicto.
2. APRECIACIÓN
GLOBAL
POLÍTICA
ESTRATÉGICA:
es
el
análisis
sistemático e interdisciplinario de la situación interna e internacional para
deducir las potencialidades y vulnerabilidades del país, así como las
interferencias que podría encontrar en la consecución de sus Objetivos
Nacionales. De ella se derivan oportunidades de cooperación e hipótesis de
conflicto. Es un documento básico en la elaboración de las políticas de
Seguridad y de Defensa.
3. COERCIÓN: contener, refrenar por la fuerza a un estado, para impedir que
ejecute determinada acción perjudicial a los intereses de quien la ejecuta.
4. COACCIÓN: fuerza o violencia física, psíquica o moral ejercida sobre un
estado , para obligarlo a expresar o ejecutar algo en beneficio de lo que se
desea conseguir.
5. COMPULSIÓN: método de acción política, que consiste en emplear medios
de coacción o coerción militar y económica, aislamiento diplomático y
descrédito internacional, con el propósito de obligar a un estado a someterse
a la voluntad de quien aplica el método; en ella se incluye la guerra , si es
necesario.
6. CAMPOS DE ACCIÓN: áreas en que se agrupan los ministerios y
organismos superiores del Estado, cuyo propósito es facilitar la planificación,
coordinación y ejecución de las tareas para prevenir o resolver un conflicto.
Normalmente
se
establecen
cuatro
campos:
Interno,
Diplomático,
Económico y de Defensa.
7. CAMPO DE ACCIÓN DE LA DEFENSA: área a cargo de organizar y
coordinar la defensa del país, así como de contribuir a la disuasión, desde la
paz, mediante la preparación y mantención de una fuerza militar. En caso de
conflicto, asume un papel prioritario en la materialización de la defensa. Está
constituido por el Ministerio de Defensa Nacional y las instituciones
armadas, y su director es el Ministro de Defensa.
8. CAMPO DE ACCIÓN DIPLOMÁTICO: área que tiene por responsabilidad la
materialización de la Política Exterior del país. Debe procurar mantener una
paz estable y duradera, conjurando cualquier amenaza mediante el empleo
de los instrumentos de la diplomacia y el concurso de la comunidad
internacional. En caso de conflicto debe asegurar alianzas o buscar
-127neutralidades. Está constituido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y
las sedes diplomáticas en el exterior. Su director es el Ministro de
Relaciones Exteriores.
9. CAMPO DE ACCIÓN ECONÓMICO: área que tiene por responsabilidad
incrementar o mantener el potencial económico-financiero del país,
proporcionando el apoyo material y financiero a los otros campos de acción,
en cantidad, calidad y oportunidad, según fuese necesario en caso de
conflicto. Su director es el Ministro de Hacienda y está integrado por los
siguientes ministerios y organismos superiores del Estado: Hacienda,
Economía, Minería y Energía, Agricultura, Bienes Nacionales, Planificación y
Coordinación, Corporación de Fomento y de la Producción y Comisión
Nacional de Energía.
10.CAMPO DE ACCIÓN INTERNO: área responsable de la prevención y
neutralización de las perturbaciones al orden interno, y del eficiente
funcionamiento de la organización político-administrativa del país. Además,
cumple las tareas de mantener la moral y cohesión nacional, contrarrestando
los efectos psicosociales que pueda originar un conflicto. Su director es el
Ministro del Interior y está constituido por los Ministerios del Interior,
Secretaría General de la Presidencia, Secretaría General de Gobierno,
Educación, Justicia, Trabajo y Previsión Social, Obras Públicas, Salud,
Vivienda y Transportes.
11.CONFLICTO INTERNACIONAL: situación confrontacional entre dos o más
estados soberanos que ven amenazados intereses que consideran
importantes. Comprende situaciones tanto de crisis como de guerra.
12.CRISIS: situación de tensión internacional que surge en forma prevista,
como instrumento de la política, o por una situación imprevista, como
reacción a una agresión, entre dos o más estados que ven amenazados sus
intereses y objetivos de importancia, sin ser vitales, donde el tiempo para la
respuesta o reacción es limitado, produce incertidumbre y donde el proceso
de toma de decisiones en el ámbito político, económico, diplomático y militar
requiere certeza para evitar una escalada hacia la guerra.
13.CRISIS FUNDAMENTALES: son aquellas generadas por amenazas de
carácter estable y permanente. Constituyen una amenaza a la existencia
misma del actor, como “Estado”, tal cual está organizado, poniendo en serio
peligro su estabilidad, al no existir respuestas absolutamente seguras para
sortear la crisis.
14.CRISIS REAL: es aquella en que ambas partes comprometidas tienen la
intención real de recurrir a la violencia para conseguir sus propósitos,
-128generándose la sensación de que la crisis podría evolucionar hasta
transformarse en una guerra.
15.CRISIS DE SITUACIÓN: son aquellas generadas por amenazas de carácter
coyuntural que pueden llegar a provocar cambios menores del status-quo.
En lo general, pueden ser respondidas y resueltas por la maquinaria
burocrática o por partes de organismos específicos del sistema.
16.CRISIS OSTENSIBLE: es aquella en que ambas partes comprometidas, sólo
están dispuestas a injuriarse verbalmente por medio de declaraciones
públicas de sus autoridades políticas o en las tribunas internacionales, así
como a infligirse daños económicos y afectar el prestigio internacional. No
existen las intenciones de recurrir al empleo de la violencia militar.
17.DEFENSA NACIONAL: conjunto de medios materiales, humanos y morales
que una nación puede oponer a las amenazas de un adversario, en contra
de sus Objetivos Nacionales, principalmente para asegurar su soberanía e
integridad territorial. La Defensa Nacional es responsabilidad de todos los
ciudadanos y no sólo de las FF.AA.
18.DIPLOMACIA: es la actividad representativa del Estado en el sistema
internacional, caracterizada por su capacidad de acción y negociación
política hacia el exterior.
19.DIPLOMACIA COERCITIVA: es aquella que busca persuadir a un oponente,
mediante una diplomacia más flexible, para que detenga o retroceda en su
accionar. Se emplea para manejar los esfuerzos de un adversario y cambiar
una situación en status quo a favor de uno. Sus objetivos defensivos pueden
limitarse a una mera detención de la acción, a un objetivo más ambicioso
como el retroceso de lo que ha logrado el oponente o a uno mucho mayor
como es el cese del comportamiento hostil del adversario a través de una
demanda de cambio en la composición de su gobierno o en la naturaleza de
su régimen.
20.DIRECTIVA DE CRISIS: es el documento que emite el escalón gobierno a
los campos de acción. Contiene las ideas, la organización de los medios, los
objetivos por alcanzar, así como las orientaciones para actuar y aquellas
condicionantes para encarar una situación de crisis.
21.DISUASION: efecto de inhibir en un potencial adversario la intención de
ejecutar alguna acción en contra de los intereses propios. Se requiere que el
eventual adversario perciba que existe la capacidad y la voluntad para
hacerle pagar un costo superior a los beneficios que pudiera obtener con su
accionar. Es un resultado psicológico que se logra haciendo creíble la
decisión de actuar contra una amenaza, respaldado con los medios para
hacerlo.
-12922.ELEMENTOS DEL PODER NACIONAL: son los componentes del poder
nacional, definidos como el conjunto de factores materiales y espirituales
que otorgan a la Nación la capacidad de expresar su voluntad para
conseguir o mantener sus Objetivos Nacionales, aún en situaciones
adversas.
Están
constituidos
por
el factor
psicosocial,
económico,
diplomático y militar.
23.ESTADO MAYOR DE LA DEFENSA NACIONAL: es el organismo conjunto
de trabajo y asesor permanente del Ministro de Defensa Nacional en todo lo
que dice relación con la Defensa y con la preparación y empleo de las
FF.AA. Es también el organismo de trabajo y de coordinación del Consejo
Superior de Seguridad Nacional y de la Junta de Comandantes en Jefe.
24.ESTATURA POLÍTICO ESTRATEGICA: grado de influencia que un estado
posee en el ámbito internacional, producto de un mayor y más armónico
desarrollo de su Poder Nacional, así como de su voluntad y habilidad para
emplear ese activo en la promoción y defensa de sus intereses. Es la
imagen internacional que proyecta un país.
25.ESTRATEGIA NACIONAL: ciencia y arte de concebir y de conducir
eficazmente el empleo del Poder Nacional en la consecución de los
Objetivos Nacionales. Es la estrategia propia del nivel político de la cual, en
el sector Defensa, son subsidiarias, secuencialmente , primero la Estrategia
Militar o Conjunta y, después, la Estrategia Institucional correspondiente a
cada una de las instituciones de las FF.AA.
26.FACTORES DE TENSIÓN: son todos aquellos puntos de contacto, tales
como tratados y convenios internacionales, condicionamientos geográficos,
constantes geopolíticas, etc., que, condicionan de manera significativa y
permanente las relaciones entre dos o más naciones, representan intereses
antagónicos que reflejan ideales hegemónicos o rivalidades políticas,
históricas, étnicas, ideológicas, culturales o religiosas, constituyéndose cada
uno de ellos en fuentes generadoras de conflictos. Son las causas reales de
los conflictos.
27.FUERZAS ARMADAS: son aquellas que conforman el aparato militar, con el
cual el Estado materializa su función de Defensa, son esenciales para la
Seguridad Nacional y garantizan el orden institucional de la república. Están
constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea.
28.FUERZA MILITAR: es la capacidad exclusiva del Estado, representada por
el aparato militar cuyo núcleo son las FF.AA., para actuar por presencia,
presión, disuasión y compulsión que permita debilitar la resistencia de un
actor internacional renuente a aceptar términos que no comparte, hasta
imponerle su aceptación.
-13029.GUERRA TOTAL: es aquella en que los estados consideran que están en
juego objetivos absolutamente vitales, normalmente asociados con la propia
subsistencia. La única limitación es la que imponen los medios y la voluntad
de lucha de los beligerantes.
30.INDUCCIÓN: es el método que trata, por medio de estímulos y apremios, de
provocar la desorientación, desconcierto y temor a un oponente. Su meta es
hacerlo reflexionar sobre los beneficios que obtendría si acepta las
proposiciones, o sobre los costos a pagar si las rechaza.
31.INICIATIVA POLÍTICA: es la capacidad del escalón político de anticiparse en
la acción y obligar al adversario a actuar en el plano político, sometiéndose a
la voluntad y propósitos propios.
32.INSTRUMENTOS DE LA ACCIÓN POLÍTICA: son los esfuerzos y acciones
del gobierno, que permiten el logro de los Objetivos Nacionales del Estado, a
través del empleo de los elementos del poder nacional en el contexto de un
Modelo Político Estratégico. Están compuestos por la Negociación,
Persuasión, Inducción y la Compulsión.
33.INTERESES NACIONALES: condiciones potenciales o reales, cuya
búsqueda o protección se considera ventajosa para la Nación. Normalmente,
guardan relación con los Objetivos Nacionales.
34.JUNTA DE COMANDANTES EN JEFE: es el más alto organismo asesor del
Ministro de Defensa Nacional en las materias que incumban a las tres
instituciones armadas. La preside el Ministro de Defensa y está conformada
por los Comandantes en Jefe del Ejército, de la Armada y de la Fuerza
Aérea. Su organismo permanente de trabajo es el Estado Mayor de la
Defensa Nacional. Aparte de su función asesora, en caso de conflicto,
asume la conducción estratégica de las FF.AA., presidida por un funcionario
militar designado por el Presidente de la República.
35.MANEJO DE CRISIS: conducción de la crisis desde el más alto nivel
político, empleando todos los factores del Poder Nacional, con el propósito
de solucionarla sin que se vean afectados intereses vitales propios.
36.MANIOBRA DE CRISIS: conjunto de acciones concebidas y realizadas para
manejar o encarar una crisis. Implica el empleo concurrente y coordinado de
los cuatro campos de acción. Es una maniobra esencialmente psicológica
que busca que el adversario pierda su libertad de acción política. Es vital un
adecuado control del empleo de la fuerza.
37.MANIOBRA POLÍTICO-ESTRATÉGICA: constituye la aplicación del modelo
político-estratégico, que el gobernante ha seleccionado para obtener sus
objetivos. Es el empleo efectivo o amenaza del empleo de todos los
elementos del Poder Nacional bajo el concepto de la estrategia total. Esta
-131maniobra evoluciona en forma continua con la dinámica de la situación, y su
concepción debe obedecer a un criterio original diseñado para resolver ese
particular y específico problema en un determinado momento y escenario
político-estratégico.
38.NEGOCIACIÓN: Es la condición que caracteriza toda crisis, y constituye el
arreglo del diferendo por medio de una transacción acordada, en la cual
cada parte otorga y recibe beneficios y costos, para poner término al
conflicto de intereses. Si es conducida con éxito, termina en un compromiso
o acuerdo satisfactorio para ambos.
39.NIVEL POLÍTICO: es el más alto escalón de conducción política de un país,
que orienta y promueve la consecución de los Objetivos Nacionales.
Normalmente, está integrado por el Presidente de la República y sus
Ministros de Estado, más los parlamentarios.
40.NIVEL POLITICO ESTRATEGICO: es el escalón intermedio que integra y
relaciona a los niveles político y estratégico. Se ocupa de la prevención o
resolución de los conflictos a los que se pueda ver enfrentado el país. Está
conformado por los directores de los cuatro campos de acción, actuando el
Campo de Acción de la Defensa como “primus inter pares”. Su conducción
es de responsabilidad del Presidente de la República.
41.NIVEL ESTRATEGICO: corresponde al más alto escalón de la conducción
militar conjunta. Su función es preparar, entrenar y emplear las FF.AA. para
neutralizar cualquier amenaza, principalmente externa. En caso de conflicto
es conducido por la Junta de Comandantes en Jefe, contando con el Estado
Mayor de la Defensa Nacional como organismo asesor. En tiempo de paz, el
Ministro de Defensa conduce este nivel.
42.NORMAS DE COMPORTAMIENTO: son las disposiciones generales,
promulgadas por el conductor político, que señalan la línea de conducta
general para los cuatro campos de acción y, en particular, para la fuerza que
previsiblemente actúe en la escena de la crisis. En la práctica, representan
las intenciones del nivel político que serán percibidas por el oponente.
Normalmente se expresan en términos de una o más conductas a adoptar
frente a cada suceso crítico.
43.OBJETIVOS NACIONALES: son la representación formal de los intereses
nacionales y por lo tanto, son las metas o propósitos hacia cuyo logro se
dirige la política nacional y se aplican los esfuerzos y recursos de la Nación.
Estos objetivos son permanentes, puesto que dan coherencia y orientan la
actividad global del Estado y le garantizan su plena independencia e
identidad en el seno de la comunidad de naciones.
-13244.PERSUASIÓN: es un método de acción permanente en toda situación
internacional, tanto en tiempo de paz como de conflicto. Consiste en
conseguir que otro Estado, y en lo posible la comunidad internacional,
acepten los argumentos propios por la vía del convencimiento o el
consentimiento voluntario. Además, invoca a la confianza, prestigio o
conveniencia.
45.PODER NACIONAL: es el conjunto de factores materiales y espirituales que
otorgan a la Nación la capacidad de expresar su voluntad por conseguir o
mantener sus Objetivos Nacionales, aún en situaciones adversas. Los
Instrumentos del Poder Nacional son el factor económico, diplomático,
psicosocial y militar.
46.REACCIÓN: consiste en la continuación de la maniobra de crisis por quien
planteó el reto, luego de recibir la respuesta del desafiado. Constituye la fase
más importante y comprometida dentro del proceso de la crisis.
47.REGLAS DE ENFRENTAMIENTO: son aquellas disposiciones promulgadas
por los respectivos mandos institucionales o mandos operativos, derivadas
de las “Normas de Comportamiento”. Señalan acciones que deben ejecutar
la unidad o fuerza en la escena de la crisis, frente a la presencia, actitudes y
acciones adoptadas por el oponente.
48.REPRESALIA: es la facultad de causar a un adversario un daño igual o
mayor que el recibido. Busca inhibirlo y así evitar nuevos actos agresivos.
Puede exigir la utilización de toda la fuerza disponible en contra del
oponente en presencia, antes del ataque. El mando institucional debe
tenerla en consideración para la promulgación de las respectivas “Reglas de
Enfrentamiento”.
49.RESPUESTA: es aquella réplica que efectúa el agredido ante el reto recibido
y abarca el conjunto de acciones destinadas a anular de manera integral el
desafío planteado por el agresor. Su propósito es arrebatar la iniciativa y
ganar la libertad de acción suficiente para asegurar el control de la maniobra
de crisis. Por lo general, cuando se habla de iniciativa en la conducción de la
crisis, se considera a la iniciativa política.
50.RETO O DESAFÍO: es la acción que da inicio a la crisis, donde el agresor
asume la iniciativa y busca, a través de un acto agresivo, explotar una
vulnerabilidad del adversario a fin de obtener un objetivo o ventaja
determinada.
51.SUCESO CRÍTICO: es aquella acción que materializa un reto, respuesta o
reacción, dentro del manejo de una situación de crisis. Puede ser empleado
por el propio Estado o por el adversario, e incluso surgir por circunstancias
-133no provocadas por los gobiernos, pero explotadas por uno de ellos.
Constituye la causa inmediata o aparente de un conflicto.
52.SEGURIDAD
NACIONAL:
condición
alcanzada
por
un
país
como
consecuencia del desarrollo armónico de su Poder Nacional, y de haber
adoptado previsiones y acciones tendientes a atenuar o eliminar sus
vulnerabilidades, de modo de asegurar el logro de los Objetivos Nacionales,
pese a los riesgos y amenazas externas e internas, con pleno respeto a la
normativa legal y reglamentaria.
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Estudios Políticos y Estratégicos. Santiago de Chile. Expositores:
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Carlos Castro Sauritan. 4 p.
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General Michael Dunaway. 7 p.
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MGL. Enrique Valdes Puga. 10 p.
33. SEMINARIO
PROBLEMAS
ESTRATEGICOS
CONTEMPORANEOS
CLASICOS: “La Proyección de la Fuerza: concepto aplicable y necesario en
Chile” Academia de Guerra 1999. 16 p.
34. SEMINARIO “LA GUERRA QUE EVITÓ PINOCHET” . Universidad Fines
Terrae y Fundación Augusto Pinochet U. Santiago 2001.
a.
SR. PABLO BARAHONA: Visión económica en la crisis.
b.
SR. SERGIO ONOFRE JARPA: El inicio de las negociaciones.
c.
SR. JAIME DEL VALLE: Los principales acontecimiento diplomáticos
hasta la Mediación Papal.
d.
MGL. NILO FLOODY BUXTON: A pasos de una Guerra.
e.
ALM. RAUL LOPEZ SILVA: Visión del Comandante de la Escuadra.
35. TAPIA Claudio. “Chile y Argentina. El problema del Canal Beagle”. Curso de
especialización en Relaciones internacionales. Santiago de Chile, Instituto
de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, 1999. 18 p.