Conpes 3359 - DNP Departamento Nacional de Planeación

Documento
Conpes
3359
Consejo Nacional de Política Económica y Social
República de Colombia
Departamento Nacional de Planeación
AUTORIZACIÓN A LA NACIÓN PARA CONTRATAR UN EMPRÉSTITO EXTERNO
CON LA BANCA MULTILATERAL HASTA POR US $86,4 MILLONES, CON EL FIN
DE FINANCIAR PARCIALMENTE EL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCIÓN Y EL
FORTALECIMIENTO DE LA INFORMACIÓN Y DEL SISTEMA DE MONITOREO Y
EVALUACIÓN DEL SECTOR DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
DNP: DDS; DEPP; SC
Ministerio de la Protección Social
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República / Fondo de
Inversiones para la Paz
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Versión aprobada
Bogotá, DC., Junio 27 de 2005
I.
INTRODUCCIÓN
Este documento somete a consideración del CONPES la autorización para que la Nación contrate
un empréstito externo con la banca multilateral hasta por US $ 86,4 millones, o su equivalente en otras
monedas, con destino a la financiación del Programa Familias en Acción, y al fortalecimiento de la
información y del sistema de monitoreo y evaluación del sector de protección social.
II.
ANTECEDENTES
La crisis que vivió el país a finales de los años noventa provocó que el nivel de ingresos de los
más pobres se disminuyera en mayores proporciones que el resto de la población1. Fue el punto de partida
para replantear la forma como el Estado podía intervenir ante crisis económicas y con mecanismos de
Protección Social. Desde el punto de vista de la asistencia social, esto permitió el diseño de la Red de
Apoyo Social (RAS) conformada por tres programas: Empleo en Acción, Jóvenes en Acción y Familias en
Acción.
En particular, a través del programa Familias en Acción, se propuso la entrega de subsidios
condicionados a 300.000 familias de escasos recursos para cubrir necesidades en nutrición y educación de
los menores de 18 años2. Los subsidios están condicionados a la asistencia de los menores de 7 años a los
controles de crecimiento y desarrollo y, a las escuelas, para quienes están en edad escolar. Ello con el fin
de proteger el capital humano de los hogares y mantener sus niveles mínimos de consumo, vía aumento de
los ingresos familiares3.
De esta manera, con la utilización de subsidios condicionados se ha venido complementando el
esquema tradicional de asistencia social manejado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF) y por la Red de Solidaridad Social (RSS). Estas iniciativas han permitido al Estado la generación
de capacidades en el diseño y evaluación de programas e instrumentos para buscar alternativas de
intervención en asistencia social.
1
Entre 1998 y 2000, la disminución del ingreso real de la población de los deciles 1,2 y 3 cayó 35% frente a 23% en los deciles 4 a 7. De esta
forma, hubo un aumento de las personas bajo la línea de pobreza pasando de 51,5% a 59,8% en el mismo periodo. DNP- SINERGIA. “Red de
Apoyo Social: Conceptualización y Evaluación de Impacto”, pág. 11. Bogotá, Noviembre de 2004.
2
En la actualidad el Programa cuenta con 340.000 familias. Hasta finales del 2006 se propone la ampliación y continuidad de 60.000 nuevas
familias que serán financiadas con el programa de crédito que presenta este Documento Conpes y, adicionalmente, con recursos de la Red de
Solidaridad Social, otras 100.000 familias serán beneficiarias. Se espera que a finales de 2005, en total, 500.000 serán beneficiarias y su
continuidad se garantiza hasta finales del 2006.
3
Los municipios en los cuales se ha implementado el Programa se caracterizan por tener menos de 100.000 habitantes y no ser capital de
departamento, por tener una capacidad suficiente en términos de infraestructura educativa y de salud para atender la nueva demanda impulsada por
el programa y, por tener disponibilidad de al menos un banco.
1
Junto con lo anteriormente expuesto, se crea el Sistema de Protección Social (SPS) como
instrumento por medio del cual se articulan los programas, proyectos y acciones de asistencia social de las
diferentes entidades responsables. El SPS tiene dos objetivos principales: (i) reducir la vulnerabilidad de la
población ante los riesgos a través de mecanismos de aseguramiento y, (ii) apoyar a la población más
pobre y en condiciones de vulnerabilidad, para superar las deficiencias de sus dotaciones iniciales en
educación, salud y nutrición.
Así, dada la importancia del SPS y de los efectos que se pretenden alcanzar en el corto y el largo
plazo y, como resultado de los aprendizajes que en materia de seguimiento y evaluación de las políticas
públicas y los principales programas de asistencia social en el país, se evidencia que a pesar de los avances
en materia de asistencia social, las entidades que conforman el SPS aún presentan debilidades en materia
de información, seguimiento y evaluación de los programas, y en la duplicidad y desarticulación de los
mismos.
Lo anterior señala la necesidad de llevar a cabo un proceso de fortalecimiento de la información y
el diseño e implementación de un sistema de monitoreo y evaluación (M&E), lo suficientemente confiable
y especializado para permitir a las diferentes instituciones del sistema evaluar su gestión y, al Gobierno
Nacional, realizar el seguimiento y evaluación del SPS y de los diferentes programas que lo conforman.
III.
JUSTIFICACION
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) “Hacia un Estado Comunitario” considera prioritaria la
coordinación y articulación de las diferentes iniciativas relacionadas con la protección y asistencia social
en Colombia. En particular, establece la necesidad de evaluar los programas de la RAS para determinar
cuáles deben mantenerse para enfrentar vulnerabilidades permanentes o coyunturales de la población.
En este sentido, los primeros resultados de las evaluaciones de los programas de la RAS han
demostrado un alto grado de impacto del programa Familias en Acción en las poblaciones de escasos
recursos4, para lo cual se ha establecido la necesidad de continuar con su desarrollo y financiación hasta el
2006 y ampliar su cobertura a ciudades capitales y zonas urbano –marginales5.
4
DNP - SINERGIA-, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo. Evaluación de Políticas Públicas No.1. Programa Familias en Acción.
Condiciones iniciales de los beneficiarios e impactos preliminares. Bogotá, Marzo de 2004.
5
Los resultados de la evaluación de Familias en Acción evidencian efectos positivos en las tasas de asistencia escolar tanto en zonas rurales como
urbanas, principalmente en los jóvenes de 14 a 17 años, reflejándose en una disminución importante del trabajo infantil y en un uso del tiempo con
mayor dedicació7n al estudio. Adicionalmente, muestra incremento del consumo y la frecuencia de proteína animal y verduras en la semana, con
su respectiva consecuencia que es el aumento de peso en los niños, principalmente en la zona rural. Finalmente, la asistencia al control de
crecimiento y desarrollo de los niños beneficiarios ha aumentado, con un efecto positivo en el mejoramiento de sus condiciones generales de
salud.
2
Adicionalmente, el proceso de consolidación del SPS requiere que la definición y articulación de
las iniciativas de asistencia social implementadas por las entidades que lo conforman, se lleve a cabo de
forma paralela con una estrategia de fortalecimiento de la información y del seguimiento y evaluación de
cada una ellas y en el SPS en su totalidad.
La labor de establecer mecanismos para el fortalecimiento y coordinación en lo relacionado con la
información, el monitoreo y la evaluación de los diferentes programas, es responsabilidad del MPS. Con
este proceso, la Nación garantizará una constante evaluación y retroalimentación de los programas
sociales, la definición de responsabilidades y competencias de una manera más eficiente y, posibilitará
que se cuente con información integrada basada en resultados.
IV.
DESCRIPCION DEL PROGRAMA DE CREDITO
A.
OBJETIVO
Fortalecer los mecanismos de Protección Social por medio de la consolidación y expansión del
programa de subsidios condicionados de Familias en Acción, y del mejoramiento de la información y del
Sistema de M&E del portafolio de programas del sector de la protección social.
Para cumplir con el objetivo del crédito, la operación se ha estructurado en dos componentes:
i) Componente 1. Consolidación y Expansión del Programa Familias en Acción (US $ 85
millones)
En este componente se concentra el 98% del total de los recursos de crédito y el 98,5% del costo
del programa. Con cargo al crédito se financiarán principalmente los subsidios a las familias, la
ampliación y el diseño e implementación de los pilotos6.
El objetivo principal de este componente es continuar y consolidar la ejecución del programa
Familias en Acción en los 627 municipios en los cuales se está implementando y ampliar la cobertura a
6
Teniendo en cuenta la experiencia del programa en municipios eminentemente rurales y las necesidades creciente de pobreza en las ciudades
capitales, se realizará los pilotos para evaluar el comportamiento del programa en zonas urbano-marginales y el impacto en la población que la
habita.
3
zonas urbano- marginales, algunas capitales de los nuevos departamentos y a los municipios de las zonas
prioritarias establecidas por el Gobierno Nacional7.
De esta forma, se pretende aumentar la cobertura en 60.000 nuevas familias, pasando de 340.000 a
400.000 en el 2005 y garantizando su continuidad en el 2006. La focalización de los subsidios
condicionados se realizará a través de las bases actualizadas del Nuevo SISBEN proporcionadas por el
DNP. Estas familias deben pertenecer al nivel 1 del SISBEN y tener miembros menores de 18 años.
Para la extensión del programa a las zonas urbano- marginales, se realizará un piloto en áreas con
altos niveles de pobreza. Inicialmente, el piloto incluirá las ciudades de Cartagena, Bogotá y Soacha. Los
beneficios y condicionamientos del programa, serán ajustados a los nuevos escenarios urbanos de acuerdo
con las necesidades de las poblaciones y teniendo en cuenta las grandes diferencias entre áreas rurales y
urbanas en el país. De la misma manera, se realizará un piloto en municipios que no cuentan con entidad
bancaria, a través del servicio de caja extendida que presta el Banco Agrario8. Finalmente, la prueba piloto
en las áreas urbanas contará con una evaluación que identifique los impactos en la población beneficiaria
y permita determinar la conveniencia de ampliar el programa a otras zonas del país con problemáticas
similares.
ii) Componente 2. Fortalecimiento de la Información y del Sistema de Monitoreo y Evaluación
del sector de la Protección Social (US $ 1,4 millones)
La inversión en este componente corresponde al 2% de los recursos del crédito y al 1,5% del total
del programa.
El objetivo de este componente es mejorar la información y las labores de M&E del SPS, el cual
contribuye a que el MPS y sus entidades adscritas, fortalezcan su capacidad en el seguimiento a los
programas del sector de la protección social en el país.
El propósito es establecer un sistema integrado de M&E basado en resultados, que permita evaluar
la gestión y efectividad de las entidades y de sus programas, y que a su vez provea retroalimentación hacia
el resto del sistema de protección social. Este se llevará a cabo a través de tres elementos: a) la generación
de información, el montaje del sistema de M&E de las Políticas y Programas, b) Estudios de base y
7
Los municipios de las zonas prioritarias definidas por el Gobierno Nacional para la ampliación, son: Cartagena del Chairá, el Copey, Riosucio y
El Carmen. En cuanto a las capitales de nuevos departamentos seleccionadas: Mocoa, Quibdó, San Andrés, Leticia, Inirida, San José del Guaviare,
Mitú y Puerto Carreño.
8
El hecho de que el programa solamente beneficia municipios que tengan entidad bancaria ha generado inequidad con otros municipios que no
cuentan con ésta. Por esta razón se realiza la prueba piloto, cuyos resultados permitirán evaluar la viabilidad financiera y económica de
implementar el programa en dicho municipios.
4
definición de las evaluaciones de resultados e Impacto y c) Rendición de Cuentas y control social. Las
características principales del sistema de M&E son:
•
El sistema de M&E generará información pertinente y de forma oportuna para que el MPS oriente de
manera efectiva la política de protección social hacia la población y haga el mejor uso de los recursos
presupuestales a su disposición, asignándolo de acuerdo con los resultados arrojados por el sistema.
•
Fortalecimiento de la relación entre los indicadores de resultado y la asignación presupuestal para los
programas e inversiones sociales. Esto se realizará a través de la medición de impactos ligados al
gasto, los cuales serán reportados al Gobierno por medio del Sistema de Seguimiento a las Metas
Presidenciales -SIGOB.
•
Mejoramiento de la transparencia y compromiso del MPS como cabeza del sistema de protección
social mediante el establecimiento de un sistema de difusión pública de resultados.
•
Fortalecimiento de la capacidad del MPS para evaluar los programas del sector de la protección social
a través de una estrategia de integración de actividades de recolección de información, interacción con
la sociedad civil y apoyo de instituciones técnicas especializadas en evaluación.
Las actividades específicas de este componente incluyen:
•
Diagnóstico inicial de la capacidad institucional del MPS y otras entidades del sistema para llevar a
cabo actividades de evaluación (recolección, análisis, reporte, entre otras).
•
Establecimiento de un plan estratégico para el montaje del sistema de M&E incluyendo la definición
de indicadores claves.
•
Entrenamiento de funcionarios en implementación, uso y aprovechamiento de sistemas M&E.
•
Diseño y desarrollo de una plataforma informática adecuada para los programas del Ministerio y sus
entidades adscritas.
•
Selección de diferentes instituciones del sistema de protección social para implementar los pilotos del
nuevo sistema de M&E.
5
•
Expansión del piloto y del plan de implementación a los mismos programas sociales de los
departamentos.
•
Creación de un componente de control social conjuntamente con organismos de la sociedad civil.
•
Difusión de resultados y experiencias del proceso de implementación del sistema de M&E para
futuros proyectos en otros Ministerios y sectores.
B.
FINANCIACIÓN Y COSTOS
El empréstito externo para el cual se pide autorización sigue los lineamientos definidos por el
CONPES No. 3119 “Estrategia de Endeudamiento con la Banca Multilateral y Bilateral” del 4 de junio de
2001 y por el Conpes No. 3334 “Actualización de la Estrategia General de Endeudamiento con la Banca
Multilateral de la Nación y las Entidades Públicas” del 17 de Enero de 2005.
En el marco de la estrategia con la Banca Multilateral la principal ventaja que ofrece esta fuente
de financiamiento, además de las condiciones financieras, es el acompañamiento técnico al prestatario en
la preparación de programas y proyectos de inversión.
Las condiciones financieras del empréstito externo a ser contratado para la financiación parcial del
programa, serán las definidas entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Banca Multilateral
durante el proceso de negociación del mismo.
Sin embargo, es preciso señalar que a partir del 2007 el financiamiento de la continuidad de
subsidios condicionados deberá contemplar alternativas de financiamiento opcionales al crédito, tal como
la cofinanciación por parte de entidades territoriales y la reasignación de la inversión en los diferentes
programas de las entidades que conforman el SPS, en el marco de la asistencia social.
En el marco anterior, la financiación y los costos de cada uno de los componentes del programa
del crédito se llevarán a cabo de la siguiente manera:
6
i) Consolidación y Expansión del Programa Familias en Acción (US $ 85 Millones)
El ejecutor de este componente será el Fondo Inversiones para la Paz (FIP). Así, según los
recursos asignados al componente en la operación del crédito y los que corresponden a la contrapartida, la
distribución de os costos será como se establece en el cuadro 1.
ii) Fortalecimiento de la Información y del Sistema de Monitoreo y Evaluación del sector de la
Protección Social
La entidad ejecutora de estos recursos será el Ministerio de la Protección Social. Sin embargo,
dada la experiencia del DNP en la evaluación de políticas públicas, ambas entidades trabajarán
conjuntamente en la puesta en marcha de las actividades establecidas en este componente.
A continuación, en el cuadro 1, se presenta la distribución de los costos para los dos componentes:
Cuadro 1. Categoría de inversión - Componentes 1 y 2 - Inversión en dólares
Componente 1. Familias en Acción - Actividades
A. Pago de Subsidios (1)
B. Estudios sobre el Diseño Operativo del Programa
C. Administración del programa (1)
Total Componente 1
Crédito
%
81.550.000
250.000
3.200.000
85.000.000
96%
0%
4%
100%
1.270.000
91%
130.000
1.400.000
86.400.000
9%
100%
Nación
916.379
5.408.515
6.324.894
%
14%
0%
86%
100%
Total inversión
US $
82.466.379
250.000
8.608.515
91.324.894
%
90,3%
0,3%
9,4%
100%
Conponente 2. Sistema de Monitoreo y Evaluación Actividades
A. Diseño y ejecución del SM&E (2)
B. Definición de líneas de base
Total componente 2
Total Programa de Crédito
6.324.894
-
1.270.000
91%
100%
130.000
1.400.000
92.724.894
9%
100%
100%
(1) La contrapartida de esta actividad corresponde a un saldo por desembolsar de la operación con el BID por US $44, 701 Incluye los gastos
financieros, consultorías para seguimiento, personal del proyecto, auditoria externa, material de pagos y verificación, áreas de apoyo, gastos
operativos y capacitación.
(2) Incluye: encuestas de percepción en la sociedad civil y ciudadanía; interiorización del sistema en el MPS, entidades adscritas y entidades
territoriales, y labores de control social; articulación con el SIGOB del equipo de trabajo para labores de coordinación general, de seguimiento, de
control social y territorial.
En el anexo se presenta la programación de los desembolsos correspondientes a los recursos del
crédito de cada uno de los componentes.
7
VII.
RECOMENDACIONES
El Ministerio de la Protección Social, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República / Fondo de Inversiones para la Paz, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público recomiendan al Conpes:
1.
Autorizar a la Nación para contratar un empréstito externo con la Banca Multilateral hasta por US
$86,4 millones con el fin de financiar la continuidad y ampliación del programa de Subsidios
Condicionados Familias en Acción, y el fortalecimiento de la información, y del sistema de
monitoreo y evaluación del sector de la protección social, de acuerdo con lo planteado en el
presente documento.
2.
Solicitar al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República- DAPRE/ Fondo de
Inversiones para la Paz -FIP, al Ministerio de la Protección Social -MPS, al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación -DNP, adelantar los
trámites y gestiones necesarios para la concreción de la operación de crédito.
3.
Solicitar al DAPRE / FIP y al MPS, la asignación del espacio presupuestal necesario en las
vigencias correspondientes para la ejecución de los componentes 1 y 2 respectivamente.
4.
Solicitar al MPS, al DAPRE / FIP y al DNP, desarrollar el Manual Operativo para la ejecución de
cada uno de los componentes del programa de crédito.
5.
Solicitar al DAPRE / FIP, buscar mecanismos alternativos y menos costosos a la transacción
bancaria, para el pago de los subsidios a las familias beneficiarias.
8
ANEXO
Programación de desembolsos
Recursos de crédito –Componentes 1 y 2
US $ Miles
Ene/Feb- Mar/Abr- May/Jun- Jul/AgoSep/OctNov/Dic06
06
06
06
06
06
Total
COMPONENTE 1
$ 13.973
$ 19.360
$ 19.302
$ 19.316
$ 28 $ 85.000
$ 13.021
COMPONENTE 2
$ 73
$ 134
$ 140
$ 142
$ 111
$ 635
$ 36
Subtotal Año 1
$ 13.057
$ 14.046
$ 19.494
$ 19.442
$ 19.458
$ 139 $ 85.635
AÑO 1-2006
Ene/Feb- Mar/Abr- May/Jun- Jul/AgoSep/OctNov/Dic06
06
06
06
06
06
Total
COMPONENTE 1
$0
$0
$0
$0
$0
$0
$0
COMPONENTE 2
$ 38
$ 76
$ 157
$ 161
$ 192
$ 142
$ 765
Subtotal Año 1
$ 38
$ 76
$ 157
$ 161
$ 192
$ 142
$ 765
AÑO 2-2007
TOTAL
$ 13.095
$ 14.122
$ 19.651
9
$ 19.603
$ 19.650
$ 280
$ 86.400