Comunicación_gestión centros docentes_Emma Puerta

LA PROBLEMÁTICA EN LA GESTIÓN ECONÓMICA DE LOS CENTROS
DOCENTES PÚBLICOS NO UNIVERSITARIOS DE CATALUÑA
Emma Puerta Bonet
Sindicatura de Comptes de Catalunya
[email protected]
RESUMEN
La auditoría horizontal realizada en 37 centros docentes evidenció un conjunto de
realidades diversas y observaciones sobre la dificultad de los centros para
autogestionarse. La fiscalización de los ingresos y gastos, el análisis del rol de los
agentes implicados y los mecanismos de gestión, son los ejes principales a tratar para
entender esta problemática, que principalmente es consecuencia directa de una
normativa dispersa y no actualizada, una gestión económica en manos de profesores sin
suficientes conocimientos presupuestarios, y a la inexistencia de un soporte adecuado y
continuado del Departamento de Enseñanza. Los problemas detectados han sido objeto
de medidas correctoras.
Grupo 3: Fiscalización del Sector Público autonómico y universidades públicas
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1. INTRODUCCIÓN
Los centros docentes públicos gozan de autonomía para la gestión económica de su
actividad, la cual se debe ajustar a los principios de eficacia, eficiencia, economía y de
caja y presupuesto únicos, y se debe someter al principio de presupuesto inicial nivelado
en la previsión de ingresos y gastos, y al principio de rendición de cuentas.
Con el objetivo de analizar el cumplimiento de la normativa aplicable en materia de
gestión económica descentralizada por parte de los centros docentes públicos
dependientes del Departamento de Enseñanza de la Generalitat de Catalunya, la
Sindicatura de Cuentas de Catalunya realizó una fiscalización horizontal sobre la
gestión económica del ejercicio 2011 de una muestra 37 centros que dio lugar a la
publicación de tres informes.
Informe
Informe 01/2015. Departamento de Enseñanza, Instituto Abierto
de Cataluña, ejercicio 2011.
Informe 28/2014. Departamento de Enseñanza. Gestión
Económica del Complejo Educativo de Tarragona, ejercicio 2011.
Informe 25/2014. Departamento de Enseñanza. Gestión
Económica de los centros docentes públicos, ejercicio 2011.
Total
Derechos Obligaciones
liquidados
Reconocidas
3.388.257
3.074.733
4.889.471
3.813.215
14.752.294
12.035.512
23.030.022
18.923.460
Fuente: Elaboración propia.
La presente comunicación se centra en los aspectos que explican la dificultad de los
centros para llevar a cabo una gestión económica adecuada y acorde a los principios
mencionados anteriormente. También incluye un resumen de las principales
observaciones detectadas, el caso específico del Complejo Educativo de Tarragona y el
del Instituto Abierto de Cataluña y, finalmente, se exponen las medidas correctoras
iniciadas por el Departamento, durante y después de nuestra fiscalización, siendo
algunas de ellas consecuencia de nuestro trabajo.
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2. LA GESTIÓN ECONÓMICA
La gestión económica de los centros comprende el presupuesto de ingresos, el
presupuesto de gastos, las operaciones extrapresupuestarias, la gestión de la tesorería, el
remanente de tesorería, la gestión de actividades específicas (aportaciones de familias
para material escolar y salidas), la contratación de bienes y servicios, el servicio escolar
de comedor, el bar cantina, el inventario, aspectos tributarios, la gestión de
determinadas becas (becas de comedor, becas de atención especial, ayudas para la
realización de prácticas en el extranjero) y la gestión de algunas actividades
extraescolares.
El presupuesto de ingresos incluye las transferencias del Departamento de Enseñanza
para gastos de funcionamiento, que es una de las principales fuentes de recursos de los
centros. La Ley 12/2009, de educación, establece que los ingresos asignados a los
centros son de libre disposición, excepto los asignados con carácter finalista. Los
centros pueden incorporar los remanentes de los ingresos de libre disposición al
presupuesto del ejercicio siguiente.
3. NORMATIVA
La normativa que regula la gestión de los centros docentes es diversa y compleja e
incluye algunas normas parcialmente derogadas1. Este hecho dificulta su
cumplimiento y la aplicación correcta por parte de los gestores de los centros.
Desconocimiento por parte de los gestores económicos de la normativa que les es de
aplicación que conlleva la inaplicación de la normativa tanto en materia de gestión
económica, como en materia de contratación u otra de específica como la
correspondiente al bar cantina.
Inexistencia de normativa específica para los centros integrados de formación
profesional, el Instituto Abierto de Cataluña (IOC) y el Complejo Educativo de
Tarragona (CET).
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La normativa se puede consultar en las páginas 8 y 9 del Informe 25/2014 de la Sindicatura de Comptes
de Catalunya.
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4. AGENTES
La gestión económica recae principalmente sobre el director del centro y el
secretario o administrador.
-
Director. Autoriza los gastos y ordena los pagos de acuerdo con el
presupuesto aprobado; contrata bienes y servicios dentro de los límites
establecidos por la administración educativa y actúa como órgano de
contratación.
-
Secretario/ Administrador. Le corresponden las funciones que le delegue o
encargue la dirección, preferentemente en el ámbito de la gestión económica,
documental, de los recursos materiales y de la conservación o mantenimiento
de las instalaciones.
Ambos son docentes del centro que asumen estos cargos y cuya formación no es
jurídica ni económica sino docente y que, además, deben compaginar la gestión
económica con sus labores docentes, de atención al alumnado, programación
académica, etc.
En la mayoría de los centros la gestión económica era responsabilidad de docentes
con escasas o nulas nociones presupuestarias y contables.
El Consejo Escolar del centro es el órgano colegiado de participación de la
comunidad escolar en el gobierno del centro. Están representados todos los
colectivos que intervienen en la comunidad educativa: dirección, profesores,
alumnos, padres de alumnos y personal de administración y servicios. En los centros
públicos, la función principal del Consejo Escolar es debatir y aprobar, entre otros,
el proyecto educativo, el plan y la memoria anual del centro, y el presupuesto.
En algunos casos el centro se encarga de cobrar las aportaciones de los alumnos para
actividades específicas (material y salidas) y las traspasa directamente a la
Asociación de Padres y Madres de Alumnos (AMPA), en otros es la AMPA quién
cobra y después traspasa al centro. No existe, sin embargo, ningún convenio o
acuerdo con la AMPA en el que se establezcan los términos de la colaboración y de
las aportaciones que esta pueda hacer. En algunos casos los traspasos no han sido
suficientemente justificados.
Profesores, responsables de determinadas actividades como la coordinación de las
estancias y las ayudas para la realización de prácticas en el extranjero o el cobro de
las salidas. La inexistencia de mecanismos de control interno adecuados conlleva a
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que no siempre exista una correspondencia entre los datos contables con la
documentación y el control realizado por el profesor.
Personal de administración y servicios, encargados de los cobros de las cuotas de
material y salidas. Se encargan de la recaudación pero después no se aplican
mecanismos de comprobación entre sus registros de cobro y la contabilidad.
Los centros acuden a los Servicios Territoriales del Departamento de Enseñanza
para la realización de consultas y asesoramiento en materia de contratación, pero los
Servicios no ejercen una función de revisión de la corrección del procedimiento y
del expediente de contratación.
Departamento de Enseñanza:
-
Inexistencia de un soporte y asesoramiento adecuado por parte del Departamento
acorde con las necesidades de los gestores.
-
El Departamento recibe las liquidaciones del presupuesto de ingresos y gastos de
cada ejercicio. No realiza comprobaciones sobre la coherencia de los datos
recibidos (liquidaciones de presupuesto presentadas que no incluyen las
obligaciones reconocidas o los derechos liquidados).
5. PROGRAMA INFORMÁTICO
Software específico para la gestión económica de los centros docentes denominado
SAGA. Este sistema permite gestionar los planes de estudios, la matrícula del
alumnado, la distribución de los currículos, la evaluación, la emisión de informes y
certificados oficiales, los procesos administrativos y la gestión económica de los
centros.
Obligatoriedad del uso de SAGA para le gestión económica. Sin embargo, en el
ejercicio 2011 había un considerable número de centros docentes que no utilizaban
en todo o en parte el sistema SAGA para su gestión, porque utilizaban otros
sistemas, como hojas de cálculo, en los que se registraban los ingresos y gastos y los
movimientos bancarios o programas de gestión de contabilidad de varios
proveedores. Actualmente siguen habiendo centros que no lo utilizan. Estos centros
introducen manualmente los datos de sus liquidaciones de presupuesto en SAGA.
La no uniformidad en el trato de los datos contables, el uso de herramientas no
adecuadas y la inexistencia de control y supervisión por parte del Departamento, da
lugar a una gestión y a una liquidación del presupuesto con múltiples errores.
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Los datos de SAGA gestión no están vinculados a los de la gestión económica y, por
consiguiente, el programa no permite obtener un listado de los alumnos inscritos y
su correspondencia con los ingresos por aportaciones de las familias.
En algunos casos hay un conocimiento insuficiente del programa SAGA, que es
percibido como una herramienta complicada de utilizar por personal no
especializado en gestión económica.
6. RELACIÓN ENTRE EL DEPARTAMENTO DE ENSEÑANZA Y LOS
CENTROS DOCENTES
El trabajo realizado puso de manifiesto las debilidades existentes en la relación
bidireccional entre el Departamento y los centros: falta de una atención personalizada en
los centros y la inexistencia de mecanismos de control interno que permitan detectar
carencias, corregir errores, formular sugerencias y supervisar la gestión económica de
los centros de forma continuada. Este soporte y control es importante no sólo en materia
contable y presupuestaria, sino también en materia de contratación y convenios
(necesidad de convenios marco en aquellos centros que subscriben convenios con otras
entidades, como es el caso de los centros donde se imparte formación profesional).
7. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
A continuación se detallan algunas de las principales observaciones detectadas durante
la fiscalización:
Presupuesto
Presupuesto no equilibrado.
Presupuesto no aprobado por el Consejo Escolar antes del 31 de enero.
Remanente incorporado no coincidente con el que figura en la liquidación del
presupuesto del ejercicio anterior.
Remanente del ejercicio anterior incorporado como previsión definitiva de ingresos,
como derechos liquidados y como recaudación líquida del ejercicio corriente.
Modificaciones del presupuesto que no han sido aprobadas por el Consejo Escolar.
No inclusión en el presupuesto de las modificaciones efectuadas.
Aprobación de la liquidación del presupuesto fuera de plazo.
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Presentación de las liquidaciones al Departamento de Enseñanza fuera de plazo.
Obligaciones reconocidas superiores a los gastos presupuestados.
Detección de errores contables que hacen que las liquidaciones de ingresos y de
gastos estén sobrevaloradas o infravaloradas.
No cumplimiento del art. 28 del texto refundido de la Ley de Finanzas Públicas de
Cataluña (el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y serán imputadas
las obligaciones que sean reconocidas hasta el 31 de enero del año siguiente).
Gestión de los ingresos
Errores contables que implican reclasificaciones entre capítulos de presupuesto e
ingresos registrados que corresponden a operaciones no presupuestarias.
Documentos de ingresos no debidamente formalizados.
Documentos de ingreso no debidamente ordenados, sin poder vincular la
numeración del justificante con el registro auxiliar.
Gestión del gasto
No constancia de la aprobación del gasto y de la ordenación del pago por el director.
Registro de partidas para las que no existía factura, sino únicamente un comprobante
de pago, facturas proforma o presupuestos del proveedor.
Operaciones extrapresupuestarias registradas como gasto de presupuesto.
Pagos a personas ajenas por prestación de servicios sin que exista ninguna factura de
los servicios prestados (por ejemplo monitores de salidas, refuerzo escolar,
monitores extraescolares, apoyo administrativo y contable, psicólogo, servicios
informáticos). La Ley de educación establece que los centros no pueden en ningún
caso destinar recursos a satisfacer obligaciones derivadas de compromisos de
carácter laboral, que la dirección del centro no puede suscribir ni autorizar.
Pagos recurrentes a determinados profesionales que, teniendo en cuenta el carácter
de la prestación y las condiciones de la prestación, podrían ser constitutivos de una
relación laboral.
Pagos a personal del centro por labores complementarias (encargos puntuales,
gratificaciones periódicas, etc.).
Registro en el capítulo 2 partidas que no son gastos corrientes y que deben
registrarse en el capítulo 6 de Inversiones reales.
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Los documentos de gasto no tienen ninguna codificación que permita la vinculación
con SAGA o el programa de gestión económica del centro.
Cuentas bancarias
Detección de errores en el cálculo de la Cuenta General de Tesorería.
No realización de conciliaciones bancarias y diferencias no conciliadas entre el
saldo bancario y el que consta en el libro de caja.
Registro de los cobros y pagos en la fecha del extracto bancario y no en la fecha en
que tuvieron lugar.
La disposición de fondos de las cuentas corrientes no requiere la firma conjunta de
dos personas autorizadas. La normativa establece que la disposición de fondos de la
cuenta requiere la firma conjunta de dos personas autorizadas, que normalmente son
las titulares de la Dirección y de la Secretaría del centro
Cuentas bancarias no registradas en la contabilidad.
Elevado número de pagos mediante cheques al portador, algunos de ellos por
importe significativo.
Caja en efectivo
No disposición de arqueo de caja a 31 de diciembre.
No realización de arqueos de caja periódicos.
Arqueo de caja sin firmar.
Arqueo de caja realizado durante la fiscalización que no coincide con el saldo del
libro de caja.
No disposición de libro de caja.
Pagos en efectivo sin que conste autorización del director.
Operaciones extrapresupuestarias
Inexistencia de un registro de las operaciones extrapresupuestarias.
Detección de errores en el registro de las operaciones extrapresupuestarias: inclusión
en el presupuesto de los ingresos y gastos por salidas y colonias o de los derivados
del servicio de comedor; registro presupuestario de los importes recaudados y
pagados por seguro escolar obligatorio, y varias incidencias en el tratamiento del
IRPF y el IVA.
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Adquisición o suministro de material escolar para el alumnado
Los sistemas de control de los alumnos que han abonado las cuotas son manuales en
la mayoría de los casos.
Diferencias entre los importes de los controles facilitados y los registrados.
En algunos centros no existe ningún tipo de control o no han facilitado una lista
completa de alumnos con indicación del importe abonado por este concepto
En la mayoría de centros no se pudo comprobar si la gestión del material escolar
generaba déficit o superávit. Los posibles déficits generados por la gestión
económica de esta actividad nunca podrán ser sufragados a cargo de la asignación
del Departamento de Enseñanza para gastos de funcionamiento.
Excursiones, salidas, colonias y actividades asimiladas
Existencia de relaciones de cobros en concepto de salidas, pero no siempre está la
identificación de la salida, el alumno y el importe.
Los detalles extracontables difieren de los importes registrados contablemente sin
que sea posible la conciliación de las diferencias.
Inexistencia de expediente de cada salida en el que consten los ingresos y gastos
correspondientes, e imposibilidad de comprobar si la gestión de las salidas genera
superávit o déficit. Los posibles déficits generados por la gestión económica de esta
actividad nunca podrán ser sufragados a cargo de la asignación del Departamento de
Enseñanza para gastos de funcionamiento.
Registro de las colonias como ingresos y gastos del presupuesto y no como
conceptos no presupuestarios.
Remanente
El remanente presentado no es correcto: no se incluye el saldo de tesorería, no se
incluyen los derechos pendientes de cobro y obligaciones pendientes de pago de
ejercicios cerrados o los importes que figuran en el remanente de derechos
pendientes de cobro y obligaciones pendientes de pago no son correctos.
Existencia de remanentes elevados en relación con su presupuesto de gastos. Son
remanentes que se han ido acumulando a lo largo de los años y cuyo origen los
centros no saben exactamente.
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Contratación
En los contratos menores no existe la aprobación del gasto, solo la factura del
proveedor.
Fraccionamiento de contratos.
Contratación directa de servicios que por su objeto e importe requieren la
tramitación de un procedimiento de contratación.
En los procedimientos de contratación del servicio de limpieza se detectaron
observaciones derivadas del incumplimiento de la Ley 30/2007, de contratos de las
administraciones públicas.
8. OTRAS REALIDADES
Dentro de la muestra se incluyó también el Instituto Abierto de Cataluña (IOC) y el
Complejo Educativo de Tarragona (CET), que conforman realidades diferentes al resto
de centros y que precisan de una normativa específica acorde con sus particularidades.
El Departamento inició las medidas pertinentes durante 2014.
El Complejo Educativo de Tarragona
El CET proviene de la antigua Universidad Laboral de Tarragona creada en los años
cincuenta, tras transformarse en Centro de Estudios Integrados en 1978 fue transferido a
la Generalitat en 1980. En el momento de nuestra fiscalización el CET no se hallaba
regulado y no disponía de órganos de gobierno formalmente establecidos.
Tiene una superficie de 67 ha y actualmente alberga la Gerencia del propio CET, cinco
residencias, de las cuales sólo están abiertas tres, dos institutos públicos de formación
profesional, el campo de aprendizaje, servicios educativos dependientes del
Departamento y un centro privado de educación especial. La Gerencia dirige y coordina
los servicios, las instalaciones y usos de los espacios, edificios y construcciones de uso
común del CET.
Las observaciones de los dos institutos se incluyen en los apartados comunes de todos
centros. Con respecto a la Gerencia, las principales observaciones responden al vacío
legal existente y a la realización de convenios, contratos y gestión de servicios no
totalmente acordes con la normativa aplicable.
La Gerencia contrasta con el resto de centros porque su actividad principal no es la
docencia y porque se ha convertido en un gestor de recursos del Departamento de
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Enseñanza, que abarca residencias cerradas y una gran superficie con obras inacabadas
y edificios en desuso o en uso residual que suponen costes de mantenimiento y
conservación.
El Instituto Abierto de Cataluña
El IOC se creó el 2006 como resultado de la integración en un único centro de toda la
oferta formativa no presencial gestionada por el Departamento de Enseñanza. En el
curso 2011-2012 el IOC tuvo un total de 35.877 alumnos entre los estudios de graduado
de educación secundaria, bachillerato, ciclos formativos, pruebas de acceso e idiomas.
A pesar de que la Ley de Educación prevé la creación de una norma específica que
regule el IOC, ésta aún no ha sido elaborada ni aprobada.
El principal elemento a destacar del IOC es la existencia de la figura del profesor
colaborador, seleccionado directamente por el director e integrado por docentes
funcionarios de carrera o interinos del Departamento de Enseñanza que, bajo la
dirección del profesorado propio del IOC, asume el encargo docente regulado por la
propia normativa interna del centro. En el 2011 el IOC pagó a un total de 451 profesores
colaboradores que suponen el 68,40% del total de los gastos de bienes corrientes y
servicios del centro. El Departamento no recibe información de sus docentes que son
colaboradores del IOC y no ha desarrollado ninguna norma que regule la figura del
colaborador docente, así como el proceso de selección, contratación, retribución,
renovación y cese.
Además de los profesores colaboradores, el IOC tiene profesorado propio compuesto
por personal docente del Departamento, también seleccionado directamente por el
director y que ocupa plazas docentes del centro mediante adjudicaciones provisionales
como las comisiones de servicio. Además, en el curso 2011-2012 el IOC estableció una
jornada inferior a la establecida en la normativa autonómica.
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9. MEDIDAS CORRECTORAS INICIADAS POR EL DEPARTAMENTO DE
ENSEÑANZA
Normativa
Se ha iniciado la recopilación de toda la normativa que afecta a la gestión
económica y administrativa de los centros docentes públicos del Departamento de
Enseñanza, para hacer seguidamente una refundición.
Aprobación de la Instrucción 1/2013 y la 1/2014, que sustituye a la anterior,
relativas a la gestión económica, con la finalidad de ofrecer a los centros educativos
una recopilación de todas las cuestiones que les afectan en el ámbito de la gestión
económica y facilitar el desempeño de su labor de acuerdo con la normativa vigente
(la última instrucción era de 2006). Estas instrucciones también actualizan una
especie de manual de gestión económica publicado en 2003 por la Dirección
General de Centros Docentes.
Asesoramiento y formación
Establecimiento de un plan de formación y asesoramiento dirigido a los
responsables económicos de los Servicios Territoriales y a los directores y
secretarios de los centros del Departamento de Enseñanza.
Plan de contingencia con asesoramiento telefónico y presencial y se está trabajando,
a partir de una encuesta ya efectuada sobre las necesidades de formación SAGA y
gestión económica, en una web específica de comunicación con los equipos
directivos de los centros
Complejo Educativo de Tarragona
Se está tramitando el Decreto de creación, organización y funcionamiento del
órgano de cooperación CET y de creación y regulación del Centro Residencial de
pendiente del Complejo.
Instituto Abierto de Cataluña
El Departamento tiene en un estado muy avanzado de redacción el Decreto que debe
regular la educación a distancia y la creación y organización Instituto Abierto de
Cataluña, y la Resolución de una convocatoria de concurso público de méritos para
formar parte de las listas de profesorado colaborador.
El Departamento está desarrollando un aplicativo que gestione las convocatorias de
las listas de profesores colaboradores, las incompatibilidades, los pagos, etc.
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BIBLIOGRAFÍA
Sindicatura de Comptes de Catalunya (2015): Informe 1/2015. Departamento de
Enseñanza, Instituto Abierto de Cataluña, ejercicio 2011.
Sindicatura de Comptes de Catalunya (2014): Informe 28/2014. Departamento de
Enseñanza. Gestión Económica del Complejo Educativo de Tarragona, ejercicio 2011.
Sindicatura de Comptes de Catalunya (2014): Informe 25/2014. Departamento de
Enseñanza. Gestión Económica de los centros docentes públicos, ejercicio 2011.
Dirección General de Centros Docentes. Departamento de Educación. Generalitat
de Cataluña (2003): La gestión económica del centro docente público. Presupuesto y
contabilidad.
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