38-97 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia

38-97
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez
horas del día ocho de junio de dos mil.
El presente proceso de amparo constitucional ha sido promovido por el abogado
Fernando Antonio Carranza Aguirre, en su calidad de apoderado general judicial de la
Universidad de El Salvador; contra actos del Consejo Superior de Salud Pública, que
estima violatorios de derechos constitucionales de su representada.
Han intervenido en el proceso, además de la demandante, el Consejo Superior de
Salud Pública, y el doctor René Mauricio Castillo Panameño, como Fiscal de la Corte.
Leídos los autos; y, considerando:
I.- La actora en su demanda expuso esencialmente que el día dieciocho de
noviembre de mil novecientos noventa y seis, el rector de Universidad de El Salvador
recibió un escrito fechado en San Salvador, el catorce del mismo mes y año antes apuntado,
firmado por el doctor Mauricio Mossi Calvo, Presidente del Consejo Superior de Salud
Pública, en el que se le comunicaba que la Maestría en Salud Pública (Modalidad por
Encuentros), anunciada por la Facultad de Medicina de la Universidad de El Salvador,
debía abstenerse de funcionar, en virtud de no haber sido autorizada por el Consejo
Superior de Salud Pública, tal como lo establece el Art.14 literal ch) del Código de Salud.
Sin embargo, afirma la demandante que conforme al Art.61 de la Constitución la
Universidad de El Salvador goza de autonomía en los aspectos docente, administrativo y
económico; no existiendo, consecuentemente, obligación de obtener autorización del
Consejo Superior de Salud Pública ni de otro organismo para impartir dicha maestría; pues,
los planes de estudio son aprobados por el mismo Consejo Superior Universitario. Por todo
lo anterior, considera que se le está violando su autonomía docente y el derecho a no ser
privada ni obstaculizada en el ejercicio de ésta sin haber sido previamente oída y vencida
en juicio con arreglo a las leyes, arts.61 y 11 Cn.
Se admitió la demanda, se declaró sin lugar la suspensión del acto reclamado y se
pidió informe a la autoridad demandada, quien aceptó los hechos que se le atribuyen en la
demanda.
Conforme al Art.23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se mandó oír al
Fiscal de la Corte para la siguiente audiencia, quien no la contestó.
Se confirmó la denegatoria de la suspensión del acto reclamado y se pidió, de
acuerdo al Art.26 de la ley de la materia, nuevo informe con las justificaciones pertinentes a
la autoridad demandada; quien al evacuarlo expresó que el seis de noviembre de mil
novecientos noventa y seis, en su novena sesión ordinaria, acordó hacer saber a la
Universidad de El Salvador que debía abstenerse de impartir la Maestría en Salud Pública
(Modalidad por Encuentro) hasta no estar autorizada para ello por dicha entidad y
aprobados los planes de estudio. Y es que -afirman- el Art.14 literales c) y ch) del Código
de Salud les faculta para autorizar la apertura y funcionamiento de los Centros de
Formación Profesional relacionados con la salud del pueblo y señalar las mejoras a
introducir en los planes de estudio, métodos de enseñanza y demás medios encaminados a
los estudios de las profesiones y disciplinas relacionadas con la salud pública.
Por otra parte, señalan que tal decisión fue tomada en razón que la Constitución de
la República, en su Art.68 determina que será dicho Consejo quien velará por la salud del
pueblo; asimismo, el Art.65 de la misma, establece que la salud de los habitantes constituye
un bien público, por lo que el Estado es el encargado tanto de definir la política nacional de
salud, como de controlar y supervisar su aplicación. Así -sostienen- el Consejo Superior de
Salud Pública, para poder garantizar ese bien público verifica si las instituciones que
imparten enseñanzas relativas a la salud llenan los requisitos exigidos por la ley, las normas
de ética y de seguridad, necesarias para la consecución del mismo.
Finalmente, aseveran que, si bien es cierto que la Universidad de El Salvador es una
institución oficial autónoma, sus funciones deben desarrollarse en concordancia con las
demás instituciones del Estado, respetando las jerarquías y atribuciones que a cada uno le
competen; y en el caso de la salud pública, por ser un bien público primario, priva la
potestad del Consejo para regular y controlar los planes de estudio, sobre la autonomía
universitaria; pues dicha autonomía no puede calificarse propiamente como un derecho
constitucional. Por ello -concluyen- el Consejo Superior de Salud Pública exige a todas las
instituciones, sean públicas o privadas, que imparten estudios relacionados con la salud,
cumplan con lo establecido por el Código de Salud, porque de lo contrario la enseñanza y
los grados académicos ofrecerían sin sujeción a control y supervisión alguna, con lo cual se
estaría violentando lo dispuesto por el Art.65 Cn., y afectando la salud de la población.
De conformidad al Art.27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales se corrió
traslado al Fiscal de la Corte y a la parte actora. El primero, al evacuarlo, manifestó que la
norma constitucional concede a la Universidad de El Salvador autonomía en el aspecto
docente y administrativo; siendo su Ley Orgánica, la que desarrolla tal principio
constitucional al regular y determinar expresamente los aspectos docentes sobre los cuales
radica la autonomía de dicha universidad, cuyos perfiles clasifica específicamente y en
forma taxativa. Agrega que la actuación de la autoridad demandada también tiene
fundamento constitucional, como rectora y directriz de la conservación de la salud del
pueblo y de los servicios médicos que se ofrecen.
La parte actora expuso que es falsa la afirmación que la autoridad demandada hace
en sus informes, que el Código de Salud le otorga la facultad para autorizar la Maestría en
Salud Pública a impartirse en la Universidad de El Salvador y de aprobar los planes de
estudios relacionados con la salud, pues -afirma- conforme a la Ley de Educación Superior
basta que los planes de estudio sean aprobados por el Consejo Superior Universitario, sin
intervención del Ministerio de Educación ni de ningún otro organismo estatal; lo anterior,
en armonía con la autonomía docente que le garantiza la Constitución.
De conformidad al Art.29 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se abrió el
proceso a pruebas, etapa procesal en la que ninguna de las partes aportó prueba.
Con base en el Art.30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se confirió
traslado al Fiscal de la Corte, a la demandante y a la autoridad demandada. El Fiscal de la
Corte se limitó a ratificar los conceptos expresados previamente.
La parte actora ratificó los argumentos expuestos en la demanda y añadió que
conforme al Reglamento General de la Ley de Educación Superior las entidades estatales
de educación superior elaboran y aprueban sus propios planes y programas de estudio, sin
necesidad de someterlos también a la aprobación de otros organismos diferentes, en
armonía con la autonomía docente que garantiza el Art.61 Cn. a la Universidad de El
Salvador.
La autoridad demandada manifestó que la Universidad de El Salvador confunde la
autonomía con la independencia. Y es que -sostienen- su calidad de autónoma no la exime
de la obligación de cumplir con las regulaciones que establezcan las demás leyes de la
República; pues tal autonomía se refiere esencialmente al ámbito interno de su
funcionamiento. Es más -aclaran- si se siguiera la misma línea de pensamiento de la
Universidad de El Salvador, tampoco las instituciones privadas de educación superior, por
gozar de autonomía de acuerdo al Art.22 de la Ley de Educación Superior, estarían
obligadas a solicitar la autorización del Consejo Superior de Salud Pública para la apertura
y funcionamiento de las carreras y profesiones relacionadas con la salud pública; lo que
resultaría violatorio del precepto constitucional que atribuye a dicha entidad la obligación
de velar por la salud del pueblo. Razón por la cual consideran apegada a derecho la
resolución impugnada en el presente proceso; y concluyen solicitando se desestime el
amparo interpuesto en su contra.
Concluidos todos los actos de desarrollo, el proceso quedó en estado de dictar
sentencia.
II.- De manera previa al análisis de la pretensión, objeto de este proceso de amparo,
esta Sala conviene exponer brevemente algunas nociones concernientes a la Universidad de
El Salvador, a fin de determinar si como persona de derecho público puede ser parte activa
en el proceso de amparo.
Tanto la Universidad de El Salvador como las demás del Estado gozan, por
imperativo constitucional, de autonomía en los aspectos docente, administrativo y
económico. (Art.61 Cn.). Los principios generales para su organización y funcionamiento
son desarrollados en su Ley Orgánica.
Según el Art.2 de la ley en comento, la Universidad de El Salvador es una
"corporación de derecho público que presta el servicio de la educación superior". De suerte
que, dicha universidad, forma parte de la administración pública del país, específicamente
del sistema educativo, al realizar y cumplir fines concretos, propios del Estado. Sin
embargo, no siempre la Universidad de El Salvador ejerce funciones públicas, como en el
presente caso, en que la autonomía docente no supone ejercicio de potestad pública, pues
tal cualidad se refiere esencialmente al ámbito interno de su funcionamiento y no a la
afectación de la esfera jurídica de los particulares. En virtud de lo cual, es válido
plenamente, admitir su intervención como parte actora en el proceso de amparo.
De modo que, en términos generales, gozan de capacidad para ser parte activa en
un proceso de amparo, las personas de derecho privado, sean físicas o jurídicas y
excepcionalmente las personas de derecho público, pero cuando no ejercen funciones
públicas; a contrario sensu, cuando las entidades estatales actúan en ejercicio de potestad
derivada de la soberanía, investidos de calidad pública, no pueden ser parte activa en el
proceso de amparo.
De lo expuesto en los párrafos precedentes puede colegirse que la intervención de
las personas de derecho público como sujeto activo del proceso de amparo no puede
hacerse de forma abstracta y general, sino que debe recurrirse al caso concreto; ya que cada
caso es diferente, y por tanto, es necesario tener siempre presente la forma de actuación de
la entidad estatal que pretende intervenir como sujeto activo del proceso.
Por otra parte, conviene aclarar que si bien es cierto que la autonomía universitaria
no puede calificarse propiamente de derecho constitucional, ni es aquélla una calidad
inherente o esencial de una entidad universitaria; pero, en el caso específico de la
Universidad de El Salvador, por decisión constituyente se le ha atribuido la calidad de
autónoma. Lo anterior no supone el reconocimiento de derechos fundamentales a la
Universidad; sino que, por así disponerlo el artículo 61 de la Constitución, es imperativo
reconocer que la autonomía constituye parte integrante de su esfera jurídica. En
consecuencia, es admisible que en este caso, esa persona de derecho público solicite
amparo por transgresión a su autonomía.
III.- Hecha la anterior precisión, corresponde ahora examinar la pretensión
planteada por la universidad demandante. Al respecto, la parte actora reclama contra el
acuerdo tomado por el Consejo Superior de Salud Pública en sesión ordinaria del seis de
noviembre de mil novecientos noventa y seis; pues -estima- vulnera su autonomía docente
reconocida en el artículo 61 de la Constitución, ya que con ello se pretende que dicha
entidad universitaria se abstenga de impartir la Maestría en Salud Pública (Modalidad por
Encuentros) por no contar con la autorización previa del Consejo.
Al respecto, el Consejo Superior de Salud Pública, alega que de acuerdo a lo
estipulado en el artículo 14 letra ch) del Código de Salud, la Maestría en Salud Pública que
pretende impartir la Universidad de El Salvador, necesita autorización de manera previa y
expresa por parte de ese Consejo. En virtud de lo cual, en sesión ordinaria celebrada el seis
de noviembre de mil novecientos noventa y seis, dicha entidad acordó prevenir a la citada
universidad que no podía impartir tal maestría sin la autorización respectiva. Y es que, para
la autoridad demandada, la autonomía no exime a la Universidad de cumplir con las demás
regulaciones establecidas en el ordenamiento jurídico, puesto que dicha Universidad no es
un ente "independiente, libre y soberano".
A fin de dictar una decisión ajustada a la normativa constitucional, este Tribunal
estima conveniente exponer el proceso lógico de la presente decisión, para dejar evidencia
tanto de los fundamentos fácticos como de los presupuestos jurídicos de la misma. Así, en
aplicación al principio iura novit curia, se establece el iter lógico del análisis a llevarse a
cabo, el cual se ajusta a la siguiente secuencia: (1) en primer lugar, se abordará el tema de
la organización del Consejo Superior de Salud Pública y la atribución conferida a éste para
autorizar la apertura y funcionamiento de los centros de formación profesional relacionados
con la salud del pueblo; y, (2) en segundo lugar, la regulación normativa de la educación
superior; y, (3) finalmente, la autonomía docente reconocida en la Constitución a la
Universidad de El Salvador, sus alcances y limitaciones.
1. A partir de la Constitución de 1950, el Consejo Superior de Salud Pública aparece
como el ente encargado de velar por la salud del pueblo (Art.209), precepto que se ha
mantenido invariablemente en el Art.68 de la actual Constitución.
Tal disposición constitucional prescribe que el Consejo Superior de Salud Pública
está integrado por un Presidente, un Secretario -nombrados por el Órgano Ejecutivo- y tres
representantes de cada uno de los gremios médico, odontológico, químico-farmacéutico y
médico veterinario. Asimismo que, el ejercicio de las profesiones relacionadas de un modo
inmediato con la salud del pueblo, será vigilado por organismos legales formados por
académicos pertenecientes a cada profesión.
Es así que, con el objeto de desarrollar los principios constitucionales relacionados
con la salud pública y asistencia social, el Órgano Legislativo, mediante decreto legislativo
número 955, del 28 de abril de 1988, emitió el Código de Salud. Dicho cuerpo normativo
contiene las normas que determinan la organización, funcionamiento y facultades del
Consejo Superior de Salud Pública, del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y
demás organismos del Estado, relacionados con la prestación del servicio de salud, así
como también regula los servicios de salud privados y las relaciones de éstos entre sí en el
ejercicio de las profesiones relativas a la salud.
El mismo Código preceptúa que compete al Consejo Superior de Salud Pública,
autorizar previo informe favorable de la Junta de Vigilancia respectiva la apertura y
funcionamiento de los centros de formación profesional relacionados con la salud del
pueblo. (Art.14 letra ch)
Por otra parte, es atribución del mismo, de conformidad a lo dispuesto en el artículo
14 letra c) del referido cuerpo legal, contribuir al progreso de los estudios de las profesiones
y disciplinas relacionadas con la salud Pública, por los medios que estime más prácticos y
eficaces, prestando su colaboración a la Universidad de El Salvador y demás Universidades
e Instituciones dedicadas a la enseñanza de las profesiones; así como señalar las mejoras a
introducir en los planes de estudio, métodos de enseñanza y demás medios encaminados a
esa finalidad.
De todo lo anterior se desprende que, las atribuciones del Consejo Superior de Salud
Pública respecto a a la enseñanza relacionada con la salud, se concretan a: (a) autorizar la
apertura y funcionamiento de los centros de formación profesionales relacionados con la
salud; y, (b) contribuir al progreso de los estudios de las profesiones y disciplinas
relacionados con la salud.
Ahora bien, dentro de este contexto, puede señalarse que, por ser la salud un bien
público, le ha sido encomendado al Consejo Superior de Salud Pública velar por su
conservación y restablecimiento. En razón de lo anterior, en lo que respecta a la enseñanza
relacionada con la salud, se pretende promover una participación activa por parte del
mencionado Consejo y las entidades educativas, a efecto que éstas colaboren y coordinen
sus actividades con aquél.
2. La educación y la cultura, están reconocidas en la Constitución -Art.53- como un
derecho inherente a la persona humana, siendo obligación y finalidad primordial del Estado
su conservación, fomento y difusión. En ese sentido, corresponde al Estado organizar el
sistema educativo de la nación, así como crear las instituciones y servicios que sean
necesarios para tal efecto.
Asimismo, el Art.61 Cn. establece que la educación superior se regirá por una ley
especial, que la Universidad de El Salvador y las demás del Estado gozan de autonomía en
los aspectos docente, administrativo y económico; las cuales se regirán por estatutos
enmarcados dentro de dicha ley, que sentará los principios generales para su organización y
funcionamiento.
Es así como surge la Ley de Educación Superior emitida por decreto legislativo
N°522 del treinta de noviembre de mil novecientos noventa y cinco y publicado en el
Diario Oficial N°236 Tomo 329 del veinte de diciembre del mismo año; cuyo objeto -según
su Art.1- es "regular de manera especial la educación superior, así como la creación y
funcionamiento de las funciones estatales y privadas que la impartan". Del mismo modo,
retoma el precepto constitucional previamente citado, estableciendo en su Art.22 que la
Universidad de El Salvador y las demás del Estado gozan de autonomía en lo docente,
económico y administrativo. Estando facultadas, al igual que las universidades privadas, a
la proposición de sus planes y programas de estudios, sus estatutos y reglamentos, lo
mismo que la selección de su personal, elegir a sus autoridades administrativas, administrar
su patrimonio y disponer de sus recursos para la satisfacción de sus fines.
Además la ley en comento distingue entre institución estatal y privada dedicadas a
la educación superior, definiendo a las primeras como corporaciones de derecho público,
con personalidad jurídica y patrimonio propio, creadas por decreto legislativo o decreto
ejecutivo, según el caso (Art.23); y, las instituciones privadas como corporaciones de
utilidad pública, de carácter permanente y sin fines de lucro, constituidas por medio de
escritura pública, debiendo ser autorizadas por el Ministerio de Educación (Arts.26 y 27).
Por otra parte, la Universidad de El Salvador, como institución estatal de educación
superior se rige por su Ley Orgánica, la cual tiene por objeto establecer los principios
generales en que debe basarse la organización y funcionamiento de la misma (Art.1).
Definiéndola -en su Art.2- como una corporación de derecho público que presta el servicio
de la educación superior, con autonomía en lo docente, administrativo y económico.
IV.- Ahora bien, para el caso que nos ocupa, es necesario establecer el contenido,
alcance y limitaciones de la autonomía universitaria; pues ésta ha sido reconocida por
imperativo constitucional como parte integrante de la esfera jurídica de la Universidad de
El Salvador, siendo aquélla susceptible de protección por el proceso constitucional de
amparo.
1. En cuanto a su contenido, tal concepto -en general- alude etimológicamente a la
cualidad de un sujeto de dotarse a sí mismo de las normas por las que se gobierna. Consiste
en la facultad de autonormación, pero que no se agota en una mera capacidad de dictar
normas concretas y fragmentarias, sino que se caracteriza por ser capaz de servir de soporte
a un verdadero ordenamiento, aunque particular pero como parte integrante del Estado.
La autonomía comprende no sólo la autonormación sino también capacidad de
acción, lo cual implica: (a) capacidad de adoptar las estrategias más apropiadas para el
desarrollo de sus propios fines, es decir, para definir su propia política; y, (b) aptitud para
cumplir esa política bajo su propia responsabilidad.
2. Así, la Universidad de El Salvador, dentro de los alcances que le confiere su
autonomía, se dota de sus propias normas -Estatutos- dentro del marco legal que le rige
(Ley Orgánica y Ley de Educación Superior). A fin de que, su capacidad jurídica envuelva
esencialmente la de administrarse a sí misma, conforme a ese ordenamiento jurídico. Y es
que, en realidad, lo que se pretende es que dicha Universidad se organice de manera que
pueda ofrecer posibilidades de especialización de alto nivel académico, en tanto que la
educación superior se considera el estrato más alto del sistema educativo del país.
En virtud de lo anterior, cabe afirmar que, el reconocimiento constitucional de la
autonomía universitaria tiene por objeto proveer a las universidades estatales los medios
necesarios para cumplir con la finalidad primordial del Estado de conservar, fomentar y
difundir la educación -como derecho de toda persona- y en este caso específico, la
educación superior.
Entonces, la autonomía universitaria constituye esencialmente la facultad de la
Universidad de El Salvador para autonormarse y autogestionar sus propios asuntos,
asumiendo las atribuciones y obligaciones necesarias para cumplir adecuadamente el
servicio que presta (la educación superior).
3. Con relación a las limitaciones, es preciso destacar que si bien la autonomía
universitaria concede a las universidades estatales la facultad de autonormarse y
autogestionar sus propios intereses; esto no significa que no exista ningún límete a la
misma. Pues, tal como se señaló en párrafos anteriores, tales facultades están sujetas al
ordenamiento jurídico que les rige (Constitución, Ley Orgánica y Ley de Educación
Superior).
Por tal razón, la autonomía universitaria, según Art.3 de la Ley Orgánica de la
Universidad de El Salvador, consiste fundamentalmente en poder estructurar sus unidades
académicas, formular sus planes y programas de estudio, nombrar al personal encargado de
la enseñanza, sin aprobación de ningún otro ente o entidad estatal; nombrar, remover y
sancionar a los funcionario y al personal; disponer y administrar libremente su patrimonio;
darse sus propias normas, dentro del marco que fija la ley y en consonancia con el
ordenamiento jurídico de la República.
En consecuencia, de lo expuesto en los párrafos precedentes se colige que la
autonomía docente se manifiesta concretamente en la facultad que tiene la Universidad de
El Salvador para poder estructurar sus unidades académicas, formular sus propios planes
y programas de estudio, en las áreas de conocimiento que les sean apropiadas;
respondiendo a la exigencia de compatibilidad entre los intereses particulares de la
institución con los intereses generales del servicio prestado.
V.- Corresponde ahora trasladar las consideraciones anteriores al caso concreto que
se examina.
La parte actora reclama contra el acuerdo tomado por el Consejo Superior de Salud
Pública, el seis de noviembre de mil novecientos noventa y seis, a través del cual se le
comunica se abstenga de impartir la Maestría en Salud Pública (Modalidad por Encuentros)
por no contar con la previa autorización de tal entidad; actuación que considera violatoria
de su autonomía docente, reconocida en el artículo 61 de la Constitución.
Por su parte, el Consejo Superior de Salud Pública insiste en que es necesario contar
con su autorización para impartir la Maestría en Salud Pública, por cuanto le corresponde
velar por la salud del pueblo. Asimismo, afirma que, siendo la salud de los habitantes de la
República un bien público, tal como lo dispone el artículo 65 de la Constitución, es su
deber verificar si las instituciones que imparten enseñanzas relativas a la salud llenan los
requisitos exigidos por la ley, las normas de ética y de seguridad, necesarias para la
consecución del mismo. De ahí que -sostienen- el Código de Salud en su artículo 14 letra
ch), le atribuya la facultad de autorizar, previo informe favorable de la Junta de Vigilancia
respectiva, la apertura y funcionamiento de los centros de formación profesional
relacionados con la salud del pueblo.
Ahora bien, en el caso que nos ocupa, no se trata de la apertura o funcionamiento
de un centro de formación profesional relacionado con la salud, sino de una nueva carrera
universitaria de estudios de postgrado, como lo es la Maestría en Salud Pública, ha
impartirse por la Universidad de El Salvador.
Por lo que, el Consejo Superior de Salud Pública sólo puede sugerirle a dicha
Universidad, las mejoras que estime convenientes introducir en los programas de estudio,
métodos de enseñanza ya elaborados y aprobados por la misma; en atención, claro está, a la
atribución establecida en el artículo 14 letra c) del Código de Salud, que consiste en
contribuir al progreso de los estudios de las profesiones y disciplinas relacionadas con la
salud pública, prestando su colaboración a la Universidad de El Salvador.
Cabe hacer notar que el término utilizado en la citada disposición legal es
"colaboración". Si bien no interesa elaborar un análisis etimológico del mismo, no está de
más señalar que dicho vocablo alude a una mera ayuda que se presta para lograr un
determinado fin. En ese sentido, la atribución específica del Consejo Superior de Salud
Pública consiste en contribuir con la Universidad de El Salvador a promover el desarrollo
de las carreras relacionadas con la salud pública, indicando las posibles mejoras que
puedan introducirse en los planes de estudio, métodos de enseñanza y demás medios
orientados a alcanzar tal objetivo.
De manera que, si el Consejo Superior de Salud Pública tiene la atribución de
contribuir al progreso de los estudios de las profesiones y disciplinas relacionadas con la
salud pública; ello no significa que inhiba a la Universidad de El Salvador, de impulsar
nuevas carreras vinculadas con la salud. Dicho en otras palabras, no es atribución del
mencionado Consejo autorizar previamente los planes de estudios relacionados con la salud
pública que ofrezca impartir la Universidad de El Salvador, precisamente porque la
autonomía docente, confenida constitucionalmente a ésta, consiste en la plena facultad que
tienen las universidades estatales de elaborar y aprobar sus propios planes y programas de
estudio, sin someterlos a previa autorización del Ministerio de Educación ni de ninguna otra
entidad estatal. Lo anterior, no obsta para que el Consejo Superior de Salud Pública
proponga a la Universidad las posibles mejoras a introducir en los planes y programas de
estudios o métodos de enseñanza que estime convenientes, a fin que ambas entidades
estatales, respetando las jerarquías y atribuciones que a cada una le competen, coordinen
sus actividades, en cuanto a la enseñanza se refiere, en beneficio del progreso de las
profesiones y disciplinas relacionadas con la salud pública.
Y es que, resulta ilógico, que la aprobación de los planes y programas de estudio de
la Universidad de El Salvador sean realizados por organismos ajenos o extraños a la misma;
cuando precisamente la autonomía docente se manifiesta concretamente en la facultad que
tiene ésta de estructurar sus unidades académicas, formular sus propios planes y programas
de estudios.
No obstante, la autonomía universitaria -como lo sostiene la autoridad demandada"no significa libertad absoluta para actuar sin respetar las atribuciones de los otros entes del
Estado y actuar como Estado dentro del Estado sin respetar el marco constitucional y
legal". En tanto que tal cualidad, propia de las universidades estatales, tiene sus propias
limitaciones, que son precisamente las establecidas en el ordenamiento jurídico que le rige
(Constitución, Ley de Educación Superior, Ley Orgánica de la Universidad de El Salvador,
sus estatutos y reglamentos internos). Pues la autonomía universitaria no implica espacios o
esferas de actuación sin control por parte del resto de la Administración Pública.
De modo que, la atribución del Consejo de autorizar la apertura y funcionamiento
de los centros de formación profesional relacionados con la salud no incluye la de
autorizar los planes y programas de estudios de educación superior que ofrezca impartir la
Universidad de El Salvador. Ya que , el artículo 14 letra c) del Código de Salud es claro
cuando dispone que dicho Consejo ha de prestar su colaboración a esa universidad,
señalando las mejoras a introducir en los planes de estudio, métodos de enseñanza y demás
medios encaminados al progreso de los estudios de las profesiones y disciplinas
relacionadas con las salud pública. Lo cual no implica que el mencionado Consejo deba
autorizar la apertura y/o cierre de las carreras profesionales afines con la salud que ofrezca
impartir la Universidad.
En conclusión, en el caso subjúdice, la actuación de la autoridad demandada,
constituye una vulneración a la autonomía docente conferida por la Constitución a la
Universidad de El Salvador; en consecuencia, debe concederse el amparo solicitado y así
ha de consignarse en el fallo.
VI.- De conformidad al Art.35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, el
efecto restitutorio de la sentencia que concede el amparo consiste en ordenar a las
autoridades demandadas que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes del
acto reclamado; a efecto de dar cumplimiento con la doble finalidad del amparo: la tutela
de la Constitución y el restablecimiento del derecho violado.
De manera que cuando la conducta de una autoridad estatal se sale del marco
constitucional establecido, el primer deber a cargo de la misma será necesariamente el de
invalidar el acto reclamado y ceñir su actuación a la Constitución, por lo que el efecto más
general y que constituye la esencia de la sentencia de amparo, es el de obligar al
contraventor ajustar su conducta a la norma que ha transgredido por su acción u omisión
contraria a derecho. Lógicamente para lograr este objetivo la Sala está facultada para
ordenar a la autoridad responsable ejecutar todos aquellos actos que sean necesarios para
adecuar su conducta a derecho, de acuerdo con la naturaleza del acto reclamado y el
precepto constitucional que se estime violado.
Pero debido a que no se hizo efectivo el acuerdo tomado por el Consejo Superior de
Salud Pública, en el sentido que la Universidad de El Salvador debía abstenerse de impartir
la Maestría en Salud Pública (Módulo por Encuentros) por no estar autorizada para ello;
cabe afirmar que, en el presente caso, no existe ejecución irremediable del acto reclamado
y, en consecuencia, el efecto restitutorio deberá concretarse en dejar sin efecto el punto III
literal i) del Acuerdo tomado en la IX sesión ordinaria del indicado Consejo, celebrada el
seis de noviembre de mil novecientos noventa y seis.
VII.- Ahora bien, habiéndose establecido la existencia de una violación
constitucional en la actuación de la autoridad demandada, corresponde examinar lo relativo
a su responsabilidad.
Al respecto, debe mencionarse -como bien lo ha recogido la construcción
jurisprudencial de este Tribunal- que la responsabilidad de los funcionarios del Estado,
originada en los daños que causare el ejercicio de las atribuciones de los primeros, es una
de las grandes conquistas de la democracia, y de inexorable existencia en el Estado
Constitucional de Derecho, pues significa la sujeción del poder público al imperio del
Derecho. Dicho principio aparece consagrado en el artículo 245 de la Constitución, que
dispone: "Los funcionarios públicos responderán personalmente y el Estado
subsidiariamente, por los daños materiales o morales que causaren a consecuencia de la
violación a los derechos consagrados en esta Constitución."; sin embargo, la
responsabilidad directa que cabe al funcionario que ha emitido o ejecutado el acto
violatorio de las disposiciones constitucionales, no puede estimarse una responsabilidad
objetiva, esto es, no puede atenderse única y exclusivamente al daño producido,
prescindiendo en absoluto de la conducta del funcionario; ya que, si bien es cierto que la
aceptación de un cargo público implica, por el solo hecho de aceptarlo, la obligación de
desempeñarlo ajustado a las normas constitucionales -artículo 235 de la Constitución-, la
presunción de capacidad y suficiencia que existe respecto de los funcionarios, no debe
extremarse hasta el punto de no admitir errores excusables, por cuanto puede suceder que el
funcionario no está, sea porque la ley secundaria no desarrolla la norma constitucional, o
porque la ley es contraria a la Constitución, en situación de apreciar por sí la posibilidad de
la violación constitucional.
Lo anterior no significa una remisión de manera plena a la culpa subjetiva, es decir,
la actuación del funcionario con la intención de causar daño o error inexcusable; ya que,
tratándose de una responsabilidad extracontractual que deriva exclusivamente de la ley, en
principio se aduce la inexcusabilidad del error o ignorancia del funcionario.
No obstante, como se ha referido en los párrafos anteriores, dicha responsabilidad
debe apreciarse a partir de ciertos aspectos fácticos, como son: la extralimitación o
cumplimiento irregular de las atribuciones, negligencia inexcusable, ausencia de potestad
legal, malicia, previsibilidad del daño, anormalidad del perjuicio, o cualquier otro.
Ello significa que el concepto de responsabilidad personal del funcionario no puede
formarse sobre la base unilateral de la relación causa-efecto, pues ello conduciría a
decisiones absurdas e injustas, como sería el caso de obligar a responder por daños y
perjuicios al funcionario que procede con sujeción a una ley y en cumplimiento a sus
disposiciones. Por consiguiente, el examen de la responsabilidad directa del funcionario
debe realizarse teniendo en cuenta los aspectos de hecho ya relacionados, pero deberá
procederse con más rigor cuando se trate de situaciones comunes o resueltas con
anterioridad, pues siendo este Tribunal el que de modo definitivo desarrolla, amplía y llena
el contenido de las disposiciones constitucionales, ninguna autoridad puede darle a éstas
una interpretación diferente a la que da esta Sala, pues hacerlo violaría la Constitución.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la calidad subsidiaria de la
responsabilidad estatal surge no sólo ante la ausencia o insuficiencia de bienes del
funcionario, sino también cuando a éste no es dable imputársele culpa alguna. La
responsabilidad del Estado, contraria a la del funcionario, deviene en objetiva, pues aquél
no posee una voluntad única, consciente y libre, por lo que no puede actuar dolosa o
culpablemente.
En el presente caso, ha existido un acto violatorio de un precepto constitucional al
pretender inhibir a la demandante del amparo, ejercer atribuciones derivadas de su
autonomía docente; sin embargo, tal acto fue realizado en cumplimiento de disposiciones
legales, y la autoridad responsable no actuó por error, sino en cumplimiento de una posible
interpretación de la ley, es decir, ajustó su conducta a la ley secundaria, pero no a la
normativa constitucional. Al no poder imputársele culpa alguna a la autoridad demandada,
la responsabilidad se desplaza al Estado.
POR TANTO: A nombre de la República, con base en las razones expuestas y
disposiciones legales contenidas en los artículos 32, 33, 34 y 35 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) declárase que ha lugar al amparo
solicitado por el abogado Fernando Antonio Carranza Aguirre, apoderado de la
Universidad de El Salvador; contra providencias del Consejo Superior de Salud Pública;
(b) déjase sin efecto el Acuerdo tomado por el citado Consejo, mediante el cual requería a
dicha universidad se abstuviera de impartir la Maestría en Salud Pública (Módulo por
Encuentros); (c) condénase en costas a la autoridad demandada; y, (d) notifíquese ---J. E.
TENORIO---R. HERNANDEZ VALIENTE--- O. BAÑOS P.---E. ARGUMEDO--PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---A. E.
CADER CAMILOT---RUBRICADAS.
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