Gerencia Pública y Gobierno Municipal

Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Material de Apoyo para Procesos
de Aprendizaje Vinculados a Resultados –AVARALDEMAR PUENTES A.
COOPERACION
República de Nicaragua
Socio mundial para
un futuro común
República Federal de
Alemania
PROGODEL - GTZ
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Material de Apoyo para Procesos
de Aprendizaje Vinculado a Resultados –AVAR-
ALDEMAR PUENTES A.
Managua, Septiembre 27 del 2008
PROGODEL - GTZ
Reconocimientos
Especial agradecimiento al Dr. Ricardo Gómez Pomeri, Director Residente de la GTZ en Nicaragua, tanto por su
apoyo para la publicación de este libro como por su deferencia al enriquecerlo con sus aportaciones en el capítulo
introductorio. De igual modo dejo expresa mi gratitud con los y las colegas del PROGODEL/GTZ, con el personal
Administrativo de la Agencia de la GTZ, de MASRENACE/GTZ, del INIFOM, de AMUNIC; Alcaldes, Alcaldesas y demás
funcionarios (as) de los Municipios nicaragüenses que contribuyeron con valiosas ideas y ayudaron a hacerlo posible.
Publicado por el Programa de Gobernabilidad y Desarrollo Local – PROGODELde la Cooperación Técnica Alemana, GTZ, en Nicaragua
Autor
Aldemar Puentes A.
Asesor Principal Componente Desarrollo Municipal, PROGODEL/GTZ
Equipo Técnico de PROGODEL que apoyó la revisión y ajuste del documento:
Guadalupe Wallace, Asesora Principal del Componente Gobernanza y Descentralización.
Marina Auxiliadora Toruño, Asistente del Componente Desarrollo Municipal
Neftalí Antonio Sequeira, Asesor Local del Componente Desarrollo Municipal
Martha Azucena Fuentes, Asesora Local del Componente Desarrollo Municipal.
Maribel Juárez Hernández, Diseño Gráfico.
Alcaldes y Alcaldesas Entrevistados.
Ing. Pedro Pablo Calderón, Alcalde de Estelí
Sr. José Andres Hernández Morales, Alcalde de Palacagüina
Ing. Carlos Eduardo Hollmann, Alcalde de San Juan del Sur
Lic. Orlando Noguera Vega, Alcalde de Masaya
Lic. Carmen Hurtado, Alcaldesa de Totogalpa
Lic. Jaime Aráuz Centeno, Alcalde del Tuma la Dalia
Un libro es, las más de las veces, no el producto exclusivo de quien lo firma en su portada sino el resultado de un
conjunto de personas y circunstancias que se conjugan en permanente sinergia creativa. Y dentro de este grupo de
seres que, en mi caso particular, me animaron, aportaron y soportaron con estoica paciencia está, desde luego, mi
familia sin la cual no habría razones para querer escribir; y, a la par de ella en afecto y cercanía, mis colegas de la
GTZ y de las entidades contrapartes quienes, aparte de tolerar mi obsesión temática, me dieron sugerencias y voces
de aliento.
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Contenido
GERENCIA PÚBLICA Y GOBIERNO MUNICIPAL
Capítulo Introductorio
Gobierno Municipal, Democracia y Combate a la Pobreza
Módulo 1:
¿Quién Soy yo y qué debo hacer en
mi condición de como Gerente?
Módulo 3:
¿Cuáles son las características
del Municipio que dirijo?
Módulo 2:
¿De dónde vienen la autoridad y el
poder para ejercer como Gerente?
Módulo 4:
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
Módulo 5:
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
PROGODEL - GTZ
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Prólogo
La Cooperación Técnica Alemana (GTZ) ejecuta en Nicaragua, por encargo del Ministerio Federal
de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ), el Programa de Gobernabilidad y Desarrollo Local
(PROGODEL); entre otros, el cual contribuye a la implementación de políticas de desarrollo
nacionales y territoriales, con especial énfasis en el fortalecimiento de las capacidades de
los gobiernos municipales, apoyo a procesos de descentralización, transparencia y combate a
la corrupción, participación ciudadana y mejoramiento de las condiciones generales para la
reducción de la pobreza.
En el contexto de ejecución del Programa de Gobernabilidad y Desarrollo Local (PROGODEL), se
ha dado gran importancia al tema de mejoramiento de capacidades en los niveles gerenciales
municipales, ya que la experiencia en este campo y las evidencias muestran que, en la medida
que se fortalecen dichas instancias decisorias hay un más alto desempeño en la gestión municipal
y mayor impacto de la cooperación técnica tanto de las agencias internacionales como de las
contrapartes nacionales que contribuyen con el desarrollo de las administraciones locales.
Uno de lo los instrumentos utilizados por el PROGODEL para promover el fortalecimiento de las
capacidades gerenciales municipales es la metodología de Aprendizaje Vinculado a Resultados
– AVAR- la cual focaliza su accionar tanto en el fortalecimiento de las capacidades gerenciales
como de las capacidades técnicas. Este libro fue escrito, entonces, para ser utilizado como
material de soporte en “Procesos de AVAR-”, cuya finalidad sea incidir en el desarrollo de
capacidades de los gobiernos municipales1 . Esta metodología supone la realización de talleres
de dos días de duración cada mes y medio – hasta siete en un año-, durante los cuales se
aprenden ciertos temas y en los intervalos entre un taller y otro los participantes en el proceso
realizan tareas aplicativas de los conocimientos aprendidos.
Lo expresado en el párrafo precedente significa que cada módulo de gerencia se puede utilizar
en cada taller y hasta en dos sesiones de trabajo si se considera que el tema es demasiado largo.
Las tareas grupales y demás ejercicios están previstos para el intercambio entre los participantes
y por tanto se darán instrucciones en cada caso para facilitar dicha interacción. De otro lado,
este libro está escrito tanto para ser leído en la forma tradicional en que se abordan los textos
editados en papel, como para ser manejado como texto virtual en un proceso continuo de
PUENTES AROS, aldemar. AVAR. Aprendizaje Vinculado a Resultados, Aplicado al Mejoramiento de la Gestión Municipal. Publicación del Programa
PRODELFIS/GTZ, Managua, Nicaragua, Agosto 31 del 2006.
1
PROGODEL - GTZ
aprendizaje de algunos temas gerenciales. De esta forma las universidades u otras instituciones
que quieran utilizarlo como material de soporte en cursos de formación en gestión pública
podrán usar los módulos así como las tareas y ejercicios para interactuar con los participantes
en dichos procesos, siempre y cuando citen la fuente.
Capítulo Introductorio
Gobierno Municipal, democrácia y combate a la pobreza
Capítulo Introductorio
Gobierno municipal, democracia y combate a la pobreza
Dr. Ricardo Gómez Pomeri
Director Residente de GTZ en Nicaragua
El texto principal de este libro trata en forma exhaustiva los laberintos de la gerencia pública
municipal. En un gran esfuerzo de sistematización de conocimientos y experiencias prácticas,
su autor, Aldemar Puentes, ha producido un manual, una guía de acción, para las autoridades
locales para que ellos puedan asumir con mayor seguridad y con menor riesgo de cometer errores
los desafíos que plantea el gobierno municipal. Pero, en un régimen democrático, el municipio
no es solo un “ente administrativo” que provee servicios a la comunidad, sino que, ante todo, es
un “ente político” – es un espacio público vital para el desarrollo de la democracia; el gobierno
local es electo por la población, para servir a la población y debe rendir cuentas a esta y a los
órganos estatales de control. Este doble rol del gobierno local – escuela de la democracia y
proveedor de servicios públicos – hace de la gestión municipal una gestión compleja, en la que se
entremezclan cuestiones gerenciales con cuestiones relacionadas al ejercicio democrático del
poder. Por esta razón nos pareció útil anteceder un capítulo introductorio que reflexione sobre
esta doble complejidad del gobierno local que es, a la vez, un doble desafío, pero un desafío
ineludible, de las autoridades municipales.
La justificación normativa de los gobiernos locales
En la Atenas antigua, considerada frecuentemente como la cuna de la democracia, los ciudadanos
se reunían en asambleas citadinas públicas para votar directamente sobre los asuntos de la
ciudad. Ahí nace el ideal de la democracia local que postula la participación activa y directa
de los ciudadanos en los asuntos locales. Este ideal de la democracia local también formó
parte de las ideas políticas y filosóficas en los inicios de las democracias occidentales. Así, por
ejemplo, los fundadores de los Estados Unidos de América consideraban los “Town Meeting”,
aquellos espacios públicos en los que los habitantes de una ciudad se reunían para decidir sobre
las políticas y el presupuesto de su ciudad, como la verdadera forma de la democracia. Formas
similares encontramos en América Latina, tanto en la época precolombina como en la colonia,
bajo la forma de “cabildos abiertos”. En Inglaterra, el padre del liberalismo británico en el siglo
XIX, John Stuart Mill, era un ferviente defensor del gobierno local por considerarlo la forma más
accesible de la democracia, el lugar donde las personas comunes tenían la mejor posibilidad
de ver la democracia en acción y aprender como funciona la misma mediante la participación
directa. Para John Stuart Mill, el gobierno local democrático educa a los ciudadanos en el
ejercicio práctico de la democracia así como en el manejo de intereses comunes y la persecución
de motivos públicos. A pesar que las democracias modernas han tenido que desarrollar formas
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Ricardo Gómez Pomeri
de representación y de delegación del poder de decisión, el ideal de la democracia local ha
perdurado en el tiempo y sigue siendo, en mayor o menor grado, una aspiración de las democracias
contemporáneas. Pero, a diferencia de la Atenas antigua, en la actualidad, la participación
directa de los ciudadanos en los asuntos locales es una condición necesaria, pero no suficiente
para la legitimidad democrática de un gobierno local. La legitimidad democrática resulta del
respeto y fomento de todos los derechos de participación e inclusión de la población, incluyendo
el derecho a elegir a sus autoridades locales, así como el derecho a ser elegidos como autoridad
local. El que los gobiernos municipales surjan de elecciones limpias es la base para que puedan
ser dotados de autonomía e independencia, de personalidad jurídica propia, presupuesto propio
y normas propias de funciona¬miento – y todo esto es, a su vez, un elemento indispensable
para el desarrollo de la democracia y la ciudadanía así como para acelerar el desarrollo socioeconómico del país respectivo.
Democracia y gobierno local se unifican también en un segundo argumento a favor de los gobiernos
locales, el que según varios historiadores tuvo igualmente su origen en la vocación federalista
de los fundadores de los Estados Unidos de América: los gobiernos locales constituirían el mejor
contrapeso a un poder central excesivo, estos limitarían los excesos del gobierno central y las
tendencias anti-democráticas del poder centralizado. Este argumento también sobrevivió los
siglos y lo encontramos hoy en día en todos los trabajos sobre las ventajas de la descentralización
para la organización estatal contemporánea. Pero, aún siendo correcto, este argumento tiene
sus límites. El gobierno local no existe en el vacío, sino que es parte de un entretejido social y
político que conforma un Estado unitario. Como tal es parte de los intereses del Estado en su
conjunto y está supeditado a la interacción con el Estado central.
En la práctica, la justificación normativa del gobierno local basada en valores de libertad y
participación tiene que ser calificada por otros valores como el Estado de Derecho que
presupone el imperio de la ley homogéneamente en todo el territorio nacional, o la estabilidad
macroeconómica que presupone reglas fiscales y monetarias válidas para todos los niveles
estatales, o la distribución equitativa del ingreso y la riqueza que presupone la capacidad del
Estado central para imponer políticas re-distributivas en todo el territorio nacional. Estos y otros
ejemplos implican potestades de intervención del gobierno central en los asuntos locales que
son igualmente importantes para la legitimidad del sistema político en su conjunto.
Por último, en los albores del siglo XIX cobra relevancia el rol de los gobiernos locales como
proveedores de los servicios que demanda la comunidad y se desarrolló, también en Inglaterra,
otro argumento a favor de estos: servicios públicos como salud y educación se pueden proveer
más efectiva y accountably a nivel local donde se perciben mejor las necesidades locales.
Dado que la municipalidad es la instancia estatal más cercana a la comunidad, está en mejores
condiciones para captar la información sobre las nece¬sidades sentidas de la población, lo que le
permite decidir con mayor propiedad sobre el tipo de programas y las modalidades de ejecución
que desea la comunidad; y puede adaptar más eficien¬temente los programas y servicios a
10
Capítulo Introductorio
Gobierno Municipal, democrácia y combate a la pobreza
los requerimientos y características socio-culturales de la comunidad. Además, la cercanía de
la municipalidad a la comunidad facilita la participación más efectiva de esta en la toma de
decisiones y el control más efectivo del accionar guberna¬mental a nivel local (auditoría social).
El rol de los gobiernos locales como proveedor de servicios públicos está en el centro de la
mayoría de los programas actuales de fortalecimiento municipal y constituye la preocupación
central de las teorías de la administración pública local basadas en el llamado New Public
Management. Así también, esta función fundamenta una segunda fuente de legitimidad del
gobierno local: su capacidad para producir resultados positivos para la población.
“Buena” gobernanza democrática local
En el apartado anterior hemos encontrado dos vertientes para la legitimidad del gobierno local,
válidas también para el gobierno nacional. La primera, la llamada “legitimidad input”, resulta
de los derechos de participación e inclusión, incluyendo el derecho a elegir y ser elegido para
cargos públicos. La segunda, la llamada “legitimidad output”, emana de la capacidad del gobierno
y del sistema político para generar resultados positivos; es decir, para solucionar problemas,
resolver conflictos y proveer servicios públicos cuantitativa y cualitativamente adecuados. Un
gobierno local, así como un gobierno nacional, que es visto por la población como legítimo
en el doble sentido mencionado anteriormente y que, por lo tanto, goza del reconocimiento
y apoyo de ésta, es lo que comúnmente se considera un “buen gobierno”. En este sentido, la
legitimidad es la base de todo sistema político y, por lo tanto también, de la gobernanza local.
En el sentido anterior, la legitimidad está estrechamente relacionada con otras cualidades de un
“buen gobierno”, como por ejemplo con la experiencia de ausencia de corrupción, la existencia
y el respeto de los derechos de participación política, la eficiencia y efectividad del gobierno,
la transparencia y accountability del accionar gubernamental etc.
De aquí que exista amplio consenso en especificar la calidad de la gobernanza (incluyendo la
gobernanza local) con ayuda de criterios o normas de calidad positivos que califiquen como
buena la conducción del proceso político. Estos criterios de calidad deben servir también para
delimitar formas democráticas y no democráticas del ejercicio del poder y la autoridad, por
lo que, normativamente, su selección se orienta también en las formas de ejercer el poder y
la autoridad que se esperan y exigen de un régimen democrático. Actualmente se cuenta con
una larga lista de criterios de esta naturaleza. Pero también existe consenso en la necesidad
de concentrase en un número más o menos reducido de criterios para no caer en trampas
culturales o en la otra trampa de moverse fuera de lo operable. Del amplio número de criterios
de calidad existentes actualmente, los siguientes nos parecen los más relevantes para evaluar la
gobernanza local, en el sentido si es buena o democrática:
Participación: el grado en que los gobiernos locales surgen de elecciones limpias, por un lado, y
el grado de involucramiento de la población en la formulación, ejecución, monitoreo y evaluación
de las políticas y proyectos municipales. Por su cercanía a la población, la democracia local
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Ricardo Gómez Pomeri
posibilita una mejor calidad de participación, ya que sus resultados son, por lo general, más
concretos y tangibles y, además, existe una mayor motivación de la población para involucrase
en los asuntos públicos municipales.
Transparencia: El grado de claridad, apertura y apego a las reglas y regulaciones
con el que las autoridades municipales toman las decisiones y
manejan los asuntos y recursos del municipio.
Rendición de cuentas: El grado en que las autoridades locales se responsabilizan ante
la comunidad y los órganos de control estatal por lo que dicen y
hacen. La cercanía del gobierno local a la comunidad, así como la
familiaridad y conocimiento de sus miembros posibilita también
un control social más efectivo y una sanción más expedita en
caso de malos manejos.
Eficiencia y efectividad: El grado en que los escasos recursos humanos y financieros son
asignados y utilizados rentablemente, en base a prioridades
claras, sin desperdicio y dilación y orientados al logro de
resultados positivos para la población.
Inclusión: El grado en que las reglas se aplican a todos por igual, se garantiza
un acceso equitativo a los servicios públicos municipales y los
beneficios del desarrollo local se distribuyen equitativamente
en la población.
Legalidad: El grado en que las autoridades locales se someten a la ley y
actúan apegados a esta, incluyendo el respeto de los mecanismos
institucionales establecidos por ley para ejercer materialmente
los derechos de participación y control social.
Estos criterios de calidad permiten integrar “buena gobernanza local” y “gobernanza democrática
local” en el sentido que una gobernanza local es buena, solo si es a la vez democrática, por lo
que aquí usamos ambos términos como sinónimos. Ahora bien, estos criterios de calidad no caen
del cielo, sino que se producen y reproducen en el proceso político como consecuencia de las
acciones de los actores políticos en un contexto político y cultural determinado. Por tal razón,
estos se pueden tratar también como resultados del accionar político, por lo que una tarea
fundamental de las autoridades locales electas consiste en generar estos resultados mediante
acciones políticas concretas. De aquí se desprende que, para que una gestión municipal sea
buena no basta que las calles estén limpias, el transito sea ordenado, los cementerios funcionen,
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Capítulo Introductorio
Gobierno Municipal, democrácia y combate a la pobreza
se cobren los tributos, la población tenga acceso al agua, etc. etc. Este viejo concepto del
municipio, aunque necesario, ya no es suficiente. Una gestión municipal moderna tiene que
aceptar ser evaluada también por su capacidad para producir y garantizar los criterios de calidad
de la gobernanza local mencionados anteriormente.
El gobierno local como gestor del desarrollo económico local
Afirmar que no es suficiente que el gobierno local se preocupe de mantener limpias las calles,
hacer funcionar los cementerios y de otras cuestiones similares está indicando también que
el municipio moderno tiene, además, otra función primordial: la de ser gestor del desarrollo
económico local. Paradójicamente, la globalización ha revalorizado el significado de la localidad
y la necesidad de “pensar globalmente y actuar localmente”. Mediante la globalización, el
municipio, por muy pequeño que este sea, pasa a formar parte de un “sistema transnacional”, en
el que un sinnúmero de localidades a través del mundo están interconectadas y entrelazadas en un
complejo sistema de interdependencias mutuas, ya sea por ser destinos turísticos de relevancia
internacional o ser parte de cadenas de valor productivas. La autonomía local significa, hoy en
día, también la capacidad y el derecho para establecer relaciones internacionales con otros
municipios y agencias internacionales en beneficio del desarrollo de la municipalidad respectiva.
En este contexto, los municipios modernos se mueven entre la competencia y la colaboración
con otras localidades del mismo país y de otros países. Competencia porque compiten por
inversiones, turistas y otros recursos; cooperación porque necesitan alianzas estratégicas con
otras localidades para explotar en forma conjunta los potenciales de desarrollo económico.
Además, dado que los recursos municipales para un fomento adecuado del desarrollo económico
local son extraordinariamente limitados, la tarea del gobierno local consiste, ante todo, en
reunir a los actores locales y concertar con ellos medidas de desarrollo, negociar con el gobierno
central recursos de apoyo a la concertación local y generar confianza en los inversionistas
nacionales y extranjeros mediante una política local estable, transparente y eficiente así como
mediante el involucramiento de los actores locales en la toma de decisiones.
En este marco, el gobierno central puede jugar un rol importante de apoyo a la gestión local
y a la generación de confianza entre los inversionistas a través de políticas que fortalezcan la
autonomía así como la capacidad administrativa y financiera de los gobiernos locales. A la larga,
esto redundará también en beneficio del gobierno central, dado que este cosechará parte del
rédito político que conlleva una política exitosa de desarrollo económico local, toda vez que esta
esté ligada a la modernización del sistema político en su conjunto a través de la modernización
del gobierno local.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Ricardo Gómez Pomeri
El fortalecimiento de los gobiernos locales
De las reflexiones anteriores y de la experiencia del pasado se derivan estrategias básicas para
el fortalecimiento de los gobiernos locales. Estas son, ante todo las siguientes:
Descentralización política y administrativa: La institucionalización de elecciones
municipales limpias, el fortalecimiento de la autonomía municipal, la transferencia
desde el gobierno central a los gobiernos locales de funciones y responsabilidades
que por sus características pueden ser ejercidas a una escala mínima a nivel local y,
con¬secuentemente, la capacitación de los mismos para absorber eficientemente las
funciones descentralizadas, son elementos estratégicos de primer orden para crear
estructuras institucionales adecuadas que promuevan el desarrollo local integral.
Fortalecimiento de su capacidad y autonomía financiera: el fortalecimiento financiero
de los gobiernos locales es una condición necesaria para que estos puedan asumir funciones
pú¬blicas descentralizadas. Además, el fortalecimiento financiero se debe hacer efectivo,
preferen¬temente, a través de fortalecer fuentes de ingresos propios, cuya recaudación
y utilización sea responsabilidad autónoma de ellos. El objetivo de estas medidas es
fortalecer la autonomía municipal frente al gobierno central e instancias intermedias,
por un lado, e incentivar la audi¬toria social a nivel local, por el otro. La combinación de
ambos momentos deberá crear las condiciones necesarias – aunque no suficientes – para
una utilización responsable y eficiente de los recursos a nivel local.
Fortalecimiento de su capacidad gerencial, técnica y administrativa: los gobiernos
locales requieren una mayor capacidad para administrar la prestación de los servicios
sociales bajo su propia responsabilidad y mejorar su capacidad para planificar el desarrollo
municipal; identifi¬car, planificar, ejecutar y supervisar proyectos; coordinar programas
multisectoriales; intermediar programas y servicios desde el gobierno central e instancias
intermedias hacia la comunidad; y concertar medidas de desarrollo económico local con
actores privados. Por lo general, esto incluye también la reducción del personal auxiliar
y de servicios menores en beneficio del personal técnico y gerencial y la reclasificación
de las plazas téc¬nicas.
Fortalecimiento de su capacidad para promover, facilitar y organizar la participación
de la comunidad: una condición básica para asegurar la sostenibilidad de los programas
y proyectos a nivel local es la participación de los beneficiarios en la identificación de
sus pro¬pios problemas, así como en la búsqueda e implementación de soluciones a los
mismos. El al¬calde o la alcaldesa, en sus calidades de líderes locales, juegan en estos
aspectos un papel central, por lo que se deben crear las condiciones institucionales para
que puedan ejercer eficientemente esta función. Por lo general, esto significa hacer
operables y fortalecer los mecanismos de participación a nivel municipal previstos en
la legislación del país. Esto requiere, además, fortalecer la sociedad civil, facilitando
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Capítulo Introductorio
Gobierno Municipal, democrácia y combate a la pobreza
la creación de organizaciones sociales que representen los intereses ciudadanos ante la
autoridad estatal local. Esto es básico para el mejoramiento de barrios o asentamientos
rurales, la seguridad ciudadana, la calidad ambiental, el fomento productivo, por
mencionar algunas áreas del quehacer local.
Fortalecimiento de la capacidad para rendir cuentas y asegurar la transparencia:
el fortalecimiento de las municipalidades debe contemplar la ejecución de amplios
programas de entrenamiento para las autoridades y empleados municipales en las áreas
claves para la transparencia y la rendición de cuentas, como administración gene¬ral y
financiera, compras y contrataciones, monitoreo y evaluación presupuestaria, control y
seguimien¬to de proyectos. Además se deben dotar a los gobiernos locales de los sistemas
de información y comunicación requeridos para informar y comunicar. Naturalmente que
una medida básica es la obligatoriedad de los municipios de elaborar un presupuesto
anual y de publicar anualmente el balance financiero de su gestión.
Estas estrategias se deben flanquear con medidas adicionales que permitan un apoyo sistémico
a las municipalidades. Entre las principales se encuentra la modernización y el fortalecimiento
de las instituciones claves para la prestación de servicios de asistencia técnica y coordinación a
las municipalidades, a través de un mayor acer¬camiento de las mismas a las municipalidades,
una mayor descentralización de sus actividades, el incremento de la rentabilidad de los servicios
prestados a las municipalidades, la reducción de sus costos de funcionamiento y la transparencia
de sus operaciones. Una segunda medida consiste en el fortalecimiento y estabilización de
los sistemas de trasferencias municipales a través de los cuales el gobierno central traslada
recursos financieros a las municipalidades para que estas puedan desempeñar sus funciones
descentralizadas. La tercera está relacionada con el fomento de una competencia sana entre los
municipios a través de la introducción de sistemas de benchmarking e incentivos que premien
a las municipalidades de mejor desempeño. La cuarta medida apunta a apoyar la cooperación
y asociación entre las municipalidades así como a fortalecer la representación gremial de las
municipalidades. Solo un programa y compromiso integral de esta naturaleza permitirá convertir
al gobierno local en un motor de la democracia y del desarrollo socio-económico.
15
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Ricardo Gómez Pomeri
Literatura
1) Blair, Harry (2000): Participation and Accountability at the Periphery: Democratic Local
Governance in Six Countries; in: World Development, Vol. 28, No. 1, pp. 21-39.
2) Escobar, Santiago y Solari, Ricardo: El municipio y la democracia moderna, Nueva
Sociedad, Nr. 142, Marzo-Abril 1996, pp. 108-115.
3) Liebmann, G.W.: The Little Platoons. Sub-Local Government in Modern History, Westport,
CT, 1995.
4) McCarney, P.: The Changing Nature of Local Government in Developing Countries, London,
1996.
5) Mols, Manfred (2000): “Good Governance” como la estrategia actual en la política de
desarrollo, manuscrito.
6) Smith, B.C.: Local government and the transition to democracy: a review article; en:
Public Administration and Development, 18: 85-92 (1998).
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Capítulo Introductorio
Gobierno Municipal, democrácia y combate a la pobreza
Módulo
1
¿Quién soy yo y
qué debo hacer en mi condicion de gerente?
Contenido
1. Objetivo del módulo
19
2. Conceptos básicos de gerencia
19
3. Niveles y roles gerenciales
24
4. Funciones gerenciales
34
5. Diferencias y similitudes entre gerencia pública y privada
48
6. Lectura de refuerzo o dinámica de análisis introspectivo
50
7. Tarea de refuerzo del aprendizaje
51
8. Bibliografia ampliatoria
52
Frase para Recordar
“El mundo no va a superar su crisis actual usando el mismo pensamiento que creó esta
situación”
Albert Einstein
17
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
18
Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
1 Objetivo del módulo
Al terminar el estudio de los temas contenidos en el presente módulo se espera que Usted haya
mejorado o complementado sus capacidades para:
Asumir la dirección parcial o total de su organización entendiendo que su mandato
procede, directa o indirectamente, de la población a la cual se debe y por tanto es hacia
ella que debe orientar sus logros y ante ella que debe rendir cuentas.
Entender y asumir responsablemente su principal rol como tomador de decisiones que le
corresponden en su calidad de gerente.
Asumir en forma creativa las funciones gerenciales que le competen de tal modo que se
fortalezca su liderazgo y pueda conducir a su organización hacia el logro de más altos
estándares de desempeño.
2 Conceptos básicos de gerencia
2.1 Introducción al tema
En principio todas las normas municipales y estatutos de las empresas públicas definen claramente
las funciones legales de los gerentes o jefes de tales entidades. Representar legalmente la
institución, administrar los recursos de la misma, proponer actos administrativos de reforma,
nombrar y remover el personal, coordinar las acciones con otras entidades, forman parte del
abanico de responsabilidades que se asignan a tales niveles directivos.
No obstante ello, y pese a la claridad de la ley o los estatutos de la respectiva empresa, no
siempre comprenden y asumen los gerentes públicos los roles esenciales que les corresponden
ni centran sus energías en las funciones gerenciales claves, razón por la cual el desempeño
suele ser en extremo bajo. Por tal razón en esta primera unidad se aportan elementos para
aclarar o ampliar el conocimiento sobre el rol gerencial. Quién soy yo y qué puedo hacer en mi
condición de gerente?, son las preguntas orientadoras de todo este primer módulo.
Aclarado el rol, se pasa a explicar la importancia y el alcance de las funciones gerenciales,
entendidas éstas como aquellas tareas que son esenciales para el logro de los objetivos que las
organizaciones acuerden. En esta parte se quiere resaltar que si bien la gerencia participativa
y los modelos concertados de toma de decisiones son tendencias cada vez más aceptadas y
recomendables, ello no exime a los gerentes de asumir el liderazgo y la responsabilidad en
la planificación, organización, dirección y control de la institución en su conjunto o en sus
diferentes áreas de responsabilidad que le hayan sido asignadas.
19
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Por últimos se sugieren lecturas y ejercicios complementarios que facilitan la profundización
sobre el tema así como la interacción con los participantes en este proceso de aprendizaje.
2.2
Conceptos Básicos de Gerencia
La Gerencia Pública
Conjunto de conocimientos, métodos, técnicas y demás elementos que facilitan
la toma de decisiones así como la conducción de las entidades públicas hacia el
cumplimiento de los fines para los cuales fueron creadas, con miras a obtener los
mejores resultados posibles para toda la población de un territorio determinado,
sea este nacional, regional, departamental o municipal.
La Gerencia pública, como se anota en el recuadro, se ocupa esencialmente del estudio del
proceso de toma de decisiones en el sector público. Su alcance, sin embargo, va más allá de los
métodos y las técnicas pues se adentra en la investigación y el análisis del contexto público en
el cual se ejerce el gobierno o mandato gerencial; las motivaciones que subyacen al proceso
decisorio así como de las fuentes y uso del poder que las soportan o permiten su gestación.
En cuanto al contexto en el cual se ejerce la gerencia, ni los países ni los municipios de ayer,
son los de hoy ni serán los de mañana. Lo mismo se puede decir de los Estados y los Gobiernos.
La tendencia, por fortuna, es hacia la democratización plena, al incremento de la participación
ciudadana y la exigencia al aparato estatal de resultados concretos que alivien los problemas
más urgentes de las comunidades las cuales reclaman con renovado entusiasmo espacios de
participación, transparencia, eficacia, justicia y equidad social y ello demanda una nueva
capacidad gerencial en quienes ejercen posiciones de poder.
En relación con las motivaciones que subyacen a las decisiones públicas el supuesto bondadoso
y primario es que cada decisión se sustenta en el espíritu altruista y el compromiso adquirido
por cada gerente público con su respectiva comunidad electora o con quién le otorga el poder
para ejercer el cargo. No obstante ello, al hablar de gerencia pública nos estamos refiriendo
a contextos democráticos , con sus diferentes matices, en los cuales el funcionario público es
depositario de un poder delegado directo o indirecto para representar los intereses de una
colectividad. En la práctica ello significa que, a su vez, representan intereses de un partido o
grupo social y por tanto la toma de decisiones, en este ámbito, reviste especial complejidad
en cuanto refleja los anhelos de realización personal, los propósitos de grupos políticos, las
Documento CLAD. Una Nueva Gestión Pública para América Latina. Aprobado por el Consejo Científico del CLAD en sesión del 14 de Octubre de
1.998.
2
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Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
restricciones y potencialidades que el contexto ofrece, además de las presiones sociales que
demandan la satisfacción de determinadas necesidades.
Respecto a las fuentes formales del poder gerencial, éste proviene para el alto nivel municipal
del mandato popular expresado en las respectivas elecciones y de allí que es a la comunidad que
se deba rendir cuentas, en primera instancia, en cuanto son los socios principales y primarios
de esa gran “empresa” denominada municipio. Para los mandos medios, el poder proviene de
la delegación hecha en los correspondientes nombramientos y para los gerentes de empresas de
las designaciones hechas por las Juntas Directivas o por quienes figuran en sus estatutos como
nominadores de cargos. En la vida práctica, sin embargo, existen otras fuentes de poder como
las derivadas del liderazgo o carisma, del conocimiento, de la fuerza bruta, de la posición social
o el dinero y ellas también son objeto estudio.
Todas estas fuentes de poder ameritan ser analizadas en cuanto sustentan la autoridad o
mandato de los gerentes para tomar decisiones y asumir la responsabilidad por los efectos de
las mismas. Se ocupa además la gerencia, en cuanto a disciplina, del estudio de los conflictos,
de la motivación y clima organizacional, de la cultura organizacional, del liderazgo, de las
metodologías, instrumentos y técnicas que facilitan el ejercicio del rol decisorio así como el
abordaje de cada una de las funciones gerenciales que se explican en este módulo. Toma pues la
gerencia, especialmente, elementos de múltiples disciplinas como la psicología, la sociología, la
historia, las matemáticas, el derecho, la administración de empresas, de las ciencias políticas,
entre otras y de allí la importancia que los gerentes públicos se nutran permanentemente con los
aportes generados por dichas ciencias o disciplinas para mejorar cada día en su desempeño.
La gerencia y las políticas públicas: Aparte de los tres grandes ámbitos señalados, la gerencia
pública debe ocuparse también del estudio de las políticas públicas ya que el gerente, como
tomador de decisiones incide profundamente en el diseño e implementación de las mismas. En
efecto, dado que las entidades públicas deben generar respuestas ante situaciones consideradas
de interés común, la práctica de la gerencia pública no puede separarse del estudio de las
políticas públicas, entendidas como la forma en que el Estado responde sistemáticamente a
situaciones consideradas socialmente como problemáticas, como por ejemplo, el cuido de la
salud, la protección del ambiente o la provisión de agua potable.
Según Salazar, (1998:129 ), en toda política pública interactúan los siguientes sistemas:
3
Social: el que plantea el problema y recibe las consecuencias de la política
Político: el ámbito de la toma de decisiones y
Administrativo:
el que la ejecuta
Salazar, Carlos. “¿Qué son las políticas públicas?” en: Revista Universitas, Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia.
21
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Retomando a Salazar, encontramos entonces que el papel del Gerente Público en la implementación
de las políticas públicas, combina tanto el proceso de formulación de soluciones como el de la
toma de decisiones, pues “los gerentes hacen elecciones continuamente respecto al diseño y la
elección de las disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas de las políticas
públicas4”.
En este sentido, la posibilidad de implementación de las políticas está supeditada a una serie
de factores tales como la normativa legal y los recursos financieros disponibles, pero también al
grado de consenso o disputa que el problema en cuestión genere dentro de los diferentes actores
involucrados, por lo cual “en el proceso de implementación, el gerente público tendrá que ser
capaz de captar conflictos de intereses y problemas esenciales de apoyo, compromiso y calidad
para ser exitoso en su desempeño5”.
2.3 Concepto de gerente
Gerente Público
Funcionario con autoridad para tomar de decisiones que afectan parcial o
totalmente la misión, los objetivos o el rumbo de las entidades públicas, en este
caso de los municipios o de sus empresas.
Con la expresión gerente público se quiere rescatar y resaltar una nueva forma de asumir la
gestión pública, tal como se resume en el recuadro. Un gerente es, entonces, una persona que
tiene el poder para tomar decisiones, para definir o coordinar el acuerdo de objetivos; para
organizar y dirigir el trabajo de otras personas de la organización; para negociar acuerdos, para
gestionar y manejar recursos financieros y físicos, para representar a su entidad o a su unidad
ante otras entidades o instancias.
Los gerentes públicos, por tanto, antes que simples Alcaldes o Alcaldesas, jefes, administradores
o autoridades del gobierno local, son esencialmente “servidores públicos y tomadores de
decisiones” y, como tales, les cabe el más alto grado de responsabilidad en cuanto al rumbo
que pueden tomar y logros que puedan alcanzar las entidades6 que dirigen y de allí que parte
fundamental de su deber sea el de fortalecer sus capacidades para adoptar aquellas decisiones
que tengan el mayor impacto positivo posible para sus comunidades.
Cajas López, Marco Tulio “¿Por qué gerencia pública?: mitos y realidades”. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006
4
5
Ibidem.
Dado que este curso se refiere a la gerencia pública municipal, con las palabras institución, entidad u organización nos estaremos refiriendo siempre
a los municipios o empresas públicas municipales.
6
22
Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Se nos preguntará por qué no utilizar el concepto Gobierno Municipal, para referirnos a las
autoridades municipales, en vez de utilizar el concepto “gerente público”. La principal razón,
porque queremos enfatizar en las personas que en un momento dado ocupan posiciones de
poder en el Estado, antes que en la mera visión político - administrativa o legal. Se centra
por tanto la gerencia en el análisis de las habilidades requeridas, condiciones e instrumentos
necesarios para que dichas personas tomen las mejores decisiones.
De otro lado, la complejidad social, económica, tecnológica y política es cada vez mayor y
exige la profesionalización del ejercicio gerencial o, al menos, la actualización y aprendizaje
permanente de nuevas formas de asumir la gestión del Estado, siempre en la búsqueda de
las mejores opciones para las colectividades a las cuales los gerentes públicos directa o
indirectamente representan.
En efecto, la acelerada concentración poblacional en medianas y grandes urbes, con consecuencias
fatales para el medio ambiente; el incremento notorio de los niveles educativos, aunque con
enormes rezagos aún para las poblaciones más pobres; la demanda de más y mejores servicios,
cuando aún ni los básicos están garantizados; la siempre angustiante demanda de empleo; la
migración poblacional entre ciudades y regiones de un mismo país o entre estos últimos; la
enorme presión de la denominada globalización, que amenaza con avasallar la economía de los
países más débiles, incrementando de esa manera la miseria en los mismos pero que la par puede
ofrecer potencialidades de desarrollo; el hundimiento de los partidos políticos tradicionales y el
surgimiento de nuevas tendencias; el imparable avance de los logros tecnológicos en todos los
campos, entre otros aspectos, obligan al constante desarrollo de una visión y unas capacidades
que van más allá de las habilidades generadas por el ejercicio político o la experiencia que
pueda aportar la edad.
El enorme reto de incidir parcial o totalmente en los destinos de una institución compleja, como
lo es un municipio o una empresa de servicios públicos, impone a los gerentes la responsabilidad
de estar en permanente actitud de aprendizaje, sobre las más diversas disciplinas y temas,
tal como se explicó en numeral precedente. No se quiere con ello significar que los gerentes
deban ser sabios o expertos pero si la importancia que sean generalistas estudiosos. Así como
García Márquez afirmara alguna vez que “los periodistas son un mar de conocimiento con un
centímetro de profundidad”, de igual modo se podría afirmar que los gerentes son o deberían ser
especialistas en asuntos generales y varios7. Es decir, deben saber de todo un poco y con esa base
casi siempre insuficiente de conocimientos o información tener el valor de tomar decisiones
trascendentales.
Pero, cuando hablamos de conocimiento gerencial no nos estamos refiriendo únicamente al
dominio de conceptos, enfoques y técnicas para abordar, diseñar e implementar políticas
7
Como rematara alguna vez el Dr. Eduardo Gómez Figueredo, reconocido Administrador Público de la ESAP, Colombia.
23
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
públicas, planificar el desarrollo, diseñar proyectos o formular presupuestos, etc. Hay otra clase
de habilidades que son más fruto de la lectura, la reflexión y la experiencia y sobre la cual ya
enfatizaban algunas culturales orientales desde varios siglos8 atrás. Nos referimos a la habilidad
para escuchar las verdaderas necesidades del la gente; para aceptar el aporte conceptual de
muchas personas y conciliar diversos intereses; para manejar conflictos; para facilitar y aceptar
la participación; para no dejarse envanecer por la lisonja; para no ceder a la tentación de abusar
del poder que se les ha conferido; para no caer en las garras de la corrupción.
Ser gerente, en síntesis, va más allá del aprendizaje o dominio de conocimientos y habilidades
técnicas e involucra, por tanto, nuestra formación como seres humanos con valores, sueños
y aspiraciones de lograr cada día un mundo y una sociedad mejor para nosotros y nuestros
descendientes.
3
Niveles y roles gerenciales
La tendencia generalizada en cuanto a la organización de las entidades o empresas, tanto a nivel
público como privado, es hacia la reducción de los niveles jerárquicos y la simplificación del
aparato administrativo. No obstante ello, sigue siendo evidente la existencia de al menos tres
niveles gerenciales tal como se visualiza en el esquema 01 siguiente:
Esquema 01
Niveles gerenciales
ALTO
MEDIO
NIVEL OPERATIVO
Concejo Municipal
Alcalde / Alcaldesa
Secretarios, Directores
Responsables de Áreas
Jefes de Sección
Coordinadores
Ver lectura anexa: La Voz del Bosque. W. Chan Kim and Renée A. Mauborgne. Parables of Leadership. Harvard Business Review. Traducción Mónica
Ramírez y Aldemar Puentes A. Managua, Abril del 2005.
8
24
Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Puede ocurrir, a veces, que sólo existan dos niveles jerárquicos y en tales situaciones se parte
del supuesto que la gerencia del medio asume también las responsabilidades del nivel operativo.
Cada uno de estos niveles señalados tiene como rol principal participar en la toma de decisiones
pero dependiendo de la ubicación en la estructura organizacional dicho rol adquiere matices
especiales y se añaden roles particulares que son necesarios conocer para saber relacionarnos y
obtener el máximo logro desde nuestra posición.
Los roles son, entonces, aquellas responsabilidades que deben asumir los niveles gerenciales,
ya sea que estén o no escritas en los manuales de funciones, porque son inherentes a éstos, a la
toma de decisiones y al ejercicio del poder que a tales niveles corresponde con el fin de lograr
los mejores resultados para su entidad o empresa o para el área que le haya sido asignada. Así
por ejemplo, un gerente debería “enseñar o facilitar el aprendizaje de sus subordinados”. Este
papel es probable que no esté escrito en ninguna parte pero si tal directivo es medianamente
inteligente, o está formado para ello, asumirá dicho rol de la mejor manera, en el convencimiento
que de esta forma no sólo ayudará a crecer a su gente si no que hará más productiva su entidad
o su unidad de trabajo. Un gerente anticuado o carente de sentido común, se empecinará en ser
el único que sabe e incluso dificultará el aprendizaje de sus funcionarios, en el convencimiento
que de esta manera protege su posición y defiende su autoridad.
3.1 Rol de la alta gerencia
La denominada alta gerencia está representada en la estructura organizacional municipal por el
Concejo Municipal y el Alcalde o Alcaldesa municipal y en el caso de las Empresas Públicas, por
el o la Gerente General de la misma así como la Junta Directiva.
En el caso del Concejo Municipal y Juntas Directivas o Directorios de las empresas públicas
se les considera instancias gerenciales administrativas colegiadas, casi en todos los regímenes
administrativos. Es decir, en dichos órganos decisorios se aprueban reglamentaciones o las
grandes directrices de sus instituciones pero la mayoría de sus actos administrativos sólo tienen
validez en cuanto los aprueben como grupos, ateniéndose al sistema de mayorías previsto en los
respectivos reglamentos. Se exceptúan de esta regla algunas resoluciones de carácter interno.
Lo anterior significa, por tanto, que ningún Concejal9 o Miembro de Junta Directiva de una
empresa puede intervenir en la gestión cotidiana de su organización suplantando o interfiriendo
con las responsabilidades de los diferentes niveles gerenciales. Hecha esta aclaración, los
principales roles que corresponden al alto nivel gerencial de las entidades públicas son los
detallados en el siguiente esquema 02:
9
Para ampliar sobre el rol de los Concejos Municipales se recomienda la serie de Cartillas Publicadas por Habitat Internacional sobre dicho tema.
25
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 02
Roles de la alta gerencia
1
Manejo de los aspectos
políticos o relaciones de poder
2
3
4
5
Liderar el acuerdo de objetivos,
metas y estratégias de desarrollo
Orientar el trabajo de los restantes
niveles gerenciales de la entidad
Escuchar las demandas de la comunidad
y traducirlas en respuestas viables
Gestionar recursos o apoyos externos para
el logro de los objetivos de desarrollo
Manejo de los Aspectos Políticos o Relaciones de Poder:
El Gerente público, una vez electo, se supone representa los intereses de toda la colectividad.
No obstante ello, en los regímenes democráticos, es totalmente comprensible que dicho gerente
haya llegado a su posición por el apoyo en particular de un grupo político el cual le presionará
para que cumpla con los compromisos partidarios. Pero los restantes grupos sociales y políticos
también demandarán que se les atienda lo cual generará una serie de tensiones para quien
debe tomar las decisiones. De allí que el gerente público deba invertir esfuerzos y tiempo en
reuniones o diálogos para hallar consensos o superar los conflictos que surjan en la puja de cada
uno por lograr los mayores beneficios del Estado.
El manejo de los aspectos políticos y relaciones de poder no es, por tanto, ni un accidente
ni una aberración de la gestión pública, si no un proceso natural inherente al ejercicio del
poder público que implica una enorme capacidad de negociación, elevada dosis de sensibilidad
social así como sentido de justicia para lograr la mediación entre los intereses de los diferentes
grupos políticos y demás bloques de poder, sin excluir o dañar a ningún grupo en particular.
Saber escuchar10, ayudar a encontrar puntos en común, mantener la serenidad en los momentos
críticos, ayudar a elevar la mirada por encima de los pequeños intereses grupales o particulares,
en pro del bienestar general; orientar las energías hacia los asuntos prioritarios y estratégicos
10
Ver lectura anexa “La Voz del Bosque”.
26
Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
para el municipio o empresa, son de las tantas habilidades que precisan desarrollar los gerentes
públicos. Sobre algunas de ellas profundizaremos en los diferentes módulos de este ensayo así
como a través de las lecturas y ejercicios recomendados. Otras habilidades sólo son fruto de la
particular formación del gerente y de las lecciones que a diario se aprendan del ejercicio del
poder o de las responsabilidades públicas.
Liderar el Acuerdo de Objetivos, Metas y Estrategias de Desarrollo:
Ejercer el liderazgo en el direccionamiento del desarrollo local o de la respectiva entidad es otro
de los papeles irrenunciables de la alta gerencia. A través de este rol se logra plasmar no sólo la
visión particular que el Alcalde, Alcaldesa o Gerente tienen sino canalizar las aspiraciones de la
colectividad a la cual se representa, así como conciliar las diferencias entre enfoques e intereses.
De allí que sea inadmisible la costumbre de algunos mandatarios locales o gerentes de empresas
de delegar en la consultoría externa la formulación de objetivos y metas de desarrollo – a través
de los planes- apartándose totalmente de los mismos. La ayuda técnica para la formulación
de tales planes, desde luego que puede ser indispensable, pero los altos mandos no se deben
marginar, ni excluir a sus mandos medios, de los momentos decisorios claves en que se acuerdan
objetivos y metas pues estarían renunciando o descuidando las aspiraciones que plasmaron en
sus programas de gobierno o a los ideales en nombre de los cuales se hicieron elegir.
Para incidir positivamente en el direccionamiento del desarrollo se requiere, además de
una notoria sensibilidad social para construir una visión participativa, una mente abierta al
aprendizaje de nuevos enfoques y tendencias así como de instrumentos que faciliten tan delicada
tarea. Los acuerdos internacionales que buscan la incorporación de un enfoque sustentable del
desarrollo, la firma de tratados de libre comercio que afectarán la economía nacional y local; la
incorporación de tecnologías que respeten o faciliten la recuperación del ambiente, son de los
tantos temas que deberán dominar la alta gerencia si quiere obtener resultados notorios en su
rol orientador del desarrollo local.
Orientar el Trabajo de los Restantes Niveles Gerenciales de la Entidad:
En relación con este punto hay un hecho innegable: el contexto en el cual se desenvuelve
el quehacer gerencial ha cambiado y seguirá cambiando. La burocracia pública es cada vez
más capacitada aún en los municipios más pequeños. Hace algunos años era raro encontrar
Concejales o mandos medios profesionales. Hoy, esa situación se ha revertido y por tanto la
alta gerencia no puede ignorar tal hecho. Es decir, como gerentes públicos nos encontramos hoy
frente a funcionarios que saben más y a una comunidad en la cual también los niveles educativos
han subido y suben cada día y por tanto los unos y los otros exigen tratos especiales y diferentes
de sus respectivos niveles gerenciales.
27
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Aparte de lo anterior, suele ocurrir con frecuencia que el alto nivel gerencial no sea profesional
– en virtud a las condiciones del voto popular- mientras que los restantes niveles gerenciales si lo
sean. En tal caso, la orientación del trabajo se hace más difícil y se convierte en reto combinar
sabiamente la experiencia con el conocimiento teórico de los diferentes cargos gerenciales.
Y, aquí cabe recordar que la alta gerencia no está obligada a ser experta en ningún tema en
particular pero si ha de tener siempre claro el norte de la institución. Por lo demás, si no está
en capacidad de orientar, al menos debe dejarse aconsejar de sus mandos medios o asesores.
Dadas las situaciones anteriores y ya sean que los altos niveles gerenciales sean o no profesionales,
cabe aquí recordar y aceptar el enfoque de Peter Senge quien afirma que “administrar no es
simplemente “dirigir recursos humanos hacia metas”, sino más bien “permitir que los individuos
respondan creativamente ante situaciones cambiantes11.
En el contexto señalado, orientar el trabajo de los subordinados significa entre otros aspectos
los siguientes:
Lograr que asuman los objetivos de largo, mediano y corto plazo. Y la mejor forma para
que ello suceda es formular los planes, programas y proyectos en forma participativa.
Recodarles las prioridades acordadas o definidas y facilitarles los medios para abordarlas.
Dirimir conflictos de competencias o responsabilidades entre funcionarios.
Delegar adecuadamente ciertas funciones con la debida supervisión.
Indicar claramente qué se quiere de cada uno de los niveles medios y operativos.
Corregir oportunamente el rumbo de quienes se desvíen de lo planificado o priorizado.
Escuchar las demandas de la Comunidad y Traducirlas en Respuestas Viables
Por último, es rol fundamental de todos los niveles gerenciales pero con mayor énfasis del alto
nivel, escuchar a las comunidades en sus demandas, traducirlas a proyectos o iniciativas viables
y buscarles respuestas oportunas. No significa lo anterior que los Acaldes y Alcaldesas deban
escuchar personalmente a toda la comunidad. Para escuchar a sus comunidades los gerentes
deben utilizar y sopesar los muchos canales que existen para tal fin como son:
Los requerimientos directos a través de las estructuras de participación existentes: Comités
de Planificación, Comités barriales y comarcales, asambleas comunitarias, cabildos, etc.
QUINTIN, Antonio. La Gerencia Pública, del Sistema del Botín a la Gestión Profesional. Documento anexo a este módulo como material de lectura.
Página 5.
11
28
Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Los requerimientos hechos a través de representantes de las comunidades o de los grupos
sociales: los Concejos Municipales, las Juntas Directivas de Empresas, las Asociaciones, las
Cooperativas, juntas comunales y demás asociaciones gremiales.
Los requerimientos recibidos a través de los niveles gerenciales y operativos e incluso
de funcionarios sin responsabilidades gerenciales. Esta es otra forma de evitar que toda
la comunidad quiera hablar personalmente con el Alcalde o Alcaldesa, y para ello debe
hacerse la delegación adecuada.
Los requerimientos hechos por diferentes medios de comunicación o canales técnicos
creados para el efecto: emisoras comunitarias, buzones públicos, direcciones de Internet,
páginas web, entre otros medios.
Cualesquiera que sean los medios que elija la alta gerencia para escuchar a sus comunidades la
regla de oro, en todos los casos, es tener siempre una respuesta oportuna. No dejar un llamado
sin contestar inmediatamente, así sea para decir no, pues no siempre es posible decir si a todo,
pero la gente sabe apreciar el gesto cuando se le responde y se le da una explicación de las
razones por las cuales no es posible atender sus demandas.
3.2 Rol de la gerencia del medio
A la gerencia del medio, generalmente representada por los cargos de Secretarios de Despacho,
Directores, Subgerentes, Gerentes o Responsables y Coordinadores de Area, corresponde
generalmente asumir todos o algunos de los roles detallados en el siguiente esquema 03:
Esquema 03
Roles de la gerencia del medio
Orientar al jefe
Subordinados
Traducir Lineamientos
Garantizar requerimientos
Planificadores
Roles como:
Jefes
Estrategas y operadores
Delegadores y hacedores
Manejo relaciones
Compañeros
Capacitadores
Trabajo en equipo
29
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Roles en Calidad de Subordinados:
Constituye principal responsabilidad de los gerentes del medio orientar a sus superiores sobre
aspectos comos los siguientes:
En la precisión de objetivos o acuerdos de estrategias. Construir una visión y del municipio
o empresa así como objetivos que se constituyan en camino hacia dicha visión y luego
lograr que todos miembros de la organización los asuman.
En la identificación de problemas y restricciones así como de potencialidades para el logro
de los objetivos institucionales o de desarrollo.
En el diseño de alternativas de solución a los problemas identificados o estrategias de
acción para el logro de metas de desarrollo.
Para enderezar el rumbo o corregir decisiones de la gerencia que pueden ser erróneas o
tener consecuencias funestas.
En cualesquiera de los casos citados, la gerencia del medio debe tener especial cuidado en
hacer las recomendaciones de la manera más diplomática posible y cuidando las formalidades
de la institución. Ello porque ningún Gerente, de ningún nivel, suele aceptar que se vulnere su
autoridad haciéndole quedar mal en público, resaltando sus errores o debilidades.
En cuanto a la traducción de lineamientos es un rol que se concreta cuando la alta gerencia
propone directrices o estrategias muy generales para abordar la solución o el tratamiento de un
tema en particular. En tales situaciones los gerentes del medio deben proponer alternativas de
solución concretas o caminos para aquello que la alta gerencia demanda. En muchos casos los
lineamientos de la alta gerencia son difusos y por tanto la gerencia del medio deberá aclararlos
mediante preguntas inteligentes que orienten y obliguen a precisar los requerimientos de
aquella.
Por último, en esta parte, la gerencia del medio puede decidir si se convierte en un puente para
los requerimientos de la comunidad y la alta gerencia o si se convierte en un muro que impide
que lleguen las voces de quienes claman por respuestas oportunas de la administración pública.
El sentido común y de responsabilidad nos dice que los gerentes del medio deben actuar como
finos sensores que canalicen demandas ciudadanas hacia los altos mandos de la organización y
a su vez hagan llegar respuestas oportunas. Para ello, además se deben establecer sistemas de
delegación y de comunicación de los ciudadanos de tal modo que las respuestas no se tarden.
30
Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Roles como Jefes:
En su calidad de jefes de los gerentes operativos o funcionarios que dependen jerárquicamente
de ellos, los gerentes del medio deben desarrollar habilidades y asumir roles específicos como
los siguientes:
Planificadores y estrategas, de tal modo que puedan participar activamente en la
definición de objetivos, metas y estrategias para la institución. La planificación es de las
tareas gerenciales quizás de las más importantes y será tanto más acertada en la medida
en que se tenga capacidad gerencial.
Operadores para dar orientaciones técnicas y operativas a sus subalternos o colegas de
tal modo que puedan resolver problemas concretos. Ello supone ser especialista o tener
dominio de los temas técnicos de aquella área en la cual somos responsables. Del Director
financiero se espera que sepa de finanzas, presupuestos, contabilidad, tributación, etc;
del Director de obras, que sepa de formulación de proyectos, diseño de obras, evaluación
de alternativas, etc. De allí que si un Alcalde o Alcaldesa elige como colaboradores a
personas sin la debida formación técnica o profesional y sin experiencia, tendrá serias
dificultades que tendrá que suplir con asesoría externa o pagar con retrasos en los logros
de la administración. No hay peor decisión política que rodearse de personas ineptas o
deshonestas, con el sólo argumento de pagar en forma indebida favores electorales, que
no debieron aceptarse.
Delegadores para asignar trabajo y responsabilidades en los subordinados cuidando sacar
el mejor provecho de las capacidades de su gente y dando oportunidad para que cada uno
de los miembros de su equipo pueda crecer en su profesión o mejorar cada día.
Hacedores para, dado el caso, demostrar con el ejemplo cómo se resuelven determinados
problemas. La mayor fuente de poder del gerente del medio es su conocimiento de
los temas específicos de su área y en la medida que comparte dicho conocimiento su
autoridad y respeto de sus colegas se pueden incrementar.
Roles como Compañeros:
Los gerentes del medio tienen en su mismo nivel al menos dos y a veces hasta diez colegas más
con similar poder y responsabilidades. Ello significa que entre ellos pueden surgir rivalidades,
diversidad de intereses y posiciones sobre determinados temas y, aparte de ello, luchas por
captar el favoritismo de la alta gerencia o lograr ventajas para si o sus respectivas áreas. Este
ambiente se puede ver enrarecido cuando la alta gerencia sesga su atención hacia algunos de
ellos dando lugar a marginación de unos y encumbramiento, no siempre merecido, de otros.
31
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El contexto referido en el párrafo precedente exige, entonces, profundizar en el conocimiento
del comportamiento humano para enfrentar positivamente el manejo de las relaciones con los
compañeros; el aprendizaje de formas de trabajo en equipo, de técnicas de negociación y manejo
de conflictos y así como al desarrollo de habilidades como capacitadores o incluso para hacer
marketing a nuestros planteamientos de tal modo que logremos consensos en torno a nuestras
propuestas o iniciativas para nuestras respectivas áreas de responsabilidad.
3.3
Rol de la gerencia operativa
La gerencia operativa la conforman los jefes de sección o división, los coordinadores de
programas, jefes de proyectos, administradores y en fin todos aquellos cargos con mando sobre
grupos específicos que realizan tareas de producción, técnicas u operativas. En estos niveles, al
contrario de lo que sucedía en el pasado12 no sólo se realizan tareas manuales o automatizadas
si no que se toman decisiones que tienen ver con el quehacer cotidiano de la entidad y que
demandan de quienes dirigen dichas unidades capacidades intelectuales y habilidades para
ejercer roles como los detallados en el siguiente esquema 04:
ore
ad
tiv
Mo
Ge
sto
res
s
res
do
ina
ord
Co
tra
nis
mi
Ad
Pro
gra
ma
do
do
res
res
Esquema 04
Roles de la gerencia operativa
Programadores, los gerentes operativos deben ser capaces de definir actividades o tareas
específicas, tiempos y recursos para sus equipos de trabajo, a través de planes operativos,
con miras al logro de los objetivos acordados con los restantes niveles gerenciales. Estos
planes o programas son la base de la medición del rendimiento en el trabajo y si no se
elaboran difícilmente un gerente podrá realizar una adecuada supervisión o monitoreo
para solucionar a tiempo cuellos de botella.
El concepto dirección o gerencia agrupaba a quienes ejecutaban en trabajo intelectual en oposición a quienes realizaban el trabajo manual u
operativo
12
32
Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Administradores, los gerentes operativos tienen que disponer de la mejor forma
los recursos que le son asignados de tal modo que les alcancen o no se produzcan
desabastecimientos que puedan paralizar los servicios de la entidad o los proyectos en
ejecución. Así por ejemplo, un municipio no se puede paralizar porque faltó tinta o
papel para las impresoras o una empresa de agua potable suspender el servicio porque se
terminó el cloro y no existía en almacén o la debida fuente de aprovisionamiento.
Gestionadores, corresponde a los gerentes operativos adelantar los trámites o dar los
pasos correspondientes para lograr que las necesidades de su área sean suplidas o para
adelantarse a posibles tropiezos que puedan impedir el cumplimiento de las tareas
programadas. Es bien sabido que los hechos no se dan, en la administración pública,
simplemente porque estén escritos en algún manual o ley si no porque hay alguien capaz
de mover voluntades y generar acuerdos para que el aparato administrativo, técnico y
gerencial funcione.
Coordinadores, es responsabilidad de los gerentes operativos construir redes con otros
niveles gerenciales con el fin de unificar esfuerzos o evitar duplicidades optimizando el uso
de los recursos. Coordinar no significa reunirse todo el tiempo en secciones infructuosas si
no en comunicar oportunamente, hallar puntos de coincidencia en la acción y ponerse de
acuerdo en aquellas tareas que pueden ejecutarse de manera conjunta o, simplemente
dejar que otros asuman aquello que ya tienen programado o previsto, pudiendo nosotros
reorientar nuestras recursos, en tales casos.
Motivadores, los gerentes operativos deben conocer enfoques y técnicas sencillas que les
faciliten alimentar la motivación del personal a su cargo. Un gerente operativo con estilo
de capataz que maltrata a su personal, que no tiene una palabra amable para quienes se
destacan, que nunca propone un sistema de incentivos o reconocimiento al desempeño
o ignora aquellos ya establecidos, que no se ocupa de explorar actividades de bienestar
para el personal, definitivamente está lejos de ser considerada una persona idónea para
tal cargo.
Finalmente se debe tener en cuenta que no hay paneles divisorios entre los roles que ejercen los
diferentes niveles gerenciales y bien puede ocurrir que en todos ellos se den en muchos casos
roles similares. Así por ejemplo, el rol de motivadores deben ejercerlo desde la alta gerencia
hasta la gerencia operativa. Tampoco son los roles aquí mencionados los únicos. Investigadores
como Mintzberg13 añaden otros roles para los gerentes como los de diseminadores, voceros,
emprendedores, representantes, líderes.
JIMENEZ, Codina Alexis. ¿Qué hace los Directivos y qué Habilidades Necesitan para un Trabajo Efectivo? . Investigación Publicada en Diciembre del
2002. Documento Anexo al Módulo 1.
13
33
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
4 Funciones gerenciales
En la ley –como ya se dijera- o en los estatutos o manuales de las respectivas entidades aparecen
definidas las funciones de todos los cargos así como las competencias o hasta donde llega la
atribución para tomar determinadas decisiones. En este capítulo se intenta, por tanto, no
repetir lo que dicen las leyes si no explorar el alcance y contenido de aquellas funciones básicas
que deben asumir los gerentes, ya sea que estén o no escritas, como dijimos para el caso de los
roles.
El rol del gerente determina qué debe hacer o cuáles responsabilidades decisorias debe asumir.
La función gerencial se refiere al cómo pueden los gerentes asumir de la mejor forma sus
respectivos roles. Complementando, así como dijimos que en esencia el principal rol de los
gerentes, en todos los niveles, es la toma de decisiones, de igual modo la función le estaría
indicando cómo puede hacerlo o el mejor camino para tomar tales decisiones.
Se debe tener en cuenta, además, que las funciones gerenciales mínimas que aquí detallamos son
comunes a todos los niveles gerenciales. La diferencia estriba sólo en el alcance y connotación
que dicha función pueda tener en determinadas áreas funcionales en que se haya organizado la
respectiva entidad.
Así por ejemplo, la función de planificar debe ejercerla tanto el Alcalde o Alcaldesa, como los
Directores o Directoras de Finanzas, de Obras Públicas, de Servicios Públicos y naturalmente
del área u oficina de Planeación. Pero, el alcance de esta función será diferente para cada uno
de ellos y, sin lugar a dudas, en el caso del Director o Directora de Planificación a este cargo
se añadirá la responsabilidad de consolidar la planificación de toda la entidad así como apoyar
en el seguimiento de la misma e incluso asumir atribuciones vinculadas con el ordenamiento y
control urbano.
En el marco de referencia descrito las principales funciones denominadas gerenciales siguen
siendo en esencia las mismas que Fayol14 denominara “funciones administrativas” hace más de
100 años y que se visualizan en el esquema número 05, siguiente en el cual se ha agregado la
función de comunicar.
14
Henry Fayol, 1.841 a 1.925. Autor de Administración Industrial y General.
34
Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Esquema 05
Funciones gerenciales
COMUNICAR
COORDINAR
Autores como Gulick y Urwick15 agregan dos funciones más a las cinco originales de Fayol como son
las de rendición de cuentas y de Presupuestación. No obstante ello aquí nos referimos únicamente
a las 6 propuestas en el esquema por considerar que recogen las tareas mas relevantes del nivel
gerencial y porque las dos funciones referidas las tratamos dentro del tema de planificación.
Desde luego que los enfoques, metodologías y alcance para manejar o abordar cada una de las
referidas funciones gerenciales si han cambiado mucho desde los tiempos de la denominada
administración clásica y algunas de las citadas tendencias se resumen en los siguientes
párrafos.
4.1 Funcion de planificación
Para Fayol, planificar consistía en visualizar el futuro y elaborar programas de acción. Muchos
años después Carlos Matus definió a la planeación como el “cálculo que precede y preside la
acción”. Esta definición magistral sigue siendo válida ya que la planificación –aparte los mitoses simple y llanamente el acto de pensar. Pensar qué queremos hoy y qué queremos mañana
para nosotros y nuestra entidad; pensar cómo, cuándo y con qué medios lograremos aquello que
queremos; pensar cómo nos anticipamos a los acontecimientos o imaginamos nuevos escenarios
o estadios de desarrollo.
“Notas sobre la Teoría de la Organización”. Gulick, Luther y Lyndall Urwick. Ensayos sobre la Ciencia de la Administración. Madrid, Escuela Nacional
de Administración Pública. 1973 (1936).
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
La planificación, en concordancia con lo expresado por Matus, es el pensamiento ligado a la
acción. Para ello se deben dar un conjunto de procesos conexos, visualizados en el esquema 06,
que parten del aterrizaje de algunos de nuestros sueños o visiones en la realidad, a través de
una adecuada percepción y análisis de la misma, que nos permita plantear objetivos alcanzables
a través de los mecanismos de la programación y el control de la misma.
Si aceptamos que planificar es pensar, en esencia, se colige entonces la imposibilidad que un
gerente se quiera marginar de esta singular tarea. ¿O, a Usted como gerente o como simple
ciudadano le gustaría que otros pensaran aquello que Usted quiere? ¿Que otros soñaran e idearan
soluciones u opciones de desarrollo para su municipio, lo que vale decir para su vida, sin su
participación? Desde luego que no!. Y, sin embargo, como ya dijimos, hay Alcaldes o Alcaldesas y
Directores Municipales que renuncian a esta indelegable responsabilidad para invertir su tiempo
en apagar incendios, causados precisamente por la imprevisión y negación de espacios para
la reflexión y búsqueda de las mejores alternativas para el desarrollo de su municipio o de su
empresa de servicios.
Esquema 06
Procesos implicitos en el ejercicio de la planeación
Percibir
Análizar
Soñar
Pensar
Controlar
ALTA
GERENCIA
Prever
Programar
36
Proyectar
Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Claro que cabria preguntar por qué la gerencia prefiere marginarse de la planeación. Quizás se
deba a que hemos hecho un mito de la misma rodeándola de alta complejidad. O tal vez porque
hemos querido que la adopten los gerentes como norma de vida, enfatizando demasiado en
la previsión y el comportamiento sistemático, elementos éstos no tan acordes con la cultura
latina.
Sea cual fuere la razón, los conceptos esbozados en este acápite están encaminados brindar
elementos para que los gerentes públicos así como sus asesores se motiven a repensar la
importancia de la planificación de tal modo que sea abordada de manera más pragmática.
Aparte de las anotaciones generales señaladas, con el fin de resaltar la importancia de la
planificación, ésta encierra varias dimensiones en el plano municipal. En efecto, esta se puede
referir al ordenamiento del territorio urbano y rural poniendo, en este caso, el énfasis en los
aspectos espaciales o geográficos; se puede referir al acuerdo de objetivos y metas de desarrollo
socio económico; o, centrar la atención en las acciones e inversiones requeridas, así como en las
fuentes de recursos, para garantizar el logro de los objetivos y metas de desarrollo acordados.
Tales dimensiones, se concretan a través de instrumentos como son los planes de ordenamiento
territorial, los planes de desarrollo, los planes o programas de inversiones, planes operativos,
entre otros. Cada una de estas dimensiones e instrumentos se asume son de conocimiento de
los gerentes municipales y sobre los mismos existe abundante material así como la respectiva
normatividad. No obstante ello, serán brevemente explicados en el módulo III que se refiere el
contexto legal de la gerencia municipal en Nicaragua. En cuanto a la utilidad de la planeación
ésta facilita:
Precisar el norte de la institución a través de objetivos y metas compartidas por todos
y debidamente registrados en documentos al alcance de todos. Cuando la planeación no
está escrita no quiere decir que no exista. Pese a ello, en el sector público es imperativo
que la planeación se escriba ya que los gerentes públicos están en la obligación de rendir
cuentas sobre lo actuado y la única forma de comparar lo programado con lo ejecutado es
con registros escritos.
Concentrar recursos y esfuerzos en torno a objetivos y metas los cuales una vez
consensuados y escritos se suponen no se pueden cambiar al capricho de la gerencia.
Cuando no hay planeación se pueden desperdiciar los esfuerzos en pequeñas tareas que a
la postre no garantizar afianzar estrategias de desarrollo a mediano y largo plazo.
Contar con una base cierta para el seguimiento del desempeño de cada uno de
los miembros de la organización. Cuando no hay planeación es casi imposible medir el
desempeño de la gente. ¿Contra qué contrastamos el rendimiento? ¿Cómo sabemos si es
mucho o es poco?
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Contar con un instrumento de negociación de apoyos. Es mucho más fácil conseguir
la contribución o ayuda externa cuando las entidades del Estado u organismos de
cooperación ven que tenemos propósitos claros, compartidos por todos los miembros de la
organización, que responden a prioridades de los diferentes grupos sociales del municipio
y que están debidamente soportados por planes operativos.
Disminuir el riesgo de errores pues cuando nuestras ideas están escritas es más fácil
evaluarlas e introducir los ajustes antes que se den los hechos que puedan ser perjudiciales.
También se pueden identificar a tiempo las restricciones así como las potencialidades para
el logro de los objetivos de la institución.
Reducir la incertidumbre y por ende la desmotivación que se produce en los miembros
de la organización cuando no saben hacia donde se dirigen. Un plan es una carta de
navegación para ese gran barco llamado municipio que tiene que navegar casi siempre en
aguas turbulentas agitadas por factores políticos, económicos, sociales, ambientales, entre
otros.
Aumentar las sinergias de quienes participan en la gestión de la institución e incluso
con otras instituciones. Cuando los objetivos, las metas y los medios para lograrlos están
claras fácilmente las dependencias de la institución así como otras instituciones identifican
donde se pueden duplicar acciones o donde se pueden sumar esfuerzos.
Aparte de las ventajas señaladas, es el ejercicio de la planeación el que nos obliga a pensar
una y otra vez cuáles son los caminos más adecuados para alcanzar el desarrollo. Pero, no
sólo eso pues antes de pensar en caminos o estrategias casi siempre nos vemos impelidos a
hacernos cientos de preguntas inquietantes: ¿Qué es el desarrollo? ¿En qué consiste el desarrollo
sustentable? ¿Y el crecimiento económico? ¿El desarrollo económico Local? ¿Es el desarrollo un
estado final o un proceso?.¿Es una categoría idéntica para todos los pueblos de la tierra o debería
tener matices? ¿Si aceptamos que es diferente, por qué tendríamos que parecernos a los gringos
o a los europeos, bajo la presión de la mal entendida globalización? ¿Es el desarrollo una forma
de ser y hacer o acaso sólo un estadio en el que todos tenemos la posibilidad de acceder a ciertas
condiciones de vida?
4.2 Función de organización
Generalmente cuando mencionamos la palabra organización casi todos nos imaginamos
estructuras pintadas en organigramas así como manuales de funciones por dependencias y por
cargos. También los que trasegamos por los caminos de la administración pública sabemos que
dichos documentos generalmente no reflejan la realidad ya que ésta es más rica y variada y
además está teñida y aderezada con el color y sabor que dan las relaciones entre los seres
humanos y de allí que en el esquema 07 intentemos reflejar ese cromatismo.
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Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Esquema 07
Actividades vinculadas a la función organizar
Definir Procesos
Organizar es:
Determinar Estructuras
Asignar Responsabilidades
Asignar Recursos
Esta función se ocupa, en efecto, de la interacción de las personas en la organización, de la
asignación de responsabilidades a las mismas, de la distribución de recursos para el logro de
propósitos y finalmente de la definición de procesos y procedimientos no sólo para alcanzar
resultados si no para que los clientes, comunidad o usuarios puedan acceder a los servicios de
nuestra organización. Tales tareas son las que se enuncian en el esquema 07 referido.
La organización, como se colige de la definición adoptada, es posible realizarla cuando se
tienen definidos los objetivos que desea alcanzar la institución en un período determinado
así como los lineamientos estratégicos. En el caso de las instituciones públicas, como son los
municipios, dado que tienen competencias o responsabilidades predefinidas en la Constitución y
las Leyes, igualmente tienen estructuras organizativas mínimas previstas en la Ley. No obstante
ello, lo recomendable es prever cierto margen de flexibilidad de tal modo que el tamaño de la
organización esté en concordancia con los objetivos y metas previstos en los respectivos planes
de desarrollo.
La propuesta hecha en el párrafo precedente concuerda con el enfoque de la reingeniería de
procesos, la cual propone que la estructura sea determinada por los productos a ser generados
y los procesos rediseñados para su logro. Esta clase de enfoque si bien no son aplicables con
rigurosidad en el sector público bien vale tenerlos en cuenta para efectos de buscar fórmulas
que nos permitan dimensionar el tamaño óptimo del municipio o empresa.
En cuanto a tendencias en este campo, tanto entidades públicas como privadas buscan el
aplanamiento organizacional o eliminación de tantos niveles jerárquicos. Ello porque de esta
forma se facilita la relación y comunicación tanto entre los miembros de la organización comos
los clientes de la misma, se reduce costos y se acortan los procesos. También se justifica esta
tendencia por la profesionalización de la administración pública que reduce la necesidad de la
supervisión excesiva y además ésta se facilita con sistemas informáticos.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Otro rasgo de la tendencia imperante, en cuanto a las organizaciones públicas, es su reducción
tamaño, cediendo al sector privado o a terceros todas aquellas funciones o actividades que
aquél puede realizar mejor. Así por ejemplo, tares como la seguridad, los servicios generales,
transporte, mantenimiento de equipos y maquinaria, entre otras, se contratan con el sector
privado con el fin de aumentar la eficiencia y reducir los costos. En esta misma dirección se
enmarcan las concesiones y contratos de gestión de servicios.
De otro lado, las organizaciones modernas, si bien mantienen aún esquemas de división del
trabajo según paquetes de funciones homogéneas, cada vez más se acercan modelos matriciales
o esquemas de organización por unidades autónomas de gestión por servicios, programas o
proyectos, con el fin de generar estímulos para el desempeño y facilitar el control de costos por
cada producto o servicio generado.
Aparte de los breves insumos proporcionados, al gerente debe queda claro en esta parte que
la función de organizar le corresponde y en desarrollo de la misma las tareas mínimas que
debe afrontar, una vez se tienen claros los objetivos de la institución así como de la respectiva
dependencia, son las siguientes:
Definir claramente las competencias o atribuciones de cada Dependencia de tal modo que
no se generen duplicidades o inequidades en la distribución de responsabilidades.
Definir claramente los productos o resultados que son responsabilidad de la respectiva
dependencia o unidad de trabajo.
Definir los procesos, estrategias o caminos más directos y sencillos para lograr los productos
o resultados previstos para un período determinado.
Disponer los recursos humanos y materiales, asignando responsabilidades acordes con los
requerimientos de cada uno de los productos y resultados programados o previstos.
Plasmar la organización en el respectivo acto administrativo que le dé legalidad y permita
su implementación.
Se debe recordar aquí que las instituciones públicas están obligadas a tener una estructura
organizacional aprobada por el Concejo - o Junta Directiva en el caso de las Empresas- así
como los respectivos manuales de funciones. Esta restricción se debe cruzar con el enfoque
programático16 aquí resumido, el cual exige cierta flexibilidad en la estructura organizativa de
tal modo que se puedan hacer los ajustes con cada nueva programación operativa.
16
PUENTES, Aldemar y DIAZ, José. Desarrollo Organizacional Programático. Publicación GTZ, Quito, Ecuador. 2001.
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Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Algunos principios antiguos alusivos a las organizaciones como la unidad de mando, la
especialización, división del trabajo, paridad y responsabilidad siguen siendo válidos como
criterios orientadores pero no son aplicables de manera rígida porque los tiempos han cambiado.
Así por ejemplo, nadie niega la importancia que los funcionarios reciban órdenes de un solo jefe,
pero en las organizaciones matriciales es aceptado que un cargo o una unidad reporte a más de
una jefatura. Esto último porque lo que une el tejido organizacional no es la voz del jefe si no
el propósito compartido por todos los miembros de la organización y el sistema de estímulos
previstos por los logros alcanzados.
4.3 Función de dirección
La función de dirección es quizá la que más se identifica con el quehacer de la gerencia ya que
la mayoría de las personas asumen que gerenciar es mandar u ordenar. La dirección suele ser
definida por ende como “la capacidad de influir en las personas para que contribuyan a las metas
de la organización y del grupo”17.
En las definiciones citadas hay algo de razón pero se debe tener en cuenta que la dirección, en el
sector público es gran medida gobernar, “que no es sinónimo de mandar”, como acertadamente
dijera la Alcaldesa de Totogalpa, cuya entrevista insertamos en el último capítulo de este
libro.
La función de dirigir implica, entonces, un conjunto de actividades que van dando sentido y
orientación al quehacer de la institución, en este caso de la administración municipal, a la
par que va ayudando a allanar el camino para que los acuerdos suscritos dentro y fuera de la
administración se concreten en hechos o los mandatos de ley, sean acatados. Algunas de tales
actividades son mostradas en el esquema número 08.
Esquema 08
Actividades vinculadas a la función de dirección
Dirigir
Es ordenar
Es aconsejar
Es delegar
Es supervisar
Es motivar
17
CABRERA,, Elibeth. Administración de Empresa. Investigación Adjunta a este módulo como material de lectura.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
La Dirección como bien lo indica el esquema implica, en primera instancia, escuchar, sentido y
virtud que pierden algunas personas cuando acceden a posiciones de poder. Ello porque muchos
llegan a creer que el poder trae añadido el conocimiento y, al sentirse temidos y obedecidos,
con soberbia imponen las más disparatadas decisiones. Escuchar significa, no sólo atender las
voces que nos adulan, si no prestar atención a las voces que nos intentan hacer llegar no sólo
sus necesidades sino sus consejos o señalarnos aquello en lo que estamos equivocados. Escuchar
es el punto de arranque de la dirección no sólo porque nos permite allegar insumos para decidir
y ordenar mejor si no porque nos genera las empatías necesarias para respetados y por ende
acatados.
Dirigir es, en segundo término, ordenar o mandar. Para ello se requiere estar investido del
correspondiente poder para que seamos acatados. Y tal poder lo da el respectivo nombramiento
o elección que nos da la investidura formal como gerentes, llámense Alcaldes, Directores, Jefes,
etc. No obstante lo anterior, en el sector público este poder no siempre es suficiente para ser
obedecidos y las más de las veces es bastante aparente. Se requiere, además, que el gerente
inspire autoridad y ésta se deriva, entre otras cosas, del conocimiento que tenga, de la forma
como trata a su personal, de sus relaciones laborales, del liderazgo.
La delegación, es otro de los elementos vitales de la función de dirección. Delegar no siempre es
fácil porque significa desprenderse del poder que nos fue conferido para que otros asuman parte
de nuestras funciones, a la par que compartimos la responsabilidad por los actos de la persona
en quien delegamos; y, ello nos causa temor pues no sólo sentimos que perdemos poder sino que
existe siempre el riesgo que esa otra persona no actúe en forma correcta o de la manera como
nos gustaría que lo hiciera. No obstante tales temores y tales riesgos, un gerente que centra todo
en torno de sí, que se empecina en cargar con todo el peso de la institución o de su dependencia,
sin delegar, terminará aplastado por el trabajo y causando parálisis o retrasos a su entidad o
dependencia. De allí que uno de los primeros aprendizajes que deben asimilar los gerentes sea
el desarrollo de habilidades para delegar adecuadamente en las personas confiables.
Implica la dirección, en cuarta instancia, orientar a los respectivos funcionarios para que puedan
realizar las tareas o cumplir con los compromisos adquiridos tanto en el Manual de funciones
como en los respectivos planes operativos. Para orientar se precisar que el gerente conozca
sobre la materia, cuando se trata de mandos medios y operativos. Cuando se trata de la alta
gerencia se espera que mantenga el timón hacia el rumbo convenido y llame la atención los
mandos medios u operativos respecto a las desviaciones o acciones que limiten o se interpongan
con los objetivos y directrices de la entidad.
La motivación es uno de los resortes internos del comportamiento humano que nos empuja a
actuar en determinado sentido y que, en el caso de las instituciones, se refleja en el compromiso
y empeño de los funcionarios en el logro de las metas u objetivos acordados. La motivación, se
supone, nace de impulsos internos al individuo y por tanto el gerente sólo puede incidir en ella
indirectamente. Así por ejemplo, cuando un gerente felicita a sus funcionarios por cada logro;
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Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
cuando se preocupa por sus problemas y les escucha; cuando se muestra sencillo y amable:
o, cuando les trata con respeto y sin menosprecio, está contribuyendo a que su personal esté
siempre motivado.
Finalmente, también forma parte del concepto de la función de dirección, el aconsejar de vez
en cuando a nuestro personal sobre la mejor forma de abordar su trabajo e incluso en temas
personales. En los dos casos se debe tener en cuenta, eso sí, que el peor consejo que podemos
dar es aquel que no nos piden y por tanto nuestro consejo debe ser conforme a demanda. Desde
luego que cuando se trata del trabajo, no podemos esperar a que los funcionarios cometan
errores para luego aconsejar. Aquí lo recomendable es orientar a tiempo y hacerle comprender al
empleado que si ocasiona perjuicios por no acatar disposiciones u orientaciones de la gerencia,
pues deberá asumir las consecuencias.
4.4
Función de seguimiento y control
El seguimiento y control es connatural al proceso de planificación y en general a la toma de
decisiones por la sencilla razón que si no verificamos el cumplimiento de lo programado u
ordenado siempre estaremos corriendo el riesgo que no cumplamos con nuestros objetivos ni
logremos los resultados de la planificación y por tanto que no se den los efectos esperados de
nuestras decisiones.
El seguimiento, en sentido estricto, sólo es posible cuando hay planificación y programación
operativa. Ello porque con esta función lo que hacemos es medir el avance de metas, evaluar
los estados de avance y las razones del atraso o desviaciones respecto a lo programado y ajustar
o corregir para facilitar el logro de los objetivos, metas y resultados programados, tal como se
ilustra en el siguiente esquema número 09.
Esquema 09
Actividades vinculadas a la función de seguimiento
1
Medir
2
Evaluar
3
Corregir
43
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
En la mayoría de textos de administración a esta función se la denomina control pero, en este
ensayo, hemos optado por el concepto seguimiento cuyo alcance es mayor. En efecto, con ello
se quiere significar tanto la supervisión cotidiana y acompañamiento para que se ejecuten las
actividades programadas; como la medición periódica del cumplimiento de metas así como la
evaluación final de impactos o logro de objetivos. Cada uno de estos componentes del seguimiento
se explica brevemente en los siguientes párrafos
a. Fase de acompañamiento o supervisión
El acompañamiento o supervisión se puede definir como un apoyo diario o cotidiano de
la gerencia de la entidad - en sus distintos niveles - a los responsables de las acciones
programadas, para garantizar que los obstáculos técnicos así como la resistencia al cambio
sean superados y se cumpla con las actividades programadas.
Los indicadores básicos para el acompañamiento son señales simples, detectadas a través
de preguntas, que permitan corregir el rumbo sobre la marcha y sin necesidad de compilar
información excesiva o largas reuniones de trabajo. Por ejemplo:
Cumplimiento de cronogramas de ejecución en cuanto al inicio de ciertas actividades o
tareas.
Suministro de elementos acordados: equipos, papelería, disquetes.
Cumplimento de comisiones.
Pago oportuno de salarios y viáticos.
Contratación oportuna de apoyos
Elaboración de términos de referencia para contrataciones, cumplimiento en suscripción
de pólizas de seguros.
Inducción del nuevo recurso humano o capacitación del mismo
Suscripción de compromisos o convenios.
Participación en eventos programados.
b. Fase de Monitoreo
El monitoreo es la medición periódica del nivel de logro consolidado de metas, resultados
previstos en el Plan de Desarrollo y su respectiva programación operativa así como la
44
Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
justificación de las posibles desviaciones con miras a introducir los ajustes pertinentes. El
objetivo de esta fase del monitoreo es garantizar el cumplimiento de metas o resultados a
través de la rendición de cuentas de los responsables ante sus respectivos jefes inmediatos
y ante el Alcalde o la gerencia general de la institución y por esta razón esta función no es
delegable.
Lo ideal es que cada dos o tres meses se realice una reunión de monitoreo durante el cual
se revisen los logros, los retrasos y sus causas así como los posibles reajustes y nuevos
compromisos asumidos por cada uno de los niveles gerenciales. Algunos ejemplos de
indicadores usuales para hacer monitoreo en los municipios son los siguientes:
Número de proyectos formulados, gestionados o ejecutados, versus lo programado.
Porcentaje de avance en la ejecución de cada uno de los proyectos aprobados
Ingresos reales versus presupuestado para el respectivo período
Porcentaje de ejecución del presupuesto de gastos.
Porcentaje de reducción de gastos innecesarios.
Se debe reiterar que durante la fase de monitoreo no importa tanto la medición de
cumplimiento de actividades si no de resultados o metas.
c. Evaluación de Impactos
El impacto puede ser definido como la verificación del cumplimiento de los objetivos
superiores fijados en respectivo plan de desarrollo de la entidad o planeación estratégica de
la empresa. La evaluación de impactos será tanto más fácil en cuanto los objetivos superiores
hayan sido claramente acordados. Ejemplos de indicadores de impactos de son los siguientes:
Ampliación de cobertura de los servicios
Reducción de índices de morbilidad, de mortalidad, etc
Reducción de índices de desempleo
Reducción de índices de inseguridad
Indicadores de mejoras en la calidad de los servicios
Incremento de niveles de satisfacción de la comunidad o clientes
45
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
La evaluación de impactos será más positiva en la medida en que se cumpla con las otras fases
del seguimiento. Si esas dos fases previas no se dan y la evaluación de impactos se maneja como
un acto final de medición externa, lo más probable es que se convierta en una herramienta para
medir fracasos.
El seguimiento, como se colige de la explicación dada, es una función esencialmente gerencial
y no, como suponen algunos, una responsabilidad que se contrata cada cierto período con
proveedores externos o que se deja en manos de oficinas de control interno. Si bien, estos son
medios válidos como apoyo al ejercicio del control y seguimiento, los gerentes deben comprender
que éste es un ejercicio mediante el cual no sólo se verifica el cumplimiento de tareas y metas si
no que se estimula y premia el desempeño del personal y se afianza el liderazgo gerencial.
4.5 Función de comunicación y coordinación
La comunicación, entendida como el arte de relacionarse a través de mensajes o de la
información, es más que una función una necesidad vital no sólo de la gerencia si no de todos los
miembros de la organización y de los seres humanos en general. “Para Dewey18, la comunicación
es el fundamento de toda relación humana y produce bienes materiales y sociales que une a los
individuos entre si y permite la vida colectiva”.
En el marco de la breve definición adoptada, corresponde a la gerencia en sus diferentes niveles
garantizar que fluya la información entre todos los miembros de la organización y entre éstos
y los clientes o comunidad de tal modo que se puedan atender requerimientos y canalizar
adecuadamente las respuestas.
Cuando hablamos de la función de comunicación no queremos con ello significar que los gerentes
deban ser expertos en el tema o ser periodistas o comunicadores sociales. Queremos resaltar
si que estos son aspectos que los gerentes no deben descuidar y que obligan a tener nociones y
respuesta para interrogantes como los siguientes:
- ¿Cómo hago llegar de la mejor manera la información a la comunidad o clientes de mi
entidad respecto a la forma de acceder a los servicios a que tienen derecho?
- ¿Cómo informo a la comunidad sobre los logros y realizaciones del Estado o sobre aquellos
temas públicos que son de su interés?
- ¿Cómo utilizo los medios de comunicación para incidir en algunos comportamientos sociales
encaminados a fomentar ciertos valores ciudadanos?
18
OLIVAR, Zúñiga Antonio. Fundamentos Teóricos de la Comunicación. Monografía publicada en http://www.monografias.com.
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Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
- ¿Cómo garantizo un adecuado flujo de información entre los niveles gerenciales y en
general entre todos los miembros de la organización?
- ¿Cómo obtengo información de la comunidad y de los miembros de la organización para
efectos de retroalimentación de la política pública, para evaluar el desempeño de la
organización, etc.?
- ¿Cómo utilizo los medios para la implementación del algunas políticas o servicios públicos:
por ejemplo en educación, cultura, recreación…?
En el caso del sector público, se consideran públicos casi todos los actos de la Administración y
existen leyes que en forma explícita ordenan facilitar la información transparente y oportuna a
los ciudadanos. No es lícito ni recomendable, pues, propiciar el secretismo que algunos gerentes
acostumbran pues aparte que generan sospechas sobre sus actuaciones se dificulta el buen
desempeño de la organización.
Algunas instituciones abordan el tema de la comunicación colocando oficinas de información
al ciudadano, generan comunicados o boletines regulares de prensa e incluso crean oficinas de
información y prensa. También se está incursionando en los llamados telecentros que utilizan las
comunicaciones electrónicas para facilitar a los ciudadanos informaciones de su interés. Estos
son sólo algunos mecanismos que ayudan pero no es suficiente. En principio cada gerente y cada
miembro de la entidad deberían estar en la disposición de informar, y si no saben, al menos
orientar al ciudadano o a otros funcionarios sobre el lugar donde puede hallar la información
necesitada. Se debe recordar aquí que transmitimos información no sólo cuando entregamos
datos si no con cada uno de nuestros actos o gestos. Así por ejemplo, cuando un ciudadano
se aproxima a una ventanilla de una Tesorería municipal y no se le saluda o no se contesta su
saludo, estamos enviando un pésimo mensaje hacia la comunidad e indisponiéndola contra la
Administración Municipal. Las actitudes o comportamiento de los funcionarios forman, entonces,
parte del conjunto de mensajes a través de los cuales damos una imagen de nuestra institución
y por tanto no se deben descuidar ya que cada uno de nosotros somos de por sí un mensaje y un
mensajero.
La coordinación, por otra parte, agrupa el conjunto de acciones gerenciales encaminadas a
garantizar la sumatoria de esfuerzos, a evitar duplicidades o entorpecimiento del trabajo entre
los individuos de la organización o con otras entidades. La coordinación está estrechamente
vinculada con la comunicación y de allí que se analicen en conjunto. En efecto para poder
coordinar se tiene que contar con canales de comunicación efectivos entre las diferentes
dependencias de la institución o entre éstas y otras instituciones.
A menudo se hace de la coordinación un mito y un trabajo en si mismo que consume enormes
cantidades de energía a los miembros de la organización. Para evitar esta clase de situaciones se
debe recordar siempre que el objetivo de coordinar es facilitar el trabajo conjunto o, al menos,
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
evitar estorbar a otros o repetir el mismo trabajo varias veces. Cuando no es posible sumar
esfuerzos o complementar el trabajo de otros lo mejor es no forzar la coordinación. En estos
casos basta con tener un buen flujo de información, lo cual se hace sencillo hoy día a través de
los medios de comunicación electrónica.
La coordinación se facilita cuando existen planes de desarrollo escritos con sus correspondientes
planes operativos y, por sobre todo, cuando éstos han sido elaborados por los mismos niveles
operativos. Es durante la fase de formulación de los planes o programas operativos cuando se
pueden realizar los diferentes acuerdos de coordinación. Luego, durante el seguimiento, se
concretan y refuerzan los acuerdos de tal modo que la coordinación sea viva y no se quede en
el papel.
En la práctica, y esto lo enseña la experiencia, la coordinación es en alto grado fruto de la voluntad
de las partes o entendimiento entre las personas. Cuando no hay empatía o buena relación entre
las personas, no importa en cuántas partes esté escrita la necesidad de coordinación éstas no
trabajarán juntas ni se darán los apoyos necesarios. De allí la importancia de generar un clima
organizacional armonioso o, al menos, en el cual los conflictos sean superables mediante el
diálogo franco entre las partes. En este punto entra en juego el papel de mediadores que deben
jugar los gerentes para garantizar los acuerdos entre los miembros de la organización que están
en confrontación. También entra en juego la responsabilidad y capacidad decisoria pues cuando
se tienen que prescindir de miembros de la organización que se niegan a acatar las reglas de la
entidad, pues se debe tomar la correspondiente decisión de cortar el problema de raíz. Por algo
se dice que “ser jefe, es un honor que cuesta”.
5Diferencias y similitudes entre gerencia pública y privada
Ante de iniciar este capítulo cabría preguntar para qué queremos conocer las diferencias entre
gerencia pública y privada. La razón principal para ello es evitar el riesgo que aquellos directivos
que vienen del sector privado intenten aplicar sin mayor análisis ni adaptación enfoques e
instrumentos del sector privado. En segundo lugar, aproximar a los gerentes públicos a elementos
de la gestión privada que pueden ser útiles y convenientes en el sector público.
Tomando a la gerencia en su concepción más amplia y tradicional, como el simple ejercicio de
administrar recursos o tomar decisiones con miras a lograr objetivos, ya sean de una empresa o
un institución, se podría afirmar que no existe mayor diferencia entre la gerencia pública y la
privada.19 No obstante ello, es evidente que el ejercicio de esta disciplina, entraña diferentes
énfasis derivados más de las características y finalidades diferentes que tienen las empresas privas
y las entidades públicas. Dichas diferencias se resumen en el cuadro de la página siguiente.
SILVA ARISTIGUIETA, Alberto. Introducción a la Gerencia Pública pagina 13. Caracas, 1.998. Documento adjunto como material de lectura del
presente módulo.
19
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Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Diferencias entre gerencia pública y privada
Elementos
Finalidad
Gerencia Pública
Gerencia Privada
La finalidad de las entidades públicas es el
bien común y no de un grupo en particular
La finalidad es lograr el máximo
beneficio o rentabilidad para
los accionistas o dueños de la
empresa.
Alta incidencia de la política en la designación
de los niveles gerenciales.
La Política
Alta incidencia de la política en toma de
decisiones importantes: aprobación de planes,
de presupuestos, de normas.
Algunos enfoques e instrumentos de gerencia
del sector privado no son del todo aplicables
al sector público.
Metodologías
Y Enfoques
En general siempre hay rezagos en aplicación
de metodologías e instrumentos técnicos.
El concepto de productividad en el sector
público, se abre camino con mucha
dificultad.
Concepto
de Mercadeo
Se partía del supuesto que no era necesario
conquistar y mantener cautivos a los clientes
pues ya estos lo están porque los servicios del
Estado son monopólicos.
La apertura a la participación privada en
la gestión política así como el cambio en la
forma de hacer política han hecho surgir el
concepto de marketing en el sector público.
El acceso al poder se hace por mérito
o relación entre los accionistas.
Mediana intervención de la política
en temas que afectan a las empresas:
impuestos, normas técnicas, temas
ambientales.
Casi siempre va a la vanguardia en
el uso de enfoques, instrumentos
y
tecnología
para
aumentar
la productividad y mejorar la
rentabilidad de los negocios.
El marketing es pilar fundamental
en el sector privado para capturar
cada vez más clientes y retenerlos.
Concepto De
Estratégia
La estrategia en el sector público se refiere,
por lo general al conjunto de objetivos y los
medios para alcanzarlos con el fin de lograr
determinados niveles de desarrollo.
En el primer caso puede indicar el
conjunto de acciones para superar a
los competidores o posicionarse en
un mercado particular.
Toma
de Decisiones
Suele haber alta restricción en la toma de
decisiones por la incidencia política.
Se exige una alta capacidad negociadora para
hallar consensos.
Suele haber menor restricción en la
toma de decisiones, al menos para
los altos niveles gerenciales.
Regimen Legal
El régimen legal público suele tener alta
restricción en algunos aspectos como la
contratación, inhabilidades, control fiscal,
etc
Hay menos restricción legal en
algunos aspectos. Régimen legal
diferente al público.
49
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Pese a las diferencias señaladas, vale más superar algunos
paradigmas nocivos respecto a la gestión pública. Así por
ejemplo, se suponía y consideraba casi pecado hablar
de rentabilidad, clientes, recuperación de inversiones,
reingeniería de procesos, productividad administrativa e
incluso la participación privada en la gestión de servicios
públicos. Hoy todos estos conceptos y enfoques están
siendo generalmente aceptados, desde luego con los
matices que impone lo público. Esto es, sin olvidar la
finalidad social del Estado, su rol fundamental como
poder superior y catalizador que promueve el desarrollo
sustentable, cuidando que los intereses económicos no
se desborden y arrasen con el medio ambiente o impidan
el desarrollo digno de todos los habitantes del territorio.
De igual modo se tiende a considerar normal que las
entidades públicas siempre estén en déficit o generen
pérdidas bajo el, a veces falseado, lema de la finalidad
social, olvidando de paso que cada vez que el Estado
pierde paga el pueblo que es quien lo sostiene, tal como
se ilustra en la anécdota del recuadro.
Cabe aquí recordar la frase sabia de
un líder comunitario del municipio
de Sibaté, en Colombia:
“Es cierto – decía- que las empresas
públicas son sin fines de lucro
pero tampoco fueron creadas con
ánimo de pérdida”, frase desde
luego aplicable a todo el Estado.
Y es que los gerentes públicos
deben comprender que cada vez
que el Estado o la empresa pública
pierden, dicha pérdida se traslada
a la población y se paga con más
impuestos o tasas, con menos y
peores servicios o con situaciones
de violencia que tornan al país
ingobernable y toda forma de vida
digna imposible.
6 Lecturas de refuerzo y dinámica de análisis introspectivo
Las dos lecturas sugeridas en el recuadro pueden ser utilizadas como complemento a los 5
capítulos anteriores del módulo 1. La primera lectura es ideal para que sea leída en plenaria,
por cada participante, y luego se haga un corto ejercicio de reflexión para disponer a todos
los participantes a escuchar en forma activa, previo al inicio de la conferencia explicativa del
contenido del módulo.
Lectura 1
Sugerida para ejercicio de reflexión
Nombre: La Voz del Bosque, tomada de
Parables of Leadership
Autor:
W. Chan Kim and Renée A.
Mauborgne..
Editorial: Harvard Business Review. Traducción
Aldemar Puentes A. y Mónica
Ramirez. Managua, Abril del 2005
Ubicación: A ser entregada por los facilitadores
del proceso
50
Lectura 2
Sugerida para ejercicio de reflexión
Nombre:
Una Nueva Gestión Pública para América
Latina.
Autor:
Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo, CLAD
Editorial: Documento CLAD,
de Octubre de 1.998
Ubicación: Adjunto en versión Digital
Disponible en página Web:
http://www.clad.org.ve
Módulo
1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Sí el módulo se estudia a través aula virtual, el ejercicio de reflexión se puede hacer con ejercicios
escritos como los siguientes:
1. Con base en la lectura 1, página 9 a 16, resumir en media página las principales
características y objetivos de la reforma gerencial del Estado.
2. Con base en la lectura 2 explicar, en media página, por qué es tan importante que los
gobernantes desarrollen la capacidad de escuchar?
7 Autoevaluación del aprendizaje
En el siguiente recuadro se formulan tres preguntas para que los participantes en el proceso
de aprendizaje reflexionen sobre el material recibido comparándolo con su propia práctica. El
énfasis no está puesto, ni se debe poner, en la memorización de los conceptos o de la información
recibida si no en el análisis y comparación de la misma con nuestra propia práctica como gerentes
públicos y de manera comparativa con las experiencias de los otros participantes en el proceso
de aprendizaje.
Preguntas de autoevaluación del aprendizaje
1. ¿En qué se diferencia el cargo de gerente del de otros cargos de la Administración
pública?
2. ¿Contraste los roles que Usted realiza como gerente con los leídos. Enuncie
brevemente cuáles si ha asumido y cuáles no.
3. ¿Contraste las funciones gerenciales que usted realiza como gerente. Enuncie
brevemente cuáles si desempeña y cuáles no?.
51
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
8Bibliografía
1)
ANEZ DE CONTRERAS, Silenis y otros. Pensamiento Estratégico en la Formación Gerencial del Alto
Gerente Municipal. Cuestiones Políticas Nro 34, Enero-Junio del 2005. Facultad de Ciencias Jurídicas
y Políticas de la Universidad del Zulia.
2)
ARISTIGUIETA, Silva Alberto. Introducción a la Gerencia Pública. Publicaciones de la Contraloría
General de la República, Caracas, 1.998.
3)
www.respondanet.com/spanish/anti_corrupcion/informes/ artículos/intro_gerencia_publica.htm
4)
CAJAS López, Marco Tulio “¿Por qué gerencia pública?: mitos y realidades”. XI Congreso Internacional
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10
Nov. 2006
5)
CODINA JIMNEZ, Alexis. ¿Qué Hace los Directivos y qué Necesitan para un Trabajo Efectivo? Resumen
y Análisis de Investigaciones. Universidad de la habana. Conferencia anexa como material de
lectura.
6)
COVEY, Stephen. Los 7 Hábitos de la Gente Altamente Efectiva. Editorial Paidos, Argentina, 1.998.
7)
CROZIER, Michael. La transición del paradigma burocratico a una cultura de gestión pública.
Documento del CLAD, I Congreso Interamericano sobre Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Rio de Janeiro, Brasil, noviembre 1996.
8)
KLISBERG, Bernardo. Una Nueva Gerencia Publica Para La Modernización Del Estado Y Afrontar
Los Desafíos De La Integración. Director del Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la
Modernización del Estado (PNUD-CLAD). Conferencia anexa al módulo como material de lectura.
9)
MATUS, Carlos, Política, Planificación y Gobierno (segundo borrador), Organización Panamericana de
la Salud, Washington, 1987.
10) PUENTES, Aldemar. Elementos Básicos de Gerencia Aplicados al Municipio. ESAP Publicaciones.
Bogotá, 1.993.
11) QUINTIN, Antonio. La Gerencia Pública del Sistema del Botín a la Gestión Profesional. Asesor de la
Comisión Presidencial de Reestructuración de la Administración Pública de Venezuela. Conferencia
Anexa como material de lectura.
12) SUBIRATS, Joan. ¿Qué Gestión Pública para Qué Sociedad?. Una Mirada Prospectiva Sobre el Ejercicio
de la Gestión Pública en las Sociedades Europeas Actuales. Documento PDF, Bajado de Internet anexo
como parte del material del módulo 1.
13) STEPHEN, P. Robbins. La Administración en el Mundo de Hoy. Prentice Hall, México, 1.998.
14) ZIMMERMANN, Arthur. Gestión de Cambio Organizacional. Caminos y Herramientas. Ediciones Abya
Yala, Quito, 1.998.
52
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
2
Módulo
¿De dónde provienen
mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Contenido
1. Objetivo del módulo
55
2. Conceptos de poder y autoridad
55
3. Fuentes del poder gerencial
62
4. El poder gerencial compartido: concejos municipales y juntas directivas de empresas p.
68
5. Usos y abusos del poder
75
6. Lectura de refuerzo o dinámica de análisis introspectivo
81
7. Tarea de refuerzo del aprendizaje
82
8. Bibliografía ampliatoria
84
Frase para Recordar
“La fuerza no está en los medios físicos, sino que reside en una voluntad indomable.”
Mahatma Gandhi
53
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
54
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
1 Objetivo del módulo
El nivel de desempeño del gerente depende no sólo de su capacidad técnica sino del uso que
dé al poder del cual ha sido investido para gobernar, por tal razón en esta unidad se aborda el
estudio del fenómeno del poder y la autoridad de tal modo que al final los participantes en el
proceso de aprendizaje puedan:
Identificar claramente las principales fuentes de las cuales se nutre su poder y cuenten
con criterios o pautas que les facilite potenciar su influencia positiva en la marcha de la
institución.
Analizar situaciones en las cuales se pueden generar abusos de poder y examinar los
mecanismos que contribuyan a disminuir esta clase de eventos lesivos para la comunidad
y los intereses del Estado.
Hallar caminos alternativos para el manejo de relaciones de poder al interior de organismos
colegiados como son los Concejos Municipales y Juntas Directivas de Empresas.
2 Conceptos de poder y autoridad
2.1 Introducción al tema
“El poder tiende a corromper, el poder absoluto corrompe absolutamente”, escribió Lord Acton1
en el siglo XIX y desde entonces, no sólo hemos visto citada esa frase en muchos textos si no que
hemos podido comprobar que ya sea que tengamos poquito o mucho poder siempre estaremos
expuestos, aparentemente, a su perverso influjo. Pero, la falta de poder también corrompe, nos
aclaró alguna vez un respetado intelectual ecuatoriano, Raúl Gangotena2 y nos demostraba cómo
la gente que se ve marginada del poder y de toda posibilidad de vida digna, termina violentando
sus más preciados principios para lograr sobrevivir. Mas tarde otros estudiosos del tema, entre
ellos el místico Osho, afirmaron que el poder no corrompe si no que facilita el ejercicio de la
maldad que llevemos por dentro. Ya sea que hallemos más o menos razonables dichas hipótesis,
lo cierto es que el poder tiene similares efectos al licor: hace aflorar facetas desconocidas y los
peores defectos del ser humano. En forma temeraria podríamos afirmar que sólo terminamos
de conocer a cabalidad a alguien cuando le observamos en el ejercicio de posiciones de poder
o cuando le vemos en estado de embriaguez. Pero así como el poder sirve para el mal también
sirve para el bien; como la energía atómica y otros tantos elementos de la naturaleza que se
utilizan para la vida y para la muerte.
20
Citado por el Periodista Koly Bader. http://kolybader.bitacoras.com/archivos/2005/08/04/cuando-la-corrupcion-es-la-norma
Ex Embajador del Gobierno de Ecuador ante los Estados Unidos y autor del ensayo, Autoritarismo y esterilidad burocrática: análisis y propuestas
democráticas de superación. Primer Premio Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública, 1.987.
21
55
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Para contrarrestar los efectos terribles que pudiera generar el uso inapropiado del poder, hace
cientos de años en algunos pueblos del Oriente se preparaba desde niños a los futuros gobernantes
para que aprendieran a gobernar sabiamente. De esta forma se atacaba el mal de raíz pues es
en la infancia donde se forman nuestros principales rasgos de la personalidad y se siembran los
principios básicos que orientarán nuestros actos a lo largo de toda nuestra vida adulta.
No obstante lo que sabemos sobre las enseñanzas milenarias del Oriente, así como de lo aportado
por la psicología, todo aquel que pugna por hacerse elegir sabe a ciencia cierta que lucha por
llegar al poder público pero no es frecuente escuchar que dicha persona esté profundizando
sobre las implicaciones de aquello que es su sueño. Y no lo hace porque, quizás, le basta con
tener claros todos los beneficios que supone le acarreará su posición de privilegio una vez que
sea investido con la majestad del poder estatal. La experiencia le enseñará que “ser jefe es
un honor que cuesta” y que para dar un salto hacia un liderazgo efectivo se deberá estudiar,
reflexionar y aprender todos los días.
Ese estudio y esas reflexiones nos ayudarán también a comprender que quienes están marginados
del poder o padecen sus efectos si suelen analizarlo y preguntarse por qué son atropellados y
humillados, por algunos de quienes detentan la autoridad, y que desde su condición de oprimidos
miran con desprecio, cuando no con furia y rebeldía, a quienes abusan del poder.
El poder, como categoría de análisis es, entonces, un tema que si bien se estudia en las aulas
las más de las veces soslayamos una vez trajinamos el mundo de la praxis administrativa. Para
huir de tan espinoso tema, cuando más lejos llegamos, nos refugiamos en el análisis del poder
formal: la autoridad otorgada por la investidura. Creemos solucionarlo todo a punta de Ley o
estatutos. Mientras tanto, muchos de quienes llegan a posiciones de poder en el sector público
casi siempre sucumben a una especie de enfermedad que altera su comportamiento tornándoles
soberbios y autoritarios o, en el mejor de los casos, sordos al clamor de su pueblo e incluso
terminan siendo el azote de sus propios electores y aduladores.
En este breve ensayo nos proponemos ir un poco más allá y aportar elementos para contrastar el
enfoque formal o normativo del poder y la autoridad, con algunos enfoques que tratan de explicar
el contenido, alcance y connotaciones de los dos conceptos referidos. No es objetivo de este
ensayo que memoricemos conceptos y teorías ni pretendemos que se almacene el conocimiento
para que luego hagamos gala de erudición. Se espera sólo que los gerentes públicos puedan
mirarse a sí mismos en el ejercicio diario del poder, contrastar con las interpretaciones que
sobre el particular han hecho algunos de los investigadores en este particular campo del saber y
proponerse metas de mejoramiento como personas y gobernantes.
Esperamos de esta forma contribuir a la reflexión que nos ayude a comprender el fenómeno del
poder pero, por sobre todo que nos arroje luces sobre la forma como podemos evitar caer en
situaciones de abuso que vulneren nuestro liderazgo o nuestra carrera política y profesional o
que lesione a quienes nos corresponde, por el contrario, servir y proteger.
56
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
2.2 Conceptos de poder
El Poder
Es una forma de relación e interacción humana que se manifiesta por la posibilidad
o capacidad de ciertos individuos o grupos para inducir o influir en las acciones
de otras personas o grupos.
En general se podría afirmar que todos los conceptos de las ciencias sociales admiten más de
una definición pero en algunos de ellos, como en el caso del poder, surgen tantas y tan variadas
definiciones que se torna en extremo difícil aceptar como universal cualquiera de ellas. Por tal
razón, aparte de la definición propuesta en el recuadro, sugerimos el análisis de otros enfoques
de los cuales hemos tomado las tres definiciones siguientes:
a) Enfoque voluntarista:
Este enfoque se denomina así porque agrupa aquellas definiciones que enfatizan en el poder
como la posibilidad que un grupo o persona imponga su voluntad sobre otra persona o grupo.
En palabras de Weber22, principal teórico de este enfoque, el “poder significa la posibilidad
de imponer la propia voluntad, dentro de una relación social, aún contra toda resistencia y
cualquiera que sea el fundamento de esa posibilidad”.
Según esta definición el poder siempre implica desigualdad o refleja relaciones asimétricas: el
que puede contra el que no puede; quien se somete versus quien es sometido. Esta definición es
quizás la más conocida a nivel popular y, desde luego con diversidad de matices.
b)
Enfoque Sistémico:
En este enfoque encajan definiciones como la dada por Talcott Parsons, quien concibió al poder
como la “capacidad generalizada para servir a la realización de las obligaciones encadenadas
por las unidades dentro de un sistema de organización colectiva, cuando las obligaciones son
legitimadas respecto a su relación con los objetivos colectivos”. Esta particular forma de abordar
el poder lo restringe al mundo de las organizaciones formales y establece condiciones como la
“legitimación de las obligaciones” lo que hace no sea aplicable a todas las relaciones que pueden
surgir entre los seres humanos.
22
ROJO, Raúl Enrique. Por Una Sociología Jurídica del Poder y la Dominación. Página 5, Julio de 2006 http://www.scielo.br/scielo.php
57
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
c)
Enfoque Crítico o Radical
El poder, para algunos de quienes se identifican con este enfoque, es visto como «un conjunto de
valores, ideas rituales y procedimientos que obran, sistemáticamente y de manera constante,
en beneficio de ciertas personas o de ciertos grupos a expensas de otros» , Bachrach y Baratz,
citados por Rojo23. En este caso, el poder es asimilado a una relación en la que hay desequilibrios
de fuerzas y conflictos de intereses en virtud de los cuales unas personas o grupos se imponen o
dominan a otras.
Ya sea que aceptemos o no las definiciones dadas lo cierto es que el poder está presente en todas
las relaciones sociales y se manifiesta tanto en los pequeños como en los grandes actos, tanto en
la relación familiar como en la laboral e igualmente a nivel público o privado. El poder, como
el aire, no se ve pero se siente y es posible apreciar siempre unos elementos constantes en él y
que resumimos aquí en los siguientes términos:
El sujeto, individuo o grupo activo que impone o hace que otros individuos o grupos acepten sus
decisiones o sus mandatos con fundamentos en unos atributos o fuentes de poder. El poder, de
otro lado, no es propiedad exclusiva de quienes tienen ciertos atributos y, al contrario de lo que
se puede pensar, se podría afirmar que en potencia todos los seres humanos poseen la posibilidad
de desarrollarlo o de hacer uso del mismo en determinadas condiciones como veremos más
adelante.
Los atributos o fuentes de poder que generan esa capacidad o potestad para imponer nuestra
voluntad sobre otros y que pueden ser internos o externos. Los atributos internos son aquellos que
provienen de nuestra particular personalidad, el carisma, el conocimiento que tengamos sobre
determinados temas y, en muchos casos, de la edad o nuestra condición de género masculino
o femenino. Los atributos externos, los que están dados por el medio o por la posesión de
ciertos recursos. Por ejemplo, cuando se tiene poder por tener relación o ser amigo de alguien
considerado influyente o por tener mucho dinero.
Un sujeto, individuo o grupo pasivo que es dominado y por ende obedece o acepta los mandatos
de quien detentan el poder. En muchas circunstancias de nuestra vida estamos jugando siempre
un doble rol: unas veces dominamos y otras somos dominados. En el hogar, ejercemos la autoridad
sobre nuestros hijos pero en el trabajo los jefes ejercen autoridad sobre nosotros. Pero no en
todos los casos el poder se impone de manera arbitraria. Weber aclara que también existe un
poder que se ejerce con consentimiento de los dominados y dentro de él encaja el poder legal
o público en el cual los individuos aceptan un ordenamiento jurídico o reglamentos con miras a
garantizar una convivencia armónica en sociedad.
23
Ibiden. Página 8, Julio de 2006 http://www.scielo.br/scielo.php
58
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Un contexto o conjunto de valores y relaciones sociales que inciden aumentando o disminuyendo
el poder en ciertos grupos sociales o individuos. Por ejemplo, cuando en una sociedad o cultura
determinada el poder se concede sólo a los ancianos, o sólo a las mujeres; también cuando se
acepta sin cuestionamiento que todo aquel que tiene dinero puede romper las reglas sociales sin
mayores consecuencias.
Pero quien tiene poder, o cree tenerlo, de seguro se dirá: ¿qué me importan a mi las definiciones
y tonterías teóricas que se digan sobre el poder? ¡Lo importante es que yo lo tengo! Pues bien,
a esos cabría sugerirles que se examinen porque lo más seguro no es que tengan el poder si no
que el poder los tenga prisioneros, pues con él pasa como con el dinero que en la medida en que
lo vamos acumulando nos va convirtiendo en sus esclavos y jamás tendremos lo suficiente como
para sentirnos libres y seguros. Siempre estaremos trabajando para ellos: para tener más dinero
y más poder, a menos que decidamos conscientemente cada día sopesar nuestras actuaciones a
la luz de nuestros reales intereses vitales.
La lucha final, quizás no se dé entre quienes tienen y no tienen poder si no entre los que tienen
poder – en tal caso será consigo mismo- para no dejarse arrebatar por las falsas apariencias y
tentación de dominar con base en un poder que, mientras sea externo, siempre será posible de
perder y por tanto quienes fueron abusados siempre estarán felices de vernos caídos. El único
poder que podría decirse que no es fácilmente perdible sería el conocimiento y aún ese está en
constante riesgo des ser perdido pues la ciencia y la tecnología progresan a ritmo vertiginoso y
a duras penas logramos mantenernos informados a medias sobre las innovaciones que acontecen
cada día.
2.3
Concepto de autoridad
La Autoridad Pública:
es una forma de poder que conlleva la facultad para mandar y tomar decisiones
de obligatorio cumplimiento en nombre de la investidura otorgada por el Estado
a través del voto popular, el nombramiento o cualquier otro medio de designación
previsto en el marco legal del país.
Se utiliza la palabra autoridad para designar el poder o influencia que emana de algunas personas,
en razón de su conocimiento, edad, prestigio y otras cualidades que inducen a que sus juicios,
decisiones, o recomendaciones sean aceptados voluntariamente por otras personas
El concepto autoridad pública, cuando nos referimos a quienes ejercen posiciones de gobierno,
implica atribución o facultad concedida por la constitución y las leyes del país a los funcionarios
públicos para que puedan tomar determinadas decisiones, mandar u obligar el cumplimiento de
59
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
los mandatos del Estado, contenidos en el marco normativo o en actos administrativos ceñidos
a dicho marco, tal como se resume en el recuadro. Se habla pues de autoridad pública cuando
ejercemos el poder en nombre y con el respaldo del Estado.
En el caso de Nicaragua el concepto de autoridad aplicado al gobierno municipal está especificado
en la Constitución Política, en su artículo 177, al establecer claramente que la administración y
gobierno de los municipios corresponde a las autoridades municipales”24. De igual modo ratifican
este hecho los artículos 17, 18, 25 y 33 de la Ley de Régimen Municipal la cual precisa que el
Concejo Municipal es la Máxima autoridad normativa mientras que el Alcalde es la máxima
autoridad ejecutiva.
El mismo concepto de autoridad se repite al referirse la Carta Magna en su Artículo 180 a las
Comunidades de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica al consagrar en su inciso segundo
que “El Estado garantiza a estas comunidades el disfrute de sus recursos naturales, la efectividad
de sus formas de propiedad comunal y la libre elección de sus autoridades y diputados”.
Las atribuciones o competencias conferidas a los funcionarios que encarnan autoridad pública, a
su vez, están claramente definidas en la constitución y las leyes de tal modo que dichas personas
están obligadas a actuar dentro de dichos límites. En el capítulo siguiente se profundizará
respecto a tales responsabilidades.
Teniendo en cuenta lo expresado en los párrafos precedentes, se debe recordar que tener la
autoridad del Estado nos da la fuerza para hacernos obedecer pero no siempre nos da la razón,
en cuanto somos falibles y podemos por ende cometer errores. De allí que la Constitución y las
leyes establezcan un marco preciso dentro del cual se pueden ejercer la autoridad en nombre
del Estado así como los procedimientos para que los ciudadanos y las ciudadanas puedan apelar
las decisiones en demanda de rectificación.
En palabras del connotado municipalista
nicaragüense Licenciado Alejandro Bravo al
comentar el artículo 130 de la Constitución
Nacional de Nicaragua: “(…) Es la idea que
el poder emana y se sustenta en la Ley. Que
el poder se origina en el Derecho. Que es la
voluntad del pueblo y no la fuerza lo que
da carácter legítimo a sus actuaciones. Que
todo poder es una simple competencia legal,
limitada, sujeta a controles para anular
arbitrariedades”25.
CONSTITUCION POLÍTICA DE NICARAGUA
Arto. 183 Ningún poder del Estado, organismo
de gobierno o funcionario tendrá otra autoridad,
facultad o jurisdicción que las que le confiere
la Constitución Política y las leyes de la
República.
Arto. 188 Se establece el Recurso de Amparo en
contra de toda disposición, acto o resolución y
en general en contra de toda acción u omisión de
cualquier funcionario, autoridad o agente de los
mismos que viole o trate de violar los derechos
y garantías consagrados en la Constitución
Política.
24
El subrayado es nuestro.
25
BRAVO, Alejandro. Manual del Alcalde. Publicado por AMUNIC. Managua, ¿2004?, página 32.
60
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
En últimas, a los funcionarios públicos se les enviste del poder del Estado para que pueda ejercer
sus competencias pero son responsables ante el pueblo por “el correcto desempeño de sus
funciones”, como lo reitera el Artículo 131 de la Constitución de Nicaragua y lo complementan
e ilustran los dos artículos de la mencionada Constitución.
En cuanto a los municipios nicaragüenses, la Ley de Régimen Municipal26 establece, respecto al
ejercicio de la autoridad local en su artículo 17:
“Artículo 17. El gobierno y la administración de los Municipios corresponden a las autoridades
municipales, las que desempeñarán sus atribuciones de conformidad con la Constitución Política
y la presente Ley, a fin de satisfacer las necesidades y aspiraciones de su comunidad”. En el
artículo 18 se precisa que el gobierno local lo conforman el Concejo que será presidido por el
Alcalde y en el siguiente artículo se establece que dichas autoridades, incluido el vice-alcalde
serán de elección popular.
Con el artículo citado se ratifica cómo, la autoridad de la cual son investidas las personas que
ejercen el poder público está consagrada en la Constitución y las Leyes del respectivo país y
cómo dicha autoridad deber ser ejercida dentro del estricto marco fijado por el ordenamiento
jurídico.
También se puede apreciar en el artículo 34 de la Ley Régimen Municipal referida, cómo ésta
faculta al Alcalde para que ejerzan la compulsión o la coacción, por medio de la fuerza pública,
en caso que los particulares no acaten u obedezcan el mandato de las autoridades locales. Se
revela así cómo el Estado se reserva para sí el uso de ese recurso primario y final que es la fuerza
para obligar el cumplimiento de la ley. Pero el uso de la fuerza no es el primer recurso si no el
último y conforme a procedimientos claramente establecidos en los cuales se busca preservar la
dignidad y el respeto a los derechos fundamentales de todos los seres humanos.
Cuando asumimos que detrás de nosotros está todo el aparato estatal, podemos caer en la
tentación de creer que está a nuestro servicio y para respaldar nuestros actos atrabiliarios,
y por esta vía podríamos perder la óptica hasta caer en el abusar del poder. Ello puede pasar
con el policía, con el Director de un Departamento, el Alcalde, o un general. Se debe recordar
cada día, entonces, que el Estado no está a nuestro servicio como funcionarios. Nosotros, como
funcionarios, estamos al servicio del Estado y de la comunidad que la da vida.
26
Ley 40 de 1.998 y 261, esta última publicada en la Gaceta, Diario Oficial, No. 155 del 17 de Agosto de 1.998
61
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
3 Fuentes del poder gerencial
Además de las discusiones y enfoques sobre el concepto mismo de poder, nos importa aquí
examinar, además, de donde proviene el poder mediante el cual logramos que seamos acatados
como representantes del Estado, al cual encarnamos como Alcaldes, Directores, Concejales
o gerentes y al cual accedimos supuestamente para representar el interés general. Partimos
del supuesto que no es suficiente la investidura o autoridad emanada del Estado para que
seamos acatados y por tanto necesitamos aumentar nuestra autoridad gerencial mediante el
conocimiento de otras fuentes de poder. En esas fuentes nos concentraremos en este capítulo.
3.1 Fuentes primarias del poder
Según Alvin Toffler27 las fuentes primarias del poder son las que aparecen en el esquema número
01 y sobre las cuales añadimos algunos comentarios.
La fuerza Bruta: En los albores de la humanidad los hombres más fuertes de la tribu se terminaron
imponiendo sobre los demás adquiriendo domino y convirtiéndose en jefes, con apoyo en su
fuerza bruta, al igual que lo hacen los machos de otras especies. Con el tiempo, dicha fuerza se
trasladó a los guerreros, luego a los ejércitos y hoy en día sigue teniendo terrible validez para
el sostenimiento de los Estados. Cada país cuenta con una aparato de fuerza para obligar el
cumplimiento de la Ley: lo conforman no sólo el ejército y la policía, sino otros organismos de
poder como el aparato judicial, cuerpos de inteligencia, sistema penitenciario, entre otros, que
actúan como medios de disuasión o represión para quienes se niegan a acatar los mandatos de la
ley. Pero esa fuerza del Estado, en un régimen democrático, esta sujeta a controles y estrictas
restricciones normativas con el fin de impedir que quienes son investidos con el poder del estado
hagan mal uso de la misma.
El uso de la fuerza, si bien no se valora como la principal fuente de poder en nuestros días sigue
siendo de nefasta presencia y efectividad y de ella hacen gala las grandes potencias y las que
aspiran a serlo. De ella abusan los que aspiran al poder y los que lo defienden. Hacia ella tienden
los países que compran desaforadamente armas bajo el pretexto de defenderse de pretendidas
amenazas o con la peregrina idea de imponer sus ideas a sangre y fuego.
27
TOFFLER, Alvin. El Cambio del Poder. Plaza y Janés Editores S. A. 1.991.
62
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Esquema 01
Fuentes primarias de poder
La fuerza
bruta
El dinero
El conocimiento
Del uso de la fuerza echan mano quienes no son capaces de abrir senda con sus palabras y sus
ideas. Ojalá un día entendamos que “la guerra decisiva es la guerra de las ideas”, como alguna
vez escribiera Gonzalo Fernández de la Mora. Cada vez que gritamos, cada vez que utilizamos
nuestro poder para imponer nuestras ideas hemos perdido. Cada vez que tenemos que violentar
o eliminar incluso a los otros es porque nuestras ideas han fracasado.
El Dinero: “Sobre un buen cimiento se puede levantar un buen edificio, y el mejor cimiento y
zanja del mundo es el dinero”28. Don miguel de Cervantes Saavedra puso estas palabras en boca
del Quijote, mientras que Cristóbal Colón exclamaba desilusionado en una de sus cartas que el
“oro abría las puertas del cielo y del infierno”. Marx, de otro lado, afirmó que el dinero desde
que nació venía chorreando sangre y lodo por sus poros. Estas y otras expresiones peores se ha
dicho del dinero y, sin embargo, todos queremos tenerlo en abundancia. Ello porque ésta es una
innegable fuente de poder, así lo reconocen los eruditos y los no eruditos, desde su temprana
aparición como medio de intercambio y de acumulación de riqueza.
El dinero es importante fuente de poder porque permite comprar capacidades y suplir
deficiencias. El dinero es fuente de poder porque, por desgracia, la mayoría de las personas
ante la necesidad o la ambición se someten a los caprichos o abusos de quienes disponen de
dinero para pagar favores o denegarlos. También con el dinero se pueden comprar conciencias
– abundantes ejemplos tenemos de ello- y corromper al Estado ya sea desde dentro o fuera del
mismo. Una situación de esta naturaleza, sin embargo, no garantiza la supervivencia de ningún
régimen ni lo hace defendible.
28
El Quijote de la Mancha, Cap. XX donde se cuentan las bodas de Camacho el rico.
63
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Lo bueno o malo que se haga con el dinero y el poder que
éste genere, parodiando la historia de don Josué –contada
en el recuadro- dependerá entonces de quien lo maneje y
la forma como lo maneje. De allí la necesidad de rescatar
valores que contrarresten la ambición desmedida y de
adoptar o apoyar medidas educativas que contribuyan a
que haya mejores individuos pues así se tendrán mejores
instituciones. Aparte de ello, se debe tener en cuenta que
el dinero no sólo da poder si no que aumenta la autonomía
de las personas, las empresas y entidades públicas lo cual
puede ser considerado altamente positivo. En el caso de
los municipios, por ejemplo, aquellos que tienen altos
ingresos propios tienen mucha más autonomía y capacidad
de negociación que aquellos que dependen en extremo
de las transferencias del nivel central de gobierno o, lo
que es peor, que dependen de la cooperación externa.
Con el dinero sucede, entonces, como con los demás
bienes materiales: hay que aprender a tenerlo, aprender
a manejarlo y aprender a utilizarlo en aquello que de
verdad contribuya a nuestro bienestar y, en caso de los
dineros públicos al bienestar de la comunidad.
El dinero, al igual que lo dijimos del
poder, no es ni bueno ni malo por si
mismo y ello se puede ilustrar con una
anécdota. Don Josué Manrique, un
personaje muy querido del municipio
de Gigante, Huila, alguna vez que me
vio pedaleando en mi vieja bicicleta
al colegio en el cual me desempeñaba
como profesor me dijo:
-
Cómprese una moto. - Yo le
respondí:
-
No, don Josué, las motos son muy
peligrosas-. El respondió con su
rapidez mental y gracia habitual.
-
No, las motos no son peligrosas. El
peligroso es el que las maneja.
– Y añadió sonriendo
- Yo he visto unas motos allá en el
almacén de la Caja Agraria y no
les ha pasado nada.
El conocimiento y la información: El conocimiento se manifiesta de muy diversos modos:
existe el conocimiento tecnológico que sustenta las diferentes industrias, que a su vez generan
ganancias multimillonarias a las grandes empresas: el conocimiento farmacéutico, el dominio de
la tecnología de la información, de la transformación energética, de la producción de alimentos,
etc, para citar algunos ejemplos. La información y los medios de información, por otra parte,
son poderosas fuentes de poder hasta el punto que son considerados desde hace muchos años
“el cuarto poder” con capacidad suficiente para poner y quitar gobiernos.
En el ámbito gerencial, el conocimiento es fuente de poder, porque permite tomar las mejores
decisiones; nos da la posibilidad de vender nuestra capacidad de expertos; genera ventajas
respecto a los que no saben y fortalece la autoridad y el reconocimiento basadas en el buen
juicio y opiniones fundamentadas en el saber.
De igual modo que sucede con el dinero, el conocimiento no sólo aumenta el poder de las
personas sino que aumenta el poder de las organizaciones. Así por ejemplo, en el caso de los
municipios cuando tienen un nivel gerencial con sólidos conocimientos y personal altamente
especializado o competente aumenta su capacidad de negociación, de gestión de recursos y de
representación frente a otras instituciones, lo que se puede traducir en más recursos o atención
inmediata a sus demandas. De allí la importancia que los Alcaldes y Alcaldesas o los Gerentes de
Empresas se rodeen de personal altamente calificado. Cuando, cediendo a presiones políticas
64
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
estas autoridades escogen a los más ineptos o corruptos de sus agrupaciones políticas para llenar
las posiciones gerenciales están atentando contra su propia carrera política así como contra el
desarrollo de su pueblo.
“En la batalla de las ideas intervienen los pensadores y los políticos: a los primeros los mueve
la sed de saber a los segundos la voluntad de poder29” así afirmaba el controvertido intelectual
Español Gonzalo Fernández de la Mora (1.924-2002). Y añadía, además: “La voluntad de poder
avasalla y por eso los políticos tratan de poner a su servicio a los pensadores” (…) ”porque
saben que las ideas son el verdadero motor de la historia”. Bastante de razón hay en estas
palabras de Fernández de la Mora pero lamentablemente no suele ser frecuente, en nuestro
medio, que los políticos pongan a su servicio a los mejores pensadores sino que aún hay muchos
que optan por las mentes más mediocres, pues ellas facilitan como lacayos el cumplimiento
de oscuros propósitos sin atreverse a protestar. Pese a ello, si se puede percibir una notable
mejora en la calificación del recurso humano de las administraciones locales. Desde luego esta
calificación del recurso humano depende no sólo de la voluntad política si no también de la
capacidad de retención de recurso capacitado, que tenga un territorio, del aumento del nivel
educativo general de la población, del incremento de recursos de las entidades territoriales que
les permite pagar mejores salarios, etc.
3.2 Fuentes formales del poder
Se denomina así a aquellas formas de acceder u obtener el poder que se sustentan en las leyes
que rigen a un Estado o reglas del juego aceptadas por una organización en particular. En el caso
de los regímenes democráticos, son fuentes formales de poder el voto popular mediante el cual
se eligen representantes a órganos de poder y de gobierno. También son fuentes de poder los
nombramientos o contrataciones mediante los cuales se proveen cargos públicos. A este tipo de
poder se le denomina también poder legal o legítimo. En este último caso se le denomina así cuando
se accede a él conforme a derecho o a las reglas establecidas por el sistema de gobierno.
En el caso de los gerentes públicos esta es su principal fuente de poder pero no necesariamente
la única. Suele ocurrir que quien ha sido elegido tenga la autoridad formal pero que no tenga
el poder real ya sea por su débil formación profesional o bajo liderazgo o porque en su elección
intervinieron factores adversos. Verbigracia, cuando un Alcalde o Alcaldesa se hace elegir,
siendo su grupo minoritario, con base en componendas o negociaciones con otros grupos los
más probable es que su poder, una vez electo, sea casi nulo. Ello porque quienes le apoyaron
le impondrán cargos claves en los mandos medios y dichos cargos reportarán al padrino que los
recomendó antes que a quien se vio obligado a nombrarlos, entre otras limitaciones. También
quienes realmente tienen el poder obligarán a que sus ideas programáticas o sus proyectos sean
prioritarios en la agenda del gobernante de turno, que en este caso termina siendo un títere.
Autor de 22 libros y 116 estudios – aparte otros escritos- sobre diversos temas pero en especial sobre política y filosofía. Fundador de la revista
Razón Española.
29
65
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
3.3 Otras fuentes y tipos de poder
Aparte de las fuentes primarias señaladas hay otra gran cantidad de fuentes de poder que, a
su vez, generan tipologías tal como se ilustra en el esquema número 02 y cuyos significados y
alcances se describe brevemente en los siguientes párrafos.
El Poder de información: como ya fue dicho cuando hablamos del conocimiento como fuente
de poder, el poder de información hace alusión a la posibilidad que tienen los medios de
comunicación y en general quienes poseen información de algún valor de incidir en la toma
de decisiones de individuos o de grupos de personas; de provocar adhesiones o simpatías e
incluso de hacer tambalear a quienes detentan otras formas de poder. En el caso concreto de
la gestión pública contar con información sistemática y sistematizada de las características
socioeconómicas, históricas, geográficas, ambientales del municipio; de los servicios públicos,
de los resultados periódicos de la gestión local, entre otros, coloca a las entidades territoriales
en posición de fortaleza para gestionar recursos o planificar el desarrollo, fortaleciéndose de
esta forma el poder local.
Esquema 02
Otras fuentes y tipos de poder
Poder de
Relaciones
Poder de
Información
Poder de
Carismatico
Poder de
Normativo
Poder de
Legitimo
Poder de
Personal
TIPOS DE
PODER
Poder de
Premiar
Poder de
Político
Poder de
Afectivo
66
Poder de
Castigo
Poder de
Experto
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
El poder carismático: es aquel que está sustentado en rasgos especiales de ciertos individuos
con los cuales logran conseguir lo que quieren de otras personas. El carisma es una mezcla
de seducción y simpatía, de respeto y confianza que nos impulsa a confiar en el liderazgo de
esa persona. Desarrollamos esta cualidad cuando saludamos con afecto, cuando cedemos
la palabra a otros, cuando mostramos paciencia y tolerancia, cuando sabemos escuchar y
aconsejar…
El poder normativo es aquel que se basa en la legalidad, sea escrita o no. En el caso de las
entidades públicas, como son los municipios, los Departamentos o el Gobierno Nacional éstas
se rigen por una Constitución y unas leyes las cuales determina los caminos para acceder al
poder así como los límites del mismo. Pero también la sociedad tiene normas generalmente
aceptadas que aumentan o restringen nuestro poder. Así por ejemplo si llegamos a un barrio
cuyos habitantes son naturalmente silenciosos y colocamos nuestra música a mucho volumen,
cualquier ciudadano del lugar hará respetar la norma y nos impondrá su autoridad.
El poder de castigar o de premiar: en estos dos casos, el poder se sustenta en la posibilidad
de hacer daño a quien no hace aquello que deseamos o premiarlo si accede a nuestras
demandas. El castigo no necesariamente es físico y va desde retirarle el saludo a una persona
hasta destituirla de su cargo. De igual modo los premios o recompensas pueden ser desde una
sonrisa, un abrazo, una invitación a almorzar o simple flexibilidad para que una persona pueda
llegar más tarde a su trabajo, sin ninguna penalización.
Poder del experto: Es el poder que surge del conocimiento e información que posee una
persona sobre una situación compleja o del dominio de una o varias disciplinas. También
conocido como la autoridad del conocimiento. Es el caso cuando en una organización o
comunidad se obedece o sigue a las personas que más saben o cuyos juicios son respetables.
El poder del experto está íntimamente ligado al poder derivado del conocimiento y sólo se
le diferencia porque en este caso se alude esencialmente a la persona cuyo poder se ve
acrecentado por su experiencia y formación profesional o técnica especializada.
Poder Afectivo: tiene su origen en la influencia que pueden ejercer unas personas sobre
otras con base en la relación emocional por la cual están vinculadas. Esta forma de poder
tiene múltiples manifestaciones: podemos aceptar la dominación de alguien porque tenemos
una deuda moral; por agradecimiento; porque hay de por medio lazos de sangre; por amor o
simplemente porque tememos lastimar o alterar la relación si nos negamos a obedecer.
Poder de relaciones: es aquel que se genera por la cercanía que podamos tener con personas
u organizaciones que a su vez son depositarias de poder o influencia. Así por ejemplo, si un
Alcalde se dice amigo personal del presidente de la república, sin lugar a dudas la gente
le atribuye un poder más allá, incluso, del que pueda tener en la realidad. Ser amigo del
poderoso, en efecto puede fortalecer o aumentar nuestro poder, pero como suele sucede con
67
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
todo aquello que no es fruto de nuestro propio esfuerzo o capacidad, esta clase de poder se
pierde tan pronto se pierde o debilita de la relación en la cual se nutre.
Poder personal. Es aquel cuya fuente principal son los atributos de la persona que los ejerce
y que, generalmente, sustentan el liderazgo de tales personas. También se puede caracterizar
cuando alguien logra que le sigan o le obedezcan únicamente por la fuerza de su personalidad.
El poder carismático es, de hecho, un tipo de poder personal.
Poder político. Deriva de la habilidad de una persona para trabajar con otras personas y
sistemas sociales a fin de obtener su apoyo y su apego. Se desarrolla en todas las organizaciones
pero, desde luego, se relaciona más con la forma como se accede al poder del Estado y a cómo
mantenerse dentro de él. En los regímenes de derecho, los partidos políticos encarnan de
manera formal el poder político y lo ejercen ya sea que estén representados con cargos en el
gobierno o no. De ello dan fe los grupos de oposición que desde la tribuna pública, los medios
de comunicaciones o las concentraciones populares pugnan por sacar adelante sus ideales o
se oponen a los programas de los gobernantes de turno.
Poder Legítimo. Se denomina de esta forma el poder que se obtiene de la investidura que
hace el Estado en una persona o grupo de personas ya sea mediante el voto o el nombramiento
y conforme a la respectiva normatividad. También se considera poder legítimo el que se recibe
de un grupo social mediante la correspondiente delegación, hecha conforme a los reglamentos
de dichos grupos. A esta clase de poder se le denomina autoridad, como vimos en el numeral
2.3 de este módulo.
Como se puede ver, las fuentes de poder son múltiples y variadas lo cual nos da la posibilidad de
compensar los desequilibrios que se pueden presentar en nuestro ejercicio gerencial. Ello porque,
como lo expresamos varias veces, en nuestros regímenes democráticos no basta la autoridad, el
poder legítimo o formal para hacernos respetar. Con el poder formal lograremos que nos obedezcan,
pero difícilmente lograremos que nos sigan. Un gobernante sensato cultivará entonces otras fuentes
de poder como el conocimiento, el carisma, las relaciones afectivas para ver incrementadas sus
posibilidades de ser acompañado y apoyado masivamente en sus ideales.
4 El poder gerencial compartido: Concejos municipales y
juntas directivas de empresas públicas
Dijimos al hablar de los roles gerenciales que la Alta Gerencia de Municipios y Empresas de Servicios
Públicos es compartida por los Alcaldes o Alcaldesas, Gerentes y Gerentas con los Concejos y
Juntas Directivas, situación que suele generar, en no pocos casos, roces y malentendidos entre
unos y otros. Cabe recordar, entonces en este caso, cuáles son los límites y la relación entre
estos grupos de poder con el fin de ayudar a superar tales percances.
68
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
4.1 El poder normativo y de formulación de política
La Ley de Régimen Municipal de Nicaragua al referirse al Concejo Municipal, en su artículo 18
dice que “el gobierno de los Municipios corresponde a un Concejo Municipal con carácter
deliberante, normativo y administrativo, el que estará presidido por el Alcalde”. El poder
del Concejo radica, entonces, en la posibilidad de aprobar o modificar normas reglamentarias
de obligatorio cumplimiento para los habitantes del territorio municipal; aprobación de los
principales instrumentos de gestión del municipio como son los planes de desarrollo, los programas
de inversiones y los presupuestos; la reglamentación de las rentas o ingresos municipales así
como la adopción de la estructura de la administración municipal; la autorización al Alcalde o
Alcaldesa para determinadas actuaciones o expedición de ciertos actos administrativos, entre
otras facultades.
Para fines de ilustración del rol de los Concejos Municipales, con base en el artículo 28 de la Ley
Nro 40 – “Ley de Municipios y sus reformas- resumimos en esquema 03 las 10 primeras funciones
de las 28 allí asignadas a estas corporaciones administrativas:
Esquema 03
Funciones del concejo municipal
1
10
2
9
3
8
4
7
6
5
69
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Como se lee en el texto legal, el Concejo es, ante todo, una instancia plural que toma las
decisiones más generales de formulación de políticas o de aprobación de los actos generales
de la administración municipal que sirven de orientación a la ejecución que hace el Alcalde
conjuntamente con todo el aparato administrativo municipal.
Lo afirmado para los Concejos Municipales aplica también, guardadas las proporciones, para
las Juntas Directivas de Empresas Públicas y de Economía Mixta. Dichas Juntas son una forma
de poder colegiado cuyo rol principal es de aprobación de aquellos instrumentos de dirección
– planes, presupuestos, reglamentos, etc- que posibilitan la marcha de la empresa, pero los
miembros de tales corporaciones no deben intervenir en la gestión cotidiana de las empresas
ni los concejales en la marcha de los municipios. Los miembros de juntas directivas, como
los concejales, deberán comprender y aceptar que su poder sólo es aplicable como entidad
corporativa, y de ninguna manera a nivel personal o individual30 y que en la medida que respeten
estas pautas elementales podrán mejorar sus relaciones y contribuir al trabajo armonioso de sus
respectivas entidades.
4.2. El poder de dirección o administrativo
Esta forma de poder es la facultad que la constitución y la ley dan – en el caso de los municipiosal Alcalde o Alcaldesa así como los secretarios de Concejos, jefes de departamento o áreas
administrativas y los gerentes de empresas descentralizadas para adoptar o firmar actos
administrativos decisorios como puede ser los siguientes: Celebrar contratos o convenios; ordenar
gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar
vacaciones y suspenderlas; trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados;
reconocer horas extras; vincular personal supernumerario; fijarle nueva sede al personal de
planta, entre otras.
El Artículo 33 de la Ley de Régimen Municipal de Nicaragua, establece que el Alcalde es la máxima
autoridad ejecutiva del gobierno Municipal. Ello significa que en cada municipio habrá un solo
jefe de la administración y no dos o tres, como suelen suponer algunos Concejos municipales que,
interpretando mal la norma o por equivocadas razones políticas, pretenden a veces compartir la
gestión cotidiana del municipio, entorpeciendo la labor de los Alcaldes o Alcaldesas.
La fuente legítima de poder de los Alcaldes y Alcaldesas, todos lo sabemos, procede al igual
que la de los Concejos municipales, del voto popular mediante procesos de elecciones llevados
a cabo conforme a la ley. Dicho poder, a su vez, se expresa a través de las múltiples funciones
establecidas en la constitución y en las leyes, en las cuales se faculta a estos mandatarios
para tomar decisiones, que sólo a ellos competen, a menos que hagan la respectiva delegación
conforme a la norma. Para el caso Nicaragüense, en el artículo 34 de la Ley de Municipios se
Se exceptúan aquellos casos vinculados con el funcionamiento administrativo de cada una de estas corporaciones previstos en los reglamentos y en
el caso de los Concejos los previstos en la ley.
30
70
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
establecen las principales funciones para los Alcaldes o Alcaldesas las cuales hemos clasificado
en el esquema número 04.
Esquema 04
Principales funciones de los alcaldes y alcaldesas
Sobre la gestión de
Inversiones Públicas
Sobre la Planeación
del Desarrollo Socio
Económico
Principales
Funciones de
Alcaldes (as)
Sobre la gestión de
los Servicios Públicos
Sobre la gestión de
Recursos Financieros
Sobre la gestión de
Recursos Humanos
El poder aquí deriva, entonces, no del daño que se puede hacer con un deficiente ejercicio
de tales funciones si no de los enormes impactos o beneficios que podemos generar con una
adecuada conducción de los asuntos municipales. Este impacto se visualiza mejor si examinamos
algunas de las 15 funciones más importantes de los Alcaldes o Alcaldesas, de las 27 previstas en
la Ley de Régimen Municipal de Nicaragua.
71
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 05
Principales funciones del ejecutivo municipal
1. Dirigir y presidir el Gobierno Municipal.
2. Representar legalmente al Municipio.
3. Publicar las Ordenanzas y Resoluciones Municipales aprobadas por el Concejo.
4. Promover la participación e inserción del Municipio en todo proceso de planificación
de nivel superior al municipal.
5. Convocar y presidir las sesiones del Concejo Municipal.
6. Cumplir y hacer cumplir las decisiones tomadas por el Concejo Municipal.
7. Elaborar y presentar al Concejo Municipal el Proyecto de Presupuesto Anual, así
como sus reformas o modificaciones.
8. Elaborar y presentar al Concejo Municipal para su aprobación, el Proyecto de Plan de
Arbitrios, así como sus reformas o modificaciones.
9. Dar a conocer a la población el Presupuesto Municipal, sus reformas o modificaciones,
el Informe Final sobre su ejecución y otros documentos que el Concejo Municipal
determine.
10.Autorizar los pagos y disponer los gastos previstos en el Presupuesto Municipal y sus
modificaciones aprobadas por el Concejo.
11.Rendir cuentas al Concejo Municipal y a los ciudadanos de la gestión económica
desarrollada conforme al Presupuesto Municipal.
12.Solicitar al Concejo Municipal la autorización para la enajenación de bienes o derechos
particulares del Municipio, de conformidad con la legislación de la materia.
13.Organizar, dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales, con
participación ciudadana.
14.Dirigir ejecutivamente la administración y al personal de servicio de la municipalidad
y realizar su contratación dentro de los límites presupuestarios, de acuerdo con
la ley que regule la carrera administrativa municipal, salvo lo dispuesto para el
caso del auditor Interno del gobierno Municipal. En la dirección de la administración
municipal, el Alcalde elabora, junto con los responsables de las áreas, los planes y
las metas anuales de cada unidad administrativa y controla su cumplimiento.
15.Sancionar las infracciones a los reglamentos, ordenanzas, resoluciones, acuerdos y
demás disposiciones municipales, de conformidad con lo que éstos establezcan.
72
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Cuando tenemos tal cantidad de funciones, todas relacionadas con aspectos vitales de una
comunidad y de un territorio, es de suma trascendencia entender que con nuestras decisiones
afectamos la vida de nuestros semejantes. Y, ya sea que lo tengamos claro o no, lo cierto es
que nuestras decisiones pueden afectar e incluso dejar sin alimento, sin seguridad, sin servicios,
sin salud a muchas personas. La cantidad de funciones asignadas a los Alcaldes o Alcaldesas,
entonces, dan cuenta del enorme poder que pueden acumular, pero también del enorme riesgo
que se correría si ceden a la tentación de concentrar todas las decisiones en sí mismos, delegando
muy poco, pues paralizarían la administración y mostrarían finalmente bajísimos niveles de
productividad.
Efectivamente, conforme a lo expresado en el párrafo precedente, si uno como gerente máximo
del municipio intenta cargar solitario con todas esas responsabilidades de seguro que terminará
enfermo o conduciendo al municipio hacia muy pobres estándares de desempeño, con el
consiguiente perjuicio para toda la comunidad.
4.3 Algunas pautas para el ejercicio del poder público
Dados los enormes daños que se pueden causar o los grandes beneficios con el mal o buen uso del
poder los alcaldes y alcaldesas deben aceptar de buena gana compartir su poder mediante los
mecanismos previstos por la ley o dentro de sus cauces. Aquí se debe tener en cuenta que con el
poder sucede como con el saber: mientras más se da, más se tiene. Algunos de los medios más
sencillos para compartir nuestro poder y nuestras responsabilidades son los siguientes:
Compartir responsabilidades con el Concejo. Al Concejo, como dijimos, corresponde
aprobar los principales actos decisorios, de carácter general, que rigen la vida municipal
y cuya preparación y presentación es responsabilidad del jefe de la Administración local.
Si para ello el Alcalde o Alcaldesa tiene relaciones armoniosas con los concejales (as)
puede, entonces, vincularles a través de las respectivas comisiones desde el análisis
mismo de los problemas y la concepción de las respectivas soluciones. Además de ello,
durante el proceso aprobatorio será mucho menor el desgaste. Aquí cabe reiterarle a los
Concejos que el control político no consiste en hacerle la vida imposible al Alcalde si no
en cuidar que los derechos e intereses generales no sean vulnerados o dejados de lado en
pro de intereses particulares. También que los intereses que representan los diferentes
partidos sean tenidos en cuenta, dentro del marco de la ley, ya que uno de los roles de
los partidos políticos es justamente representar las diferentes maneras de percibir la
realidad, de diversos grupos sociales, y de hallar soluciones para los problemas que ésta
presenta para cada uno de aquellos.
Delegar en nuestros subalternos. Al Alcalde o Alcaldesa corresponde “dirigir
ejecutivamente la Administración y al personal de servicio de la municipalidad (…)”,
como reza el numeral 18 del artículo 34 de la Ley de Municipios de Nicaragua y por
tanto podrá delegar algunas de sus funciones en sus mandos medios. Tal posibilidad se
73
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
establece en forma expresa en el Artículo 35 de la mencionada Ley: “�����������������
El Alcalde puede
delegar, en forma genérica o específica, el ejercicio de sus atribuciones en funcionarios
de la Alcaldía.” La delegación es una figura sencilla que se fundamenta en la confianza
que tenemos en nuestros subalternos. Y la confianza que podamos tener reposa, a su vez,
en la capacidad técnica y honestidad de la gente que nos acompaña. Tales capacidades
y virtudes son las que se deben tener en cuenta durante el proceso de vinculación de
personal a la administración, de donde se infiere que una buena delegación es posible
si tenemos el recurso humano idóneo. Para ello basta ser preciso en la misma, hacerlo
en lo posible por escrito y no desautorizar aquellos en quienes depositamos nuestra
confianza.
Vincular a la comunidad en la gestión municipal: La normatividad nicaragüense
hace imperativa la participación ciudadana, desde la misma Constitución Nacional en
sus artículos 7 y 50 y además establece procedimientos claros para ello en la Ley de
Participación Ciudadana. De otro lado, en Ley de Municipios – Articulo 28 numeral 7-;
se ordena al Concejo Municipal “aprobar la composición e integración de los Comités
de Desarrollo para la planificación y ejecución de proyectos y obras municipales” y en
el artículo 36 la promoción de la participación ciudadana. Respecto a estos aspectos se
profundizará en el módulo IV de este ensayo.
Apoyarse en la comunidad para hacer una buena gestión debería ser no sólo mandato
legal si no el modelo de gestión preferido de cualquier gerente público que se precie
de ser sensato. Ello porque el municipio es una gran empresa donde son socios todos
los habitantes del territorio y por tanto en la medida que les vinculemos a la gestión
aportarán más y de mejor forma a su propio desarrollo. En la medida que los ciudadanos
sepan que los municipios manejan recursos que son aportados por ellos mismos a través
de impuestos, tasas y contribuciones; que con dichos recursos se deben emprender
las obras que más aporten al desarrollo o priorizadas por todos; que dichas obras se
deben mantener y cuidar, etc, es seguro que tendremos mayores grados de civilidad
y compromiso con lo público. Quizás así un día comprendamos que lo público significa
que hay ciertos bienes que son de todos y no que tales bienes son de nadie, como la
mayoría suele suponer. Acudir a la comunidad significa recurrir a la fuente primaria de
nuestro poder y por tanto no es una dádiva sino una obligación con aquellos de los cuales
proviene no sólo nuestro poder formal sino, como lo hemos reiterado, los recursos que
administramos.
Adoptar formas descentralizadas y participativas para la gestión de los servicios: La
delegación a través de contratos de concesión o de gestión es otra forma de reducir el
volumen de trabajo de la gerencia municipal mediante la contratación de la gestión de
ciertos servicios con terceros. Los municipios pueden también crear Empresas de Servicios
públicos – Cap. IV Ley de Municipios- con lo cual se reduce el tamaño de la administración
y se da la oportunidad a que ciertos servicios sean manejados un poco más aparte de las
74
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
presiones políticas cotidianas. Aquí cabe observar sólo un criterio orientador: a mayor
delegación en empresas públicas, en el sector privado o grupos comunitarios, se precisa
mayor eficiencia en el gobierno municipal para ejercer el control y para convenir buenos
contratos, y no la inversa como algunos imaginan. Esto es, combatir la corrupción e
ineficiencia del Estado haciendo que delegue en el sector privado con lo cual, las más de
las veces, se agravan los problemas.
5
Usos y abusos del poder
5.1
Usos
“¿El poder para qué?”, Vieja es ya esta expresión del doctor Darío Echandía31, que en otros
tiempos fuera famosa, y que revelaba un envidiable y cándido desapego a las banales pompas
del poder público, mas no ignorancia respecto al deber que implica el desempeño de altas
dignidades del Estado. El poder público legítimo o formal, del cual somos investidos al momento
de ser electos o nombrados en cargos de dirección, debe ser utilizado para hacer el bien general
y en caso último para sancionar el no acatamiento a las normas del Estado. Dura batalla que
debemos dar a diario, con nosotros mismos, para emplear adecuadamente todos los recursos
de los cuales somos administradores y custodios; para desarrollar creativamente todas esas
atribuciones que nos han encomendado; para contribuir al crecimiento y realización de cada una
de las personas de nuestra comunidad y de aquellas que laboran en la institución que tenemos
el honor de dirigir. El poder que recibimos de nuestro pueblo, a través del proceso democrático
de elecciones o mediante la delegación debemos utilizarlo, entonces, para:
Hacer que cada peso invertido por el municipio o empresa rinda el máximo beneficio para
el mayor número de personas. Ello simple y llanamente porque los recursos son escasos y
porque tales recursos los aporta siempre, de una u otra forma, la comunidad. Es su dinero y
a ella debe volver en forma de servicios.
Destinar o priorizar recursos del erario público para los grupos vulnerables que están en
riesgo extremo como puede suceder con los ancianos, madres solteras, niños desamparados,
grupos de desplazados por la violencia, entre otros.
Lograr que las personas menos favorecidas económicamente fortalezcan su capacidad
productiva, accediendo al aprendizaje de oficios o profesiones así como a los incentivos y
apoyos crediticios, que les habiliten ganarse la vida por sí mismas.
Apoyar iniciativas generadoras de empleo sostenible, es decir aquellas que respetan el
medio ambiente y respetan la dignidad de las personas facilitándoles, además, su desarrollo
personal.
31
Político y Jurista colombiano, 1897/1989.
75
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Impedir los abusos de poder por parte de quienes por su posición económica, política o otra
índole pretendan abusar de los miembros de comunidad.
Lograr que personas o grupos desprotegidos sean atendidos por otras instancias del Estado o
canalizar sus demandas de tal modo que hallen respuesta de quienes tienen la responsabilidad
de atenderles.
Aportar a la superación de los conflictos que se presenten entre los miembros de la comunidad
aportándoles alternativas para una vida armoniosa. Los conflictos que surgen por la diferente
visión que tenemos de la realidad o la forma de abordar soluciones son normales, así debemos
entenderlo, pero lo que no es admisible es que cada vez que tengamos una diferencia de
opinión queramos acabar con la vida de los otros.
Contribuir, conjuntamente con el sector educativo y los hogares, al fortalecimiento de los
valores cívicos que rescaten la responsabilidad ciudadana frente a las obras y servicios
que el Estado gestiona o administra; frente a la protección del medio ambiente así como
en el rescate de las costumbres y rasgos culturales que dan un distintivo especial a cada
comunidad.
Lograr que todos los miembros de la comunidad tengan igualdad de oportunidades para
acceder a la educación, la salud, agua potable y demás servicios que son fundamentales para
llevar una vida digna.
Encauzar el aporte en ideas y recursos de toda la comunidad, así como los de la Administración
Municipal, hacia el logro de los objetivos y metas de desarrollo que sean acordadas en forma
participativa.
Tales algunos de los tantos usos que es posible y deseable dar al poder gerencial con miras a
lograr el bien general, tal como explicábamos al inicio del presente capítulo.
5.2 Abusos de poder
Aunque todos en algún momento hemos visto casos
de abuso del poder o lo hemos padecido en carne
propia, y por ende le conocemos de manera práctica,
bueno es que nos preguntemos desde el punto de vista
conceptual, qué es o en qué consiste el abuso del poder.
De esta forma contribuiremos a sembrar semillas de
comprensión, humildad y sensatez, para evitar caer
en este tipo de situaciones así como de conocimiento
y rebeldía para enfrentar a quienes se empecinan en
sacar provecho de sus posiciones gerenciales.
76
“El ABUSO DE PODER es aquella situación
que existe cada vez que alguien quien
tiene PODER sobre otros, (esto es,
la capacidad de imponer su voluntad
sobre esos otros) por ejemplo, debido
a su superior destreza mental, posición
social, fuerza, conocimiento, tecnología,
armas, riqueza, o la confianza que
tienen en él o élla, utiliza ese poder
injustificadamente para EXPLOTAR o
DAÑAR a ésos otros, o mediante su falta
de acción PERMITE que ésos otros sean
explotados o dañados. “
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Una primera aproximación al concepto es la propuesta por el doctor Boyle, en el recuadro, y en
la cual sólo queda aclarar si hay alguna situación en la cual sea justificable el abuso del poder.
Cuando se trata de funcionarios públicos, es claro que bajo ninguna circunstancia es admisible
que se abuse del poder. Verbigracia, cuando se trata del ejército o la policía, que se ven obligados
a utilizar la fuerza para someter a un criminal, a un vándalo que destroza los bienes públicas o a
un borracho, dichos cuerpos de seguridad deben obrar ajustados a una normas que les mandan
hacer todo lo posible para no afectar la integridad física y moral de las personas que violan las
normas o que se resisten a obedecer los mandatos del Estado.
La definición adoptada en el párrafo precedente la complementa el mismo autor de la siguiente
forma: “El abuso de poder es el uso ilegítimo del poder”. En este caso, se puede interpretar
como aquellas situaciones en las cuales sin estar investidos por el poder del Estado o formalmente
autorizados, obrando en nombre de éste tomamos decisiones que dañan a otros o actuamos en
perjuicio de los demás, situaciones que están previstas y penalizadas Código Penal Nicaragüense
en su Título VIII Capítulo I, sobre la Usurpación de de Atribuciones y Abusos de Autoridad. También
se configura abuso ilegítimo de poder cuando vamos más allá de la competencia o atribución que
nos ha sido conferida.
En términos un poco más amplios, el abuso del poder en el sector público y más concretamente
en el caso de los municipios se da cuando un funcionario público, investido del poder del
Estado, utiliza éste para explotar o dañar a otros o, pudiendo evitarlo, permite que otros sean
perjudicados en su persona o en sus bienes. En este caso, el funcionario si está investido del poder
del Estado pero lo utiliza para el mal. Bajo esta categoría caben todas las malas actuaciones
de los funcionarios públicos, ya sea que tengan poco o mucho poder, que ocupen o no cargos
directivos.
Cabe señalar que las principales situaciones que configuran abuso de poder, están tipificadas en la
ley y por ende para las mismas se contemplan las correspondientes sanciones. Algunos ejemplos
de abusos del poder público, ya sea que estén o no tipificadas en la ley, son los siguientes:
Cuando los Alcaldes y demás funcionarios públicos ponen los bienes del Estado al servicio de
sus actividades personales: por ejemplo, llevar ganado, abono y trabajadores para la finca
propia o de los amigos en los vehículos del municipio. En estos casos no solo es un abuso de
poder si no un delito contra la administración pública que es penalizado por la ley.
Cuando una comunidad a priorizado una necesidad u obra y luego el Alcalde o el Concejo
terminan aprobando otras obras, que favorecen otros intereses. También cuando se promete
a una comunidad y luego se desvían los recursos a otra.
Cuando un jefe hace esperar a la comunidad o a sus propios funcionarios durante horas y
horas o da citas que nunca cumple. Algunos mandatarios suelen escaparse por la puerta de
atrás de sus despachos para huir a grupos que les requieren. Es frecuente, también, observar
77
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
a representantes de las comunidades haciendo cola o antesala durante días y semanas para
lograr hablar con el Alcalde o Alcaldesa, que se niega a su vez, a delegar para poder dar
respuesta oportuna a su comunidad. En estos casos no es un delito pero, sin lugar a dudas,
es un abuso y una burla para la comunidad y ella así lo percibe vulnerándose de esta forma
la confianza que ésta tiene en el Estado.
Es abuso de poder cuando, consciente o inconscientemente, se asedia a colegas con
requiebros o propuestas amorosas que configuran incluso acoso sexual. En algunos casos
se hacen promesas de vinculación de personal bajo el compromiso de ceder a propuestas
sexuales lo cual configura la peor de las formas de abuso de poder. Aquí se debe recordar que
si una persona sin mando o poder dentro de la organización lanza un piropo a una compañera,
o le llama “reinita” puede ser más o menos molesto, mas o menos aceptado; pero si yo soy el
jefe y piropeo a mis subordinadas o subordinados – por inocente que sea el juego- éste podrá
ser interpretado como abuso de poder o acoso sexual. De allí que quienes asumen roles de
jefatura deban comprender que su situación cambió una vez asumieron el nuevo cargo y por
tanto deberán ser aún más respetuosos y cuidadosos con el personal que dirigen.
Es abuso de poder cuando acudimos a la cola en el Banco, o del seguro social, o del hospital y
pasamos por encima de quienes llevan horas esperando, y solamente porque somos funcionarios
con cargos de dirección somos atendidos de primero. Este tipo de comportamiento, aparte
de ofensivo, lesiona terriblemente la credibilidad de la gente. No son solamente los grandes
actos los que configuran nuestras acciones si no las pequeñas acciones de cada instante las
que dan identidad a nuestra institución y un sello personal a nosotros como gobernantes.
Es abuso de poder cuando tenemos al grupo más pobre de la comunidad esperando durante
horas ante nuestro despacho y llega el “el más rico o poderoso del pueblo” y le damos
prelación. En principio un gerente debe organizarse de tal modo que nadie tenga que
esperar mucho para ser atendido. Ni pobres ni ricos. Para eso existen mecanismos como la
delegación de funciones o instrumentos como las agendas y un adecuado manejo de citas,
desde luego con las correspondientes flexibilidades.
Es abuso de poder cuando gritamos, humillamos y ofendemos de muchas formas a nuestros
funcionarios, ya sea en público o en privado, bajo el deleznable supuesto que están atrapados
en la administración pues ante la falta de opciones laborales no pueden renunciar a sus cargos.
No hay peor signo de pérdida de autoridad que el hecho que debamos gritar y amenazar para
ser obedecidos. También es abuso cuando pretendemos que todos deben saludarnos pero
nosotros nos reservamos el derecho de contestar el saludo. Jefesuchos hay, no otro nombre
se merecen, que pasan por encima de sus funcionarios sin dignarse saludar o responder, bajo
el supuesto que no pueden con sus importantes preocupaciones. Sin ello es así bien harían en
renunciar pues significa que su capacidad está demasiado por debajo de la responsabilidad
asumida. La grandeza de alma se mide por nuestra entereza para inclinarnos ante el más
humilde de los miembros de nuestra comunidad.
78
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
El abuso del poder se da no sólo por la falta de controles legales sino por esos rasgos indescifrables
aún de la condición humana que nos impulsa, a veces, al mal o a sacar provecho de las ventajas
que en algún momento tenemos. Para hacer frente a tales impulsos, aún no se conoce medicina
infalible, pero es posible acudir a algunos mecanismos que nos ayuden a enderezar la senda
oportunamente y entre los cuales hemos seleccionado los siguientes:
La autoformación y disciplina. Cuando ya somos gerentes debemos interesarnos en
formarnos cada día como tales. Las más de las veces llegamos a la gerencia porque somos
buenos profesionales, porque hacemos carrera política o por simple recomendación. Eso
significa que no fuimos formados, necesariamente, como gerentes y por tanto debemos
llenar ese vacío mediante la lectura, el análisis de buenos ejemplos las diferentes
especializaciones que ofrecen las instituciones de educación.
Formación ciudadana: La formación como buenos gerentes empieza en nuestra formación
como buenos ciudadanos desde la escuela y hasta el final de nuestros días. Aprender
desde la temprana infancia nuestros derechos deberes y responsabilidades frente al
Estado, frente a nuestra comunidad y respecto al territorio que habitamos nos permitirá
cultivar valores que darán sus frutos en nuestra edad adulta cuando ejerzamos cargos
públicos o responsabilidades frente a la sociedad y la familia. No se debe olvidar que
tanto la corrupción como el abuso del poder son posibles cuando alguna de las partes lo
consiente. Y cuando hay el conocimiento ciudadano y un fuerte sistema de valores en
la sociedad esta clase de vicios suelen ser menores. Uno de los mayores símbolos del
subdesarrollo humano es la imposibilidad de aceptar y respetar normas de convivencia
que sean aplicables por igual a todos. En muchos de nuestros países de América Latina,
por desgracia, aún tenemos demasiada sembrada la idea que las leyes se hicieron para
quienes no pueden pagar su violación o que debe haber una ley para cada uno de nosotros
según sean nuestros ingresos y prestancia social. Aquí hay un amplio campo de formación
que debemos enfrentar a nivel personal y a nivel de nuestra comunidad.
La Participación y el Control Social: Esta es otra forma de contrarrestar no sólo el
abuso de poder si no la incompetencia o malas decisiones de la administración pública.
La legislación Nicaragüense, como ya dijimos en otros acápites, contempla múltiples
formas de control y participación social que las autoridades locales deben no sólo
respetar si no promover. Los Cabildos Municipales, los Comités de Desarrollo Municipal,
las Asociaciones de Pobladores y Gremiales, entre otras, son muchas de las formas de
organización para la participación ciudadana previstas en la Constitución Nacional y en
la Leyes Nicaragüenses. Se agregan a dichas formas la infinidad de ONG que canalizan
requerimientos o representan intereses de ciertos grupos de población.
Información y conocimiento: Aparte de los mecanismos citados para frenar el abuso del
poder, existe otro elemento fuerte de disuasión: la información. Esta se da hoy en día de
79
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
manera abundante y cada vez es más fácil para los ciudadanos acceder a ella. A modo
de ejemplo, en Nicaragua grupos cívicos como Etica y Transparencia tienen su propia
página web desde la cual da a conocer los resultados de sus investigaciones en el tema
de anticorrupción o ilustra sobre procesos de interés para la ciudadanía como la reforma
de ciertas leyes. Como esta abundan las páginas en Internet que ponen al alcance de
la gente toda clase de información sobre la administración pública. Otro tanto hacen
programas radiales, televisivos y los medios escritos y, aunque lento, el conocimiento
de la comunidad respecto al quehacer del Estado aumenta día a día. El gobernante local
no puede, por tanto, hacerse a la idea que se puede amparar en el secretismo y en la
ignorancia para abusar de su cargo.
El Sistema de sanciones. En el contexto de
la Administración Pública uno de los frenos
más efectivos al abuso de autoridad, cuando
la institucionalidad es fuerte, puede ser el
sistema de sanciones para quienes violen
la ley. Al respecto el marco normativo
nicaragüense contempla disposiciones que
tipifican los delitos contra la administración
pública así como en las sanciones para tales
faltas. A manera de ejemplo, en relación con
el abuso de autoridad, el Código Penal en
su artículos 369 tipifica estos delitos en los
términos que se ilustran en el recuadro de
esta página. El temor a la conciencia y a la
ley debería ser suficiente freno a la hora de
cometer delitos y el gerente sensato debe,
por tanto, conocer las normas para no pecar
por ignorancia.
El poder se contrarresta con poder. La
comunidad no debe perder de vista que es la
fuente primaria de la cual se alimenta el poder
de los funcionarios públicos y que como grupo
siempre podrá lograr incidir para reencausar
a quienes se salen del cauce legal.
Código Penal de Nicaragua:
Arto. 369.- Abusa de autoridad:
1.- E1 funcionario o empleado público
que, sin ser Juez, impone penas;
7.- El funcionario o empleado público
que, contraviniendo a la ley expresa
y terminantemente, no admite un
recurso legal, no lo despacha sin
justo motivo, diere lugar a que se
le forme causa de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 309 In., o
deniegue certificado de prisión o de
otro acto judicial o que se le pida
con arreglo a la ley;
13.- El funcionario o empleado que,
desempeñando un acto del servicio,
comete cualquier vejación contra
las personas o les aplica apremios
ilegales o innecesarios;
16.- El funcionario o empleado que,
de alguna manera distinta de las
expresadas en este Capítulo, violare,
sin apoyo legal, cualquiera de las
garantías individuales, consignadas
en la Constitución.
Ello significa que, en la medida en que la comunidad se organice bajo alguna de las
múltiples formas previstas en las leyes aumentará su poder para participar en los asuntos
públicos o para hacer vigilancia y control de la acción del Estado así como para frenar o
contrarrestar la acción de aquellos funcionarios que pretendan abusar de su investidura
o negarse a asumir las responsabilidades que les competen.
80
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
El gobernante debe saber, finalmente, que así como en este ensayo se escribe de manera
descarnada y abierta sobre los temas de gestión pública que venimos tratando, desde las escuelas,
pasando por los colegios y las universidades se están enseñando y debatiendo sobre estos y otros
tantos temas vinculados con la construcción de ciudadanía y gestión estatal y que por tanto
la población a la cual gobiernan no es la misma que la del siglo pasado y que la actual es más
ilustrada, más interesada en la marcha de los asuntos del gobierno y está más al tanto sobre los
medios legales que puede utilizar para hacer valer sus derechos frente a las responsabilidades
del Estado y a los abusos del funcionario público.
Pero más que acudir a la ley y a la justicia, debemos librar una dura batalla interior cada día
para obtener más altos niveles de conciencia y civilidad, que actúen como jueces interiores que
nos ayuden a discernir entre el bien y el mal, evitándonos caer en los abismos de la corrupción,
el abuso del poder y demás comportamientos delincuenciales que alteran la paz, vulnerando los
bienes, honra y dignidad de quienes han depositado su confianza y esperanza en nosotros. Sin
adentrarnos en los difíciles y abstrusos vericuetos de la ética y la moral, utilizar el poder para
el bien significa aquí, simple y llanamente, emplearlo para tomar las mejores decisiones dentro
del marco legal y de nuestra responsabilidad gerencial. Y, las mejores decisiones son aquellas
que logran el máximo beneficio, para el mayor número de personas, con el mejor manejo de los
recursos atendiendo a criterios de equidad, justicia y estricta priorización de las necesidades de
nuestra comunidad.
6 Lecturas de refuerzo y dinamica de análisis introspectivo
Lectura 1
Obligatoria
Nombre: Autoritarismo. Ideas sobre
Dimensiones Psicológicas de el Abuso
del Poder
Autor:
Benjamín Domínguez Trejo, profesor
de la UNAM – MéxicoUbicación: Texto adjunto en versión digital
Disponible en página Web:
http://www.congreso.unam.mx
Lectura 2
Recomendada
Nombre:
Por una Sociología Jurídica del Poder y
la Dominación
Autor:
Raúl Enrique Rojo
Ubicación: Ubicación: Texto adjunto en versión
digital
Disponible en página Web:
www.scielo.br/scielo.php
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Si el módulo se estudia en curso presencial, mediante la metodología AVAR u otra similar, la
lectura 1 se puede dejar como tarea para la siguiente sesión o taller de trabajo. También se
puede analizar mediante grupos de trabajo durante el evento presencial. En cualquiera de los
casos las preguntas orientadoras para el análisis son las siguientes:
1. ¿Realmente puede moderarse el poder?
2. ¿Podemos lograr qué una persona con inclinaciones autoritarias las modere o no las
ejerza en perjuicio de sus subordinados?
3. ¿Con qué variables o elementos podríamos moderar el poder?
7 Foro de refuerzo del aprendizaje
Los foros de aprendizaje se hacen con base a son preguntas orientadoras y es posible realizarlos
en el aula virtual o en las sesiones de trabajo presencial que sean programadas. En cualquiera
de los casos algunas preguntas orientadoras de los mismos son las siguientes:
Preguntas para el foro
1. ¿Cuáles de los tres conceptos de poder explicados en el presente módulo les parece
el más completo o acertado? ¿Por qué?
2. ¿Es válida en nuestros tiempos la afirmación de Lord Acton: “El poder tiende a
corromper, el poder absoluto corrompe absolutamente”? ¿Cuáles serían las razones
para que el poder tienda a corromper? ¿Qué significa corromper, en este caso?
3. ¿Cómo se podrían evitar los efectos nocivos o el mal uso que se pueda dar al poder?
4. ¿Qué mecanismos prevé el marco normativo nicaragüense para controlar los abusos
del poder? ¿Son efectivos estos mecanismos?
5. ¿Cómo se podrían mejorar los mecanismos para el control del abuso del poder?
82
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Si el los participantes en el curso realizan un foro virtual, con base en las preguntas sugeridas
en el recuadro, la organización del mismo se puede hacer con las siguientes pautas:
La coordinación del curso hará grupos de trabajo de entre 10 y 15 participantes. El tamaño
del grupo dependerá también del número total de participantes en el evento.
A cada grupo se asignará una de las preguntas sugeridas. (También se podrían asignar todas
las preguntas a cada grupo pero ello dependerá del tiempo disponible)
Entre los miembros del grupo se planteará la discusión en torno a la pregunta formulada.
Cada grupo de trabajo deberá ponerse de acuerdo en la designación de una relatoría de una
o dos personas que se encargará de la sistematización de las respuestas.
Agotada la discusión, cada grupo de trabajo deberá sistematizar las respuestas del foro y
enviarlas a la coordinación del curso para su calificación, como grupo.
La lectura obligatoria así como el texto del módulo deberán servir de insumos básicos para el
foro explicado. También se sugiere consultar algunas de las lecturas recomendadas.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
8 Bibliografía ampliatoria
1) ROJO, Raúl Enrique. Por Una Sociología Jurídica del Poder y la Dominación. Conferencia
en página web: http://www.scielo.br/scielo.php
2) TOFFLER, Alvin. El Cambio del Poder. Plaza y Janés Editores S. A. 1.991.
3) BOYLE, William Antonio, 1999. “La Rivalidad Entre Hermanos: Causas, Consecuencias, y
soluciones.” http://www.geocities.com/sibriv1/rivfrat1.html
4) CORNEJO, Miguel Angel. El Poder Transformador. Los Secretos de los Líderes de Excelencia.
Editorial Grad, S.A. de C.V. Primera Edición Noviembre de 1.996. México, D.F.
5) MONTUSCHI, Luisa. Sobre la Libertad y el Poder: del pensamiento clásico al presente..
Universidad del CEMA Argentina.
6) http://www.cema.edu.ar/publicaciones/download/documentos/280.pdf
7) WAITE, Duncan. Abuso de Poder. ��������������������������������������������������
Departamento de Gestión y Administración Educativa
8) y Servicios Psicológicos, Universidad Southwest Texas Estate-USA. Traducción Violeta
Ruiz. Universidad de Granada. Texto adjunto en versión Digital
9) ESCALERA, Javier. Sociabilidad y Relaciones de Poder. Revista Kayros Nro 6. Revista de
Temas Sociales de la Universidad de San Luis-Argentina. http://www2.fices.unsl.edu.
ar/~kairos
Frase para recordar
Los verdaderos gobernantes apenas son conocidos por sus seguidores.
Cerca de ellos se encuentra los líderes que la gente conoce y admira;
Después de éstos, aquellos a los que temen;
Después de éstos, aquellos a los que desprecian.
No dar confianza, es no recibir confianza.
Cuando se hace bien el trabajo, sin alboroto ni ostentación,
La gente corriente dice: “¡Oh, lo hemos hecho!”
L a o Ts e
84
Módulo
2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Módulo
¿Cuáles son las caracteristicas
sobresalientes del municipio o empresa
pública que yo dirijo?
3
Contenido
1. Objetivo del módulo
87
2. Visión integral e ingradora del municipio enfoque gerencial
87
3. Competencias municipales
104
4. Origen, uso y programación de los recuros públicos
134
5. Marco organizativo y normativo para la gestión de los servicios públicos
141
6. Lectura de refuerzo y dinámica de análisis introspectivo
147
7. Trabajo en grupos
148
8. Bibliografía ampliatoria
149
Frase para Recordar
“Un hombre – o una mujer- es la suma de sus actos, de lo que ha hecho o de lo que puede
hacer. Sólo eso.”
André Malraux
85
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
86
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
1 Objetivo del módulo
Al finalizar el estudio del presente módulo se espera que los participantes en el proceso de
aprendizaje gerencial hayan logrado los siguientes propósitos:
Conocer a cabalidad cuál es la finalidad para la cual fue creada la institución o empresa
que dirige y las facilidades para alcanzar dicha finalidad, conforme a su respectivo marco
normativo así como a las potencialidades y restricciones que presenta el contexto.
Compartir un enfoque integral e integrador de los municipios y las empresas públicas de
tal modo que con indicadores y datos básicos puedan tomar las mejores decisiones para
las áreas de gestión de la institución que dirigen;
Profundizar en el contenido y alcance de las principales competencias de los municipios
relacionada con el manejo de los recursos, la planificación y la prestación de servicios
públicos.
Explorar el marco institucional y normativo que sustenta las principales competencias de
los municipios y empresas de servicios públicos municipales en Nicaragua.
2 Visión integral e integradora del municipio
–enfoque gerencial2.1 Introducción
Una de las capacidades que deben cultivar los gerentes es la de mirar a su municipio o empresa en
relación con el contexto local, micro regional, departamental, nacional e internacional. Ello se
traduce, en la práctica, en la habilidad para identificar recursos y restricciones propias así como
aquellas variables del contexto que representan potencialidades, amenazas o condicionantes
que pueden incidir positiva o negativamente en el desarrollo del municipio o empresa pública
que dirigimos. Lo anterior no sólo por las amenazas y oportunidades de la globalización si no
porque todos los sistemas que habitan la tierra están directa o indirectamente interrelacionados
y por tanto siempre nos veremos afectados por aquello que suceda dentro y fuera de nuestra
realidad local.
Aparte de lo anterior, los gerentes deben fortalecer su capacidad para dirigir a su organización
en forma integral e integradora. Es decir, visualizando todas sus partes principales y uniéndolas
en torno a propósitos compartidos de desarrollo. Esta habilidad la deben cultivar no sólo los
altos niveles gerenciales si no también los mandos medios de tal modo que no manejen sus áreas
funcionales como islas de poder que en vez de aportar al logro de los objetivos dificultan la
marcha de la institución.
87
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Por otra parte, dada la complejidad del municipio y empresas públicas, así como la de las
instituciones con las cuales interactúan se hace casi imposible manejar, desde las posiciones
gerenciales, todo al detalle y por tanto se debe contar con enfoques, instrumentos e indicadores
que faciliten la tarea de interrelacionar las áreas funcionales de la entidad así como a ésta con
su medio con el fin de proponer opciones o caminos hacia el desarrollo, sacando lo mejor de
cada uno de los elementos que configuran a la entidad y a su contexto.
Tales los tópicos de los cuales nos ocuparemos en este módulo, de manera introductoria en cada
caso pero con especial énfasis en cuatro de las grandes responsabilidades de los municipios:
la planificación y el ordenamiento del territorio, la promoción del desarrollo económico, la
construcción de infraestructura y la gestión de servicios públicos. Se abordarás desde luego
como complemento la gestión de los recursos para hacer frente a los cuatro bloques de
responsabilidades señaladas. Para cada uno de los temas tratado se buscará siempre el máximo
de aplicación práctica a los conceptos, enfoques e instrumentos bosquejados.
2.2 Un repaso al concepto gerencial del municipio
Como gerentes públicos o tomadores de
decisiones, antes que encerrarnos a gobernar
desde nuestros escritorios o dejarnos atrapar
por los asuntos burocráticos debemos, en primer
lugar, echar un vistazo a nuestro alrededor
para ver las características de ese territorio
cuyos asuntos de interés general o público nos
corresponde administrar así como examinar
sus relaciones e interacción con el contexto
y las oportunidades o restricciones que éste
presenta.
“El “municipium” es territorio, población,
cultura y gobierno local autónomo, según la
práctica histórica.
Como institución es anterior a los Estados
nacionales. Constituye un hábil medio para
sostener la unidad nacional, haciéndola
descansar en la operación de gobiernos
locales autónomos, cercanos a los pueblos”
Mario Rosales
Gobiernos Locales y Desarrollo Humano
Sustentable.
El municipio, además de ser célula territorial político administrativa del Estado, como rezan
casi todas las leyes sobre estos entes territoriales, es una unidad con identidad geográfica,
poblacional y económica propia, tal como lo resume Mario Rosales en el recuadro de esta página.
Esto es, una entidad con unas características en cada uno de tales aspectos básicos que le dan
un sello particular que lo diferencian de otros municipios o lugares de la tierra y que a su vez se
pueden constituir en potenciales para fines de atracción de inversiones o como lugar ideal para
radicarse y llevar una vida apacible y digna.
Para facilitar su análisis el municipio se puede esquematizar32, en una primera aproximación, como
una entidad con los cuatro componentes principales referidos: un territorio con determinados
Aquí se debe recordar que la realidad no es ni tan redonda ni tan cuadra como aquí se presente y que los esquemas son sólo formas sencillas para
aproximarnos a ella y ver aquellos elementos en los cuales no interesa hacer énfasis.
32
88
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
recursos; una población o capital humano con valores, necesidades y capacidades; una economía
local con mayor o menor posibilidad de generar empleo y riqueza; un gobierno que administra
los asuntos de interés general. Tales rasgos fundamentales del municipio se pueden visualizar
en la forma que lo ilustra el esquema 01 de la página siguiente y el contenido y alcance de cada
uno de ellos se resume brevemente en los siguientes términos:
Esquema 01
Elementos básicos del municipio
La Gente
La Economía
Cuántos somos? Mujeres,
hombres, niños y niñas,
jóvenes, adultos, ancianos y
ancianas.
Cómo somos? Nuestros valores,
costumbres, cultura.
Dónde estamos? En el campo,
en la ciudad, en el tugurio,
en otras ciudades, emigrados,
desplazados.
De qué vive la gente? Lo que
se produce, el empleo, los
ingresos...
Cómo vive la gente? Pobreza,
acceso a servicios, vivienda, etc.
Con qué recursos contamos?
Naturales, tecnológicos,
turísticos, empresas,
inversionistas...
El territorio
Cuánta tierra? Áreas cultivadas, recursos naturales explotables con,
apego a normas ambientales,
Cuánta agua? Potencial hídrico, protección de las cuencas, humedales y
agua subterránea.
Cuántos bosques? Áreas que son o deberian declararse reservadas...
Cuánta fauna? Especies que quedan y se deben proteger...
EL GOBIERNO MUNICIPAL
89
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El Territorio: Las características geográficas y los recursos naturales son el punto de
partida y base sobre la cual se asienta la economía local y de allí la importancia de su
conocimiento. No obstante ello se debe recordar que tales aspectos, si bien contienen
condicionantes y potencialidades, no son determinantes en la construcción del desarrollo,
como lo pueden demostrar aquellos países que sin contar con materias primas ni mayores
ventajas desde el punto de vista de los recursos naturales son hoy potencias mundiales
como son el caso de Japón o Suiza33, entre muchos ejemplos.
Cuando intentamos planificar el desarrollo de nuestro municipio, o simplemente iniciar
una actividad productiva, entendemos al fin para qué sirven las clases de geografía que
a veces no nos gustaban en el colegio. Es entonces cuando estamos obligados a formular
y obtener respuestas a preguntas como las siguientes:
¿Con cuanta tierra en total cuenta nuestro municipio?
¿Qué áreas están cultivadas y con qué clase de cultivos?
¿Con qué recursos naturales explotables cuenta el municipio, dentro de estrictas
normas de protección, conservación y recuperación del medio ambiente?
¿Cuál es el potencial hídrico del municipio y cómo se están protegiendo o se pueden
proteger el micro-cuencas, humedales y agua subterránea?
¿Cuál es la vocación o para qué son mejores las tierras municipales?
¿Qué áreas son o deberían declararse reservas naturales para efectos de proteger el
suelo, las aguas, los bosques y la fauna?
¿Cuánta área desértica posee nuestro municipio cómo se podría recuperar?
¿Cuántos humedales posee nuestro municipio y cómo se pueden conservar?
¿Cómo afecta el cambio climático al municipio?
¿Cómo avanza el proceso de desertificación y cómo se podría detener?
Cuántas actividades industriales y artesanales hay? Cuáles se podrían promover?
Etc.
33
Ver. Un Reflexión Sobre la Importancia de la Actitud y los Valores. Lectura Anexa.
90
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
La Economía Local: entendida ésta como la combinación continua de recursos materiales
y financieros con las capacidades humanas para la generación de bienes necesarios para
una vida digna, es la columna vertebral sobre la cual se yergue la posibilidad de existencia
de los municipios así como las restantes formas de organización de los seres humanos.
Sin posibilidades ciertas de contar con unidades productivas que generen empleo, que
a su vez garanticen los ingresos o bienes indispensables para la vida, es inútil hablar de
municipios e incluso los Estados serían tan solo un remedo de ello pues dependerían por
completo de los créditos internacionales y la no menos costosa caridad internacional,
como ya sucede con muchos países del mundo.
La riqueza de los Estados depende de la riqueza de sus ciudadanos y por tanto es de suma
importancia que aquellos faciliten las condiciones para que haya el correspondiente
desarrollo socio económico. De allí que una de las preocupaciones más relevantes del
gobierno municipal, dentro de su órbita de competencias deberá ser el plantearse, en
relación con la economía o medios y formas de vida de la gente que habita el municipio,
preguntas como las siguientes:
¿De qué vive la gente que habita nuestro municipio?
¿Cuál es el nivel de ingresos de la gente?
¿Cuáles son las potencialidades económicas del municipio?
¿Qué potencialidades ofrecen los municipios vecinos, otros Departamentos u otros
países para la producción de nuestro municipio?
¿Cuánto son los desempleados ahora y cuántos tendremos en los próximos años?
¿Cuántos son los pobres o los que están en condiciones de miseria ahora o lo estarán
mañana si no hacemos nada para evitarlo?
¿Cómo puedo fomentar el desarrollo económico del municipio para que todos puedan
generar ingresos y vivir en condiciones dignas?
Cómo puede el municipio a que hay redistribución del ingreso o disminución de las
brechas de inequidad social, sin desestimular a los sectores productivos?
La Gente: En todas partes se lee que la gente es el recurso más importante ya sea que se
trate de una empresa como de un municipio. Incluso se han acuñado expresiones para dar
realce al término y se habla de capital social, talento humano, de clientes y, en últimas,
de comunidad. No obstante todos esos nombres dados a la gente -no exentos de carga
ideológica- es bien cierto que las más de las veces ésta se siente engañada y cuando no
91
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
víctima del Estado. De allí que si de verdad queremos incidir en su desarrollo debemos
empezar por conocerla indagando aspectos como los siguientes:
¿Cuántos hombres y mujeres habitan el territorio? ¿Cuáles son sus intereses y
necesidades?
¿Cuántos niños y niñas hay? ¿Cuáles son sus intereses y necesidades?
¿Cuántos ancianos y ancianas hay? ¿Cuáles son sus intereses y necesidades?
¿Cuáles son los niveles educativos?
¿Qué alternativas de vida o de trabajo genera la educación?
¿Cuántos profesionales o técnicos se forman en el municipio?
¿Cuántos profesionales o técnicos viven en el municipio?
¿Cómo está organizada la comunidad?
¿Cuántos gremios profesionales y económicos existen?
¿Qué riesgos amenazan a cada uno de los grupos de población: pobreza, inseguridad,
drogadicción, enfermedades?
¿Cuáles son los rasgos y manifestaciones culturales predominantes?
No se quiere significar con todo lo expuestos hasta aquí que los gerentes públicos locales
deban tener toda esa información en su cabeza pero si preocuparse porque la comunidad
sea consultada sobre dichos términos; que la información exista en algún lugar, que
sea accesible y sobre todo procurar utilizarla durante el proceso de planificación del
ordenamiento territorial y del desarrollo municipal así como en las restantes decisiones
vinculadas con la construcción de un futuro mejor para el municipio.
Tampoco se han hecho aquí todas las preguntas posibles que sobre cada uno de los tres
elementos municipales hasta aquí explicados es posible formular. Cuando hablemos de
la formulación de Planes de Desarrollo surgirán otras que complementarán lo aquí dicho
y en la práctica del gobierno local, sin lugar a dudas, surgirán día a día interrogantes
que tendremos que enfrentar. El cuarto elemento constitutivo del municipio, el gobierno
municipal, se explica en el numeral siguiente.
92
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
2.3 Visión integral e intregradora de la administración municipal
En el numeral anterior vimos al municipio desde
el punto de vista de tres de sus principales
componentes: lo territorial, lo económica y la
población. En este numeral lo examinaremos en
su calidad de división político administrativa del
Estado enfatizando en aquellos elementos que le
da vida como gobierno municipal. Conforme a lo
expresado en el párrafo precedente, así como con
la definición legal reproducida en el recuadro, el
municipio es una forma de expresión del poder del
Estado, a través del cual se ejecutan los mandatos
de éste con el fin de contribuir al bienestar
general y al mejoramiento de la calidad de vida
de la población de su respectivo territorio. No es
suficiente, sin embargo la definición meramente
legal del municipio y de allí que sugerimos ampliar
el alcance de tal definición en los términos
expresados en el esquema 02, de tal modo que
el gerente público pueda identificar claramente
aquellos rasgos claves que dan sello especial al
gobierno municipal.
Arto. 1
El territorio nacional
para su administración, se divide en
Departamentos, Regiones Autónomas de
la Costa Atlántica y Municipios. Las Leyes
de la materia determinan su creación,
extensión,
número,
organización,
estructura y funcionamiento de las
diversas circunscripciones territoriales.
El Municipio es la unidad base de la
división política administrativa del país.
Se organiza y funciona con la participación
ciudadana. Son elementos esenciales del
Municipio: el territorio, la población y su
gobierno.
Los Municipios son Personas Jurídicas de
Derecho Público, con plena capacidad
para adquirir derechos y contraer
obligaciones.
Ley de Municipios de Nicaragua – 40 y 261
de 1.998
Como podemos apreciar en el esquema 02 el municipio, desde el punto de vista político
administrativo, es una construcción enteramente social: nace de la comunidad, de la cual emana
el mandato o poder a unos funcionarios para que dispongan de unos recursos e instrumentos
de gestión para la provisión directa o indirecta de determinados bienes y servicios de interés
general. Pero aparte de ello, el municipio está inmerso dentro de un contexto político, social,
ambiental, legal, económico, tecnológico –entre otros aspectos- que le condicionan y a la vez
ofrecen oportunidades. Veamos por partes.
93
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 02
Enfoque integral e integrador del municipio
CONTEXTO
LEGAL
CONTEXTO
ECONOMICO
CONTEXTO
AMBIENTAL
CIUDADANOS = ELIGEN Y OTORGAN EL PODER
C
ALCALDE / CONCEJO
O
BUROCRACIA MUNICIPAL
M
U
N
I
D
A
PLANIFICACION
DEL TERRITORIO
CONSTRUCCION DE
INFRAESTRUCTURA
PROMOCION DEL
DESARROLLO
GESTION DE
SERVICIOS PUBLICOS
D
CLIENTES O USUARIOS
CONTEXTO
POLITICO
CONTEXTO
TECNOLOGICO
C
O
N
T
R
I
B
U
Y
E
N
T
E
CONTEXTO
SOCIAL
El Poder o Mandato:
La gente es la fuente del poder del cual son investidos los gobernantes del municipio, a través
del voto popular; y, cuando hacemos uso de tal derecho nos llaman ciudadanos. Es elemental,
entonces, comprender que nos debemos a los electores pero no sólo a quien votó por nosotros si
no a toda la población. Ello porque quienes optaron por otras alternativas simple y llanamente
estaban haciendo uso de las reglas del juego democrático que permite y alienta la postulación
de varias opciones. Si no fuese así, como ya lo explicamos en otros textos, estaríamos ante
un régimen totalitario. No se debe castigar, por tanto, a quienes no estuvieron a favor de
nuestra candidatura y, por el contrario, si somos inteligentes deberemos ganarnos su confianza y
adhesión para nuestra carrera política. Vale aquí repasar y recordar lo escrito respecto al poder
en el módulo anterior.
94
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Los Funcionarios
Alcaldes y concejales reciben el mandato directo del pueblo para que cumplan con los objetivos
de desarrollo que hayan planteado en sus programas de gobierno; los gerentes de empresas, los
mandos medios y demás funcionarios, a su vez, reciben por delegación de las citadas autoridades
y a través del nombramiento el respectivo mandato para la toma de decisiones en las áreas bajo
su responsabilidad o para cumplir con las funciones que les sean asignadas.
De la gente o comunidad salen los gobernantes y la restante burocracia que materializa a la
institución municipal la cual, sabemos, es sólo una entelequia jurídica que adquiere realmente
vida y sentido cuando es llenada con el correspondiente recurso o talento humano. Siguiendo
esta sencilla lógica entenderemos por qué para tener un mejor gobierno necesitamos, en forma
paradójica, contribuir con estrategias para tener también una mejor población:
Con más altos estándares de educación
Con elevando compromiso social, ambiental e institucional
Con una sólida base de valores que frenan la corrupción, la violencia y la intolerancia
Con fuentes de trabajo que les posibiliten los ingresos para una vida digna
Que sabe elegir a sus gobernantes y les exige responsabilidad frente a sus compromisos
ue participa activamente en la definición de los destinos de su municipio a través del
Q
proceso de planificación y demás mecanismos previstos en la Ley
ue participa activamente en la veeduría y control de la gestión pública, dentro de los
Q
cauces de la Ley.
ue contribuye al cuidado de los bienes y servicios públicos porque sabe que ha aportado
Q
para éstos y que por tanto son de todos.
ue contribuye con el pago de sus impuestos y tasas de servicios y por tanto exige también
Q
respuestas a su municipio.
Los Recursos
La gente, como lo ilustra el esquema 02 que venimos comentando, es también la fuente de
los recursos con los cuales funcionan los municipios, aportados a través de impuestos, tasas
y contribuciones. En este caso nos llaman contribuyentes o suscriptores, según sea el caso.
95
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esta es otra razón poderosa por la cual la administración municipal se debe enteramente a su
población. No importa que la gente pague los impuestos en otras partes y que luego nos lleguen
en forma de transferencias, o que sean créditos que luego se deben pagar o que los recursos
provengan de las riquezas naturales cuya explotación se reserva el Estado para luego redistribuir
a través del gobierno nacional.
Y si la gente es quien aporta o debe aportar para el sostenimiento del municipio entonces debemos
entender por qué debemos fomentar la economía local: porque a una población empobrecida
no se le puede cobrar y por el contrario, se tendría que subsidiar y…¿con qué pagaremos los
subsidios si no tenemos ingresos? Aquí se presenta un círculo vicioso que sólo se puede romper
planificando estrategias de apoyo para que la población pueda generar riqueza. No es solución,
tampoco, llenar de burocracia a la administración pública pues de esta forma se resuelve el
problema a unos pocos, se malgastan los recursos y se hace más lejana la posibilidad de proveer
los bienes y servicios de interés general que las comunidades reclaman.
Los Bienes y Servicios
La gente, finalmente, es la receptora de los bienes y servicios que suministran directa o
indirectamente los municipios. También es la gente la que sufre las consecuencias de malos
servicios o ausencia total de los mismos. Aquí somos llamados usuarios, siguiendo la lógica del
esquema 02. Pero…en qué consisten esos bienes y servicios públicos municipales?
Los principales productos generados por las organizaciones públicas son bienes y servicios
públicos. A nivel general, los servicios públicos engloban todas las prestaciones de interés general
ejercidas bajo el amparo de los poderes públicos y originados en los preceptos constitucionales y
legales, de los respectivos países. En el caso de Nicaragua, el Instituto Nicaragüense de Fomento
Municipal – INIFOM- define a los servicios públicos municipales de la siguiente manera:34
“Los servicios municipales son todas las actividades realizadas por las Alcaldías de manera
uniforme y continua, o bien de los particulares mediante concesiones, arriendo o reglamentación
legal dada por la Alcaldía, enmarcadas dentro de las competencias que les atribuye la ley de
municipios, destinadas a satisfacer necesidades públicas, mejorar las condiciones higiénico
sanitaria y la conservación del medio ambiente y los recursos naturales en su circunscripción
territorial.”
Esos bienes y servicios, en el caso de Nicaragua, como lo muestra el esquema 02 y para
efectos de una mirada gerencial integral, se pueden agrupar en cuatro grandes paquetes de
responsabilidades:
Cartilla de para la elaboración de Diagnósticos y Planes de Mejoramiento de SM, Unidad de Servicios Municipales, INIFOM, documento mimeo, marzo
2006.
34
96
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
De planificación y ordenamiento del territorio: los bienes y servicios vinculados con
esta responsabilidad municipal, tienen como propósito principal proteger la vida y el
bienestar de sus habitantes fijando normas que les indiquen en qué lugar pueden localizar
las viviendas y las actividades productivas; qué criterios técnicos se deben respetar para
que haya seguridad en sus viviendas y demás construcciones; las áreas protegidas y los
controles para que no se atente contra el medio ambiente; las áreas de expansión y los
usos que se pueden dar a los suelos urbanos, el perímetro urbano y de los servicios entre
otros.
De promoción del desarrollo local: esta responsabilidad abarca casi todos los ámbitos
de la vida social, económica y cultural de los habitantes del territorio y por tanto abre
un espectro amplio de posibilidades para que los gerentes públicos pongan a prueba su
capacidad en el liderazgo para hallar alternativas de superación. Promover la economía
local; apoyar iniciativas tecnológicas, facilitar alianzas para la inversión o la apertura de
mercados a los productos locales; incentivar el asociativismo e iniciativas macro y micro
empresariales; son algunas de las formas como se puede incidir en este campo.
De construcción y mantenimiento de obras públicas: Al municipio corresponde
la construcción y mantenimiento de obras para toda la infraestructura requerida
por los servicios públicos de saneamiento básico, rastros, plazas de mercado, obras
viales, instalaciones deportivas, entre otras, tal como lo ilustra el esquema 04. Esta
responsabilidad las asume el municipio ya sea directamente o a través de las empresas y
demás modalidades de gestión delegada o tercerizada.
De la gestión de servicios públicos: Igual que sucede con las obras de infraestructura
pública, los municipios nicaragüenses prestan directa o indirectamente un importante
número de servicios públicos – con excepción de agua y tratamiento de aguas residualesque técnica y racionalmente son posibles prestar desde el nivel local, tal como lo ilustra
el esquema 04 mas adelante. Cada uno de estos servicios tiene diferentes etapas en
su gestión desde la planificación, formulación de proyectos, ejecución de obras de
construcción, ampliación, remodelación o mantenimiento y posterior gestión rutinaria
de los mismos.
Mirada de esta forma la administración municipal, entendemos por qué la participación ciudadana
no puede ser una simple dádiva legal o un formulismo burocrático. Ella es en verdad un derecho
legítimo que deben hacer valer todas las comunidades puesto que son las socias naturales de esa
gran empresa que se llama municipio.
97
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
2.3 El municipio en el contexto regional, nacional e internacional
Dijimos en el numeral 2.2 de este capítulo, en palabras en extremo simples, que el municipio
es un territorio, gente y medios de vida o economía. Sobre esta sencilla base se levanta tanto
el andamiaje de lo público y lo privado como de las relaciones entre los seres que habitan este
territorio así como de éste con otros municipios, los Departamentos y el resto del mundo. Es
decir, el municipio no está flotando solitario en el espacio si no que está acompañado de otros
entes, de denominación humana, pero reales en su existir tanto como en las influencias que
puedan ejercer sobre nuestro territorio, su economía y su desarrollo y por ende sobre nuestras
vidas.
Si pudiésemos asimilar a nuestro municipio con una visión de un pequeño conjunto de astros
flotando en el espacio sideral, lo veríamos quizás como lo representamos en el esquema 03. Es
decir, como un pequeño punto junto a otros puntos, contenidos por esferas más grandes y así
hasta llegar al plano más remoto, que para los fines de esta disertación serían los otros países
del continente americano y de otros continentes.
Ahora bien, dada la cercanía que ofrecen las comunicaciones, la apertura de los mercados, los
flujos migratorios y la incidencia que tienen las decisiones económicas que se toman fuera de
nuestro municipio, de nuestro país e incluso de nuestro continente, lo que sentimos todos los
días es que lo sucede muy lejos de nosotros afecta nuestra vida cotidiana. Así por ejemplo,
la construcción de una gran represa en China, encareció el hierro y el cemento en el resto
del mundo; el alza del petróleo golpea sin cesar el bolsillo de toda la gente en todas partes
y las oscilaciones de la bolsa de valores en Nueva York, terminan hundiendo en la ruina a los
caficultores de nuestros países y con ello aumentando la pobreza, que finalmente se ve y se
siente en los territorios de los municipios.
98
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Esquema 03
OTROS
PAISES
Relación del municipio con el contexto
OTROS
PAISES
LA NACION
LA NACION
LA NACION
OTROS
PAISES
DEPARTAMENTO
OTROS
PAISES
Esta visión, muy seguramente, la tienen la mayoría de los gerentes públicos y por tanto aquí sólo
se la presenta en forma esquemática para efectos de resaltar la importancia de las relaciones,
interacciones, potencialidades y restricciones que nuestro municipio puede tener con estos
diferentes mundos.
99
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
a.
Nuestro municipio y los municipios vecinos:
El primero y más importante vínculo para un municipio, al igual que en la vida personal,
son los vecinos. Y con ellos podemos tener una relación distante o una relación cercana. Y,
tratándose de municipios, lo más recomendable es que la relación no sólo sea cercana sino
de muto beneficio para todos los municipios que comparten límites o intereses comunes. Aquí
cabe recordar que los linderos entre un municipio y otro no son una línea de separación si no
de unión en la cual confluyen los intereses de las partes. Como gerentes, entonces, debemos
analizar la relación de nuestro municipio con los municipios vecinos con el propósito de:
Identificar acciones que se puedan adelantar conjuntamente en pro del desarrollo
conjunto de los municipios;
Establecer posibles asociaciones, acuerdos o convenios para la prestación de servicios
o construcción de obras de interés común. Hay que recordar aquí que los municipios
pueden conformar además asociaciones o mancomunidades tal como lo consagran los
artículos 6 y 12 de la Ley de Municipios de Nicaragua.
Identificar las microcuencas y demás áreas naturales cuya protección, conservación o
recuperación podrían asumir conjuntamente con los municipios vecinos.
Examinar posibles complementariedades o roles que pueden asumir cada uno en el
desarrollo económico local de acuerdo a vocaciones y potenciales productivos.
b.
Nuestros municipios y las Regiones Autónomas y Departamentos:
El municipio, dado que está inserto dentro de una relación Regional y Departamental es
afectado por lo que en estos niveles territoriales se haga o deje de hacer. En el caso de
las dos Regionales Autónomas de Nicaragua, en cuanto funcionan como niveles de gobierno
regional, enmarcan directamente el accionar municipal. En el caso de los Departamentos,
aunque no son niveles de Gobierno, cuentan con delegaciones o representaciones del
Gobierno Nacional, con las cuales se debe coordinar y complementar el quehacer de cada
municipio. En estos niveles, en síntesis, se toman decisiones que afectan la infraestructura
del territorio Regional o Departamental – que es el mismo de los municipios- y que pueden
contribuir a generar desarrollo o dificultarlo. Así por ejemplo, cuando un Departamento
apoya la pavimentación de una vía que une con otro Departamento, es claro que puede estar
abriendo un amplio espectro de posibilidades de desarrollo para sus municipios pero puede
estar también añadiendo nuevos problemas. Por las razones anotadas, en relación con la
Región o el Departamento al cual pertenece nuestro municipio la gerencia debe ocuparse,
entre otros aspectos, de:
100
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Participar en el proceso de planificación de la Región y del Departamento de tal modo
que en la visión de desarrollo, en los objetivos y metas que éste acuerde se puedan
tener en cuenta no sólo pequeños proyectos municipales si no aquellas inversiones de
interés microregional o proyectos supramunicipales que contribuyan a los objetivos de
desarrollo de nuestro municipio.
Participar en el proceso de programación de inversiones Regionales y Departamentales
de tal modo que las obras que puedan ser priorizadas y cofinanciadas por éste sean
incorporadas en los respectivos presupuestos. En estos casos, lo ideal es que los municipios
se anticipen y les tengan propuestas a las Regiones y los Departamentos mucho antes que
éstos les convoquen a su proceso de planificación.
Gestionar la asistencia técnica que el Gobierno Regional o entidades delegadas en los
Departamentos, puedan ofrecer a través de sus Secretarías de Asuntos Municipales,
las Asociaciones Departamentales de Municipios y demás Ministerios o Secretarías en
aquellos temas que son de interés para el municipio en cuanto a su fortalecimiento
institucional.
Constituir alianzas con otros municipios para realizar propuestas mancomunadas a la Región
o al Departamento35 para proyectos de alcance microregional o supramnunicipal.
Ejecutar por delegación o conjuntamente con el Departamento aquellas obras que sean
aprobadas con cofinanciamiento de éste.
Proponer a la Asamblea Departamental, a través de los respectivos canales políticos
ordenanzas o medidas encaminadas al fortalecimiento o promoción del desarrollo de
nuestro municipio.
c.
Nuestros Municipios y la Nación:
A nivel de Gobierno Nacional se toman las decisiones macro que afectan grandemente la
vida del municipio y sobre las cuales se tiene, las más de las veces, muy bajo o casi nulo
poder de influencia. Cuando el gobierno nacional decide gestionar una ley para recortar o
modificar las transferencias; cuando restringe las posibilidades de cofinanciación de obras
otras instituciones; cuando firma un tratado de libre comercio, aprueba políticas en las
cuales se priorizan ciertos sectores o servicios, etc, está afectando la vida municipal ya sea
en forma positiva o negativa.
No obstante el bajo poder de influencia que se pueda tener sobre la mayoría de las decisiones
nacionales, los municipios debidamente agrupados en la Asociación de Municipios de
35
Con la expresión Departamento nos referimos aquí a las instancias desconcentradas del Gobierno Nacional en dichos territorios.
101
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Nicaragua – AMUNIC- o por intermedio de las Asociaciones Departamentales, pueden aportar
a la construcción de decisiones que les favorezcan o hacer frente a los efectos de políticas o
medidas aprobadas mediante iniciativas como las siguientes:
Proponer iniciativas para fortalecerse como gremio nacional a través de la AMUNIC de tal
modo que pueda presionar, negociar e incidir en algunas de las medidas que el gobierno
nacional pretenda aprobar y que puedan afectar negativamente a los municipios.
Proponer iniciativas para fortalecerse como gremio regional y departamental o
microregional – a través de las Asociaciones regionales o departamentales- de tal modo
que pueda presentar iniciativas conjuntas al Gobierno Nacional para la solución de
problemas comunes o para abordar iniciativas de desarrollo.
Presentar propuestas de financiamiento y asistencia técnica a las entidades del Estado
responsables de este tipo de apoyos: INIFOM, los Ministerios, las universidades, entre
otras. Aquí cabe resaltar cómo estas instituciones, las más de las veces, o tienen una
baja demanda para sus programas o la demanda que hacen los municipios es endeble y
mal formulada.
Formular estrategias para contrarrestar los efectos de ciertas decisiones nacionales que
afectan la vida local. Volviendo al ejemplo del tratado de libre comercio, una vez aprobado
es claro que hay que prepararse para contrarrestar sus efectos o aprovechar sus ventajas
y ello se puede lograr contribuyendo al fortalecimiento del gremio productivo local con
asistencia técnica; la facilitación de información acerca de las exigencias del mercado
internacional, redes de comercialización, fuentes de financiamiento, la suscripción de
alianzas, entre otros mecanismos.
Formular y presentar al Gobierno Nacional proyectos de carácter supramunicipal
conjuntamente con otros municipios y con los Gobiernos Regionales y los
Departamentos.
d.
Nuestros Municipios y el Resto del Mundo:
Al igual que lo explicado para el nivel Nacional, las decisiones que se toman en otras países o
los acontecimientos que acaecen en éstos afectan en menor o mayor medida a los municipios.
Muy conocido es el antiguo ejemplo de las heladas en Brasil las cuales significaban bonanza
para otros países cafetaleros. Hoy, debemos estar conscientes que no podemos vivir de los
accidentes de la naturaleza ni de las desgracias de otros países y que por tanto debemos
planificar cómo podemos relacionarnos con esos otros países y cómo generar ventajas
competitivas. La globalización, como se dijo en capítulos anteriores, es un fenómeno que se
abre paso en todo el mundo y por tanto deberemos aprender a sacar ventajas de la misma y
a hacerle frente a sus efectos.
102
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Los mercados para los productos de nuestro
municipio, los insumos que se requieren, las
oportunidades para vender los atractivos
turísticos, la tecnología y el conocimiento
que nos puede ayudar a superar nuestros
problemas, etc están allende las fronteras de
nuestro territorio local y a veces de nuestro
país. Y, es parte de nuestra responsabilidad
como gerentes públicos locales apoyar al sector
privado o asociaciones comunitarias para que
puedan sacar ventajas de tales potencialidades
o para enfrentar las posibles amenazas.
TODO ES SEGÚN EL COLOR…
Cuenta Anthony de Mello que a la entrada de
una aldea estaba sentado un anciano cuidando
a su nieto que jugaba a la orilla del camino.
Un extranjero que pasaba le preguntó:
Cómo es la gente de esta aldea, anciano?
Cómo es la gente del lugar de donde Usted
viene? – replicó aquel sin inmutarse.
La gente de donde yo vengo es toda mala,
perversa y deshonesta – murmuró el
caminante, con gesto despectivo.
Aparte de lo anterior, las organizaciones de
cooperación internacional, las universidades,
los hermanamientos entre municipios son
mecanismos importantes para canalizar asistencia
técnica y recursos para nuestros municipios,
razón por la cual debemos estar atentos con el
fin de canalizar algunas de nuestras demandas
o para hallar apoyo a iniciativas de gremios y
grupos comunitarios locales.
Así es la gente de aquí – Dijo el anciano y
despidió al viajero.
Con el conocimiento del municipio o nuestra
empresa y su contexto, para rematar en esta
parte, sucede lo mismo que lo relatado por
Anthony de Mello en el recuadro. Somos lo que
llevamos por dentro y ello aplica a nuestra
formación como personas, como profesionales
y como gerentes. Es decir, en la medida que
tengamos buena formación tendremos más
opciones para identificar o sacar provecho de
las oportunidades que nos ofrece el mundo
que nos rodea. Por el contrario, si tenemos
poquísima o muy deficiente información y,
aparte de ello estamos llenos de prejuicios
que nos inducen a encontrar sólo los aspectos
negativos de nuestro contexto o de los demás,
pues siempre estaremos navegando en medio
de fantasmas y visiones de horror que nos
impedirán hallar salidas creativas o novedosas
a nuestros problemas.
Así es la gente de esta aldea- comentó el
anciano sonriendo y lo despidió.
Más tarde pasó otro extranjero e hizo
similar pregunta y el anciano repitió la
fórmula:
Cómo es la gente de donde Usted viene?
Ah, - dijo el viajero suspirando- Es la mejor
gente del mundo, bondadosa, generosa y
honesta.
El niño que había escuchado toda la escena se
dirigió a su abuelo:
Pero abuelo, Usted me enseñó a no
mentir y sin embargo ha engañado a esos
señores.
No hijo, - le explicó dulcemente el
anciano. Lo que ocurre es que el extraño
que preguntó primero no fue capaz de
ver nada positiva por donde pasó y por
tanto en nuestra aldea sólo verá cosas
malas; y en el segundo caso, la bondad
del extranjero es tal que no pudo hallar
nada malo en la gente que conoció y aquí
tampoco hallará nada malo. Y, el mundo
– hijo mío- ni es todo malo ni es todo
bueno. Depende de lo que llevemos por
dentro para que veamos más de una cosa
o más de otra.
103
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
3
Competencias municipales 36
En Nicaragua, aunque no se ha profundizado en el proceso de descentralización, ya se dio un
importante paso al incrementar notablemente la transferencia de recursos a los municipios.
Aparte de ello, si bien aún no se traslada nuevas competencias, los municipios ya tienen una
considerable y variada cantidad de responsabilidades tal como lo establece el artículo 7º
de la Ley de Municipios y como se visualiza en el esquema 04. Dicha cantidad y variedad de
competencias, además de los cambios constantes en el contexto, exigen una muy elevada
capacidad gerencial tanto a nivel de Alcaldes o Alcaldesas y cuerpos colegiados, como de los
restantes niveles directivos de todas las dependencias y entidades públicas locales. En este
numeral, son detalladas algunas de las principales competencias municipales establecidas en la
Ley, dando algunas pautas para el desarrollo de las mismas para los gerentes públicos y demás
funcionarios municipales.
Esquema 04
Principales competencias de los municipios nicaragüenses
Promover el respeto a los
derechos humanos en especial
de la mujer y de la niñez
Construcción y
mantenimiento de calles,
andenes, aceras, puentes y
caminos. Impulsar, regular y
controlar el servicio de
transporte colectivo
Desarrollar, conservar y
controlar el uso racional
del medio ambiente -Con
MARENA
Atención a la
Mujer y a la
niñez
Planificación,
Normalización
y control usos
Vialidad
y Transporte
Recursos
Naturales
Medio
Ambiente
Impulsar y promover de
manera sostenible el
turismo
Planes Desarrollo Urbano
Delimitar área urbana y rural
Regular y controlar uso del suelo
de acuerdo a planes.
Monitorear uso del subsuelo.
Garantizar cumplimiento
normas de contrucción
Planificación
del Desarrollo
Municipal
Desarrollo
Económico
Local
DEL
Servicios
Públicos
Cultura,
deporte y
recreación
Planes de desarrollo
Programas de inversión
Planes financieros
Planes operativos, POAS
Presupuestos anuales
Limpieza Pública
Dranaje pluvial
Puestos de salud
Campañas de higiene
Rastros y mercados
Cementerios
Agua Potable: cofinancia
Preservar identidad cultural promoviendo el arte,
folklor locar, museos, ferias, etc.
Contrucción de bibliotecas.
Construcción y mantenimiento de escenarios deportivos
Se recomienda para profundizar en este tema la Guía Práctica de Análisis del Marco Jurídico Para el Desarrollo Municipal. Documento escrito por el
área de Planificación del INIFOM.
36
104
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
No están en el esquema señalado todas las competencias de los municipios pero si aquellas que
le demandan mayor capacidad, recursos y esfuerzos para atenderlas y que por su complejidad
ameritan algunas reflexiones como veremos en los párrafos siguientes. No se enfatizará en esta
parte tanto en la parte legal, que se cita debidamente, si no en aquellos aspectos que permitan
ampliar o desarrollar cada una de las competencias señaladas.
3.1
La planificacion, normacion y control del uso del suelo
Cuando escribimos sobre las funciones generales de los gerentes así como de las funciones
específicas de los gerentes públicos, en los capítulos precedentes, siempre iniciamos por la
que consideramos la más importante de todas las funciones gerenciales: PLANIFICAR. Si, con
mayúscula para no olvidarlo. Y reafirmamos, una y otra vez, que planificar no es otra cosa que
pensar, y de allí se deriva su importancia. Siguiendo el mismo enfoque hemos colocado en
primer lugar, en esta parte, la competencia municipal referida a la planificación del desarrollo
económico, social y ambiental así como a la normación y control de uso del suelo porque antes
de iniciar cualquier acción en el territorio municipal se debe analizar y decidir el ordenamiento
del mismo así como acordar los grandes objetivos de desarrollo.
La competencia referida a la planificación municipal, tal como se ilustra en el esquema 04, tiene
en principio dos grandes componentes: uno referido al ordenamiento territorial y control de usos
del suelo y otro que agrupa la definición de objetivos y estrategia de desarrollo socioeconómico
y ambiental. Cada uno de estos bloques de competencias implica, entre otras, las siguientes
responsabilidades:
Elaborar planes o esquemas de desarrollo urbano
Delimitar área urbana y rural
Regular y controlar uso del suelo urbano de acuerdo a planes de
Ordenamiento y
Control urbano y rural
desarrollo vigentes.
Monitorear uso del subsuelo conforme a la ley.
Controlar cumplimiento de normas de construcción
Garantizar el ornato público.
Ejercer facultades de declaración de uso público.
Formulación de Planes de desarrollo Municipal
Planificacion del desarrollo
economico social y ambiental
Formulación de Programas de inversiones
Elaboración Planes Financieros
Elaboración de Planes Operativos anuales, POAS
Elaboración de Presupuestos Anuales de Ingresos y Egresos
El primer bloque de competencias referido al ordenamiento territorial y control de usos del
suelo está detallado en al numeral 5 del Artículo 7º de la Ley de Municipios de Nicaragua y para
el mismo se dan pautas y criterios orientadores en el Decreto No. 78-2002, del 19 de Febrero
105
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
del citado año y publicado en la Gaceta 174 del 13 de Septiembre del 2002. Aparte de las
definiciones básicas esta norma dispone, entre otros los siguientes aspectos:
Criterios para el ordenamiento territorial:
generales, ambientales, de distribución
de la población y económicos.
Asigna al INITER la responsabilidad de
elaborar las metodologías y orientar a
los municipios la formulación de planes
de ordenamiento Territorial. Igual
responsabilidad asigna al MARENA, al
Ministerio de Transporte y al INIFOM en
sus respectivos campos.
Define los diferentes tipos de asentamientos
humanos y la infraestructura mínima que
podrían tener.
Da pautas para el uso de la tierra y la
zonificación del espacio urbano tanto para
fines de vivienda como para el desarrollo
de actividades económicas.
Pautas para la formulación e implementación
de planes de ordenamiento territorial. En
relación con este punto da atribuciones
a una comisión técnica conformada por
entidades nacionales para la aprobación
de los planes de ordenamiento territorial
municipal. En esta parte cabría preguntarse
hasta qué punto se vulnera la autonomía
municipal con esa clase de disposiciones y,
amanera de ejemplo, este debería ser un
tema de interés para las Asociaciones de
Municipios.
Define períodos de cinco años para
la actualización de los Planes de
Ordenamiento Territorial o en períodos
distintos por situaciones de fuerza mayor
allí descritas.
106
IMPORTANCIA DE LOS PLANES Y NORMAS
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
DE
Los planes de ordenamiento territorial y
las normas urbanísticas ayudan a prever y
controlar:
1. La localización y dimensión de la
infraestructura vial y de transporte así
como la intercomunicación de todas las
áreas urbanas;
2. La disponibilidad de redes primarias y
secundarias de servicios públicos a corto y
mediano plazo;
3. La localización prevista para equipamientos
colectivos y espacios libres para parques y
zonas verdes públicas
4. La delimitación en suelo urbano y de
expansión urbana, de las áreas de
conservación y protección de los recursos
naturales, paisajísticos y de conjuntos
urbanos, históricos y culturales
5. La localización de áreas expuestas a
amenazas y riesgos naturales y restricciones
para su ocupación.
6. La reubicación de asentamientos humanos
localizados en zonas de alto riesgo.
7. Condiciones de protección, conservación y
mejoramiento de las zonas de producción
agropecuaria, forestal o minera.
8. La identificación de los centros poblados
rurales y la adopción de previsiones para
orientar la ocupación de sus suelos y la
adecuada dotación de infraestructura de
servicios básicos y de equipamiento social.
9. Los sistemas de aprovisionamiento de los
servicios de agua potable y saneamiento
básico de zonas rurales y la localización
prevista para los equipamientos de salud y
educación u otros.
10.La parcelación de predios rurales destinados
a vivienda campestre.
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Aparte de la norma aquí resumida el Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales – INITERha liderado la elaboración de un Anteproyecto de Ley General De Ordenamiento Y Desarrollo
Territorial el cual establece un Sistema Nacional de Planificación dentro del cual se enmarca y
armoniza tanto la planificación Regional y Departamental como la Municipal. Este Anteproyecto,
mientras se aprueba la Ley, es un importante insumo orientador para los municipios que
emprendan procesos de formulación de planes de ordenamiento territorial.
De otro lado, además de las normas mencionadas, el INIFOM ha elaborado una guía metodológica
para la formulación de planes de desarrollo, incluyendo elementos de ordenamiento territorial.
En síntesis, los gerentes públicos locales cuentan con una serie de instituciones que les pueden
apoyar al igual que con instrumentos legales y metodológicos con los cuales es posible abordar el
tema del ordenamiento territorial el cual demanda un gran esfuerzo en casi todos los municipios
de Nicaragua para cubrir el vacío existente en dicho campo.
Para Alcaldes o Alcaldesas a la par que para los Concejos Municipales es de vital importancia
no sólo conocer la normatividad nacional sino aprobar planes y reglamentos específicos para el
ordenamiento y control del territorio urbano y rural del municipio. Algunos de los elementos que
resaltan la importancia de este tema se resumen en el recuadro de esta página. En palabras
sencillas, las normas de ordenamiento territorial se suponen deberán facilitar la relación
armónica entre los habitantes de un territorio, las actividades económicas que éstos realizan
y su entorno ambiental. La ausencia de normas en este campo o el desacato a las mismas son
las causas principales que tengamos municipios que han destruido todas las fuentes y bosques
cercanos; poblaciones en constante situación de peligro por deslizamientos o inundaciones;
caños llenos de basuras y podredumbres; actividades económicas peligrosas cercanas a zonas de
vivienda, construcciones que no resisten a los sismos, calles angostas y tortuosas en las que se
dificulta el tránsito de vehículos, etc.
En relación con el segundo bloque de responsabilidades del Gobierno Municipal, referidas a la
Planificación del desarrollo municipal éstas implican la elaboración de todos o gran parte de
los instrumentos dispuestos en el esquema 05.
107
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 05
Procesos e instrumentos de planeación
PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
PROGRAMA DE GOBIERNO
PLAN DE DESARROLLO
(PARTE ESTRATÉGICA)
PLAN PLURIANUAL
PLAN FINANCIERO
PLAN OPERATIVO
PRESUPESTO ANUAL DE
INGRESOS Y EGRESOS
PLAN MENSUALIZADO
DE INVERSIONES
PLAN ANUAL DE
INVERSIONES
DE CAJA
EVALUCIÓN E INFORMES DE GESTIÓN
Cada uno de los anteriores instrumentos cuenta con amplio respaldo legal, literatura técnica
así como los correspondientes formatos para su desarrollo y no tendría mucho sentido replicar
aquí en su totalidad tal marco de referencia. Nos limitaremos por tanto, en esta parte, a dar
algunos elementos para la consulta legal, para rescatar su importancia así como para orientar
su abordaje desde la óptica gerencial. El principio rector que debe orientar al gerente es que se
puede marginar de muchas actividades menos del ejercicio relativo a la planificación municipal,
como ya dijimos al hablar del rol gerencial, pues significaría que estaría renunciando a su más
alta responsabilidad cual es la de dirigir el rumbo de su institución.
3.1.1 El Programa de Gobierno
El programa de gobierno es un documento o instrumento político en el cual los candidatos y las
candidatas a las alcaldías plasman sus compromisos con la comunidad en torno a las demandas
de ésta, los problemas principales del municipio identificados en forma participativa y las
alternativas propuestas para dar continuidad al proceso de desarrollo local.
108
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
En la legislación nicaragüense no está establecido el voto programático municipal pese a lo
cual ya se ha institucionalizado la sana costumbre que los candidatos y candidatas a Alcaldes y
Alcaldesas elaboran programas de gobierno. Es recomendable, entonces, que dichos programas
de gobierno sean el punto de partida para la formulación de los planes de desarrollo al igual
que los Planes de Ordenamiento Territorial, tal como lo ilustramos en el esquema 05 en el cual
hemos supuesto que ya existen los respectivos planes de ordenamiento territorial.
Por las razones anotadas en el párrafo anterior, en la formulación del programa de gobierno los
candidatos y candidatas a Alcaldes y Alcaldesas deberán tener en cuenta al menos los siguientes
lineamientos:
Diagnosticar la realidad municipal acercándose a los grupos comunitarios y gremios, a los
principales problemas de aquellos así como a las potencialidades y fortalezas del municipio. Es
importante que la comunidad participe en la formulación de los programas de gobierno cuando
sea convocada y…si no es llamada a participar ya sabe que el candidato en cuestión, por este
sencillo detalle, ya estaría dando una señal inequívoca del estilo de gobierno que tendría.
Tener en cuenta el plan de ordenamiento territorial vigente así como el plan de desarrollo que
esté en ejecución. En gran medida la madurez del gobernante se mide por el grado en que
es capaz de dar continuidad a las grandes líneas de desarrollo trazadas para su entidad en
gobiernos anteriores. Desechar los logros de éstos últimos así como las líneas de desarrollo
trazadas es el más grande signo de subdesarrollo e insensatez pues equivale a desperdiciar los
esfuerzos y recursos de quienes nos precedieron en detrimento del patrimonio de todos.
Estudiar el marco normativo de los municipios así como la normatividad local con el fin conocer
el ámbito de competencias de los municipios, las decisiones tomadas por la administración
actual, la relación con otros niveles de gobiernos, las fuentes de recursos y las principales
restricciones, entre otros aspectos.
Organizar el posible equipo de gobierno, capacitarlo y probarlo en el ejercicio del trabajo previo
de diagnóstico y programación. Rodearse de gente honesta y capaz es una de las principales
claves para el éxito de cualquier gobierno municipal.
Analizar la misión del municipio y construir una visión alcanzable con las estrategias de
desarrollo que sean acordadas y acorde con las potencialidades y recursos de la administración
municipal.
Proponer en forma clara los objetivos del programa de gobierno y los medios o estrategias
para alcanzarlos. En estos dos últimos puntos se reflejará la seriedad de los candidatos y
candidatas. Con comunidades cada vez más capacitadas, las mentiras y promesas inalcanzables
son fácilmente identificadas por la gente y llegará el día en que dichos ofrecimientos sólo
ocasionen pérdida de votos para quienes pretendan tales engaños.
109
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El programa de gobierno, finalmente, es el principal medio que tiene la comunidad para evaluar
la seriedad, el liderazgo y compromiso social de los candidatos y sus respectivos movimientos
políticos con los grandes problemas y retos del municipio. De allí la importancia que tiene el
hecho que, en Nicaragua, uno de los periódicos de mayor circulación saque un reporte diario, por
municipio, sobre los candidatos y candidatas a Alcaldes y Alcaldesas, acompañados de análisis
sobre la gestión de los actuales gobiernos municipales en donde se les pregunta sobre el nivel de
cumplimiento de sus promesas de campañas plasmadas en sus programas de gobierno.
En igual sentido las mediciones hechas por el Sistema de Reconocimiento al Desempeño Municipal
–SIRDEM- facilitan la evaluación del cumplimiento de las promesas de campaña y en general del
logro de toda la gestión municipal y por tanto, se confirma una vez más que los programas de
gobierno pasan a ser algo más que simples folletines con promesas populistas
3.1.2
El Plan de Desarrollo
Sobre la formulación, ejecución y evaluación de los Planes de Desarrollo existen directrices claras
en la Ley de Municipios; la Ley 17 de 1.996, General de Medio Ambiente y Recursos Naturales;
Ley 475 del 22 de Octubre del 2003, sobre Participación Ciudadana y su Decreto Reglamentario
8-2004; en el Decreto No. 78-2002, sobre ordenamiento territorial, antes referido; y en las
cartillas hechas por el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal –INIFOM37-. Por tal razón
aquí sólo se mencionan los elementos más relevantes de tales planes y se dan las orientaciones
para las respectivas consultas de ampliación.
Contenido: El Plan de Desarrollo del Municipio contiene los objetivos, estrategias y metas
en materia económica, social, ambiental, de infraestructura y gestión de servicios para
alcanzar en un período determinado y en concordancia con el modelo de ordenamiento
y objetivos previstos en el respectivo plan o componente de ordenamiento territorial.
Los Planes de Desarrollo deben estar, además, armonizados con los planes nacionales y
departamentales.
Proceso de formulación y aprobación: En forma similar a lo dicho para los planes de
ordenamiento territorial, los Planes de Desarrollo socio económico de los municipios
deben ser liderados por los Alcaldes o Alcaldesas a través de las Oficinas de Planeación
Municipal o de Proyectos y con la participación de todo el equipo técnico. El proceso
de planeación debe ser participativo mediante las respectivas consultas al Comité de
Desarrollo Municipal y demás instancias de concertación.
Aquí cabe resaltar que los planes de desarrollo, incluido el plan de ordenamiento
territorial, deben incorporar, articularse o vincularse en forma armónica con las formas
de organización e iniciativas de las comunidades indígenas en las Regiones Autónomas,
37
Véase
110
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
tal como se estable en el Artículo 67 de la
Ley de Municipios de Nicaragua cuya parte
pertinente se cita en el recuadro.
Aprobación: Corresponde a los Concejos
Municipales aprobar los Planes de Desarrollo
y si bien no existe aún una ley de sistema de
planificación la Ley de Municipios establece
que anualmente los Concejos Municipales
deberán “definir anualmente las metas de
desarrollo integral del municipio”38 lo cual
da a entender que aunque los planes tengan
períodos superiores a un año estos deberán
actualizarse cada año.
Ley de Municipios de Nicaragua.
Arto. 67 Los municipios reconocerán
la existencia de las comunidades
indígenas ubicas en sus territorios,
legalmente constituidas o en estado
de hecho, según las disposiciones de
la Ley de Comunidades Indígenas de
1914, 1918 y otras, sean propietarias
de terrenos comunales o no. Asimismo,
respetarán a sus autoridades formales y
tradicionales, a quienes deberán tomar
en cuenta en los planes y programas de
desarrollo municipal y en las decisiones
que afecten directa o indirectamente a
su población y territorio.
La sugerencia aquí es que los Planes tengan al menos un período igual o ligeramente
superior a cada período de gobierno de los respectivos Concejos y Alcaldes.
Vigencia: Los Planes de Desarrollo se asume, como dijimos en el párrafo precedente, son
aprobados para el período del respectivo gobierno municipal. No obstante ello, deberán
tener en cuenta los objetivos de largo plazo aprobados en los planes de ordenamiento
territorial de donde se infiere la necesidad que al formularlos se deba dar continuidad
a aquellas acciones o proyectos que trascienden los períodos de gobierno en su
programación.
3.1.3
El Plan de Inversión Municipal Multianual ( PIMM)
El Plan de Inversión Municipal Multianual es el instrumento del proceso de planeación que recoge
las ideas o perfiles de proyectos del Plan de Desarrollo que fueron priorizados para períodos de
cuatro o más años, con estimación de los costos y fuentes de financiamiento en cada uno de los
años de vigencia.
Los Planes de Inversiones Municipales Multianuales (PIMM) deben recoger fielmente los objetivos
y líneas estratégicas de los Planes de Desarrollo Municipales o los resultados de los ejercicios
de priorización realizados con participación de la comunidad. Si no es así, no sólo se estaría
burlando el querer ciudadano si no que se estarían dando palos de ciego para lograr el desarrollo
municipal.
38
Artículo 28 numeral 1 de la Ley de Municipios de Nicaragua.
111
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Los Planes de Inversiones Municipales Multianuales (PIMM) deben ser aprobados por los respectivos
Concejos Municipales, previas las consultas a las instancias de participación, y su contenido en
esencia es el siguiente:
a síntesis de los principales objetivos de desarrollo del municipio, previstos en el respectivo
L
plan, hacia los cuales se dirige la inversión municipal.
Los proyectos a ser ejecutados con recursos propios del municipio o cartera obligatoria
Los proyectos a ser ejecutados con recursos del Gobierno Central o cartera coordinada
os proyectos a ser ejecutados con recursos de la cooperación o sector privado- Cartera
L
Concertada.
Los planes multianuales de inversiones deben ajustarse anualmente porque al irlos ejecutando,
a través de los planes anuales de inversiones, se suelen dar variaciones que los afectan; también
son influidos por los cambios en los planes financieros y desde luego por los ajustes que se hagan
a los planes de desarrollo.
3.1.4
El Plan Anual de Inversiones – PIA-
El Plan de Inversiones Anuales -PIA- contiene las metas, programas, subprogramas y proyectos
de inversiones que se ejecutarán durante la respectiva vigencia presupuestaria de un año para
efectos de cumplir con las metas y objetivos del Plan de Desarrollo. Los planes anuales de
inversiones son instrumento para la concreción de las inversiones previstas en e Plan Multianual
de inversiones – PIMM- de donde se infiere que en cada vigencia deben contener proyectos
que hayan sido debidamente incorporados en los primeros. Los PÍA son también aprobados
por los Concejos Municipales, con el esquema de participación ya referido y tienen el mismo
contenido y estructura de los PIMM con la diferencia que contiene únicamente los proyectos que
se ejecutarán en la respectiva vigencia de un año.
De igual modo, se supone que los Planes Anuales de Inversiones hacen previsiones para aquellos
proyectos que abarcan más allá de una vigencia fiscal, conforme a las previsiones hechas en
los planes multianuales de inversiones. Las principales leyes que sustentan la planificación
de las inversiones Municipales son las leyes números 40 y 261,- Ley de Municipios, la Ley de
Transferencias Presupuestarias; la Ley de Participación Ciudadana, entre otras.
n primer lugar, tanto los planes plurianuales como los anuales deben reflejar fielmente
E
los objetivos, estrategias y metas previstas en los respectivos Planes de Ordenamiento
Territorial y de Desarrollo.
112
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
n la columna de código se debe colocar la nomenclatura que se haya adoptado para cada
E
programa, subprograma y proyecto y que se habrá de respetar para todos los efectos. Esta
codificación, cuando se diseñan aplicaciones informáticas, facilita la generación de reportes.
En el esquema se ha colocado una nomenclatura que ilustra la dependencia entre programas,
subprogramas y proyectos pero en cada caso se habrá de hacer el ajuste correspondiente,
incluso teniendo en cuenta el plan de cuentas de la contabilidad municipal.
n la columna de sector o servicio se describirán los diferentes programas, subprogramas y
E
los respectivos proyectos, cuidando que tales nombres sean exactos a los que figuran en el
Plan Plurianual de Inversiones.
n la columna metas de producto cuantifican las unidades de producción de cada proyecto
E
por ejemplo, cuántos kilómetros de vías serán construidas, cuántas aulas, cuántos niños
serán vacunados, etc. Las metas de producto generalmente se refieren a la eliminación
de causas. No obstante ello, como los planificadores suelen manejar a veces esquemas
conceptuales diferentes lo importante es que aquí se coloque lo que se haya definido en el
correspondiente plan como “meta de producto”.
n la columna metas de resultado se colocan los indicadores de impacto intermedio esperado.
E
Los resultados se refieren a la eliminación del problema, por ejemplo: incrementos de
coberturas en los servicios; reducción de la pobreza, de índices de enfermedades, incremento
de productividad, etc. En este caso se debe colocar el indicador de línea base o de partida y la
variación esperada pues de esta forma se sabrá exactamente cuánto mejoró la situación.
a columna monto de la inversión recoge tanto el monto total de cada proyecto como la
L
sumatoria de cada subprograma y programas. En el esquema se muestra con una flecha el
sentido de la sumatoria de cada grupo y subgrupo de cuentas. Los subprogramas y programas
equivalen a subtotales y de esta manera se ahorra la necesidad de hacer nuevas filas en la
matriz.
as restantes columnas contienen las cantidades de recursos que aportará cada fuente de
L
recursos a cada proyecto. De esta forma sumando de derecha a izquierda, como lo indica la
flecha, obtendremos el monto de cada proyecto.
inalmente hay una columna para los responsables de cada programa, subprograma y proyecto.
F
Cuando los planes de inversiones se hacen de esta forma la programación operativa se hace
en extrema sencilla pues sólo se trataría de agregar a los planes operativos las actividades
que no configuran proyectos.
113
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
3.1.5
El Plan Financiero
El Plan Financiero contiene un análisis de los ingresos y gastos del municipio, al menos de la
vigencia en curso y de los tres años inmediatamente anteriores, las proyecciones o escenarios
de ingresos y gastos para el financiamiento de las inversiones previstas en el Plan Multianual de
inversiones – PIMM- y demás gastos municipales y, lo que es más importantes, las estrategias o
decisiones que tomará la administración municipal para incrementar su gestión de recaudo de
recursos propios así como externos.
La planificación financiera posibilita la construcción de escenarios en los cuales se supone qué
pasará si la administración no hace nada para corregir las tendencias que debilitan su capacidad
gestora de recursos o si no se corrigen a tiempo la acumulación del déficit, de cuentas por pagar
y, en fin, el manejo irracional de ciertos gastos.
El plan financiero nos debe arrojar, en síntesis, una cuantificación de los recursos y fuentes
para el financiamiento de las inversiones y gastos que tendremos que afrontar durante el
período previsto del plan de desarrollo, y sobre todo de los cuatro años del período de gobierno
respectivo, De esta manera tendremos más certeza sobre el cumplimiento de los objetivos y
tendremos claro el reto que debemos asumir.
3.1.6
El Plan Operativo Anual – POA-
Este instrumento de gestión contiene los objetivos y metas priorizados para un año de ejecución
con las respectivas actividades e instituciones o dependencias responsables y los respectivos
cronogramas de cumplimiento. El Plan de Operativo Anual ayuda a orientar los recursos humanos,
materiales y financieros asignados a cada dependencia o institución hacia el logro de los objetivos
y metas del Plan de Desarrollo.
El plan operativo o plan de acción es vital para garantizar el cumplimiento de los objetivos y
metas de los Planes de Desarrollo ya que sobre éstos es que los gerentes pueden propiciar el
montaje de sistemas de información y monitoreo así como realizar reuniones periódicas para
medir el desempeño de los y las responsables de las diferentes instituciones descentralizadas y
dependencias de la administración municipal.
La elaboración de los Planes de Operativos es responsabilidad de los Alcaldes y Alcaldesas,
la gerencia o jefatura de cada institución o dependencia, con la participación de sus equipos
de trabajo, y con la orientación de la Oficina de Planeación del Municipio o de la Empresa. A
esta última corresponde la consolidación y armonización de los Planes Operativos así como
la orientación para la construcción y conducción del proceso de seguimiento de los mismos.
Del seguimiento, como se explicó en capítulos anteriores, no se pueden ni se deben marginar
los Alcaldes y Alcaldesas pues es el medio gerencial para garantizar el logro de los objetivos
acordados en el Plan de Desarrollo.
114
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
El Plan Operativo, por último, debería ser elaborado durante el último trimestre del año anterior
a aquel en el cual será implementado. Ello porque si se hace los primeros meses del año en curso
ya se estaría desfasado para su ejecución.
3.1.7
El Presupuesto Anual de Ingresos y Egresos
El presupuesto anual de ingresos y egresos es el instrumento gerencial mediante el cual se
aprueban los recursos que se espera recaudar o gestionar e igualmente los gastos e inversiones
que se realizarán con tales recursos durante una vigencia de un año.
Es práctica muy frecuente en muchos municipios que sus máximas autoridades sólo se ocupen
del presupuesto de gastos y dejen la formulación del presupuesto de ingresos a los responsables
financieros. Al respecto conviene tener en cuenta que ésta no es una responsabilidad exclusiva
de los Directores o Jefes Financieros ya que dicho proceso compromete decisiones cruciales de
Alcaldes y Alcaldesas quienes deben orientar y decidir sobre aspectos como los siguientes:
l mejoramiento de la eficiencia en el recaudo para lograr que todos los contribuyentes
E
cumplan oportunamente con sus obligaciones tributarias. En muchos municipios se encuentran
a veces enormes deudas de los contribuyentes que sin una firme presión y respaldo de la alta
gerencia sobre los responsables del área financiera, tales ingresos potenciales no serán ni
presupuestados ni recaudados. A manera de ejemplo, en el 2006 en Nicaragua un poco menos
del 70% de los contribuyentes del Impuesto de Bienes Inmuebles – IBI- registrados no pagaron
su impuesto40. Ello significó que se dejaron de recaudar aproximadamente 285 millones de
Córdobas. Allí es cuando uno se debe preguntar cómo está su municipio al respecto y qué se
debe hacer para mejorar.
l incremento de las tasas por servicios para lograr que con éstas se puedan cubrir los
E
costos de los mismos. Nada tan sensible y manipulable con fines electorales como el tema
de las tasas por servicios pues el concepto que prima es que éstos deben ser regalados o
subsidiados. Al respecto las autoridades locales deberán comprender y hacer comprender
que los municipios no producen dinero si no que lo obtienen de su comunidad y que por tanto
se tendrán que alcanzar ciertos niveles de costeabilidad de los servicios. También son éstas
quienes deciden sobre los niveles de subsidio y criterios transparentes para la distribución
de los mismos. En los datos del recuadro se puede observar, sin embargo, que no siempre
se deben incrementar las tarifas si no mejorar la recaudación y ser más equitativos con el
cobro haciendo que todos contribuyan aunque sea con taifas bajas.
a actualización de los registros de contribuyentes de impuestos. En el caso del catastro
L
municipal es bien conocido el atraso en su actualización lo cual se traduce en muy pobres
ingresos por este concepto.
SIRDEM. Sistema de Reconocimiento al Desempeño Municipal. Resultados de la Edición 2006. Publicación del INIFOM, AMUNIC y la Cooperación
Técnica Alemana – GTZ-. Managua, Octubre del 2007.
40
115
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
a actualización del registro de usuarios de los servicios municipales. O el establecimiento
L
de una política de cobro a todos los usuarios registrados.
l establecimiento de incentivos para la mejorar la recaudación, por ejemplo las rebajas
E
– en el marco de la ley- para quienes paguen anticipadamente o en los plazos oportunos sus
contribuciones.
l mejoramiento del sistema de recaudación o el nombramiento de colectores o recaudadores
E
para mejorar la recaudación. También el cambio del sistema de recaudación para hacerlo a
través del sistema bancario, el establecimiento de controles para evitar la evasión, el cobro
a grandes contribuyentes, etc.
Para orientar el proceso de programación de los ingresos municipales así como para decidir
sobre los mismos las autoridades municipales cuentan con los respectivos informes financieros
así como con los resultados SIRDEM en las cuales se reflejan, mediante indicadores la situación
de la gestión local tanto en lo financiero como respecto a los servicios públicos.
En relación con la presupuestación del gasto municipal, cuando se ha seguido el proceso
de planeación y programación de inversiones en los términos aquí resumidos, es claro que la
formulación del presupuesto se torna sencilla pues en cierto modo es resultante del proceso
señalado.
No obstante lo anterior, el ejercicio de programación del gasto facilita reflexionar sobre algunos
de los siguientes aspectos:
l examen de la relación del gasto corriente per capita versus la inversión per capita. Con el
E
análisis de estos indicadores la gerencia puede decidir si reduce los gastos de funcionamiento
para incrementar los de inversión.
a destinación, con base en los resultados del punto anterior, que se está dando y se quiere
L
dar a los recursos municipales: mas gastos de funcionamiento? o reducción de los gastos en
materiales, en viáticos o en servicios generales?.
a necesidad de considerar alzas o ajustes salariales? En muchos casos el recurso humano
L
emigra porque los salarios son en extremo bajos; otras veces las diferencias salariarles
entre cargos de similares responsabilidades son enormes. Corregir estos desequilibrios es
parte del ejercicio gerencial decisorio al momento de programar el gasto.
a urgencia de racionalizar los consumos de combustibles de los vehículos municipales o los
L
gastos de mantenimiento. O al, contrario, la previsión de recursos para mantenimiento ya
que la costumbre es esperar hasta que el vehículo se dañe.
116
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Respecto a las inversiones, como dijimos al inicio de este párrafo, bastará con incorporar el
respectivo PIA que haya sido formulado al presupuesto. Desde luego que se tendrán que hacer
los ajustes conforme a la disponibilidad y certeza de los recursos así como se tendrán que tener
en cuenta las restricciones de Ley para la programación de los recursos de transferencias.
El proceso de elaboración del Presupuesto debe ser participativo, al igual que las fases previas de
identificación y priorización de inversiones o de planificación. Y debe ser participativo tanto en
términos de vinculación e información a la comunidad como de los funcionarios de los diferentes
niveles de la administración pública local.
La participación debe cobijar no sólo la fase de programación de los gastos si no de proyección
de los ingresos. La comunidad y los funcionarios deben saber de donde se generan las rentas y
qué pueden hacer para contribuir a su mejoramiento. De esta forma se estaría fortaleciendo la
cultura tributaria y contribuyendo a la transparencia local.
No sobra reiterar aquí que la fase de proyección de ingresos es un ejercicio que va más allá
de la utilización de promedios o índices de crecimiento. Si se ha hecho un plan financiero, los
parámetros de proyección del mismo deberán reflejarse en el correspondiente presupuesto con
absoluta coherencia.
Igual que dijimos de los ingresos, los gastos de inversión que se presupuestan se suponen están
contenidos en los respectivos planes de inversiones de tal modo que el Presupuesto lo que
hace es recoger lo que ya está elaborado. Lo mismo se puede decir respecto a lo que ya está
programado en el plan financiero. En síntesis, la formulación del presupuesto es, en gran medida,
un ejercicio de consolidación de información.
No tiene sentido que el municipio o empresa asigne la formulación del presupuesto a instancias
externas. Si se contratara asesoría para el proceso, lo deseable es que ésta trabaje hombro a
hombro con los funcionarios municipales y que contribuya a generar las capacidades para el
manejo interno de esta singular tarea.
El proceso presupuestario, como el de planificación, corresponde al rol gerencial y por tanto
la alta gerencia debe liderarlo y garantizar que cada gerencia del medio gestione su parte
correspondiente.
3.1.8
El Plan Mensualizado de Caja
Este es un instrumento de gestión para el Área Financiera Municipal mediante el cual son
proyectados los flujos de ingresos de efectivo, durante el año, así como los consiguientes
desembolsos. De esta forma se puede tener certeza sobre los momentos claves en que ingresarán
los recursos y por ende se programan los pagos conforme a dicha secuencia.
117
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El plan mensualizado de caja no consiste en dividir el total de los ingresos y gastos por 12, como
algunos acostumbran. En el caso de los ingresos, éstos tienen fluctuaciones o momentos en los
cuales se da un mayor o menor volumen de entradas. Así por ejemplo, el impuesto predial o IBI
suele tener comportamiento cíclico y su volumen ser mayor al inicio del año. Las transferencias,
de otro lado, están condicionadas por las disponibilidades del gobierno nacional o estar sometidas
a la dinámica de presentación de informes al Ministerio de Hacienda.
D igual modo los egresos, si bien algunos son fijos en su periodicidad, aquellos vinculados a la
ejecución inversiones están condicionados por los flujos de desembolsos de los contratos y de los
créditos y por tanto dichas eventualidades se deben prever en los flujos de caja.
3.1.9
Evaluación e Informes de Gestión
El seguimiento de lo planificado es la base fundamental sobre la que se construye el nivel
de cumplimiento de los objetivos de los planes de desarrollo. En principio para realizar el
seguimiento basta con tener en cuenta los siguientes elementos:
l punto de partida para el seguimiento de los planes de desarrollo son los Planes Operativos
E
Anuales –POAS-. También lo son los presupuestos y los planes de inversiones anuales.
ontar con indicadores sencillos que permitan medir el cumplimiento del avance en las
C
metas y proyectos a través de la medición de resultados intermedios.
ontar con los respectivos indicadores de logro de objetivos, cuantificados, dispuestos en
C
un sistema de información y de generación de reportes gerenciales que faciliten la toma
oportuna de decisiones. Al respecto se debe aprovechar el SIRDEM, que ya cuenta con
información de todos los municipios del país para los años 2005 a 2007 y que se espera será
actualizado todos los años con el liderazgo del INIFOM y la AMUNIC.
ealizar mediciones periódicas del avance en el logro de metas, resultados y objetivos a
R
través de reportes que se deben consolidar en cada institución o dependencia y hacer llegar
al Alcalde o Alcaldesa, a través de la correspondiente oficina de planeación.
ealizar reuniones periódicas, cada dos o tres meses, de monitoreo en las cuales los gerentes
R
y directivos de las dependencias rindan cuentas al Alcalde o Alcaldesa respecto a los avances,
las dificultades y las decisiones que se deben tomar para ajustar o lograr las metas.
No corresponde al Alcalde o Alcaldesa manejar, en términos operativos, ninguno de los
instrumentos de planificación detallados pero si liderar la formulación, aprobación, ejecución
y seguimiento de los mismos a través de las gerencias del medio. A este nivel sí, de acuerdo a
especialidad, le corresponde asumir cada uno de los instrumentos señalados.
118
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
3.2
Promover la salud y la higiene comunal
Vista, grosso modo, la competencia municipal referida a la planificación del desarrollo y el
ordenamiento del territorio, examinaremos las responsabilidades municipales con la prestación
de servicios públicos municipales, empezando con la promoción de la salud y la higiene comunal.
Al respecto la Ley de Municipios de Nicaragua, en su artículo 7º numeral 1, precisa que para tales
fines la administración municipal deberá:
a. Realizar la limpieza pública por medio de la recolección, tratamiento y disposición de los
desechos sólidos.
b. Responsabilizarse de la higiene comunal, realizando el drenaje pluvial y la eliminación de
charcas.
c. Coordinar con los organismos correspondientes la construcción y mantenimiento de
puestos y centros de salud urbanos y rurales.
d. Promover y participar en las campañas de higiene y de salud preventiva en coordinación
con los organismos correspondientes.
El cumplimiento de esta responsabilidad en los municipios nicaragüenses tiene un desempeño
aceptable en cuanto a coberturas de recolección de desechos sólidos en áreas urbanas de la
mayoría de los municipios. Tal hecho lo corrobora la segunda edición del SIRDEM según la cual
en el 2006 la cobertura de recolección se aproximaba al 80% en promedio. No obstante lo
anterior, de los desechos recolectados sólo se daba tratamiento al 28% de los mismos lo que
significa que los restantes desechos estaban inadecuadamente dispuestos a cielo abierto con
todas las secuelas de contaminación que ello conlleva. De otro lado, la disposición de desechos
sólidos en el sector rural es una preocupación que aún no existe en los municipios pese a que es
evidente que existe. De igual modo se reportaron 664 botaderos clandestinos de basura. Estos
indicadores dan una idea de la urgencia con la cual los Alcaldes y Alcaldesas deberán abordar el
mejoramiento de la gestión de este servicio municipal dadas las repercusiones que tiene sobre
la salud de la población.
En lo financiero dijimos antes que el nivel de costeabilidad del servicio de recolección y disposición
de desechos sólidos era apenas del 22% en el año 2006. En lo organizativo la situación general
de las áreas de servicios públicos municipales era la presencia de personal poco calificado,
la marginación de los Responsables de Servicios del equipo gerencial municipal, la falta de
reglamentación de los servicios, entre otros tópicos. Este último factor explica en gran medida
el bajo nivel de gestión de los servicios públicos municipales.
Dada la situación brevemente descrita del servicio de limpieza pública se infiere hasta qué punto
en esta, como en las demás competencias municipales, la Ley dice qué hacer pero no cuánto
119
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
ni cómo. Es por tanto labor de la gerencia municipal, en sus diferentes niveles, analizar los
problemas principales, proponer alternativas de solución y de la alta gerencia acordar objetivos
y metas de mejoramiento así como el seleccionar personal con reconocida capacidad directiva
para los mandos medios pues en alto grado los niveles de desempeño del municipio dependerá
del recurso humano con que cuente.
3.3
Cumplir y hacer cumplir el funcionamiento seguro de mercados, rastros y lavaderos publicos
De los tres servicios referidos en este punto por la Ley de Municipios de Nicaragua, artículo 7º
numeral 2, sólo los dos primeros tienen vigencia, en la mayoría de los casos con gestión pública
directa si bien existen rastros privados. Estos últimos merecen especial atención en cuanto
el 76% de los residuos líquidos generados por éstos no se les daba ningún tratamiento, según
registros del SIRDEM en la edición del 2006, y ello significan que están contaminando el medio
ambiente en especial las aguas, con todas las consecuencias que ello acarrea para la salud.
Los servicios de mercados y rastros son, en esencia actividades comerciales privadas y la razón
para que el Estado intervenga, a través del municipio, son las de garantizar la higiene y la salud
ya que en dichos lugares se manipulan alimentos. Con los mercados también se argumenta, para
su gestión pública, la necesidad de facilitar el mercadeo a personas de bajos ingresos o para
incidir en los precios de los alimentos.
Sea cual fuere las motivaciones para la intervención del municipio en ello, lo cierto es que
la administración municipal deberá no sólo velar por el mandato legal en cuanto a higiene y
seguridad en tales actividades si no garantizar que los gastos generadas por los rastros y mercados
sean totalmente cubiertos con los ingresos generados por éstos en calidad de arrendamientos,
tasas y demás contribuciones legalmente aprobadas en la ley de arbitrios municipales.
Los servicios aquí referidos tienen siempre las mismas áreas funcionales básicas -operativa,
comercial, financiera y administrativa-, que serán retomadas más adelante, y por ende el
responsable de servicios municipales tiene que tener una alta calificación profesional y gerencial
para dominar las especificidades de cada una de ellas y poder plantear y liderar las mejoras
correspondientes en campos tan variados como los siguientes:
l ordenamiento del espacio urbano en torno a los mercados el cual suele tener congestionarse
E
y tener incidencias negativas sobre los sectores residenciales aledaños a los mercados:
basuras, obstrucción de vías, delincuencia.
rdenamiento del transporte urbano en torno a los mercados. Ello significa prever los
O
espacios para parqueo, garantizar la seguridad de los usuarios de los mercados, el despeje
de áreas de carga y descargue de mercancías, entre otros temas.
120
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
l manejo de los residuos generados por los mercados. Ello significa coordinar con los
E
responsables del aseo público para que haya una evacuación constante de residuos y que en
lo posible sea debidamente tratados.
a capacitación de los comerciantes de los mercados para que acaten las normativas del
L
mercado o a veces en temas relacionados con un mejor mercadeo, manejo u presentación
de los productos, higiene y conservación de alimentos perecederos, atención a los clientes,
etc; todo ello con el fin que mejoren sus productos así como sus ingresos y sus márgenes de
rentabilidad.
Aparte de lo anterior, el responsable de servicios o de mercados debe conocer o explorar
alternativas para proveer este servicio si necesidad de forzar siempre grandes construcciones
para tal efecto pues en muchos casos no se justifican. Los llamados mercados móviles suelen ser
mucho más efectivos si se manejan y reglamentan de forma adecuada.
El servicio de lavaderos públicos, previsto en la Ley, es de rara ocurrencia dada la evolución en la
provisión de agua potable a nivel domiciliario. No obstante ello se da una situación en las zonas
rurales que merece la atención por parte de las administraciones municipales. Muchas personas
suelen utilizar las aguas de quebradas y ríos para el lavado de ropa contaminando el agua con
el jabón utilizado. En tales casos es responsabilidad del municipio encontrar alternativas de
solución que disminuyan los riesgos de contaminación de las aguas.
3.4 Autorizar y registrar fierros, guias de transporte y cartas de semovientes
Esta responsabilidad tiene enorme importancia en los municipios ganaderos no sólo porque
representa una importante fuente de ingresos para los municipios si no porque es un servicio de
protección a la actividad ganadera.
El registro de fierros, al igual que la expedición de guías de transporte y cartas de semovientes,
parece en extremo simple pero no lo es tanto y en muchos casos representa verdaderos dolores de
cabeza para los usuarios de tales servicios debido a la lentitud burocrática. De allí la importancia
que el ejercicio de tal competencia sea modernizada. En el caso de Nicaragua, la Cooperación
Española ha financiado la elaboración de Sistema de Información de Fierros, que ya ha sido
implementado en algunos municipios del Departamento de Chontales y del cual se puede tener
conocimiento a través del INIFOM.
La modernización del registro de fierros y demás actividades conexas, facilita además obtener
estadísticas sobre la actividad ganadera en el municipio, sobre el flujo económico vinculado a la
actividad ganadera, sobre el número y características de los trámites realizados durante el año,
sobre los ingresos por este concepto, etc, y con tales informaciones tomar las correspondientes
decisiones.
121
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
3.5 Dictar las normas de funcionamiento de los cementerios 41
La Ley de Municipios – Artículo 7º numeral 4- dice que es responsabilidad del Gobierno Municipal
“Dictar las normas de funcionamiento de los cementerios de acuerdo al reglamento correspondiente,
por lo que podrá: a) Constituir, dar mantenimiento y administrar los cementerios públicos; b)
Otorgar concesiones cuando lo estimase conveniente para la construcción o administración de
cementerios privados y supervisar el cumplimiento del reglamento respectivo.”
Esta responsabilidad municipal, en apariencia sencilla, es compartida en las ciudades grandes
con el sector privado que ya brinda dicho servicio y en los pequeños y medianos municipios
sigue siendo estrictamente municipal, si bien con participación de la Iglesia Católica u otras
congregaciones religiosas. Ya sea que se den o no las situaciones señaladas, en desarrollo de su
competencia los responsables de servicios municipales, directamente o a través de las respectivas
autoridades municipales deberán cumplir todas o algunas de las siguientes tareas:
rever y gestionar los terrenos para la ampliación de los cementerios actuales o para la
P
construcción de nuevos cementerios.
iseñar o rediseñar el manejo espacial del cementerio para prever las áreas de acceso
D
y circulación tanto peatonal como vehicular; las áreas de estacionamiento, las áreas de
inhumaciones y de jardinería, entre otras.
rever, diseñar y gestionar la construcción de los equipamientos básicos como capilla de
P
velación o para oficios religiosos, caseta de administración o vigilancia, servicios sanitarios,
caseta de herramientas, osario, área de floristería, entre otros.
Programar y gestionar los servicios de agua y alumbrado así como el drenaje pluvial.
rganizar y llevar los registros o libros de las personas sepultadas o inhumadas y también
O
de las personas exhumadas.
levar los libros o registros deudos responsables de los correspondientes pagos por cuotas
L
de mantenimiento o arrendamientos.
levar los libros de propietarios o de títulos de propiedad así como de los arrendatarios de
L
lotes en el cementerio.
acilitar al área de recaudación del municipio la información para la gestión de cobros por
F
los derechos de inhumación, tasas y otros conceptos de ingresos del cementerio.
41
Ver Decreto 1537 o Ley de Cementerios, publicado en la Gaceta 250 de 1.984.
122
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
roponer el ajuste a la ordenanza del cementerio o la elaboración de la misma en aquellos
P
casos donde no exista.
La síntesis de tareas relacionadas con la administración de los cementerios da una idea de la
complejidad de este servicio y por qué el responsable del mismo debe tener un perfil técnico
gerencial apropiado que va más allá de la simple contemplación del camposanto o el pago de
obreros para que realicen limpiezas periódicas.
3.6 Promover la cultura, el deporte y la recreación
Esta competencia municipal está debidamente ampliada en la Ley de Municipios – Artículo 7º
numeral 6- “Promover la cultura, el deporte y la recreación. Proteger el patrimonio arqueológico,
histórico, lingüístico, artístico de su circunscripción. Por lo que deberá:
a. Preservar la identidad cultural del municipio promoviendo las artes y folklore local
por medio de museos, exposiciones, ferias, fiestas tradicionales, bandas musicales,
monumentos, sitios históricos, exposiciones de arte culinario, etc.
b. Impulsar la construcción, mantenimiento y administración de bibliotecas.
c. Impulsar la construcción y el mantenimiento de campos y canchas deportivas, así como
promover la formación de equipos deportivos e impulsar la realización de campeonatos y
torneos intra e intermunicipal”.
Para este tema, así como e igual que sucede con los servicios básicos aquí referidos, el INIFOM
en el tomo 6 de los Manuales Elementales de Servicios Municipales se ocupa de la Promoción de
la Cultura y los Deportes, dando pautas valiosas para encarar con creatividad esta importante
competencia municipal. Algunas tareas adicionales que los municipios pueden asumir en
desarrollo de esta competencia son las siguientes:
l fomento a la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el municipio.
E
Ello implica, entre otras cosas, la aprobación de incentivos o la canalización de recursos
para quienes se dedican a estas labores o tiene talento artístico.
l fortalecimiento de los procesos de información, investigación, comunicación y formación
E
y de las expresiones multiculturales del municipio.
l apoyo a redes de información cultural e instituciones culturales como pueden ser los
E
museos, bibliotecas públicas, archivos históricos, conjuntos folclóricos, orquestas, coros,
etc.
123
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
ormular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales
F
teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.
3.7 La prestacion a la poblacion de los servicios basicos de agua, alcantarillado sanitario y electricidad
Según la Ley de Municipios – Artículo 7º numeral 7- en desarrollo de esta competencia dichas
entidades podrán:
a. Construir, dar mantenimiento y administrar los acueductos municipales y las redes de
abastecimiento domiciliar en el municipio.
b. Construir, dar mantenimiento y administrar la red de alcantarillado sanitario, así como el
sistema de depósito y tratamiento de las aguas negras del municipio.
c. Construir, dar mantenimiento y administrar las redes de abastecimiento de energía a
nivel domiciliar y público en el municipio.
En relación con esta atribución, es bien sabido que lo servicios de administración, construcción,
operación y mantenimiento de los servicios de agua potable y Alcantarillado están bajo la
responsabilidad de la Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios –ENACAL42, en la mayoría de municipios del país, y que ésta centra su radio de acción especialmente en
las áreas urbanas de los municipios. En el nivel rural funcionan los Comités de Agua Potable y
Sanemiento –CAPS- para la Administración y Mantenimiento mientras que la inversión la canaliza
en gran parte el Fondo de Inversión Social -FISE-.
Los servicios de agua potable y alcantarillado, de otro lado, están inscritos dentro del sector
ambiental con un amplio marco normativo dentro del cual sobresale como gran paraguas la Ley
General de Aguas Nacionales43. Aparte de las ya citadas en el párrafo precedente, existen otra
serie de instancias relacionadas con el sector agua potable y saneamiento que vale tener en
cuenta:
El Consejo Nacional de los Recursos Hídricos (CNRH): Instancia de participación y
concertación que aprueba las políticas generales de planificación y seguimiento a la
gestión que hace la Autoridad Nacional del Agua – ANA-.
La Autoridad Nacional del Agua (ANA): Entidad ejecutiva descentralizada en materia
de agua con “facultades técnicas, operativas, de control y seguimiento, para ejercer la
42
Creada mediante Ley 276 de 1.998
43
Ley 620 publicada en la Gaceta Diario Oficial 169 de Septiembre del 2007
124
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
gestión manejo y administración en ámbito nacional de los recursos hídricos…” ( Art. 24
Ley General de Aguas Nacionales).
La Comisión Nacional de Agua Potable y Alcantarillo ( CONAPAS) cuya “función principal
es la formulación de de los objetivos, políticas, estrategias y directrices de todo el sector
de agua potable y saneamiento, así como de la planificación indicativa con el fin de
promover el desarrollo de estos servicios a toda la población” ( Decreto 51-98 publicado
en la Gaceta, Diario Oficial, del 24 de Julio de 1.998)..
El Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados (INAA): ente de regulación,
fiscalización, y normación del sector agua potable y alcantarillado del país. Le corresponde
además velar por el derecho de los consumidores y otorgar concesiones en el sector
agua potable y alcantarillado. (Decreto 123 Ley Orgánica del Instituto Nicaragüense de
Acueductos y Alcantarillados, publicado en Gaceta Diario Oficial 44 del 30 de Octubre de
1.979).
No obstante todo ese marco legal y organizativo en torno al tema del agua potable y el
saneamiento básico, según dato dado por ENACAL en su página Web, aproximadamente un millón
de nicaragüenses no tienen acceso al servicio de agua potable y en la mayoría de casos don
hay el servicio presenta problemas de continuidad, elevado nivel de pérdidas y alto nivel de
subsidio. De igual modo, la mayoría de municipios del país no disponen de sistemas adecuados
de tratamiento de aguas residuales. Aparte de ello, se estima que hay aproximadamente44 de
5.000 a 5.500 Comités de Agua Potable y Saneamiento –CAPS- que administran estos servicios
para aproximadamente 1,9 millones de habitantes y que demandan de algún tipo de orientación
y asistencia técnica para mejorar su gestión.
El panorama resumido en los párrafos precedentes, para los servicios de agua y saneamiento, cuyo
impacto se siente directamente en la población local así como la cercanía de la administración
municipal con dicha población, muestra por qué las autoridades municipales no pueden ser
ajenas a lo que sucede en este sector y por qué les corresponde asumir el liderazgo para su
mejoramiento o contribuir con la búsqueda de soluciones.
3.8 Desarrollar, conservar y controlar el uso racional del medio ambiente …
Esta competencia está ampliamente explicada en el artículo 7º numeral 8 de la Ley de Régimen
Municipal el cual transcribimos a continuación y por tanto remitimos a su lectura. Dice en efecto
el mencionado artículo que corresponde a los municipios:
44
Revista Enlace. Año 18, 2008. Número Especial.
125
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
“Desarrollar, conservar y controlar el uso racional del medio ambiente y los recursos naturales
como base del desarrollo sostenible del Municipio y del país, fomentando iniciativas locales en
estas áreas y contribuyendo a su monitoreo, vigilancia y control, en coordinación con los entes
nacionales correspondientes.
En tal sentido, además de las atribuciones establecidas en la Ley No. 217 “Ley General del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales”, publicada en La Gaceta, Diario Oficial, del 6 de Junio de
1996, y en concordancia con la misma, corresponde al Municipio las competencias siguientes:
a. Asumir opinión respecto a los contratos o concesiones de explotación de los recursos
naturales ubicados en su circunscripción, como condición para su aprobación por la
autoridad competente.
b. Percibir al menos el 25% de los ingresos obtenidos por el Fisco, en concepto de derechos y
regalías que se recaudan por el otorgamiento de concesiones de exploración, explotación
o licencias sobre los recursos naturales ubicados en su territorio.
c. Autorizar en coordinación con el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales el
marcaje y transporte de árboles y madera, para controlar su racional aprovechamiento.
d. Declarar y establecer parques ecológicos municipales para promover la conservación de
los recursos naturales más valiosos del municipio. Dicha declaratoria podrá recaer en un
área de dominio público o en terrenos privados, previa indemnización establecida en el
Artículo 44 de la Constitución Política.
e. Participar en conjunto con el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales en la
evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental de obras o proyectos que se desarrollen
en el Municipio, previo al otorgamiento del permiso ambiental”.
El articulado anterior se centra en el tema de manejo de los recursos naturales pero además de ello
los municipios deben encarar el tema de la contaminación de las aguas con actividades públicas
y privadas, por ejemplo con los desechos sólidos, residuos de rastros, los aceites desechados
en las estaciones de servicios, entre otros; la contaminación del aire por los vehículos así como
por las fábricas u otras actividades; la contaminación producido por el ruido de actividades
nocturnas; la contaminación visual del ambiente por exceso de vallas o publicidad. La mayoría
de estos temas se reglamentan en el nivel nacional pero gran parte del manejo y aplicación de la
norma es de tipo local, ya que es en el espacio municipal donde se sienten los efectos y por tanto
son los municipios los llamados a asumir gran parte de la responsabilidad sobre los mismos.
126
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
3.9 Impulsar y desarrollar de manera sostenible el turismo
“Impulsar y desarrollar de manera sostenible el turismo en su localidad, aprovechando los
paisajes, sitios históricos, arqueológicos y centros turísticos”. Así reza textualmente el artículo
7º numeral 9 de la Ley de Municipios de Nicaragua. Pero, para el desarrollo de esta competencia,
los gobiernos municipales tienen un amplio campo de exploración en este campo algunos de
cuyas principales tareas son:
a participación en la formulación de las estrategias nacionales o departamentales para el
L
sector turístico, conforme al modelo participativo promovido por el Gobierno Nacional para
tal efecto.
l inventario de los paisajes, sitios históricos y arqueológicos, sitios de interés turístico o
E
con potenciales para implementar una posible estrategia de desarrollo en este campo.
a identificación de costumbres, tradiciones y folclor del municipio vinculables a la estrategia
L
de desarrollo del sector.
l establecimiento de estrategias de fomento sostenido al turismo aprovechando plenamente
E
los potenciales identificados así como las iniciativas nacionales, departamentales y locales
ya en curso.
a canalización de información para las personas interesadas en esta actividad económica.
L
Algunos municipios crean en sus páginas web una sesión especial para promover el turismo
del municipio.
a vinculación de los centros educativos y los diferentes sectores económicos en la
L
implementación las actividades de formulación y ejecución de la estrategia de desarrollo
turístico en el respectivo plan de desarrollo.
a organización de eventos de capacitación o facilitación de la misma en temas de que
L
interesan al sector turístico local: sobre atención a turistas, presentación de productos o
servicios turísticos, alternativas de negocios y formulación de planes de negocios, gestión
hotelera, etc.
Las tareas listadas dan una idea de las múltiples iniciativas que puede tener el municipio para
promover el sector pero no hay que olvidar que otra forma de promoción efectiva es mostrar o
contar con servicios públicos de excelente calidad; vías de acceso impecables, seguridad para
los viajeros además de gente amable y educada para relacionarse en las mejores condiciones
con los visitantes.
127
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
3.10
Promover el respeto a los derechos humanos
“Promover el respeto a los derechos humanos y en especial los derechos de la mujer y la niñez”.
Esta competencia contemplada en el numeral 10 del Artículo 7º de la Ley de Municipios, cuenta
en la práctica con iniciativas tanto de las cooperaciones como de los diferentes gobiernos.
No obstante lo anterior, las ciudades medianas y grandes presentan muchas veces espectáculos
deprimentes de niños y niñas en los semáforos, mercados y plazas públicas, viviendo de la
mendicidad o entregados a los vicios. De igual modo, abundan las denuncias de las ONG(s)
sobre el maltrato a la mujer así como a los niños y niñas en muchos hogares. A estos y otros
hechos dolorosos no puede ser ajena la Gerencia Pública. Nuestros corazones de funcionarios y
servidores públicos – ni de simples ciudadanos- no se pueden endurecer a tal grado que ignoremos
estas situaciones que no son sólo inequidades sino iniquidades sociales. En desarrollo de esta
competencia prevista por el legislador en la norma, el gobierno municipal puede, entre otras
tareas realizar las siguientes:
rever canales para recoger, analizar y responder las denuncias sobre maltrato de la mujer
P
y la niñez.
levar información sobre las personas hombres, mujeres, niños y niñas, viven en la mendicidad
L
o habitan la calle ya en avanzado estado de enfermedad ocasionada por drogas. También
importa aquí identificar a la población en riesgo por condiciones de alta pobreza.
rever estrategias, programas o acciones concretas con las demás entidades responsables en
P
este campo, para abordar las posibles soluciones o respuestas para estas personas.
Indagar en las entidades del Gobierno Nacional, con las cooperaciones y los hermanamientos
sobre los posibles programas previstos para apoyar esta clase
uscar financiamiento de las cooperaciones para los programas de atención a la mujer y a
B
la niñez en los que el municipio esté vinculado o que esté impulsando. En este caso se debe
tener en cuenta que una vez identificado un financiamiento la mayoría de cooperaciones
trabajan con base en proyectos o perfiles de los mismos debidamente formulados.
romover y participar en las campañas de capacitación o programas de educación relacionados
P
con el tema de género, derechos humanos y demás previstos para abordar el tema de los
derechos de la mujer y de la niñez o para dar a conocer el marco normativo y acciones del
Estado en este campo.
Con las líneas aquí esbozadas se pretende solo dar ideas a los gerentes públicos locales para que
de forma creativa exploren alternativas para dar sentido y vida a lo que establece la normatividad
local en relación con esta importante competencia atribuida a los gobiernos municipales.
128
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
3.11
Constituir comités municipales de emergenica
“Constituir Comités Municipales de Emergencia que en coordinación y con apoyo del Comité
Nacional de Emergencia, elaboren un plan que defina responsabilidades de cada institución, y
que organicen y dirijan la defensa de la comunidad en caso de desastres naturales”.
En un país con tan sujeto a fenómenos de la naturaleza, esta competencia tiene singular
importancia y por tanto los Gobiernos Locales, deben saber que existe todo un marco institucional
y legal - Ley 337, del 8 de Marzo del 2000, Creadora del Sistema Nacional Para la Prevención,
Mitigación y Atención de Desastres”- que facilita el ejercicio de esta responsabilidad.
La ley referida, define las diferentes situaciones de alerta y los procedimientos para su declaratoria
de tal manera que se puedan evitar al máximo los efectos de los desastres previsibles. De
igual modo, crea un Comité Nacional y Comités Departamentales, Regionales y Municipales que
conforman el Sistema Nacional Para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres.
Al Alcalde o Alcaldesa de cada municipio corresponde encabezar el respectivo Comité Para la
Prevención, Mitigación y Atención de Desastres y por tanto en el seno de los mismos acordar
tanto las medidas preventivas como acatar las medidas a que nivel nacional se impartan en este
campo.
Por último, en municipios donde se repiten año a año ciertos fenómenos naturales que causan
enormes daños, se debe y puede presupuestar recursos que permitan atender en parte las
situaciones de emergencia hasta que se obtenga ayuda nacional o de la cooperación externa.
3.12
Desarrollor el transporte y las vias de comunicación
En cumplimiento de esta competencia la Ley de Municipios de Nicaragua dice que los municipios
podrán:
a. Construir y dar mantenimiento a puentes y caminos vecinales e intramunicipales.
b. Impulsar, regular y controlar el servicio de transporte colectivo intramunicipal, urbano,
rural así como administrar las terminales de transporte terrestre interurbano, en
coordinación con el ente nacional correspondiente.
c. Administrar puertos fluviales y lacustres, según sea el caso, en coordinación con el ente
nacional correspondiente.
d. Diseñar y planificar la señalización de las vías urbanas y rurales.
129
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Este paquete de responsabilidades, alusivas al desarrollo del transporte y de las vías de
comunicación, ha cobrado enorme importancia en los municipios con el aumento del parque
vehicular el cual supone no sólo la construcción y mantenimiento de vías si no la construcción,
administración y operación terminales de transporte a la par que la regulación del transporte.
En muchos municipios no están asignadas claramente las diferentes responsabilidades, derivadas
de esta competencia referida al transporte, a ninguna dependencia en particular y por tanto
no suelen haber iniciativas para mejorar el desempeño en dicho campo. Una tarea primordial,
entonces, de Alcaldes o Alcaldesas y Concejos, es aprobar en la estructura municipal qué áreas y
qué cargos tendrán funciones precisas en relación con la gestión del tema transporte y vialidad
municipal. Algunos de los retos para los responsables de esta competencia se bosquejan en los
siguientes párrafos.
Para tener una idea de la importancia de esta competencia, el Sistema de Reconocimiento al
Desempeño Municipal – SIRDEM- mostró que las mayores inversiones de los municipios en el 2005
y el 2006 fueron en mantenimiento de vías y caminos. Los resultados de esta medición muestran
también que dicha inversión es recurrente todos los años lo que significa que las soluciones
que se dan en este campo son de corta duración y con cada invierno se debe repetir el ciclo de
inversión. Ello muestra que aquí hay un importante campo de acción para que los responsables
de proyectos y obras municipales encuentren alternativas constructivas y de mantenimiento
que abaraten los costos y eviten la constante repetición de la inversión o al menos alarguen el
período de las mismas.
En el campo de la administración y operación de terminales de transporte lo ideal es que dichos
servicios sean auto sostenibles y que tengan una gestión descentralizada. Y en tal sentido ya
hay buenos ejemplos en el país. Corresponde a los responsables de este tema en los municipios
examinar la modalidad de gestión de este servicio y proponer alternativas que garanticen no sólo
la autocosteabilidad del mismo sino un excelente y seguro servicio.
Por último, encaja dentro de este paquete la necesidad de reglamentar el transporte urbano y
rural municipal así como la señalización vial y el ordenamiento del transporte. El incremento de
autos y motos, la presencia medios populares y económicos de transporte como las denominadas
“caponeras” así como los vehículos de tracción animal, entre otros, ameritan que los municipios
aprueben disposiciones específicas que garanticen la armonía y el adecuado funcionamiento
de tales medios de transporte de tal modo que se disminuya el riesgo para los usuarios y se
mantenga la fluidez y armonía del flujo vehicular.
3.13
Realizar el registro del estado civil de las personas
El artículo 8º de la Ley de Municipios de Nicaragua establece que “ El Registro del Estado Civil
de las Personas es una dependencia administrativa del Gobierno Municipal y se regirá, además
de lo dispuesto en la ley de la materia, conforme las directrices, normativas y metodologías que
130
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
dicte el Consejo Supremo Electoral”. El registro civil de las personas implica, esencialmente la
inscripción de:
acimientos
N
Defunciones
Reposición de certificados de nacimiento
atrimonios
M
Divorcios
Reconocimientos o legitimaciones por subsiguiente matrimonio
Rectificación de certificados de nacimiento
Negativas de hijos o negativas de soltería
Adopciones
Para el ejercicio de esta competencia, el Registrador o Registradora Civil Municipal deberá
dominar el marco normativo nacional mínimo como son la Ley del Registro Civil, la Ley 152, de
Identificación Ciudadana; y, la Ley 623 de Responsabilidad Paterna y Materna.
Esta función, en apariencia sencilla, tiene enorme importancia porque atañe a la certificación
de hechos vitales y actos jurídicos que modifican el estado civil de los habitantes del municipio.
Un correcto y eficiente registro de las personas así como de los principales hechos que le afectan
es sustancial para que se puedan ejercer derechos o adquirir obligaciones frente al Estado y
ante otras personas. Aparte de ello, es el registro baluarte principal del sistema electoral de tal
modo que si no funciona correctamente o es manipulable muchas personas verán vulnerados sus
derechos políticos a elegir y ser elegido.
En forma paradójica, en muchos municipios del país hay un importante número de personas cuyo
nacimiento no está registrado y menos otras situaciones relacionadas con su estado civil lo cual
significa que no existen para el Estado y por tanto no son sujetos de derechos y obligaciones y
están en permanente riesgo de abuso. Lo anterior por razones económicas, desconocimiento
o de bajo nivel educativo. También cuando los municipios no ofrecen las facilidades. De allí
que algunos municipios deban realizar campañas para lograr la plena incorporación de todos
sus habitantes en el registro civil y además garantizar que los niños y niñas que nacen sean
registrados inmediatamente.
Como se concluye de la lectura del artículo 8º de la Leyde Municipios de Nicaragua aquí citado,
el registro civil de las personas depende administrativamente del municipio pero está sujeto
a las directrices, normativas y metodologías y que dicte el Consejo Supremo Electoral lo que
significa que los las administraciones municipales no pueden ignorar dicho marco restrictivo. No
obstante ello, si corresponde a estas entidades territoriales hacer todo lo que esté a su alcance
para modernizar dicho servicio de tal manera que los habitantes de cada municipio puedan de
manera ágil y confiable realizar todos los trámites aquí referidos que tienen que ver la estado
civil de las personas.
131
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Como se colige de las líneas aquí esbozadas, los registradores civiles de cada municipio tienen
una importante tarea de diagnóstico de las problemas de su área de competencia así como
de formulación de propuestas de modernización de sus oficinas; tareas que van más allá de la
simple rutina de esperar a que lleguen las personas a ser registradas en forma tradicional.
3.14
Otras competencias
Hay otra serie de competencias que aunque no figuran de manera expresa en la Ley de Municipios
como de su responsabilidad, éstos asumen por su cercanía a la población o porque se presenta
vacío institucional. En tal sentido ya hay una previsión en el artículo 2º de la Ley de Municipios en
su párrafo tercero que se transcribe en el recuadro. Algunos casos y experiencias positivas se dan
en temas como vivienda, desarrollo económico local e incluso asistencia técnica agropecuaria.
En relación con dichas competencias resumimos algunas de las tareas que los municipios pueden
y deben desarrollar:
Vivienda: El Art. 64 de la Constitución
de la República de dice que “Los
nicaragüenses tienen derecho a una
vivienda digna, cómoda y segura que
garantice la privacidad familiar. El
Estado promoverá la realización de
este derecho”. Con miras a cumplir
con el mandato constitucional en 1.998
del Gobierno Nacional creó el Instituto
Nacional de Vivienda Urbana y Rural que
traza políticas para el sector vivienda y
promueve programas que favorezcan a
las personas de menores ingresos para
que tengan acceso a una vivienda.
Con la misma finalidad existe un Plan
Nacional de Vivienda – con proyección
hasta el 2025- y un Fondo Social de
Vivienda.
Ley de Municipios de Nicaragua.
Artículo 2º Párrafo tercero:
Cualquier materia que incida en el desarrollo
socio-económico de la circunscripción
territorial de cada Municipio, y cualquier
función que pueda ser cumplida de manera
eficiente dentro de su jurisdicción o que
requiera para su cumplimiento de una
relación estrecha con su propia comunidad,
debe de estar reservada para el ámbito de
competencias de los mismos municipios.
Estos tienen el deber de desarrollar
su capacidad técnica, administrativa y
financiera, a fin de que puedan asumir las
competencias que les correspondan.
La demanda de vivienda, de otro lado, se expresa directamente en el territorio municipal
y con frecuencia hacia las autoridades locales. Por tal razón éstas últimas están en la
obligación de conocer no sólo la existencia del INVUR si no las políticas y programas
que esta entidad promueve, así como el Plan Nacional de Vivienda, las alternativas de
financiamiento de vivienda que podría canalizar para sus respectivos municipios y demás
instrumentos de apoyo al sector.
132
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Aparte de lo anterior, este campo los municipios pueden promover y apoyar programas de
vivienda de interés social o cofinanciar planes de vivienda de interés social conjuntamente
con el INVUR y las micro financieras u otras entidades crediticias o de la cooperación.
También pueden los municipios hacer reservas de tierras, en los Planes de Desarrollo,
para futuros planes de vivienda; realizar la urbanización de lotes para familias de escasos
recursos, así como establecer políticas que favorezcan que todos los habitantes tengan
acceso a una vivienda digna.
Desarrollo Económico Local: En relación con este punto conviene recordar que la
columna vertebral sobre la cual se construye el desarrollo de los pueblos es justamente
la economía pues ésta es la generadora de empleos productivos, que son a la vez la base
para la generación de ingresos, de capacidad tributaria y, en síntesis, de la riqueza que
debidamente orientada se debe traducir en bienestar general. Por tal razón los municipios,
aparte de garantizar servicios e infraestructura sobre la cual se asienta el desarrollo
económico local, en este campo pueden impulsar acciones como las siguientes:
Diagnosticar la situación económica del municipio identificando fortalezas, debilidad
y oportunidades.
Aprobar estrategias de promoción del desarrollo económico local conforme a las
potencialidades del territorio municipal y de sus habitantes.
Diseñar propuestas concretas para promover la generación del empleo o favorecer
el establecimiento de empresas generadoras de empleo, con apego a las pautas de
desarrollo aprobadas por la Administración Municipal.
Promover las asociaciones y la concertación de alianzas estratégicas para apoyar el
desarrollo empresarial e industrial del municipio
Facilitar o propiciar la capacitación en temas productivos, la apropiación tecnológica
avanzada y la asesoría empresarial o agropecuaria.
Proporcionar información a los sectores productivos que le faciliten el mercadeo de
productos, la consecución de financiamiento o nuevas oportunidades para mejorar
los negocios locales.
Aparte de lo anterior, existen cooperaciones y programas de apoyo al Desarrollo Económico
Local que demandan de la gestión y coparticipación municipal para brindar su asistencia
técnica y por tanto la gerencia municipal deberá estar atento a estas oportunidades.
Asistencia Técnica Agropecuaria: De igual modo, cuando los municipios canalizan
acciones con el gobierno nacional o entidades de cooperación para promover, participar y/o
133
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financiar proyectos de desarrollo del área rural o para prestar, directa o indirectamente el
servicio de asistencia técnica agropecuaria, están contribuyendo al desarrollo económico
local. Esta, como la competencia referida al fomento del turismo local, son actividades
que repercuten directamente en la vida económica de los territorios municipales y por
tanto gobiernos locales no pueden ser ajenos a las mismas. Ya sea que lo asuman directa
o indirectamente.
En síntesis, en esta parte, las competencias municipales van más allá de lo que la Ley dice
debido a que las demandas de las comunidades van cambiando y evolucionando, las más de
las veces a un ritmo más rápido que el cambio de las leyes y por tanto el Gobierno Municipal o
Gerencia Pública debe asumir esos nuevos retos y encontrar caminos para dar respuesta a dichos
nuevos requerimientos.
4 Origen, uso y programación de los recursos públicos
Solemos suponer que quienes trabajan en la gestión pública local tienen pleno conocimiento de
dónde provienen los recursos y en qué se pueden gastar. No obstante ello, cuando miramos de
cerca podemos constatar que dicho conocimiento no es tan generalizado y que mas bien está
restringido a quienes desempeñan cargos en las Direcciones Financieras o Tesorerías.
No obstante lo anterior, tanto las autoridades locales del alto nivel – Alcaldes y Alcaldesas;
Concejales y Concejalas- los gerentes del medio y operativos están en la obligación de conocer
las generalidades de las finanzas municipales, si bien es a la Dirección Financiera a quien
corresponde dominar los detalles de la misma. En virtud de lo anterior, en este capítulo se da
un vistazo general al tema de las finanzas públicas locales, para no expertos en la materia,
de tal modo que tengamos una visión macro del tema que nos oriente en lo que concierne a
nuestra área de gestión o hacia la profundización en aquellos aspectos que más necesitemos o
nos llamen la atención.
4.1 Origen de los recursos públicos
En el esquema de 02 de este módulo dijimos que todos los recursos que el municipio maneja a
la larga provienen de la comunidad, si bien de muy diferentes maneras. Siguiendo el hilo de tal
afirmación veamos, entonces, esas distintas maneras a través de las cuales los municipios captan
recursos para sus gastos de funcionamiento e inversiones todo lo cual se puede visualizar en el
esquema 06 de la página siguiente y en relación con el cual se hacen las siguientes precisiones:
4.1.1
Ingresos corrientes
Bajo el nombre Ingresos Corrientes se agrupan todos los recursos del municipio que tienen cierta
recurrencia o periodicidad y que además se destinan esencialmente a gastos corrientes o de
134
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
funcionamiento de la administración pública local. Los ingresos Corrientes, como se puede ver
en el esquema 06 están clasificados en tres subgrupos así:
a. Ingresos Tributarios:
Agrupan, como lo muestra el esquema, los ingresos cuya fuente son los impuestos directos
e indirectos causados y cobrados en el territorio municipal, en los términos autorizados
por la Ley. Los impuestos gravan ciertos ingresos, la propiedad o ciertas actividades
y se caracterizan porque no exigen contraprestación directa del municipio hacia los
contribuyentes. Los principales impuestos municipales son por concepto de Impuesto
a los Bienes Inmuebles –IBI- y el Impuesto Sobre Ventas y Servicios. En algunos casos
los impuestos a matriculas y licencias u otros, también suelen ser significativos. Ello lo
determina las características económicas y la eficiencia en el recaudo que demuestren
las administraciones municipales.
b. Ingresos No Tributarios:
Son aquellos causados por la venta de servicios municipales, recuperación de inversiones
o sanciones impuestas a los infractores de las normas. De este grupo de ingresos las
tasas y tarifas por venta de servicios. Los de contribuciones especiales por recuperación
de inversiones podrían llegar a ser significativos si las administraciones municipales se
decidieran a recuperar algunas inversiones bajo esta modalidad. En relación con las
tarifas, el criterio básico es que los servicios municipales deben ser autocosteables y
en caso que se establezcan subsidios, que éstos sean transparentes, que beneficien
realmente a los grupos de población más pobre y que estén en los términos previstos en
la ley. En el caso de las Empresas Públicas Municipales, es claro que su principal fuente
de recursos es la venta de servicios y por tanto su estructura tarifaria y la eficiencia en
la recaudación son vitales para su fortaleza financiera.
La reglamentación de los ingresos tributarios y no tributarios está en manos de los Concejos
Municipales, a través del llamado Proyecto de Plan de Arbitrios, tal como lo dispone el Artículo
48 de la Ley de Municipios el cual dice literalmente: “Cada Concejo Municipal aprobará su
Proyecto de Plan de Arbitrios, con fundamento en la legislación tributaria municipal, y en él
determinará los tipos impositivos aplicables a cada uno de los tributos, dentro de los rangos
a que se refiere el Artículo precedente”. Los mencionados planes deben ser presentados a la
Asamblea Nacional para su aprobación,
Es responsabilidad, entonces, de la gerencia corporativa municipal – El Concejo- examinar las
diferentes fuentes de ingresos propios de los municipios, discutir y proponer las modificaciones
pertinentes para el fortalecimiento de la capacidad financiera del municipio. Especial cuidado
merecen aquí las tasas por venta o prestación de servicios municipales las cuales en la mayoría de
los casos están en extremo distantes de los costos de administración operación y mantenimiento.
135
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 06
Principales ingresos municipales 45
Matrículas y Licencias en General
Impuestos sobre Ventas y Servicios
Tributarios
Espetáculos Públicos, Rifas y Apuestas
Rodamientoy navegación acuática
Impuestos a Bienes Inmuebles - IBI-
Ingresos
Corrientes
Tasa o tarifas por servicios: Limpieza, etc.
No Tributarios
Tasas por aprovechamiento
Contribución por recuperación de inversiones
Transferencias
Corrientes, aquellas que se pueden
destinar a gastos corrientes
Transferencias del INIFOM
De otras instituciones
Ingresos
de Capital
Transferencias de
Capital
Transferencias por ley son de inversión
obligatoria
Utilidades de
Empresas
Empresas Públicas Municipales
Venta de Activos
Ingresos provenientes de bienes
Empresas de económia mixta
Municipales enajenables
En este primera bloque de ingresos, tributarios y no tributarios, se puede visualizar cómo la
fuente de los recursos es totalmente la población municipal y de allí se infiere el por qué es
tan importante tener una economía municipal fuerte pues de esta manera se incrementarán
las potencialidades de ingresos. Pero, aparte de ello se llega fácilmente a la conclusión que
está en manos de la gerencia municipal lograr más altos estándares de recaudación mejorando
los registros de usuarios y contribuyentes, actualizando tarifas y optimizando la recaudación y
cobranzas.
Ver. Decreto No 455 del 5 de Julio de 1.989, Plan de Arbitrios Municipales, Publicado en la Gaceta No. 144 del 31 de Julio de 1.989 y la Ley de
Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua ( No. 466 de Julio 2003)
45
136
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
c. Transferencias
Las transferencias son aquellas cantidades de los ingresos del Gobierno Nacional que son
aportadas en forma periódica y sistemática, según el mandato legal, a los municipios con el
fin de cubrir gastos de funcionamiento e inversión con sujeción a las respectivas normas que
establecen tales participaciones.
En cuanto a las transferencias, los municipios nicaragüenses cuentan con la denominada Ley de
Transferencias Presupuestarias a los Municipios – Ley 466 aprobada el 3 de Julio del 2003- la cual
ordena que de los Ingresos Tributarios, establecidos la Ley Anual de Presupuesto General de la
República, se destinen los siguientes porcentajes para ser transferidos a los municipios:
El 6% para el año 2006
El 7% para el año 2007
El 8% para el año 2008
El 9% para el año 2009
El 10% para el año 2010 de allí en adelante dicho porcentaje todos los años.
La Ley dispone que dichas transferencias sean hechas en doce desembolsos iguales y cuando
existan las condiciones técnicas que sean hechas giradas de manera automática. La norma
establece claramente los requisitos que deben cumplir los municipios para el trámite de los
desembolsos de las transferencias ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En cuanto a la destinación de las transferencias, Ley 466 cotada establece en forma exhaustiva
cómo se deben programar y gastar tales recursos. En el esquema 07 resumimos la distribución
general que hace la Ley sólo para tener una noción de la misma:
Hasta aquí se confirma lo que habíamos hablado al iniciar el tema financiero: todos los recursos
con los cuales se financia el Estado, ya sea el Gobierno Nacional, Regional o Municipal provienen
del bolsillo de los contribuyentes y usuarios de servicios: unas veces en forma de impuestos
directos, otras en forma de impuestos indirectos, contribuciones o las tarifas que pagamos
por los servicios. En el caso de las transferencias municipales, éstas son un porcentaje de los
Ingresos Tributarios de la Nación, los que a su vez se nutren de Impuestos como el de Valor
Agregado –IVA-, que pagamos todos cuando consumimos bienes y servicios- o el de la Renta que
es cobrado a quienes devengan determinados niveles de ingresos. Este particular aspecto no se
debe olvidar para, de un lado, fortalecer la cultura tributaria y, de otro lado, aprender a exigir
en forma legítima a nuestros gobernantes un uso óptimo y transparente de los recursos que
aportan todos y que son de todos.
137
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 07
Distribución general del sistema general de participaciones
Municipios Categoría A
Municipios Categoría B, C y D
Distribución de las
Transferencias
Municipios Categoría E y F
Municipios Categoría G y H
Al menos 90% para inversión
No mas del 10% para gasto corriente
Al menos 80% para inversión
No mas del 20% para gasto corriente
Al menos 70% para inversión
No mas del 30% para gasto corriente
Al menos 60% para inversión
No mas del 40% para gasto corriente
En relación con las transferencias a los municipios, es competencia tanto de la alta gerencia
municipal como de las Direcciones del Municipio – en especial la Financiera-:
La rendición oportuna de informes al Ministerio de Hacienda y Crédito público para garantizar
el flujo de los desembolsos.
La oportuna y eficiente ejecución de los desembolsos de las transferencias ya es uno de los
criterios de distribución de las mismas.
La correcta destinación de los recursos conforme a los porcentajes exigidos por la Ley así
como a la programación de inversiones del municipio.
Mejorar la eficiencia en la recaudación del Impuesto a los Bienes Inmuebles – IBI- ya que en
la medida que este mejor también lo harán las transferencias pues uno de los criterios de
distribución es justamente el incremento en los recaudos de este impuesto.
4.1.2
Ingresos de capital.
Los Ingresos de Capital son aquellos que provienen de fuentes no siempre recurrentes y que
además implican la afectación del patrimonio o de la capacidad de respaldo que la entidad
138
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
tiene para apalancar endeudamiento. En Nicaragua, además, a la porción de las transferencias
que van con destino a inversiones se las clasifica como Transferencias de Capital en cuanto
incrementan el patrimonio del municipio ya que cada bien construido se supone deberá ingresar.
Ello porque se asume que su destinación es para inversiones o para aumentar el patrimonio de
la institución. Las principales fuentes de recursos de capital son:
a Venta de Activos Fijos del Municipio: es decir de propiedades enajenables. En algunos
L
casos los municipios son dueños de terrenos o edificios que pueden vender, previa la respectiva
autorización del Concejo y demás trámites de ley.
ecursos del Balance: conformado por los excedentes en la ejecución presupuestaria. Se
R
entiende en este caso cuando hay superávit fiscal, es decir después de restar a las cuentas
por pagar los ingresos po
endimientos Financieros: o ganancias obtenidas por los recursos en cuentas en los
R
bancos.
ecursos del Crédito interno y externo: No es frecuente que los municipios pequeños
R
obtengan créditos de largo plazo pero los más grandes en algún momento podrán hacerlo,
previas las formalidades locales.
tilidades de las Empresas Públicas Municipales o de aquellas en las cuales se tiene
U
participación.
En principio todos los créditos de más de un año se asume son para inversiones y por ende
deben contemplar mecanismos de recuperación o de todos modos de un sistema que garantice
el debido flujo de recursos para asumir el servicio de la deuda. Esos recursos para pagar deuda
provienen de contribuciones, tarifas o impuestos y por tanto, a la larga volvemos al tema ya
reiterado: siempre será la comunidad la que aporte para cubrir tales obligaciones.
4.2 Uso de los recursos públicos
La estructura del presupuesto de gastos e inversiones de los municipios se resume en el esquema
número 08.
Los gastos corrientes se refieren a todas aquellas erogaciones que garantizan la ejecución
de las actividades recurrentes de administración, operación y mantenimiento de la
entidad. Estos se pueden clasificar según sean para pagos del personal, las prestaciones
sociales del personal, gastos de materiales y suministros de la entidad. Generalmente los
municipios asignan dichos gastos por dependencias.
139
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Las Inversiones: son aquellos usos que se dan los recursos para la ejecución de proyectos
que representan un incremento del patrimonio municipal y que generalmente se asocian
con la construcción, rehabilitación o reparación de obras o adquisición de bienes muebles e
inmuebles de mayor cuantía. No obstante ello, muchos proyectos pueden ser considerados
inversiones en intangibles como puede pasar con proyectos de investigación científica,
salud, educación, en generación de capacidades turísticas, protección de micro cuentas,
entre otros.
Esquema 08
Estructura general del presupuesto de gastos
e inversiones municipales
Miembros del Gobierno Municipal
Personal
Personal permanente servicios administrativos
Personal permanente servicios municipales
Otro personal permanente
Personal transitorio y jornaleros
Dietas y gastos de representación
Gastos sociales
Corrientes
Servicios
Materiales y P.
Para casa una de las áreas de la
administración Municipal
Para cada uno de los servicios municipales
para saber sus costros
Transferencias y
Donaciones
Transferencias
Inversiones Físicas
Propiedad y sistemas de servicio público
Donaciones o subsidios
Maquinaria y equipo
Obras Públicas en construcción
De Capital
Otras inversiones físicas
Inversión Social
Transferencias de Capital
Fortalecimiento Institucional
La forma como se pueden invertir los recursos de transferencias están claramente regladas en
la respectiva ley que aquí se han citado y por tanto no vemos la necesidad de repetirla. Si vale
insistir, sin embargo, que tales restricciones son de estricto cumplimiento.
140
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
5 Marco organizativo y normativo para la gestion de los servicios publicos
Tal como afirmamos en el capitulo 3º de este módulo, casi todo lo que los municipios hacen,
excepto cuando ejercen su función recaudadora, se podría catalogar como servicio público, en
cuanto representa una actividad cuyo control y manejo el Estado se ha reservado bajo el supuesto
que representa un beneficio de interés general ya sea de manera tangible o intangible. Así por
ejemplo, cuando el municipio, amparado en la reglamentación urbanística, impide que la gente
construya a la orilla de un arroyo, está no sólo protegiendo al medio ambiente – para nuestro
bien- si no que está salvando a la gente de una posible tragedia. Este tipo de actos configuran en
la práctica servicios o un bien de interés general, aunque la doctrina administrativa no siempre
los califique como tales.
Sin perder de vista lo anterior, los servicios públicos municipales a los cuales nos referimos
en este numeral son únicamente aquellas actividades bautizadas como tales en la legislación
nicaragüense como son los servicios de acueducto, alcantarillado, limpieza pública o aseo y
disposición de residuos sólidos, de plazas de mercado, rastros y la expedición de permisos de
ganado, registro de fierros, entre otros..
Como gerentes municipales nos debe importar, entonces, en relación con la gestión de servicios
públicos referidos al menos los siguientes aspectos:
¿Cuál es su marco institucional y qué responsabilidades corresponde al municipio?
¿Qué responsabilidades corresponden al Gobierno Nacional u otras instancias de Gobierno?
¿Qué responsabilidades corresponden a las Regiones Autónomas?
¿Cuál es el marco normativo para la gestión de estos servicios?
¿Qué modalidades de gestión podemos adoptar para los servicios?
¿Qué aspectos mínimos debemos conocer de cada servicio?
¿ Qué responsabilidades me corresponden a mí, finalmente como Alcalde o Alcaldesa, como
Concejal o Concejala, o como gerente de un servicio o de una parte de éste?
Cada uno de los mencionados aspectos lo abordaremos de manera introductoria en este numeral
de tal modo que tengamos una noción sobre el tema y podamos focalizar nuestro interés para
una posterior profundización.
141
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
5.1 Responsabilidades que corresponden al gobierno nacional
Respecto a las responsabilidades de las diferentes instancias de gobierno en la gestión de
los servicios públicos, aunque no existe una Ley única que las clarifique, del análisis de las
diferentes normas existentes se infiere un orden y unos roles que son resumidos en los párrafos
siguientes:
Responsabilidades del Nivel Nacional:
Corresponde a la Nación, conforme lo ilustra el esquema, aquellas responsabilidades de carácter
general sobre los servicios como son la fijación de políticas, el marco normativo y regulatorio, el
control y vigilancia en el cumplimiento de la ley y demás regulaciones de los servicios; brindar
apoyo y asistencia técnica o financiera - a través del INIFOM y algunos Ministerios-; gestionar,
asignar y controlar ciertos servicios o aspectos claves de los mismos; y, en última instancia,
prestar directamente los servicios en aquellos casos excepcionales – generalmente transitoriosen que los Municipios no tengan la capacidad para hacerlo.
Las responsabilidades normativas las ejerce la Nación, en primer lugar, a través del Congreso
con la expedición de las correspondientes leyes que norman la prestación de los servicios
públicos. También ejercen funciones regulatorias el Ejecutivo Nacional cuando expide decretos
reglamentarios.
Las responsabilidades de fijación de políticas y objetivos nacionales de desarrollo con incidencia
en los servicios públicos las ejerce el Gobierno Nacional a través del Presidente y los diferentes
Ministerios y el INIFOM, esencialmente utilizando el Plan Nacional de Desarrollo como principal
instrumento o el presupuesto de general de la república al dar prelación a ciertas inversiones en
ciertas partes del país.
La Función Reguladora, de Control y Vigilancia: está dispersa en algunas instituciones estatales.
Así por ejemplo, en el tema del agua hay una Autoridad Nacional del Agua; en el tema Medio
Ambiente interviene el Ministerio de Recursos Naturales – MARENA- y el control sobre el manejo
de los recursos lo ejerce la Contraloría General de la República. No se ha establecido en el país
una Superintendencia de Servicios Públicos como existe en otros países.
El apoyo técnico, administrativo y financiero se da a través de la entidad responsable de
brindar asistencia técnica a los municipios en todos los campos, que es el Instituto Nicaragüense
de Fomento Municipal – INIFOM-. La Cooperación Técnica Internacional
Evaluar la gestión técnica, financiera y administrativa de las entidades responsables del los
servicios públicos. En el caso de Nicaragua el
142
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
5.2 Responsabilidades de las regiones autónomas
No establece el estatuto autonómico de las Regiones Autónomas atribuciones específicas
relacionadas con la gestión de servicios municipales pero se debe tener en cuenta que ésas
cuentan con Secretarías de Asuntos Municipales, a través de las cuales canalizan u ofrecen
asistencia técnica a los municipios de la respectiva Región, en diversos temas, incluido el de
servicios públicos municipales.
Aparte de lo anterior, los Gobiernos Regionales pueden cofinanciar inversiones con los municipios
para el mejoramiento de los servicios municipales y por tanto existe aquí una importante
potencial para la consecución de recursos con tal finalidad.
5.3 Responsabilidades de los municipios en la gestión de servicios.
Las competencias de los municipios referidas a la prestación de servicios públicos, en los términos
ya referidos en capítulos precedentes, implica tareas como las siguientes:
Asegurar que se presten de manera eficiente los servicios bajo su responsabilidad todos los
habitantes del municipio.
segurar en los términos de la ley, la participación de los usuarios en la gestión y
A
fiscalización de los servicios así como de las entidades que prestan los servicios públicos en
el municipio.
isponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al
D
presupuesto del municipio. Ello atendiendo a estrictos criterios de transparencia y equidad
social.
stratificar los inmuebles residenciales o predios municipales para aplicar la política tarifaria
E
de subsidios.
stablecer en el municipio una nomenclatura alfa numérica precisa, que permita
E
individualizar cada predio al que hayan de darse los servicios públicos. Esta responsabilidad
es vital tanto para la actualización de registros de usuarios como para una adecuada gestión
del recaudo.
5.4 Modalidades de gestión para los servicios
La administración, operación y mantenimiento de los servicios públicos municipales puede ser
realizada a través de algunas de las siguientes modalidades previstas en la Ley de Régimen
Municipal de Nicaragua:
143
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
En forma directa, a través de la administración central, con la creación de una Unidad de
Servicios Públicos o el Cargo de Responsable de Servicios. En algunos municipios muy pequeños
esta responsabilidad se la delegan al Vice Alcalde o Vice Alcaldesa. Lo recomendable aquí,
cuando un municipio presta directamente un servicio, es que lleve contabilidad separada de
cada uno de ellos. El Concejo deberá decidir si se requiere, además, una Junta administradora
del servicio a través de la cual se deleguen las principales decisiones para el mejoramiento de
los mismosMediante Empresas de servicios públicos de capital público: pueden ser creadas por
el municipio siguiendo lo dispuesto en los Artículos 58 a 61 de la Ley de Municipios de
Nicaragua. En esencia una Empresa Pública Municipal es una entidad con personería
jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa para la toma de decisiones,
pero siempre conservando todas las características de una entidad pública y por tanto
sometida al régimen público.
Mediante Mancomunidades de Municipios: Según del Artículo 12 de la Ley de Municipios
de Nicaragua, los municipios “podrán, voluntariamente, constituir Mancomunidades y
otras formas de asociación municipal con personalidad jurídica, cuyo propósito será
racionalizar y mejorar la calidad en la prestación de los servicios públicos”.
Las mancomunidades funcionan como una empresa donde los socios son los municipios y
son la mejor alternativa para abaratar costos y optimizar la prestación de servicios. Así
por ejemplo, en municipios cercanos los servicios de limpieza pública se pueden prestar
en forma mancomunada pues sale más barato comprar, operar y mantener un vehículo
de recolección de residuos entre dos o más municipios que comprar uno para cada uno.
No obstante lo palpable de las ventajas de una mancomunidad, no siempre son fáciles de
crear pues exigen enormes esfuerzos de negociación entre las partes para superar celos,
temores a la pérdida de poder y control, rivalidades políticas, etc.
En forma delegada: También pueden los municipios contratar con operadores privadas
la el manejo parcial o total de un servicio público mediante contratos de Concesión
o de gestión. Esta modalidad, en el caso de Nicaragua, con el servicio de Disposición
de Desechos Sólidos, el cual ha sido entregado en algunas partes a pequeñas empresas
comunitarias, cooperativas o incluso contratado con personas particulares.
Las alternativas de gestión no son por si mismas ni buenas ni malas mientras el municipio tenga
claro que podrá delegar la prestación de los servicios pero será siempre su responsabilidad
garantizar que éstos lleguen con calidad, eficiencia, equidad y transparencia a todos los
habitantes del territorio municipal. Aquí se añade otro reto para la gerencia municipal: analizar
el estado de los servicios, examinar si el modelo de gestión es el más adecuado y recomendar el
ajuste del mismo o proponer nuevas modalidades de gestión.
144
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
5.5 Visión gerencial integral en la gestión de servicios
Visto, muy grosso modo, el marco institucional y normativo para la gestión de servicios públicos
cabe volver al enfoque integral en la gestión de los mismos, el cual se deberá mantener siempre
con independencia del modelo de gestión que sea elegido. Ello significa simple y llanamente
que tanto las Autoridades Municipales como los responsables de áreas o de servicios, deberán
tener la capacidad para percibir con indicadores u otras señales claves el estado de las áreas
principales del servicio y que resumimos en el siguiente esquema 09:
Esquema 09
Visión gerencial integral del servicio
Visión Gerencial de los Servicios Públicos
Área de Planeación
Área Administrativa
Área Financiera
Área Operativa
Área Comercial
Cobertura, Calidad, Continuidad, Costos
Comunidad, Clientes o Usuarios de los Servicios
145
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El anterior esquema, ya explicado en otras publicaciones, nos recuerda que sin importar la
posición gerencial que ocupemos en el municipio o empresa debemos desarrollar la capacidad
para identificar las partes esenciales de nuestro servicio, sin dejarnos confundir por el
organigrama vigente. Ello significa, ser capaces de percibir y recordar siempre que la finalidad
de nuestro municipio o empresa es brindar un bien o servicio a un grupo de personas y que ello
se mide con indicadores de cobertura, calidad, continuidad y autosostenibilidad; que el área
que garantiza tales bienes es la operativa; que el área que garantiza los recursos para el servicio
es la comercial – que mira tarifas, usuarios, costos, recaudación, etc- y que las restantes áreas
son sólo de apoyo.
Como gerentes o responsables de un servicio público, lo primero que debemos tener claro es que
nuestra finalidad superior es garantizar la prestación del servicio a nuestro cargo y que las tareas
relativas a tal finalidad se asignan área operativa de nuestra empresa, de nuestra unidad o del
municipio. Y que dicha responsabilidad se mide con tres o cuatro indicadores claves: cobertura,
calidad, continuidad y frecuencia del servicio.
Como gerentes de un servicio debemos saber también, que éste necesita recursos para su
administración, operación, mantenimiento y expansión y que tales recursos son obtenibles de
la venta del servicio – a menos que tengamos un subsidio garantizado- y que por tanto el área
comercial debe asumir el reto de garantizar un adecuado sistema de fijación de tarifas, registro
de usuarios; facturación, recaudación y cobranzas.
Como gerentes de un servicio público, debemos asumir la presupuestación de los gastos e
inversiones que demanda nuestro servicio; registrar las operaciones y rendir cuentas de nuestro
desempeño, amén de gestionar los recursos que se necesiten y ello lo debe asumir el área
financiera.
Como gerente de un servicio público debo saber que el recurso humano a mi cargo necesita ser
registrado, controlado, capacitado y motivado; que los servicios demandan también recursos
materiales; que los proceso tienen que estar simplificados y reglados; que debemos contar con
sistemas eficientes de información, entre otros aspectos, y que todo ello puede ser agrupado en
un área que aquí llamamos administrativa.
Finalmente como gerente eficiente debo saber que la planeación y la dirección de los servicios
son funciones inherentes a la gerencia y que se constituyen en las principales áreas de soporte
para la proyección de la empresa así como para la toma de decisiones.
La visión gerencial integral del servicio facilita también centrar la atención en cada uno de los
aspectos claves de las áreas funcionales de los servicios. Así por ejemplo, en la parte operativa
del servicio de agua potable, si queremos garantizar este servicio en el largo plazo debemos
preocuparnos por todo el ciclo de este líquido vital: mantenimiento, protección o recuperación de
las fuentes del agua; captación y conducción; sistema de tratamiento; conducción distribución;
146
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
medición y disposición final de las aguas residuales. Esto es, no nos debe preocupar sólo la
cobertura, calidad y continuidad del servicio, pensando en cómo aumentar producción, sino
cuidar la microcuenca o los pozos así como el destino final del líquido utilizado.
En el caso del servicio de aseo y disposición de desechos, tener un enfoque integral de los
aspectos operativos significar tener en cuenta todo el proceso o ciclo del manejo de residuos:
producción; posible separación, el almacenamiento, recolección, transporte, aprovechamiento,
tratamiento y disposición final. De nuevo, no basta simplemente con recoger los desechos y
arrojarlos a un botadero, ni siquiera a un relleno sanitario.
En el caso del área comercial de los servicios, tener una visión integral del área significa examinar
el nivel de Costeabilidad del servicio y relacionarlo con los usuarios registrados, los indicadores
de eficiencia en el recaudo, los costos de los servicios, las pérdidas físicas y financieras y sólo,
finalmente, los aspectos tarifarios. Gerentes financieros hay, que sólo piensan en subir las tarifas
para castigar a los pocos usuarios que pagan mientras hay gran cantidad de evasores, altas
pérdidas o ineficiencias en los sistemas de facturación.
Tales algunas de las implicaciones de una visión gerencial integral de los servicios públicos y la
cual se espera que asimilen los diferentes niveles gerenciales. De un gerente general o de un
Alcalde se espera que maneje 3 o 5 indicadores claves de cada área funcional de un servicio.
Pero, de un gerente del medio o de área se espera que sea capaz de resumir el comportamiento
y marcha de su área en al menos 10 indicadores importantes. También se espera del gerente
del medio que sea capaz de comprender las partes esenciales de las restantes áreas del servicio
pues de esta forma se podrá relacionar mejor con sus colegas y comprender cómo puede apoyar
a la marcha general de la empresa o qué insumos le pueden y deben suministrar las otras
dependencias de su empresa o del municipio.
6 Lecturas de refuerzo y dinamica de análisis introspectivo
LECTURA RECOMENDADA
Nombre: Gobiernos Locales y Desarrollo Humano Sustentable.
Autor:
Mario Rosales
Ubicación: Documento anexo en versión digital
147
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
7 Trabajo en grupos
Desde el inicio del tercer módulo, los participantes serán organizados en grupos6, con no más
de 5 personas por grupo, para profundizar en uno de los siguientes temas propuestos y entregar
el respectivo trabajo consensuado al coordinador del curso:
a. Investigar y proponer cinco indicadores claves para cada una de las 6 áreas funcionales
claves de los servicios públicos, tomando como referencia cinco servicios o competencias
municipales.
b. Con base en la lectura del módulo y las lecturas recomendadas proponer en máximo cinco
páginas, ejemplos de la incidencia de los factores de contexto en el desempeño de los
municipios.
c. Siendo tan amplias y complejas las responsabilidades de los municipios proponga, en no
más de cinco páginas, alternativas para abordar la gerencia local de manera eficiente y
eficaz y con visión gerencial integral.
d. Con base en las lecturas así como en el análisis de un caso real, referido en lo posible a
su municipio, presentar un análisis del origen de los recursos presupuestarios municipales
resaltando con indicadores justificados: ¿Cuáles son, en términos porcentuales los
principales recursos? ¿Qué porcentaje de los ingresos municipales corresponde a las
transferencia? ¿Cuáles son las posibles razones para que los ingresos municipales sean
tan altos o… tan bajos? ¿Si los ingresos propios son bajos, que se puede hacer para
mejorarlos?
e. Con base en las lecturas así como en el análisis de un caso real, referido en lo posible a
su municipio, presentar un análisis del uso de los recursos presupuestarios municipales
resaltando con indicadores justificados: ¿Cuáles son, en términos porcentuales los
principales usos de los recursos? ¿Cuáles son las posibles razones para que los gastos de
funcionamiento sean tan altos o… tan bajos? ¿Si los gastos de funcionamiento son altos
que se puede hacer para rebajarlos?
El trabajo de cada grupo no podrá exceder de cinco páginas y será entregado al tutor del curso,
a través del aula virtual, o en el siguiente taller AVAR si el proceso es presencial.
Si el tema gerencial se está desarrollando como parte de un proceso de Aprendizaje Vinculado a Resultados – AVAR- los grupos de trabajo deberán
coincidir con el respectivo equipo municipal que participa en el proceso.
46
148
Módulo
3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
8 Bibliografía ampliatoria
1)
ASAMBLEA NACIONAL DE NICARAGUA. Comisión de Asuntos Municipales. Compendio
de Leyes Municipales. Tomo I. Managua, Nicaragua, 2007.
2)
AMUNIC –INIFOM. La Coordinación Interinstitucional en Transporte. Con Elementos para
Formular Políticas Sobre la Materia. Publicación en el marco del proyecto PRODEMUDANIDA. Managua, Nicaragua, Diciembre 2007.
3)
BRAVO, Alejandro. Manual del Alcalde. Publicación de AMUNIC. Managua, Nicaragua.
Sin Fecha de Publicación.
4)
CASTRO, Marvin. Evolución de las Finanzas Municipales. Hacia la Transparencia. ( Caso
Nicaragua ). Publicación PROGODEL/GTZ, Managua, Nicaragua, 2008.
5)
DNP. Recomendaciones para la Elaboración de Programas de Gobierno 2004-2007.
Documento PDF en la Web. www.dnp.gov.co
6)
ESAP Y UNIVERSIDAD DE GEORGETOWN. Las Finanzas Públicas y el Concejo Municipal.
Material de Apoyo al Programa El Viernes del Concejal. Documento PDF. Septiembre 24
del 2004.
7)
INIFOM. Gerencia Municipal. Instrumentos para los Gobiernos Municipales. Publicación
del Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal. Managua, Nicaragua, Agosto del
2005.
8)
INIFOM. Anuario de las Finanzas Municipales 2005. Publicación en el marco del Programa
PROGODEL/GTZ, Managua, Marzo del 2007.
9)
INIFOM. Manuales Elementales de Servicios Municipales. 6 Tomos para los servicios de
Recolección y Tratamiento de Desechos Sólidos; Mercado Municipal; Rastro Municipal;
Rehabilitación y Mantenimiento de de Calles y Caminos; Cementerio Municipal;
Promoción de la Cultura y Deportes; Registros de Fierros de Herrar y Ganado. Managua,
Nicaragua, 2001.
10) INETER-GTZ/MASRENACE. Cartillas para la Formulación Estratégica del Sistema
Municipal de Planificación del Desarrollo del Territorio. 5 Cartillas elaboradas por
Rafael Romero de Arce y Andrea Lorito. Versión Preliminar aún no publicada. Managua,
Nicaragua, Febrero del 2008.
11) IPADE. Democratización en Nicaragua: Partidos Políticos y Elecciones Nacionales 2006.
Managua, Nicaragua, Julio 2007.
149
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
12) JARAMILLO, Panesso Raúl. La Encrucijada de los Servicios Públicos. Grupo Editorial
Norma. Bogotá, 2005.
13) SECRETARIA EJECUTIVA CONAPAS. Compendio Jurídico de Agua y Saneamiento. Diseño
e Impresión Copy Express, S.A. Managua, Marzo de 2.008.
14) UNICEF, Colombia. Gestión Empresarial. Municipios Menores y Zonas Rurales. Bogotá,
Colombia, Segunda Reimpresión, Julio 2004.
15) USAID. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial de Colombia. Organicemos
Nuestra Empresa. Municipios Menores y Zonas Rurales. Acueducto y Alcantarillado.
Bogotá Colombia, 2005.
16) VARGASLLOSA, Mario. Por Qué Fracasa América Latina. Artículo Publicado en Prensa.
Sin Referencia de publicación y Anexo como material recomendado.
Frase para recordar
“La grandeza de un hombre – o una mujer- no se mide por el terreno que ocupan sus pies, sino
por el horizonte que descubren sus ojos”. José Martí
150
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Módulo
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
4
Contenido
1. Objetivo del módulo
153
2. Introducción
153
3. Quiénes y como son mis clientes
154
4. El derecho ciudadano a la participación: responsabilidades y deberes
157
5. Mecanismos de participación y procesos en los cuales la comunidad se vincular con la gestión pública
162
6. Lecturas de refuerzo y análisis introspectivo
175
7. Bibliografía ampliatoria
176
Frase para Recordar
“El principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino
un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo,
la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de
los ciudadanos en la definición del destino colectivo”
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia No. C-180/94
151
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
152
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
1 Objetivos del modulo
Al finalizar el estudio de la presente unidad se espera que los participantes en el proceso de
aprendizaje gerencial hayan logrado los siguientes propósitos:
Examinar el marco participativo de la gestión pública, derechos y responsabilidades de
las comunidades frente a las entidades públicas;
Conocer las diversas alternativas de organización para la participación ciudadana previstas
en las normas y que han tenido mayor desarrollo.
Explorar los procesos en los cuales se considera obligatoria o indispensable la vinculación
de las comunidades en gestión pública.
2 Introduccion
En el primer módulo de este curso introductoria nos concentramos en analizar qué significa
ser gerente y como tal qué roles y funciones le corresponden; en el segundo módulo, fijamos
nuestra atención en uno de los principales recursos que necesitan los gerentes para poder ejercer
como tales: el poder; en el tercer módulo, volvimos nuestra mirada sobre las características y
competencias o servicios del municipio o la empresa que nos corresponde gerenciar. En este
cuarto módulo, examinaremos las características principales que atribuye el marco normativo
nacional nicaragüense a nuestros clientes, que para el caso de las instituciones públicas locales
son la comunidad o población.
Los temas que abordaremos de manera introductoria, en relación con la comunidad, serán en
primer lugar una aproximación al concepto de “cliente público”; en segundo lugar, los canales
previstos por el régimen legal nicaragüense para su vinculación en la gestión pública y en
general en el proceso de desarrollo del país; en tercera instancia, las diversas alternativas
de organización ciudadana para la participación y por último el proceso a seguir para hacer
efectiva la participación en algunos de los ámbitos más importantes previstos por la normatividad
nacional.
Nos proponemos mostrar cómo la normatividad ha avanzado de manera significativa en la
apertura de canales formales de participación ciudadana y comunitaria en la gestión pública y
cómo podemos apoyarnos en dicho marco normativo para dar el salto de la simple participación
al desarrollo participativo: es decir a una modalidad de sociedad en la cual las decisiones
trascendentales para el desarrollo sean tomadas conjuntamente con la población e igualmente
con plena responsabilidad de las partes en la ejecución y el seguimiento de las mismas.
153
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
3 ¿Quiénes y como son mis clientes?
¿Quiénes y cómo son mis clientes? Esta es una pregunta básica que, como gerentes públicos,
debemos formularnos cada vez que asumamos la responsabilidad en la dirección de una entidad
o parte de ella. Pregunta en extremo tonta se dirá un gerente sobrado de experiencia y de
arrogancia. Interrogante interesante o curioso se dirá alguien que no haya perdido del todo la
humildad o con alguna curiosidad sobre el tema.
La respuesta es elemental cuando se trata de una empresa privada en la cual el cliente puede
ser definido como aquella persona que está dispuesta y en condiciones de pagar el precio por
el producto que un mercado determinado le ofrece. Esto es, hay un intercambio de dinero por
un bien que deseamos tener. En el sector público, para empezar, no siempre es aceptada por
todo el mundo la palabra “cliente47” y, por el contrario, muchos teóricos se inclinan más por
palabras tradicionales como “comunidad, pueblo o población, ciudadanos, usuarios. Lo anterior,
entre otras razones, porque la comunidad representa no sólo a las personas que pueden pagar
directamente los bienes y servicios que el Estado está obligado a proveer. Aparte de ello porque
algunos consideran que utilizar la jerga técnica empresarial del sector privado es abrirle paso al
neoliberalismo, a la globalización, a las privatizaciones y otros tantos fantasmas que amenazan
los cimientos mismos del Estado Social de Derecho. Razones hay de uno y otro lado.
Apartándonos de las discusiones, la razón principal para utilizar aquí el concepto “cliente público”
es para darle especial realce a la nueva relación que tiene que forjarse entre la comunidad y
el Estado. Una relación signada por la responsabilidad y reciprocidad entre las partes. Una
relación que refleje el contacto e intercambio que el Estado debe forjar con cada uno de sus
asociados, atendiendo a sus especificidades como grupos sociales. Un intercambio en el cual el
Estado – tomando lo mejor pero no todo del sector privado- se esmere por identificar y atender
las demandas de su población con principios de calidad, eficiencia, eficacia buscando la plena
satisfacción de sus asociados. La otra razón para utilizar tal expresión es para poder rescatar los
conceptos primarios de comunidad y población, de tal forma que las entendamos, al referirnos a
ellos, como la sumatoria de todos los grupos sociales sin exclusión de ninguna naturaleza.
Hechas estas aclaraciones, utilizaremos aquí las palabras “clientes públicos”, comunidad o
población para referirnos a todos o algunos de los siguientes grupos humanos que el Estado debe
atender a través de los diferentes niveles de gobierno:
os niños y las niñas que aún no han nacido y por cuyo bien el Estado se ocupa de temas tan
L
delicados como la educación sexual en los colegios, las campañas de prevención del SIDA o
el “aborto” con miras a reglamentarlo o de expedir políticas de protección a la familia.
ALFORD, John. Definiendo al Cliente en el Sector Público. Una Perspectiva de Intercambio Social. Trabajo publicado inicialmente en Public
Administration Review, Mayo-Junio del 2002, Volumen 62 Nro 3. Obtenido en Página Web 2005.
47
154
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
as menores embarazadas, las madres solteras, las madres cabeza de familia, y por ende un
L
gerente publico municipal sensible sabrá que debe pensar en políticas de atención para este
grupo de clientes desde el punto de vista de la educación, la salud, el empleo, etc.
os niños y las niñas huérfanas o desprotegidas o abandonadas y tal la razón por la cual
L
en los planes de desarrollo debemos plantear medidas para abordar tales situaciones y
formular proyectos de inversión con los cuales se contribuya a solucionar los principales
problemas de este particular grupo humano.
a juventud del municipio o Región que demanda facilidades de educación, de recreación,
L
de deportes y esparcimiento, además de todos los demás servicios básicos para crecer en un
ambiente sano y saludable.
a Juventud en riesgo de caer en vicios como la drogadicción y el alcoholismo o que ya
L
cayeron y por tanto se deben rescatar. De allí que el Estado se deba ocupar de diagnosticar
estas situaciones y plantear alternativas de solución.
os inválidos o minusválidos y por ende como municipio – o Estado- debo prever en mi
L
infraestructura facilidades para el desplazamiento de estas personas o políticas de empleo,
educación y recreación para ellos.
os ancianos y ancianas para los cuales se deben diseñar programas de atención y promover
L
la participación privada en este campo, entre otras medidas.
os segmentos de población de altos ingresos a los cuales no sólo se debe convencer de
L
tributar de acuerdo a sus capacidades si no involucrarlos en las estrategias de desarrollo
económico local, cuando son tratados como clientes de los municipios. Los grupos de
población de ingresos altos deben contribuir al desarrollo pero tampoco puede convertirse
en el grupo que el Estado persigue como si hubiesen cometido un delito por el simple hecho
de acumular capital, dentro de un marco de legalidad.
os segmentos de población de menores recursos para los cuales no sólo se deben aplicar
L
las políticas de atención en salud, los subsidios por servicios, etc, sino involucrarlos y
comprometerlos en estrategias de generación de empleo productivo.
os usuarios de los diferentes servicios públicos para los cuales se deben diseñar y aprobar
L
estructuras tarifarias de acuerdo al marco normativo y capacidad de pago con sistemas
transparentes de subsidios.
os habitantes del campo cuyos intereses difieren de los habitantes de la ciudad y por tanto
L
para unos y otros se deben acordar estrategias de desarrollo que representen y reflejen sus
aspiraciones.
155
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
l medio ambiente y con él cada uno de los recursos naturales renovables, incluida la fauna
E
de mi territorio. Parecerá en extremo curioso pero no loco considerar a nuestro territorio o al
medio ambiente como uno de nuestros principales clientes pero cuando al fin comprendamos
que sobre éstos reposa nuestra existencia misma, presente y futura, aceptaremos que les
debemos el mayor de los cuidados.
Y… en fin, como pudimos observar en el listado precedente, que está incompleto, “el cliente
público” puede adquirir múltiples formas y las más de las veces la misma población adopta
diferentes rostros o roles en las diversas relaciones con el Estado: unas veces es contribuyente
de impuestos; otras usuarios de servicios, hoy beneficiarios de programas de vivienda y mañana
nuevos usuarios de los servicios públicos; ahora estudiantes y luego desempleados o aspirantes
a continuar estudios superiores que reclaman la ayuda del Estado. Como gerentes públicos
debemos, entonces, agudizar nuestra mirada pues así como no nos eligieron o nombraron para
servir exclusivamente al grupo de población que nos eligió, tampoco nos eligieron para atender
a un solo segmento de nuestra comunidad.
Ya sabemos quiénes pueden ser nuestros clientes pero, ¿sabemos cómo son tales clientes? Las
más de las veces no lo sabemos pero lo intuimos.
De ningún pueblo o segmento de población se podría afirmar en forma tajante que es de esta
o aquella forma pero lo que si sabemos es que en muchas comunidades están más o menos
acentuados ciertos valores o comportamientos y tales atributos pueden facilitar o dificultar
nuestra gestión. Así por ejemplo puede ocurrir que nuestra población esté marcada por algunos
de las siguientes características:
ltísima cultura de pago lo cual hace que siempre estén pendientes de cumplir con las
A
obligaciones tributarias o con el pago de los servicios. Aunque parezca raro ello suele pasar
ya en algunas ciudades de América Latina en las cuales los usuarios de los servicios se
esmeran por cumplir con el pago de sus facturas.
lta cultura participativa, las personas acuden al llamado del Estado en las diferentes
A
formas de participación o simplemente actúan como grupos sociales sólidos. Ejemplo de ello
son los proyectos guiados por la comunidad promovidos por el FISE o las iniciativas en ciertos
barrios o comunidades en las que coparticipan con el Estado en la gestión y construcción de
obras.
rima la responsabilidad y respeto por los bienes públicos. Todos ayudan a cuidar lo de todos
P
y por eso los teléfonos públicos siempre funcionan, los parques y avenidas se mantienen
impecables, barren el frente de sus casas, contribuyen al ornato público, no arroja basuras
a las calles.
156
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
rima la sobriedad y el respeto entre vecinos. Se presentan pocas querellas por conflictos
P
surgidos en los condominios o barrios, por problemas de alcoholismo, etc.
Pero también puede ocurrir que en nuestra población primen comportamientos contrarios a los
señalados arriba y que tengamos:
Baja cultura de pago, queremos que el Estado nos dé todo a cambio de nada o muy poco.
aja cultura participativa, no asistimos a reuniones convocadas por el municipio, por la
B
empresa, el Comité de Desarrollo Municipal y otras organizaciones.
andalismo o irresponsabilidad con los bienes públicos y que se dañen o roben el equipamiento
V
urbano y rural.
ltos índices de alcoholismo o tabaquismo u otros vicios en los diferentes grupos de
A
población.
onflictos permanentes entre vecinos por violación a elementales principios de vida en
C
comunidad: música en las aceras, invasión de áreas comunales con negocios o basuras, etc.
Como gerente público, entonces, si encuentro una situación como la señalada en el segundo
caso sé que debo dar prelación a programas o adoptar medidas que fortalecen ciertos valores
y contribuyen a moldear el comportamiento social. Saber quién es mi cliente, cómo es su
comportamiento habitual y qué quiere o demanda me será de extrema utilidad para poder diseñar
planes, programas y proyectos – acordes con la naturaleza de mi institución- que respondan a sus
reales necesidades y demandas.
El marco normativo e institucional nicaragüense define un conjunto de lineamientos y pautas
para facilitar la relación de la Administración Municipal con la comunidad o clientes públicos y
además señala los principales derechos así como las principales responsabilidades de aquellos
frente al Estado. De tales temas nos ocuparemos en los capítulos restantes de este módulo.
4 El derecho ciudadano a la participación: responsabilidades y deberes
La participación de la comunidad en la gestión pública no es una dádiva de quienes detentan
el poder sino un derecho legítimo de la población puesto que de ella emana el poder soberano
en el cual se sustentan los regímenes democráticos. Este planteamiento está debidamente
estructurado en la Constitución Política de Nicaragua desde su artículo 7º en el cual establece
que “Nicaragua es u�������������������������������������������������������������
na República democrática, participativa y representativa (…)”
157
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
En el artículo 49 de la Constitución Política,
reproducido en el recuadro, se vuelve a reiterar
el derecho que tiene el pueblo nicaragüense, sin
distingos de ninguna naturaleza, para organizarse en
diferentes formas para “participar en la construcción
de una nueva sociedad”. En igual sentido el artículo
50 reitera el derecho de los ciudadanos a participar
en igualdad de condiciones en los asuntos públicos
de la gestión estatal.
Con tales mandatos contenidos en la Carta Magna,
como punto de partida, se configura entonces la
participación ciudadana como un derecho supremo
cuyo respeto, desarrollo y cumplimiento se atribuye
a quienes ejercen cargos públicos. Para que ello se
haga posible, las leyes señalan los correspondientes
caminos, instrumentos y mecanismos, como veremos
a lo largo de todo el presente módulo. Pero así
como se consagran derechos se establecen deberes y
aunque la Constitución no los detalle todos en forma
explícita es conveniente fundamentar la relación con
el Estado y con los demás en principios de solidaridad
social así como de participación en la vida política,
cívica y comunitaria del país”, pues para ello se
dan las facilidades en las diferentes normas que
reglamentan los principios constitucionales.
Constitución Nacional de Nicaragua:
Arto. 49 En Nicaragua tienen derecho de
constituir organizaciones los trabajadores
de la ciudad y el campo, las mujeres, los
jóvenes, los productores agropecuarios,
los artesanos, los profesionales, los
técnicos, los intelectuales, los artistas,
los religiosos, las comunidades de la
Costa Atlántica y los pobladores en
general, sin discriminación alguna, con
el fin de lograr la realización de sus
aspiraciones según sus propios intereses
y participar en la construcción de una
nueva sociedad.
Estas organizaciones se formarán de
acuerdo a la voluntad participativa y
electiva de los ciudadanos, tendrán
una función social y podrán o no tener
carácter partidario, según su naturaleza
y fines.
Arto. 50 Los ciudadanos tienen
derecho de participar en igualdad de
condiciones en los asuntos públicos y en
la gestión estatal. Por medio de la ley
se garantizará, nacional y localmente,
la participación efectiva del pueblo.
Esto es, la participación no sólo es un derecho si no un deber y en este segundo aspecto haremos
énfasis en este ensayo ya que, por desgracia, una costumbre muy generalizada en algunos de
los países latinoamericanos es exigirle todo al Estado a cambio de muy poco o, en lo posible, de
nada.
En relación con la participación popular se han ido construyendo mitos que le perjudican y le
hacen perder su trascendental importancia. Así por ejemplo, se suele pensar que la participación
lo soluciona todo, como bien lo ilustra el licenciado Alejandro Bravo,48 o que es un mecanismo
exclusivo para los grupos más pobres de la sociedad o en extremo necesitados de la ayuda estatal,
mientras que quienes tienen los medios económicos se marginan de toda acción colectiva o no
se les convoca. Otras veces, se invita a la comunidad para que participe en la identificación y
priorización de problemas pero no se les vuelve a informar sobre los proyectos que se formularon.
“Los pensadores contemporáneos han hecho surgir dos paradigmas en este fin de siglo y son presentados como la fórmula mágica para solucionar los
problemas de la democracia: la descentralización y la participación ciudadana” Alejandro Bravo. Manual del Alcalde. Pág. 142. Publicación AMUNIC.
48
158
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
Es responsabilidad del gerente, por ende, identificar en lo posible estas desviaciones y liderar
formas no sólo de participación si no de integración social en torno a objetivos de desarrollo
cuidando que todos los grupos que forman la sociedad local se vinculen puesto que a todos
afectan las decisiones que toma el Estado.
También se ha desvirtuado la palabra comunidad y por tanto cuando hablamos de participación
comunitaria se está automáticamente dejando a alguien por fuera, así no se diga. Para evitar
mal entendidos, cuando aquí nos referimos a la participación comunitaria o popular estaremos
aludiendo a la posibilidad que toda la población de un territorio participe en aspectos de la gestión
pública, con independencia de la forma como estén organizados. En algunos casos se harán las
excepciones del caso pues la Ley especifica las situaciones en las cuales sólo a determinados
grupos de la sociedad corresponde participar en determinadas decisiones. Así por ejemplo el
derecho al voto, para elección de cargos de elección popular está reservado a quienes tienen la
mayoría de edad y portan la correspondiente cédula de ciudadanía.
La participación popular, en su dimensión más sencilla, es una forma de relación de los habitantes
de un país, región o localidad con el Estado representado en sus diferentes niveles de gobierno
y en general dicha relación puede ser resumida en una triple connotación que se ilustra en el
esquema 01 y se explica en los siguientes párrafos:
La participación para la toma de decisiones hace referencia a aquellos momentos
cuando somos convocados para que, en forma individual o colectiva, demos nuestro
consentimiento a favor o en contra de una opción que se nos presenta. En este caso,
cuando elegimos candidatos a los primeros cargos del Estado en los diferentes niveles
de gobierno, estamos decidiendo en gran medida el destino de nuestra Nación, nuestra
Región o nuestro Municipio y de allí la importancia que tiene este acto de conciencia
ciudadana. Cuando en una consulta popular nos preguntan si estamos de acuerdo o no
con una alternativa de solución planteada por el gobierno de nuestro municipio, estamos
contribuyendo a una decisión colectiva que afectará muy posiblemente en mayor o menor
medida nuestra vida en la comunidad. Visto de un modo amplio, la participación para
la toma de decisiones es una forma de darnos al Estado; de aportar nuestro buen juicio
para que se opte por la mejor de las soluciones o el mejor de los candidatos que ha de
representar los intereses colectivos.
La participación para aportar se refiere, como lo indica el esquema, a los momentos
cuando somos convocados o consultados para brindar soporte al Estado con información,
ideas o recursos diferentes a aquellos que aportamos como contribuyentes o usuarios
de los servicios. El aporte de información, cuando participamos en la elaboración de
diagnósticos – por ejemplo- tiene singular importancia porque en la medida que sean
identificados correctamente los problemas y sus posibles causas, será más fácil plantear
alternativas de solución. No menos importancia reviste, de igual modo, las alternativas
de solución que pueden ser aportadas por los grupos comunitarios. La arrogancia técnica
159
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
no puede ignorar que en la sabiduría popular se gestan muchas veces mejores opciones
que las concebidas desde los escritorios de la burocracia.
Esquema 01
Modalidades de participación popular
Voto elección de cargos
Voto en consulta popular
Para tomar decisiones
Voto referendo / plebiscito
Concertación planes
Priorización Proyectos
Participación
Popular
Información
Para Aportar
Ideas de Solución
Recursos, trabajo
Respaldo a iniciativas
Cumplimiento compromisos
Para Exigir
Control de gestión
Vigilancia uso recursos
Atención a necesidades
El aporte comunitario en trabajo o bienes para la ejecución de proyectos prioritarios
puede ser la diferencia entre hacer o no hacer, solucionar o no solucionar. Tiene este
último modo de participación, además, la virtud de contribuir a generar sentido de
apropiación en la gente y por ende se tiende a cuidar mejor de los bienes públicos cuando
hemos fuimos parte activa de su gestación y construcción.
Finalmente, en esta parte, cabe recordar que como gerentes somos comunidad también
y, por tanto, nos corresponde un doble rol: propiciar la participación en la empresa o
municipio que dirigimos y, de otro lado, participar activamente como miembros de la
comunidad a la cual pertenecemos. No podemos negar que tenemos una necesidad física
y espiritual de vivir en comunidad y que es dentro de ésta que se desarrolla plenamente
nuestro potencial razón por la cual debemos acudir al llamado cuando se nos convoca
para que aportemos con nuestras ideas, nuestra energía y trabajo para la construcción
de alternativas de desarrollo para nuestro entorno local.
160
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
La Participación para exigir, agrupa todas aquellas formas de agrupación y organización de
la población para demandar al Estado, en unos casos el cumplimiento de los compromisos;
en otro el acatamiento a las disposiciones legales; así como para vigilar y controlar
tanto el uso y disposición de los recursos como el cumplimiento de la norma. Bajo esta
modalidad de participación encajan los comités de vigilancia, las veedurías ciudadanas
entre otras. Pero no suele ser frecuente que la comunidad se organice sólo para pedir o
sólo para dar. Las más de las veces las modalidades de participación se dan combinadas y
justamente cuando se dan de esta manera hay mayores probabilidades de éxito porque
las relaciones se estarían dando sobre ciertas bases de reciprocidad, equidad y justicia.
Hemos resaltado en el esquema 01 de la página anterior las diferentes formas de
participación que cuentan con canales formales establecidos en el marco jurídico; pero,
cabe recordar que también hay formas de participación no deseada o negativa que busca
menoscabar el orden constituido y que generalmente se empeñan en causar daños a la
sociedad en su conjunto. Algunos de ejemplos de ello son los siguientes:
Cuando un grupo se organiza para dañar u obstaculizar a otro aduciendo razones
políticas, de marginación económica, pobreza, religiosas, raciales, regionales, entre
otras. Dentro de un Estado Democrático, se supone que la Constitución y la Ley
establecen canales para resolver las diferencias o posibles injusticias y es dentro de
éstos que se deben resolver los conflictos.
Cuando la organización comunitaria se convierte en facción o geto ya sea religioso o
político y decide marginarse de la acción del Estado u oponerse en forma sistemática
a éste o a sus pronunciamientos.
Cuando nos organizamos sólo para pedir y no damos nada a cambio. Suele ocurrir
que algunos grupos consideren que el Estado debe resolverlo todo sin que ellos deban
contribuir.
Cuando llevados por el enojo ante las fallas del Estado nos movilizamos para dañar
los bienes públicos y privados. Con frecuencia sucede esto con las protestas populares
o gremiales en que llevados por el fervor de las masas arrasamos con los bienes que
nos pertenecen a todos.
Cuando, como organización, nos dejamos manipular para fines delictivos o para
encubrir a personas que cometen delitos.
De otro lado, pese a todos los canales establecidos en la ley para la participación popular
y comunitaria no siempre la población acude al llamado del Estado – las más de las veces
por reiteradas frustraciones- y la utilización de los diferentes canales de participación
es en general muy baja. En algunos municipios o regiones la cultura participativa suele
161
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
ser aún muy débil al igual que sucede con la costumbre de planificar. De allí que parte
de la responsabilidad del gerente sea la de promocionar la participación y por la misma
razón tanto la constitución como las leyes que la desarrollan enfatizan en la necesidad
de facilitar y capacitar para tal propósito.
En relación con el punto precedente, en forma expresa, el último párrafo de la Ley de
Participación Ciudadana establece que “Corresponde al Estado la creación y operación de
mecanismos institucionales que permitan la interacción con los ciudadanos organizados”.
Con similar propósito de garantizar la participación ciudadana, la mencionada Ley,
en su capítulo II asigna al El Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos la
responsabilidad de de la “promoción y defensa de la participación ciudadana por sí mismo
o mediante Procurador Especial”. De igual modo se crea un Consejo Nacional para la
participación ciudadana y Consejos Departamentales con la misma finalidad.
Enfrentar situaciones como las mencionadas en los párrafos precedentes y acatar el
mandato de la Constitución y las leyes de Participación, desde nuestra posición de
gerentes públicos, no es fácil y de allí que debamos contar con instancias especializadas en
nuestra organización que nos ayuden a concebir estrategias de capacitación y orientación
a las diferentes organizaciones así como a superar conflictos cuando tales se presenten
o se estén gestando. Ello no nos exime, como gerentes, de la necesidad de conocer al
menos los elementos básicos que aquí se mencionan sobre los mecanismos y canales de
participación previstos por el marco normativo nacional.
5 Mecanismos de participación y procesos en los cuales la comunidad se vincula en la gestión pública
Tanto la Constitución de Nicaragua, como lo dijimos al citar el artículo 50 en párrafos
precedentes, como las leyes que la desarrollan provén un amplio marco normativo que propicia
la participación de la comunidad en los diversos espacios de la vida pública. El Artículo 4º
de la Ley de Participación Ciudadana – No 475 del 22 de Octubre del 2003-, en su numeral 6
define a la participación ciudadana como “el proceso de involucramiento de actores sociales
en forma individual o colectiva, con el objeto y finalidad de incidir y participar en la toma de
decisiones, gestión y diseño de las políticas públicas en los diferentes niveles y modalidades de
la administración del territorio nacional y las instituciones públicas con el propósito de lograr un
desarrollo humano sostenible, en corresponsabilidad con el Estado”.
Orientados por el espíritu de la Constitución y la Ley, en el presente capítulo son resumidas las
principales formas y mecanismos de participación de la comunidad en los asuntos públicos, con
la finalidad que los gerentes públicos comprendan que la población tiene el derecho y el deber
de involucrarse en el desarrollo de su territorio así como de exigir transparencia en el manejo de
162
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
los recursos públicos. El énfasis se hace no en la repetición de la norma si no en la importancia
de facilitar y dar apertura a las diferentes formas de participación.
5.1 La participación ciudadana en el ciclo de la gestión pública
Una primera forma de analizar la participación ciudadana en la gestión pública es su expresión
en los distintos momentos del ciclo de la gestión pública, desde el diseño de políticas y planes,
hasta su implementación, cuando estas políticas se concretan en la asignación de recursos y en
prestación de bienes y servicios públicos. En forma gráfica esto se representa en el esquema
02.
Esquema 02
La participación Ciudadana en el ciclo de la Gestión Pública
PLANIFICACION
FINANCIAMIENTO
EX ANTE:
PARA INCIDIR EN LO QUE
DEBE HACERSE: Demandas,
Preferencias, Necesidades
SOBRE:
•POLITICAS
•
EJECUCION /
ADMINISTRACION
DURANTE:
MONITOREAR,
CONTROLAR
BIENES Y SERVICIOS
SEGUIMIENTO Y
CONTROL
EX POST:
EVALUAR LO QUE
SE HIZO
• PRESUPUESTO
163
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El contenido del esquema49 aquí referido refleja un enfoque ideal de participación plena en
la gestión pública. Es decir, a la comunidad se la debería incorporar no sólo para priorizar
inversiones o para informarle sobre decisiones del Estado si no para que tenga incidencia en las
distintas fases decisorias del ciclo de gestión pública.
Similar enfoque al reflejado en el esquema 02 es recomendable cuando se promueve la
participación en procesos de planificación del desarrollo local así como de programación de
inversiones y presupuestación. En relación con este último punto, entonces, si se habla de
participación ciudadana en el ciclo del gasto público los momentos claves en los que éste debe
hacer presencia activa son desde la formulación del presupuesto hasta el monitoreo de su
ejecución.
Finalmente, en esta parte, cabe destacar que un ejercicio efectivo de la participación ciudadana
requiere además de dispositivos institucionales, de cualidades y comportamientos ciudadanos,
que permitan pasar de una ciudadanía pasiva, como meros poseedores de derechos, al ejercicio
de responsabilidades y conductas ciudadanas dentro de las cuales cabe destacar:
El ejercicio de la autonomía: hacerse responsable por sus propias acciones y asumir las
consecuencias
Capacidad de tolerar y trabajar conjuntamente con individuos diferentes (colaboración)
Deseo de participar en el proceso político con el propósito de promover el bien público y
sostener autoridades controlables: participación y rendición de cuentas
Disposición a auto limitarse y ejercer la responsabilidad personal en sus reclamos económicos,
así como en las decisiones que afectan su salud y el medio ambiente
5.2 Formas de participación democrática en el ambito político
Las formas de participación democrática en el ámbito político hacen alusión a los medios o
canales previstos por el marco normativo del país para que la población intervenga en aspectos
decisorios importantes así como en aquellos que inciden en la estructura misma de poder del
Estado. El voto para elegir funcionarios públicos y la participación en la formación de leyes,
son dos de las principales formas de participación en el ámbito político tal como se visualiza en
el esquema 03. También encajan dentro de estas modalidades el referendo y el plebiscito que
están previstos en el Artículo 2º de la Constitución Nacional pero para los cuales no hay mayor
desarrollo reglamentario ni práctica de uso en el nivel local.
49
Wallace, Guadalupe. La participación ciudadana en la gestión pública Análisis marco legal, experiencias y tendencias: Nicaragua, 2007.
164
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
Esquema 03
Formas de participación democrática
El voto para elección de:
Diputados (as) Asamblea Nacional
Consejeros Gobierno Regional
Presidente (a) y Vicepresidente (a)
Concejales (as), Alcaldes (as)
Participación en la
formación de la ley
Iniciativas de Ley
Consulta de proyectos de Ley
Participación en iniciativas
de normas locales
Iniciativas de Ordenanzas y resoluciones ante el Concejo Municipal
Consulta ciudadana obligatoria
Participación en el
ambito local
Comité de Desarrollo Municipal
Asociación de pobladores
Organizaciones sectoriales
Consulta ciudadana
Prioridades del Plan de Desarrollo
Obras, servicios a realizar, atender
Propuestas de políticas públicas
Cabildos municipales
Participación de la población en sesiones del Concejo Municipal
Audiencias Públicas
Participación en denuncia y
veeduria ciudadana
Derechos de Petición y Denuncia
Defensoría de la participación ciudadana
Consulta en Regiones Autónomas
Para cada uno de estos mecanismos, las leyes establecen su contenido, alcance y forma de
ejercicio y por ende en este ensayo nos limitamos a llamar la atención sobre los mismos y a
resumir brevemente algunos de ellos que atañen más directamente con la gerencia municipal.
El Voto : La democracia, como bien lo dice el Tercer Informe de Monitoreo de la Democracia en
Nicaragua50, es un “proceso de construcción permanente” en el que participan los diferentes
grupos sociales y en el cual se dan aciertos y desaciertos, avances y retrocesos” en la construcción
de un Estado que contribuya de manera efectiva en el mejoramiento de la vida personal y de la
colectividad.
El voto, de otro lado, es la forma primigenia de participación de los ciudadanos en la vida
comunitaria y la piedra angular sobre la cual se levantan los regímenes democráticos. De allí su
singular importancia porque da a los individuos la opción de decidir a conciencia por aquellas
alternativas que a juicio muy personal puedan representar mejor el interés general. No obstante
la mencionada importancia y a la demostrada vocación participativa del pueblo nicaragüense
Instituto para el Desarrollo y la Democracia. Tercer Informe de Monitoreo de la Democracia en Nicaragua. Primera Edición. Managua Mayo del
2007.
50
165
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
en los procesos electorales, pareciera imponerse cada vez la tendencia hacia más altos niveles
de abstención. En efecto, mientras que en las elecciones para Presidente de la República, en
1.984, votó el 75,04% de los ciudadanos inscritos para sufragar51 y en las elecciones de 1.990
votó el 86%; en el 2001 la abstención fue del 27% y en el 2006 aproximadamente del 38,77%, es
decir, en estas últimas elecciones alrededor de 1.420.926 personas se abstuvieron de hacer uso
del sagrado deber de participar en la más importante decisión para su patria. Un voto quizás no
valga mucho en determinadas situaciones, pero cien o mas de un millón de votos, como en este
caso, bien pueden cambiar el rumbo de una nación y equilibrar las fuerzas entre los diferentes
grupos que aspira a acceder al poder público y por consiguiente al manejo del Estado.
Abstenerse en los procesos electorales es una modalidad de suicidio que, como siempre, sólo
beneficia a quienes quedan vivos. Y quedan vivos quienes se hacen elegir aún por la minoría que
decide votar. Como gerentes públicos tenemos, entonces, el ineludible deber de incidir en el
cambio de esas cifras y tal milagro no se da predicando si no generando resultados que rescaten
la fe popular en sus instituciones y cumpliendo los mandatos contenidos en la Constitución
Nacional la cual, entre otras cosas, eleva a categoría de principio el pluralismo político al afirmar
en el párrafo segundo del artículo 5º: “El pluralismo político asegura la existencia y participación
de todas las organizaciones políticas en los asuntos económicos, políticos y sociales del país,
sin restricción ideológica, excepto aquellos que pretenden el restablecimiento de todo tipo de
dictadura o de cualquier sistema antidemocrático”.
La razón de tal abstención la mayoría de la gente pretende conocer, o al menos intuimos sus
principales causas. Desilusión de las instituciones; hastío y desesperanza ante el engaño de
algunos mandatarios nacionales y locales; pérdida de confianza en el Gobierno. No son esas, sin
embargo, las causas únicas: también tiene que ver con el modelo erróneo de relación establecido
entre la población y el Estado. Quizás en la mayoría de países de América Latina llevamos
demasiados años construyendo una relación estrictamente comercial entre el electorado y
el Estado: el voto ha llegado a adquirir un precio de mercado de tal modo que muchos nos
acostumbramos a ver en él una posibilidad de ingresos o de beneficio estrictamente personal e
inmediato: el empleo en la burocracia, el contrato, el trámite violando las reglas, la beca, el
subsidio, la exoneración, etc. Si tales recompensas individuales e inmediatas no se dan pues no
votamos. Contribuir a revertir esta tendencia, es parte del compromiso del gerente público al
ejercer su rol político.
Pero no sólo la abstención amenaza la legitimidad de los regímenes democráticos. También
lo son las sombras de corrupción o falta de transparencia de los procesos electorales, la falta
de información y las trabas que se puedan colocar a ciertos grupos para impedirles ejercer el
derecho a votar. Según el IPADE52, en el 2007 el 66,3% de la población nicaragüense consultada se
51
Revista Envío. Número 102, Managua, Abril de 1.990.
Instituto para el Desarrollo y la Democracia - IPADE. Tercer Informe de Monitoreo de la Democracia en Nicaragua. Primera Edición. Managua Mayo
del 2007.
52
166
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
hallaba poco o nada satisfecha con la democracia. Del mismo modo, en sondeo realizado por la
fuente aquí citada, el 47% de las opiniones coinciden en señalar a la corrupción como uno de los
principales obstáculos para la democracia. La pérdida de la confianza en la fe en la democracia
es el primer paso para abrir camino a los regímenes autoritarios.
El ejercicio del voto, en síntesis, ayuda a hacer real el pluralismo político, es vacuna contra la
dictadura y ejercido con conocimiento y libertad de conciencia conducirá a los pueblos hacia el
perfeccionamiento de la democracia plena. Y para ello se requiere de conocimiento tanto del
marco normativo, de la finalidad del Estado, de nuestros deberes y derechos como ciudadanos,
de nuestro rol como gerentes públicos y de la trayectoria e intereses de quienes nos representan
en los partidos políticos. Pero, además, se requiere de conciencia más conciencia y otra vez
conciencia, como dirían los predicadores místicos, para revertir algunas costumbres perversas
y por sobre todo para dar vida y forma a la democracia participativa que, como veremos, en el
marco normativo nicaragüense prevé un amplio espectro de posibilidades..
Participación en la formación de la Ley: Según el artículo 9º de la Ley de Participación ciudadana
“la ciudadanía tiene derecho a presentar iniciativas de ley”, de conformidad con la Constitución
Política de la República; salvo excepciones explícitas en algunos campos. De igual modo se
establece en el mismo artículo citado que “toda ley debe de ser sometida a consulta a fin de
garantizar una efectiva participación de la ciudadanía”. Se entiende en este caso aquellas leyes
que surgen por iniciativa popular.
Las iniciativas de ley propuestas por la ciudadanía se hacen a través de un comité promotor el
cual debe acogerse a los procedimientos previstos en la Ley de Participación Ciudadana. Vale
aclarar aquí que la población de las Regiones Autónomas tienen también el derecho a presentar
iniciativas de resolución y ordenanzas ante los respectivos Consejos Regionales.
Este particular aspecto de la participación no se profundiza aquí pero si vale advertir a la
gerencia pública local que esta forma de participación puede ser promovida, entre otras cosas,
para impulsar iniciativas de reformas de la ley o de reglamentación de aspectos importantes que
atañen al desarrollo de las Regiones y los Municipios.
5.3 Participación en iniciativas de normas locales
En el mismo sentido que para la Nación, la Ley de Participación Ciudadana, en su artículo 29
“establece y reconoce el derecho de participación de la población residente en los municipios
del territorio nacional para que estos presenten iniciativas de ordenanzas y resoluciones ante
el Concejo Municipal respectivo, en el ámbito de las competencias de los entes locales de
conformidad a lo establecido en la Ley de Municipios, artículo 16, numeral 1”
167
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Igual que cuando se trata de iniciativas nacionales, las locales deben presentarse a través de
un comité promotor, formalmente constituido, y de igual modo deben ser sometidas a consulta
ciudadana.
Para el caso de los pueblos indígenas o comunidades de la Costa Atlántica da al Consejo de
Ancianos la facultad de presentar las iniciativas y cuando se trata de Asociaciones de Pobladores
y demás organizaciones comunitarias corresponde la presentación de iniciativas a las respectivas
Juntas Directivas de tales organizaciones.
Las iniciativas de presentación de normas locales se constituye, entonces, en otros delos
importantes medios que puede utilizar la gerencia corporativa local así como Alcaldes y
Alcaldesas para vincular a los diferentes sectores de la población en reglamentación de aspectos
vitales para vida ciudadana local. Algunos ejemplos de temas que podrían abordarse con este
instrumento de participación son los siguientes:
S obre el ordenamiento de espectáculos nocturnos, ruidos o expendio de bebidas y sustancias
que pueden afectar la salud de la gente.
S obre el ordenamiento urbano y rural o construcción de obras privadas que afecten los
intereses colectivos. Verbigracia cuando los particulares se niegan a dejar andenes para que
circulen las personas por las calles.
S obre la instalación de actividades que pueden afectar la seguridad de las personas como
pueden ser las fábricas de pólvora, actividades contaminantes o ruidosas, entre otras.
5.4 Participación ciudadana en la formación de políticas públicas locales
La Ley de participación ciudadana reglamenta lo ya dispuesto en los artículos 28 y 37 de la Ley de
Municipios de Nicaragua sobre la conformación de Comités de Desarrollo Municipal y Asociaciones
de pobladores. En ambos casos detalla las principales responsabilidades que podrán asumir estas
formas de organizaciones y la obligatoriedad que tienen los Concejos de crear dichas estructuras
de participación.
Pero, aparte de los Comités de Desarrollo Existen los Consejos de Poder Ciudadano – de reciente
creación mediante Decreto Presidencial-, los comités barriales, organizaciones civiles y
sectoriales, culturales, gremiales, deportivas, profesionales, entre otras, con las cuales se debe
interactuar y buscar la forma de incorporarles en el proceso de planificación del desarrollo local
así como en la formulación, ejecución y seguimiento de proyectos específicos.
168
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
La participación popular en los procesos de planeación de los municipios, así como de consulta de
los presupuestos53, es una de las formas sistemáticas y ordenadas mediante la cual a comunidad
tiene el derecho de participar en la decisiones más importantes para la vida municipal en cuanto
atañen a la definición de la imagen futura deseada para nuestro territorio local, la escogencia de
líneas estratégicas de desarrollo, el acuerdo de objetivos y metas de desarrollo y la priorización
de inversiones que garanticen el logro de metas o resultados acordados. Esta obligatoriedad
y compromiso del Estado Nicaragüense con la participación viene dada desde la Constitución
de la República, la Ley de Municipios, la Ley de Participación Ciudadana, la Ley de Régimen
Presupuestario Municipal y la Ley de Transferencias. Esta última impone como requisito para
que el Ministerio de Hacienda haga los desembolsos a los municipios que los Concejos presenten
constancia de que “ los proyectos a ser financiados por las transferencias son parte del Plan de
Inversión Municipal aprobados con participación ciudadana y debidamente incorporados en el
Presupuesto Anual de la Municipalidad54”.
No obstante el mandato constitucional y legal así como la reglamentación existente para garantizar
los espacios de participación, en el “Diagnóstico Nacional sobre el Estado de Organización de los
CDM”, publicado por la Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local en Marzo del
200655 se encontró que sólo en el 34% de los CDM de los municipios del país se tenía organizada
una Comisión Especial Presupuestaria. Ello significa, en otras palabras, que las posibles consultas
en este campo tan importante y obligatorio por ley, o no se hacen o tienen relevancia nula.
En la misma investigación realizada por Silvio Prado se encontró, además, que la forma de
organización y participación de los Comités de Desarrollo Municipal era muy diversa y, en los más
de los casos, limitada en la mayoría de municipios del país.
En relación con los Consejos de Poder Ciudadano, CPC56, no se puede ignorar que este nuevo
modelo de participación ciudadana ha generado conflictos en muchos municipios que rechazan
esta forma de participación y otros que consideran que debe ser la principal o única instancia
para consultar los intereses de la comunidad o para vincularla en la toma de decisiones. Al
respecto y sólo para dar insumos a los gerentes y líderes locales para la reflexión es conveniente
tener en cuenta que si un grupo político o social promueve e institucionaliza la exclusión de otros
grupos, en algún momento de la historia pasará a formar parte de los excluidos. La conformación
de partidos políticos o organizaciones de la sociedad tiene por fin la representación y lucha
por determinados intereses o ideales, pero dentro de sus propósitos no pueden figurar los de
eliminar ni física, ni moral o institucionalmente a otros grupos que, dentro del ámbito lícito del
Estado de derecho, pugnan también por lograr sus propias metas. Ello porque la diversidad de
pensamientos y de esfuerzos es insumo fundamental para la construcción del desarrollo y cuando
53
54
Ratificada en la Ley 376, de Régimen Presupuestario Municipal a partir del artículo 25.
Ley de Transferencias Presupuestaria a los Municipios de Nicaragua. Art. 10 literal f.
Citado por Silvio Prado Ortiz en su Ensayo: Entre los CDM y los CPC. Publicado por Centro de Estudios y Análisis Político (CEAP), Managua, Nicaragua,
Marzo del 2008.
55
Se recomienda revisar respecto al tema, el ensayo: Entre los CDM y los CPC. PRADO, ORTIZ Silvio, publicación del Centro de Estudios y Análisis
Político (CEAP), Managua, Nicaragua, Marzo del 2008.
56
169
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
se impone una visión única del mundo y de las solución a los problemas, se están sembrando
las semillas de la pobreza espiritual, mental y económica; pues es connatural al ser humano
explorar sus propios caminos en busca de sus ideales y estos no pueden ni deben provenir de la
cabeza de un solo ser o un solo grupo que los impone.
Este conflicto entonces, de carácter político, no se resuelve sin embargo en los libros si no en
la dinámica social y política y por tanto el único llamado que se hace aquí es al de la sensatez
y sentido común de los gerentes públicos que deberán buscar canales de conciliación entre los
diferentes modelos de participación, manteniendo el espíritu pluralista y participativo consagrado
en la Constitución de la República al igual que el apego al marco institucional. Un aspecto
positivo del debate generado por estos modelos de participación puede ser el resurgimiento del
interés popular por hacer uso de los canales legales existentes para organizarse y expresar sus
demandas e intereses ante los diferentes niveles del Estado.
Apartándonos de la polémica mencionada en el párrafo precedente, los gerentes locales tienen que
entender que la vinculación de los diversos grupos en los procesos de planificación del desarrollo
municipal siempre entraña dificultades, aunque haya entendimiento entre las partes. A veces
las dificultades son meramente operativas debido a la gran cantidad de grupos organizados, lo
cual demanda tiempo y recursos para convocarlos; otras de tipo social por la dificultad reunir en
un mismo espacio a grupos rivales entre si; en otras el bajo nivel educativo obliga a considerar
metodologías sencillas para no limitar la participación, etc. Y, a tales situaciones se agrega
las limitaciones de logística, el tiempo limitado de los participantes que generalmente sólo
disponen de sus noches o fines de semana o incluso la baja capacidad de los funcionarios locales
para enfrentar esta dinámica de construcción del desarrollo en forma participativa.
Dadas las dificultades señaladas, a la alta gerencia municipal corresponde no sólo tener
conceptos y enfoques claros de desarrollo si no rodearse de un equipo fuerte capaz de coordinar
la participación de las múltiples organizaciones locales tanto en el proceso de planificación como
en la priorización, ejecución y seguimiento de las inversiones locales. Para ello, constituyen
especial apoyo las guías de planificación participativa del INIFOM57 así como la asistencia técnica
brindada por esta entidad y las cooperaciones que le apoyan en esta tarea.
No obstante el marco complejo aquí resumido, la alta gerencia municipal y los mandos medios
no deben ni pueden ignorar el mandato constitucional y legal y por tanto les corresponde asumir
como deber en especial propiciar la participación de todas las formas de organización ciudadana
que existan en el municipio de tal modo que se pueda construir una visión compartida de
desarrollo que refleje las necesidades y aspiraciones de toda la sociedad local y que, por sobre
todo, sea el elemento que obligue a cada miembro de la sociedad y del Estado a asumir sus
respectivas responsabilidades.
57
Estas 5 guías están en proceso de revisión para su publicación.
170
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
5.5
El cabildo municipal
La Ley de Municipios de Nicaragua – artículo 36- establece la figura del Cabildo Municipal como
una forma de interacción entre la Comunidad y las autoridades municipales. Los Cabildos no
son más que Asambleas en las cuales puede participar toda la comunidad y manifestar sus
inquietudes ante el Alcalde o Alcaldesa y el Concejo Municipal.
Los cabildos pueden ser ordinarios o extraordinarios. Los primeros los deben realizar
obligatoriamente los Concejos dos veces al año para tratar el presupuesto municipal, el plan de
desarrollo u otros asuntos importantes para la comunidad. Los segundos pueden ser convocados
por iniciativa de la comunidad ante el Alcalde o del propio Concejo para asuntos importantes.
La Ley de Participación ciudadana reglamenta la forma como se puede convocar a cabildo
extraordinario si bien ya la Ley de Régimen Municipal trae pautas para las dos situaciones.
El Cabildo es una figura que debidamente utilizada facilita una gestión abierta y transparente
frente a la comunidad. De igual modo, permite una aproximación a la problemática más sentida
del pueblo y, por sobre todo, mantener un flujo directo de información para identificar a tiempo
aquellos temas que más interesa a nuestra población. Desde luego, se deben programar estas
reuniones en forma adecuada, precisando agendas y adoptando metodologías que faciliten el
diálogo de todos los participantes, la suscripción de compromisos y el seguimiento de los mismos.
Si en los Cabildos abiertos no se toman decisiones o se toman pero no se cumplen ni se informa
a la comunidad sobre los temas abordados pues se pierde la credibilidad y la participación en los
mismos será cada vez más raquítica.
Cabe, según lo citado en los párrafos precedentes, un importante rol a la gerencia local, de
abrir oportunidades de participación facilitando el acceso a las diversas instancias señaladas a
representantes de todos los gremios o grupos que conforman el tejido social local pues como ya
hemos comentado no basta con que las normas estén escritas sino que se les debe dar vida en la
praxis cotidiana. Algunas acciones recomendadas para facilitar la participación comunitaria en
el proceso de planeación municipal son las siguientes:
elimitar el territorio municipal, mediante Ordenanza Municipal y teniendo en cuenta lo
D
establecido en los planes de ordenamiento territorial. Las más de las veces se trata de
formalizar situaciones de hechos y aceptadas socialmente en términos de pertenencia a
dichas zonas o áreas geográficas.
acilitar la organización de las instancias de participación en las unidades territoriales
F
definidas: Asociaciones de pobladores, comités barriales, Comités de Desarrollo Municipal,
entre otros, mediante la expedición de la respectiva reglamentación local.
171
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
signar fondos sobre los cuales los grupos comunitarios organizados puedan decidir para
A
el financiamiento o cofinanciamiento de las inversiones priorizadas en sus respectivos
territorios.
esignar una unidad o esquema de administración que apoye el proceso de participación
D
comunitaria facilitando y apoyando la formación para tal finalidad y organizando las
diferentes instancias y procesos de participación de tal modo que no se convierta este
elemento en carga inmanejable para el municipio.
a fijación de calendarios y procedimientos claros para la participación dando a conocer
L
los mismos oportunamente para que los grupos organizados sepan con suficiente antelación
cuándo y cómo se pueden vincular con los procesos de planificación y programación de
inversiones. En verdad, convocatorias a última hora para talleres improvisados o hechos
aislados sólo sirven para socavar la escasa confianza que la población tenga en el Municipio
y dejan un amago sabor a engaño.
5.6
Participación en denuncias y defensoria de la participacion ciudadana y otras formas de participación
Hay un conjunto de mecanismos de participación ciudadana previstos en la Ley que no se
abordan tradicionalmente, en otras latitudes, como tales quizás porque la mayoría de ellos se
pueden ejercer de forma personal y no necesariamente a través de grupos organizados, igual que
sucede con los mecanismos de participación en el ámbito político. Tal conjunto de mecanismos
y procedimientos de participación son, sin embargo, de singular importancia porque dan fuerza
y respaldo para que la acción ciudadana genere respuestas ciertas o hechos concretos. Por
esta razón los reseñamos aquí brevemente pues un gerente público no puede desconocer estos
derechos que atañen a sus ciudadanos, clientes o comunidad.
El Derecho De Petición: La Constitución Política de la República de Nicaragua, en su artículo
52, otorga a los ciudadanos el “derecho a derecho de hacer peticiones, denunciar anomalías
y hacer críticas constructivas, en forma individual o colectiva, a los poderes del Estado o
cualquier autoridad; de obtener una pronta resolución o respuesta y de que se les comunique lo
resuelto en los plazos que la ley establezca”. Amparada en el derecho de petición toda persona
puede acudir ante las autoridades para que, dentro de los términos que defina la ley, expida un
pronunciamiento oportuno sobre la materia objeto de la petición.
La materia objeto de una petición puede ser una queja, un reclamo o manifestación por una
actuación administrativa. También se puede hacer mediante petición solicitud de información
o consultas a las entidades del Estado. La petición puede ser de interés general o particular. En
el primer caso, cuando el objeto de la petición se hace por conveniencia general y el segundo
172
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
cuando el objeto de la petición interesa o guarda relación directa con el peticionario. Este
precepto constitucional es retomado en el artículo 82 de la Ley de Participación Ciudadana.
La Denuncia: La ley de Participación Ciudadana, en su artículo 53 reconoce el derecho a
los ciudadanos de “poner en conocimiento ante los superiores jerárquicos de los diferentes
funcionarios públicos, de forma escrita, las irregularidades realizadas por los funcionarios, en
virtud del ejercicio del cargo que ocupan y que se encuentran reñidos con lo dispuesto en la
respectiva ley normativa de funcionamiento de la institución de la administración pública”.
Esta forma de control ciudadana es de suma importancia y adquiere mayor vigencia si el Concejo
Municipal ejerce su potestad reglamentaria y además da a conocer las ordenanzas municipales
y demás actos administrativos. Así por ejemplo, si el Concejo Municipal reglamenta los servicios
municipales o el ordenamiento urbano del municipio, y da a conocer esta normativa, será
fácil para los ciudadanos saber si están siendo atropellados por decisiones arbitrarias de los
funcionarios y por tanto realizar las respectivas denuncias.
Publicidad De Las Decisiones Del Estado: Otro de los elementos fundamentales para la adecuada
participación en la gestión del Estado, es el derecho a la información y la publicidad de los actos
administrativos de la administración pública. Tal derecho está consagrado artículo 3º de la Ley
de Acceso a la Información Pública, Ley No. 62158.
En el caso de los municipios, los actos administrativos mas trascendentes y documentos claves
para el desarrollo municipal como los planes de desarrollo, los programas de inversiones, el
presupuesto municipal – entre otros- deben ser publicados no sólo en los términos que manda
la Ley si no ampliamente divulgados pues en la medida en que sean socializados hay mas
probabilidades de generar sinergia en torno a sus objetivos.
Un gerente inteligente sabe que entre más información entregue a su comunidad menos razones
habrá para que se dude de su honorabilidad y buena fe y de seguro obtendrá el respaldo para
las iniciativas que quiera impulsar pues todos sus actos y logros serán siempre visibles. El mejor
marketing para un gerente son los hechos pero si estos hechos son desconocidos o sobre los
mismos existen sospechas – por falta de información- se pierde la posibilidad de captar el interés
ciudadano. De igual modo este gerente hará, por tanto, todo lo que esté a su alcance para que
su personal adopte similar comportamiento al suyo.
Además de la entrega oportuna de información, es importante considerar que toda sociedad
requiere de dispositivos institucionales y procedimentales que garanticen la autonomía e igualdad
de derechos y deberes ciudadanos en relación con aspectos fundamentales como la libertada de
expresión, acceso a fuentes alternativas de información, autonomía de intereses particulares;
incluyendo partidarios, separación de poderes; elecciones libres e imparciales.
58
Aprobada el 16 de Mayo del 2007 Publicada en La Gaceta No. 118 del 22 de Junio del 2007
173
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El desarrollo de los municipios, y en general de los pueblos, lo hacen todos los habitantes
del territorio. Los que tienen más, los que tienen un poco menos y los que nada tienen.
Aunque reducir al mínimo esta última situación debe ser objetivo principal de todo plan
de desarrollo y toda acción estatal. Por tal razón, en nuestra calidad de gerentes públicos,
cuando convoquemos a la comunidad a participar debemos tener el cuidado que toda
ella, de una u otra manera, en uno y otro proceso se incorpore en el desarrollo de su
municipio pues en la medida en que nuestro territorio esté social y económicamente bien
tendremos más posibilidades de seguir viviendo dignamente en él.
Hay quienes afirman que el modelo
democrático se está agotando y que por
tanto el voto ya no es el mejor mecanismo
para elegir gobernantes como no lo serían
las diferentes formas de participación aquí
esbozadas. De esta manera, pasito a pasito,
muy posiblemente abriremos la senda a
regímenes autoritarios y en tal caso cabría
recordar la aún vigente frase de Sir Winston
Churchil que reproducimos en el recuadro.
“Muchas formas de gobierno han sido probadas
y se probarán en este mundo de pecado e
infortunio. Nadie pretende que la democracia
sea perfecta u omnisciente. En verdad, se ha
dicho que es la peor forma de gobierno excepto
todas las demás formas que han sido probadas
de vez en cuando.”
Winston Churchil
Parte del discurso en la Casa de los Comunes,
11 de noviembre de 1947
Quizás tengan un tanto de razón quienes así piensan pero, mientras tanto, deberemos encontrar
fórmulas de organización política y social que respondan a las nuevas forma de concebir el
mundo, de relacionarnos entre nosotros y con la naturaleza. Releyendo la Constitución
Nacional, examinando las leyes y estudiando estimulantes experiencias de participación popular
comprenderemos el real alcance de la democracia participativa y hasta qué punto estamos
desaprovechando el amplísimo espectro de posibilidades consagradas por el marco jurídico
nacional para hacer real la participación ciudadana en la esfera pública y de esta forma ayudar
a corregir los sesgos y fallas que se puedan presentar en las instituciones.
6Lecturas de refuerzo y dinámica de análisis introspectivo
Lectura 1
Obligatoria
Lectura 2
Recomendada
Nombre: Definiendo al Cliente en el Sector Público. Una
Nombre: Una Reflexión Sobre la
Perspectiva de Intercambio Social. Trabajo
Importancia de la Actitud y
publicado inicialmente en Public Administration
los Valores
Review, Mayo-Junio del 2002, Volumen 62 Nro
Autor:
No Referenciado
3. Obtenido en Página Web 2005.
Disponible:Anexo como material de
Autor:
ALFORD, John.
consulta en versión digital
Disponible:Anexo como material de consulta en versión
digital.
174
Módulo
4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
7 Foro virtual/ o en el aula
Algunos teóricos de la administración consideran que el concepto “cliente” no aplica a la
administración pública mientras que otros son fervorosos defensores de esta forma de abordar
la relación entre el Estado y la comunidad. Con base en el módulo así como en las lecturas 1 y 2
los participantes en el curso deberán realizar un foro orientado por las siguientes preguntas:
1. ¿Por qué al utilizar el concepto “cliente” para referirse a la comunidad se podría devaluar
el concepto de ciudadanía?
2. ¿Qué repercusiones positivas y negativas tiene el que se utilice el concepto “cliente” en
el sector público?
3. ¿Cuáles son las principales características del cliente o comunidad local para un gerente
público local?
Preguntas para la evaluación del modulo
Esta evaluación se realizará al finalizar el respectivo taller de aprendizaje o el
estudio del módulo para lo cual cada participante contestará vía mail o en le aula las
siguientes preguntas:
1. ¿Cuáles son las principales características de la comunidad en la cual Usted vive,
desde el punto de vista de cliente público? ¿Es participativa, solidaria, apática,
etc.?
2. ¿Qué valores se deberían fomentar para que mejore la participación ciudadana
en la gestión pública y cómo se podrían fomentar?
3. ¿Con base en su experiencia de vida en comunidad cómo califica la cultura
participativa de su comunidad: Alta o Baja? Cuáles son las posibles razones para
que sea alta o baja.
4. ¿Se requieren más normas para aumentar la participación ciudadana en la gestión
o asuntos públicos?
5. ¿Qué debería hacer un gerente público para fortalecer la cultura participativa de
su comunidad o de sus “clientes”?
175
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
7 Bibliografía ampliatoria
1) AMUNIC. Compendio Jurídico Municipal. 2da Edición. Managua, Nicaragua, 2005.
2) ALFORD, John. Definiendo al Cliente en el Sector Público. Una Perspectiva de Intercambio
Social. Trabajo publicado inicialmente en Public Administration Review, Mayo-Junio del
2002, Volumen 62 Nro 3. Obtenido en Página Web 2005.
3) CONTRERAS S. Maria Judith. Sistema Regional de Planeación Participativa del Magdalena
Medio. Documento PDF, Anexo como material de lectura en versión digital.
4) JARAMILLO, Alonso. Estudio de Caso de la Experiencia de Planeación Participativa Zonal en
Medellín. Medellín, Antioquia, Noviembre del 2002. Documento PDF, Anexo como material
de lectura.
5) FISCHEL, Astrid. Reingeniería Social: El Desarrollo Participativo. Panamá, 28 de Octubre del
2003. Documento PDF, Anexo en versión digital.
6) Instituto para el Desarrollo y la Democracia. Tercer Informe de Monitoreo de la Democracia
en Nicaragua. Primera Edición. Managua Mayo del 2007.
7) Ley de Participación Ciudadana – No 475 del 22 de Octubre del 2003-,
8) Ley de Transferencias Presupuestaria a los Municipios de Nicaragua.
9) Ley de Acceso a la Información Pública, Ley No. 621 Aprobada el 16 de Mayo del 2007
Publicada en La Gaceta No. 118 del 22 de Junio del 2007
10) PERAZA, Arturo. Democracia Participativa y Derechos Humanos. Universidad Andina Simón
Bolívar. Aportes Andinos Nro 13. Caracas, Marzo del 2005. http://www.uasb.edu.ec
11)�������������
PRADO ORTIZ, Silvio. Modelos de Participación Ciudadana y Presupuestos Municipales. Entre
los CDM y los CPC. Publicación del Centro de Estudios y Análisis Político (CEAP). Primera
Impresión EDISA, Managua, Nicaragua, Marzo 2008.
Frase para recordar
“Debe evitarse hablar a los jóvenes del éxito como si se tratase del principal objetivo en la vida.
La razón más importante para trabajar en la escuela y en la vida es el placer de trabajar, el placer
de su resultado y el conocimiento del valor del resultado para la comunidad.”
Albert Einstein
176
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Módulo
¿Cómo puedo desempeñar
mejor mi papel y funciones gerenciales?
5
Contenido
1. Objetivo del módulo
179
2. Introducción
179
3. Habilidades e instrumentos gerenciales para la toma de decisiones
181
4. Habilidades e instrumentos para la dirección
192
5. Habilidades e instrumentos para el seguimiento y control de la gestión
198
6. Experiencias gerenciales exitosas en nicaragua, en gestión pública municipal203
7. Dinámica de trabajo en grupo237
8. Bibliografía ampliatoria239
Frase para Recordar
El trabajo pesado es, por lo general, la acumulación de tareas livianas que no se hicieron a
tiempo.
Henry Cooke
177
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
178
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
1 Objetivos del módulo
Al Final del estudio del presente módulo se espera que los participantes en el mismo hayan logrado los siguientes propósitos:
Reflexionar sobre las habilidades requeridas y forma de fortalecerlas para ejercer un
mejor rol gerencial.
Explorar enfoques e instrumentos que contribuyan a hacer más eficiente el papel y
funciones gerenciales de tal modo que se logren altos niveles de desempeño en las áreas
de gestión e instituciones que dirigen.
Intercambiar experiencias sobre el manejo de instrumentos técnicos que facilitan el
trabajo gerencial.
2 Introducción
¿Qué hacen los directivos y qué habilidades necesitan para un trabajo efectivo? Con este
interrogante empieza una conferencia del doctor Alexis Codina Jiménez60 y he considerado
conveniente retomarlo aquí porque nos orientará en gran medida respecto a los tópicos en los
cuales deberíamos centrar nuestro interés. En los módulos anteriores examinamos con relativa
brevedad qué es un gerente, qué les corresponde hacer o cuáles son sus roles y cómo pueden
ejercer tales roles o sus principales funciones. Vimos también las principales características de las
entidades o empresas que deben dirigir así como los rasgos principales y formas de organización
de sus clientes públicos a los cuales debe atender. En este último módulo concentraremos
nuestra atención en las habilidades e instrumentos requeridos para hacer su trabajo de manera
más efectiva, como lo sugiere la pregunta con la cual iniciamos este párrafo.
Por desgracia mucho de lo que dijimos es lo que los directivos deberían hacer pero no lo que
realmente hacen. En efecto, en los primeros módulos de este curso dijimos que el rol de
los gerentes es tomar decisiones, además de disponer los medios y acciones para que tales
decisiones sean ejecutadas por otras personas; y que, para ello, deben planificar, organizar,
dirigir, controlar, coordinar y comunicar; funciones gerenciales sistematizadas por Fayol hace
más de un siglo.
¿Pero qué hace realmente un gerente, en la vida real y cotidiana?. Esta pregunta se la planteó Sune
Carlson, un investigador sueco en 1.951, y se la volvió a plantear Henry Mintzberg en 1.991 a grupos
de directivos del alto nivel gerencial de algunas empresas. Los resultados de sus investigaciones
fueron relativamente similares: los gerentes ni planifican, ni organizan, ni controlan ni casi nada
CODINA JIMENEZ, Alexis. ¿Qué Hacen los Directivos y qué Habilidades Necesitan para un Trabajo Efectivo? . Conferencia publicada en 2002 y anexa
al presente módulo como material de lectura recomendada.
60
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
de lo que dijera Fayol. Por el contrario sus actividades resultaron ser muy difíciles de sistematizar
y de encuadrar en algún modelo que se pudiera denominar científico, tal
como lo podemos apreciar en las conclusiones del esquema 01, de esta página. Estas generaron
revuelo en su momento y no dejan de ser desalentadoras para quienes intentamos dar pautas
para el mejor desempeño gerencial. Repuestos del susto, debemos reconocer hoy que los
investigadores Carlson y Mintzberg tenían razón y la siguen teniendo respecto a la rutina de la
alta gerencia tanto pública como privada. Esto es, la agenda y la vida misma de los gerentes
continúan siendo en muchos casos en extremo agitadas, desordenadas y las más de las veces, en
apariencia, sin sentido. Pero eso no quiere decir que al interior de la mente de cada directivo
no se esté dando a cada instante un proceso vertiginoso de toma de decisiones que sigue una
secuencia previsible: analizar, decidir y comunicar la decisión a quienes la materializan en
hechos, o hacer la gestión para generar el resultado esperado. Y todo ello demanda habilidades
que van más allá del simple manejo de frías herramientas gerenciales. No debemos, sin embargo,
perder de vista que los gerentes del alto nivel se pueden dar el lujo de comportarse en la forma
que lo describen Carlson y Mintzberg – y pese a todo mostrar resultados- porque debajo de ellos
hay gerentes del medio que si planifican, que si organizan y controlan para que las decisiones de
aquellos tengan sentido y generen los resultados esperados.
Esquema 01
En qué invierte su tiempo la alta gerencia?
El trabajo de los directivos es muy variado y dificil de atrapar
Trabajan con mucha intensidad
Tienen muchos contactos dentro y fuera de la organización
Tienen muy poco tiempo para trabajar solos en intervalos irregulares
Tienen mucha tensión y pocas oportunidades de estar en familia
Sune Carlson - Suecia - 1951
Los directivos trabaja fuertemente orientados a la acción y poco a la reflexión (menos de 9 minutos por actividad).
Realizan tareas rutinarias y en apariencia sin sentido: cenas, fiestas...
Los directivos prefieren los medios orales de información: 80% tiempo
La Dirección no Es una Ciencia. Desconocemos demasiado de ella
Roles: decisorios, informativos, interpersonales
Henry Mintzberg - 1991 -
180
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Aceptaremos pues que la vida de los gerentes del alto nivel- para nuestro caso Alcaldes y
Gerentes de Empresas- seguirá siendo en alto grado difícil de sistematizar pero tanto para ellos
como para sus gerentes del medio seguirá siendo recomendable desarrollar ciertas habilidades
y utilizar instrumentos que les faciliten su trabajo y lo hagan no sólo más rentable si no menos
azaroso para su vida personal y familiar. Nos concentraremos, entonces en examinar algunas
habilidades e instrumentos para facilitar la toma de decisiones y organización del trabajo del
alto nivel gerencial y de la gerencia del medio.
Así como Peters dijera que “las escuelas de administración no dirigen al país, mientras que los
directivos si”; parodiándole, podríamos afirmar que no son los instrumentos los que hacen el
éxito gerencial si no las habilidades particulares y especiales de cada directivo. No obstante tal
supuesto, debemos reconocer que tales instrumentos técnicos facilitan el trabajo notoriamente
y hacen más llevadera la vida de los gerentes que, por cierto, no es fácil. En palabras simples,
no tendría sentido que siguiéramos utilizando la máquina de escribir, cuando existen los
computadores, como no tiene ningún sentido que sigamos gastando montañas de papel cuando
tantas cosas se pueden resolver o archivar por medios electrónicos.
3 Habilidades e instrumentos generales para la toma de decisiones
3.1 Habilidades gerenciales
Esquema 02
Habilidades requeridas para ser un gerente exitoso
PARA COMUNICAR IDEAS
PARA VENDER IDEAS
PARA RELACIONARSE
PARA MANEJAR LA TENSION
PARA TOMAR DECISIONES AL
PASO O AL VUELO
181
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Empezaremos en este capítulo por reseñar las principales habilidades que deben desarrollar
los niveles gerenciales, alto y medio, dado su particular rol de tomar decisiones que les exigen
un alto grado de interacción con muchas personas dentro y fuera de la organización. Estas
habilidades son adicionales a las capacidades técnicas y profesionales exigidas por la respectiva
área funcional en la cual se desempeñan. Así por ejemplo, un Responsable, de Planeación, de
Proyectos, de Servicios Públicos Municipales, etc, además de saber sobre sus respectivos temas
debe desarrollar, al menos, las habilidades reseñadas aquí:
Habilidad para comunicar ideas, esto es para dar a conocer su pensamiento de manera
oral y escrita. Un gerente con excelentes ideas pero que no las comunica, o que las
comunica mal y por tanto su mensaje no llega a sus destinatarios o cuyo mensaje es
rechazado, de seguro que nadie sabrá que es bueno ni podrá jamás demostrarlo.
Habilidad para vender ideas: no basta comunicar. Debemos convencer que nuestra idea
es buena y por tanto debemos aprender a mercadearla. A ponerla en términos claros y
sencillos y muy atractivos. Si yo, como gerente del medio, le presento una iniciativa a
mi Alcalde o Alcaldesa, o a mi Gerente de Empresa, en 500 páginas, con letrita menudo,
sin lugar a dudas, que mis preciosas ideas allí escritas morirán asfixiadas por el polvo en
algún anaquel. Pero, si resumo mi idea en dos o cinco páginas con esquemas sencillos y
contundentes, de seguro llegaré a la mente y al corazón de aquellos a quienes yo deseo
convencer.
Habilidad para relacionarse: esta habilidad está estrechamente ligada al arte de vender.
En efecto ya tenemos la idea primorosamente empacada y comunicada pero si quién la
vende es una persona que a todo el mundo “cae mal” o genera resistencias por su mal
carácter, su incapacidad para saludar o ser amable, o es en extremo torpe y grosero,
sin lugar a dudas que la idea se quedará empacada o difícilmente alguien la aceptará.
Relacionarse de la mejor manera posible es, por consiguiente, condición para que nuestro
mensaje gerencial llegue a su destino y sea asumido o aceptado por aquellos a quienes
va dirigido.
Habilidades para manejar la tensión: Una de las características comunes del ambiente
gerencial son los altos niveles de tensión que se manejan debido a la acumulación de
tareas, las rivalidades surgidas entre áreas, los conflictos del personal que dirigimos, las
presiones para que generemos resultados, las demandas de la comunidad o clientes. Y,
aquí, cabe recodar un principio elemental de la Física: Tensión igual a presión sobre
resistencia. Ello, aplicado a la vida humana significa que a mayor presión – problemas en
este caso- mayor será la tensión – o stress- a menos que aumentemos la resistencia. Y la
resistencia aquí la da el llevar una vida sana y armónica. Un gerente que, aparte de su
182
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
trabajo frenético, no dedica tiempo al ejercicio, al reposo o no se alimenta bien, o lleva
una vida privada en extremo conflictiva, difícilmente podrá manejar adecuadamente la
tensión61.
Habilidades para tomar decisiones al vuelo: los gerentes exitosos generalmente tienen un
don especial para tomar decisiones acertadas al vuelo, aparentemente sin reflexión. Este
difícil arte debe cultivarse porque las más de las veces nuestros clientes o comunidad no
tienen la paciencia para esperar o en situaciones de crisis y emergencia se hace imposible
la espera. Para tomar decisiones al vuelo, aparte de habilidad, se requiere contar con
buena información y tener la certeza que contamos con los elementos suficientes para
cumplir con aquello en que nos hayamos comprometido o que hemos ordenado. No se
debe entender aquí que todas las decisiones tienen que tomarse rápidamente o a la ligera.
Algunas tienen que tomarse con calma y previo los respectivos análisis más profundos o
las discusiones necesarias.
Habilidad para escuchar: Cuando se asume un cargo gerencial podemos correr el riesgo
de perder el oído, llevados por la arrogancia del poder, y quedarnos sordos al clamor de
nuestros colegas funcionarios y de nuestra comunidad. Este riesgo existe desde siempre
y por ende los maestros de futuros emperadores de algunos países asiáticos enseñaban a
los príncipes el arte de escuchar. Tal lo que vimos en la lectura “La Voz del Bosque”, en
el primer módulo, la cual recomendamos retomar. La habilidad para escuchar exige mirar
a nuestro interlocutor a los ojos, prestar toda la atención, no adivinar su pensamiento
completando las frases que nos intenta decir. Saber escuchar significa apagar el celular
mientras nos hablan o interrumpir por un momento la comunicación simultánea; saber
escuchar es conceder al otro u otra el espacio y el tiempo para que nos transmita con
toda calma su mensaje. Es preferible conceder cinco minutos plenos a alguien y no dos
horas en las cuales somos interrumpidos cincuenta veces. Este tipo de comunicación es
nefasta. Saber escuchar exige disciplina y autodominio que se deben cultivar y a ello no se
debe renunciar. “Porque -como enseñara el maestro Pan Ku-, sólo cuando un gobernante
ha aprendido a escuchar de cerca el latido del corazón del pueblo, percibiendo sus
sentimientos no comunicados, las penas no expresadas y las quejas no dichas, puede
inspirar la confianza de su pueblo, entender cuándo algo está equivocado e identificar
las verdaderas necesidades de sus ciudadanos62”
Habilidad para aprender: Finalmente y aunque suena en extremo obvio, la gerencia
necesita mantener viva la llama de la curiosidad y la humildad para aprender de cada
hecho cotidiano, de cada contacto con las personas, de los buenos libros y las buenas
prácticas. La vorágine de información y temas que se ven obligados a abordar los gerentes
Esto suena a sermón, pero debemos aceptar, para nuestro bien y de las demás especies, que vinimos al mundo a vivir y dejar vivir y no a demostrar
que teníamos razón, a costa de nuestra vida y de la de otros.
61
W. Chan Kim and Renée A. Mauborgne. La Voz del Bosque. Harvard Business Review. Traducción Aldemar Puentes A. y Mónica Ramirez. Managua,
Abril del 2005. Anexa como material de lectura en el primer módulo.
62
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
cada día demandan un esfuerzo enorme de atención y destreza para asimilar datos y por
tanto no sobra advertir aquí la necesidad de mantener una mente abierta al aprendizaje.
Los escollos que se suelen presentar para ello suelen ser, aparte de la escasez de tiempo,
los paradigmas que llevamos por dentro. Muchos hemos aprendido ciertas formas de
enfocar y hacer las cosas y nos negamos a cambiar cerrando de esta forma la mente a
toda posibilidad de aprendizaje. También suele ser obstáculo fuerte la soberbia que nos
hace creer que desde nuestra posición de poder no tenemos nada que aprender o que
basta con imponer nuestro criterio.
3.2
Dirección por objetivos
La Dirección Por Objetivos es un enfoque y una técnica que exige, como su nombre lo indica
y se resalta en la definición transcrita en el recuadro, el acuerdo de objetivos y resultados y
su asignación a los diferentes cargos directivos de la Empresa. En el caso de los municipios
nicaragüenses, y tal como vimos en el módulo tres de este curso, éstos tienen la obligación legal
de orientar todo su accionar enmarcado en un Plan de Desarrollo.
LA DIRECCIÓN POR OBJETIVOS:
“Consiste en definir las áreas clave de resultados para la organización y
para cada uno de los puestos directivos. Formular, de forma coordinada
y negociada, metas y convertirlas en objetivos medibles, expresados en
resultados a lograr en un período de tiempo determinado, establecer
planes de acción para lograr los objetivos y controlar su marcha hacia los
mismos”.
http://www.infoservi.com
Dichos planes de desarrollo territorial deben, a su vez, llevarse a la práctica a través de
planes de operativos anuales y por tanto, hasta allí, no cabe pensar en otro tipo de sistema
de planeación, pues en esencia tal esquema legal está recogiendo los supuestos básicos de la
planeación por objetivos. No obstante ello, aquí se ha querido recordar este enfoque porque,
con demasiada frecuencia, los Alcaldes y Gerentes de Empresa, invierten tiempo y recursos para
formular complejos planes de desarrollo o planes estratégicos, sólo por cumplir el requisito
legal, y luego siguen apagando incendios diarios dejando de lado toda la planeación, hasta que
el nivel Nacional les recuerda qué pasó con sus planes o amenazan con medirlos. La gerencia
pública municipal, se reitera, debe estar orientada por los objetivos del respectivo plan de
desarrollo y por tanto no se recomienda aquí iniciar ningún otro tipo de planeación en paralelo
bajo pretendida innovación metodológica. Pero, para que haya realmente enfoque gerencial por
objetivos se demanda que los Alcaldes y Alcaldesas o gerentes de empresas conviertan los planes
184
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
operativos en instrumentos vivos para el seguimiento de tales planes. Si ello no sucede, la vida
gerencial seguirá siendo un eterno apagar de incendios y los objetivos del Plan de Desarrollo
difícilmente serán alcanzados.
La Dirección por Objetivos, tal como lo muestra la definición resaltada en el recuadro, exige la
negociación o acuerdo de los objetivos con los diferentes niveles de la organización de tal modo
que cada gerente o responsable de área se apropie de sus metas y ejecute las correspondientes
acciones que garanticen el logro de los resultados. En el caso de los municipios la Ley de
Participación Ciudadana y la mayoría de disposiciones relativas a estas entidades locales ordenan,
además, la participación de la población en los actos más importantes de la vid municipal y
todo ello con miras no sólo a recoger el querer ciudadano sino el de lograr el compromiso de la
población con los asuntos de interés general.
3.3 Manejo de agendas y control de cumplimiento de compromisos
Uno de los aspectos más difíciles de manejar en la vida cotidiana para cualquier gerente público o
privado es el tiempo y de allí que el manejo de agendas se haya convertido casi en una profesión
y un arte. Gerentes hay que contratan a alguien exclusivamente para que les asuma tal tarea.
También existen hoy agendas electrónicas que ayudan en gran medida con la programación
de actividades y traen alarmas incorporadas para recordarnos las horas de las citas o nuestra
próxima actividad. Los más, seguimos apegados a nuestras agendas de papel, tradicionales, con
directorio telefónico incluido y tablas para conversión de pesas y medidas o para mantenimiento
del auto, que nunca utilizamos, como tampoco cumplimos con los tiempos y horarios para la
mayoría de las citas que allí escribimos.
La profusión y sofisticación de agendas no garantiza, por tanto, para nada un adecuado manejo
del tiempo ni el cumplimiento de compromisos. Prueba de ello es que seguimos mirando ante
los despachos de las Alcaldías largas filas de ciudadanos esperando horas y hasta días para ser
atendidos. Seguimos perdiendo enormes cantidades de tiempo porque el Jefe llega a las 10 para
una reunión que convocó a las 8 de la mañana. Tenemos, entonces, 15 personas que han perdido
2 horas de trabajo cada una y en total 30 horas. En palabras sencillas más de 3 días laborales
de un profesional ante un solo retraso. Y si asumimos que esta situación se repite con extrema
frecuencia; y si recordamos que el personal de alto nivel que convocamos a tales reuniones tiene
altos salarios y, si para terminar nuestras cuentas, multiplicamos éstos por el tiempo perdido
tendremos que cada municipio, ministerio o institución pierde millones de dólares cada año por
el simple incumplimiento de sus directivos. Y tales pérdidas se traducen en menos servicios,
menos producción o menos atención para nuestras comunidades.
Catedrático de Teología Dogmática, de la Universidad de El Salvador, Buenos Aires, citado el programa radial “La Razón y el Hombre Moderno”.
Managua, Nicaragua, Septiembre 23 del 2006.
63
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El manejo apropiado de agendas no es, por tanto, un problema de falta de instrumentos o de
recursos técnicos y por ende aquí no se sugieren modelos ni formatos. Es un problema de escasez
de valores y adopción de sanas costumbres. No estamos acostumbrados a la programación de
nuestro tiempo, lo que no es tan terrible, pero aparte de ello no nos importa el tiempo de los
demás, lo cual si es nefasto para una sana relación entre las personas. El médico le queda mal al
paciente; la modista a su cliente y el Alcalde a su gente. Y, mientras tanto, esa gente a la cual
le incumplimos incuba rabia e incluso odio contra todos aquellos que en tan poco le aprecian.
Está claro, y pareciera tener plena razón Alfredo Sáenz63 cuando afirma que “la técnica aumenta
el poder del hombre pero no lo hace mejor”.
Se hace indispensable, entonces, no sólo mejorar los instrumentos si no disciplinarnos y adoptar
sanas costumbres gerenciales para lo cual recomendamos:
elegar en nuestros mandos medios o mandos operativos, según sea el caso, de tal modo
D
que no se sature nuestra agenda con tantas citas directas de la comunidad. Veremos más
adelante algunas características de la delegación para que sea efectiva.
anejar en forma directa nuestra agenda o, al menos, evitar hasta donde más podamos
M
la intermediación secretarial. Ello genera la posibilidad de acuerdos y de examen de
restricciones que nos podrían impedir el cumplimiento de compromisos.
onsultar a última hora de la tarde y primera de la mañana de cada día la agenda de
C
compromisos de tal forma que podamos hacer previsiones a tiempo para cumplir con lo
acordado.
ejar intervalos entre una cita y otra dependiendo de las distancias y lugares de las reuniones
D
y encuentros. Este consejo parecerá tonto pero personas hay que no prevén los tiempos
de desplazamientos en sus agendas y por tanto jamás pueden llegar a tiempo a ninguna
parte.
ostergar a tiempo cuando no hay posibilidad de cumplimiento. Si sabemos que no podremos
P
cumplir es imprescindible comunicar la postergación. Siempre será menor el daño si
comunicamos a tiempo que si dejamos esperando a una o muchas personas durante largas
horas sin que lleguemos ni tarde ni temprano.
umplir y exigir cumplimiento en nuestros mandos medios. De nada le servirá a un Alcalde
C
o Alcaldesa ser en extremo cumplidos si sus mandos medios le incumplen a la comunidad.
64
Sobre estos temas se encuentra abundante material en vía Internet.
186
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
3.4 Mapas conceptuales y esquemas sinopticos
Otro de los elementos de difícil manejo para los Alcaldes y Alcaldesas o gerentes de empresas
así como para los mandos medios, son los enormes volúmenes de información unidos a la
escasez de tiempo para revisarlos. Para enfrentar tal situación, aparte de exigir a sus equipos
de trabajo resúmenes ejecutivos, se recomienda adoptar y adaptar la técnica de los mapas
conceptuales o los mapas mentales64; esquemas y cuadros sinópticos, cuando se trate de la
comprensión ciertos temas o para la simple presentación de ideas que faciliten la comunicación
y el entendimiento.
a. Mapas Mentales y Conceptuales:
El mapa conceptual es una técnica para la representación gráfica del conocimiento. Consiste
simplemente en una red de conceptos en la cual se muestra con flechas las relaciones entre
los mismos. Los Mapas mentales son en esencia lo mismo pero generalmente se refieren
a un solo concepto alrededor del cual se va tejiendo una red de conceptos relacionados.
La enciclopedia virtual Wikipedia65 define así los más mentales: “���
Un mapa mental es un
diagrama usado para representar las palabras, ideas, las tareas, u otros artículos ligados y
dispuestos radialmente alrededor de una palabra clave o de una idea central”.
No es el interés, sin embargo, detallar aquí las múltiples teorías y aplicaciones de los mapas
conceptuales y mentales si no simplemente llamar la atención sobre su existencia para que
los gerentes interesados profundicen sobre estos temas y puedan utilizar algunas de estas
técnicas en su vida cotidiana tanto para resumir conocimientos como para presentar ideas,
de forma clara y sencilla, ante diferentes instancias de discusión.
En el esquema siguiente se presenta un ejemplo de mapa mental – incompleto- en el cual
se intenta graficar la situación del servicio de desechos sólidos. En el diagrama se puede
visualizar en el primer círculo blanco cómo está el servicio en cuanto a cobertura, calidad,
continuidad y costeabilidad del servicio.
65
http://es.wikipedia.org/wiki/Mapa_mental
187
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
squema 03
E
Ejemplo de un esquema mapa mental para mostrar la situacion del servicio de limpieza pública
Urbana:
Registro
desactualizado
No se cobra
Solo un
60%
Solo paga
15% de
usuarios
vehículo
Rural
COBERTURA
10%
(Déficit)
No hay
costos
separados
No hay
COSTEABILIDAD
DEL SERVICIO
SERVICIO DE
(Déficit 90%)
LIMPIEZA
PUBLICA
recursos
CALIDAD
(Mala)
Mal diseño
de ruteo
FRECUENCIA
(Muy alta: 71)
Aumento
de costos
Contaminación
La gente
arroja basura
a las calles
No hay
recursos
No
sistema de
tratamiento
Botaderos
clandestinos
En los restantes círculos verdes se dan datos que caracterizan o precisan la situación del
servicio o configuran causas de los principales problemas.
Tanto los mapas conceptuales y mentales como los esquemas, cuadros de datos, los gráficos
y tortas para representar cifras e indicadores, son instrumentos en extremo útiles para
hacer presentaciones de proyectos e iniciativas ante diferentes públicos. Las presentaciones
saturadas números y textos de informes o libros o de infinitas cifras, casi siempre ilegibles, son
medios seguros para encontrar resistencia a la mejor de las ideas. Mientras que, al contrario,
una idea no tan buena pero bien presentada y argumentada tiene altas probabilidades de ser
aceptada.
188
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
b.
Esquema Resumen de Un plan de Desarrollo:
En relación con los cuadros sinópticos o esquemas, estos no son más que resúmenes de un
plan, proyecto o tema en unas pocas páginas que facilitan la comprensión y asimilación del
mismo de un solo vistazo. A continuación damos ejemplo de ellos.
Esquema 04
Sintesis esquemática de un plan de desarrollo
PROGRAMA 1.1
Proyecto
SUBPROGRAMA 1.1.1
Proyecto
Proyecto
OBJETIVO
ESTRATEGICO 1
Proyecto
SUBPROGRAMA 1.1.2
Proyecto
Proyecto
PROGRAMA 1.2
Proyecto
SUBPROGRAMA 1.2.1
Proyecto
Proyecto
Proyecto
SUBPROGRAMA 1.2.2
Proyecto
Proyecto
Proyecto
SUBPROGRAMA 1.2.2
Proyecto
Proyecto
En el esquema de plan de desarrollo aquí sugerido el objetivo estratégico 2 y demás seguirían
la misma secuencia. Pero no todos los planes de desarrollo tienen esta estructura y por tanto
el esquema que se haga del mismo tendrá que acoplarse a la respectiva estructura de plan
de desarrollo de cada municipio. Esta clase de esquemas se pueden hacer en hojas Excel
en las cuales se resumen las cantidades correspondientes a cada Programa, subprograma y
proyecto – en términos absolutos y relativos, con lo cual un Alcalde o Alcaldesa podrán tener
una visión sencilla y muy ilustrativa de todo el Plan de Desarrollo Municipal.
189
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
c.
Esquema Resumen de un Proyecto – Matrices de Marco Lógico66:
La matriz de marco lógico es una herramienta, unida a un proceso metodológico y forma
de trabajo, que facilita la conceptualización, formulación y evaluación de programas y
proyectos. Haciendo abstracción del proceso metodológico para la construcción de matrices
de marco lógico, para el cual recomendamos las correspondientes lecturas en la bibliografía,
el contenido de este instrumento lo resumimos en el siguiente esquema:
Esquema 05
Matriz de marco lógico
Resumen Narrativo de
Objetivos
Indicadores
Verificables
Medios de Verificación
Supuestos
FIN:
En esta casilla se
describe cómo el proyecto
contribuye a la solución del
problema que dio origen a su
formulación.
Los indicadores del Fin
miden el impacto general
que tendrá el proyecto. Estos
deben ser cuantificados no
sólo descriptivos
Los medios de verificación
son
las
fuentes
de
información en las que se
podrá constatar el logro de
los fines del proyecto.
Los
supuestos
indican
las
condiciones
o
las
decisiones necesarias para la
continuidad en el tiempo de
los beneficios generados por
el proyecto.
PROPÓSITO: es el impacto
directo a ser logrado con la
utilización de los resultados
de los componentes del
proyecto.
Los indicadores de Propósito
miden el impacto logrado al
final del proyecto con cada
resultado alcanzado.
Los medios de verificación
son las fuentes que se
pueden consultar para ver
si los objetivos se están
logrando.
Los
supuestos
indican
los acontecimientos, las
condiciones o las decisiones
que tienen que ocurrir para
que el proyecto contribuya
al logro del Fin.
COMPONENTES: son las
obras, servicios y demás
paquetes
de
tareas
homogéneas del Proyecto.
Se expresan en trabajo
terminado: obra construidas,
sistemas instalados, etc.
Los indicadores de los
Componentes miden los
resultados o productos que
deberán entregarse para que
el proyecto cumpla el fin
para que el cual se formula.
Este casillero indica dónde
se encuentran los datos para
verificar que los resultados
se han logrado.
Los supuestos son los
acontecimientos,
las
condiciones o las decisiones
necesarias para alcanzar
los resultados de cada
componente del proyecto.
ACTIVIDADES:
son
las
acciones para el logro de
cada
resultado
previsto
en cada componente del
proyecto.
Este
casillero
contiene
el presupuesto para cada
Componente del proyecto.
Este
casillero
indica
donde se puede obtener
información para verificar si
el presupuesto se gastó como
estaba planeado.
Son los acontecimientos
no manejables por el
responsable del proyecto
que pueden afectar su
ejecución.
La matriz de marco lógico, como lo muestra el esquema es un sencillo cuadro con cuatro
columnas y cuatro filas en las cuales se dispone la información de un proyecto determinado.
No obstante la aparente sencillez, la elaboración de matrices de marco lógico va más allá
Nota: Matriz de Marco Lógico, Una Herramienta para la Formulación de Proyectos. Tomado de http://www.bgr.com.ec/proyectos/
Consultar documento del Ministerio de Hacienda de Chile. Dirección de Presupuesto. División de Control de Gestión. Metodología para la Elaboración
de Matriz de Marco Lógico. Anexo como material recomendado en formato PDF.
66
190
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
del mero manejo de casillas con conceptos de programación de proyectos y por el contrario
implica todo un proceso de aprendizaje el cual demanda cierto nivel de especialización. No
se pretende aquí, sin embargo, realizar en un párrafo un curso sobre LFA – Logical Frame
Wark Approach como se le denomina en el argot del Banco Mundial y el BID- sino sugerir
dicho instrumento como una herramienta tato para la visualización de proyectos como para
la evaluación de la lógica y coherencia de los mismos.
d.
Otros instrumentos
Aparte de los ya señalados, abundan los instrumentos informáticos y de equipamiento para
facilitar tanto del trabajo técnico como de la gerencia. Haces un breve esbozo aquí, no sobre
la operación de los mismos sino sobre su uso adecuado y potencialidad con lo cual podemos
sacarles el máximo provecho.
Los Flujogramas: De vieja data, son instrumentos que facilitan la visualización de
procesos así como su examen con el fin de introducir cambios o rediseño en los mismos.
Al igual que con los restantes instrumentos, los Flujogramas por sí mismos no hacen
la diferencia pero si ayudan a tomar decisiones para disminuir tiempos de atención a
la gente, eliminar trámites o pasos innecesarios y a la larga reducir costos. También
ayudan los Flujo gramas en la visualización de actividades, responsables de las mismas así
como fechas de cumplimiento. Para la elaboración de flujogramas existen aplicaciones
informáticas que se pueden adquirir e incluso bajar en forma gratuita del Internet67.
Instrumentos físicos de apoyo a la gerencia: Dedicamos aquí cuatro líneas para
mencionar algunos instrumentos físicos de apoyo a la gerencia, como es el caso de los
microcomputadores, los celulares y las agendas electrónicas, entre otros, porque tales
elementos están al alcance de todos, son de extrema utilidad pero en muchos son mal
utilizados u subutilizados. Así por ejemplo, hay muchos municipios que tienen 15 o 20
computadores pero ninguno de ellos están conectados mediante un sistema de red interna
o intranet con lo cual dichos equipos no pasan de ser meras máquinas de escribir. En otros
casos, todos los funcionarios tienen celulares pero es imposible comunicarse en una
reunión de trabajo porque todos están jugando con los mismos o atendiendo llamadas.
Igual fenómeno está ocurriendo con los microcomputadores, los cuales son utilizados
como medios de distracción durante las reuniones de equipos de trabajo, seminarios y
talleres. Por tales razones, respecto al manejo de la tecnología novedosa se recomienda
a los gerentes:
Autodisciplinarse para el uso de la tecnología de tal forma que ésta se convierta en
un verdadero soporte del trabajo y no en un obstáculo para el mismo.
67
A manera de ejemplo se puede consultar el EDraw FlowChart el cual se puede bajar gratuito del Internet.
191
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Evaluar el uso y conocimiento que tienen los funcionaros respecto al software con
que cuenta la institución programar capacitaciones para un mejor uso del mismo.
Realizar eventos de capacitación que ayuden al personal a sacar el mejor provecho
en el uso de la tecnología existente en la entidad y acordar reglas básicas para el uso
de la misma.
Mantener una red interna entre las diferentes dependencias de tal modo que la
información fluya vía intranet y se ahorre el gasto de papel impreso así como de
tiempo.
Disponer de sistemas de información simples que permitan acceder diariamente a
datos claves como son el estado de ejecución de ingresos y egresos del presupuesto
de la entidad; estado de ejecución de los proyectos de inversiones, demandas de
los ciudadanos y las respuestas dadas a las mismas; cobertura, calidad, frecuencia y
costeabilidad de los servicios, etc.
En todos los casos señalados, la mejor forma de cambiar hábitos o incidir en el comportamiento
de los demás es mediante del ejemplo, de tal modo que si un gerente quiere que su equipo de
trabajo utilice bien los instrumentos de trabajo deberá empezar por si mismo para poder luego
exigir.
4 Habilidades e instrumentos para la dirección
Vimos al inicio del presente módulo algunas de las habilidades gerenciales exigidas para un
buen desempeño para cualquier nivel gerencial. De otro lado es claro que, dependiendo del
nivel gerencial, se requiere además el dominio de destrezas técnicas, conceptuales, de diseño
y para conducción de recursos humanos hacia logros empresariales. Esto es, se supone que
al nombrarnos gerentes de un área en especial – finanzas, planificación, servicios públicostenemos el conocimiento suficiente sobre tales temas y por tanto las capacidades suficientes
para conceptuar, diseñar y proponer estrategias para el manejo y mejoramiento de tales áreas
de gestión. Pero, tales capacidades básicas es necesario complementarlas con habilidades y
mecanismos de dirección como son la delegación, el trabajo en equipos o la evaluación del
desempeño de nuestros colaboradores, a las cuales nos referiremos en este capítulo.
4.1 Delegación de poder y responsabilidades
La delegación es un mecanismo mediante el cual un gerente o persona con rango de dirección
le confiere a otra, parte de su poder para tomar las decisiones y realizar ciertas tareas que son
de su competencia, pero reservándose siempre la responsabilidad final respecto a los posibles
resultados que resultan de su encargo.
192
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
La delegación es una figura que se torna más indispensable en la medida que tenemos mayores
responsabilidades como gerentes. Pretender hacerlo todo directamente es una manera fácil de
retrasar el trabajo y perjudicar a nuestros clientes. Alcaldes, Gerentes de Empresas, Secretarios
de Despacho y Directores hay que pretenden asumir todos los asuntos de su institución o de su
área directamente y entrometerse aún en pequeñas tareas cotidianas. Tal actitud genera largas
colas de gente esperando ante sus despachos, arrumes de papeles esperando una respuesta,
funcionarios paralizados esperando una decisión.
Delegar es teóricamente fácil, pero en la vida cotidiana parece en extremo difícil. Hay un
sinnúmero de causas para tal dificultad entre las cuales se destacan: la desconfianza en nuestros
subordinados; el celo del logro de los otros; y, el anhelo de reconocimiento público o de mantener
a todo el mundo girando a nuestro alrededor.
La desconfianza en nuestros colaboradores se puede deber, a su vez, a que nos fueron impuestos
o que hemos tenido decepciones en nuestra experiencia. En estos casos, si la situación no
es remediable mediante el cambio del personal, tenemos que aceptar la idea de construir
relaciones de confianza, tendiendo puentes de empatía y dando las facilidades para que poco
a poco tengamos un nuevo clima organizacional. Si hemos sido defraudados, lo mejor es tomar
precauciones que disminuyan los riesgos pero, en ningún caso, dejar que el miedo nos impida
una correcta delegación.
Tener celo del logro ajeno, es una situación de inseguridad difícil de superar con recomendaciones
administrativas. Pese a ello, hacer conciencia del problema ya es un paso. Un gerente inteligente
sabe que parte de su misión es lograr el crecimiento de su gente y que parte de su satisfacción
debe residir en compartir los éxitos de sus funcionarios, que en el fondo serán los suyos, si ha
dado la oportunidad para que así sea.
En tercer lugar, cuando un gerente tiene un comportamiento ego centrista exacerbado y anhela
estar rodeado por una muchedumbre que lo reclama, debe saber que igual que sucede a los
insectos con la lámpara tarde o temprano serán dañados por el calor de la luz. De igual modo,
cuando actuamos de esta forma terminamos dañando a las personas y poco a poco nadie querrá
saber de nosotros. Reservar nuestro tiempo para asuntos trascendentes y dar el poder a nuestros
mandos medios o subordinados para que atiendan oportunamente la demanda de la gente son
mecanismos no sólo de eficiencia si no de supervivencia para unos y otros.
En el marco de referencia descrito, algunas pautas recomendables para una correcta delegación
son las siguientes:
Construir relaciones de confianza. La delegación es posible y se hace más fácil cuando
tenemos a nuestro cargo personal que confía en nosotros y en el cual podemos confiar. La
confianza, a su vez, se construye cuando actuamos con equidad, con transparencia, con
reglas claras y, por sobre todo cuando somos coherentes con nuestro discurso.
193
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Vincular personal capacitado e idóneo. La confianza aumenta cuando sabemos
que el personal que nos acompaña es responsable y altamente calificado. No siempre es
posible, sin embargo, contar todo el tiempo con nuevo personal o incidir en los procesos de
vinculación del personal. Por tal razón, la gerencia debe trazar estrategias para contribuir
a la calificación de su personal de tal modo que se puedan superar las debilidades técnicas
y profesionales que sean identificadas. De este modo aumentaremos no sólo la capacidad
institucional si no la confianza para delegar tareas complejas a nuestros colaboradores.
Ser muy claro en la competencia o responsabilidad que estamos delegando. El
funcionario que recibe el encargo debe saber qué puede hacer, hasta donde puede llegar
o qué tipo de decisiones puede tomar.
Respaldar plenamente al funcionario delegado. No es conveniente delegar y luego,
sin previo aviso, desautorizar a la persona delegada tomando decisiones que contradicen lo
actuado o contrarias a lo ya decidido. Menos recomendable es retirar la delegación de manera
abrupta, a menos que se trate de casos de extremo riesgo para la administración.
Delegar en lo posible por escrito. Hay temas en los que es absolutamente imprescindible
que sea de tal manera: por ejemplo aquellos que tienen que ver con el manejo de recursos,
firma de cheques o representación jurídica de la institución.
Resaltar el logro de las personas en las cuales delegamos para que de esta forma
se motiven y aumenten su productividad. Vale aquí recordar, una vez más, que a los
empleados se les alaba en público y se les reprende en privado. Es decir, no se debe dejar
pasar por alto las faltas pero tampoco es conveniente humillar al funcionario o someterlo al
escarnio público pues podemos estropear posiblemente para siempre nuestra relación.
Supervisar o realizar seguimiento a las tareas delegadas así como a las maneras
de proceder de las personas en quienes delegamos. Algunas personas, por desgracia y
como ya lo dijimos en otro módulo, alteran notoriamente su comportamiento cuando son
investidas de poder y por tanto es pertinente supervisar que no se presenten abusos del
mismo.
4.2 Trabajo en equipos
Suena paradójico pero las experiencias de trabajo en muchas instituciones públicas nos muestran
que entre más se insiste en el trabajo en equipos, más pareciera primar el individualismo y
egoísmo entre los funcionarios. Tanto que algunos de ellos son capaces de perjudicar seriamente
a sus instituciones, impidiendo el trabajo de otros, con tal de lograr sus propósitos personales.
Ello quizás se deba, como afirmara Peter Senge68, al hecho que desde la más tierna edad y a
68
SENGE, Peter. La Quinta Disciplina.
194
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
través tanto de la educación como de la sociedad en su conjunto, se sigue insistiendo en premiar
y reconocer a los individuos y no a los grupos.
No obstante las dificultades señaladas, los gerentes deben diseñar estrategias y liderar iniciativas
encaminadas a lograr la conformación y fortalecimiento de equipos de trabajo al interior de las
organizaciones para lo cual se recomienda:
Realizar inducción e integración del personal nuevo que ingresa a la institución.
Aunque la rotación de funcionarios en las instituciones públicas no suele ser tan alto
como se piensa, si es pertinente que haya una política de integración de cada nueva
persona que sea vinculada de tal modo que ésta conozca la misión, planes, objetivos
y demás informaciones básicas que le hagan sentirse desde el inicio parte de una gran
empresa, como de hecho lo es aún el más pequeño de los municipios.
Fortalecer los valores corporativos o institucionales: la costumbre de llegar a tiempo
a una reunión, de atender puntualmente a todos los ciudadanos, de saludar y despedir
amablemente a la gente; de actuar con la mayor diligencia; de tener iniciativas para
solucionar problemas a las personas de dentro y de fuera de la organización; de dar
siempre un poco más de lo que nos piden, etc, conforman muchos de los valores deseables
en toda organización. Cuando existen tales valores el trabajo en general se facilita, ya
sea en equipo o en forma individual y, por tanto, un gerente con suficiente visión debe
insistir su fortalecimiento.
Introducir variables en las cuales se califique y premie el trabajo en equipo en el
sistema de evaluación del desempeño. Este aspecto es de singular importancia. Si una
persona sabe que obtendrá un considerable número de puntos en su calificación si muestra
disposición para trabajo en equipos, sin lugar a dudas que hará lo posible por mostrar el
mayor rendimiento dentro de los mismos.
Predicar con el ejemplo. Este viejo axioma tiene plena validez casi en todos los campos
de la vida humana. Un gerente que ordena trabajar en equipo pero se margina de todo
trabajo grupal y sólo da órdenes; o, que insiste en el trabajo en equipo pero no se
apoya en los equipos que el mismo conforma, difícilmente logrará su cometido de formar
verdaderos equipos de trabajo.
Promover la sana competencia entre equipos de trabajo. Se puede incluso establecer
sistemas de recompensas o premios para los equipos que obtengan altos niveles de
desempeño. Se debe tener en cuenta que las más de las veces las personas no están
esperando grandes premios por sus logros pero si al menos una palabra de aliento, un
trato especial o una mención pública. Cuando un directivo ignora este hecho la motivación
de su personal tiende a reducirse pues las personas asumen que si su trabajo no es
reconocido es porque no tiene importancia para el jefe.
195
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
En lo posible no premiar de manera individual a las personas que trabajan en equipos
o dar preferencias en el trato de las mismas. Cuando nos olvidamos de premiar el trabajo
grupal o sesgamos en extremo las alabanzas en una persona en particular, sin resaltar los
aportes del grupo, estamos debilitando la motivación e interés para continuar formando
parte de un equipo o para mostrar iniciativa a su interior.
Capacitar para el trabajo en equipo. No siempre es fácil trabajar en equipo. A menudo
dentro de éstos hay individuos que por su forma de ser o falta de capacitación indisponen
a otros con sus comentarios o destrozando las ideas que otros miembros proponen, sin
que ellos aporten más que críticas. Para evitar situaciones como las descritas se requiere
invertir tiempo y recursos en capacitación a las personas para trabajar en equipos en
temas como técnicas de moderación, metodologías para recoger ideas; manejo de
relaciones personales, dinámicas de trabajo en grupo, etc.
Tener en cuenta las redes informales entre las personas que se conforman de manera
natural al interior de la institución. Hay grupos de personas que tienen una afinidad natural
y otras que se repelen o que se les dificulta integrarse. Conociendo estas situaciones se
pueden hallar mejores alternativas de integración o para superar las resistencias entre
individuos.
Fijar metas de modo participativo, realizar el seguimiento de modo participativo y
premiar en forma grupal y participativa. A menudo se convoca a la gente para participar
en la formulación de planes pero no se las participa del seguimiento ni se les evalúa
conforme a lo programado y ello genera desmotivación.
Respeta y hacer valer las decisiones que se toman en los grupos o equipos de trabajo.
Ello significa que los grupos deben ser no sólo deliberativos si no también decisorios
respecto a algunas tareas o acciones en las cuales se les da relativa autonomía. Algunas
decisiones difíciles, como puede ser las relacionadas con los aspectos tributarios, se
deben tomar en grupo pues de esta manera se genera el respaldo suficiente que ayudará
al logro de entendimiento con la comunidad.
¿Por qué insistir en el trabajo en equipos? No exactamente por moda si no porque la
complejidad e interacción natural entre las diferentes áreas de gestión de una institución
exige altos niveles de coordinación y ello se facilita más mediante el trabajo conjunto.
Aparte de ello, porque de esta manera se puede incrementar la productividad en el
trabajo y facilitar el aprendizaje de los miembros de la organización.
196
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
4.3
Evaluación del desempeño de los funcionarios
La evaluación del desempeño es un mecanismo para incentivar un mejor rendimiento tanto
en los diversos niveles gerenciales como en los restantes funcionarios. En el caso del marco
normativo nicaragüense69, la evaluación del desempeño es una obligación que deben cumplir los
directivos de los organismos públicos, respecto a los empleados de carrera administrativa, tal
como lo establece la Ley 476 del 2003 en sus Artículos 23 y 98.
La evaluación del desempeño, según lo establece el artículo 98 de la mencionada Ley, se hace
para decidir respecto a la permanencia de las personas en sus cargos, el diseño de programas de
capacitación; la promoción o ascensos de los empleados; para otorgar incentivos económicos o
de otro tipo.
El supuesto que subyace detrás de la evaluación del desempeño es que la permanencia en los
empleos públicos debe estar sustentada en logro de resultados en el ejercicio de la función
pública así como en la adquisición de nuevos conocimientos y habilidades que demanda el
ejercicio de la misma.
Uno de los avances logrados en materia de evaluación del desempeño, en el caso nicaragüense,
es que éste se centra en la medición del aporte hecho por los empleados al cumplimiento
de metas institucionales. Esto es, va mucho más allá de un enfoque meramente funcional. El
contenido y alcance de la evaluación del desempeño está dado por la Ley aquí referida así como
por los instrumentos diseñados por el la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En relación con la evaluación al desempeño, cuando se la vincula a los planes de desarrollo y a
planes operativos de la institución, la misma implica también una evaluación al desempeño de
los diferentes niveles gerenciales.
Este es un gran paso hacia la profesionalización de la gestión pública pues, se hace evidente la
necesidad de vincular personal capacitado para los cargos directivos y, además, la permanencia
en sus cargos – pese a que sean de libre nombramiento remoción- podrá ser afectada por sus
niveles de desempeño. Al enfocar la evaluación de esta forma, la relación entre gerentes y
personal operativo se fundamenta sobre el compromiso suscrito entre las partes de alcanzar
determinados resultados institucionales y por tanto la evaluación no se centra en el cumplimiento
de funciones – muertas en los manuales- sin mas bien en el logro de la metas previstas en los
respectivos planes.
Los Altos Gerentes de los organismos públicos deben, entonces, evaluar también la gestión de
sus gerentes del medio y tal evaluación es conveniente se haga por el aporte que cada directivo
hace al cumplimiento de los objetivos del Plan de Desarrollo y el correspondiente Plan de Acción
69
LEY 476 DE 2003, (Diciembre 11) Ley del Servicio Civil y Carrera Administrativa
197
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
o Plan Operativo Anual. La planificación operativa, en la cual se establecen responsabilidades
para los objetivos, metas y actividades – a través de los Planes Operativos Anuales-, es uno de
los instrumentos que facilita la medición del nivel de desempeño de los niveles gerenciales.
Esta medición, a su vez, debe ir más allá de la aplicación de formularios y complementarse
con una dinámica de reuniones periódicas en las cuales se revise – con visión de conjunto, la
marcha de toda la institución. Para ello, se dan algunos elementos en el siguiente capítulo de
este módulo.
5 Habilidades e instrumentos para el seguimiento y control
El seguimiento o control de ejecución de lo planificado, unido a la evaluación del desempeño, es
una de las principales funciones gerenciales que contribuyen al logro de los objetivos acordados
pero exige más que técnica o instrumentos mucha disciplina de los diferentes niveles gerenciales.
La forma de hacer seguimiento e incluso los nombres para el mismo varían en gran medida. En
este módulo hemos adoptado el nombre de seguimiento para el proceso gerencial mediante el
cual supervisamos, revisamos y evaluamos la marcha de las diferentes actividades municipales
planificadas para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo. Tal enfoque del seguimiento se
puede ilustrar como lo muestra el esquema 06.
Esquema 06
Fases del seguimiento de la gestión
Supervisión de
actividades
SEGUIMIENTO
Monitoreo
productos
de
Evaluación de
impactos
198
Cumplimiento de tareas
Supervisión de cuellos de botella
Promover el cambio de cultura
organizacional
Logro de productos
Motivación y formación gerencial
Ajustes de programación
Medición de impactos
Logro de objetivos
Reprogramación
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
El seguimiento de la gestión municipal, así entendido, tiene como punto de partida el plan de
desarrollo formulado y todos sus instrumentos complementarios o de aplicación, tal como lo
expusimos en el módulo 3 de este curso.
6.1 La supervisión o acompañamiento
La supervisión o acompañamiento es el ejercicio que realizan los gerentes operativos – jefes
de sección o coordinadores de grupos- sobre sus inmediatos colaboradores para garantizar que
las tareas programadas se ejecuten en los tiempos estimados y con la calidad requerida; para
ayudar a superar cuellos de botella y de igual modo para reforzar ciertos comportamientos
organizacionales como el trabajo en equipos, la solidaridad entre grupos; la responsabilidad
con los bienes de la institución, etc. La supervisión es una forma de apoyar a tiempo en la
superación de obstáculos para cumplir con las tareas y no debe convertirse en una carga más
para los funcionarios. Esto es, no se debe invertir demasiado tiempo en reuniones de supervisión
o llenado de formatos pues de esta manera se estará obstaculizando el trabajo. Basta aquí con
algunas reuniones periódicas, con un buen sistema de información y, por sobre todo, mantener
puertas abiertas para que en cualquier momento podamos ser abordados por nuestros grupos de
trabajo. Son señales a tener en cuenta durante la supervisión:
l cumplimiento de cronogramas de ejecución en cuanto al inicio y terminación de actividades
E
o tareas.
l suministro de elementos acordados, por ejemplo equipos, papelería, disquetes.,
E
cumplimento de comisiones, pago oportuno de salarios y viáticos, etc.
a contratación oportuna de apoyos para lo cual se requieren que estén oportunamente los
L
términos de referencia, cumplimiento en suscripción de pólizas de seguros, inducción del
nuevo recurso humano.
a suscripción de compromisos o convenios. Cuando se trata de ejecución de proyectos
L
muchas veces la demora en estas formalidades suele producir grandes retrasos.
a remisión oportuna de documentación necesaria para que al municipio le sean desembolsados
L
recursos del crédito o transferidos recursos de transferencias, etc.
a toma de ciertas decisiones que son importantes para el cumplimiento de la
L
programación.
199
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
6.2 El monitoreo de productos o de avance en la programación
El monitoreo de resultados es un ejercicio sistemático de revisión y ajuste de los indicadores de
producto que hayan sido previstos en los Planes de Acción. Esta fase se recomienda realizarla
cada dos o tres meses y dedicar al menos medio día de sesión del Consejo de Gobierno para
tal rendición de cuentas. El monitoreo debe estar sustentado en reportes con la variación en
los indicadores de metas o productos que hayan sido acordados en los planes operativos. El
monitoreo se puede y debe armonizar con los “acuerdos de gestión” a los que se refiere la Ley
de Servicio Civil y Carrera Administrativa.
Algunos ejemplos de indicadores de monitoreo son los siguientes:
úmero de proyectos formulados, viabilizados, ejecutados, etc. según la fase en la cual
N
intervenga la entidad.
Incremento de ingresos o recursos propios del municipio o gestionados con otras entidades
públicas y privadas.
ontos o porcentajes de gastos reducidos por la supresión de cargos, cambio de procesos,
M
racionalización de tareas, etc.
uevas dependencias o formas de organización funcionando para la gestión de los servicios
N
públicos municipales.
Infraestructura de servicios construida: rellenos sanitarios, acueductos, plantas de
tratamiento de aguas residuales, etc.
Campañas de salud, de prevención desastres y otros ejecutados.
Kilómetros de vías construidas o reparadas; cantidad de obra construida, etc.
El monitoreo se constituye también en un instrumento de motivación porque a través del mismo
la alta gerencia puede no sólo medir el desempeño de los gerente del medio y los operativos
si no premiarles su desempeño o llamarles la atención por su bajo rendimiento. También son
los talleres de monitoreo, eventos propicios para invitar conferencistas o motivadores que
compartan elementos y experiencias sobre temas gerenciales previamente convenidos o como
sorpresa dadas por la Alta Gerencia. En verdad, la dinámica que pueda tomar cada evento de
monitoreo dependerá de la creatividad e iniciativa de la alta gerencia pero se debe recordar que
este es un escenario ideal para gestar nuevos aprendizajes con el personal.
200
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
6.3 La evaluación de impactos
La evaluación de impactos es un ejercicio gerencial mediante el cual se constata el logro de los
objetivos del Plan de Desarrollo en términos de indicadores de resultados tangibles alusivos a la
eliminación de problemas o que muestran el beneficio que recibe la comunidad como fruto de
la acción municipal. Algunos ejemplos de indicadores de impactos para objetivos superiores son
los siguientes:
Ampliación de cobertura de los servicios
Reducción de índices de morbilidad o de mortalidad
Reducción de niveles de desempleo
Incremento de cupos en educación, reducción de índices de deserción escolar, etc.
Aumento de cupos en hospitales, o de beneficiarios en sistema de salud.
Mejora en la calidad de los servicios
Incremento de la productividad.
Reducción del costo de producción de unidades de servicios.
La dinámica para realizar la evaluación de impactos puede variar un poco respecto al monitoreo.
Es decir, esta clase de mediciones sólo cabe hacerla en períodos relativamente largos. En el caso
de la administración municipal lo más recomendable es hacer mediciones al final de cada año de
tal modo que se alcancen a generar los resultados de impacto para cada período esperado. La
medición debe estar acompañada de los respectivos reportes de cada área y para cada objetivo
del Plan de Desarrollo, además de respaldada por un sistema de información que facilite la
consolidación año tras año de la marcha de la administración.
Finalmente, como la medición de impactos se refiere al logro de las promesas hechas a la
población en los programas de gobierno y en los Planes de Desarrollo, pues se debe rendir
cuentas o informar a la comunidad sobre tales resultados. Aprovechando los avances de la
tecnología en cuanto a las comunicaciones y la informática es fácil crear páginas Web y colocar
allí información sobre la gestión municipal; como de hecho muchos municipios lo hacen. De igual
modo se debe aprovechar la red interna para alimentar el sistema de monitoreo.
201
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
6.4 Organización para el seguimiento
El seguimiento de la gestión, cuyas fases se detallaron en los numerales precedentes, se
recomienda hacerlo a través la organización y regularización de las reuniones del Consejo de
Gobierno Municipal el cual está previsto en la Ley.
El Consejo de Gobierno, está conformado por el Alcalde o Alcaldesa quienes presiden; los
Secretarios de Despacho o Directores de Oficinas y Departamentos Municipales y en casos
excepcionales Asesores o Consultores externos invitados. La ley asigna un rol al Consejo de
Gobierno respecto la formulación del plan de desarrollo pero aparte de ello hay una serie de
razones poderosas para que se reúna tal como se resume en el esquema 07.
Esquema 07
Para que se reune el consejo de gobierno
Da
a
conocer
directrices
Compartir información
sobre
Plan de desarrollo
Proyectos importantes
Reformas o prioridades
Avance de Plan de Acción
Avances plan inversión
Logros y problemas
Para qué se
reune el consejo
de gobierno
Compartir información
sobre
Fortalecer
liderazgo
el
Proyectos en gestión en formulación en
ejecución
De la alta gerencia
De los mandos medios
Incentivar un mejor
desempeño
Mostrando interes y resaltando resultados
Tomar
decisiones
conjuntas
En temas que ameritan o demandan
Tener una visión clara
e integral
Para saber qué hace cada quien y poder
Exigiendo cumplimientos
consenso
coordinar el trabajo
Tal como se aprecia en el esquema el rol del Consejo de Gobierno puede llegar a ser realmente
extraordinario y tal proyección depende en gran medida de la alta gerencia: si ésta le convoca
y le da la importancia que se merece y aprovecha este foro para fortalecer capacidades
gerenciales o propiciar el aprendizaje, sin lugar dudas que esta instancia servirá algo más que
como mecanismo de planeación o de seguimiento.
202
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
6 Experiencias gerenciales exitosas en nicaragua, en gestion publica municipal
6.1 Contexto y alcance de las experiencias reseñadas
En este postrer capítulo, se resaltan algunas
experiencias de gestión pública municipal exitosa
en Nicaragua, a través entrevistas a Alcaldes y
Alcaldesas que han demostrado altos grados de
desempeño en su gestión. Desde luego que, para
bien del país, no son los únicos casos de buena
gestión local y la única razón por la cual no
reseñamos otros similares es por falta de tiempo
para levantar la información lo cual hubiese
dilatado demasiado la presente publicación.
Para incorporar los casos exitosos aquí referidos
se tuvo en cuenta la posición ocupada por dichos
municipios en el Sistema de Reconocimiento
al Desempeño Municipal –SIRDEM-, durante
los años 2005 al 2007; el compromiso y logros
obtenidos por dichos municipios durante los
Procesos de Aprendizaje Vinculados a Resultados
– AVAR- así como la voluntad de los respectivos
Alcaldes y Alcaldesas para compartir sus
experiencias mediante las entrevistas que se
incorporan en el presente ensayo. A ellos se
reitera el agradecimiento, tanto por parte de la
Cooperación Técnica Alemana – GTZ- como por
el autor de este documento.
LA LUCIERNAGA Y LA SERPIENTE 70
Cuenta la Leyenda, que una vez, una
serpiente empezó a perseguir a una
Luciérnaga; esta huía rápido con miedo de
la feroz depredadora, y la serpiente no
pensaba desistir.
Huyó un día, y ella no desistía, dos días y
nada.....En el tercer día, ya sin fuerzas la
Luciérnaga paró y dijo a la serpiente:
-Puedo hacerte tres preguntas???
-No acostumbro dar ese privilegio a nadie
pero como te voy a devorar, puedes
preguntar...
-¿Pertenezco a tu cadena alimenticia?
-No, contestó la serpiente....
-¿Yo te hice algún mal?
-No, volvió a responder
-Entonces,
conmigo?
¿Por
qué
quieres
acabar
-Porque no soporto verte brillar!
En relación con la gestión pública, son tantas las malas noticias que conocemos a diario sobre
ésta que a muchas personas les cuesta trabajo aceptar que pueda haber casos exitosos o duden
de los mismos. De igual modo hay quienes incluso se molestan con el éxito ajeno y tratan de
restarle mérito sin documentarse o acudir a fuentes confiables de información. Por tal tazón y
para disponer nuestro ánimo para sacar el mejor provecho de las entrevistas que se insertan en
este capítulo hemos incorporado en el recuadro el cuento de la luciérnaga el cual circuló por
esa autopista mágica de la información llamada Internet. Esa pequeña historia nos da una idea
hasta que punto debemos luchar con nosotros mismos para que ciertos sentimientos, negativos
70
Lamentablemente no fue posible encontrar el nombre del autor o autora de la historia
203
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
como la envidia o los prejuicios, no nos impidan sacar provecho de las experiencias alentadoras
de otras personas.
Hemos asumido comos casos exitosos aquellos municipios en los cuales el desempeño de la
Administración Municipal se refleja en el mejoramiento de indicadores en áreas claves como
son el desarrollo institucional o mejoramiento de capacidades locales, el mejoramiento de la
gestión de los servicios básicos, el fortalecimiento financiero de la municipalidad, la promoción
del desarrollo económico local, la concreción del enfoque de equidad de género en medidas
prácticas, entre otros aspectos. Los municipios seleccionados, cuyas autoridades fueron
entrevistadas, mostraron excelentes resultados en la mayoría de temas aquí mencionados y
ello puede ser confirmado examinando los resultados del SIRDEM. Tal la razón por la cual no se
transcriben tales resultados en este documento.
6.2 Experiencias de gestión exitosa en municipios de nicaragua
Entrevista al Alcalde de Estelí
Municipio: Estelí
Alcalde: Ingeniero pedro pablo calderón matamoros
Reconocimientos al logro: Segundo lugar en la primera edición del SIRDEM en el 2005,
Primer lugar en las Ediciones del 2006 y 2007 entre los municipios de las Categorías BC.
Primer Lugar durante tres años consecutivos en Transparencia y Gestión Pública.
Primer lugar nacional y Quinto del Ranking Latinoamericano otorgando por IFC/Banco
Mundial, como la menos burocrática en cuanto a expedición de licencias de funcionamiento y permisos de construcción.
1.Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gobierno?
aber logrado una verdadera concertación que se transformó en gobernabilidad entre los
H
distintos sectores del municipio: comercio, transportistas, ganaderos, etc. Es decir entre los
actores económicos, políticos y sociales. En lo político, un Concejo pleno; en lo económico,
haber involucrado al sector privado en el desarrollo económico local; y, en lo social la
vinculación de las organizaciones sociales y no gubernamentales.
204
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
aber consolidado el Plan Estratégico de Desarrollo del Municipio el cual contempla, entre
H
otros, el Plan de Saneamiento para 28 Barrios y manejo de aguas residuales; el matadero
semi-industrial; el puente sobre la Panamericana.
aber ejecutado el proyectos de mucha importancia como son: legalización de propiedades;
H
electrificación rural, que a su vez contribuye a la economía; desarrollo de infraestructura
vial y reparación de los caminos municipales en casi un 100%.
2. Cuáles fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
Ubicarse como funcionario público trabajando con humildad y sencillez.
Trabajar con transparencia.
Tener un equipo técnico consolidado con mucha experiencia.
Tener experiencia como funcionario en diversos cargos durante más de 20 años.
Haber canalizado recursos de la cooperación internacional.
3.Cuáles fueron los cinco problemas u obstáculos más grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados.
La actitud inicial de los funcionarios que trabajaban por inercia y poco motivados.
La falta de recursos y además tener una maquinaria municipal en total abandono.
a migración del campo a la ciudad que presionaba por la demanda de servicios. Estelí es
L
casi el 80% totalmente urbano y de allí que la demanda de servicios es grande.
Hubo poco apoyo institucional de las entidades del nivel central por diferencias políticas.
4. Qué factores le ayudaron a Usted a fortalecer su liderazgo como Alcalde municipal
Haber tenido en cuenta a la población y el contacto permanente con sus líderes.
El involucramiento con actividades deportivas que más le gustan a la comunidad.
La sencillez y humildad.
edicar el 60% del tiempo a la búsqueda de recursos y el resto a la comunidad y a los
D
funcionarios.
205
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
5.Qué conocimientos y habilidades, considera Usted, son los más necesarios y útiles para
hacer una buena gestión como Alcalde?
Preparación académica y general para entender a la gente
Tener liderazgo
Saber negociar y concertar. Si no se sabe, se trunca la comunicación
Habilidad para tomar decisiones rápidas
Saber escuchar a la población y saber dialogar
lemental que tenga conocimientos de ingeniería, arquitectura, de economía. Es decir,
E
capacidad para entender cuestiones técnicas.
Tener capacidad docente.
El Alcalde reiteró la importancia de mantener la humildad aunque se tenga mucho cocimiento
pues “La prepotencia es madre de la ignorancia. Los diputados no se duermen por cansancio si
no porque no entienden nada y se aburren”. Por fortuna, añadió el Alcalde de Estelí, los partidos
han entendido que los candidatos tienen que ser preparados.
6.Cómo logró que el personal se motivara y tuviera un mejor rendimiento y comportamiento
en el trabajo?
No fue fácil cambiar, tanto la actitud como la aptitud. Se hizo capacitación en áreas sustanciales
como son recursos humanos, gerencia municipal, protocolo y aspectos institucionales. Se enseñó
a ver a la Alcaldía no sólo como una institución sino como una empresa.
Se incidió mucho en la comunicación social ya que las diferentes dependencias de la administración
trabajaban como islas. Se fueron eliminando esas islas promoviendo encuentros y la comunicación
entre los Directores de las Dependencias así como entre los restantes funcionarios.
Se hicieron ejercicios de reflexión para hacer entender a los funcionarios que eran servidores
públicos. Se tuvo, además, un Concejo Sólido, armónico, no conflictivo con el Alcalde y muy
trabajador.
El éxito, en síntesis, radica en una autoridad fundada en la capacidad de trabajo, transparencia,
respeto a la Ley, un enfoque ganar/ganar a lo cual se suma el liderazgo del Alcalde.
206
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
7.Qué temas de capacitación u orientación recomendaría Usted para Alcaldes y Concejales,
para que mejoren sus capacidades como gerentes públicos?
Se debe enfatizar en el tema de la humildad y el respeto a los demás. Si no hay un libro sobre
ello hay que escribirlo. Ya en cuanto a temas que son importantes están los siguientes: Ley de
Participación Ciudadana; Normas y Control Interno; Manuales de la Alcaldía; Relaciones Humanas,
Comunicación, Clarificación de Roles y Horizontalización; y Gerencia Empresarial.
Aparte de lo anterior, es importante conocer la institución; no dar tantos temas de capacitación,
porque se enreda a los funcionarios y que haya capacitación entre Concejos y Equipos Técnicos
para mejorar el entendimiento entre éstos.
8.Una breve reflexión sobre el poder.
Quienes están por fuera de la Administración a veces tienen la percepción que quienes llegan al
poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza y tienden a
abusar de sus funcionarios, o de la gente. Cree que tal percepción es correcta? ¿Qué recomendaría
para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder que se les confiere?
Si es válido que el poder se sube a la cabeza. Los partidos políticos juegan un rol importante que
puede presionar para que sus elegidos tengan en mente a la población. Por ejemplo las medidas
tomadas por mi partido político. Otras medidas recomendables para disminuir los abusos de
poder son las siguientes:
La instalación de auditores para frenar los abusos.
stableciendo mecanismos de atención prioritaria. Por ejemplo atender en un auditorio y
E
pedir la gente que se deje atender primero a los que vienen del campo.
riorizando y delegando. No centralizar ya que cuando se tiene un equipo confiable se puede
P
delegar.
Mediante el seguimiento del desenvolvimiento de la autoridad por entidades del Estado.
Mediante la aplicación de la Ley.
ando mas poder a los Vice-Alcaldes para no concentrar el poder en uno solo y reglamentando
D
la relación entre el Alcalde, Vice Alcalde y Secretario del Concejo.
207
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
9.Qué recomienda a los nuevos Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el período
2009/2012?
Respeto a la Ley al norma.
Dar apertura sincera y real a la población.
o encerrarse en la oficina. No menos del 50% debería el Alcalde estar fuera de la oficina.
N
Dentro de la administración municipal no hay nada.
Fortalecer y ampliar la cooperación internacional.
arle estabilidad al personal de la Alcaldía, gane quien gane las elecciones pues el éxito
D
depende en alto grado del personal con el cual uno cuente.
escentralizar y darles confianza a los funcionarios. Darles autonomía para que se puedan
D
desarrollar
uscar la concertación política, social y económica. Por tal razón en Estelí nunca tuve
B
huelgas.
Trabajar con ética y responsabilidad.
S er humano y aceptar las críticas vengan de donde vengan porque la crítica hace al
funcionario. Entre más crítica más legitimidad.
uscar la unidad dentro del gobierno municipal armonizando entre el Concejo y las Direcciones
B
Técnicas.
10.Qué se necesita, en síntesis, para hacer un buen gobierno municipal?
Tener visión de desarrollo. En mi caso yo la tenía porque llevaba diez años dentro de la
administración y además tenía claro qué se quería lograr y cómo se podía lograr porque había
trabajado en la formulación del Plan de Desarrollo del Municipio.
Si un Alcalde no tiene clara una visión ni objetivos, esta debe ser su prioridad apoyando dicha
visión con una caracterización práctica. “Muchos suelen tener claro qué se quiere ganar para
ellos pero no lo que quieren que gane o se desarrolle su municipio”.
Identificar sectores, convocarlos y concertar con ellos acciones. Por ejemplo, concertar
capacitación con el sector productivo.
208
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Entrevista al Alcalde de San Juan del Sur
Municipio: San juan del sur
Alcalde: Ingeniero carlos eduardo hollmann
Reconocimientos al logro: Noveno lugar en la primera edición del SIRDEM en el 2005
y cuarto lugar en la Edición del 2006, en el grupo de 74 municipios de las categorías
D,E,F.
Octavo lugar en la edición del 2007 del SIRDEM, municipios de las categorías BC. Fue promovido a este grupo de municipios grandes y aún así estuvo entre los diez mejores.
Segundo lugar en Proceso de Aprendizaje Vinculado a Resultados –AVAR- en el tema Gestión
Tributaria Municipal.
1.Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gestión?
a. Haber hecho de la Alcaldía una institución. Antes la Administración no era creíble, no
era eficiente y era prácticamente inexistente para la comunidad.
b. Producto de la institucionalidad se ha mejorado el desempeño en las recaudaciones ya
que si no se aumentaban los ingresos pues tampoco habrían mas obras. La credibilidad
en la institución hace que la gente pague sus obligaciones tributarias pero para eso se ha
tenido, además que:
Mejorar las bases de datos,
Mejorar la organización separando lo administrativo y financiero de lo tributario
Capacitar al recurso humano y
Hacer alianzas con la Dirección General de Ingresos -DGI-.
c. La transparencia en la gestión municipal. Haber tratado de explicar a la población de la
mejor manera posible en qué se gastan sus impuestos. Hacer que la población, que por
lo general es siempre negativa, se dé cuenta qué hace la Administración Municipal.
209
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
d. Haber cumplido con las promesas de campaña durante la cual el lema fue: “actuar
con honestidad, transparencia y participación”. Estas últimas van unidas. La gente sabe
que revertimos un proceso de deterioro de la Administración de San Juan del Sur. En
campaña se visitó casa por casa y se preguntó a la gente qué quería. La mayoría pedía
generación de empleo. El Alcalde no puede generar empleo pero puede promover para
que el inversionista lo genere. Con ese fin se creó la Dirección de Desarrollo Económico
Local.
e. Se construyeron caminos, calles y andenes por tanto se ha cumplido en este tema que
estaba previsto en el programa de gobierno.
f. Se han gestionado proyectos nacionales como la carretera costanera, agua potable, la
carretera a la virgen.
2.Cuáles fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
a. Conformar un equipo de trabajo estable y haber encontrado el apoyo de instituciones y
agencias de asistencia técnica para desarrollar los recursos humanos en diversas áreas.
La baja calidad y nivel de los recursos humanos es el principal problema de casi todos los
municipios. Encontrar buen personal es como buscar una aguja en un pajar.
b. El fomento de la credibilidad de la comunidad y de la propia administración.
c. La fortaleza económica del municipio de San del Sur que es mayor que muchos otros
municipios debido al sector turismo.
3.Cuáles fueron los cinco problemas u obstáculos más grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados.
a. La principal debilidad al inicio fueron los recursos humanos de la Administración, que
tenían baja capacidad técnica y casi nula motivación.
b. La apatía y resistencia de la comunidad para aceptar los cambios. Como paradoja la
comunidad exige cambios pero cuando les afectan los rechazan.
c. La falta de apoyo de las estructuras judiciales. La gente se ampara en cinco minutos
contra cualquier acción de la Alcaldía. En esta parte se ha logrado incidir convenciendo,
aplicando normas en el marco de la Ley y en algunos casos ejerciendo coerción. Se debe
ser firme en el proceder no sólo amenazar o ser bravucón.
d. Al inicio no existían ordenamientos ni regulaciones y hubo que crearlas. Por ejemplo el
reglamento urbano el cual se empezó a aplicar en el 2007.
210
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
e. Había una administración cero, sin sentido empresarial ni gerencial.
4.Qué factores le ayudaron a Usted a fortalecer su liderazgo como Alcalde municipal
a. Cumplir con lo que se promete. “El liderazgo se forma alrededor de hechos”
b. Logramos establecer un trabajo no confrontativo con el Concejo Municipal. No obstante
ello, “siempre hay un pelo en la sopa”, pero siempre el resultado es positivo y la
confrontación ha sido en temas de fondo.
c. El liderazgo tiene que ver con mucho diálogo con los diferentes sectores que atiende la
Administración Municipal. Se ha tratado de cambiar ese concepto de que todos necesitan
ver al Alcalde porque cada funcionario puede resolver problemas en su campo. Ello
significa que se debe fortalecer el liderazgo institucional y no sólo el personal.
d. Darle a cada funcionario facultades para que tome decisiones. Esto es, darle a cada uno
su lugar. La centralización es producto de la corrupción. Ya que cuando alguien necesita
una excepción quiere hablar con aquel que centraliza la decisión.
e. Que conocimientos y habilidades, considera Usted, son los más necesarios y útiles para
hacer una buena gestión como alcalde?
- Claro conocimiento de sus competencias como funcionario y claro conocimiento de
las competencias del municipio. Estas últimas han cambiado también. Por ejemplo,
antes nadie hablaba de desarrollo económico local.
- Capacidad para establecer un marco claro de prioridades y habilidad para visionar
dichas prioridades. Por ejemplo, se da prioridad al área de proyectos, recaudaciones
y catastro. En cuanto a inversiones la prioridad ha sido la infraestructura.
- Conocer el territorio municipal y zonificarlo.
- Saber atender a los distintos sectores económicos grandes y pequeños y hacer que
sientan que tienen un aliado en la Administración Municipal. Aunque no se les pueda
atender todas las necesidades o demandas.
- Tener capacidad de gestión para movilizar recursos. Saber tocar y abrir puertas. No
tener miedo a que nos digan que no. A manera de ejemplo, el municipio de San Juan
del Sur ejecutó en el 2007 aproximadamente 47 millones de Córdobas de los cuales
18 millones fueron fruto de la gestión de recursos con diferentes entidades.
211
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
6.Cómo logró que el personal se motivara y tuviera un mejor rendimiento y comportamiento
en el trabajo?
a. La situación de personal estaba tan mal que no fue fácil motivar. Lo primero que se hizo,
entonces, fue salir del personal que no reunía las condiciones.
b. En segundo lugar, se seleccionó gente joven, se dieron nuevas pautas de trabajo y
se les dio su espacio de acción. Se transmitieron conceptos claros de administración
delegada.
c. Se capacitó al personal, se le mejoró su sueldo y las condiciones físicas de trabajo pero
a la vez se les ha exigido resultados.
d. Se le enseñó a los funcionarios que se deben a la población, es decir, que son servidores
públicos.
7.Qué temas de capacitación u orientación recomendaría Usted para Alcaldes y Concejales,
para que mejoren sus capacidades como gerentes públicos?
Uno de los principales temas es la Ley de Municipios, pero insistiendo en lo fundamental de
la Ley, por ejemplo: las competencias municipales, los deberes y derechos de los ciudadanos
y de los funcionarios; cómo se forman o de dónde provienen los recursos públicos, el plan de
arbitrios, entre otros temas.
En segundo lugar, los aspectos tributarios, sobre todo el catastro municipal y presupuesto así
como los aspectos administrativos en especial la Ley de Contrataciones.
En tercera instancia, cómo puede el Alcalde estructura mejor los servicios municipales.
Instrumentos de regulación en temas como medio ambiente, urbanismo, servicios municipales,
zonificación del municipio.
Conviene reiterar, en este punto que “nada sucede solo. Todo tiene su contraparte nacional y
por eso hay que estar bien con todos” y buscar el apoyo de las diferentes instancias del Gobierno
Nacional.
212
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
8.Una breve reflexión sobre el poder.
Quienes estamos por fuera de la Administración a veces tenemos la percepción que quienes
llegan al poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza y
tienden a abusar de sus funcionarios, o de la gente. Cree que tal percepción es correcta? ¿Qué
recomendaría para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder que se les
confiere?
El tema del poder es complejo. No siempre es problema de poder. Es a veces capacidad para
observar y atender tantas demandas en corto tiempo. No se trata de hacer buenas caras pero si
de cumplir con las promesas.
Muchas veces no se puede cumplir con lo planificado por falta de capacidad física y de tiempo
y eso es mal interpretado. Con el Alcalde nadie pide cita y exige ser atendido – y si no se
puede atender- eso es interpretado como que “se le subió el poder a la cabeza”. La población
quiere atención personalizada e individual y eso no siempre es posible. Las circunstancias son
subjetivas. Lo importante es documentarse.
9.Qué recomienda a los nuevos (as) Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el
período 2009/2012?
El puesto de Alcalde es un reto importante de carácter individual y no se debe ver como de
beneficio personal. Demanda el 100% del tiempo. Es un reto que demanda un sacrificio si se
quiere hacer bien. Al final si tienes suerte y el balance es positivo, será mayor el número de
personas a quines les caigas bien.
Se deberá poner ojo a los recursos humanos y no desperdiciar lo que existe. Dar importancia
a lo que hizo el anterior, sea bueno o sea malo. Rescatar al Alcalde anterior como aliado para
aprovechar su experiencia.
Cohesionar al Concejo Municipal.
Adquirir equipamiento para la Alcaldía en especial para las áreas operativas como es el caso de
servicios municipales. A veces se puede alquilar con opción de compra, al inicio del período para
pagar durante cuatro años.
10.Qué se necesita, en síntesis, para hacer un buen gobierno municipal?
Trabajar con firmeza y cumplir con la promesa del plan de gobierno.
213
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Entrevista al Alcalde de Masaya
Municipio: Masaya
Alcalde: Ingeniero Orlando Noguera Vega
Reconocimientos al logro: Sexto lugar en la primera y segunda edición del SIRDEM en el
2005 y 2006; Noveno en la edición del 2007, en el grupo de municipios de las categorías
B,C. Se ha mantenido en entre los diez primeros lugares en desempeño municipal en el
SIRDEM y ejecuta importantes recursos de la cooperación con miras a mejorar más su
desempeño.
1.Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gestión?
Logros A Nivel Interno
Haber hecho una reestructuración y reorganización y una empresa de las distintas Direcciones
y Centros de la Alcaldía de Masaya. El primer reto fue ordenar la casa. Nos tomó buen tiempo
trabajar un organigrama de funciones, tabla de cargos y salarios; estableciendo procedimientos
que son importantes para reducir la discrecionalidad.
Se terminó con el cuento que sólo los hombres podían hacer cierto tipo de trabajo y por ello de
15 Directivos, 6 son mujeres. (Enfoque de Género).
El fortalecimiento institucional desde lo interno para tener capacidad de atender de forma más
efectiva a la ciudadanía. Se pasó de una administración artesanal a un gobierno electrónico.
Dotación de maquinaria y equipo de trabajo. A la fecha el municipio cuenta con 56 vehículos
y al inicio sólo había 4 en funcionamiento. Todos ellos adquiridos con recursos propios y
transferencias.
Antes, como no había confianza en la Alcaldía, nadie le tendía la mano pero ahora se ha ido
ganando la confianza y se han obtenido recursos de la cooperación y de los hermanamientos. Las
columnas de la administración son la honestidad, la transparencia, la equidad la eficiencia y la
justicia.
Se ha contratado personal con capacidades, con maestrías o con conocimientos especializados.
En forma complementaria, la Administración Municipal ha hecho enormes inversiones a lo
interno en los recursos humanos, en recursos tecnológicos, en equipamiento, en instalaciones y
mejoramiento del ambiente de trabajo.
214
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
El otro elemento de éxito no es sólo el conocimiento sino el compromiso y lealtad de los
funcionarios con la institución. Es muy importante sentirse orgulloso de trabajar en una institución
y no sentir, al contrario, vergüenza. En el pasado los funcionarios no tenían uniforme oficial, ni
identidad corporativa y sentían vergüenza de trabajar en la Alcaldía.
El mejoramiento de la Infraestructura vial vinculada a la seguridad ciudadana
Semaforización para regular el tránsito y la seguridad ciudadana; señalización vertical y horizontal.
Se han construido más de 12 kilómetros de adoquinado y de 20 kilómetros de andenes.
El Mejoramiento de Condiciones Ambientales.
La frecuencia de recolección de residuos sólidos se pasará de 2 veces a la semana a tres. Se están
recogiendo por separado los residuos especiales. El incremento en la recolección de desechos ha
disminuido la contaminación de la laguna.
Se han instalado más de 1.200 receptores de basura y se ha construido, además, una trinchera
para el relleno sanitario. Se espera que la gente vaya cambiando de actitud y no contamine tanto
con desechos para que Masaya sea una de las ciudades más limpias y lindas de Nicaragua.
En el centro histórico se recogen los desechos todos los días y en el resto la ciudad tres veces por
semana. Trabajan 57 personas como operarios de recolección. La tasa tiene un porcentaje para
barrido de calles. Además de lo anterior, se hacen jornadas cada cierto tiempo con participación
del Ministerio de Salud –MINSA-.
Se han hecho campañas de limpieza vinculadas a ornamentación y control de aguas servidas.
Esto último reviste trascendental importancia ya que menos del 50% de las viviendas están
conectadas a un sistema sanitario.
Desarrollo Económico Local
Se ha atendido al recurso más importante del municipio que es el recurso humano a través de
La Escuela Taller.
a aprobación de mas de 350 becas por año en convenio con universidad y de 8 pasantías,
L
estudios e investigaciones para estudiantes de último de carrera universitaria.
Se ha ejecutado un programa de alfabetización para 2000 ciudadanos y ciudadanas.
S e han creado dos centros denominados Nexus Joven, para la alfabetización tecnológica con
63 equipos de computación.
215
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Se ha brindado apoyo a la Asociación de Sordomudos de Nicaragua.
S e ha coparticipado en operación milagro – con apoyo de Cuba y Venezuela- mediante la cual
fueron operadas de Terigio 200 personas.
S e pondrá en funcionamiento un albergue para mujeres que sufran maltrato o violencia
intrafamiliar.
Se ha impulsado la recreación y el deporte, por ejemplo competencias en motos.
Se erradicaron pandillas con trabajo social. Se han construido 7 canchas multiusos.
S e ha promovido el desarrollo económico local mediante el fortalecimiento a los pequeños y
medianos empresarios artesanales en innovación tecnológica, capacitación y financiamiento
a más de 1300 empresarios.
os elementos adicionales: se está gestionando proyecto estratégico de cada municipio del
D
Departamento con asignación de 100.000 dólares. En la actualidad se han logrado 1’200.000
dólares para dichos municipios.
Fortalecimiento de la Cooperación y de los Hermanamientos
Se reactivaron hermanamientos con municipios de Alemania, Holanda, España, Inglaterra, Brasil
y se obtuvo además el apoyo de la Cooperación Técnica Alemana – GTZ- a través del Programa de
Gobernabilidad y Desarrollo Local – PROGODEL-. Igualmente se ganó un proyecto de cooperación
con la Unión Europea para el tema energía renovable.
Finalmente, en esta parte, el municipio ha recibido visitas de municipios Centro Americanos del
Salvador y de Honduras.
2.Cuáles fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
El equipo técnico de trabajo conformado que combina personal joven y personal con experiencia.
Haber logrado el compromiso de este equipo técnico al cual se trasladó el reto y el desafío de
hacer los cosas mejor bajo el lema de “importante hacerlo, pero hacerlo bien”. A este factor se
añade el trabajo en equipo con objetivos y metas comunes.
3.Cuáles fueron los cinco problemas u obstáculos más grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados.
La inequidad salarial: personas con igual trabajo ganaban muy diferente.
216
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
a actitud inicial de los trabajadores y funcionarios: muy desmotivados por que había
L
incertidumbre, no tenían uniformes, ni equipo de trabajo.
as diferentes áreas de la Administración Municipal trabajaban como islas. Cada una de
L
ellas era un feudo y además había 8 sindicatos con convenios colectivos diferentes.
altaba equipamiento. Durante el primer año el Alcalde y los Directores tenían que
F
movilizarse para asuntos oficiales en sus propios vehículos.
a población no tenía actitud favorable a pagar sus impuestos y tasas por servicios así que
L
se tuvo que recuperar su confianza en la Administración Municipal. Para ello, entre otras
medidas, se han rotulado los vehículos municipales de tal modo que no se les dé mal uso o
la ciudadanía pueda controlar y denunciar.
4.Qué factores le ayudaron a Usted a fortalecer su liderazgo como Alcalde municipal
ar ejemplo. Si se exige llegar temprano el Alcalde debe llegar primero para ganar la
D
autoridad.
onocer el trabajo de las distintas áreas de la Administración. Si no se conoce no se puede
C
aportar, ni valorar ni ayudar.
a creatividad, la imaginación y ser dinámico. No contentarse con lo que se está haciendo.
L
Por ejemplo, la creación del Centro de Información ciudadana: se inició con un banner
con información sobre trámites, ahora se colocará un televisor con información y luego se
pondrá la información en la página Web de la Alcaldía. Además de ello se abrirá una oficina
de información pública.
frontar el reto de la modernización. Estar en permanente actualización y capacitación
A
para el desarrollo personal.
5.Qué conocimientos y habilidades, considera Usted, son los más necesarios y útiles para
hacer una buena gestión como Alcalde?
n Alcalde debe conocer su municipio a través de indicadores del territorio, matrices de
U
demandas de necesidades en el barrio, en la cuadra y en la comarca; saber establecer
prioridades; y saber definir ejes de desarrollo en consenso con los actores locales.
n Alcalde debe ser capaz de facilitar el trabajo en equipo; ganarse el liderazgo; cumplir
U
con lo que se promete para ser creíble y ganar la confianza.
217
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
n Alcalde debe saber comunicar formal e informalmente; saber coordinar y articular
U
esfuerzos con otras instituciones que complementen el trabajo municipal.
l Alcalde deber estar siempre cercano al pueblo. Ello hace que haya confianza para hablar
E
con el Alcalde, para tocarlo71, para quejarse.
6.Cómo logró que el personal se motivara y tuviera un mejor rendimiento y comportamiento
en el trabajo?
Fortaleciendo la comunicación.
Haciéndoles parte del equipo.
on una adecuada política salarial. Se mejoraron los salarios con base en un estudio de
C
cargos. Se mejoraron los beneficios y se ha cumplido con todo lo establecido.
Poner valor en el trabajo que los empleados hacen. Somos una cadena.
7.Qué temas de capacitación u orientación recomendaría Usted para Alcaldes y Concejales,
para que mejoren sus capacidades como gerentes públicos?
Diagnóstico municipal. Dar a conocer o investigar la situación del municipio.
onocimiento de las leyes: Ley de Régimen Municipal, Plan de Arbitrios Rentísticos,
C
Presupuesto, entre otras.
lanificación y programación. Los funcionarios deben entender que la improvisación no es
P
una virtud si no un defecto. Temas de comunicación y relaciones públicas.
8.Una breve reflexión sobre el poder.
Quienes estamos por fuera de la Administración a veces tenemos la percepción que quienes
llegan al poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza y
tienden a abusar de sus funcionarios, o de la gente. Cree que tal percepción es correcta? ¿Qué
recomendaría para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder que se les
confiere?
El poder y la máxima instancia de autoridad en un municipio es el Concejo Municipal. El Alcalde
es un Ejecutivo. Somos servidores públicos al servicio de la población y vinculado a todos los
actores.
71
La gente necesita sentir que el gobernante le acompaña y que es accesible así no siempre éste le de las soluciones. Nota del autor.
218
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Los Alcaldes no debemos perder de vistas que somos transitorios y que el poder lo tiene quienes
nos eligen.
9.Qué recomienda a los nuevos Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el período
2009/2012?
Realizar de manera periódica el proceso de actualización de los planes estratégicos de sus
municipios, en consenso con todos los actores locales.
Fortalecer la transparencia y equidad en la gestión. No sólo orientar los recursos a nivel urbano
y rural si no a los distintos grupos sociales.
10.Qué se necesita, en síntesis, para hacer un buen gobierno municipal?
Todos debemos trabajar pensando que hacemos el futuro. De allí el lema de “Alcaldía de Masaya,
Trabajando por Nuestro Futuro”. Si Nicaragua es mi cuerpo, Masaya es mi corazón. En síntesis,
si queremos a nuestro municipio, trabajemos por él.
Se recomienda, finalmente, no perder la memoria histórica del municipio.
Entrevista al Alcalde de Tuma la Dalia
Municipio: El Tuma la Dalia
Alcalde: Licenciado en Derecho Jaime Aráuz Centeno
Reconocimientos al logro: Pasó del puesto 24, en la primera medición del SIRDEM, al
primer lugar en la Segunda Edición del 2006 manteniendo dicho primer lugar en la
medición hecha en el 2007 entre el grupo de municipios de la categoría D,E,F.
1.Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gestión?
o más importante es haber recuperado la confianza de los organismos y la población
L
que la habían perdido en el Municipio. Esto significó la recuperación de mayor impuesto,
participación ciudadana, mayor motivación de la población y mayor financiamiento por
parte de los organismos internacionales para la ejecución de proyectos.
ayor organización de la parte administrativa, fortalecimiento institucional tanto de los
M
técnicos como equipamiento.
219
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
umplimiento del 90% del programa de gobierno y ejecución de proyectos en el municipio
C
que en el transcurso de la gestión se logró financiamiento para mejorar el desarrollo de este
municipio.
Una buena gobernabilidad dentro del municipio.
uena coordinación con toda la sociedad civil y con el mismo estado. Identificación de
B
líneas estratégicas, elaboración del PEDEL -Programa de desarrollo Educativo Local- con
participación comunitaria y formulación del Plan de Desarrollo Municipal –PDM2.Cuales fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
Confianza brindada por la población.
La experiencia como Alcalde: 16 anos ejerciendo como edil en el Municipio.
Estabilidad de los funcionarios en este Municipio.
Capacidad técnica de los funcionarios.
La cooperación de los Organismo Internacionales.
3.Cuales fueron los cincos Problemas u obstáculos mas grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados?
Problemas económicos
roblemas de concentración de política a nivel central. Los Ministerios centralizan las
P
políticas de desarrollo del municipio principalmente el de los Recursos Naturales y éstas no
coinciden con las políticas Municipales.
iveles de Pobreza de la población. Los fondos son más de sostenimiento de familia, inversión
N
particular, que de inversión colectiva.
4. Que factores le ayudaron a fortalecer su liderazgo como Alcalde Municipal
i origen. Soy campesino y conozco las necesidades de mi municipio. Esto generó confianza
M
en la población y mayor compromiso con mi municipio. También me ayudaron el apoyo de
todos los partidos políticos y el conocimiento de municipalismo.
220
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
onocimiento de la problemática global del municipio y sus particularidades, conocer la
C
población en general, y el conocimiento del municipalismo en todo su genero.
Compromiso con la población y no aislamiento de la misma al ser electo como alcalde,
mantener la humildad y la relación mutua con toda la población del municipio.
La habilidad del trabajo en equipo; el poder delegar y confiar en los técnicos Municipales.
antener La confianza en si mismo, saber escuchar y poder dar soluciones rápidas a la
M
población.
La Responsabilidad de tener una Administración Transparente.
5.Cómo logro que el personal se motivara y tuviera un mejor rendimiento y comportamiento
en el trabajo?
Brindándole confianza a sus capacidades.
Brindándole Estabilidad.
Rotando al personal
Cumpliendo todos sus derechos laborales.
6.Que temas de capacitación u orientación recomendaría Usted para Alcaldes y Concejales,
para que mejoren sus capacidades Como gerentes Públicos?
Temas sobre Finanzas Municipales
Transparencias.
Control Interno
Leyes Municipales
Intercambio de experiencia con otros Municipios.
221
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
7.Una breve Reflexión sobre el Poder?
Quienes estamos por fuera de la Administración a veces tenemos la percepción que quienes
llegan al poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza y
tienden a abusar de sus funcionarios, o de la gente. Cree que tal percepción es correcta? ¿Qué
recomendaría para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder que se les
confiere?
Hay que entender que, el poder se fundamenta en la “responsabilidad que nos brinda la población
con el objetivo de apoyar y buscar soluciones a los problemas que presenta el municipio”; ello
implica “ser líder en la búsqueda de alternativas de desarrollo municipal que le permita tener
un mejor nivel de vida a los habitantes del municipio”.
8.Que recomienda a los nuevos Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el periodo
2009/2012?
Continuar con las líneas estratégicas de desarrollo.
Dar estabilidad al personal.
No olvidarse de la población
Trabajar sin diferencias de colores Político ni revanchismo.
Administrar con transparencia.
Ser un buen líder en la gerencia Municipal.
Saber gestionar y coordinar con los diferentes cooperantes internacionales.
9.Que necesita, en síntesis, para hacer un buen Gobierno Municipal?
Actitud y deseo de trabajar con el municipio y para el bien del Municipio.
222
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Entrevista al Alcalde de Palacagüina
Municipio: Palacagüina
Alcalde: Sr. José Andrés Hernández Morales
Reconocimientos al logro: Primer lugar en la primera medición del SIRDEM, en el 2005;
descendió a la décima posición en el 2006 y volvió a subir a la segunda posición en el 2007,
entre los municipios pequeños de las categorías G,H.
1.Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gestión?
rganizar y consolidar la participación ciudadana a través del CDM porque se da la oportunidad
O
que la gente participe en la propuesta de proyectos y del presupuesto con la comunidad.
l fortalecimiento institucional a través de la ejecución de planes de desarrollo, por ejemplo
E
Plan De Seguridad Alimentaria Y Ambiental Y El Plan De Desarrollo Urbano De Palacagüina,
el PFIM y el PDM al año 2020 el cual está en proceso.
mpliar y mejorar la red vial, caminos rurales, puentes peatonales, puentes vados y
A
adoquinado de más de 20 cuadras en el casco urbano.
onstrucción de cauce pluvial en el sector urbano, acondicionamiento de campos deportivos
C
incluidas canchas. Gestión de electrificación rural en tres comunidades y construcción
de mini acueducto por bombeo eléctrico en una comunidad y perforación de pozos en 15
comunidades.
Se aumentaron los ingresos a tal punto que el municipio avanzó de la categoría GH a la F.
2.Cuáles fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
Tomar el factor humano como elemento fundamental en el eje del desarrollo. Capacitación
de los técnicos y darles estabilidad durante todo el período. Al asumir la responsabilidad no se
despidieron empleados solo se dieron los casos de renuncia voluntaria.
El apoyo decidido de la población en las propuestas y aceptación de su gobierno local.
223
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Los buenos resultados que hicieron que la gente tuviera más confianza en la administración
municipal y dicho reconocimiento se traduce en cumplimiento de sus obligaciones financieras y
por eso aumentaron los recaudos propios.
El haber gobernado sin distingos de colores políticos. Hemos sido pluralistas porque la pobreza
no tiene partido. Por eso hemos logrado la confianza de toda la población.
3.Cuales fueron los cinco problemas u obstáculos mas grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados?
no de los problemas heredados del gobierno anterior fue la sub ejecución presupuestaria
U
porque retrasó la recepción de transferencias en el primer semestre.
l tener que lidiar con los problemas partidarios ya que algunos compañeros de partido
E
presionaban para que cambiara el personal.
l poco apoyo de parte del gobierno central al tener que concursar por fondos para proyectos
E
de gran impacto, como de agua y saneamiento, educación y salud, ya que el municipio al
ser muy pobre no podía poner contrapartidas altas – sobre todo con el FISE- pues limitó el
acceso a muchos proyectos.
a población al tener 16 años con el mismo Partido Político en el gobierno querían que el
L
nuevo Partido en la Alcaldía hiciera un cambio drástico y por tanto había inconformidad al
inicio.
4.Que factores le ayudaron a fortalecer su liderazgo como Alcalde Municipal
Uno de los factores fue vincular la práctica con los discursos. Tener una administración austera
y el alcalde daba el ejemplo: los fines de semana no utilizando vehículos de la administración
municipal para actividades personales.
Informar a la gente. Ser sincero y transparente. Rendir cuentas claras a la gente, en los cabildos
y en las Asambleas Comunitarias.
Se hicieron auditorias sociales, solicitadas por la propia Administración Municipal, para que la
gente conozca en que se invierten sus recursos.
5.Que conocimientos y habilidades, considera Usted, son los más necesarios y útiles para
hacer una buena gestión como Alcalde?
Tener conocimientos básicos de gerencia, de relaciones humanas. Conocimientos básicos de
administración de recursos financieros. Y es muy importante también tener sensibilidad humana
224
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
porque esto nos permite estar en el lugar que desempeña cada persona, cada puesto de
trabajo.
6.Como logró que el personal se motivara y tuviera un mejor rendimiento y comportamiento
en el trabajo?
rimero haciéndoles sentir que ellos son la maquinaria principal en el desarrollo de la
P
Alcaldía.
eniendo una gerencia horizontal. No militar. Las decisiones se toman en conjunto con ellos
T
sin perder la naturaleza de la gerencia.
a estabilidad laboral. Para que el equipo se motive tiene que tener un ambiente de armonía
L
sin miedo a ser despedidos. Que la única presión sea de trabajo y que entiendan que la gente
de su pueblo es el único patrón al que hay que dar resultados.
7.Qué tema capacitación u orientación recomendaría Usted para Alcaldes y Concejales,
para que mejoren sus capacidades como gerentes públicos?
Tomar siempre las relaciones humanas, conocer la ley de municipios para conocer las funciones
del gobierno local; en la ley de participación ciudadana, leyes relacionadas al medio ambiente,
la ley de contrataciones para no violentarla – ley 622- porque es nueva.
Conocer sobre las leyes de la niñez y adolescencia y capacitarse en temas de género.
8.Reflexión sobre el poder.
Quienes están por fuera de la Administración a veces tienen la percepción que quienes llegan al
poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza y tienden a
abusar de sus funcionarios, o de la gente. Cree que tal percepción es correcta? ¿Qué recomendaría
para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder que se les confiere?
En nuestro caso no ha pasado. Hemos tratado por todos los medios que el poder no nos aleje
de la realidad. Sin embargo conocemos casos de Latinoamérica en los cuales nos dicen que los
electos cambian de forma de vida.
9.Que recomienda a los nuevos Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el período
2009/2012?
No hacer promesas que no van a ser cumplidas. Hay quienes que hacen promesas imposibles de
cumplir y luego cuando están en sus cargos se dan cuenta que no pueden y evaden a la gente lo
cual es un grave error, porque a la gente hay que atenderla y darle la razón. Hay que estar al
225
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
frente con ella para poderle informar cuando no se puedan hacer los proyectos y si está cerca va
a aceptar las decisiones y no tendrán una percepción negativa en caso que no se les pueda dar
una plena respuesta a sus demandas.
10.Que se necesita en síntesis, para hacer un buen gobierno municipal?
Para ser un buen gobierno local se necesita en primer lugar la sensibilidad humana, como ya se
dijo, estar consciente de las necesidades de la población y tener mucha capacidad de gestión.
Entrevista a la Alcaldesa de Totogalpa
Municipio: Totogalpa
Alcaldesa: Licenciada en Pedagogía Carmen Hurtado
Reconocimientos al logro: Pasó del puesto 17, en la primera medición del SIRDEM, al
octavo lugar en la Segunda Edición del 2006 y al primer lugar en la medición hecha en el
2007 entre el grupo de municipios de la categoría G,H.
1.Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gestión?
a. El primero, fue poder asumir la planificación municipal como la herramienta principal del
desarrollo del municipio.
b. Segundo, incentivar la participación ciudadana ordenada mediante la organización
desde las bases hasta el ámbito municipal para poder realizar la concertación y el
consenso municipal. El Comité de Desarrollo Municipal –CDM- ya existía pero no existía la
participación. Producto de ese interés se tiene una oficina de participación ciudadana que
no existía antes. La alcaldía de Totogalpa se adelantó al tema de los Consejos de Poder
Ciudadano –CPC- y no ha habido conflicto porque ya la mayoría de la población estaba
organizada para ejercer su participación ciudadana. Los órganos de participación de la
Alcaldía, además del CDM son los Comités de Desarrollo Comarcal –CDC- y los Comités de
Desarrollo de Barrio en los cuales también hay miembros de los CPC.
c. Tercero, haber asumido con responsabilidad los servicios públicos que son las verdaderas
obligaciones de los gobiernos locales. En la Alcaldía de Totogalpa siempre ha estado en el
poder mi partido y desde el principio se prometió a los votantes atender tanto al campo
226
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
como a la ciudad, independientemente de los sentimientos partidistas. Ello porque antes
se argumentaba que sólo se debía invertir en el sector rural porque allí estaban los votos
pero al asumir los servicios públicos como responsabilidad se distribuyeron los recursos
entre lo urbano y lo rural, destinando un poco mas a este último donde está la mayor
parte de la población. Pero de todos modos se ha incidido de manera drástica en el sector
urbano en el que no se invertía antes.
d. Cuarto, haber estructurado un equipo de trabajo, pequeño de acuerdo a la categoría
del municipio, que ha sido funcional; que se le ha indicado cuáles son sus funciones
y las cumple, que se le ha dado autonomía lo cual ha permitido dinamizar la gestión
municipal. ¿Qué ayudó? El contar con un manual de funciones y cumplirlo, el ordenar
el trabajo de la Alcaldía. Ahora la Alcaldía ya no tiene deudas ni del INS ni de la Renta.
Esto es un producto secundario de ese ordenamiento de la gestión municipal así como
cumplir con las demás obligaciones. Eso nos permite vernos como institución y terminar el
período de gobierno solventes. Contar con un buen equipo y con autonomía ha facilitado
poder gerenciar el municipio sin la presión que se observa en muchos alcaldes, que no
delegan.
e. Quinto, la recuperación de la confianza de la cooperación internacional, de la población
misma y de las instituciones del Estado, en la Administración Municipal. ¿Cómo? Cuando
se generaron las condiciones con un equipo municipal eficiente, con delegación y control.
Cuando se inició el gobierno municipal los recursos de hermanamiento los manejaba una
ONG porque no había confianza en la Alcaldía. Ahora todos los maneja la Alcaldía porque
ha recuperado la confianza de la Cooperación Internacional. Hay un equipo técnico
que se encarga de la Cooperación Internacional conformado por cuatro municipios:
Totogalpa, las Sabanas, San Lucas y Telpaneka. Los cuatro municipios actúan como
Unidad Coordinadora y nombran al equipo técnico denominado Unidad de Concertación
y Cooperación Municipalista - UCOM. Los proyectos que gestionan el Equipo Técnico
de Cooperación Internacional tienen que haber sido priorizados en el CDM. Así se ha
procedido, por ejemplo, con los recursos que provienen de las Islas Baleares.
El municipio tiene hermanamiento con Artá, de las Islas de Mallorca. Esto ha permitido tocar otras
puertas. Se cuenta con financiación del ayuntamiento de Móstoles, España, para la construcción
de encunetados y financiará también la construcción de una cancha multiusos, aparte de
financiación para los próximos tres años. Se está tramitando, además, el hermanamiento con
dicho ayuntamiento. La experiencia de Totogalpa fue considerada como una de las mejores y fue
presentada en España en Barcelona en la Conferencia de los Fondos de Cooperación Española.
Fruto de la confianza ganada por el municipio ha sido la delegación que han hecho las entidades
nacionales, como el FISE, para que ejecute recursos para inversiones.
La confianza de la población en la Administración Municipal ha permitido además aumentar la
recaudación de impuestos y tasas por servicios.
227
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
2.Cuáles fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
El principal factor, para mi, es el haber entendido desde antes de llegar a la Administración
Municipal cuál era mi responsabilidad con el desarrollo del municipio; conocer de antemano
cuáles eran sus necesidades y visionar el municipio que quería dejar encaminado. ¿Por qué eso?
Porque se requiere de mucha voluntad política propia y de las contrapartes. Ser muy humilde
como Alcalde. En un municipio muy pequeño es muy conflictivo y se tiene uno que sentar a
concertar con la gente. A ver cómo se distribuyen los recursos, como se apoya a la gente y
ésta como apoya a la Administración. Cuando llegué a la Alcaldía no se contaba con apoyo de
la presidencia porque la Alcaldía ya era de la oposición al presidente. Con el nuevo gobierno
también ha sido tradicionalmente opositor del partido al que pertenezco y por tanto no ha sido
fácil lograr el apoyo. Ello obliga a revestirse de mucha humildad y paciencia para concertar y
sobresalir ante ese montón de dificultades generadas por los aspectos políticos partidarios. Hay
que entender que el cargo lo ha dado la gente para que les busque alternativas a sus problemas
y por tanto no se les puede fallar por pura soberbia pues ante ellos existe el compromiso.
Otro factor ha sido el ordenamiento que se ha hecho de la Alcaldía tanto a nivel interno como
por las exigencias que han hecho las entidades nacionales. Por ejemplo el trabajo impulsado por
el Contraloría General de la República, -CGR-, la AMUNIC y el INIFOM sobre normas de control
interno, las cuales han hecho el acompañamiento para que el municipio pueda mejorar.
Un tercer factor que es válido resaltar es el querer salir bien; yo quiero salir bien entonces tengo
que trabajar bien. Eso tiene una doble intención para nosotros los políticos: una salir bien como
persona y otra dejar bien al partido político al cual se pertenece.
3.Cuáles fueron los cinco problemas u obstáculos más grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados.
El primer problema fue asumir y pagar las deudas heredadas del gobierno anterior. Era doloroso
dejar de hacer obras para pagar deudas pero había que asumirlas y cumplir para sanear al
municipio.
El ambiente laboral no era adecuado. No había condiciones físicas para trabajar. Comenzar
desde comprar una silla, computadores, etc. El equipo de trabajo heredado tuvo que ser
cambiado porque no reunía el perfil. El INIFOM hizo una valoración técnica y con base en dicha
valoración se comprobó que sólo un cargo reunía los requisitos. Se buscaron personas que
habían tenido experiencia en otras alcaldías. Ahora la Alcaldía tiene 20 profesionales y cinco que
están terminando carrera.
La dificultad para incrementar los ingresos municipales porque el municipio fue reconocido
como pueblo indígena en el 2004 y los bienes, en este caso, están exonerados por Ley, con lo
cual se reduce notablemente el potencial de recaudación. Pese a ello se ha mejorado el recaudo
228
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
y a que mucha gente se ampara en la situación mencionada.
La falta del ordenamiento territorial urbano. Esto es un problema porque la gente ha invadido
terrenos públicos, algunos de ellos con permiso de gobiernos anteriores. Similar a este problema
es la falta de legalización de los terrenos públicos y ejidales…temas en los que ha venido
trabajando la Alcaldía. No existe un registro de tales terrenos.
Otra dificultad, ya mencionada, es el haber sido oposición o de partido contrario a los respectivos
gobiernos nacionales lo cual dificulta la gestión de recursos ante éstos, entre otros aspectos.
4.Qué factores le ayudaron a Usted a fortalecer su liderazgo como Alcaldesa municipal.
a rendición de cuentas ante los cabildos municipales, en los cuales se informa en forma
L
oral y escrita, a través de un folleto. A los mismos va bastante gente pero sobre todo en el
sector rural. En el gobierno pasado se suspendían los cabildos por falta de quórum.
El haber delegado funciones sin delegar responsabilidades.
sumir y cumplir retos. Porque desde el carácter de mujer se está en desventaja frente a
A
los hombres y por tanto salir y gestionar recursos exige vencer esas desventajas.
aber organizado a la población para que ejerza sus responsabilidades frente a la
H
Administración. Para mí no hay que tenerle miedo a la gente porque eso le permite a uno
fortalecerse como líder.
l contacto permanente con la población. Muchos alcaldes dicen que hay que enseñar a la
E
gente que el municipio es una empresa y es cierto pero es una empresa de desarrollo, de
desarrollo humano.
5.Que conocimientos y habilidades, considera Usted, son los más necesarios y útiles para
hacer una buena gestión como alcaldesa?
ásicamente se tiene que conocer la legislación. Ello porque uno no puede prometer cosas
B
que no puede cumplir y la ley dice qué se puede hacer y qué no se puede hacer.
l funcionamiento de la Alcaldía. Pareciera que es fácil y todo Alcalde debería saberlo pero
E
no. Es saber qué hace cada funcionario.
abilidad de comunicación. Saber escuchar y entender lo que le dicen y saber darse a
H
entender. Si, por ejemplo, alguien viene bien enojado y no lo dejo expresarse será bien
difícil establecer la comunicación. Yo leí en alguna parte que el Alcalde que no sabe
229
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
escuchar es un Alcalde que no sabe gobernar. De allí la importancia de saberse comunicar
con la cooperación, con los funcionarios, con la comunidad, etc.
tra habilidad que a mi me parece importante es el saber convertir una necesidad y una
O
demanda en un proyecto. Esa es una habilidad fundamental y la debe saber tanto el Alcalde
como el técnico.
a habilidad de saber incorporar la actividad municipal cotidiana en los planes estratégicos del
L
municipio y hacer éstos operativos, sin dejar de atender las situaciones de emergencia.
prender a decir no, sin dañar a la otra persona ni se sienta mal. Ello porque en la Alcaldía
A
las personas piden cosas imposibles e increíbles. El Alcalde por muy político y sensible que
sea debe saber decir no ante aquello que se sale de sus facultades y del marco de la ley.
6.Cómo logró que el personal se motivara y tuviera un mejor rendimiento y comportamiento
en el trabajo?
aciendo una reestructuración y dando estatus a los cargos. Antes no existían los Direcciones
H
si no técnicos responsables con salarios iguales al resto.
Mejorando los salarios y se tiene una política de mejoramiento anual del 20%.
apacitando desde la municipalidad. No estar esperanzado solo en la capacitación externa
C
de AMUNIC o del INIFOM. En el primer año se mandó a estudiar computación a todo el
personal, incluidos los concejales del municipio. Se dieron cursos de Art View, etc.
7.Qué temas de capacitación u orientación recomendaría Usted para Alcaldes y Concejales,
para que mejoren sus capacidad es como gerentes públicos?
apacitación sobre gerencia municipal. Cómo administrar la municipalidad desde diferentes
C
ángulos. Aprender cómo manejar los aspectos políticos frente al concejo municipal; los
aspectos técnicos frente a los funcionarios; los aspectos sociales frente a la comunidad
y los aspectos de relaciones interinstitucionales frente a los actores locales así como las
relaciones internacionales.
S obre experiencias innovadoras de desarrollo ya que el entorno y la naturaleza y la gente
ofrecen oportunidades de desarrollo que se aprovechan mejor si uno conoce experiencias.
ómo hacer gestión institucional frente a las entidades del Estado y la Cooperación
C
Internacional.
230
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
s importante capacitar sobre derecho laboral en especial sobre carrera administrativa
E
municipal y cómo operativizar ciertos temas importantes de la ley, por ejemplo el
asociativismo municipal.
8.Una breve reflexión sobre el poder.
Quienes estamos por fuera de la Administración a veces tenemos la percepción que quienes
llegan al poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza
y tienden a abusar de sus funcionarios, o de la gente. ¿Cree que tal percepción es correcta?
¿Qué recomendaría para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder
que se les confiere?
a aseveración tiene algo de cierto pero no me siento dentro del grupo que les pasa eso. Se
L
puede evitar si uno recuerda que el cargo es transitorio y que a los 4 años se vuelve a ser
ciudadano común y corriente.
tra forma de evitarlo es manteniendo el mismo ritmo de vida, excepto en el ritmo de
O
trabajo el cual si es diferente.
a crítica que haga la población sobre uno, sea positiva o negativa, siempre hay que
L
escucharla. Y, es más fácil hacer frente a la crítica y mantener el liderazgo si uno está al
frente de los procesos claves para la población. Por ejemplo, yo siempre estoy al frente de
los CDM y éstos no se hacen si no asisto.
a Alcaldía debe verse como un trabajo más, con más responsabilidades, un trabajo
L
profesional muy pesado pero con muchas oportunidades también frente a otros cargos.
Verlo así ha evitado que el poder no se suba a la cabeza.
9.Qué recomienda a los nuevos Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el período
2009/2012?
Que tengan en consideración los avances que ha tenido la Alcaldía en relación a la planificación,
que no vengan a votar los planes a hacer nuevos; en relación con la organización, que le den
seguimiento a los proyectos. Además que se ocupen de los servicios públicos y que no se olviden
de la población que los eligió pero no se quiere con ello significar que borren a los que no votaron
por ellos si no que trabajen por todos porque al final la gente pedirá cuentas.
10.Qué se necesita, en síntesis, para hacer un buen gobierno municipal?
Lo que se necesita es justamente gobernar, que no es sinónimo de mandar.
231
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
6.3 En qué se reconoce el éxito municipal
En el presente numeral se resumen los planteamientos en los que coinciden la mayoría de los
mandatarios locales que fueron entrevistados. Estas similitudes en el pensar y en el obrar,
respecto a lo que significar ser un municipio exitoso, tienen singular importancia porque
dejan ver una concepción del municipio más empresarial, con marcado acento en el rescate
de la institucionalidad, el fortalecimiento de la autonomía local y la responsabilidad de los
gerentes públicos frente a sus comunidades, sin distingo de colores políticos. Tendencia que si
se generaliza y mantiene durante algunos años hará la gran diferencia en el desempeño de los
municipios y sembrará las bases para su desarrollo. Los principales elementos de éxito en los
cuales coincidieron las autoridades entrevistadas se resumen en el esquema 08.
Esquema 08
Cómo se refleja el exito municipal
GESTION DE
RECURSOS O
APOYOS
EN HECHOS
INTANGIBLES
EN HECHOS
TANGIBLES
CONSTRUCCION
DE OBRAS
MEJORA EN LOS
SERVICIOS
EXITO
M U N I C I PA L
CREANDO
GOBERNABILIDAD
CREANDO
INSTITUCIONALIDAD
En síntesis, el éxito de los municipios puede reflejarse en hechos intangibles, como el aumento de
la confianza y credibilidad frente a sus comunidades o en hechos tangibles como la construcción
de obras o el mejoramiento en la prestación de servicios. Cada uno de estos tópicos se amplia
en los siguientes párrafos
232
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Fortalecimiento de la institucionalidad local:
Este elemento se refleja en el rescate de la credibilidad de la Administración Municipal frente
a su comunidad lo cual se materializa en el acatamiento a las disposiciones municipales así
como en el cumplimiento con las obligaciones tributarias. También es señal de institucionalidad
la expedición de normativa municipal para reglamentar aspectos vitales de la vida local como
son los servicios municipales, el ordenamiento urbano, el uso y protección de bienes públicos,
entre otros tópicos. Que Alcaldes y Alcaldesas resalten el rescate o el fortalecimiento de la
institucionalidad como uno de sus mayores logros refleja en verdad un alto nivel de conciencia
sobre lo que debe ser el Estado. Ello porque la institucionalidad, entendida como el acatamiento
a unas reglas del juego transparentes acatadas por toda la sociedad y sus instituciones; como
el respeto y confianza construida entre el Estado y la comunidad; entre otros elementos, es
el soporte primario sobre el que se dan unas condiciones mínimas de gobernabilidad y de
desarrollo.
Mejoramiento de las capacidades locales:
Esta señal de éxito mencionada por Alcaldes y Alcaldesas como uno de sus principales logros, la
reflejaron en la selección de personal técnicamente idóneo para ocupar los cargos municipales;
en la capacitación brindada al personal municipal así como por el estilo participativo adoptado
para dirigir a sus funcionarios. Encajan en este campo, además, las adecuaciones organizativas
realizadas, las mejoras locativas y equipamiento de la Administración Municipal. Es notorio el
énfasis que pusieron los burgomaestres locales en la necesidad de contar con equipos humanos
idóneos y mantenerlos en la administración como uno de sus principales activos, respetando su
estabilidad laboral.
Mejoramiento de ingresos propios municipales:
Se ha tomado como criterio de éxito el tema del fortalecimiento financiero municipal porque
se parte del supuesto que los municipios que logran mayores recaudaciones no sólo aumentan
las posibilidades de hacer inversiones y prestar mejores servicios sino que contribuyen al logro
de más altos niveles de autonomía. Ello porque, cuando la constitución y las leyes dicen que los
municipios son autónomos pero éstos dependen totalmente de lo que la gira el gobierno central
o de las donaciones, pues su autonomía, en la práctica se ve bastante reducida.
Mejoramiento de los servicios municipales.
Esta es una de las expresiones más claras de éxito para una administración municipal: la mejora
en la cobertura, calidad y continuidad de los servicios públicos municipales. ¿De qué le serviría
a un municipio recaudar más dinero, hacer reformas administrativas o gestionar más recursos
de la cooperación si tales esfuerzos no se traducen en la mejora de los servicios? En el caso
233
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
de los municipios aquí referidos, todos muestran importantes logros en cuanto a la ejecución
de proyectos de inversión así como de mejoramiento de los servicios públicos. No obstante lo
anterior, se debe recalcar cómo las autoridades municipales no pusieron tales obras como su
principal logro, si no el haber fortalecido la institucionalidad local, aumentando la credibilidad
de la comunidad en la gestión pública.
Interés en temas claves de desarrollo local:
Finalmente, han sido considerados exitosos los municipios que han incursionado en temas
novedosos como el desarrollo económico local, enfoques de equidad de género, protección del
medio ambiente o que han asumido seriamente los objetivos del milenio. Tales aspectos han sido
medidos a través del Sistema de Reconocimiento al Desempeño Municipal – SIRDEM- y por tanto
fueron tenidos en cuenta para efectos de seleccionar la muestra de municipios cuyos Alcaldes
(as) fueron entrevistados (as) y cuyas experiencias insertamos en este capítulo.
6.4 factores de éxito comunes
De la lectura de las entrevistas concedidas por las autoridades municipales aquí referidas se
infieren algunos factores comunes de éxito que hemos resumido en el esquema 09 y sobre cada
uno de los cuales agregamos un corto comentario.
Contar con un buen equipo técnico: sobresale este factor, en primer lugar, pero ello no significa
que lo encontraron si no que lo formaron y es bueno tener en cuenta dicho detalle. Este es
quizás el único factor de éxito en el que todas las autoridades coincidieron y además reiteraron
la necesidad de dar estabilidad y seguridad al personal.
Experiencia y capacidad gerencial de los Alcaldes y Alcaldesas: Este factor está avalado por
los hechos. En los 6 casos, en efecto, se trata de funcionarios públicos con una larga trayectoria
en el sector público, con fuerte formación profesional y técnica e incluso conocedores de
experiencias en gestión en varios países de América y Europa.
Trabajar con honestidad y transparencia: nada más sencillo de decirlo y más difícil de hacerlo.
Especial significado tiene este factor de éxito porque los gerentes locales insistieron no en la
necesidad de parecer honestos si no de serlo demostrándolo con hechos: es decir con obras y con
transparencia en sus actos, mostrando coherencia entre el discurso y los hechos, hasta rescatar
la confianza ciudadana en el Estado.
Lograr la credibilidad de la comunidad y de los funcionarios fue mencionado con insistencia
como otro de los factores de éxito. Ello porque, se argumentó, si la gente no cree en su municipio
ni está dispuesta a pagar los impuestos y tasas por servicios, ni a aportar con ideas y trabajo para
mejorar los servicios o construir y mantener obras ni le importa si la infraestructura pública es
234
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
dañada. De igual modo, si los funcionarios no creen en sus autoridades, pues difícilmente harán
esfuerzos más allá de lo escrito en sus manuales de funciones.
Esquema 09
Factores de exito
1
Contar con buen equipo técnico
2
Trabajar con honestidad y transparencia
3
Experiencia y capacidad Gerencial del Alcalde (sa)
4
Lograr la credibilidad de la comunidad y los funcionarios
5
Haber logrado conalizar la cooperación externa
La gestión de recursos de asistencia técnica: Por último, en el contexto nicaragüense la
consecución de recursos de la cooperación es un indicador que muestra no sólo la capacidad para
gestionar recursos sino la disposición del municipio al cambio y al mejoramiento institucional.
Ello porque la mayoría de las cooperaciones tienen por fin contribuir al mejoramiento de las
capacidades locales y por tanto se entiende que si un municipio cuenta con cooperación es
porque ha asumido compromisos para su fortalecimiento institucional. De allí que tenga mucha
importancia que las autoridades entrevistadas hayan mencionado éste como uno de los factores
de su gestión exitosa.
6.5
Factores que favorecieron el liderazgo
Otro insumo importante para la reflexión, obtenido de las entrevistas a las autoridades municipales,
es el conjunto de factores que según éstas contribuyen al fortalecimiento del liderazgo y los
cuales se resumieron en el esquema 10. Este conjunto de elementos que contribuyen al liderazgo
se asemejan a las fuentes de poder descritas en el esquema 2 del módulo 2 de este libro y dicha
similitud tiene singular importancia porque lo que nos están reafirmando dichos esquemas es
que aquello que fortalece el liderazgo también nos da más poder.
235
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 10
Factores que favorecen el liderazgo
El diálogo con
todos...
Cumpli con las
promesas
La delegación en los
funcionarios
El trabajo no
confrontativo
Factores
que favorecen
liderazo
El conocimiento
del trabajo de las
distintas áreas
La humildad y
sencillez
El buen ejemplo
en la actuación del
alcalde
El contacto
permanente con la
población
El conocimiento de los
problemas del municipio
En palabras simples, cuando cumplimos las promesas, cuando dialogamos con la comunidad,
cuando delegamos tareas en nuestros funcionarios, cuando damos buen ejemplo, cuando
aprendemos cada día, cuando actuamos con sencillez, estamos no sólo aumentando nuestro
liderazgo si no amentando nuestro poder. Es decir, generamos mayor credibilidad frente a
nuestros electores o dirigidos y por tanto las probabilidades de obtener resultados aumentan
pues todos están dispuestos a cooperar y hacer un poco más para que los objetivos que son
acordados sean alcanzados.
Pero, como se infiere del párrafo precedente, al aumentar el liderazgo no es el poder personal
el que se aumenta únicamente: es el poder de toda la comunidad y de todos los funcionarios el
que se ve fortalecido y liberado para contribuir al desarrollo propio y del territorio en el que
habitan. Un líder que “empodera”, que ayuda a liberar y acrecentar el poder de otros para que
incidan en su propio desarrollo es, quizás, la figura ideal del gerente público. Y, las lecciones
de la práctica gerencial municipal aquí referidas, nos dejan un agradable sabor de esperanza
que dichos gerentes públicos locales ya están surgiendo y por tanto un mañana mejor para las
comunidades locales si es posible.
LECTURA 1.
236
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Nombre: Las Entrevistas a los Alcaldes y Alcaldesas de Nicaragua
Disponible: Inserta en último capítulo del libro.
Dinámica: Cada entrevista se puede asignar por grupos de estudiantes para los respecitovs
ejercicios de reflexión.
7 Dinamica de trabajo en grupos: construcción de una caja
de habilidades y herramientas y analisis de casos exitosos
Conformar grupos de cinco participantes. Estos grupos serán organizados en dos grandes bloques,
en lo posible con igual número de grupos cada uno. Cada uno de estos dos bloques de grupos de
trabajo deberá desarrollar las tareas que se detallan en los dos recuadros siguientes:
TAREA PARA LOS GRUPOS DEL BLOQUE
1. LOS ASESORES
Cada grupo de este bloque representa a una firma de asesores contratados para que diseñen y propongan
una caja de herramientas para los Niveles Gerenciales de los Municipios del País en la cual detallen:
Las cinco habilidades más importantes que deben desarrollar los gerentes para ser exitosos en su
gestión y
Las cinco herramientas o instrumentos más útiles para apoyar el ejercicio de su trabajo gerencial.
TAREA PARA LOS GRUPOS DEL BLOQUE
2. LOS GERENTES MUNICIPALES
Cada grupo de este bloque representa a un grupo de gerentes municipales seleccionados para que revisen
las entrevistas insertas en el último capítulo de este libro definan con base en todas ellas:
Los cinco logros más importantes destacados por los entrevistados. Qué importancia tienen los logros
intangibles?
Los cinco factores de éxito más importantes destacados por los entrevistados.
Las cinco habilidades más importantes que deben desarrollar los gerentes para ser exitosos en su
gestión.
Los grupos del bloque 1 deberán presentar las propuestas a los grupos del bloque 2 y al
tutor del curso, en el respectivo taller de aprendizaje vinculado a resultados – AVAR-. Los
237
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
representantes del grupo 2 deberán conceptuar si tales habilidades e instrumentos son o no
los más importantes.
Los grupos del bloque 2 deberán presentar tarea en plenaria ante el tutor los grupos del
bloque 1. Los participantes de los grupos del bloque 1 deberán conceptuar si los logros,
habilidades y factores de éxito están debidamente identificados.
238
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
7 Bibliografía ampliatoria
ROBBINS, Stephen P. La Administración en el Mundo de Hoy. Editorial Prentice Hall. 1.997.
CODINA JIMENEZ, Alexis. ¿Qué Hacen los Directivos y qué Habilidades Necesitan para un Trabajo
Efectivo? ������������������������������������������������������������������������������������
. Conferencia publicada en 2002 y anexa al presente módulo como material de lectura
recomendada.
ENEBRAL FERNANDEZ , José. Cincuenta Años de la Administración por Objetivos. Documento
bajado del sitio Web: http://www.gestiopolis.com/canales/gerencial/ y anexo al presente
módulo.
HERRERA LEMUS, Katy Caridad. Desarrollo de la Dirección por Objetivos. Hacia un Enfoque
Estratégico. La Habana, 2005.
INSTITUTO NACIONAL PARA EL FEDERALISMO Y EL DESARROLLO MUNICIPAL. Información Básica
Sobre Información y Gobierno Municipal. Documento PDF, bajado del sitio Web del Instituto.
Marzo del 2006.
GUERRERO, Omar. El “Management” De La Interdependencia Global. Un Modelo de Gerencia
Pública Estándar en la Era de la Globalización. Tomado de: www.revista.unam.mx/ 31 de Marzo
del 2000.
Frase para recordar
«Observa el árbol: Para crecer hacia arriba crece primero hacia abajo. Echa primero raíces en
el suelo, para echar luego, las ramas al cielo»
(San Agustín)
239
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
240
Módulo
5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
241
Socio mundial para
un futuro común
Ministerio Federal de
Cooperación Económica
y Desarrollo