Imposición sobre el consumo y políticas redistributivas.

El IVA y sus efectos
redistributivos en México
José Luis Trejo
SHCP-México
El IVA en México
Desde la instauración del IVA en México en 1980, se han realizado diversas modificaciones a su
estructura impositiva, dentro de las que se encuentran las siguientes:
Cambio en la causación del impuesto de devengado a flujo de efectivo
Incremento gradual de la tasa del 10 al 16%
Eliminación de la tasa de bienes suntuarios
Establecimiento de la tasa reducida en región fronteriza
Modificación de la canasta de bienes sujeta a tasa cero
Eliminación de la tasa especial a productos destinados a la alimentación y medicinas
Algunos de estos cambios han implicado la erosión de la base gravable, lo que ha tenido
repercusiones negativas en la recaudación, en la progresividad y, por ende, en la eficiencia de este
impuesto.
Impacto recaudatorio de las reformas
Desde sus orígenes, el IVA en México tuvo un tratamiento diferenciado para la región fronteriza,
alimentos, equipo agrícola y medicinas, sujetándolos a tasas reducidas para dotar de mayor
competitividad al régimen y atenuar los efectos regresivos del impuesto.
– En 1981 se estableció la tasa cero a bienes de la canasta básica (animales y vegetales no industrializados,
tortillas, pan, masa, harina, leche, azúcar y sal).
– La tasa cero al permitir acreditamientos, origina devoluciones y, por ende, limita la capacidad recaudatoria.
Durante los primeros tres años de evolución se observó que el impacto recaudatorio era reducido
por lo que en 1983 se aprobaron diversas medidas para incrementar la recaudación del IVA:
– Aumento la tasa del 10 al 15%
– Se estableció un impuesto suntuario aplicando una tasa del 20%
– Se mantuvo la tasa cero, reducida para región fronteriza y especial para ciertos bienes
Durante el periodo 1983 a 1991, coexistieron cinco tasas diferentes lo que hizo al régimen
susceptible a manipulaciones de la base gravable y, por ende, más regresivo, ya que los
contribuyentes con mayor capacidad administrativa son los que podían aprovecharse de los
tratamientos benéficos.
Incrementar las tasas en un 50% más y establecer un impuesto suntuario en 1983 tuvo un efecto
mínimo, ya que los ingresos fiscales promedio aumentaron sólo en 0.5% durante el periodo 19831988.
Impacto recaudatorio de las reformas
Durante el periodo 1992 a 1994, se eliminó la tasa de bienes suntuarios y de región fronteriza. Se
redujo la tasa general del 15 al 10%, observándose una caída significativa en la recaudación de 3.3%
en el periodo 1998-1991 a 2.7%.
A partir de 1995, se restableció la tasa diferenciada en región fronteriza a 10% y se incrementó la
tasa general del 10 al 15%, para compensar los efectos recaudatorios negativos de la crisis
económica. No obstante, los ingresos por IVA decayeron a niveles mínimos históricos de 0.5% del
PIB.
Por el contrario, aunque en 2002 no existió un incremento en las tasas estatutarias, se reformó la
causación del impuesto de devengado a flujo de efectivo, facilitando la determinación y fiscalización
del ingreso lo que se reflejó en un incremento de la recaudación promedio de 2.5% del periodo
1995-2001 a 3.5% de 2002 a 2009.
Para 2010, se incrementó un punto porcentual la tasa de 15 al 16% y de 10 a 11% en la región
fronteriza aumentando la recaudación en aproximadamente 0.3%.
Como se observa, una mayor recaudación no solamente está asociada al incremento en tasas, sino a
mejoras en el cobro del impuesto como la transición de devengado a flujo de efectivo, al
establecimiento de gravámenes complementarios de carácter temporal e impacto a corto plazo
(impuesto suntuario) o a la homologación de la base gravable.
Evolución de los ingresos y modificaciones al IVA
en México
IVA como % del PIB
(1980-2012)
4.5%
TG=10%
TF=6%
TE=6%
0%=
3.5%
Canasta
básica
4.0%
TG=15%
TS= 20%
TF= 15%
TE=6%
0%=Canasta
básica
TG=15%
TS= 20%
TZF=
15%
TE=6%
TG=10%
0%=
Alimentos y
medicinas
TG=15%
TF=10%
0%= Alimentos y
medicinas
TG=15%
TF=10%
0%= Alimentos y medicinas
TG=16%
TF=11%
0%= Alimentos y
medicinas
3.0%
0%=
Alimentos
y
medicinas
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
2.5%
0.5% Causación:
Devengado
0.0%
3.0%
Causación:
Devengado
3.3%
Causación:
Devengado
2.7%
Causación:
Devengado
3.5%
2.5%
Causación:
Devengado
3.8%
Causación: Flujo de efectivo. Causación:
Flujo de
efectivo.
Intentos de modificación del IVA
Han sido diversos los intentos por parte del Ejecutivo Federal para incrementar la capacidad
recaudatoria del IVA, que van desde la eliminación de la tasa en región fronteriza hasta el
establecimiento de contribuciones complementarias al régimen.
Lo que se ha pretendido con estas reformas, entre otras cosas, es eliminar el efecto regresivo que
tiene la tasa cero en alimentos y medicinas, ya que en la incidencia del impuesto como se verá más
adelante, los hogares con mayores ingresos son los que más se benefician del tratamiento,
incrementando el costo fiscal lo que tiene repercusiones en la asignación del gasto público.
Subsidios directos a la
población de menores
recursos.
Cobertura a 150 mil
hogares de servicios de
educación y salud.
Subsidio para eliminar las
cuotas de recuperación de
los servicios locales de
salud.
La Suprema Corte de
Justicia de la Nación
declaró la
inconstitucionalidad de este
impuesto, por tanto no fue
incluido en la Iniciativa de
Ley de Ingresos para 2003.
Eliminación de exenciones:
venta de casas nuevas
Impuesto federal
monofásico: del 2% al
consumo final de bienes y
servicios (Entidades
federativas).
Impuesto local a las ventas
y servicios al consumo final
con una tasa del 3%.
Reducción de la tasa
general del IVA de 15 a
12% y la tasa de frontera de
10 a 7%.
2009
Subsidios directos a los
fabricantes de
medicamentos genéricos
del cuadro básico de
medicinas.
Se aprobó el Impuesto a la
Venta de Bienes y Servicios
Suntuarios a una tasa del
5%.
2004
Eliminación de la tasa cero
a alimentos, medicinas,
libros, periódicos y revistas.
2002
2001
Un esquema óptimo debe evitar excesivas devoluciones, además de ser simple en su administración
y cobro.
Contribución para el
Combate a la Pobreza:
grava los actos del IVA a
una tasa del 2% sobre el
precio.
Se causa en todas la
etapas de la cadena
comercial, desde el
productor hasta el
consumidor final, para
evitar el efecto
acumulativo en cascada
de la carga fiscal en las
etapas intermedias, se
permite el
acreditamiento de la
contribución que haya
sido trasladada.
Distribución e incidencia de la carga fiscal del
IVA
El uso de tasas reducidas o regímenes benéficos como herramientas de redistribución del ingreso o para
contrarrestar los efectos negativos del gravamen a los deciles de más bajos ingresos pueden resultar
contraproducentes.
Los hogares con mayores ingresos al tener mayores recursos disponibles, pueden hacer uso de estrategias
para manipular la base gravable y beneficiarse de éstos tratamientos.
Por lo tanto, el análisis de eficiencia impositiva no sólo debe ser acotado a la capacidad recaudatoria de un
impuesto, sino también a la incidencia de la carga fiscal, en este sentido, se debe evaluar si los tratamientos
diferenciados (tasa cero, exenciones) benefician efectivamente a los deciles de menores ingresos.
¿Quién paga el IVA en México?:
Incidencia del IVA de los Hogares
₋ Existe una alta concentración del gasto en los deciles de
mayores ingresos, especialmente en bienes gravados con la tasa
general y bienes exentos.
35%
30%
₋ En bienes sujetos a tasa cero, el porcentaje de gasto de los
hogares no presenta considerables variaciones en función al
decil al ser bienes inelásticos.
25%
20%
₋ El costo de otorgar bienes sujetos a tasa cero a los tres deciles
de más bajos ingresos es beneficiar 1.4 veces más a los hogares
de más altos ingresos.
15%
10%
₋ Los hogares con mayores ingresos se ven más beneficiados por
las exenciones al consumir una mayor cantidad de bienes
exentos, otorgándole regresividad al régimen.
5%
0%
I
II
III
IV
Tasa General
V
VI
Tasa Cero
VII
VIII
Exentos
IX
X
₋ Por cada peso que se recauda del IVA del 30% de la población
de menores ingresos, el 30% de la población de mayores
ingresos aporta 8 pesos por hogar.
₋ El 62% de la recaudación del IVA proviene del 30% de la
población de mayores ingresos por hogares.
Incidencia del gasto por decil
Una de las herramientas más eficientes para redistribuir el ingreso es el ejercicio del gasto. A través
del gasto público se tiene un control directo sobre las personas a las cuales se canalizarán los
recursos, a diferencia de la redistribución a través de tratamientos fiscales preferenciales (tasa
cero/exentos), que como se observó anteriormente puede ser aprovechada por los deciles con
mayores ingresos.
El ingreso después de impuestos y gasto público es mayor para los deciles de más bajos ingresos,
incrementando su bienestar.
A diferencia de lo anterior, los hogares con más altos ingresos disminuyen sus recursos disponibles
con la aplicación impositiva y de gasto público.
La política fiscal y de gasto en el agregado es progresiva para los hogares.
Variación del ingreso por hogar
después de impuestos y gasto público
2
1.2
1.2
1
1
0.8
0.6
0.3
0
I
-1
¿Quién se beneficia del gasto público en
México?
II
III
IV
V
VI
−
El 64.7% del total del gasto público se distribuye en los
primeros siete deciles, el restante 34.3%
está
concentrado en los últimos 3 deciles.
−
Los tres últimos deciles se benefician en mayor medida
de las partidas de gasto público destinadas a salud,
pensiones y subsidio eléctrico.
−
Los tres primeros deciles se benefician en mayor medida
del gasto educativo y las transferencias directas.
0
VII
VIII
-0.4
IX
X
-1.1
-2
-3
-4
-3.6
Conclusiones
•
La evidencia muestra que los tratamientos diferenciados en materia de IVA son ineficientes, ya
que más que promover la progresividad del impuesto otorgan oportunidades de manipulación
de la base gravable a las personas con mayor poder adquisitivo y capacidad administrativa
haciendo al impuesto aún más regresivo.
•
La estructura de tasas obliga a las empresas a conservar registros separados para compras con
tasa distinta, lo cual aumenta la complejidad y el costo de administración del impuesto para el
contribuyente y de fiscalización para la autoridad tributaria.
•
Lo anterior incentiva a las empresas a realizar prácticas de elusión fiscal, específicamente al
clasificar indebidamente los bienes y así manipular su base gravable, lo cual actúa en contra de
una de las principales ventajas del IVA, que es el encadenamiento de la comprobación, además
de que favorece la informalidad.
•
Adicionalmente, un IVA más complejo requiere por parte de la autoridad tributaria de mayor
información para determinar la procedencia de las devoluciones, lo que implica, por una parte,
elevar los costos del cumplimiento para el contribuyente y, por la otra, la posibilidad de fraude
en las devoluciones debido al gran número de éstas y de los plazos tan cortos para efectuarlas.
•
Las reformas que simplifiquen la determinación y administración del impuesto pueden tener
efectos recaudatorios más positivos incluso que un incremento en tasa, tal es el caso de lo
observado en México con la modificación de la causación del IVA de devengado a flujo de
efectivo.
Conclusiones
•
Los países que tienen un esquema amplio de transferencias gubernamentales y de protección
social son los más efectivos para lograr la redistribución del ingreso.
•
Debe prevalecer una política tributaria que incremente el monto de los recursos a distribuir
mediante un gasto social progresivo y focalizado, más que regímenes impositivos que
privilegien los tratamientos preferenciales.
•
Los sistemas fiscales de los países europeos que cuentan con un menor número de tasas
diferenciadas y tratamientos especiales, cuentan con niveles de desigualdad menores que los
países latinoamericanos, quienes a diferencia de Europa cuentan con un bajo nivel de
recaudación y focalización del gasto público.
•
La política fiscal tiene un limitado rol para reducir la disparidad en la distribución del ingreso
dado que muchas familias a las que se busca beneficiar no pagan impuestos. La política de
gasto es el mejor instrumento de política pública para reducir la desigualdad en la distribución
del ingreso dependiendo del nivel y tipo de gasto y de la eficiencia con la que se ejerce.