dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

DICTAMEN N.º 105/2012, de 30 de mayo.*
Expediente relativo a la revisión de la resolución dictada por el Consejero de Ordenación del Territorio y Vivienda,
de fecha 10 de febrero de 2011, relativo al expediente de expropiación CN-CU-06-129.
ANTECEDENTES
Primero. Precedentes del acto objeto de revisión.- Con motivo de la tramitación del expediente de expropiación
forzosa para la realización del proyecto de obras denominado “Acondicionamiento de la carretera CM-2102, p.k. 0,000 al
p.k. 9,000; Tramo: Montalbo a Palomares del Campo; y de la carretera CM-3120, p.k. 10,000 Variante de Montalbo
(Cuenca). Expediente S-CN-CU-06-129”, la entonces Delegación Provincial de Obras Públicas de Cuenca dictó resolución
el 7 de agosto de 2006, por la que se sometía a información pública y se señalaban fechas para el levantamiento de actas
previas a la ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación forzosa de las obras comprendidas en el
proyecto anteriormente citado. En dicha resolución se convocaba para proceder a levantar actas previas a la ocupación,
entre otros a la titular de la parcela 1 del polígono 505 de Montalbo (Cuenca), D.ª X. En el día señalado se llevó a cabo el
levantamiento de actas previas de ocupación, al que compareció D. Z, quien no firmó el correspondiente justiprecio.
D.ª C, abogada y representante de D.ª X, rechazó en el mes de mayo de 2007 la hoja de aprecio de la entidad
beneficiaria de la expropiación, circunstancia que propició la remisión del expediente de justiprecio al Jurado Regional de
Valoraciones de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
El día 6 de abril de 2008 se produce el fallecimiento de D.ª X, quedando como herederos de la misma D. J, D. B,
D.ª D, D.ª H y D.ª A. Fallecido uno de los herederos citados, D. B, dejó como única heredera a su esposa D.ª K.
El 8 de mayo de 2009 el Jurado Regional de Valoraciones acuerda el justiprecio de la finca en 16.840,74 euros.
Mediante escrito de fecha 15 de julio de 2009 D. M, en representación de su madre D.ª A, solicitó a la Junta Regional
de Valoraciones de Castilla-La Mancha que se le notificase el acuerdo de justiprecio de la finca n.º 75 del proyecto de
expropiación, parcela 1, del polígono 505 de Montalbo (Cuenca), al haberse adjudicado a ésta dicha finca, por herencia de
D.ª X, otorgada en escritura de fecha 31 de marzo de 2009.
Por su parte, D.ª C, actuando en nombre y representación del resto de herederos de D.ª X -D.ª H, D.ª D y D. Z y D.ª Kpresentó escrito con fecha 22 de julio de 2009, solicitando que sus representados fueran subrogados en los derechos
expropiatorios de la causante.
En el expediente remitido (folio 26) consta que, como consecuencia de la solicitud de subrogación efectuada por la
representación de cuatro de los cinco herederos de D.ª X, el 29 de octubre siguiente se efectuó comunicación a la Fiscalía
de la Audiencia Provincial de Cuenca por parte de la representante de la Administración en el expediente expropiatorio,
indicándose que “al encontrarnos ante una finca considerada como litigiosa por ser reclamada por varias personas, es por
lo que se procede, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de
diciembre de 1954, a notificar al Ministerio Fiscal, a los efectos de que asuma la representación de los citados bienes para
desde este momento, continuar con este órgano la práctica de las restantes diligencias oportunas. […] En consecuencia, al
ser necesaria la aclaración de titularidad a efectos de una posible interposición de recurso a la Resolución del Jurado
Regional de Valoraciones por parte de los titulares afectados, se acompaña al presente escrito fotocopia de la
documentación […] a fin de que sirva como referencia para resolver la cuestión que aquí se plantea”.
El 25 de noviembre de 2009 se presentó nuevo escrito por la anterior abogada solicitando un pronunciamiento expreso
por parte de la Administración con respecto a la subrogación de los derechos expropiatorios de la parcela P de Montalbo
(Cuenca).
La Delegación Provincial de Ordenación del Territorio y Vivienda en Cuenca remite oficio, de fecha 25 de febrero de
2010, a D. M concediéndole trámite de audiencia, previo a emitir la resolución sobre la subrogación en los derechos
expropiatorios de D.ª X, con respecto a la finca descrita. Formulando el citado letrado las correspondientes alegaciones.
El 8 de abril de 2010 la Delegación indicada emite resolución acordando “reconocer que el hecho de que D.ª A sea la
actual propietaria, según escritura de herencia, de la parcela P del término municipal de Montalvo (finca F) no lleva
anejo el justiprecio, justiprecio que trae su origen en la expropiación y que, por ser un derecho nacido a favor de la
causante al tiempo de iniciarse la expropiación, ha de pasar a formar parte de la masa hereditaria (artículo 659 del
Código Civil), correspondiente el justiprecio de la finca F acordado por el Jurado Regional de Valoraciones en 16.840,74
euros a la totalidad de herederos D.ª X”.
El 28 de abril de 2010 se presenta recurso de alzada por D. L, en nombre y representación de D.ª A, contra la
resolución descrita en el párrafo anterior.
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Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez
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Segundo. Resolución objeto del procedimiento de revisión de oficio.- Tramitado dicho escrito calificado por la
parte reclamante como recurso de alzada, el Consejero de Ordenación del Territorio y Vivienda, con fecha 10 de febrero de
2011, dictó resolución tratando el mencionado recurso como una reclamación previa a la vía civil, fundamentando para ello
que “la resolución recurrida introduce, por error, un pie de recurso de alzada, cuando realmente lo que corresponde es
conceder el derecho a la interposición de una reclamación previa a la vía civil, en base al contenido de aquélla, una
cuestión de derecho privado, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105.5 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que señala
lo siguiente: “2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia
de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en su actos”, y en el presente acto se subsana
el error descrito. [ ] Relacionado con lo anterior, los reclamantes interponen recurso de alzada, cuando, según lo señalado
anteriormente procede la interposición de reclamación previa a la vía judicial civil, por todo ello, y en base a lo
preceptuado en el artículo 110.2 que afirma: “2. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será
obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter”, y se otorga al escrito presentado por D. L,
en nombre y representación de D.ª A, contra la resolución de la Delegación Provincial de Ordenación del Territorio y
Vivienda de Cuenca de 8 de abril de 2010, la consideración de reclamación previa a la vía judicial civil”.
La resolución objeto de revisión finalmente acuerda “estimar la reclamación previa a la vía judicial civil interpuesta
por D. L, en nombre y representación de D.ª A, contra la resolución de la Delegación Provincial de la Consejería de
Ordenación del Territorio y Vivienda en Cuenca de fecha 8 de abril de 2010, otorgando a D.ª A el derecho a percibir el
importe del justiprecio por la expropiación parcial de la parcela P de Montalbo (Cuenca) por un importe de 16.840 euros,
al ser titular y propietaria de la finca expropiada, anulando en consecuencia y dejando sin efectos la resolución
recurrida”.
Tercero. Solicitud de revisión de oficio.- Con fecha 18 de febrero de 2011 D.ª C, en nombre y representación de
D.ª H, D.ª D y D. Z y D.ª K, presentó solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho de la resolución del Consejero
de Ordenación del Territorio y Vivienda de 10 de febrero de 2011, alegando, entre otras cuestiones, que “[…] la causante
falleció el día 6 de abril de 2008 instituyendo herederos a sus hermanos D. J, Don B, Doña D, D.ª H y D.ª A. A su vez, D. B
también falleció dejando como única heredera a su esposa D.ª K, según se acreditó y consta igualmente en el expediente.
[…] El resto de la finca que quedó tras la expropiación fue adjudicada a D.ª A, según se puede comprobar en la Escritura
aportada al expediente, de aceptación de herencia y elevación a público del cuaderno particional otorgada con fecha 31
de marzo de 2009 por todos los herederos, donde consta: “Esta finca ha sido parcialmente expropiada en una superficie
de 0,6063 Has, quedando en la actualidad con una superficie de 3,2257 Has”. […] Según se desprende de los antecedentes
de hecho de la resolución del Sr. Consejero, la misma es consecuencia de que el letrado D. L haya interpuesto con fecha
28 de abril de 2010 reclamación previa a la vía judicial civil, en nombre y representación de D.ª A, contra la resolución de
la Delegación Provincial en la que se reconocía el derecho de todos los herederos a cobrar el justiprecio. […] Que dicha
reclamación no ha sido puesta de manifiesto al resto de herederos e interesados, motivo por el cual no han podido
formular alegaciones, ni presentar pruebas en defensa de sus derechos, causándoles indefensión. […] Que la ausencia del
trámite de audiencia de los interesados de conformidad con el artículo 84 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, es
determinante de la nulidad de pleno derecho, según dispone el artículo 62.1,e) del mismo texto legal, por haber
prescindido totalmente del procedimiento legalmente establecido. […] Igualmente el artículo 62.1,f) de la Ley 30/92 de 26
de noviembre, establece la nulidad de pleno derecho de los actos de las Administraciones Públicas en el caso de: “los
actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se
carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”. […] Consideramos que la resolución del Excmo. Sr. Consejero
incurre en nulidad de pleno derecho pues atribuye a D.ª A el derecho a percibir el justiprecio “al ser titular y propietaria
de la finca expropiada”. La atribución de dicha facultad o derecho excede de la competencia de la Administración, y es
contraria al testamento y al Ordenamiento Jurídico (en concreto al Código Civil). […] Lo que consta en el testamento es
que instituye herederos a sus cinco hermanos, de todos sus bienes y a partes iguales, salvo las excepciones contenidas en el
propio testamento. […] De acuerdo con su voluntad, los herederos realizaron 5 lotes con la herencia de D.ª X, de manera
que contuvieran aproximadamente el mismo valor económico. Una vez realizados los lotes y estando todos los herederos
conformes, se sortearon los mismos. D.ª A eligió la primera, y en su lote se encontraba el resto de finca que quedó tras su
expropiación, aunque pudo tocarle a cualquiera de los demás hermanos. Después de que cada heredero tuviera su lote,
acudieron al Notario para otorgar la escritura de aceptación de herencia y elevación a público del cuaderno particional
de fecha 31 de marzo de 2009 citada anteriormente. […] La causante cobró con fecha 16 de julio de 2007 mediante
trasferencia bancaria a su cuenta corriente la cantidad concurrente de la expropiación por importe de 7.669,70 (que
constituye parte del justiprecio), casi 9 meses antes de su fallecimiento, y no dispuso que este importe fuera destinado
especialmente a D.ª A, formando parte del dinero que existía en las cuentas bancarias, distribuido finalmente a partes
iguales entre todos los herederos. […] Si del tenor literal del testamento no se establece el derecho a percibir el justiprecio
de la expropiación reclamado por D.ª A, la interpretación del testamento, así como de la voluntad e intención de la
testadora y de la doctrina jurisprudencial aplicable, es competencia de los Tribunales de Justicia según dispone el art. 782
y ss. de la Ley de Enjuiciamiento Civil, debiendo la interesada plantear el procedimiento declarativo correspondiente ante
los tribunales de la jurisdicción civil en defensa de lo que considera su derecho, no contra la Administración como
demandada, sino impugnado el testamento, o en su caso, la escritura de aceptación de herencia, demandando al resto de
sus hermanos como herederos. […] Finalmente, en la resolución se determina que el importe del justiprecio al que tiene
derecho D.ª A por la parte de expropiación de la finca asciende a 16.840,74 euros, sin embargo, la causante percibió,
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como ha sido expuesto, con fecha 16 de julio de 2007 el importe a cuenta del justiprecio y como cantidad concurrente de
7.669,70, por lo que la diferencia asciende a 10.717,63 euros”.
La parte recurrente terminó solicitando la declaración de nulidad de la resolución de 10 de febrero de 2011 indicada,
al amparo de las causas establecidas en los apartados e) y f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Cuarto. Admisión de la solicitud.- Con fecha 4 de abril de 2011 la Secretaria General Técnica de la Consejería de
Ordenación del Territorio y Vivienda acordó “[…] iniciar expediente de revisión de oficio del expediente de reclamación
previa a la vía judicial civil […] Nombrar instructor del expediente […] Conceder a los interesados un plazo de quince
días hábiles para presentar alegaciones […]”.
Dicho acto fue notificado al abogado representante de D.ª A y a la parte solicitante de la declaración de nulidad.
Quinto. Primeras alegaciones.- El 26 de abril de 2011 la parte recurrente presentó en oficina de correos escrito de
alegaciones, en las que, en esencia, reproduce las vertidas en su escrito de solicitud de revisión de oficio, aportando en
apoyo de las mismas los siguientes documentos:
- Copia del testamento de D.ª X.
- Copia de la escritura de aceptación de herencia y elevación a público del cuaderno particional otorgada por D.ª A,
D.ª H, D.ª D, D. J y D. B.
Asimismo, con fecha de presentación de 28 de abril de 2011, la representación de D.ª A presentó escrito de
alegaciones oponiéndose a la declaración de nulidad instada por el resto de los herederos de la titular de la finca
expropiada, al no concurrir los motivos alegados por ellos, “cuando lo cierto es que, por un lado no se ha prescindido del
procedimiento legalmente establecido al no estar contemplado este trámite de audiencia en los artículos 120 y siguientes
del citado texto normativo, ni tampoco se trata de un acto expreso contrario al ordenamiento jurídico por el que se
adquieren derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición”; añadiendo más adelante que “mi
representada conforme a la legislación vigente en materia expropiatoria y civil ha adquirido la finca subrogándose en
todos los derechos y obligaciones que la causante ostentaba, incluido el derecho a la percepción del justiprecio que ha de
serle abonado en su totalidad, manteniendo a tal efecto su vigencia la resolución de fecha 10 de febrero de 2011 sobre
reclamación administrativa previa a la vía judicial civil. […] Que de forma subsidiaria, en caso de no ser estimada la
pretensión de mi representada para el cobro de la cantidad integra del justiprecio por subrogación en la persona de la
causante, reconozca el derecho de D.ª A a percibir íntegramente el justiprecio correspondiente por la partida de “demérito
por división” contenida en la Resolución del meritado Jurado”.
Sexto. Informe de la Delegación Provincial de la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda en
Cuenca.- El 28 de abril de 2011 la representante de la Administración en esa Delegación emitió informe jurídico, en el que
consideró que “teniendo en cuenta que se ha privado de la oportunidad de presentar alegaciones a una de las partes
interesadas al no habérsele otorgado trámite de audiencia a los representados por D.ª C, procede iniciarse la revisión de
oficio de la resolución dictada por el Consejero de Ordenación del Territorio y Vivienda con fecha 10 de febrero de 2011,
retrotrayendo las actuaciones al momento anterior a la concesión de trámite de audiencia a los representados por D.ª C”.
Séptimo. Segundo trámite de audiencia.- Mediante oficio de fecha 1 de marzo de 2012 se comunicó a los
interesados el contenido del informe mencionado en el antecedente anterior, con el fin de que alegasen lo que estimaran
conveniente.
D.ª C, en nombre de sus representados, presentó escrito en fecha 21 de marzo de 2012 ratificándose en sus anteriores
alegaciones.
Por su parte, la representación de D.ª A presentó también escrito en fecha 22 de marzo de 2012, con el mismo
contenido que el presentado el 28 de abril de 2011.
Octavo. Propuesta de resolución.- El 19 de abril de 2012 el instructor del expediente suscribió propuesta de
resolución del procedimiento iniciado, estimando la solicitud de revisión de oficio formulada por la interesada, al entender
que concurría la causa de nulidad establecida en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al haberse
prescindido del trámite de audiencia.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada
con fecha 26 de abril de 2012.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- Se somete a la consideración de este Consejo el expediente de revisión de oficio de la
resolución de 10 de febrero de 2011, del Consejero de Ordenación del Territorio y Vivienda, por el que se resolvía el
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recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Delegado Provincial en Cuenca de la indicada Consejería de 8 de
abril de 2010, relativa a quien correspondía el abono del justiprecio del expediente de expropiación CN-CU-06-129,
tramitado a instancia de parte interesada.
El artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, determina, en su apartado 1, que “Las Administraciones Públicas, en cualquier
momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que
hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo
62.1” de la misma.
Por su parte, el artículo 54.9.b) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha, determina que el Consejo Consultivo deberá ser consultado en aquellos expedientes tramitados por la
Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre revisión de oficio de los actos
administrativos.
En aplicación de los preceptos mencionados, se emite el presente dictamen con carácter preceptivo y habilitante.
II
Examen del procedimiento tramitado.- Por lo que se refiere al procedimiento de revisión de oficio objeto de este
dictamen, el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no contempla una regulación específica en relación al
procedimiento a seguir para la sustanciación de estos expedientes de nulidad, limitándose a señalar la preceptividad del
dictamen previo favorable del órgano consultivo que corresponda.
Ante esta omisión en cuanto al procedimiento específico a sustanciar en la tramitación de dichos expedientes habrán
de entenderse aplicables las normas generales recogidas en el Título VI de la citada Ley, denominado “De las
disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos”, con la especialidad de que será preceptivo y habilitante
el dictamen del órgano consultivo, pudiendo señalarse como trámites comunes para proceder a la revisión de oficio de los
actos administrativos, el acuerdo de iniciación del procedimiento dictado por órgano competente, el nombramiento de
instructor, la realización de actuaciones que se consideren precisas para la debida instrucción del procedimiento, tales como
la apertura de un periodo de alegaciones, la práctica de pruebas que resulten pertinentes para acreditar los hechos relevantes
en la decisión del mismo y los informes que se estimen necesarios, la audiencia a los afectados y la propuesta de resolución
como paso previo a la emisión del dictamen del Consejo Consultivo y a la formulación de la resolución pertinente.
El procedimiento de revisión de oficio que se somete a dictamen fue iniciado a solicitud de parte interesada que fue
admitida a trámite mediante resolución de la Secretaria General Técnica de la Consejería de Ordenación del Territorio y
Vivienda de 4 de abril de 2011. También se ha otorgado el correspondiente trámite de audiencia, tanto a parte recurrente
como a la otra parte interesada, y se ha elaborado propuesta de resolución formal del procedimiento a cargo del instructor
designado, de fecha 19 de abril de 2012.
A la vista de la tramitación realizada puede concluirse afirmando que se ha dado cumplimiento a los trámites
esenciales del procedimiento establecidos en el Título VI y en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
aplicables a los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos.
III
Fundamentos jurídicos y jurisprudenciales de la causa de nulidad invocada.- Incidiendo en lo manifestado por
este Consejo Consultivo en su dictamen 86/2008, de 29 de abril, conviene recordar que la nulidad absoluta, radical o de
pleno derecho constituye el grado máximo de invalidez de los actos administrativos que contempla el ordenamiento
jurídico, reservándose para aquellos supuestos en que la legalidad se ha visto transgredida de manera grave, de modo que
únicamente puede ser declarada en situaciones excepcionales que han de ser apreciadas con suma cautela y prudencia, sin
que pueda ser objeto de interpretación extensiva (así lo ha venido manifestando el Tribunal Supremo, entre otras muchas,
en sus Sentencias de 17 de junio de 1987, Ar. RJ 6497; de 13 de octubre 1988, Ar. RJ 7977; de 10 de mayo 1989, Ar. RJ
3812; de 22 de marzo de 1991, Ar. RJ 2250; de 5 de diciembre de 1995, Ar. RJ 9936; de 6 de marzo de 1997, Ar. RJ 2291;
de 26 de marzo de 1998, Ar. RJ 3316 y de 23 de febrero de 2000, Ar. RJ 2995).
Estas cualidades que han de acompañar al ejercicio de la potestad revisoria responden a la necesidad de buscar un
justo equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, que postula el mantenimiento de derechos ya declarados, y el de
legalidad, que exige depurar las infracciones del ordenamiento jurídico.
Se caracteriza la figura de la nulidad de pleno derecho por ser apreciable de oficio y a instancia de parte; por poder
alegarse en cualquier tiempo, incluso aunque el acto administrativo viciado haya adquirido la apariencia de firmeza por
haber transcurrido los plazos para recurrirlo, sin sujeción por tanto a plazo de prescripción o caducidad; por producir
efectos ex tunc, es decir, desde el momento mismo en que el acto tuvo su origen y no desde que la nulidad se dicta y por ser
insubsanable aun cuando se cuente con consentimiento del afectado, no resultando posible su convalidación (sin perjuicio,
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en cuanto a efectos, de las excepciones que puedan darse para la nulidad de reglamentos, comprendidas en el artículo 102.4
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
El artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, establece en la actualidad las causas de nulidad de pleno
derecho, con carácter tasado y restrictivo, apreciables siempre con prudencia y moderación.
La primera causa aducida en el expediente, y acogida por la propuesta de resolución, viene recogida en el artículo
62.1.e) del citado texto legal, el cual establece que serán nulos de pleno derecho los “actos dictados prescindiendo total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido”.
Como ya se ha señalado por este Consejo en anteriores dictámenes (valga por todos el 12/2009, de 11 de febrero), en
relación a esta causa es necesario destacar que la propia dicción del precepto legal hace suponer que no queda acogido
dentro del supuesto de nulidad mencionado cualquier incumplimiento de las formas procedimentales necesarias para la
creación del acto, sino exclusivamente aquéllos en los que se haya obviado total y absolutamente el procedimiento previsto
para su aprobación.
De este modo lo vino entendiendo tradicionalmente el Tribunal Supremo, quien en su Sentencia de 21 de octubre de
1980 (RJ 3925) afirmaba que, para una recta aplicación de la nulidad establecida en dicho artículo, “el empleo de los
adverbios allí reflejados -total y absolutamente- recalcan la necesidad de que se haya prescindido por entero de un modo
manifiesto y terminante del procedimiento obligado para elaborar el correspondiente acto administrativo, es decir, para
que se dé esta nulidad de pleno derecho es imprescindible, no la infracción de alguno o algunos de los trámites, sino la
falta total de procedimiento para dictar el acto”.
Aunque una primera reflexión sobre lo expuesto parece conducir a referir el vicio de nulidad citado a aquellos
supuestos en que se dicta el acto de plano y sin procedimiento alguno, la jurisprudencia ha abandonado esta posición
restrictiva huyendo de la estricta literalidad del precepto y adoptando una postura más matizada, al entender que entran
dentro del ámbito de aplicación de la causa de nulidad aludida los supuestos en que se han omitido trámites esenciales del
mismo (entre otras sentencias, valga por todas la de 15 de junio de 1994, RJ 4600).
Quedarían subsumidos, de este modo, en el ámbito de aplicación del mencionado motivo de nulidad, no sólo los
supuestos en que se ha prescindido por completo del procedimiento establecido para la elaboración del acto, sino
igualmente aquéllos otros en los que, si bien no se ha omitido el procedimiento de modo absoluto, se han obviado trámites
del mismo trascendentales para la formación del acto, así como los casos en que el procedimiento observado no es el
previsto en la Ley para su realización, existiendo un defecto de calificación previa que desvía la actuación administrativa
del iter procedimental realmente aplicable según la ley, el cual puede considerarse que queda así total y absolutamente
omitido.
Idéntica trayectoria ha mantenido el Consejo de Estado al afirmar, en una primera etapa, que para poder ampararse en
el motivo indicado sería preciso la total y absoluta falta del procedimiento señalado, lo que supondría adoptar un acto
administrativo careciendo mínimamente de la base procedimental sobre la que discurre la senda de la legalidad en la
adopción del mismo. Es necesario, por tanto, una ausencia total de los trámites fijados o bien el seguimiento de un
procedimiento completamente opuesto al correcto, al haberse prescindido del expresamente previsto en la ley. La revisión
de oficio de actos nulos requiere, por su misma excepcionalidad, algo más que una sola irregularidad de los trámites
ordenados (entre otros, dictámenes 520/1992 y 1387/1994).
En dictámenes emitidos con posterioridad dicho órgano consultivo ha llegado a aceptar, en línea similar a la marcada
por la jurisprudencia, que la falta comprobada de un trámite esencial para la producción de un acto resulta suficiente para
determinar la nulidad del mismo fundamentándonos en este motivo (entre otros, dictamen 591/1995).
En suma, y siguiendo la línea expuesta por este Consejo Consultivo en reiteradas ocasiones (entre otros, en
dictámenes 7/1998, de 27 de enero; 9/1999, de 16 de febrero; 62/1999, de 14 de septiembre; 85/1999, de 21 de diciembre;
12/2000, de 22 de febrero; 122/2001, de 12 de noviembre; 150/2002, de 19 de diciembre; 123/2003, de 9 de octubre;
151/2004, de 24 de noviembre; 141/2005, de 28 de septiembre, y 12/2009, de 11 de febrero), hay que afirmar que procede
declarar la concurrencia del motivo de nulidad previsto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no
sólo cuando se ha omitido total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido, sino también cuando el utilizado
es otro distinto al exigido legalmente, o bien cuando, aun existiendo varios actos del procedimiento, se omite aquél que, por
su carácter esencial o trascendental, es imprescindible para asegurar la identidad del procedimiento o garantizar los
derechos del administrado.
Respecto a la segunda causa de nulidad alegada en el expediente por la parte solicitante de la revisión, recogida en el
artículo 62.1.f) del citado texto legal, -el cual establece que serán nulos de pleno derecho los “actos expresos o presuntos
contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición”-, es preciso indicar, como ya se ha señalado por este Consejo en anteriores dictámenes
(entre otros en el 126/2009, de 24 de junio), que la misma constituye una novedad en nuestro Derecho respecto a los
supuestos que contemplaba la actualmente derogada Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1957. Dicho
precepto viene a incorporar la doctrina jurisprudencial elaborada por el Tribunal Supremo en relación con el alcance de las
facultades y derechos derivados de las autorizaciones o licencias, especialmente en materia urbanística, concedidas por
silencio positivo, expresando por ello, la propia Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su
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apartado noveno, que la regulación del silencio “se complementa con la inclusión posterior como supuesto de nulidad de
pleno derecho de los actos presuntos o expresos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o
derechos cuando se carece de los requisitos esenciales para su adquisición”.
En congruencia con el carácter excepcional que, como se ha indicado, debe presidir la aplicación de la regulación de
las nulidades de pleno derecho, la apreciación de la existencia de la causa de nulidad aludida debe realizarse igualmente
con sumo rigor, pues de lo contrario podría cobijar cualquier infracción legal que afectara a actos declarativos de derechos.
En este sentido el Consejo de Estado ha manifestado, en multitud de dictámenes (entre otros, los números 1979/1994,
de 1 de diciembre; 2454/1995, de 9 de febrero; 822/1995, de 1 de junio; 1798/1995, de 28 de septiembre; 2059/1995, de 11
de octubre; 2133/1996, de 25 de julio; 1494/1997, de 8 de mayo; 4786/1998, de 21 de enero; 1419/1999, de 3 de junio;
1784/1999, de 29 de julio; 71/2001, de 10 de mayo, y 1989/2001, de 6 de septiembre) la conveniencia de evitar una
interpretación extensiva de esta causa de nulidad de pleno derecho.
Así, en su dictamen 842/1996, afirma el Consejo de Estado que esta causa “no contempla la nulidad de pleno derecho
para cualquier infracción o contrariedad al ordenamiento jurídico. Si fuera así, se desnaturalizaría gravemente la
institución de la revisión de oficio porque no toda contrariedad permite la anulación al amparo del artículo 103 de la Ley
30/1992 y el vicio de nulidad que sanciona el artículo 102 en los casos del artículo 62.1 de la misma Ley es precisamente
de mayor entidad que el de anulabilidad. Este precepto, el artículo 62.1.f) [...] contempla sólo aquellos casos de
contrariedad al ordenamiento jurídico en que falta el requisito esencial para la adquisición de un derecho o facultad.
Dicho requisito esencial tiene en primer lugar que venir definido de manera conforme a la ley y afectar de modo grave
tanto a la estructura esencial del acto administrativo cuanto al precepto de la Ley de cuya contravención se trata”.
La cuestión fundamental, por tanto, radica en determinar los requisitos que pueden ser catalogados como esenciales,
circunstancia ésta que no es posible establecer a priori y para todos los supuestos, sino de manera individual para cada uno
de ellos, “centrando el examen en los presupuestos de hecho que en cada caso deban concurrir necesariamente en el
sujeto o en el objeto, de acuerdo con la norma concretamente aplicable, para que se produzca el efecto adquisitivo en ésta
previsto” (dictamen del Consejo de Estado 2133/1996, de 25 de julio).
Tales requisitos “no pueden ser, obviamente, todos cuantos la Ley exige. La falta o infracción de cualquiera de ellos
depararía la anulabilidad pero no la nulidad. Han de ser unos requisitos que la Ley llama esenciales y tales son los que
definen la propia estructura del acto administrativo sin venir referidos en otro motivo de nulidad, cuales la falta de
capacidad del sujeto, la falta de objeto, de la causa o del fin del acto administrativo” (dictamen del Consejo de Estado
351/1996, de 22 de febrero).
La presencia de tales requisitos esenciales supone un plus a valorar a la hora de apreciar la concurrencia de esta causa
de nulidad, pues “se requiere no sólo que se produzca un acto atributivo de derechos y que dicho acto sea contrario al
ordenamiento jurídico, sino también que falten los requisitos esenciales, es decir, relativos a la estructura definitoria del
acto, para la adquisición de los derechos por el beneficiario” (dictamen del Consejo de Estado 3380/1998, de 8 de
octubre).
La expresión utilizada por el artículo 62.1.f) tantas veces mencionado, ha de reservarse para “aquellos vicios de
legalidad en los que falta en el acto no cualquier elemento (necesario para su conformidad a Derecho), sino aquéllos que
le son realmente inherentes y que le otorgan su configuración propia” (dictamen del Consejo de Estado 2897/2000, de 4 de
octubre).
Ante la dificultad interpretativa existente a la hora de concretar lo que se entiende por requisito esencial, este Consejo
Consultivo ha señalado en numerosas ocasiones (valga por todos, el dictamen 78/2001, de 24 de julio), que “no bastará
que el acto no cumpla cualquier requisito de los que exige el ordenamiento jurídico, aunque tales requisitos se exijan para
la validez del acto que determina la adquisición de la facultad o derecho, sino que el requisito exigido pueda calificarse
como esencial, bien se refiera a las condiciones del sujeto o al objeto, de acuerdo con la norma concretamente aplicable.
Por otra parte, la doctrina ha subrayado también la necesidad de que el acto viciado de nulidad determine el nacimiento
de un auténtico derecho o facultad, no pudiendo aplicarse a aquellos actos que se limiten a remover el obstáculo existente
al ejercicio de un derecho preexistente”.
IV
Examen del fondo del asunto.- La resolución que la Administración pretende revisar a instancias de parte interesada
tiene su causa en el recurso de alzada presentado por D. L, en nombre y representación de D.ª A, contra la resolución de 8
de abril de 2010 de la Delegación Provincial de Ordenación del Territorio y Vivienda en Cuenca, por la que se reconoce
que “el hecho de que D.ª A sea la actual propietaria, según escritura de herencia, de la parcela P del término municipal de
Montalbo (finca F) no lleva anejo el justiprecio, justiprecio que trae su origen en la expropiación y que, por ser un
derecho nacido a favor de la causante al tiempo de iniciarse la expropiación, ha de pasar a formar parte de la masa
hereditaria (artículo 659 del Código Civil), correspondiente el justiprecio de la finca F acordado por el Jurado Regional
de Valoraciones en 16.840,74 a la totalidad de herederos de D.ª X”.
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El órgano competente al que se dirigía el escrito indicado calificó el recuso presentado como reclamación previa a la
vía civil, fundándose para ello en que la resolución recurrida introduce, por error, un pie de recurso de alzada, cuando
realmente lo que corresponde es conceder el derecho a la interposición de una reclamación previa a la vía civil, en base al
contenido de aquélla, una cuestión de derecho privado, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105.5 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, que señala lo siguiente: “2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en
cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en
su actos”, y en el presente acto se subsana el error descrito. [ ] Relacionado con lo anterior, los reclamantes interponen
recurso de alzada, cuando, según lo señalado anteriormente procede la interposición de reclamación previa a la vía
judicial civil, por todo ello, y en base a lo preceptuado en el artículo 110.2 que afirma: “2. El error en la calificación del
recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter”, y
se otorga al escrito presentado por […], contra la resolución de la Delegación Provincial de Ordenación del Territorio y
Vivienda de Cuenca de 8 de abril de 2010, la consideración de reclamación previa a la vía judicial civil”.
Este Consejo considera que la calificación como reclamación previa a la vía civil que hace la Administración del
recurso de alzada no es acertada ni procedente, pues tal reclamación previa está concebida por el artículo 120 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, para cuestiones fundadas en el derecho privado o laboral que los administrados mantengan
frente a cualquier Administración pública, y no exclusivamente entre particulares, como es el caso, siendo la naturaleza
jurídica de la mencionada reclamación previa a la vía civil análoga al acto de conciliación, y así lo ha admitido el Tribunal
Supremo en sentencia de 15 de marzo de 1993, que señala que “es doctrina ya reiterada, que forma jurisprudencia ahora
aplicable [Sentencia última de 27-3-1992 y otras anteriores], que el artículo 138 de la LPA [y lo mismo podría decirse de
los artículos 120 a 124 de la nueva Ley 30/1992 …] ha de ser interpretado conforme a los criterios contenidos en el
artículo 3.1 del Código Civil, y la jurisprudencia ha venido declarando que aun reconociendo las diferencias entre la
reclamación previa y el acto de conciliación, pueden asimilarse desde el momento en que aquélla viene a sustituir a éste
identificándose su finalidad y efectos [Sentencias, entre otras, de 20-3-1975 y 26-5-1988] […]”. Naturaleza que también
ha sido calificada así por el Tribunal Constitucional en Sentencia núm. 120/1993, de 14 de abril, en la que considera que
“la exigencia de reclamación previa en la vía administrativa es, sin duda, un legítimo requisito exigido por el legislador
no contrario al artículo 24 CE […], cuya finalidad es poner en conocimiento del órgano administrativo el contenido y
fundamento de la pretensión formulada y darle ocasión de resolver el litigio, evitando así la necesidad de acudir a la
jurisdicción”.
En síntesis, la reclamación previa a la vía civil solo es procedente como presupuesto procesal previo para demandar a
la Administración cuando esta ha actuado en ejercicio de su capacidad jurídica privada, no cuando lo hace en actuaciones
de derecho público como lo es, sin duda alguna y paradigmáticamente, el procedimiento expropiatorio.
Cuestión distinta, que más adelante se analizará, es la de que, tanto la resolución del Delegado Provincial de Cuenca
como la del Consejero de Ordenación del Territorio y Vivienda que anula la anterior y es objeto de la presente revisión de
oficio, se exceden en su contenido en cuanto pretenden resolver cuestiones propias del Derecho civil, como bien se
distingue en la solicitud de la misma por D.ª C, como representante de determinados herederos de D.ª X, al decir “Que
según establece el art. 120 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, “la reclamación en vía administrativa es requisito previo
al ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier Administración Pública”, sin embargo
esta parte entiende que no procede reclamación alguna de esta naturaleza cuando la pretensión de Doña A es atribuirse
unos derechos expropiatorios que no le han sido otorgados en testamento por la causante, […] Si del tenor literal del
testamento no se establece el derecho a percibir el justiprecio de la expropiación reclamado por Doña A, la interpretación
del testamento, así como de la voluntad e intención de la testadora y de la doctrina jurisprudencial aplicable, es
competencia de los Tribunales de Justicia según dispone el art. 782 y ss. de la Ley de Enjuiciamiento Civil, debiendo la
interesada plantear el procedimiento declarativo correspondiente ante los tribunales de la jurisdicción civil en defensa de
lo que considera su derecho, no contra la Administración como demandada, sino impugnando el testamento, o en su caso,
la escritura de aceptación de herencia, demandando al resto de sus hermanos como herederos”.
Por todo ello, lo cierto es que la verdadera naturaleza jurídica del procedimiento seguido, aun cuando ha sido
incorrectamente calificado por el órgano resolutorio como de reclamación previa a la vía civil, es la de un recurso de
alzada, porque es el procedimiento adecuado para resolver formalmente la impugnación planteada por la parte recurrente
contra la resolución del Delegado Provincial de Cuenca; porque este es el recurso que se le concedió contra la indicada
resolución; porque la parte interesada lo que interpuso, expresa y correctamente, fue un recurso al que denominó de alzada;
porque con él se impugnaba una resolución dictada por un órgano inferior jerárquico de aquel a quien se dirige el indicado
recurso (artículo 114 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), en cumplimiento del que le fue concedido al pie de la
resolución del Delegado Provincial, lo que no tiene en nuestro derecho otro cauce que el del recurso de alzada; porque la
resolución impugnada solo se puede revisar y anular por el superior jerárquico mediante el oportuno recurso de alzada.
Resolución que ahora es objeto de la presente revisión de oficio.
Siendo el procedimiento adecuado para la resolución del recurso interpuesto por la parte recurrente el previsto para el
recurso de alzada, contenido en los artículos 110 a 113, 114 y 115 de la Ley rituaria, es obligado en él el trámite de
audiencia a aquéllos interesados cuyos derechos pudieran verse afectados por la resolución que se dicte, estableciendo el
artículo 112.2, como norma común a todos los procedimientos de recursos administrativos, que “si hubiera otros
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interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen
procedente”.
En este caso, tramitado el recurso calificado indebidamente como reclamación previa a la vía civil por la
Administración, atendiendo tan sólo a las alegaciones del recurrente, y sin dar vista y trámite de alegaciones a la otra parte
interesada, esto es, los restantes herederos de la causante, se dictó la resolución objeto del presente procedimiento de
revisión, por la que se acordaba estimar el recurso interpuesto y se otorgaba a uno sola de las herederas -la recurrente en
este caso- “el derecho a percibir el importe del justiprecio por la expropiación parcial de la parcela 1 del polígono 505 de
Montalbo (Cuenca) por un importe de 16.840 euros, al ser titular y propietaria de la finca expropiada, anulando en
consecuencia y dejando sin efectos la resolución recurrida”.
La omisión del trámite de audiencia legalmente exigido en el artículo 112.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
cuando señala que “Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes
citado, aleguen cuanto estimen conveniente” debe ser calificada, conforme a reiterada jurisprudencia, como esencial y
causa de nulidad de pleno derecho según el apartado e) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, como se
ha indicado en la consideración anterior, cuando sea susceptible de provocar indefensión material a la parte interesada, y así
lo ha recogido también este Consejo en dictámenes como el 146/2002, de 10 de diciembre, según el cual existe una
“copiosa doctrina relativa a la interpretación del referido precepto, […] casos de nulidad generados por la omisión del
trámite de audiencia, cuando ello haya comportado indefensión para el interesado […]”.
En el caso examinado, resulta evidente que la parte solicitante de la revisión -los restantes herederos que se verían
afectados en sus derechos respecto al justiprecio establecido-, se vio privada de la posibilidad de alegar y presentar los
documentos que estimase convenientes en defensa de su derecho a mantener la eficacia de la resolución recurrida, en la que
se les reconocía el derecho a recibir, también, su parte del justiprecio y, aunque fueron notificados oportunamente de la
resolución de la reclamación previa a la vía civil con indicación de que “Esta resolución deja expedita la vía judicial civil
pudiendo presentarse las acciones judiciales que se determinen en la legislación vigente”, se les recondujo, como una
derivación más de la errónea calificación del recurso de alzada, a una vía judicial inapropiada para litigar contra la
Administración en relación con el justiprecio de una expropiación, lo que puede considerarse igualmente una indefensión
material.
En consecuencia, en este supuesto concurre la causa de nulidad invocada por la parte interesada, contenida en el
artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, según la cual se consideran nulos de pleno derecho aquellos actos, dictados
prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, al haberse obviado trámites del mismo
trascendentales para la formación del acto como es el trámite de audiencia y al haber seguido un procedimiento -el de la
reclamación previa a la vía civil- que no es el previsto en la Ley para su realización -que es el del recurso de alzada-,
existiendo un defecto de calificación previa que desvía la actuación administrativa del iter procedimental realmente
aplicable según la ley, el cual puede considerarse que queda así total y absolutamente omitido.
No concurre, en cambio, la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, también invocada por
los interesados que plantearon la revisión de oficio, puesto que, sin entrar a valorar ahora la competencia o no de la
Administración, cuestión de la que se hablará a continuación, lo cierto es que la heredera favorecida por la resolución
objeto de revisión también podría ser beneficiaria del justiprecio establecido como heredera de la titular de la finca
expropiada, no careciendo, por tanto, en principio de un requisito esencial para adquirir tal derecho.
Sí que podría concurrir también en cambio, como más atrás se indicaba, aunque no se ha invocado por las partes ni
por la Administración y, por tanto, este Consejo no va fundarse en él para evitar cualquier indefensión, en el acto que se
revisa, la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 referida a los actos “dictados por órgano
manifiestamente incompetente por razón de la materia” al entrar el Consejero de Ordenación del Territorio y Vivienda a
resolver cuestiones civiles, cuando lo que tenía que haber hecho era aplicar el artículo 51 del Decreto de 26 de abril de
1957, por el que se aprobó el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, que señala que “Se consignará la cantidad a
que asciende el justo precio en los casos siguientes:[…] b) Si fueren varios los interesados y no se pusieren de acuerdo
sobre la cantidad que a cada uno corresponde, o existiere cualquier cuestión o litigio entre ellos, o entre ellos y la
Administración”. En esta línea se pronunciaron los dictámenes de este Consejo números 10/2006, de 8 de febrero, y
213/2006, de 29 de noviembre. Diciendo, por su parte, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 7 de marzo de 1992 (RJ
1992/2039), en la que distingue claramente las cuestiones prejudiciales de la cuestión civil, que “respecto a cuestiones de
derecho sucesorio, se han considerado cuestiones civiles las relativas a si un recurrente es o no heredero de un
contribuyente (S. 6-6-1985)”.
V
Efectos de la declaración de nulidad.- El artículo 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre establece que “el
órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquéllos actos y trámites
cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción”.
En consecuencia, declarada la nulidad de la resolución del Consejero de Ordenación del Territorio y Vivienda en
fecha 10 de febrero de 2011, en el procedimiento del recurso interpuesto por la representación de D.ª A, a causa de la
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omisión esencial del ofrecimiento del trámite de audiencia a los demás herederos de D.ª X, procede retrotraer dicho
procedimiento y efectuar dicho trámite, en aplicación del principio de conservación de actos válidos establecido en el
precepto citado. Dicho trámite deberá darse también a la propia parte recurrente en alzada, para que pueda alegar dentro del
indicado recurso de alzada, sobre la nueva situación sobrevenida con la presente revisión de oficio en aplicación de lo
dispuesto en el artículo 112.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en cuanto establece que “Cuando hayan de tenerse
en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los
interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen alegaciones y presenten los
documentos y justificantes que estimen procedentes”, así como en evitación de cualquier atisbo de indefensión.
La nueva resolución que el titular de la Consejería dicte, que deberá tener en cuenta las alegaciones de ambas partes,
debería asimismo ponderar de oficio si estas no lo alegan, previa audiencia de las partes conforme a lo establecido en el
artículo 113.3 de la Ley 30/1992, si lo procedente no sería consignar o mantener la consignación, si ya se hubiese realizado,
del resto de justiprecio de la parcela P de Montalbo, a nombre de todos los interesados, de conformidad con lo previsto en
el ya citado artículo 51 del Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprobó el Reglamento de la Ley de Expropiación
Forzosa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que concurriendo la causa de nulidad establecida en el artículo 62.1,e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
procede informar favorablemente la declaración de nulidad de la resolución de fecha 10 de febrero de 2011 del Consejero
de Ordenación del Territorio y Vivienda, por la que se otorga a D.ª A el derecho a percibir el importe del justiprecio por la
expropiación parcial de la parcela P de Montalbo (Cuenca).
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