Recursos naturales, competitividad y calidad de vida

Recursos naturales,
competitividad y calidad de vida
Leopoldo A. Dimas
Paper final
Estrategia de Desarrollo Económico y Social
2009-2014
Departamento de Estudios Económicos y Sociales (DEES)
Fundación Salvadoreño para el Desarrollo Económico y Social (Fusades)
Diciembre de 2008
El autor agradece los valiosos comentarios y retroalimentación de:
Mateo Salomón, Oficial de Financiamiento de Carbono, y Carolina Dreikorn, Oficial de
Programa de Medio Ambiente, PNUD; Ileana Gómez, Directora de Fundación PRISMA;
Orlando Altamirano, Especialista Ambiental Regional, USAID; Jaime Tobar, Especialista
en medio ambiente, FAO; Cecilia Carranza, Punto Focal de Cambio Climático, MARN;
Miriam Hirezi, Dirección Nacional del Plan Trifinio, Vicepresidencia de la República; Francisco
Chávez y Carlos Cañas, Departamento de Tecnologías y Procesos, UCA; Carlos Aguilar
Molina, Hidrólogo, MARN; Carlos Guerrero, Ministro de Medio Ambiente y Recursos
Naturales; Ana Deysi López (Hidrología), Elizabeth Granados (Hidrología), Celina Méndez
(Coordinadora Información) y Adriana Erazo (Balance Hídrico), SNET; Luis Romano,
experto en Gestión del Riesgo; Ricardo Cáceres, SICA ; Roberto Escalante, Viceministro de
Medio Ambiente y Recursos Naturales; Luis López Lindo CEDES, entre otros.
La información contenida en este documento está basada y tomada de los estudios e informes
que Fusades, a través del Departamento de Estudios Económicos y Sociales (DEES), ha
elaborado y publicado en el área de medio ambiente y recursos naturales: Informes de
Desarrollo Económico y Social (IDES) 2004, 2005 y 2007; Estrategias de Desarrollo
Económico y Social 1989-1994, 1994-1999, 1999-2004 y 2004-2009; Serie de Investigación
No.1 de 2006 "Agua: recurso estratégico para nuestro crecimiento económico y progreso
social. Situación y desafíos"; Estudio "Gobernabilidad ambiental para el desarrollo sostenible
de El Salvador" (Fusades-Cedes, 2007); Boletines Económico y Social No. 247, 256, 257 y
258; el informe de 2005 "Dinámica centroamericana: desafíos para un desarrollo sostenible";
los Informes Anuales "¿Cómo está nuestra economía? 2004-2005, 2005-2006, 2006-2007; y
el estudio publicado en 1997 "El desafío salvadoreño: de la paz al desarrollo sostenible".
Índice general
Marco de referencia ......................................................................................................................... i
Introducción .................................................................................................................................... v
1.
Gestión ambiental en El Salvador ................................................................................................. 1
1.1 El desarrollo de la gestión ambiental nacional ................................................................. 1
1.1.1 Gestión ambiental pública ..................................................................................... 1
1.1.2 Avances en la gestión ambiental pública .............................................................. 4
1.1.3 Legislación ambiental: retos pendientes ............................................................... 8
1.1.4 Gestión ambiental privada ..................................................................................... 9
1.2 Gestión ambiental: desafíos para 2009-2014 ................................................................... 11
2.
Protección de nuestros recursos naturales: hacia una estrategia financiera interna ................. 12
2.1 Agua potable y recursos financieros .................................................................................. 13
2.2 Agua natural, pago por servicios ambientales y recursos financieros .......................... 19
2.2.1 Pago por servicios ambientales: más allá del bosque ........................................ 20
2.2.2 Implementación de pago por servicios ambientales......................................... 22
2.2.3 El proyecto Ecoservicios y otras iniciativas nacionales .................................... 22
2.2.4 Mercados de servicios ambientales hídricos: la experiencia internacional ..... 23
2.2.5 Mercados de servicios ambientales: oportunidades para el país ..................... 25
2.2.6 Estrategia financiera interna y agua: beneficios ................................................... 26
2.3 Otras estrategias financieras ................................................................................................. 27
3.
Agua y cambio climático: un vínculo estratégico para el país ................................................... 28
4.
Información ambiental: punto de partida de la política pública .............................................. 32
4.1 Sistema de información ambiental ..................................................................................... 32
4.2 Estado de nuestros recursos naturales: una breve caracterización ................................ 34
4.3 Desafíos pendientes en el sistema de información ambiental ....................................... 41
5.
Conclusiones .................................................................................................................................... 43
6.
Propuestas de política pública ........................................................................................................ 44
Bibliografía
.................................................................................................................................... 54
Anexo 1
Anexo 2
Anexo 3
Anexo 4
Anexo 5
Gestión ambiental privada: avances ..................................................................... 57
Evolución de las tarifas aplicadas por ANDA, 1994-2006 ............................. 59
Mecanismos de pagos por servicios ambientales .............................................. 61
Implementación del pago por servicios ambientales ........................................ 62
El proyecto Ecoservicios del MARN ................................................................. 63
Notas de final .................................................................................................................................... 65
Índice de cuadros
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Presupuesto del MARN dentro del Órgano Ejecutivo ............................................................. 5
La cooperación internacional y el presupuesto del MARN, 2004-2007 ................................. 6
Impacto distributivo y focalización del subsidio al gua potable, 2004 ................................... 18
Mercados de servicios de regulación hidrológica ....................................................................... 24
Mercados de captura de carbono .................................................................................................. 31
Uso del suelo potencial y actual de El Salvador .......................................................................... 37
Oferta y demanda de potencia, 1985-2006 ................................................................................. 38
El Salvador: especies de fauna vertebrada e invertebrada, 2000 .............................................. 39
El Salvador: especies de flora y hongos, 2000 ............................................................................ 39
Sistema de áreas naturales protegidas (SANP) ............................................................................ 40
Generación de desechos bioinfecciosos por fuente, 2004 ........................................................ 41
Cantidad de desechos bioinfecciosos recogidos por fuente y cobertura, 2004 .................... 41
Índice de gráficas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Inversiones y costos: tratamiento al final del proceso versus Producción más limpia ......... 10
ANDA: impacto de los cambios en la tarifa en la factura residencial de agua en el
AMSS, 1994-2007 ............................................................................................................................. 14
ANDA: impacto de los cambios en la tarifa en la factura de agua para industria y
comercio, 1994-2007 ....................................................................................................................... 15
Factura residencial de agua, según decretos de 1994, 2001 y 2006 .......................................... 16
Precio residencial promedio por metro cúbico consumido ..................................................... 16
ANDA: ingresos y costos promedios por m3 de agua .............................................................. 17
ANDA: comparación de ingresos por facturación y gastos, 1990-2005 ................................ 17
Total hogares: acceso a servicios de agua potable, 2000-2006 ................................................. 18
Total hogares: acceso a servicios de saneamiento, 2000-2006 .................................................. 18
Esquema de comercio de emisiones de la Unión Europea: precio medio semanal,
julio 2006-julio 2007 ......................................................................................................................... 30
Chicago Climate Exchange: precio diario, diciembre 2003-julio 2007 ................................... 31
Crecimiento del parque vehicular, 2001-2005 ............................................................................. 35
13
14
15
16
PM10 en el AMSS, 1996-2006 ......................................................................................................... 36
Generación de desechos sólidos, 1998, 2000 y 2006 ................................................................. 36
Generación de electricidad por recursos, 1985-2006 ................................................................. 38
Precio mundial del crudo, 1976-2006 ........................................................................................... 38
Índice de esquemas
A
1
2
3
4
Papel del Estado, gestión y gobernabilidad ambiental ............................................................... iii
Desarrollo de la gestión e institucionalidad ambiental, 1990-2007 .......................................... 2
Cobro por uso de agua y tarifas de agua potable ...................................................................... 19
Primer nivel: gestión integrada de recursos hídricos y cambio climático en El Salvador .... 27
Segundo nivel: desarrollo multilateral, Naciones Unidas y mercados voluntarios ................ 28
Índice de recuadros
1
2
3
4
Beneficios del enfoque de producción más limpia ..................................................................... 10
Servicios ambientales: beneficios externos para la sociedad ..................................................... 20
Políticas y legislación ambiental complementaria ......................................................................... 45
Pago por servicios hidrológicos, cobro por uso de agua cruda y tarifas de servicios ......... 47
Índice de mapas
1a
1b
1c
1d
Cuencas de la parte alta del río Lempa ......................................................................................... 48
Café bajo sombra y acuíferos ........................................................................................................ 49
Cuencas de la parte media del río Lempa .................................................................................... 50
Áreas naturales protegidas y acuíferos .......................................................................................... 51
Siglas utilizadas
AC
Áreas de Conservación
AMSS
Área Metropolitana de San Salvador
ANP
Áreas Naturales Protegidas
BMI
Banco Multisectorial de Inversiones
CACH
Comité Ambiental de Chalatenango
CBN
Corredor Biológico Nacional
Cedes
Consejo Empresarial Salvadoreño para el Desarrollo Sostenible
CEL
Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
Cendepesca
Centro de Desarrollo de la Pesca y la Acuicultura
CER
Certified Emissions Reduction
Cessa
Cementos de El Salvador, S.A.
CIDOC
Centro de Información y Documentación
CIRAD
Centro de Cooperación Internacional en Investigación Agronómica para el Desarrollo
CLC
Corine Land Cover
CONACYT
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CONAFOR
Comisión Nacional Forestal
CONAMA
Consejo Nacional del Medio Ambiente
COSUDE
Agencia Suiza para el Desarrollo y Cooperación
CSIRO
Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation
DEES
Departamento de Estudios Económicos y Sociales de Fusades
DIGESTYC
Dirección General de Estadística y Censos
DR-CAFTA
Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centromérica y República Dominicana
EHPM
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples
ENMA
Estrategia Nacional del Medio Ambiente
EPA
Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos, por sus siglas en inglés
ESPH
Empresa de Servicios Públicos de Heredia
FONAES
Fondo Ambiental de El Salvador
FONAFIFO
Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
FONASA
Fondo Nacional de Servicios Ambientales
Forgaes
Fortalecimiento de la Gestión Ambiental en El Salvador
GEF
Fondo Mundial para Medio Ambiente, por sus siglas en inglés
GEO
Global Environmental Outlook
Icmares
Instituto de Ciencias del Mar y Limnología de la Universidad de El Salvador
IIED
International Institute for Environment and Development
LMA
Ley de Medio Ambiente
LULUCF
Land use, land use change and forestry
MAG
Ministerio de Agricultura y Ganadería
MARN
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MDL
Mecanismo de Desarrollo Limpio
MIDES
Manejo Integral de Desechos Sólidos
MIPLAN
Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social
MSPAS
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
OMS
Organización Mundial de la Salud
OPD
Organizaciones para el desarrollo
OPS
Organización Panamericana de la Salud
PAES
Programa Ambiental de El Salvador
PASOLAC
Programa para la Agricultura Sostenible en Laderas de América Central
PNUMA
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
Procafé
Fundación Salvadoreña para Investigaciones del Café
PSA
Pago por servicios ambientales
PTS
Partículas totales suspendidas
REDD
Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación
RTV
Revisiones Técnicas Vehiculares
SANP
Sistema de Áreas Naturales Protegidas
SEMA
Secretaría Ejecutiva del Medio Ambiente
SIA
Sistema de Información Ambiental
SINAMA
Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente
SNET
Servicio Nacional de Estudios Territoriales
UNESCO
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation
USAID
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, por sus siglas en inglés
WWF
World Wildlife Fund
Marco de referencia
cuenta dentro de su estructura de costos de
producción o consumo los costos generados por
esa decisión. De tal forma que, esos costos son
externos para el ente económico que los genera,
pero internos para la sociedad en la forma de:
impactos a la salud humana, degradación del
ecosistema hídrico, aumento de costos de
tratamiento del agua, etc.
De forma inicial, el capítulo "Recursos naturales,
competitividad y calidad de vida" presenta, como
punto de partida, un marco general de
referencia/análisis que permite estructurar y
justificar el contenido de las áreas estratégicas
planteadas, así como las propuestas de política
pública en materia de recursos naturales y medio
ambiente para la Estrategia Económica, Social e
Institucional 2009-2014.
De ahí, la necesidad de corregir de forma
eficiente la referida falla de mercado -mediante la
internalización de los beneficios y costos- y
devolver la eficiencia del mercado, la cual se
traduce en una menor contaminación o mayor
generación de servicios ambientales proveniente
de la protección y manejo adecuado nuestros
ecosistemas.
En efecto, el marco expone, de forma general y
breve, la integración de los conceptos
relacionados a los beneficios y costos ambientales
desde la perspectiva económica, el papel del
Estado en la gestión ambiental, los objetivos de
dicha gestión, así como la implementación de
instrumentos de política ambiental que en el
contexto de una gobernabilidad ambiental
efectiva promuevan la innovación y búsqueda de
la eficiencia (esquema A). Finalmente, se plantea
la visión estratégica para el período en referencia
vinculada con el concepto de desarrollo
sostenible.
•
•
Sobre lo anterior y en el contexto de la gestión
ambiental y el logro de sus objetivos, el Estado
debe desempeñar el papel de regulador eficiente y
facilitador, de tal forma que se corrija
adecuadamente la falla y se devuelva la eficiencia
del mercado a través de un conjunto apropiado
de instrumentos de política ambiental.
Beneficios y costos ambientales externos
Desde el punto de vista de la economía, los
beneficios ambientales generados por el
adecuado manejo y protección de nuestros
ecosistemas naturales y modificados, y los costos
generados por la contaminación urbana y rural,
son considerados como beneficios externos
(externalidades positivas) y costos externos
(externalidades negativas), respectivamente.
Externos, en el sentido que, tanto la generación de
dichos beneficios y costos no son capturados,
enfrentados o tomados en cuenta por quienes los
generan (consumidores y productores) en las
transacciones de mercado.
La regulación debe de estar apropiadamente
diseñada para disminuir la contaminación,
proteger y conservar los recursos naturales,
aumentar la provisión de servicios ambientales y
promover la eficiencia en el uso de los recursos
naturales. La facilitación debe buscar la creación de
esquemas amplios de coordinación, participación,
negociación y consenso para el logro de objetivos
de la gestión ambiental- clave para una
gobernabilidad ambiental efectiva.
Asimismo, la presencia de externalidades
ambientales es considerada como una falla del
mercado. En efecto, cuando un ente económico
descarga sus vertidos en un río, éste no toma en
Fusades
El papel del Estado en la gestión del medio ambiente
•
Gestión ambiental y sus objetivos
La gestión ambiental debe de ser entendida como el
conjunto de acciones emprendidas por una
i
Además, estos novedosos instrumentos producen
un gran incentivo para innovar y buscar formas
más baratas para reducir la contaminación,
proteger los recursos y mantener y/o aumentar
los servicios ambientales, a saber, producción
más limpia (P+L) y la creación de mercados de
servicios ambientales; y recolectar recursos
financieros importantes. Los principales
instrumentos de mercado utilizados son: cargos,
impuestos y tarifas por contaminación; esquemas
de comercio de emisiones; esquemas de pago
por servicios ambientales; incentivos fiscales y de
financiamiento; e incentivos de información.
diversidad de actores públicos y privados y de la
sociedad civil, con el fin de proteger el medio
ambiente. Dicha gestión -expresada en el
desarrollo de sus instituciones: política pública
ambiental, legislación y su estructura
organizacional, financiera y administrativa- tiene
como objetivo la protección y conservación de
nuestros recursos naturales y medio ambiente
para contribuir con el crecimiento económico,
competitividad y calidad de vida de los
salvadoreños.
Los objetivos de la gestión, tanto pública como
privada, deberán tomar como base la promoción
de la innovación y desarrollo de tecnologías
apropiadas en los ámbitos rurales y urbanos, uso
eficiente de recursos, así como la búsqueda de la
eficiencia económica (lograr los objetivos de política al
menor costo social posible).
•
Asimismo, no solo se disponen de instrumentos
económicos para estimular la protección de
nuestros recursos naturales, tanto en calidad
como en cantidad (nuestra oferta), sino también
para fomentar su uso eficiente (demanda) -como
el cobro por uso de agua natural y tarifas por el
servicio de agua potable.
Instrumentos de política ambiental
Se insiste que el desafío consiste en encontrar una
combinación de instrumentos de política
ambiental que promueva la innovación y
desarrollo de tecnologías para disminuir la
contaminación y aumentar los servicios
ambientales en áreas urbanas y rurales; estimular el
uso eficiente de recursos; y la búsqueda de los
objetivos ambientales al menor costo social
posible.
A partir de la experiencia internacional,
generalmente, los instrumentos de política
ambiental puestos en marcha en los últimos veinte
años, pueden clasificarse en tres grandes grupos:
a) instrumentos de mandato y control;
b) instrumentos de mercado (o económicos); y
c) información, investigación y educación.
Los primeros, se encuentran divididos en
instrumentos de regulación directa (normas de
calidad ambiental y contaminación) e
instrumentos administrativos y de planificación
(permisos y estudios de impacto ambiental). En
general, la evidencia muestra que la
implementación de estos instrumentos no logra
efectividad en costos; no estimula, en buena parte,
la innovación; y ha adquirido la connotación de
un trámite administrativo más que no repercute
en mejoras ambientales.
•
Gobernabilidad ambiental efectiva
El país cuenta con avances significativos en su
institucionalidad ambiental a partir de 1990, sobre
todo con la creación del Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (MARN) en
1997 y la aprobación de la Ley del Medio
Ambiente en 1998, hitos que permitieron una
nueva etapa en la historia ambiental del país. Sin
embargo, no se ha alcanzado una aplicación
efectiva de dicha ley.
Los instrumentos económicos o de mercado
estimulan o fomentan un cambio de conducta
para que tanto consumidores y productores, a
través de las señales de mercado, tomen en cuenta
o enfrenten los beneficios y costos ambientales
externos, promoviendo así la eficiencia
económica.
La gobernabilidad es la toma de decisiones efectivas
que reciben el apoyo de la ciudadanía. Se
considera buena en la medida que los ciudadanos
participen en los procesos de toma de decisiones.
La participación contenida en la gobernabilidad
ambiental permite el ejercicio directo de la
ii
Fusades
democracia, y la construcción de consensos que a
su vez conllevan a la formación de capital social y
al incremento de la conciencia y educación
ambiental. Facilita la retroalimentación en la
identificación de necesidades y formulación de
respuestas eficientes.
•
competitividad y calidad de vida de los
salvadoreños".
El fortalecimiento de la institucionalidad
ambiental es un medio para llegar al desarrollo
humano sostenible, entendiendo este como el
proceso de ampliación de opciones de la gente,
para tener una vida larga y saludable, y tener
acceso a conocimientos y recursos necesarios para
un nivel de vida decente. Este desarrollo no debe
de comprometer las necesidades de las futuras
generaciones. Una de las maneras potenciales de
dar el sentido de "sostenibilidad" al concepto de
desarrollo consiste en sobresaltar la dimensión
transversal de los recursos naturales.
Visión estratégica para 2009-2014
"La protección de nuestra base de recursos
naturales y medio ambiente debe constituirse en
una dimensión estratégica y transversal para
promover nuestro crecimiento económico,
Esquema A
Papel del Estado, gestión y
gobernabilidad ambiental
Gestión
ambiental
Gobernabilidad efectiva
• Instrumentos de mercado
• Fortalecimiento del MARN
• Consolidación marco normativo
Instrumentos de política
Instituciones
• Políticas
• Legislación
• Estructura
organizativa,
administrativa
y financiera
• Innovación y tecnología
• Soluciones de menor costo
OBJETIVOS
• Protección de recursos naturales
• Competitividad y crecimiento económico
• Calidad de vida
Fuente: Elaboración propia
Fusades
iii
Contaminación y provisión de servicios
ambientales : Falla de mercado
Papel del Estado
• Regulador
• Facilitador de procesos
de coordinación y
consenso
iv
Fusades
Introducción
A pesar de los desarrollos y avances de la
institucionalidad asociada a la gestión ambiental
pública y privada del país, la realidad e
información disponible nos muestran el delicado
estado en que se encuentran nuestros recursos
hídricos, aire, suelos y cobertura vegetal, recursos
energéticos, biodiversidad, recursos marinos y
costeros, y la situación de desechos sólidos y
peligrosos, y vulnerabilidad ambiental de nuestro
territorio.
necesidad de promover, mediante un proceso de
gobernabilidad efectiva, el uso adecuado de
instrumento de mercado. También, es imperante
continuar fortaleciendo las capacidades técnicas y
financieras del MARN para que cumpla
eficientemente su papel de regulador y facilitador; y
continuar mejorando el sistema de información
ambiental, clave para la toma de decisiones y
evaluar los avances en materia de protección
ambiental.
Esto sugiere, que al menos, en los últimos 20
años la dinámica de la degradación ambiental ha
estado y está avanzando a un ritmo más rápido
que nuestra capacidad de enfrentarla.
El cambio climático y sus consecuencias son una
realidad. El Salvador posee oportunidades y debe
enfrentar desafíos para beneficiarse de la
arquitectura internacional que se viene
desarrollando y liderando por parte de las
Naciones Unidas, desde 1992. Es necesario
tomar en cuenta que una estrategia nacional de
cambio climático está supeditada al desarrollo de
una gestión integral del agua -de ahí la urgente
necesidad de reformar el sector de recursos
hídricos.
Si el país cuenta con un MARN, una política y
legislación ambiental que contienen las reglas de
juego, funciones, obligaciones y derechos
relacionados con la gestión adecuada de nuestros
recursos naturales, ¿por qué persiste la dinámica
de degradación ambiental? Este cuestionamiento
obliga a pensar y pasar a una nueva fase del
desarrollo de nuestra gestión ambiental.
A la luz de del marco de referencia expuesto
anteriormente, se proponen 4 áreas estratégicas
para el período 2009-2014:
Aquí es importante destacar la imperante y
urgente necesidad que tiene el país de avanzar
hacia una fase de gobernabilidad efectiva asociada a la
gestión de recursos naturales, es decir, de lograr
que las "reglas de juego" sobre la gestión del
medio ambiente sean socialmente aceptadas, y
que se tenga la capacidad nacional de hacerlas
cumplir.
Fortalecimiento de la gestión ambiental
La creación del MARN (1997) y la Ley del
Medio Ambiente (1998) marcaron un punto de
inflexión en la historia de la gestión ambiental
nacional. A partir de ese momento, ocurrió una
explosión importante de políticas, cuerpos
normativos y estructuras organizativas
ambientales. A pesar de este crecimiento
institucional ambiental, se propone avanzar hacia
una fase de gobernabilidad ambiental efectiva que
permita la consolidación de nuestro marco
normativo, implementación de instrumentos de
mercado, desarrollo de una estrategia de cambio
climático y el fortalecimiento del MARN.
En este contexto, es importante consolidar
nuestro marco normativo para realizar
importantes reformas, como la reforma del
sector hídrico, entre otras; la implementación de
instrumentos de mercado que permitan fomentar
la innovación y eficiencia en el logro de objetivos
ambientales. Cerca del 70% de las actividades del
MARN se concentran en la implementación de
instrumentos de mandato y control. De ahí, la
Fusades
v
Estrategia de financiamiento interno basada
en el recurso hídrico
•
•
Sobre la base de la actual asignación ineficiente de
recursos, se propone el desarrollo de una
estrategia financiera interna basada en la gestión
integrada del recurso hídrico, dada su
interconexión con otras áreas de gestión (uso de
suelo, cuencas hidrográficas, cobertura vegetal,
hidroelectricidad, gestión de riesgos y cambio
climático) y dado su carácter estratégico para
nuestro crecimiento económico y progreso social.
•
•
absorber gases de efecto invernadero
mantener el caudal hídrico para la generación
de hidroelectricidad (energías renovables)
mitigar inundaciones en la parte baja de la
cuenca del río Lempa (gestión del riesgo) y,
promover la innovación mediante prácticas
de agricultura ecológica y sostenible, y en
consecuencia promover el aumento de la
productividad y seguridad alimentaria
En un segundo nivel, se plantea la necesidad que
tiene el país de aprovechar las oportunidades que
ofrece el desarrollo de la arquitectura
internacional, propuesta por naciones Unidas,
para hacerle frente al cambio climático mediante
el protocolo de Kioto, los mercados voluntarios
y las negociaciones post-Kioto.
Agua y cambio climático
El agua y el cambio climático tienen un vínculo
estratégico. Inicialmente, se propone, debido a
las condiciones y contexto de El Salvador, que el
desarrollo de una estrategia nacional para mitigar
y adaptarse a los impactos del cambio climático
está estrechamente vinculada a la puesta en
marcha de una estrategia de gestión integrada de
nuestros recursos hídricos.
Fortalecimiento del sistema de información
ambiental
Finalmente, se propone el continuo
fortalecimiento del sistema nacional de
información ambiental. El país, a través del
MARN y el Servicio Nacional de Estudios
Territoriales (SNET), han realizado considerable y
valiosos esfuerzos en generación de información;
sin embargo, existen áreas donde es importante
contar con información actualizada y sistemática.
La información es clave para evaluar la gestión
ambiental y la adecuada toma de decisiones.
Esta última, aparte de garantizar el mantenimiento
del ciclo hidrológico (oferta), promover el uso
eficiente del recurso (demanda) y de instrumentos
de mercado, potenciaría innovaciones en la
cobertura vegetal de nuestras cuencas
hidrográficas, de tal forma que permitiría:
vi
Fusades
Inicialmente, es importante destacar que el país
cuenta, a partir de 1990, con una historia concreta
de desarrollo de la gestión de sus recursos
naturales y medio ambiente, la cual muestra el
importante y considerable esfuerzo que en esta
área, estratégica para nuestro desarrollo
económico y social, han realizado, tanto el sector
público como el privado.
Ministerio de Agricultura y Ganadería2. Con base
en el documento Agenda Ambiental y Plan de
Acción, elaborado en 1992, la SEMA elaboró, en
septiembre de 1994, la primera Estrategia
Nacional del Medio Ambiente (ENMA)3. Un
aspecto importante de desatacar es que la SEMA,
hasta su transformación en ministerio, fue
transferida al Ministerio de Planificación y
Coordinación del Desarrollo Económico y Social
(MIPLAN), en 1994, luego al Ministerio de
Relaciones Exteriores y finalmente al Ministerio
del Interior, entre 1994 y 1997 (esquema 1).
Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, también
es importante destacar que el país debe continuar
enfrentando importantes y serios desafíos de
degradación ambiental, todavía vigentes después
de once años de haberse creado el MARN
(1997). Aquí es clave no perder de vista que los
objetivos centrales de la política pública deben
tomar como base la innovación y eficiencia.
Un punto de inflexión dentro del desarrollo de la
gestión ambiental pública fue la creación del
MARN, en 1997, y la LMA, en 1998 (esquema 1).
El MARN tiene la competencia de formular,
planificar y ejecutar las políticas ambientales y de
proponer la legislación sobre conservación y uso
racional de los recursos naturales y velar por su
cumplimiento.
1.
Gestión ambiental en El Salvador
Legislación
1.1
El desarrollo de la gestión
ambiental nacional 1
1.1.1
Gestión ambiental pública
La LMA define los aspectos más importantes de
la gestión pública, pues en ella se definen la
política nacional de medio ambiente y sus
principios, y la organización responsable de
realizarla (Art. 2 y 3)4 y la creación del Sistema
Nacional de Gestión del Medio Ambiente
(SINAMA) (Art. 6)5. Además, define la
participación de la población y el derecho a estar
informada (Art. 8, 9 y 10).
A continuación, se presenta una breve reseña del
desarrollo de la gestión pública a partir de los
componentes de sus instituciones: a) políticas, b)
leyes, y c) organizaciones (estructura organizativa,
financiera y administrativa) (esquema 1).
De igual forma, define los instrumentos de
política del medio ambiente (Art. 11):
ordenamiento ambiental dentro de los planes
nacionales o regionales de desarrollo y
ordenamiento territorial; evaluación ambiental;
información ambiental; participación de la
población; programas de incentivos y
desincentivos ambientales; ciencia y tecnología
aplicadas al medio ambiente; y la educación y
formación ambiental.
Estructura organizativa
En diciembre de 1990, previo a la creación del
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (MARN) y la Ley del Medio Ambiente
(LMA), se creó mediante Decreto Ejecutivo el
Consejo Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA) y la Secretaría Ejecutiva del Medio
Ambiente (SEMA), la cual fue insertada en el
Fusades
De acuerdo con Fusades y Cedes (2007a), de
todos estos instrumentos, el MARN ha enfocado
buena parte de sus esfuerzos (70%) en el
1
Esquema 1
Desarrollo de la gestión e institucionalidad ambiental, 1990-2007
Institucionalidad
ambiental
MARN
Estructura
organizativa,
financiera y
administrativa
Dirección General de
Inspectoría Ambiental
1er CONAMA y
SEMA (MAG)
SEMA
(Miplan)
1990 1991
1992
1993
1994
SEMA
(Ministerio RR EE)
(Ministerio Interior)
1995
1996
1997
SINAMA
1998
SNET
1999
2000
2001
2do CONAMA
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2
Agenda
ambiental y
plan de acción
1era
ENMA
Propuesta Política
política y Nacional
ENMA
Medio
actualizada Ambiente
3era ENMA
2004‐2024
Políticas y
estrategias
Políticas y estrategias específicas
LMA
•
•
•
•
•
Define política y sus principios, MARN responsable
Participación población y derecho de información
Instrumentos de política
Prevención y control de la contaminación
Gestión de recursos naturales renovables y no renovables
Legislación
Reglamento general
y especiales
Instrumentos
internacionales
Fusades
Fuente: Elaboración propia.
Ley Forestal
Ley Áreas Naturales
Protegidas y Ley de
Prevención y Mitigación de
Desastres
establecimiento de un sistema de evaluación
ambiental a través de: la evaluación ambiental
estratégica, evaluación de impacto ambiental,
programas ambientales, permiso ambiental,
diagnósticos ambientales, consulta pública y las
auditorías ambientales (Art. 16). No ha existido
mucha experiencia en el desarrollo e
implementación de instrumentos económicos (o
de mercado) a diferencia de los buenos
resultados experimentados por otros países en la
última década (sobre todo el área de desarrollo
de mercados para la regulación del ciclo del agua,
protección de la biodiversidad, reducción de
emisiones de carbono, entre otros)6.
Otros instrumentos internacionales en la materia
de relevancia son el Protocolo de Kioto de la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climático; Convención relativa a los
Humedales de Importancia Internacional
especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas;
Acuerdo Regional sobre el movimiento
transfronterizo de desechos peligrosos; y el
Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnología del Convenio sobre Diversidad
Biológica, entre otros.
Es importante señalar que en octubre de 2004 se
creó un nuevo Consejo Nacional del Medio
Ambiente (CONAMA)8 y se derogó el Decreto
Ejecutivo No. 173 de 1990 que le dio vida al
primer CONAMA. Este nuevo Consejo tiene el
objetivo de proponer, gestionar y coadyuvar con
los organismos correspondientes, la aprobación
de políticas ambientales y la atribución de emitir
directrices necesarias para la conformación de
alianzas estratégicas entre la autoridad ambiental y
el sector privado, academia y organizaciones no
gubernamentales. Además, en 2005 se creó la
Dirección General de Inspectoría Ambiental
(esquema 1).
También, la LMA establece obligaciones y
responsabilidades para la prevención y control de
la contaminación (Art.42-60)7 y disposiciones
especiales para la gestión de los recursos naturales
renovables y no renovables (diversidad biológica,
agua, recursos costeros marinos, suelos, bosques y
áreas naturales protegidas) (Art. 61-82).
Posterior a la promulgación de la LMA, en 2000
se aprobaron el Reglamento General de la LMA
y cinco reglamentos especiales: i) sobre el control
de las sustancias agotadoras de la capa de ozono;
ii) de aguas residuales; iii) de normas técnicas de
calidad ambiental; iv) en materia de sustancias,
residuos y desechos peligrosos; y v) sobre el
manejo integral de los desechos sólidos. Además,
se aprobó una reforma en el Art. 117 de la
Constitución que incorpora el principio de
sostenibilidad no contemplada en la de 1983.
Políticas
Para 1999 se tenía una propuesta de política
ambiental y una versión actualizada de la ENMA
y su Plan de Acción; sin embargo, con el cambio
de gobierno se revisaron ambas propuestas en el
marco del Plan de Gobierno 1999-2004: La
Nueva Alianza. De este proceso surgió la Política
Nacional del Medio Ambiente y Lineamientos
Estratégicos de 2000 (esquema 1)9.
Otros avances en materia de marco legal
ambiental fue la promulgación de la Ley Forestal
(2002) y su reglamento (2004), la Ley de Áreas
Naturales Protegidas y la Ley de Prevención y
Mitigación de Desastres y de Protección Civil
(ambas en 2005); y la aprobación del Reglamento
para la Compensación Ambiental en 2004.
Además de la Política Ambiental, han surgido
políticas en ámbitos más específicos: Política de
Áreas Naturales Protegidas (2004), Política
Nacional de Producción Más Limpia (2004),
Política Nacional de Calidad del Aire (2003),
Política de Lucha contra la Desertificación (2002),
Política de Sostenibilidad de los Recursos
Hídricos (2002), Política de Desechos Sólidos
(2001).
También destaca el Tratado de Libre Comercio
entre Estados Unidos, Centroamérica y República
Dominicana (DR-CAFTA, por sus siglas en
inglés), ya que es el primer acuerdo comercial de
Centroamérica que incorpora el tema ambiental y
la efectiva aplicación de la legislación nacional.
Fusades
3
Posterior a la Política Ambiental de 2000, se está
finalizando la tercera ENMA con una visión de
largo plazo 2004-2024, la cual se centra en
Temas-Problemas Ambientales Nacionales y
Grupos Meta en quienes recae la responsabilidad
de implementar la política. La estrategia resalta la
necesidad de la puesta en marcha y
fortalecimiento del SINAMA. Asimismo, se ha
elaborado una serie de estrategias en campos
determinados de acción: Estrategia Nacional de
Diversidad Biológica (2000), Estrategia de
Conservación y Manejo de la Tortuga Marina
(2000), Estrategia Nacional de Inventarios de
Biodiversidad (2001) y la Estrategia Regional de
Manejo Integrado de Recursos Naturales del
Golfo de Fonseca (2003).
internacionales. Entre 2004 y 2007 el apoyo por
parte de donaciones y préstamos internacionales
ha representado entre el 31% y 60.3% del monto
total, mostrando también que los recursos
provenientes del presupuesto general del Estado,
para el período de referencia, se han mantenido
prácticamente constantes (cuadro 2). Esto
demuestra la importancia que, en los últimos
años, ha tenido la cooperación internacional en el
funcionamiento y dirección de la gestión
ambiental pública.
De hecho, la mayoría de las acciones realizadas
por el MARN obedecen a lineamientos de la
cooperación internacional, dada la oportunidad
de acceder a recursos financieros. Además, en el
marco del TLC CAFTA-DR se cuenta con
recursos para apoyar la gestión ambiental.
MARN
1.1.2
Con respecto a la estructura organizacional,
financiera y administrativa pública encargada
de la gestión pública, se puede constatar que el
MARN ha contado, desde su creación, con
limitaciones presupuestarias y técnicas, en donde
la cooperación internacional ha sido clave para la
puesta en marcha de la mayoría de acciones
ambientales.
Avances en la gestión ambiental
pública
El país ha realizado esfuerzos considerables en las
áreas de recursos hídricos, aire, suelos y cobertura
vegetal, recursos energéticos, biodiversidad,
recursos marinos y costeros, y la situación de
desechos sólidos y peligrosos, y vulnerabilidad de
nuestro territorio (Fusades y Cedes, 2007b).
Desde 1997 hasta la fecha, el MARN ha contado
con cinco ministros para darle continuidad y
aplicar lo establecido en la LMA (un promedio
de dos ministros por año). De todos los
ministerios, el MARN se encuentra entre las
carteras de Estado que han contado con los
presupuestos más bajos, sino el último. De
acuerdo con el cuadro 1, desde su creación el
presupuesto asignado al MARN ha variado en un
rango de US$2.7 a US$13.6 millones. Esto
significa que el MARN no ha alcanzado ni el 1%
del presupuesto total asignado al Órgano
Ejecutivo. Para 2008 se espera una reducción del
19.2% en su presupuesto. El aumento observado
en 2002, de cerca de US$1 millón se debe a la
creación del SNET.
El agua es el área de gestión donde más estudios
y diagnósticos se han realizado en el país. En
2006, ANDA inició el levantamiento de un mapa
hidrogeológico que revelará información valiosa
sobre los mantos acuíferos en distintas áreas del
subsuelo salvadoreño; y SNET presentó los
estudios "Balance hídrico dinámico de El
Salvador "y "Diagnóstico nacional de la calidad
de aguas superficiales". Entre 2005 y 2006 las
conexiones domiciliares experimentaron
aumentos, pasaron de 60% a 65%, de 75% a
80% y de 34% a 38% para los hogares totales,
urbanos y rurales, respectivamente
En relación con la gestión de la calidad del aire,
se cuenta con el Reglamento Especial de Normas
Técnicas de Calidad Ambiental (2000), que
establece lineamientos y mecanismos para
Los montos mayores fueron asignados en 2004 y
2005, esto debido, en buena medida, al apoyo de
la cooperación (donaciones) y préstamos
4
Fusades
Fusades
Cuadro 1
Presupuesto del MARN dentro del Órgano Ejecutivo
1997
1998
1999
1
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008 2/
Millones de dólares
Órgano Ejecutivo
Presidencia de la República
Ramo de Hacienda
Ramo de Relaciones Exteriores
Ramo del Interior
Ramo de la Defensa Nacional
Ramo de Gobernación
Ramo de Seguridad Pública y Justicia
Ramo de Justicia
Ramo de Educación
Ramo de Salud Pública y Asistencia Social
Ramo de Trabajo y Previsión Social
Ramo de Economía
Ramo de Agricultura y Ganadería
Ramo de Obras Públicas, Transporte y
Vivienda y Desarrollo Urbano
Ramo de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Ramo de Turismo
5
Total
37.7
42.6
20.0
31.3
101.2
0.0
155.2
22.4
279.6
150.6
4.7
9.5
35.9
38.3
51.3
21.3
15.2
103.8
0.0
148.1
23.6
311.1
151.6
5.8
11.7
35.9
42.7
47.8
22.0
17.2
110.1
0.0
166.2
32.7
335.1
188.3
7.6
17.5
33.1
43.0
47.7
21.5
30.9
112.0
0.0
167.8
0.0
387.0
205.9
6.9
27.0
40.1
43.1
39.6
24.1
34.0
109.2
0.0
170.4
0.0
428.8
222.4
6.9
45.2
34.4
36.6
33.0
23.0
0.0
109.2
195.1
0.0
0.0
471.2
232.0
6.1
44.4
40.9
37.7
31.8
21.5
0.0
106.1
183.1
0.0
0.0
484.5
240.6
5.7
42.3
29.2
42.2
28.2
22.5
0.0
106.0
183.0
0.0
0.0
470.5
247.4
5.5
43.4
34.4
61.5
48.5
43.6
0.0
106.0
196.2
0.0
0.0
483.4
275.5
7.0
36.9
35.6
62.7
50.1
31.2
0.0
106.4
187.3
0.0
0.0
510.7
293.1
8.6
41.6
35.6
51.7
51.8
31.6
0.0
111.4
201.7
0.0
0.0
527.5
304.2
8.9
42.0
35.7
55.9
52.3
35.8
0.0
115.4
12.7
307.2
0.0
635.0
336.7
9.0
40.9
41.5
206.2
0.0
0.0
206.7
2.9
0.0
135.8
2.7
0.0
131.2
3.4
0.0
138.9
4.1
0.0
142.6
5.3
0.0
90.7
5.4
0.0
144.7
10.6
0.0
85.4
13.6
0.2
76.5
7.7
5.8
54.2
10.5
5.4
55.8
8.5
7.9
1096.9
1127.4
1158.9
1224.4
1300.9
1339.1
1278.6
1338.5
1393.4
1417.5
1436.7
1714.6
Porcentaje
Órgano Ejecutivo
Presidencia de la República
Ramo de Hacienda
Ramo de Relaciones Exteriores
Ramo del Interior
Ramo de la Defensa Nacional
Ramo de Gobernación
Ramo de Seguridad Pública y Justicia
Ramo de Justicia
Ramo de Educación
Ramo de Salud Pública y Asistencia Social
Ramo de Trabajo y Previsión Social
Ramo de Economía
Ramo de Agricultura y Ganadería
Ramo de Obras Públicas, Transporte y
Vivienda y Desarrollo Urbano
Ramo de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Ramo de Turismo
Total
3.43
3.88
1.82
2.85
9.23
0.00
14.15
2.04
25.49
13.73
0.43
0.86
3.28
3.40
4.55
1.89
1.35
9.21
0.00
13.14
2.10
27.59
13.45
0.52
1.04
3.18
3.68
4.13
1.90
1.49
9.50
0.00
14.34
2.82
28.91
16.25
0.66
1.51
2.86
3.51
3.90
1.75
2.53
9.15
0.00
13.71
0.00
31.61
16.81
0.56
2.21
3.27
3.31
3.04
1.85
2.61
8.39
0.00
13.10
0.00
32.97
17.10
0.53
3.47
2.65
2.73
2.46
1.71
0.00
8.15
14.57
0.00
0.00
35.18
17.32
0.45
3.31
3.05
2.95
2.49
1.68
0.00
8.30
14.32
0.00
0.00
37.89
18.81
0.45
3.31
2.29
3.15
2.11
1.68
0.00
7.92
13.67
0.00
0.00
35.15
18.49
0.41
3.24
2.57
4.41
3.48
3.13
0.00
7.61
14.08
0.00
0.00
34.69
19.77
0.50
2.65
2.56
4.42
3.54
2.20
0.00
7.50
13.22
0.00
0.00
36.03
20.68
0.61
2.93
2.51
3.60
3.61
2.20
0.00
7.75
14.04
0.00
0.00
36.72
21.18
0.62
2.92
2.49
3.26
3.05
2.09
0.00
6.73
0.74
17.92
0.00
37.03
19.64
0.53
2.39
2.42
18.80
0.0
0.00
18.33
0.3
0.00
11.72
0.2
0.00
10.71
0.3
0.00
10.68
0.3
0.00
10.65
0.4
0.00
7.09
0.4
0.00
10.81
0.8
0.00
6.13
1.0
0.02
5.40
0.5
0.41
3.77
0.7
0.37
3.25
0.5
0.46
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
1/ El MARN inició sus actividades en 1997 con un presupuesto de US$ 205,040 los cuales están registrados en 1998.
2/ Datos preliminares
Fuente: Elaboración propia con datos procesados por la Sección de Estudios Macroeconómicos del DEES, con base en la Ley del Presupuesto General del
Estado. Varios años.
Cuadro 2
La cooperación internacional y el presupuesto del MARN, 2004-2007
Presupuesto
general
del Estado
US$
Préstamos y
donaciones
internacionales
US$
Porcentaje
%
2004
5643,150
5000,000
46.98
10643,150
2005
5383,150
8169,900
60.28
13553,050
2006
5333,150
2400,000
31.04
7733,150
2007
5469,885
5000,000
47.76
10469,885
Total
US$
Fuente: Elaboración propia con base en Fusades y Cedes (2007b).
disminuir las emisiones de fuentes de
contaminación fija y móvil. Además, se cuenta
con la Política Nacional del Medio Ambiente, la
cual definió objetivos y lineamientos sobre la
creación de normas, reglamentos y obligaciones
para reducir y regular las emisiones de todo tipo
de fuentes contaminantes. A finales del 2003 se
elaboró la Propuesta de Política Nacional de
Calidad del Aire.
sanitario. Para 2005 aproximadamente 35% de
los desechos recolectados se depositaban en
nueve rellenos sanitarios.
Con respecto a la situación del uso de suelo, se
han logrado importantes avances. Uno de los
esfuerzos más significativos de conservación de
los suelos es el Programa Ambiental de El
Salvador (PAES), que comenzó a operar en 1998
en la cuenca alta del Río Lempa con el objetivo
de disminuir el azolvamiento del Cerrón Grande
y mejorar el nivel de vida de la población
beneficiaria. PAES ha logrado reducir la erosión,
descubrió nuevos manantiales, aumentó la
plusvalía de las fincas, incrementó la conciencia
conservacionista en al menos el 60% de la
población, y facilitó el cultivo de al menos 8,000
hectáreas de frutales en toda el área de influencia
del proyecto.
El MARN adquirió en 2004 el programa de
monitoreo de calidad del aire financiado por
Swiss Contact y operado, desde 1996, por
Fusades. Actualmente, representa el único
esfuerzo permanente por medir la calidad del aire
en la zona urbana de San Salvador, aunque se
redujo de 8 a 4 estaciones de monitoreo. Para
2005 se presentó el "Diagnóstico de la Calidad
del Aire, Levantamiento de Fuentes y Diseño de
Red de Monitoreo" como parte del Programa de
Descontaminación de Áreas Críticas, el cual
reveló información valiosa, basada
preponderantemente en estimaciones.
En 2002 se aprobó la nueva Ley Forestal, cuya
autoridad competente es el MAG, y dejó fuera de
su regulación las áreas naturales protegidas y los
bosques salados. De esta forma se separaron las
áreas protegidas con fines ambientales o de
conservación y las áreas forestales productivas10.
En 2003 se identificaron las "Tierras Kioto", con
potencial para plantación de bosques bajo el
Mecanismo de Desarrollo Limpio, según los
lineamientos del Protocolo de Kioto. Se estima
que el país cuenta con 196,588 hectáreas con
potencial de plantaciones comerciales y sistemas
agroforestales y 218,836 hectáreas para la
regeneración asistida del bosque natural.
En materia de gestión de desechos sólidos, se
cuenta con el Reglamento Especial para la
Gestión Integral de los Desechos Sólidos (2000),
la Política de Desechos Sólidos (2001). En 2001
se realizó el Primer Censo de Manejo de
Desechos Sólidos, y actualmente se cuenta con un
segundo censo (no publicado aún). También se
realizó un mapa de vulnerabilidad que identificó
zonas aptas para la instalación de rellenos
sanitarios. En 1999 nació el primer relleno
6
Fusades
En 2006 se presentó el documento de consulta
"Formulación de una Estrategia de Desarrollo
Forestal" y la propuesta de Estrategia Forestal del
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG),
como respuestas a la elevada brecha entre el uso
potencial y el uso actual del suelo agrícola y del
bosque. Estas iniciativas señalan la necesidad de
generación de información oportuna.
se promoverán actividades de manejo sostenible
de los recursos naturales, a fin de generar bienes y
servicios ambientales a la sociedad".
Con respecto a la gestión de nuestros recursos
costeros marinos, en 2005, los países de
Centroamérica lanzaron la Política de Integración
de Pesca y Acuicultura en el Istmo
Centroamericano13. A partir de 2003 se inició en
El Salvador la pesca industrial del atún, lo cual
hizo que en ese año el volumen de producción de
la pesca industrial aumentara en 638%. Por tanto,
la industria atunera se ha convertido en el
principal rubro de pesquería comercial del país.
De igual forma, la captura de langostino ha
crecido fuertemente en los últimos años. En 2005
comenzó a regularse la pesquería del tiburón
debido a la práctica del "aleteo" (mutilación de las
aletas de tiburón, altamente apetecidas en el
mercado asiático). El tiburón y sus subproductos
representan el 7% de las exportaciones pesqueras
del país.
En cuanto a la gestión de recursos energéticos,
específicamente en generación eléctrica, la CEL
ha anunciado la construcción a mediano plazo de
tres centrales hidroeléctricas (Chaparral, Cimarrón
y El Tigre) lo cual aumentaría el peso de la
generación de energía eléctrica renovable
mediante recursos hídricos. Además, se han
elaborado varios estudios y trabajos académicos
que demuestran el potencial del país para la
generación de energía eléctrica limpia. En
noviembre de 2007, se aprobó la Ley de
Incentivos Fiscales para el Fomento de las
Energías Renovables en la Generación de
Electricidad11.
Cendepesca ha mantenido constante su papel de
investigación y ordenamiento del sector con
apoyo internacional. De igual forma, Icmares han
mantenido activa su labor de investigación
científica. En diciembre de 2001 se creó la
Comisión Nacional para la Marea Roja
conformada por el MAG, MARN y el MSPAS,
para hacer frente a las repercusiones de la marea
roja, provocada por la proliferación excesiva de
dinoflagelados, que se alimentan de subproductos
arrastrados por la erosión del suelo en la época
lluviosa.
Respecto a la biodiversidad y áreas naturales
protegidas, en 2000 se creó la Dirección de
Patrimonio Natural y se cuenta con la Estrategia
Nacional de la Diversidad Biológica (2002) y el
Plan de Acción Quinquenal (1999-2004), que le
dieron sentido y dirección al quehacer relacionado
con los compromisos del Convenio sobre
Biodiversidad12. El país cuenta con el Sistema de
Áreas Naturales Protegidas (SANP) y con la
Estrategia Nacional de Inventario y Monitoreo de
la Biodiversidad, que busca orientar las acciones y
optimizar los esfuerzos nacionales en materia de
inventario de los recursos biológicos del país. En
2005 se aprobó la Ley de Áreas Naturales
Protegidas, cuya autoridad competente es el
MARN, con el propósito de conservar la
diversidad biológica, asegurar el funcionamiento
de los procesos ecológicos esenciales y garantizar
la perpetuidad de los sistemas naturales.
En el área de riesgos naturales y
vulnerabilidad, en 2001 se creó el Servicio
Nacional de Estudios Territoriales (SNET)
encargado del servicio meteorológico,
hidrológico, geológico, oceanográfico y de
gestión del riesgo. Este último tiene como
responsabilidad "los procesos de elaboración y
análisis de escenarios de riesgo, definiéndose
como el diseño de estrategias y acciones para su
reducción que deberán ser incorporadas en los
planes de desarrollo a escala nacional, regional y
local".
En el marco del SANP, se elaboró el mapa del
Corredor Biológico Nacional (CBN), concebido
como un "conjunto de áreas naturales y zonas de
interconexión del territorio nacional en las cuales
Fusades
7
Para reducir las amenazas de los fenómenos
hidrometeorológicos se han establecido los
Sistemas de Alerta Temprana a tres niveles:
nacional, centralizado y local. Además, existen
otras iniciativas desde la sociedad civil
encaminadas a la implantación de sistemas de
alerta temprana de inundaciones comunales. El
SNET creó un programa de vigilancia
permanente, y para ello se cuenta con una red
geoquímica con seis estaciones, con lo que se
optimizan las señales de alerta temprana en crisis
de seis sistemas volcánicos: Santa Ana-IzalcoCoatepeque, San Salvador, San Vicente y San
Miguel. Además se monitorea el lago de
Ilopango. En 2005 se aprobó la Ley de
Prevención y Mitigación de Desastres y de
Protección Civil, la cual tiene por objeto
responder de forma efectiva a los desastres de
causa natural o humana en el país.
- Es necesario aprobar con carácter urgente la
legislación complementaria para la protección
ambiental, a veces prevista por la misma
LMA, como la Ley General de Aguas y la Ley
de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.
- Desarrollar una legislación para la
implementación de instrumentos de mercado
para la disminución de la contaminación,
aumento de servicios ambientales y
promoción del uso eficiente de nuestros
recursos.
- Es urgente revisar la legislación ambiental a fin
de hacer efectivos los principios que la
informan y que no se pueden aplicar por falta
de una normativa que los desarrolle, a fin de
llenar los numerosos vacíos legales que
contiene y superar los constantes señalamientos
de inconstitucionalidad de los reglamentos que
la desarrollan y que han sido utilizados para
complementarla sin pasar por la Asamblea
Legislativa. El ejemplo más señalado de esta
ineficacia es el del principio "el que contamina
paga", contemplado en el artículo 2 de la
LMA, pero que no puede hacerse efectivo por
no establecerse normas de responsabilidad en
la misma.
Finalmente, en el área de gestión de desechos
peligrosos, se aprobó el Reglamento Especial en
Materia de Sustancias, Residuos y Desechos
Peligrosos (2000), con lo que se refuerza el marco
legal para enfrentar el problema.
1.1.3
Legislación ambiental: retos
pendientes
- Como parte de la revisión de la legislación
ambiental, debe tenerse especial cuidado en la
materia relativa a la delimitación de
competencias para la aplicación de las leyes.
Existen ciertas materias, como agua, aire,
desechos peligrosos, contaminación sónica,
etc., sobre las que, de conformidad a leyes
vigentes, varias oficinas de gobierno central y
municipal e instituciones autónomas, a veces
hasta cuatro o cinco de ellas, tienen idénticas
competencias, creando total confusión sobre
el manejo de los recursos y los derechos de los
particulares.
Dos de los avances más importantes para el
fortalecimiento de la gestión ambiental pública en
El Salvador han sido, sin duda, la creación del
MARN en 1997 y la aprobación de la Ley del
Medio Ambiente en 1998 y sus reglamentos.
También han sido aprobadas otras leyes
nacionales e instrumentos internacionales en la
materia.
Sin embargo, no se ha alcanzado una aplicación
efectiva de la LMA, por falta de prioridad
política y de recursos financieros y humanos en el
MARN. Asimismo, existen graves defectos en la
ley, tales como una regulación diminuta e
incompleta y conflictos de constitucionalidad.
Fusades y Cedes (2007b) señalan que:
- Los tratados internacionales ambientales
ratificados por El Salvador contienen una
multitud de obligaciones que el país debe
cumplir, tanto internamente como ante
organismos internacionales, y que son
ignoradas por las autoridades. Es necesario
8
Fusades
recopilar y revisar dichos instrumentos para
determinar los compromisos adquiridos,
darles la normativa legal que les corresponde y
difundirlos entre la población.
1.1.4
Una encuesta realizada por Fusades en 2005 a
micro, pequeñas y medianas empresas, mostró
que el 48% de la población no conoce ninguna de
las leyes ambientales; el 64% desconoce cuál es la
principal institución encargada de proteger el
medio ambiente en el país y el 81% no realiza
ninguna medida para disminuir sus desechos14.
En ese mismo año y de acuerdo con la Dirección
General de Estadística y Censos, el 58% de la
población no conoce la existencia de la LMA,
42% no saben si existen problemas ambientales y
15% dicen que no hay problemas ambientales.
Gestión ambiental privada
En este documento se entiende por gestión
ambiental privada todos los esfuerzos y acciones
destinados a proteger y conservar el medio
ambiente y los recursos naturales por parte del
sector empresarial, academia, sociedad civil
organizada y comunidades.
A partir de la celebración de la Cumbre de la
Tierra de 1992, el enfoque de Producción más
Limpia, aparece como una estrategia que integra
los aspectos de competitividad empresarial y
protección al medio ambiente (Marcotte, Weaver
y Oven, 2003).
Actualmente, existen más de 160 OPD en las
formas de asociaciones, fundaciones, grupos,
juntas, sociedades y asociaciones comunales que
trabajan directamente en el tema del medio
ambiente. Además, existe una importante serie de
esfuerzos e iniciativas exitosas por parte de los
sectores empresariales, academia, sociedad civil
organizada y las comunidades.
Producción más limpia
Según el Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente (PNUMA), la Producción
más Limpia es la aplicación continua de una
estrategia ambiental “preventiva” integral a los
procesos, productos y servicios, con el fin de
incrementar la eficiencia y reducir los riesgos para
el ser humano y el medio ambiente. Agrega,
además, que es una estrategia ganadora-ganadora,
en el sentido que protege al medio ambiente,
consumidor y trabajador, a la vez que mejora la
eficiencia, rentabilidad y competitividad
empresarial (PNUMA, 2005)15. En los últimos
años, la experiencia ha demostrado que, a largo
plazo, la Producción más Limpia genera más
beneficios que los métodos tradicionales de
tratamiento al final del proceso (BID, 2005)
(recuadro 1).
Existe una diversidad de iniciativas y experiencias
exitosas de gestión ambiental privada en el país
en: manejo de áreas naturales por parte de
comunidades rurales; microempresas de turismo
ecológico y agrícola; pago por servicios
ambientales; producción más limpia; recuperación
y reciclaje de desechos; inventarios de flora y
fauna; café amigable con el medio ambiente;
certificación ambiental; venta de créditos de
reducción de emisiones de carbono; y desarrollo
sostenible (anexo 1).
Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, muchos
de ellos voluntarios, los avances en materia de
gestión ambiental privada todavía son
insuficientes. Es necesario fortalecer y estrechar las
relaciones y esfuerzos entre el sector privado y el
MARN. Existe además, la necesidad de
documentar las lecciones y barreras encontradas
por estas iniciativas privadas, a fin de que sean
retomadas en la esfera de diseño de política
pública ambiental.
Fusades
De acuerdo con Uribe et al (2001), desde el
punto de vista financiero, la instalación de
tecnologías “al final del proceso” implica para el
empresario una inversión inicial en capital y el
aumento de los costos de producción (Uribe et
al, 2001)16. Señala, también, que los efectos sobre
9
En relación con lo anterior, en el nuevo escenario
de globalización, impuesto por los tratados de
libre comercio, de mayores niveles de
competencia y exigencias ambientales y de
consumidores, la Producción más Limpia se
convierte en un elemento estratégico para las
empresas para lograr una mayor innovación y
competitividad.
Recuadro 1
Beneficios del enfoque de producción
más limpia
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Ahorro de energía y materias primas
Ahorro en el gasto del control de la
contaminación
Aumento en la eficiencia de los procesos
Mejora de la productividad
Mejores medidas de sanidad y seguridad
Trabajadores más motivados
Descensos en las primas financieras y seguros
Mejor imagen pública y mayor confianza del
consumidor
Disminución de los riesgos
Reducción de residuos y materiales tóxicos
Tradicionalmente se ha considerado al Estado, a
través de la regulación formal, como el único
actor que puede inducir cambios en el
desempeño ambiental de las empresas. Bajo este
enfoque, solo existirían interacciones entre dos
agentes: el Estado y las empresas. Sin embargo, la
experiencia desarrollada indica que aparte del
Estado y sus regulaciones, la presión de las
comunidades y las exigencias del mercado, ejercen
un papel importante para inducir el desempeño
ambiental de las empresas (Uribe et al, 2001)17.
Fuente: BID (2005).
la competitividad de la implementación de
tecnologías al “final del proceso” y de estrategias
de “prevención de la contaminación” son
diferentes y, en principio, evidentes: en el primer
caso el aumento de los costos de producción
implica una pérdida de competitividad, mientras
en el segundo, la disminución de los mismos
aumenta la competitividad (Uribe et al, 2001)
(gráfica 1).
Afsah, Laplante y Wheeler (1996) sugieren que es
necesario avanzar a una “nueva estrategia” basada
en la interacción de múltiples actores: empresa,
Estado, comunidad y el mercado; así como en el
ofrecimiento de un conjunto o múltiples
incentivos (basados en instrumentos económicos,
de regulación directa y de información).
Así, el conjunto de múltiples incentivos motiva un
“proceso de presión regulatoria, negociación, y
construcción de consenso” entre los actores
señalados arriba. Agregan, además, que en estos
procesos de negociación política es adonde se
dan, en la práctica, los esfuerzos por reducir la
contaminación y mejoras en el desempeño
ambiental de las empresas (Afsah, Laplante y
Wheeler, 1996, citado por Acquatella, 2001).
Gráfica 1
Inversiones y costos: tratamiento al final del
proceso versus Producción más Limpia
Costos
totales
Con tratamiento
al final del
proceso
Inversión
Costo adicional
Sin ninguna
inversión
Estas políticas deben buscar la costo-efectividad,
es decir, disminuir la degradación ambiental,
generada por la contaminación, al costo social
más bajo (Huber, Ruitenbeek y Serôa da Motta,
1998). En este sentido, Acquatella (2001) señala
que las autoridades ambientales de América
Latina y el Caribe, enfrentan el reto de lograr
objetivos de mejorar la calidad ambiental al
menor costo económico posible.
Tiempo
Costos
totales
Con producción más limpia
Sin ninguna
inversión
Inversión
Ahorro
Tiempo
Fuente: Tomado de Uribe, et al (2001)
10
Fusades
1.2
de decisiones; fortalecer los recursos
financieros y técnicos del MARN para que
cumpla en forma óptima su función de
regulador y facilitador de procesos de
coordinación y negociación. Además supone
que la gobernabilidad ambiental debe
promover la eficiencia económica y el
fomento de la innovación en la gestión
ambiental.
Gestión ambiental: desafíos para
2009-2014
Sobre la base del marco de referencia propuesto,
las secciones precedentes permiten visualizar, por
un lado, los logros y avances de la
institucionalidad ambiental pública expresados en
la explosión de marcos normativos ambientales y
organizaciones (Política Nacional de Medio
Ambiente y otras políticas; la LMA, reglamentos
y otras leyes relacionadas; la creación del MARN,
SNET, CONAMA, SINAMA, y otros)
generados a partir de 1997; por otro lado,
permite vislumbrar también, los esfuerzos que, a
diferentes escalas, se han desarrollado en el
ámbito de gestión ambiental privada del país
(sector empresarial, comunidades rurales,
academia, y otros)18.
• A la fecha, el desarrollo de la gestión
ambiental pública ha favorecido la
implementación de instrumentos de regulación
directa (normas de calidad ambiental y
contaminación) e instrumentos administrativos
y de planificación (permisos y estudios de
impacto ambiental), todos estos respaldados
con legislación específica. La gestión ambiental
del país tiene muy poca experiencia con la
implementación de instrumentos de
mercado para la protección ambiental;
asimismo, no existe un marco normativo que
respalde la implementación de estos
novedosos instrumentos. Esto resulta crítico
para el logro de los objetivos de la política
ambiental (especialmente para el logro de
metas ambientales al costo social más bajo), ya
que los primeros instrumentos de política
generan problemas de efectividad en costos;
mientras que los últimos generan incentivos
para innovar y descubrir formas más baratas
de reducir la contaminación y aumentar los
servicios ambientales generados por los
ecosistemas naturales y agrícolas, además de
los recursos financieros que generan -como lo
muestran los resultados de las experiencias
internacionales.
Sin embargo, al revisar la información disponible
sobre la tendencia de los indicadores asociados
con nuestros recursos hídricos, aire, suelos y
cobertura vegetal, recursos energéticos,
biodiversidad, recursos marinos y costeros, y la
situación de desechos sólidos y peligrosos, y la
vulnerabilidad de nuestro territorio, se constata el
delicado estado en que se encuentran nuestros
recursos naturales y medio ambiente. Lo anterior
muestra que el ritmo de la dinámica de
degradación ambiental ha crecido más rápido
que la capacidad institucional para
enfrentarla.
Para el logro de los objetivos de la política
ambiental, la gestión ambiental del país debe
superar, en el mediano plazo, desafíos en tres
áreas importantes: a) avanzar hacia una fase de
gobernabilidad ambiental; b) promoción de
instrumentos de mercado (o económicos); y
c) fortalecimiento del marco normativo.
• Finalmente, es importante fortalecer el marco
normativo ambiental del país con la finalidad
de: superar los vacíos legales asociados con la
efectividad de los principios que informan a la
LMA; delimitar en forma clara las
competencias para la aplicación de las leyes
ambientales; aprobar con carácter urgente la
legislación complementaria para la protección
ambiental; y cumplir con los compromisos
adquiridos en los tratados internacionales
ambientales ratificados por el país.
• Tal como lo señalan Fusades y Cedes (2007a),
es importante que la gestión ambiental del país
pase a una nueva fase en donde se promueva
una gobernabilidad ambiental efectiva.
Esto supone desarrollar capacidades
nacionales para hacer cumplir la ley y permitir
la participación de los ciudadanos en la toma
Fusades
11
En el contexto de la gestión ambiental, enfrentar
estos tres desafíos, en el mediano plazo, le
permitiría al país el logro de los objetivos
ambientales al menor costo social posible;
contribuir a la competitividad y crecimiento
económico; y mejorar la calidad de vida de los
salvadoreños.
2.
entre otros; y de forma más específica, el
acceso a agua potable y saneamiento
contribuye a mejorar la productividad de las
empresas y personas, y por ende su
competitividad.
• Por otro lado, el acceso a agua potable
representa un factor crítico para aliviar la
pobreza, y por lo tanto, para promover el
desarrollo humano.
Además de lo anterior, priorizar el recurso agua
permitiría una acción de mayor envergadura
nacional, debido a que el referido recurso tiene
interacción directa y una dinámica
catalizadora con otros recursos naturales y
áreas de gestión: suelo, cuencas, cobertura
vegetal, hidroelectricidad, gestión riesgos, cambio
climático.
Protección de nuestros recursos
naturales: hacia una estrategia
financiera interna
Desde su creación, el MARN ha tenido
limitaciones financieras (cuadro 1). A partir de
2004 ha complementado la asignación de sus
recursos con préstanos internacionales y
donaciones. Es importante fortalecer al MARN
con los recursos financieros necesarios para que
cumpla en forma adecuada su función de
regulador y facilitador en materia de gestión
ambiental, tomando en cuenta que el país enfrenta
prioridades en el área social, tales como, la
educación y salud; y restricciones presupuestarias.
Inicialmente, el desarrollo de una estrategia
financiera que priorice la gestión del recurso
hídrico, supone instaurar un cobro por uso de agua
natural entre los grandes usuarios del país y
esquemas de pago por servicios ambientales hídricos;
realizar modificaciones, ajustes e institucionalizar
una política de tarifas de agua potable que permita
recuperar los costos de eficiencia de los diferentes
proveedores del servicio de agua potable del país
y los costos de protección de las fuentes de agua
(reconocer el origen del agua); focalizar el actual
subsidio al agua potable e implementarlo en donde
no existe. También, supone, como antesala,
contar con las "reglas de juego" necesarias para
iniciar el proceso del mencionado cambio
institucional: una ley general de aguas, ley de agua
potable, creación de un ente rector del sector de
recursos hídricos y una ley de ordenamiento
territorial. Es importante destacar que la Gestión
Integrada de Recurso Hídrico (GIRH) se ha
perdido en El Salvador. Lo anterior permite
ordenar el sector.
Por lo tanto, en el mediano plazo, se debe de
priorizar las diferentes alternativas para generar
los recursos financieros necesarios, sobre la base
de cambios institucionales que incentiven, por
un lado, el uso eficiente, y por otro, la protección
de nuestro recurso natural renovable de mayor
relevancia para el crecimiento económico,
competitividad y calidad de vida de los
salvadoreños.
En este contexto, Fusades ha señalado que el
agua representa el recurso natural renovable más
importante y estratégico del país, ya que -aparte
de ser indispensable para la vida- desempeña dos
funciones cruciales para nuestro desarrollo
económico y social (sección 4.2):
Avanzar hacia una gestión integrada de nuestro
recurso natural renovable más valioso, significa
reconocer que el costo social de no llevar a cabo
acciones dirigidas a promover la eficiencia en el
uso y administración del recurso es
considerablemente mayor, que el de
implementarlas.
• Por un lado, constituye un insumo estratégico
para los sectores residencial, comercial,
industrial, hidroeléctrico, turismo, agrícola,
12
Fusades
Gestión integrada de recursos hídricos
2. El desarrollo y manejo de agua debe estar
basado en un enfoque participativo,
involucrando a usuarios, planificadores y
realizadores de política a todo nivel.
La GIRH es un proceso que promueve el manejo
y desarrollo coordinado del agua, la tierra y los
recursos relacionados, con el fin de maximizar el
bienestar social y económico resultante de manera
equitativa, sin comprometer la sustentabilidad de
los ecosistemas vitales.
3. La mujer desempeña un papel central en la
provisión, el manejo y la protección del agua.
4. El agua posee un valor económico en todos
sus usos competitivos y debiera ser
reconocido como un bien económico.
Este concepto, en contraste con el ”tradicional”
manejo fragmentado de recursos de agua
(enfoque sectorial), en su nivel más fundamental
se preocupa por el manejo de la demanda y
oferta de agua. Por lo tanto, la “integración”
puede ser considerada bajo dos categorías
básicas:
•
•
2.1
El sistema natural, con su importancia crítica
para la calidad y la disponibilidad del recurso,
y
El sistema humano, el cual determina
fundamentalmente el uso del recurso, la
producción de desechos y la contaminación
del recurso, que también debe establecer las
prioridades de desarrollo.
La necesidad de implementar una estrategia
financiera interna vinculada con el recurso hídrico,
queda evidenciada al analizar una de las
principales fallas institucionales asociada con el
uso, desarrollo y gestión del referido recurso: la
actual institucionalidad no ha sido capaz de llevar
acceso universal de servicios de agua potable y
saneamiento a la población -sobre todo la rural.
Buena parte de este problema recae en la débil
gestión financiera de la mayoría de los
proveedores del servicio de agua potable,
asociado con una débil política tarifaria y de
subsidios directos.
Los criterios dominantes de la GIRH son: la
eficiencia económica en el uso del agua, equidad y
la sustentabilidad ecológica y ambiental.
En 1992, se desarrolló en Dublín, Irlanda, la
Conferencia Internacional sobre el Agua y el
Medio Ambiente, en la cual se hizo un
llamamiento para implementar un enfoque
radicalmente nuevo a la evaluación,
aprovechamiento y gestión de los recursos de
agua dulce, mediante un compromiso político y
una participación que abarque desde las altas
esferas del gobierno hasta las comunidades.
Sobre la referida falla institucional, asociada con
los proveedores de agua del país, el Banco
Mundial señala que los sistemas descentralizados
no generan los recursos financieros necesarios
para su expansión y que no poseen una adecuada
política de tarifas. Asimismo, señala que los
sistemas municipales fijan sus propias tarifas y
poseen una extensa gama de niveles de tarifas,
que van desde US$0.06 y US$0.60 por m3.
Indica, además, que en los sistemas de
autoabastecimiento existen cargos por la
extracción de agua de US$0.12 por m3; y que en
los sistemas operados por juntas de agua rurales y
asociaciones de desarrollo comunal, las tarifas de
agua son mucho más altas que las que cobra
ANDA, entre US$4 y US$8 por mes (Banco
Mundial, 2006)19.
A partir de la Conferencia se adopta la
Declaración de Dublín y los principios rectores
para la gestión integrada del agua, llamados los
Principios de Dublín:
1. El agua dulce es un recurso vulnerable y
finito, esencial para mantener la vida, el
desarrollo y el medio ambiente.
Fusades
Agua potable y recursos
financieros
13
Con respecto a la política tarifaria implementada
por ANDA, los últimos tres cambios de tarifa se
dieron en diciembre de 1994, diciembre de 2001
y julio de 200620. De acuerdo con el anexo 2, las
tarifas establecidas por ANDA, desde 1994, han
mantenido la misma metodología básica para la
determinación del monto de la factura de agua
(es decir, la fórmula de cálculo) para usuarios
residenciales, industriales y comercio, entre otros21.
La nueva administración de ANDA (que inició su
gestión a partir de junio de 2006), responsable del
último ajuste de tarifas, impulsó cambios
importantes al establecer nuevos bloques de
consumo, los cuales estuvieron acompañados de
aumentos en la tarifa base (t) a partir de
consumos mayores a 20 m3 por mes, para
usuarios residenciales, y a partir de consumos
mayores a 30 m3, para usuarios industriales
(anexo 2).
En el período referido, han permanecido
inalterados: las tarifas mínimas residenciales
(US$2.29 por mes) y no residenciales (para
industria y comercio) (US$3.76 por mes),
aplicadas hasta un consumo de 10 m3 por mes; el
cargo fijo para todos los usuarios de US$1.15
por mes; la tarifa base (t) por metro cúbico de
US$0.2091, para consumos entre 11 y 30 m3 para
usuarios residenciales, industria y comercio22;
cobro a explotaciones privadas (US$0.0628 por
m3 de agua producida) y la tarifa residencial para
el interior del país (que posee un descuento de
20%). Además, aunque en los Decretos la tarifa
base por m3 incluye el componente de protección
de fuentes, hasta la fecha, su valor ha sido cero
(anexo 2).
Al considerar a una familia de consumo medio
de agua, representativa del AMSS (cuyo consumo,
en promedio, fue de 32 m3 por mes para el
período 1995-2005), la factura pasó, en
promedio, de US$6.00 por mes, entre diciembre
de 1994 y noviembre 2001, a US$8.09 por mes,
entre diciembre de 2001 y junio 2005, y a
US$8.51 por mes, entre julio 2005 a la fecha
(gráfica 2). El cambio tarifario entre 2001 y 2006
representó un incremento de 5.2 % para la
factura residencial media. La factura para
consumos menores de 10 m3 y entre 11 m3 y 20
m3 de agua por mes, se mantuvo igual durante los
tres cambios de tarifa. Así, el efecto directo de los
dos últimos cambios de tarifa, fue la afectación
Gráfica 2
ANDA: impacto de los cambios en la tarifa en la factura
residencial de agua en el AMSS, 1994-2007 1
(US$ por mes)
9
US$ 8.09
8
7
US$ 8.51
Consumo
mayor a
20 m 3
Consumo
entre 11
y 20 m 3
US$ 6.0
6
5
4
3
2
US$ 2.72
US$ 2.72
US$ 2.72
US$ 2.29
US$ 2.29
US$ 2.29
1
Tarifas 1994
0
1994
1995
1996
1997
Tarifas 2001
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Consumo
menor a
10 m 3
Tarifas 2006
2005
2006
2007
1/ Para el consumo menor a 10 m3 se consideró un consumo de 10 m3; para el
consumo entre 11 y 20 m3, un consumo de 15 m3.
Fuente: Elaboración propia.
14
Fusades
de los consumos residenciales mayores a 20 m3
por mes (que representaron, 1996 y 2005, cerca
del 70% de los hogares del AMSS) (gráfica 2).
de consumo, en los tres cambios tarifarios, se
pueden apreciar dos aspectos (gráficas 4 y 5):
a) Con respecto a la factura, el cambio entre
2001 y 2006 refleja el aparecimiento de
nuevos bloques de consumo y que se
afectaron los consumos arriba de los 20 m3
y en especial los consumos arriba de los 40
m3 (gráfica 4).
Asimismo, la factura para consumos menores a
10 m3 para la industria y comercio se
mantuvieron inalterables en los tres cambios de
tarifas. De igual forma, la factura para consumos
entre 11 y 30 m3 para estos importantes usuarios
se mantuvieron relativamente constantes (a
excepción del período entre 1994 y 2001, debido
al aumento de los coeficientes para el cálculo de
las facturas, anexo 2). Tal como lo muestra la
gráfica 3, los dos últimos cambios de tarifa
afectaron solamente los consumos mayores a 30
m3 por mes.
b) Con respecto al precio por metro cúbico, si
bien se afecta a los consumos arriba de los 20
m3 , se castigaron fuertemente los hogares
que consumen arriba de 40 m3. Estos
experimentaron un aumento promedio en el
precio por metro cúbico de 40%. Sin
embargo, estos hogares representan
solamente el 11% de los hogares atendidos
por ANDA. Por lo tanto, el cambio tarifario
de 2006 no generó ningún incentivo para
hacer un uso eficiente del agua en el 89% de
los hogares. Además, la tarifa mínima
aplicada a los consumidores residenciales
entre 0 y 10 m3 generó un incentivo
perverso: los que consumen más pagaban
menos y los que consumen menos pagan más
(gráfica 5).
Así, los aumentos en las tarifas de agua, efectivos
en ciertos grupos de usuarios (residenciales con
consumos arriba de 20 m3, e industria y comercio
con consumos arriba de 30 m3), no le han
permitido al mayor proveedor de agua potable
en el país, ANDA, constituirse en una institución
rentable.
Al analizar los montos de la factura y el precio
por metro cúbico de agua para todos los niveles
Gráfica 3
ANDA: impacto de los cambios en la tarifa en la factura de
agua para industria y comercio, 1994-2007 1 (US$ por mes)
18
US$ 16.90
16
14
US$ 14.32
US$ 12.86
Comercio
US$ 10.30
Industria
8
US$ 7.84
Comercio
Industria
6
US$ 6.38
4
US$ 3.76
Consumo
mayor a
30 m 3
US$ 12.86
12
10
US$ 8.68
US$ 8.68
US$ 7.84
US$ 7.84
US$ 3.76
US$ 3.76
Consumo
entre 11
y 30 m 3
Comercio e Industria
2
Tarifas 1994
Tarifas 2001
Consumo
menor a
10 m 3
Tarifas 2006
0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
1/ Para el consumo menor a 10 m3 se consideró un consumo de 10 m3; para el consumo entre
11 y 30 m3, un consumo de 20 m3; para consumos mayores de 30 m3, un consumo de 35 m3.
Fuente: Elaboración propia.
Fusades
15
Gráfica 4
Factura residencial de agua, según decretos de 1994, 2001 y 2006
1994
2001
2006
$70.00
$60.00
$50.00
$40.00
$30.00
$20.00
$10.00
$‐
Fuente: Gerencia de Macroeconomía del Departamento de Estudios
Económicos y Sociales (DEES), con base en decretos tarifarios.
Gráfica 5
Precio residencial promedio por metro cúbico consumido
1994
2001
2006
$2.50
Aumento
promedio 4.7%
Aumento
promedio 40%
$2.00
88.7 hogares
11.4% hogares
$1.50
51.4% hogares 37.7% hogares
$1.00
$0.50
$‐
Fuente: Gerencia de Macroeconomía del Departamento de Estudios
Económicos y Sociales (DEES), con base en decretos tarifarios.
Por lo tanto, y con base en la información
mostrada anteriormente, los aumentos en las
tarifas de agua efectivos en ciertos grupos de
usuarios , no le han permitido al mayor
proveedor de agua potable en el país, ANDA,
constituirse en una institución rentable.
agua para ANDA. Entre 1994 y 2004, los
ingresos por m3 no han sido mayores que los
costos de producir un m3 de agua potable. Para
2004, el costo por m3 fue de US$0.64, mientras
que los ingresos fueron de US$0.27 por m3
(gráfica 6).
Lo anterior, se puede constatar al comparar los
ingresos promedios por m3, que ANDA percibe
en el AMSS, con el costo promedio por m3 de
Esto se ve reflejado, también, al comparar los
ingresos por facturación anual contra los gastos
anuales de ANDA. Entre 1990 y 2005, los
16
Fusades
ingresos por facturación generados no han
podido superar los gastos. Éstos han
representado, en promedio, el 68.9%, de los
gastos anuales de la institución durante el referido
período (gráfica 7). Ante esta situación, ANDA
debe recurrir a transferencias del sector público
para hacerle frente a sus obligaciones.
Con respecto a la distribución y focalización del
subsidio al agua potable, el Banco Mundial señala
que para 2004, solamente un 22.10% del monto
total del subsidio al agua potable llegó a los
hogares más pobres del país (40% más pobre de
la población total del país - quintiles 1 y 2).
Asimismo, del monto total del subsidio,
solamente el 11.79% y 54.93% de éste, eran
recibidos por las poblaciones más pobres del
AMSS (17.6% más pobre de la población del
AMSS) y áreas rurales del país (64.6% de la
población rural más pobre del país),
respectivamente (cuadro 3) (Banco Mundial,
2006)23. Además, señala que el 64% y el 74.24%
del total de hogares más pobres del país y del
área rural no recibieron dicho subsidio (error de
exclusión), respectivamente; mientras que del total
de hogares de mayores ingresos del país (60%
con mayores ingresos), el 73.88 % recibió el
subsidio (error de inclusión) (cuadro 3).
Gráfica 6
ANDA: ingresos y costos promedios por m3
de agua 1
(US$ por metro cúbico)
Ingreso por m3 (AMSS)
Costo por m3
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
3
1/ Los ingresos por m están referidos al Área Metropolitana
de San Salvador (AMSS).
Fuente: Elaboración propia. Los ingresos fueron calculados
con base en los Boletines Estadísticos de ANDA para los
años referidos. Los costos fueron tomados de la Memoria de
Labores de ANDA, 2004.
La situación descrita, entre otras, no le permite a
los abastecedores de agua potable y saneamiento
del país proveer el servicio con la calidad y
eficiencia requerida, así como fortalecer su
capacidad de endeudamiento, cubrir costos de
operación y mantenimiento, y financiar nuevas
inversiones.
Gráfica 7
ANDA: comparación de ingresos por
facturación y gastos, 1990-2005 1
(Miles de US$)
140,000
120,000
100,000
Gastos
80,000
60,000
40,000
Ingresos
20,000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1/ Los ingresos por facturación se refieren solamente a los
ingresos efectivos para los sectores residencial, autónomas,
gobiernos y municipalidades e incluyen los servicios de
alcantarillado. Los gastos se refieren al gasto real ejecutado de
dirección y administración, servicio de deuda externa e interna,
comercialización, producción y distribución e inversión.
Fuente: Elaboración propia con base en los Boletines
Estadísticos de ANDA. Varios años.
Fusades
Sobre esto, entre 2000 y 2006, en promedio, el
acceso a conexiones domiciliares de agua potable
para el total de hogares fue de 60%. Para 2006,
el 35% de los hogares del país no tuvieron acceso
a agua potable (gráfica 8)24. En promedio y para
el mismo período de referencia, el 76% y 33% de
los hogares urbanos y rurales tuvieron acceso a
conexiones domiciliares de agua potable,
respectivamente. Es importante destacar que
entre 2005 y 2006 las conexiones domiciliares
experimentaron aumentos, pasaron de 60% a
65%, de 75% a 80% y de 34% a 38% para los
hogares totales, urbanos y rurales,
respectivamente (gráfica 8).
Asimismo, entre 2000 y 2006, en promedio, el
acceso a servicios adecuado de saneamiento para
el total de hogares fue de 85%. Para 2006, el
17
Cuadro 3
Impacto distributivo y focalización del subsidio al agua potable, 2004
% del monto total del
subsidio que reciben
los hogares más pobres1
% del total de
hogares más pobres
sin subsidio
% del total de
hogares de mayor ingreso
con subsidio2
22.1
17.39
11.75
14.8
25.69
54.93
63.99
48.75
40.52
51.93
53.12
74.24
73.88
81.48
86.7
84.12
71.95
41.99
Area geográfica
Total país
Total urbano
AMSS
Cabeceras
Otros urbanos
Rural
1/ Los hogares más pobres se refieren a los quintiles 1 y 2 de ingreso (el 40% más pobre de la población
total).
2/ Los hogares de mayor ingreso se refieren a los quintiles 3, 4 y 5 de ingreso (el 60% de la población con
mayores ingresos).
Fuente: Tomado del Banco Mundial (2006).
saneamiento experimentó disminución, pasó de
86% a 84%, de 91% a 90% y de 77% a 73% para
los hogares totales, urbanos y rurales,
respectivamente (gráfica 9).
Gráfica 8
Total hogares: acceso a servicios de agua
potable, 2000-2006 1
(Porcentaje de hogares)
70
La revisión de experiencias internacionales
permiten rescatar lecciones para superar los
problemas presentados anteriormente.
65
63
60
60
57
58
58
60
56
49
42
35
28
Gráfica 9
Total hogares: acceso a servicios de
saneamiento, 2000-2006 1
(Porcentaje de hogares)
21
14
7
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Acceso adecuado
1/ El acceso a agua potable solamente se refiere a las conexiones
domiciliares. Para 2006 se incluye la categoría de “colecta
agua lluvia”, la cual fue incorporada en la categoría de otros.
El acceso amplio incluye además de la conexión domiciliar,
las categorías de “cañería del vecino”, “pila o chorro público”,
“chorro común” y “pozo (privado o común)”.
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM.
100
84
85
86
2000
2001
2002
83
85
86
84
2003
2004
2005
2006
80
60
40
20
0
16% de los hogares del país no tuvieron acceso a
saneamiento (gráfica 9). En promedio y para el
mismo período de referencia, el 89% y 76% de
los hogares urbanos y rurales tuvieron acceso a
conexiones domiciliares de agua potable,
respectivamente. Es importante hacer notar que
entre 2005 y 2006 el acceso adecuado a
1/ El acceso adecuado a saneamiento solamente se refiere a
“inodoro a alcantarillado”, “inodoro a fosa séptica” y “letrina
privada”. Para 2006 se incluye la categoría de “letrina abonera”,
la cual fue incorporada en acceso adecuado. El acceso amplio
incluye el acceso adecuado y las categorías de “inodoro común
a alcantarillado” e “inodoro común a fosa séptica”.
Fuente: Elaboración propia con base en EHPM.
18
Fusades
2.2
ecosistemas de regular y almacenar el agua
lluvia.
Agua natural, pago por servicios
ambientales y recursos
financieros
Establecer un cobro por uso de agua entre los
grandes usuarios del país permitiría generar
recursos financieros importantes para poner en
marcha esquemas de pago por servicios ambientales26.
En este punto, es necesario aclarar que el término
"cobro por uso de agua" está asociado con el uso
de agua natural (sin procesar) por parte de los
grandes usuarios de agua (los subsectores de agua
potable y saneamiento, riego, industria y
comercio, energía, turismo, entre otros); y el
término "tarifas de agua" está vinculado con el
agua procesada (o que tiene algún nivel de
tratamiento para un uso determinado), como es
el caso del servicio de abastecimiento de agua
potable (esquema 2)25.
Estos novedosos instrumentos de mercado, tiene
el potencial de incentivar prácticas de agricultura
sostenible -que a su vez incrementan la
productividad- y actividades de conservación y
protección de áreas naturales, de tal forma que
permiten mantener y/o aumentar el servicio de
regulación y almacenamiento de agua lluvia.
En relación con el cobro por uso de agua natural,
el anteproyecto de Ley General de Aguas27
preparado por el MARN, tenía contemplado, a
través de la Comisión Nacional del Agua (el ente
rector propuesto) el establecimiento de un canon
de cuenca, concebido como una contraprestación
por el uso y aprovechamiento de las aguas
nacionales (Rodríguez y Carranza, 2006)28.
Reconocer el valor del agua natural, significa
reconocer el origen del agua, es decir, el servicio
ambiental (beneficio externo) que ofrecen los
Esquema 2
Cobro por uso de agua y tarifas de agua potable
Ciclo del agua
Evapotranspiración
Agua
subterránea
Agua
superficial
Nivel 1
Cobro por uso de agua: Mecanismo de asignación del agua natural a grandes usuarios
Agua potable
y saneamiento
Proveedor 1
Proveedor 2
Riego
Energía
Industria
Recreación
Proveedor 3
Nivel 2
Tarifas de agua potable
Consumidores
Fuente: Elaboración propia.
Fusades
19
2.2.1
clasificados de diferentes formas; sin embargo,
entre los más destacados se encuentran: la
regulación y almacenamiento de agua lluvia
(mantenimiento del ciclo hidrológico); mitigación
de desastres naturales; conservación de la
biodiversidad; mitigación del calentamiento
global; y la belleza escénica, clave para fomentar
varios tipos de turismo (ecológico, científico,
cultural, aventura, de montaña) (recuadro 2)31.
Pago por servicios ambientales: más
allá del bosque 29
De acuerdo con la Evaluación Ecosistémica del
Milenio, los servicios ambientales son "los
beneficios que las personas obtienen de los
ecosistemas"30. Estos servicios han sido
Recuadro 2
Servicios ambientales: beneficios externos para la sociedad
Desde el marco de la economía ambiental, los servicios ambientales son considerados "beneficios
externos" (externalidades positivas) producidos por actividades productivas agrícolas o ecosistemas
naturales: la agricultura sostenible, plantaciones forestales y bosques, áreas naturales, entre
otros . Para ejemplificar este concepto, supongamos que los agricultores de la parte alta de una
determinada subcuenca hidrográfica del país desarrollan prácticas de conservación de suelo y
agua para producir maíz en asocio con frijol. Al adoptar estas prácticas de agricultura sostenible,
los agricultores están generando, en forma indirecta, una serie de beneficios en la forma de
servicios ambientales (mayor disponibilidad de agua, mitigación de inundaciones, etc.) a los
pobladores de la parte baja de la subcuenca. Sin embargo, cuando venden el maíz y frijol no se
les reconoce los beneficios generados por la provisión de servicios ambientales asociados con su
actividad productiva. Así, se dice que la generación de estos beneficios son considerados "externos"
para los agricultores pero internos para la sociedad (esquema).
Servicios ambientales: beneficios no reconocidos por el mercado
Parte alta de la cuenca
Parte baja de la cuenca
maíz y frijol
Mercado
agrícola
Incremento
en el
bienestar
pago por bienes ($)
Productores de
ladera de maíz y
frijol
(con prácticas de
conservación de suelo
y agua)
Falla de
mercado
Consumidores
no existe reconocimiento monetario
flujo de servicios ambientales (beneficio externos)
Incremento
en el
bienestar
Fuente: Elaboración propia.
20
Fusades
Es importante resaltar que, en las últimas tres
décadas, el desarrollo y la puesta en marcha de
instrumentos de mercado ha estado asociado con
el control y regulación de la contaminación
industrial bajo el principio de "quien contamina
paga", sobre todo en los países desarrollados36.
De forma análoga y como parte de esta
tendencia, a partir de 1990, se comenzó a utilizar
y adaptar los mismos instrumentos económicos
para estimular la provisión de servicios
ambientales claves en países en desarrollo. La idea
detrás de este nuevo planteamiento, es que las
personas que se benefician por la provisión de los
servicios ambientales deberían compensar a
quienes aportan dichos beneficios, aplicando el
principio de "quien se beneficia paga". Estos
instrumentos económicos representan una
segunda generación de herramientas para proveer
servicios ambientales e incentivar el manejo
sostenible de ecosistemas.
En este sentido, los esquemas de pago por
servicios ambientales representan un instrumento
económico (o de mercado) que internaliza (capta)
los beneficios externos (o externalidades
positivas) generadas por dichas actividades. Por lo
tanto, estos esquemas están dirigidos a solucionar
la falla de mercado para los servicios ambientales
y alcanzar una eficiente asignación de dichos
servicios. El objetivo básico detrás de este
instrumento es el cambio de conducta para que,
tanto los productores como los consumidores de
servicios ambientales, tomen en cuenta los
beneficios generados por éstos32.
Siguiendo a la iniciativa "Mercados para
Ecosistemas del Grupo Katoomba" (Ecosystem
Marketplace)33, los mecanismos de mercado (o
herramientas económicas) más utilizados para
fomentar el mantenimiento y/o aumento de
servicios ambientales son: los pagos públicos,
pagos privados directos, mercados "cap and
trade", mercados voluntarios y programas de
certificación (Ecosystem Marketplace, 2007)
(anexo 3)34. En otros países también se han
utilizado esquemas de impuestos y subsidios
directos.
Más allá de la reforestación masiva
A partir de lo expuesto arriba, y relacionado con
la gestión de recursos hídricos, es relevante señalar
que los mecanismos de pago por servicios
hidrológicos deberán estar dirigidos a promover
e incentivar la "cobertura vegetal, usos de suelo y
prácticas de agricultura sostenible" que mejoren y
permitan la regulación e infiltración del agua
lluvia. Debido a las condiciones de pobreza y
tenencia de la tierra en las áreas rurales del país,
esto supone ir más allá de los enfoques
tradicionales de "reforestación masiva" para
proveer el servicio ambiental hidrológico, ya que
no representa una opción viable y compatible con
los medios de vida de los hogares rurales.
También se han desarrollado las llamadas Bancas
de Mitigación o Compensación bajo la idea de que la
restauración del medio ambiente o la reducción
de la contaminación en un lugar, puede
compensar la degradación ambiental o la
contaminación en otro lugar (Ibíd). Ejemplo de
éstos son la banca de mitigación de manglares, de
ríos y de conservación en Estados Unidos.
En El Salvador el Decreto Ejecutivo Nº 50 de
mayo de 2004, sobre el Reglamento Especial
para la Compensación Ambiental desarrolla este
novedoso concepto, pero aún no se ha aplicado
de forma general en el país35.
Este planteamiento evita caer en la trampa de
adoptar una lectura del territorio en donde
solamente se resalta la dimensión biofísica (visión
reducida) y se plantean soluciones simples que no
toman en cuenta las dinámicas socioeconómicas y
prioridades de las familias y productores rurales.
Evita plantear que ante la problemática de las
vastas áreas degradadas y deforestadas del país
Los términos pago por servicios ambientales, pago por
servicios ecosistémicos, mercados ambientales y mercados
ecosistémicos son utilizados para referirse a estas
herramientas económicas utilizadas para
compensar el mantenimiento y provisión de
servicios ambientales (Ecosystem Marketplace,
2007).
Fusades
21
(como en el caso de la parte alta de la cuenca del
río Lempa), la solución vendrá dada por la
siembra de miles de especies forestales, para lo
cual el elemento clave es el financiamiento de
dicha actividad.
generación de servicios hidrológicos, Johnson,
White y Perrot-Maître (2001) proponen una serie
de preguntas claves a la hora de diseñar tales
esquemas, a saber39: ¿cuáles son los servicios
ambientales hidrológicos proveídos?, ¿se pueden
monitorear y medir estos servicios ambientales?,
¿cuáles son los derechos y responsabilidades de
los usuarios y proveedores del servicio?, ¿quiénes
son los usuarios y proveedores del servicio?, ¿cuál
es el valor del servicio ambiental?, ¿están los
beneficiarios dispuestos y en capacidad de pagar
el servicio ambiental?, ¿están los proveedores
dispuestos y en capacidad de suministrar el
servicio ambiental?, y ¿cuáles son los costos de
transacción involucrados? (anexo 4).
En ese sentido, es importante considerar un
abanico amplio de opciones que estén más
acorde con las condiciones, contexto y realidades
del país: agroecosistemas con prácticas en la
conservación de suelo y agua (acequias de
infiltración, barreras vivas, manejo de rastrojos,
cultivos de cobertura, etc.), sistemas
agroforestales, sistemas silvopastoriles,
plantaciones forestales (privadas y manejo
comunitario) y áreas protegidas, entre otros; y la
adopción de un enfoque de paisaje37.
No debe perderse de vista, que cuando se
promueven este tipo de mecanismos, que
fomentan usos de suelo que permitan el
mantenimiento del ciclo del agua, es decir, de
mejorar la capacidad del suelo para regular y
almacenar agua lluvia, no solo se fomenta el
mantenimiento y/o aumento de los servicios
ambientales hidrológicos, sino también toda una
diversidad (o conjunto) de servicios ambientales.
2.2.2
2.2.3
El proyecto Ecoservicios y otras
iniciativas nacionales
A continuación se presenta una descripción
general de la propuesta del proyecto Ecoservicios
del MARN, las principales experiencias e
iniciativas de pago por servicios ambientales que
se han desarrollado, en diferentes niveles en el
país, así como algunos de los programas y
proyectos de mayor envergadura en el mundo.
Implementación de pago por servicios
ambientales
En junio de 2005, el directorio del Banco
Mundial aprobó un préstamo de US$5 millones
(complementarios a una donación, por el mismo
monto, del Fondo Mundial para Medio
Ambiente -GEF- por sus siglas en inglés) para
desarrollar un proyecto que busca establecer un
programa piloto de pago por servicios
ambientales en el país. El proyecto, conocido
como Ecoservicios, fue presentado a la
Asamblea Legislativa, y se esperaba el inicio de su
ejecución para 2007 por parte del MARN
-responsable de su ejecución (anexo 5).
En los últimos años, se ha desarrollado un
extenso e importante cuerpo de literatura, así
como experiencias, programas e iniciativas
nacionales, regionales e internacionales
relacionadas con el tema de pago por servicios
ambientales. Con base en este desarrollo, a
continuación se presenta, en forma general,
algunas de las lecciones, temas claves y procesos
"básicos" para la implementación adecuada de
estos instrumentos de mercado38.
De acuerdo con el Banco Mundial, el proyecto
buscaba desarrollar mecanismos de pago para
estimular cambios en los usos actuales del suelo,
los cuales tienden a proveer niveles bajos de
Con la finalidad de brindar orientaciones
generales para la implementación de pagos por
servicios ambientales para promover la
22
Fusades
servicios ambientales nacionales y globales, y
promover la conservación y uso sostenible de
ecosistemas naturales, incluyendo cuencas críticas
y zonas de amortiguación de áreas naturales
prioritarias del Corredor Biológico
Mesoamericano en El Salvador. Además,
Ecoservicios estaría en coordinación con el
proyecto de Áreas Protegidas y Administración
de Tierras40.
(Ahuachapán), La Palma (Chalatenango) y
Gualabo (Morazán) por el Programa para la
Agricultura Sostenible en Laderas de América
Central (PASOLAC); propuesta del Comité
Ambiental de Chalatenango (CACH) y la
estrategia de PSA de la Mancomunidad La
Montañona, apoyada por el Programa Binacional
de Desarrollo Fronterizo El Salvador-Honduras
de la Unión Europea43.
Asimismo, se esperaba crear, para el primer año,
el Fondo Nacional de Servicios Ambientales
(FONASA) dentro del Fondo Ambiental de El
Salvador (FONAES). Este fondo tendría
representación del MAG, MARN, OPD locales,
asociaciones de agricultores, de agua y del sector
privado. También, se espera que los arreglos
institucionales del proyecto puedan ser replicables
en otras zonas del país.
En la región, se destacan las experiencias de la
cuenca Catskill-Delaware, en el Estado de Nueva
York (Estados Unidos); el Sistema Nacional de
Pagos por Servicios Hidrológicos en México, y el
Sistema Nacional de PSA de Costa Rica44.
Internacionalmente se destacan los siguientes
programas e iniciativas que fomentan estos
novedosos instrumentos45: el programa de
servicios ambientales de la organización Forest
Trends; las iniciativas Katoomba Group y el
Ecosystem Marketplace; la sección de pago por
servicios ambientales de la Oficina del Programa
de Macroeconomía del World Wildlife Fund
(WWF); el proyecto de servicios ambientales y
mercado de servicios ambientales de la
Commonwealth Scientific and Industrial Research
Organisation (CSIRO) en Australia; el programa
RUPES del World Agroforestry Centre en Asia; y
el proyecto de mercado de servicios ambientales
del International Institute for Environment and
Development (IIED).
El proyecto considera dos sitios pilotos iniciales:
a) Lago de Coatepeque - Complejo Los Volcanes
(beneficios nacionales potenciales: recargas de
acuíferos para la zona occidental del país,
hidroelectricidad, y turismo) y b) Jaltepeque Jiquilisco (beneficios: filtración de agua, turismo,
hábitat para camarones, pesca artesanal e
industrial)41.
Además, considera como usos de suelo
potenciales a promover: bosques, sistemas mixtos
(agroforestería, prácticas silvopastoriles, café de
sombra, etc.), y prácticas culturales en agricultura
(barreras vivas, obras de conservación, etc.).
A manera de ejemplo preliminar, el proyecto
estima que los montos de pago necesarios para
inducir a los agricultores a adoptar determinados
usos de suelo son: a) protección de bosques
existentes: US$35-80/ha/año; b) reforestación vía
regeneración natural: US$40-100/ha/año; c)
agroforestería (400 árboles/ha o 3,000 árboles/
finca): US$40-100/ha/año (US$0.10-0.5/árbol/
año); d) reforestación: US$240-260/ha/año42.
2.2.4 Mercados de servicios ambientales
hídricos: la experiencia internacional 46
A continuación se exponen las generalidades de
algunas iniciativas que se están desarrollando, en
otros países, en torno a la implementación de
mercados para la regulación hidrológica (calidad
del agua, recarga de los mantos acuíferos y
control de inundaciones).
En el ámbito nacional se han desarrollado, en
diferentes niveles, un serie de iniciativas sobre
pagos por servicios ambientales -PSA- con un
fuerte énfasis en servicios hidrológicos en las
siguiente áreas: Los Conacastes y La Ceiba
(Ahuachapán) promovidos por CARE; Tacuba
Fusades
Entre las iniciativas de mercado para proveer el
servicio de regulación hidrológica se encuentran: la
Banca de Mitigación de Humedales de Estados
23
Unidos (US Wetland Banking), el Programa de
Mejoras de Ecosistemas de Carolina del Norte
(North Carolina Ecosystem Enhancement
Program), el Pago por Servicios Hidrológicos del
Gobierno de México, el Esquema de Comercio
de Salinidad del Río Hunter (Hunter River Salinity
Trading Scheme), el Esquema de Comercio y
Compensaciones de Contaminantes Hídricos de
Estados Unidos (United States Water Pollutant
Trading and Offset), y el Mercado de Servicios
Hidrológicos de Costa Rica, entre otros. A
continuación se describen algunas de estas
iniciativas.
bancos de mitigación. Los créditos de mitigación
oscilan entre US$5,000 y US$250,000. El ente
regulador es el Cuerpo de Ingenieros de la
Armada de Estados Unidos. Actualmente, por
medio de este mercado de mitigación de
impactos en humedales se han protegido cerca de
9,229 hectáreas a través de la emisión de 47
créditos por un monto de US$289.6 millones
(cuadro 4).
El gobierno de México está financiando el
Programa de Pago por Servicios Hidrológicos
para pagar a los propietarios de bosque por el
mantenimiento y conservación de la cobertura
forestal para obtener beneficios hidrológicos. Los
propietarios de bosques que cumplen con ciertos
requisitos de elegibilidad aplican para participar a
través de un contrato de cinco años con la
Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) para
recibir pagos por la conservación de sus bosques.
El precio pagado a los propietarios del bosque
está basado en el costo de oportunidad del uso
del suelo, asumiendo que la producción de maíz
será la actividad alternativa sobre el suelo. La
La Banca de Mitigación de Humedales involucra
a emprendedores para restaurar estos ecosistemas
degradados o crear nuevos humedales con la
finalidad de agenciarse créditos de humedales 47. Los
desarrolladores de bienes raíces que dañan o
destruyen humedales compran créditos en la
banca para mitigar los impactos que ocasionan
sobre estos ecosistemas48. Actualmente, es el
mercado de servicios ambientales más activo de
Estados Unidos con aproximadamente 500
Cuadro 4
Mercados de servicios de regulación hidrológica
1/
2/
3/
4/
5/
6/
Del 1 de enero de 2000 al 30 de abril de 2005. US$36,357.46/crédito.
22 de marzo de 2005. US$ 41,037.53/crédito.
Del 1 de octubre de 2003 al 1 de octubre de 2004.
Del 7 de abril de 2004 al 10 de diciembre de 2004. US$ 6.31/crédito.
Del 31 de diciembre de 1994 al 25 de marzo de 2005. US$ 2.37 por libra.
Del 28 de octubre de 1998 al 2 de marzo de 2005. US$ 2,981.65 por crédito. Incluye a la Empresa de Servicios Públicos
de Heredia (ESPH), FONAFIFO y acuerdos bilaterales.
7/ Del 31 de diciembre de 1994 al 30 de abril de 2005.
Fuente: Elaboración propia con base en Ecosystem Marketplace (2007).
24
Fusades
calidad de los servicios hidrológicos está basada
en relación entre el tipo de bosque y los
resultados hídricos esperados. El bosque
nebuloso recibe un pago de US$36 por hectárea,
mientras que un bosque templado obtendrá
US$30 por hectárea. Con un volumen transado
de US$23.1 millones en 47 transacciones se han
conservado cerca de 311,028 hectáreas de bosque
(cuadro 4)49.
En El Salvador existe un amplio potencial para la
implementación adecuada de esquemas de pagos
por servicios ambientales si se toman en cuenta
nuestras condiciones y contextos. Esto supone
entender que las áreas rurales del país son
multifuncionales. Estas áreas no solo producen
bienes y servicios agropecuarios, sino también
tienen el potencial de proveer una serie de
servicios ambientales claves para el crecimiento
económico, competitividad y desarrollo humano
del país.
En Costa Rica se han desarrollado esquemas de
pago por servicios ambientales por medio de
asociaciones público-privadas para proteger y
restaurar tierras forestales. Las compañías
privadas y empresas públicas actúan como
compradores de los servicios. Los vendedores
son propietarios de bosque quienes reciben una
compensación completa por el conjunto de
servicios ambientales proveídos (agua, carbón,
biodiversidad y belleza escénica). Los recursos
son manejados por el Fondo Nacional de
Financiamiento Forestal (FONAFIFO). En la
mayoría de los casos, los usuarios privados de
agua han contribuido con el 25% de los fondos
destinados al pago de servicios, el resto proviene
del FONAFIFO. Este mercado ha protegido
y conservado cerca de 20,625 hectáreas
(cuadro 4)50.
Entre éstos destacan los servicios hidrológicos, los
cuales permiten regular y capturar el agua lluvia
que recibe el país todos los años. Mantener la
oferta natural de agua del país es determinante
para la producción de energía eléctrica,
abastecimiento de agua potable y agua para riego,
turismo, entre otros. Aquí desempeñan un papel
estratégico los ecosistemas agrícolas -y sus
productores- y los ecosistemas naturales -y sus
administradores- ubicados en la parte alta de la
cuenca de río Lempa (región del Trifinio), así
como los que se encuentran en su parte media
(Santa Ana y Chalatenango) y el café bajo sombra
a lo largo de la cordillera volcánica central. Para el
sector privado, industrias, comercio, sector
construcción y la Comisión Ejecutiva
Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL) y otros, se
abre una interesante oportunidad para el
desarrollo de mercados voluntarios de servicios
hidrológicos.
Entre diciembre de 1994 y abril de 2005, los
mercados de servicios de regulación hidrológica,
señalados anteriormente, han logrado proteger o
restaurar cerca de 350,513 hectáreas de tierra con
un volumen transado de US$373.6 millones
(cuadro 4).
2.2.5
Es importante analizar a fondo las experiencias
descritas aquí y otras, con la finalidad de obtener
lecciones e identificar desafíos que permitan
ilustrar el camino adecuado para implementar y
aprovechar el potencial que los mercados de
servicios ambientales ofrecen. Contar con la
legislación adecuada para poner en marcha estos
esquemas de protección es importante. Por lo
tanto, es crucial contar con una la Ley General de
Aguas y con los Reglamentos de los Programas
de Incentivos y Desincentivos Ambientales (Art.
32) de la Ley del Medio Ambiente de 1998.
Mercados de servicios ambientales:
oportunidades para el país
La descripción general de los mercados de
servicios ambientales para agua, puesta en marcha
en otros países, permite visualizar los logros que
estos novedosos esquemas están brindando en la
protección y conservación de importantes
ecosistemas y los servicios que proveen.
Fusades
En este sentido, también es importante integrar y
conocer los esfuerzos que actores nacionales y la
cooperación internacional están desarrollando en
esta área:
25
•
•
•
•
•
•
•
Comisión Transitoria de la Mesa Permanente
de Pago por Servicios Ambientales, apoyada
por el Ministerio de Agricultura y Ganadería
(MAG) y la Agencia Suiza para el Desarrollo
y Cooperación (COSUDE).
Reglamento Especial de Compensación
Ambiental del MARN
La experiencia adquirida por la generadora
de energía eléctrica LaGeo y la compañía que
opera el relleno sanitario de Nejapa MIDES
(Manejo Integral de Desechos Sólidos)
vinculada con el Protocolo de Kioto
Programa de certificación de SalvaNATURA
El proyecto "Mejoramiento del manejo y
conservación de cuencas críticas" de la
Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional (USAID por sus
siglas en inglés)
Programa Ambiental de El Salvador (PAES),
finalizado en 2006
El recién anunciado Fondo de Servicios
Ambientales (Conserva) del Banco
Multisectorial de Inversiones (BMI) para
vender créditos de captura de carbono, entre
otros.
2.2.6
financiera interna, le permitiría al país generar
importantes recursos para:
a) la conservación y protección de áreas hídricas
estratégicas del país: cuencas de la región del
Trifinio, parte media de la cuenca del río
Lempa, y las áreas de café bajo sombra
vinculados con las aéreas de recarga
b) el mantenimiento y regulación del ciclo
hidrológico en el norte del país, clave para
preservar el caudal de agua necesario para la
generación de hidroelectricidad (energía
renovable)
c) el fortalecimiento de los diversos
proveedores de agua potable del país
(ANDA, juntas rurales de agua, alcaldías,
sistemas descentralizados y autoabastecidos)
d) la implementación de un programa nacional
de pago/mercado de servicios ambientales
hidrológicos en las áreas hídricas estratégicas
antes señaladas
e) el fortalecimiento de los medios de vida y
promoción de prácticas de agricultura
sostenible de los pequeños productores y
comunidades rurales de la zona norte del país
f) disminuir la degradación de suelos (erosión) y
los impactos asociados con inundaciones en
la parte baja de la cuenca del río Lempa
g) la promoción de una cobertura vegetal
adecuada al contexto y condiciones del país,
que tome en cuenta las condiciones de
pobreza rural, estructura de tenencia de la
tierra y las estrategias de medios de vida
h) ofrecer créditos de reducción de emisiones
de carbono bajo la iniciativa de Reducción de
Emisiones por Deforestación y Degradación
(REDD) dentro de la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
y los mercados de carbono voluntarios
(mitigación)
i) contribuir con una estrategia de adaptación al
cambio climático (gestión de riesgos).
(Esquema 3).
Estrategia financiera interna y agua:
beneficios
La solución a los problemas que enfrentan los
proveedores de agua potable y el reconocimiento
del valor del agua natural, debe constituir un tema
estratégico en la agenda nacional de desarrollo,
sobre la base de un enfoque participativo y
fomento del diálogo, y asegurar el acceso a agua
potable a comunidades y sectores en desventaja, a
la vez que se promueva la cultura del pago por
agua a sectores con capacidad efectiva de hacerlo.
Enfocarse y priorizar esfuerzos hacia el recurso
hídrico para el desarrollo de una estrategia
26
Fusades
Esquema 3
Primer nivel: gestión integrada de recursos hídricos y cambio climático
en El Salvador
GIRH
Oferta
Cambio climático
Cobertura vegetal
Demanda
Protección y conservación de la disponibilidad
natural del agua
Absorción de gases de efecto invernadero
(mitigación)
Mantener el ciclo del agua
(Áreas hídricas estratégicas del país)
Caudal natural para generación de
hidroelectricidad
(energías renovables)
Mitigación de desastres naturales
(inundaciones en las partes bajas de la cuencas)
Estrategia de financiamiento interna
(cobro por uso de agua natural, PSA, tarifas y
subsidios directos al agua potable)
Tecnología, innovación en el manejo de
cuencas hidrográficas
Promover uso de suelo adecuado:
Manejo de cuencas, agricultura sostenible, ANP
Innovación y desarrollos de tecnologías:
permitan aumentar la productividad
Seguridad alimentaria
Fuente: Elaboración propia.
2.3
Otras estrategias financieras
•
•
•
A mediano plazo, enfocarse en el desarrollo de
una estrategia financiera basada en la gestión del
recurso, no significa que en otras áreas de la
gestión ambiental no existan necesidades
financieras urgentes que enfrentar, ni obviar la
articulación de una estrategia con la cooperación
internacional. El planteamiento propuesto se
enmarca en la necesidad de priorizar y de
vincularlo con el recurso natural más estratégico
para nuestro desarrollo socioeconómico.
•
•
Por lo tanto, el país requiere fortalecer esfuerzos
para:
Fusades
27
promover inversiones en energías renovables
y la capacidad instalada en el mediano y largo
plazo;
financiar el SANP;
recursos financieros para fortalecer la
capacidad y presupuestaria de acuerdo con
las funciones del MARN;
implementar instrumentos económicos para
la disminución de la contaminación hídrica
(con la finalidad de estimular la innovación
tecnológica y la adopción de procesos de
producción más limpia en el sector
industrial); y
fortalecer las acciones nacionales en la región
del Trifinio.
3.
mitigación de desastres naturales y promoción de
innovación y tecnología en agricultura sostenible y
conservación de áreas naturales protegidas.
(Esquema 3).
Agua y cambio climático: un
vínculo estratégico para el país
Por otro lado, se encuentra el nivel internacional.
Es importante que el país se prepare para
aprovechar las oportunidades y para enfrentar los
desafíos que la actual arquitectura internacional
está desarrollando para mitigar el cambio
climático. (Esquema 4).
Esta sección tiene como objetivo presentar, en
forma introductoria, el problema de cambio
climático y sus impactos, y la respuesta
internacional que se ha desarrollado para
enfrentar este problema mundial. Además, para el
caso salvadoreño se expone, en forma general, el
vínculo directo que tiene la economía del cambio
climático con la gestión del recurso hídrico.
Un vínculo nacional estratégico
La estrategia de cambio climático en el país debe
ser desarrollada en dos niveles: nacional e
internacional. El nivel nacional supone que el
desarrollo de una estrategia de mitigación y
adaptación es dependiente del desarrollo de
GIRH. Ésta, aparte de promover la protección
de nuestra oferta y el uso eficiente, promoverá un
uso de suelo que tiene conexiones importantes
con absorción de gases de efecto invernadero
(GEI), generación de hidroelectricidad,
Sobre esto último, es importante destacar que
priorizar una estrategia financiera interna que
descanse en la gestión del agua, promueve no
solamente cambios institucionales (cultura del pago
del agua) en el uso eficiente (demanda) y
protección del recurso (disponibilidad natural)
-expresados en la instauración del cobro por uso
de agua natural, pago por servicios hidrológicos,
Esquema 4
Segundo nivel: desarrollo multilateral, Naciones Unidas y mercados voluntarios
¿Cuál es nuestra posición,
participación y vínculos
con la región?
COP 14 Copenhagen
Período de negociaciones Post‐Kioto
Post‐Kioto, Japón, EE UU, UE, Mercados voluntarios
2008 2009
2012
Primer período compromiso
Protocolo de Kioto: MDL
¿Nos preparamos para aprovechar
las oportunidades y enfrentar los
desafíos de la arquitectura mundial
para el cambio climático?
¿Qué estamos haciendo?
Todavía tenemos la oportunidad
para acceder al mercado 2008‐2012 y
prepararnos para después de 2012
Fuente: Elaboración propia.
28
Fusades
La respuesta internacional al cambio
climático
política adecuada de tarifas de agua y subsidios
focalizados- sino también, la promoción de
cambios en el uso de suelo que propicie una
cobertura vegetal acorde con nuestras
condiciones y contextos. Esto último, tiene
importantes implicaciones en la captura de gases
de efecto invernadero (mitigación), generación de
hidroelectricidad (energías renovables), mitigación
de desastres naturales -inundaciones (adaptación),
innovación en agricultura (tecnología), temas
claves del cambio climático. Ver esquema 3.
En 1997, más de 160 naciones se reunieron en
Kioto (Japón) para negociar límites a la emisión
de gases de efecto invernadero en países
desarrollados de acuerdo con la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático celebrada en 1992. El resultado fue el
Protocolo de Kioto que establecía que los países
industrializados y las economías en transición
(países del Anexo 1) acordaron reducir sus
emisiones durante el primer período de
compromisos (2008-2012) en 5% relativo a las
emisiones de emitidas en 1990 (línea base). Las
metas nacionales se encontraban entre 8% para la
Unión Europea, 7% Estados Unidos, 6% para
Japón y Canadá, entre otros. Los gases de efecto
invernadero sujetos del protocolo son: dióxido
de carbono, metano, óxido nitroso e
hidrofluorocarbonos, entre otros. El protocolo
entró en vigor el 16 de febrero de 2005. Sin
embargo, solo 142 países han ratificado dicho
protocolo, estos incluyen países desarrollados a
excepción de Estados Unidos y Mónaco. El
protocolo representa el mayor y más influyente
mercado de carbono en el ámbito mundial y
permite la implementación de proyectos de
reforestación y aforestación para la absorción de
gases de efecto invernadero.
Cambio climático
El efecto invernadero es un fenómeno natural que
permite el desarrollo de la vida. El planeta está
cubierto por una capa de gases (atmósfera) que
permiten la entrada de algunos rayos solares que
calientan la Tierra. Al calentarse, la Tierra emite
también calor hacia el espacio. Sin embargo, los
gases de efecto invernadero (dióxido de carbono CO2,
metano CH4, óxido nitroso N2O y otros) no
permiten que todo el calor escape hacia el espacio
y lo devuelven a la superficie. Este mecanismo
deja que el planeta tenga una temperatura
adecuada para el desarrollo de la vida, tal como
la conocemos.
El calentamiento global es el aumento gradual y
progresivo de la temperatura promedio de la
superficie de la Tierra, causado, en parte, por el
incremento de las concentraciones de gases de
efecto invernadero en la atmósfera; en particular,
por la combustión de cantidades cada vez
mayores de petróleo, gasolina y carbón, la tala de
bosques y algunos métodos de explotación
agrícola. En el ámbito mundial se han
desarrollado iniciativas, tanto para reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero como
para absorberlas. La reducción está asociada con el
desarrollo de estrategias energéticas que no
dependan de combustible fósiles y la absorción con
el desarrollo de coberturas vegetales adecuada
para atrapar los referidos gases (sumideros de
carbono -carbon sinks)51.
Fusades
Los países pueden alcanzar sus metas por medio:
de la reducción de sus emisiones en sus propios
países; implementando proyectos de reducción en
otros países; o comerciando créditos entre países
que han cumplido sus obligaciones y pueden
vender sus excesos de créditos y a países que les
resulta cumplir sus metas.
El protocolo establece dos mecanismos flexibles
para reducir emisiones: el Mecanismo de
Desarrollo Limpio (MDL), bajo el cual los países
del Anexo 1 puede agenciarse créditos de
emisiones (llamados Certificados de Reducción
de Emisiones) a través de proyectos en países en
desarrollo después de 2000; y la Implementación
Conjunta, el cual permite el desarrollo de
29
Gráfica 10
Esquema de comercio de emisiones de la
Unión Europea: precio medio semanal,
julio 2006-julio 2007
(€/tonelada de CO2)
proyecto de reducción entre dos países del
Anexo 1. Los proyectos de absorción (conocidos
como "sumideros de carbono"), los cuales se
encuentran bajo el componente de Uso de Suelo,
Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura (Land
Use, Land Use Change and Forestry - LULUCF)
dentro del protocolo, son elegibles para generar
créditos bajo el MDL o la Implementación
Conjunta. Estos proyectos están limitados a la
reforestación y aforestación en tierras que no
estaban reforestadas en 199052.
24
22
20
18
16
14
12
10
Mercados para la captura de carbono (CO2 )
Fuente: Elaboración propia con base en Ecosystem
Marketplace (2007)
Uno de los mercados de servicios ambientales
con mayores avances a escala mundial son los
mercados de captura de CO2. Entre estos
tenemos: el Mecanismo de Desarrollo Limpio
(MDL) y el Mecanismo de Implementación
Conjunta establecidos por el Protocolo de Kioto;
el Esquema de Comercio de Emisiones de la
Unión Europea (EU ETS por sus siglas en
inglés); los mercados fuera de Kioto: la Bolsa del
Clima de Chicago (Chicago Climate Exchange
CCX) (mercado voluntario), el Esquema de
Reducción de Gases de Efecto Invernadero de
Nueva Gales del Sur (Australia) y del Estado de
Oregon en Estados Unidos (estos dos últimos
regulatorios).
Los mercados fuera de Kioto comprenden
diferentes mercados de carbono, los cuales
incluyen mercados regulatorios (como los del
Estado de Oregon en Estados Unidos y del
Estado de Nueva Gales del Sur, en Australia) y
voluntarios (como la Bolsa del Clima de Chicago,
Estados Unidos).
Debido a que Estados Unidos y Australia no
ratificaron el Protocolo de Kioto y a la ausencia
de legislación nacional sobre la reducción de gases
de efecto invernadero, han surgido esquemas
regulatorios para la reducción de gases en el
ámbito estatal. Los dos mercados sobresalientes
son el esquema de Reducción de Gases de Efecto
Invernadero del Estado de Nueva Gales del Sur
y el Oregon CO2 Standard. En el último año, el
precio de la tonelada de carbono para el
Esquema de Reducción de Gases en Australia
pasó de A$13.33/tCO2, en julio de 2006 a
A$10.70 en julio de 2007.
Otro mercado de mucha importancia es el
Esquema de Comercio de Emisiones de la Unión
Europea (UE ETS por sus siglas en inglés). Este
representa el esquema regulatorio de intercambio de
carbono más grande del mundo. Representa
también, el primer esquema de este tipo en
operar de forma multinacional. Desde el 1 de
enero de 2005, el esquema ha impuesto límites en
las emisiones de CO2 a aproximadamente 4,500
empresas alrededor de los 25 países de la Unión
Europea53. En el último año, los precios de la
tonelada de carbono bajo el Esquema de
Comercio de Emisiones de la Unión Europea
pasaron de € 16.35/tCO2, a inicios de julio de
2006, a € 21.80/tCO2, a principios de julio de
2007 (gráfica 10).
La Bolsa del Clima de Chicago es un programa
piloto con 24 miembros que han realizado un
compromiso voluntario para reducir sus gases de
efecto invernadero en 2006 en un 4% por debajo
de sus niveles de emisiones promedios para el
período 1998-2001. En diciembre de 2003 el
30
Fusades
precio de la tonelada fue de US$0.98. En julio de
2007 era de US$3.5 la tonelada de CO2 (un
aumento de 257%) (gráfica 11). Los miembros
de este mercado son: Rolls-Royce, Ford Motor
Company, Dow Corning, DuPont, Bayer
Corporation, Interface, American Electric Power,
Green Mountain Power, Manitoba Hydro,
TECO Energy, Motorola, Waste Management,
Premium Standard Farms, International Paper,
Mead Westvaco, Stora Enso North America,
Temple-Inland, IBM, Ciudad de Chicago, Baxter
Healthcare Corporation, la Universidad de Tufts,
Universidad de Iowa, Universidad de Oklahoma,
ST Microelectronics, Roanoke Electric Steel y
Amtrak54.
Entre el 11 de enero de 1995 y el 2 de marzo de
2006, estos mercados de carbono han reducido
45 millones de toneladas de carbono por medio
de la protección de 886,363 hectáreas (cuadro 5).
Gráfica 11
Chicago Climate Exchange: precio diario, diciembre 2003-julio 2007
(US$/tonelada CO2)
6
5
Mercados
Mercados fuera de Kioto
Total
Mercados
Chicago Climate Exchange
Fuente:
Elaboración
propia
con
base
en
Ecosystem
Marketplace (2007) y Chicago Climate
Protocolo
(CCX), New South
Aspectos
4
2
Volumen del mercado (US$)
3
Transacciones
2
Total tCO2e reducidas
3
Exchange (2007).
de Kioto
Wales, Oregon
7,630,000
84,714,370
24
14
13,077,132
31,978,062
Cuadro 5
136,862
Mercados
de captura de 749,501
carbono
Tierra protegida/restaurada
1
92,344,370
38
45,055,194
886,363
1
hectáreas
0
1/ No incluye el Esquema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (UE ETS por sus siglas en inglés).
2/ Del 1 de septiembre de 2003 al 2 de marzo de 2006.
3/ Del 1 de enero de 2002 al 1 de agosto de 2005.
Fuente: Elaboración propia con base en Ecosystem Marketplace (2007).
Fusades
31
Esta sección nos permite ver la importancia
internacional que ha recobrado este tema en los
últimos años. También sugiere la importancia,
resultados y potencialidad que tiene la aplicación
de instrumentos de mercado para enfrentar el
problema del cambio climático y las dificultades y
avances que se ha tenido para desarrollar una
arquitectura mundial para hacerle frente al
referido problema.
De acuerdo con Field (1995), "las decisiones de
política requieren de información y, aunque la
disponibilidad de información apropiada no
significa en forma automática que las decisiones
sean buenas, su no disponibilidad casi siempre
contribuirá a tomar decisiones erróneas".
Además, la información contenida en los
indicadores ambientales, los cuales muestran la
tendencia y estado actual de nuestros recursos
naturales y medio ambiente, permite evaluar los
avances y retrocesos de la gestión e
institucionalidad ambiental del país55.
El país debe fortalecer capacidad institucional y
estrategia para -en el contexto de la Conferencia
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático, las negociaciones de 2008 y 2009 para
conformar un esquema post Kioto y mercados
voluntarios- para aprovechar las oportunidades e
identificar los desafíos en las áreas de mitigación,
adaptación, transferencia de tecnología y recursos
para su financiamiento (ver nuevamente el
esquema 4).
Según la información ambiental mostrada por
Fusades y Cedes (1997), Fusades y Cedes (2007a
y b), y otros informes y estudios, El Salvador
todavía enfrenta grandes y urgentes desafíos
asociados con la conservación y protección de
nuestros recursos naturales. A pesar de los
considerables desarrollos y avances de la
institucionalidad, asociada con la gestión
ambiental pública y privada (como se mostrará
en la siguiente sección), la información ambiental
disponible pone de manifiesto el delicado
estado en que se encuentran nuestros recursos
hídricos, aire, suelos y cobertura vegetal, recursos
energéticos, biodiversidad, recursos marinos y
costeros, y la situación de desechos sólidos y
peligrosos, y vulnerabilidad de nuestro territorio.
Para El Salvador, el desarrollo de una gestión
integrada de nuestros recursos hídricos está
estrechamente vinculado, y representa un gran
potencial para enfrentar el problema del cambio
climático y constituirnos en actores permanentes y
con liderazgo en las negociaciones internacionales
sobre este tema de trascendencia mundial.
4.
Esta sección tiene por finalidad mostrar la
situación actual y tendencia de nuestros recursos
naturales, así como mostrar los avances en la
generación de información ambiental
(indispensable para la priorización y adecuada
toma de decisiones), y la necesidad que existe de
fortalecer nuestro sistema de información
ambiental en determinadas áreas estratégicas.
Información ambiental: punto de
partida de la política pública
La política ambiental tienen como objetivos:
proteger y conservar nuestros recursos naturales
al menor costo social posible, contribuir a la
competitividad y crecimiento económico y
mejorar la calidad de vida de los salvadoreños.
4.1
En este contexto, y sobre este punto de partida
inicial, la generación de información ambiental
busca, por un lado, apoyar la toma de decisiones
de política pública ambiental y, por otro, evaluar
los avances de la gestión ambiental.
De acuerdo con la Ley del Medio Ambiente
(1998), el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (MARN) y las instituciones
del Sistema Nacional de Gestión del Medio
32
Sistema de información
ambiental
Fusades
Ambiente (SINAMA), deberán recopilar,
actualizar y publicar la información que les
corresponda manejar (Art. 30)56. Además, le
corresponde al MARN elaborar cada dos años, el
Informe Nacional del Estado del Medio
Ambiente (Art. 31). Desde su creación, en 1997,
el MARN publicó en 2002, el primer informe
sobre el estado del medio ambiente, en el marco
del proyecto GEO (Global Environmental
Outlook) del Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA). En 2003,
publicó en su sitio web "Medio Ambiente en
Cifras - El Salvador 2003". A principios de julio
de 2008, elaboró el Informe del Estado del
Medio Ambiente en El Salvador, GEO El
Salvador, 2003-2006. Queda pendiente el
informe para 2008 y el siguiente para 2010.
•
•
Actualmente, el MARN cuenta con la Gerencia
de Tecnologías Informáticas, responsable del
Sistema de Información Ambiental (SIA)57, y con
el Centro de Información y Documentación
(CIDOC)58. Además, pone a disposición, en su
sitio web, mapas interactivos e información sobre
la gestión ambiental nacional.
•
Un valioso esfuerzo nacional, en materia de
generación y acceso a información actualizada,
fue la creación del Servicio Nacional de Estudios
Territoriales (SNET) en 200159. El SNET genera
valiosa información, a través de un sistema de
tecnologías de información y redes de monitoreo,
sobre Meteorología, Hidrología, Geología
(Vulcanología y Sismología), Oceanografía y
Gestión del Riesgo60. Además, cuenta con
Sistema de Referencia Territorial, Servicios de
Mapas Dinámicos Web, y una Galería de Mapas
en línea.
Otra fuente de información valiosa sobre acceso
a agua potable, saneamiento y combustibles
utilizados para cocinar (gas, leña) es la Encuesta
de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM),
realizada en forma anual por la Dirección
General de Estadística y Censos (DIGESTYC),
del Ministerio de Economía, y el VI Censo de
Población, efectuado en 2007.
ANDA ha creado, con apoyo de la Cooperación
Suiza, el mapa hidrogeológico del país.
SNET cuenta, en el tema de agua, con el Sistema
de Información Hidrogeológico (red
hidrométrica), Sistema de Balance Hídrico y el
Sistema de información sobre calidad del agua.
Sin embargo, es importante destacar 4 desafíos
que SNET debe superar:
•
Vinculado con el tema de información,
concientización y educación ambiental, en 2006, el
MARN y el Ministerio de Educación lanzaron la
Política Nacional de Educación Ambiental, que en
sus lineamientos incluye la incorporación de este
tema en las propuestas curriculares de las
diferentes carreras y estudios de especialización de
educación superior y además impulsó la
investigación científica en la misma61.
Es importante fortalecer y proteger la
infraestructura de los sistemas de
información sobre agua, ya que estos
enfrentan problemas por saqueos y falta de
Fusades
mantenimiento. Esto es clave de cara a la
gestión de riesgos, sistemas de alerta
temprana y coordinación son el Sistema
Nacional de Protección Civil.
SNET no puede compartir información
cruda (bases de datos, información medible)
debido al Acuerdo No. 863 (del 9 de agosto
de 2002) que le obliga a vender este tipo de
información estratégica por cuestiones de
presupuesto y generación de ingresos.
Es importante no perder de vista que la
función de SNET es la generación de
información. Esta debe ser reconocida por
los SIA. Mucha de la información del país
dada a conocer por NASA (National
Aeronautics and Space Administration),
USGS (United States Geological Survey) y la
NOAA (National Oceanographic and
Atmospheric Administration) es originada
por las estaciones telemétricas de SNET que
registran información en tiempo real y que
son enviadas a satélites.
Además, los centros de información deben
ser autónomos. SNET pasó a formar una
Dirección más del MARN. Esto le ha diluido
mucho su trabajo y limitación en la
publicación publica de sus informes
científicos.
33
También es importante reconocer esfuerzos en
materia de generación de información por parte
de la Cooperación Internacional y las iniciativas
regionales. Por ejemplo, el PNUD, con apoyo de
la Cooperación Danesa, diseñaron el Sistema de
Información del Recurso Hídrico, el cual se
realizó un diagnostico de los sistemas de
información (hardware y software) de ANDA,
MARN y SNET y las capacidades de capital
humano. Quedo pendiente el financiamiento para
alimentar este sistema con información y, además,
enfrentó problemas relacionados con el
intercambio de información por parte de
instituciones claves.
4.2
Por otro lado, no hay que perder de vista la
vinculación del SIA con otra plataformas de
información regional, como las desarrollada por
SICA (Sistema de Integración Centroamericana),
a través de Programa Regional de Reducción de
la Vulnerabilidad y Degradación Ambiental
(PREVDA), Comisión Regional de Recursos
Hídricos (CRRH), el Centro de Coordinación
para la Prevención de Desastres Naturales en
Centroamérica (CEPREDENAC), entre otros.
SICA espera tener listo para diciembre de 2008 el
Sistema Regional de Indicadores Estadísticos para
Centroamérica, el cual espera generar
información de 8 países en las áreas de
económicas, social, ambiental y cultural.
Agua 63
Estado de nuestros recursos
naturales: una breve
caracterización62
Sobre la base de la información disponible, a
continuación se presenta una breve reseña de la
tendencia y estado actual -resaltando la principal
causa del problema- del medio ambiente y
recursos naturales, de tal forma que permita
priorizar esfuerzos en cada área de gestión.
El agua -crucial para todas las formas de vidarepresenta el recurso natural renovable más
estratégico para nuestro crecimiento económico
(vía el fortalecimiento de la competitividad
empresarial) y calidad de vida64. Además, por su
ubicación geográfica y condiciones climáticas, el
país cuenta con una disponibilidad natural de
agua adecuada para satisfacer las demandas que
los diferentes sectores le imponen. La
precipitación anual promedio del país es de 1,781
mm, esto representa cerca de 56,052 millones de
m3 de agua lluvia que recibe el territorio
salvadoreño todos los años. Sobre lo anterior, es
importante destacar, que la parte alta de la cuenca
del río Lempa -la principal zona recolectora de
agua lluvia- le aporta cada año al territorio
salvadoreño 2,273.5 millones de m3 de agua
(24.2% provienen del territorio salvadoreño),
vitales para la generación nacional de
hidroelectricidad, provisión de agua potable para
el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS) y
distritos de riego.
El SIA es de relevancia para el país, sin embargo,
hace falta información actualizada en muchas
áreas y también existe mucha información
generada por parte de diversos actores, que a
veces se contradice, el caso del uso del uso en el
país es una muestra de esta falla. Además, es
importante sistematizar y actualiza la información
contenida en el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental, sobre ANP y manglares,
entre otros.
De acuerdo con la Comisión Trinacional del Plan
Trifinio (CTPT), la región del Trifinio es una
fábrica de agua en momentos de crisis mundial.
34
Fusades
Sin embargo, a pesar de la importación
estratégica que el recurso tiene para nuestro
desarrollo socioeconómico y de la considerable
oferta hídrica que posee el país, en los últimos
treinta años el territorio nacional ha venido
experimentado una crisis severa, asociada con la
disponibilidad de este recurso. Dicha crisis tiene
expresiones en varias dimensiones (Dimas, 2006):
de los proveedores del servicio (este aspecto será
tratado en la sección 2).
Aire
El problema de la calidad del aire en el país está
asociado con la contaminación del aire en áreas
urbanas. Una de las principales causas de este
problema es el rápido crecimiento del parque
vehicular, sobre todo de vehículos que
sobrepasan los 20 años de circulación.
- la escasez física del recurso, debido a la
disminución de la capacidad del territorio para
infiltrar agua. Esta pérdida de capacidad está
asociada con la alteración del ciclo hidrológico
(dimensión cuantitativa);
- la disminución de la calidad del agua, debido a
procesos urbanos y rurales de contaminación
de aguas superficiales y subterráneas (dimensión
cualitativa);
- y un uso y desarrollo ineficiente y a una débil
administración del recurso (dimensión
institucional).
El parque vehicular del país (excluyendo los
autobuses) pasó de 559, 286 unidades, en 2001, a
612,512 unidades en 2005; durante este período,
la tasa de crecimiento anual fue de 2.3%.
Asimismo, la flota de autobuses pasó de 9,331 a
10,826 para el mismo período de referencia. Esto
representó un ritmo de crecimiento anual de
3.8%, mayor que el resto del parque automotriz
del país (gráfica 12).
La situación anteriormente descrita, nos hace caer
en la paradoja de la "escasez en medio de la
abundancia". De ahí la necesidad de progresar
hacia una gestión "integral" del agua, novedosa y
propia, y sobre un enfoque participativo.
Gráfica 12
Crecimiento del parque vehicular, 2001-2005
(Número de unidades)
Con respecto al severo problema de
contaminación de aguas superficiales, el SNET
señala que: a) solamente el 20% de las aguas
superficiales pueden ser utilizadas para potabilizar
por métodos convencionales; b) de los 114 sitios
evaluados solamente el 24% es recomendable
para riego; c) no existen en el país aguas con
calidad "excelente". Un poco más del 50% de los
sitios evaluados presentan un calidad "regular"
(existe limitación para el desarrollo de la vida
acuática); 17% de las agua superficiales son
"buenas", y en el 32% no es posible el desarrollo
de la vida acuática; y d) solamente en el 14% de
los ríos del país se pueden desarrollar actividades
recreativas sin riesgo para la salud humana por su
contacto (SNET, 2007).
Automóviles
11,000
610,000
600,000
10,500
590,000
580,000
10,000
570,000
560,000
9,500
550,000
540,000
9,000
530,000
520,000
510,000
8,500
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: Fusades y Cedes (2007c) con base en el Viceministerio
de Transporte.
Una de las principales fallas institucionales asociadas
con la gestión del agua, radica en el déficit en el
acceso a agua potable y saneamiento, originado,
en buena parte, por una débil gestión financiera
Fusades
Buses (eje derecho)
620,000
El aire se contamina por la expulsión o emisión
de gases provenientes, en su mayoría, de este
parque vehicular (las estimaciones muestran que el
50% de las emisiones son causadas por vehículos
35
Gráfica 14
Generación de desechos sólidos,
1998, 2000 y 2006
que tienen más de 20 años de existencia). Esto se
ve reflejado, por ejemplo, en los indicadores de
partículas menores a 10 micras (PM10) reportados
por las estaciones de monitoreo ubicadas en la
urbanización Santa Elena, en la zona del Hospital
de Maternidad y Soyapango65. La gráfica 13
muestra que, durante 1996-2006, los niveles de
PM10, en la mayoría de estaciones, superaron la
norma establecida (50µ/m3) por la Organización
Mundial de la Salud (OMS) y la Agencia de
Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA,
por sus siglas en inglés) (gráfica 13).
1400
1,301
∆ 28.3%
1200
Miles de tm/año
1,013
7.2%
1000
800
Rural
Urbano
600
400
200
0
1998
Gráfica 13
PM10 en el AMSS, 1996-2006
(µg/m3)
Santa Elena
Maternidad
2000
2006
Fuente: OPS-OMS y Meléndez.
Soyapango
140
Un aspecto considerable a notar, es que la
tendencia en la política pública de gestión
integrada de desechos sólidos, se ha concentrado
más en la disposición final de desechos
(construcción de rellenos sanitarios), que en la
prevención, es decir, en la disminución del
volumen de generación (que representa el
principal objetivo), mediante programas de
reducción, reuso y reciclaje de desechos67.
120
100
80
60
40
20
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: Fusades y Cedes (2007c) con base en el MARN.
Suelos y cobertura vegetal
Desechos sólidos
La degradación de suelos y los problemas
asociados, están vinculados con el constante
conflicto entre el uso potencial y actual del país.
Una de las principales causas que generan la
contaminación por desechos sólidos en el país
está asociada con el crecimiento acelerado del
volumen de desechos sólidos domiciliares y
municipales. La cantidad de basura que se genera
aumenta a un ritmo que se vuelve insostenible. La
generación de desechos sólidos pasó de 1.013
millones de ton/año, en 1998, a 1.301 millones de
ton/año, en 2006. Esto representó un aumento
de 28.3%66. Es importante destacar que el ritmo
de generación en el área urbana es mayor que en
la rural (gráfica 14).
Con referencia al uso del suelo en el país, es
importante destacar la brecha que existe entre su
uso potencial y su uso actual. El cuadro 6, muestra
que el 45.9% del territorio tiene potencial para usos
agropecuarios, un 48.3% para usos de bosque, y
el resto (5.8%) potencial para otros usos. Al
comparar estas cifras con el uso actual, a partir de
tres fuentes de información distintas, se observa
que el uso del suelo para actividades
agropecuarias y otros usos han sobrepasado su
36
Fusades
Cuadro 6
Uso del suelo potencial y actual de El Salvador
(% del territorio nacional)
Uso de suelo
Potencial
1
2
Actual
3
Informe GEO
2002
Agropecuario
Bosques
Otros
45.9
48.3
5.8
75.6
18.1
6.2
Total
100.0
100.0
Variación Atlas de Agricultura
4
y Bosque
2002
29.7
-30.2
0.5
69
19.9
11.1
Variación
Fusades
2003
23.1
-28.4
5.3
70.0
23.2
6.8
100.0
5
Variación
24.1
-25.1
1.0
100.0
1/ El Informe GEO 2002, Atlas de Agricultura y Bosque, y Fusades utilizan una extensión del territorio nacional de 21,040.79
km2, 20,510.21 km2 y 20,720 km2, respectivamente.
2/ y 3/ MARN (2002). Informe Nacional de Estado del Medio Ambiente de El Salvador GEO, citado por el Plan Nacional de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial (2003).
4/ MARN (2002). Atlas de Agricultura y Bosques. Se utilizó la metodología europea Corine Land Cover (CLC) de mapeo de uso
de la tierra. En su elaboración participó el Centro Nacional de Registro, Instituto Geográfico Nacional de Francia y el Centro
de Cooperación Internacional en Investigación Agronómica para el Desarrollo (CIRAD), con apoyo del Corredor Biológico
Mesoamericano y el Proyecto Fortalecimiento de la Gestión Ambiental en El Salvador (Forgaes).
5/ UNESCO (2006). Balance hídrico dinámico e integrado de El Salvador, con base en el Proyecto Sherpa del Centro Nacional de
Registro, citado por Fusades (2006). Medio Ambiente. ¿Cómo está nuestra economía? 2005-2006. Departamento de Estudios
Económicos y Sociales. San Salvador.
Fuente: Fusades y Cedes (2007).
Recursos energéticos 68
potencial en detrimento del potencial para
bosques. Los usos de suelo destinados a
actividades agropecuarias y otros usos han
sobrepasado su potencial en un rango de 23.1%29.7% y 0.5%-5.3%, respectivamente; mientras
que los usos de suelo destinados a bosques, por la
situación anterior, distan de alcanzar su potencial
en un rango de 25.1%-30.2% (cuadro 6).
Uno de los principales desafíos del país consiste
en la composición y capacidad de generación de
energía eléctrica, el cual se encuentra
estrechamente vinculado con la dependencia de
combustibles fósiles.
Esta situación muestra un conflicto entre el uso
potencial y el actual, con los consecuentes impactos
ambientales (interrupción del ciclo hidrológico,
erosión, azolvamiento de cuerpos de agua,
inundaciones, pérdida de biodiversidad, entre
otros) y económicos (esto debido a que en las
áreas con potencial de bosques, y que han sido
utilizadas para actividades agropecuarias, no se
han puesto en marcha prácticas de agricultura
sostenible, como la conservación de suelo y agua).
Fusades
En el país, y de acuerdo con la gráfica 15, se
produce energía eléctrica a partir de tres recursos:
hidráulicos, geotérmicos y térmicos
(combustibles fósiles). Para 2006, del total de
energía eléctrica producida, 41.5% fue generada
con combustibles fósiles, el 20.3% con recursos
geotérmicos y el resto, 38.2%, con agua. Esta
composición en la generación fue distinta a la de
1985, en donde la generación con recursos
renovables fue 93.6% del total producido (gráfica
15). Asimismo, a pesar que el país cuenta con una
37
Gráfica 16
Precio mundial del crudo, 1976-2006 1
(US$/barril)
abundante oferta hídrica, la generación de energía
eléctrica vía recursos térmicos creció más rápido
que la generación con renovables en los últimos
21 años. La tasa de crecimiento anual promedio
de la generación hidroeléctrica, geotérmica y
térmica fue de 206%, 5% y 15.5%69.
70
60
50
40
30
Gráfica 15
Generación de electricidad por recursos,
1985-2006 (GWh)
20
10
0
1977
6,000
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
1/ Se refiere al promedio anual para el West Texas Intermediate.
Fuente: Elaboración propia con base en British Petroleum
(2007)
5,000
4,000
Térmico
3,000
2,000
Geotérmico
1,000
Hidráulico
0
1985 1990 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Cuadro 7
Oferta y demanda de potencia,
1985-2006
Fuente: Fusades (2007) con base en CEPAL (2006).
Año
Esta composición en la generación le provoca
altos costos al país, debido al choque externo
generado por el alza de los precios mundiales del
petróleo, experimentados a partir de 2004
(gráfica 16). Los precios registrados a inicios de
2003, 2004, 2005 y 2006 fueron de US$31.85,
US$32.52, US$42.12 y US$62.79 por barril,
respectivamente (New Mexico Institute of
Mining and Technology, 2007). Asimismo, los
precios máximos registrados para estos mismos
años fueron de US$37.83 (12 de marzo),
US$55.17 (22 y 26 de octubre), US$69.81 (29 de
agosto) y US$77.03 (14 de julio), respectivamente
(Ibíd).
Capacidad
instalada
Demanda
máxima
MW
1985
631.8
318.4
1990
650.4
412.3
1995
908.5
591.7
1998
943.4
694.3
1999
999.4
718.0
2000
1,113.8
758.0
2001
1,191.9
734.0
2002
1,136.3
752.0
2003
1,196.9
785.0
2004
1,197.9
809.0
2005
1,231.8
829.0
2006
1,281.8
881.0
Fuente: Dimas (2007a).
promedio de 3.42%. Asimismo, la demanda
máxima de potencia pasó de 318.4 a 881.0 MW
en el mismo período. Este aumento de la
demanda significó un aumento de 176.7% y un
ritmo de crecimiento anual promedio de 4.96%.
Esto demuestra que la demanda máxima de
potencia durante estos 21 años ha estado
creciendo a un ritmo mayor que la oferta
Con referencia al sector de energía eléctrica, tanto
la capacidad instalada (oferta) como la demanda
máxima de potencia del país han experimentado,
entre 1985 y 2006, incrementos muy importantes
(cuadro 7). Durante este período, la capacidad
instalada del país pasó de 631.8 MW, en 1985, a
1,281.8 MW en 2006. Esto representó un
aumento de 102.8% y crecimiento anual
38
Fusades
Cuadro 9
El Salvador: especies de flora y
hongos, 2000
(capacidad instalada). De continuar con esta
tendencia, el país estaría entrando en un escenario
vulnerable en el mediano plazo. Sin embargo, ante
este escenario el gobierno ha anunciado
expansiones con las centrales hidroeléctricas de El
Chaparral (66 MW) y Cimarrón (261 MW) y
existe planificación de instalar en el puerto de La
Unión dos plantas generadoras de energía
eléctrica con base en carbón (220 MW) y gas
(500 MW).
El cuadro 8 muestra el número de especies de
fauna vertebrada e invertebrada encontradas en
El Salvador. De acuerdo con esta información de
2000, el país posee 643 especies de peces, 518 de
aves, 407 de moluscos marinos y 129 de
mamíferos, entre otros. Asimismo, el cuadro 9
muestra el número de especies de flora y hongos
encontrados en el país.
Vertebrada
Mamíferos
Aves
Reptiles
Anfibios
Peces
Invertebrada
Equinodermos
b
Moluscos marinos
Insectos
c
Artrópodes marinos
Otros artrópodos
Corales
Poliquetos
Protozoarios
Especies
129
518
100
33
643
a
25
407
n.d.
30
n.d.
10
100
28
3000
n.d.
373
233
cerca de 600
48
más de 100
Es importante fortalecer la gestión de las áreas
naturales protegidas y otras áreas de relevancia, y
continuar promoviendo la participación de las
organizaciones para el desarrollo (OPD)70.
a/ Habitan principalmente en playas rocosas, a
excepción de la "galleta de arena'.
b/ Caracoles, ostras, ostiones, conchas, quitones, pulpos
y otros.
c/ Cangrejos, camarones, camaroncillo, jaibas y
langostas.
n.d.: no disponible
Fuente: Tomado de Fusades y Cedes (2007) con base en
MARN (2000).
Fusades
Angiospermas
Coníferas
Helechos
Briófitas
Algas
Diatomeas
Hongos
El cuadro 10 muestra el número y extensión de
las Áreas de Conservación (AC) y el porcentaje
con respecto a estas últimas del total de Áreas
Naturales Protegidas (ANP) tomando en cuenta
los manglares de la bahía de Jiquilisco y todos los
manglares con potencial de integrar el Sistema de
Áreas Naturales Protegidas (SANP). De acuerdo
con el cuadro, tomando solo en cuenta los
manglares de la Bahía de Jiquilisco, el total de las
ANP son 87 con una extensión de 63,670.1
hectáreas, lo que representa el 6.15% del total de
las AC (3.07% del territorio nacional). Tomando
en cuenta todos los manglares, el número total de
ANP es de 92 con una extensión de 96 con una
extensión de 75,069.50 hectáreas, representando
7.28% de las AC y 3.62% del total del país. Esta
situación todavía refleja el desafío que falta por
cumplir la meta de tener incluido el 5% de su
territorio en el SANP para 2015.
Cuadro 8
El Salvador: especies de fauna vertebrada
e invertebrada, 2000
Categoría
Especie
n.d.: no disponible
Fuente: Tomado de Fusades y Cedes (2007)
con base en MARN (2000)
Biodiversidad y áreas naturales protegidas
Tipo
Categoría
Recursos costeros marinos71
La mayoría de las actividades pesqueras del país
están basadas principalmente en recursos marinos
39
Cuadro 10
Sistema de áreas naturales protegidas (SANP)
SANP
Incluyendo manglares de la
Bahía de Jiquilisco
Número Extensión % de las
(hectáreas)
AC
Incluyendo todos los manglares con
potencial de integrar el SANP
Número Extensión
% de las
(hectáreas)
AC
Áreas Naturales Protegidas (ANP)
83
63,349.80
6.12
92
75,069.50
7.25
Áreas de Exclusión
(fuera de las Áreas de Conservación)
4
320.31
0.03
4
320.31
0.03
Total de las Áreas Naturales Protegidas
87
63,670.11
6.15
96
75,389.81
7.28
Total de las Áreas de Conservación (AC)1
15 1035,348.20
1/ Las Áreas de Conservación (AC) representan el espacio territorial que contiene Áreas Naturales Protegidas
(ANP), zonas de amortiguamiento, corredores bilógicos y zonas de influencia, funcionando en forma integral y
administrativa a través de la aplicación del enfoque por ecosistema. Actualmente, el país cuenta con 15 AC:
Alotepeque-La Montañona, Alto Lempa, Apaneca-Ilamatepec, Bahía de Jiquilisco, Costa del Bálsamo, El ImposibleBarra de Santiago, El Playón, Golfo de Fonseca, Jaltepeque, Los Cóbanos, Nahuaterique, San Vicente Norte,
Tecapa-San Miguel, Trifinio y Volcán Chingo.
Fuente: Tomado de Fusades y Cedes (2007) con base en MARN (2006).
(pesca industrial) y cultivos acuícolas; le siguen la
pesca continental (pesca artesanal) y
marginalmente la pesca deportiva.
Entre 1573 y 2001 han ocurrido 55 terremotos, el
56% de éstos han tenido un impacto significativo
en la ciudad de San Salvador (se estima que hasta
un 70% del territorio nacional se puede ver
afectado por la ocurrencia de terremotos). Con
base en la información disponible, se estima que
cada 7.8 años ocurre un sismo de impacto
significativo en el país, y en San Salvador cada
13.8 años. El impacto económico de los sismos
es generalmente alto. Por ejemplo, los sismos de
2001 ocasionaron daños por aproximadamente
US$1.6 mil millones, de los cuales el 35% fueron
ocasionados en el sector público y 65% en el
sector privado. Los costos ambientales alcanzaron
el 6% del total.
Entre 1993 y 1999, los volúmenes de captura
total de la pesca industrial (camarón, camaroncillo
y fauna acompañante) disminuyeron en 27% (a
pesar que se había aumentado, tanto la flota
como los días de pesca). Para 2000, tanto la flota
pesquera como los días de pesca disminuyeron, y
la producción bajó en 73% con respecto a 1993.
La pesca marítima artesanal aporta un 50% de la
producción pesquera total, estimándose que el
país tiene 13,000 pescadores marinos con 5,700
embarcaciones, además de 34 cooperativas y dos
federaciones que aglutinan a las cooperativas.
Adicionalmente, El Salvador tiene el 90% de su
territorio conformado por volcanes (los que
están activos coinciden con la ubicación de las
mayores concentraciones urbanas). Se estimó que
los costos ocasionados por los daños y pérdidas
de la erupción del volcán de Santa Ana en
octubre de 2005, ascendieron a un total de
US$22 millones. Finalmente, se estima que el 9%
del territorio nacional está expuesto a impactos
severos y moderados por inundaciones.
Riesgos naturales y vulnerabilidad
En el país, las principales amenazas son: a) de tipo
geológico (sismos, erupciones volcánicas y
deslizamientos), y b) de tipo climático
(inundaciones y sequías). Del total de eventos
naturales que ocurren, el 23% son terremotos,
14% deslizamientos y 41% inundaciones.
40
Fusades
Desechos peligrosos
fortalecer la generación de información en ciertas
áreas de nuestra gestión ambiental para apoyar la
toma de decisiones.
Es importante avanzar en el tratamiento, servicios
de recolección y disposición de desechos
peligrosos. Lo anterior, está vinculado con el
desarrollo de un sistema de información
actualizada sobre la generación, fuentes y
recolección de desechos peligrosos por sector. A
manera de ejemplo, se cuenta con información de
2004 sobre de la generación, recolección y
cobertura para el sector salud (cuadros 11 y 12).
4.3
La anterior caracterización breve del estadio
situacional de nuestro medio ambiente y recursos
naturales permite concluir que: a) a pesar del
considerable esfuerzo institucional que se ha
desarrollado a partir de 1997 (como se verá en la
siguiente sección), nuestros recursos naturales se
encuentran en un débil estado; y b) que es necesario
Es importante fortalecer el sistema de
información nacional ambiental. Esto permitiría
obtener información actualizada y sistemática. Es
necesario fortalecer los arreglos institucionales y
también darle respuesta a la demanda de
información que generan distintos usuarios
estratégicos del país. Además, es crucial fortalecer
el acceso a la información y la conectividad de las
plataformas de información de las distintas
instituciones. También es importante retomar el
componente de generación de conocimiento
científico propio y darle credibilidad a la a esta
generación de conocimiento. Por ejemplo, la
Primera Comunicación sobre Cambio Climático
recibió críticas respecto a las fuentes de
información.
Cuadro 11
Generación de desechos bioinfecciosos por
fuente, 2004
Generación
Fuente
kg/día
kg/mes
t/año
%
MSPAS
4,360.62
130,818.74
1,569.82
57.52
ISSS
1,968.42
59,052.59
708.63
25.96
Privados
1,252.38
37,571.53
450.86
16.52
Total
7,581.43
227,442.85
2,729.31
100
Desafíos pendientes en el
sistema de información
ambiental
En general, el país necesita fortalecer la
generación de información en las siguientes áreas:
Fuente: Adaptado de Diagnóstico Situacional Desechos
Bioinfecciosos, MSPAS, 2004
Cuadro 12
Cantidad de desechos bioinfecciosos recogidos por fuente y cobertura, 2004
Generación
Institución
kg/día
kg/mes
t/año
%
Hospitales
5,573.72
167,211.73
2,006.54
73.52
Unidades de Consulta Médica
1,456.19
43,685.85
524.23
19.21
Consultorios Médicos
233.81
7,014.15
84.17
3.08
Laboratorios Clínicos
189.93
5,697.90
68.37
2.51
Funerarias
102.02
3,060.72
36.73
1.35
Veterinarias
Total
25.75
772.51
9.27
0.34
7,581.43
227,442.85
2,729.31
100
Fuente: Adaptado de Diagnóstico Situacional Desechos Bioinfecciosos, MSPAS, 2004
Fusades
41
- Agua. Continuar fortaleciendo el sistema de
información de SNET sobre la disponibilidad
de agua (oferta) en el tiempo y espacio, en
calidad y en cantidad, superficiales y
subterráneas, así como sobre la demanda
nacional para diferentes usos.
todavía no se cuenta con una norma de
emisiones por fuentes fijas aprobada, ya que el
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACYT) todavía no ha
complementado el procedimiento.
- Desechos sólidos. En desecho sólidos es
importante actualizar información sobre
composición y generación; recolección; reuso,
reciclaje y reducción; y capacidad instalada de
disposición final.
- Ampliar la información sobre calidad del aire en el
ámbito nacional.
•
•
•
En 1997 se inició el monitoreo de la
calidad del aire (con apoyo del gobierno
suizo) debido a la ampliación del Programa
Aire Puro a El Salvador en el marco de un
convenio con Fusades. Inicialmente se
instalaron 8 estaciones de monitoreo de
contaminación atmosférica en lugares
próximos a arterias de diverso nivel de
circulación vehicular; y se medían 7
contaminantes: Ozono (O3), Dióxido de
Nitrógeno (NO2), Partículas menores a 10
micras (PM10), Partículas Totales
Suspendidas (PTS), Monóxido de Carbono
(CO), Compuestos Orgánicos Volátiles y
Plomo (Pb). Para enero de 2004, solamente
se contaban con cuatro estaciones de
monitoreo: Santa Elena, Maternidad,
Soyapango y Colonia Escalón; y solo se
medían 4 contaminantes: O3, NO2, PTS y
PM10; y solo se cuenta con financiamiento
del MARN.
El Plan de Gobierno "País Seguro 20042009" plantea la necesidad de activar las
Revisiones Técnicas Vehiculares (RTV),
para las fuentes móviles y el establecimiento de
Acuerdos Voluntarios de Producción Más
Limpia en el caso de las fuentes fijas.
Actualmente, no se cuenta con el inventario
de fuentes fijas, a pesar que el MARN
cuenta con la información de los
diagnósticos ambientales.
En 2005, como parte de los componentes
del Programa de Descontaminación de
Áreas Críticas, se presentó el "Diagnóstico
de la Calidad del Aire, Levantamiento de
Fuentes Contaminantes y Diseño de Red
de Monitoreo". El diagnóstico presenta
información sobre fuentes fijas y otras del
AMSS para 2003, pero basados en
"estimaciones". Es importante señalar que
- Uso de suelo y cobertura vegetal.
•
•
La información sobre uso de suelo y
cobertura vegetal es variada, imprecisa y
con conceptos distintos, lo que muestra la
necesidad de contar con un sistema de
información uniforme y actualizado sobre
el uso de suelo y cobertura vegetal, de tal
forma que se superen estas deficiencias.
Además, es importante que el sistema de
información asociado con el uso de suelo
tome en cuenta el enfoque de paisaje -más
acorde con nuestras condiciones y
contexto-, de tal forma que el país vaya
más allá de la visión tradicional
conservacionista del "bosque y áreas
naturales protegidas", y permita valorar la
importancia de agroecosistemas basados en
la agricultura sostenible y café bajo sombra.
Con respecto a los procesos de
degradación de suelos, y en concreto con la
erosión, no existen estudios actualizados y
generalizados que permitan un
conocimiento exhaustivo de la situación
actual.
- Energías renovables. Es importante realizar un
estudio sobre el potencial y viabilidad técnica,
económica y social sobre energías renovables
en el territorio nacional.
- Biodiversidad. Se requiere de más información
actualizada sobre inventarios de flora y fauna,
que permita visualizar la riqueza, que en esta
materia tiene el país. Esto supone continuar
fortaleciendo el valioso trabajo del MARN con
las OPD.
42
Fusades
- Recursos costeros marinos. Es importante fortalecer
investigaciones sobre el potencial máximo de
sostenibilidad del recurso, mecanismos de
ordenamiento y control de las actividades
pesqueras. El Centro de Desarrollo de la Pesca
y la Acuicultura (Cendepesca) y el Instituto de
Ciencias del Mar y Limnología de la
Universidad de El Salvador (Icmares)
desempeñan un papel protagónico en esta
materia.
Este cuestionamiento obliga a pasar a una nueva
fase del desarrollo de nuestra gestión ambiental.
Aquí es importante destacar la urgente necesidad
que tiene el país de avanzar hacia una
gobernabilidad efectiva asociada con la gestión de
recursos naturales, es decir, lograr que las "reglas
de juego" sobre la gestión del medio ambiente
sean socialmente aceptadas, y que se tenga la
capacidad nacional de hacerlas cumplir. Esta
gobernabilidad debe permitir el fomento de
instrumentos de mercado y la búsqueda de
objetivos de forma eficiente, y los respectivos
cambios institucionales asociados, de tal forma
que complementen los avances logrados hasta la
fecha.
- Hace falta realizar inventarios precisos sobre el volumen
de desechos peligrosos por sector. La cantidad total de
desechos peligrosos en El Salvador no se ha
determinado aún. No se conocen los tipos y
fuentes que se generan en mayor cantidad de
desechos peligrosos, pero se considera que el
sector industrial es uno de los principales
generadores junto con los sectores salud,
agrícola y eléctrico.
5.
Debemos avanzar hacia nuevos estilos de hacer
política y gestión ambiental. Ello supone la
creación de esquemas amplios de coordinación,
participación, negociación y consenso para el
logro de objetivos nacionales sobre materia
ambiental. Debemos asumir compromisos reales
por parte de todos los actores claves de la vida
nacional, para lograr una verdadera integración y
retroalimentación constante entre el nivel de
política pública y lo que efectivamente se está
realizando a escala local. Esto es crucial para
fomentar la cultura del pago del agua, como
estrategia inicial, y potenciar el estrecho vínculo
con los desarrollos de la institucionalidad
internacional para enfrentar el problema de
cambio climático.
Conclusiones
El Salvador todavía enfrenta considerables y
urgentes desafíos asociados con la conservación y
protección de nuestro medio ambiente y recursos
naturales. El desarrollo sostenible supone superar
estos retos en el mediano plazo, y comprender
que la protección de nuestros recursos naturales
requiere entender y fortalecer los medios de vida
de las comunidades y productores en las áreas
rurales del país, así como del fortalecimiento de
las estrategias de competitividad y rentabilidad
empresarial.
El país no puede avanzar en materia de
desarrollo humano y crecimiento económico, sin
la base de sus recursos naturales. Un punto de
partida básico para esta nueva fase, constituye el
fortalecimiento del MARN para cumplir con sus
funciones de regulador y facilitador. Es urgente
dotarlo de mayores recursos financieros y
humanos, y plena autoridad para fortalecer su
peso como ente que aplica la ley con entereza y
facilita los espacios y procesos participativos. Por
su parte, los diferentes sectores, incluida la
sociedad civil en general, deben asumir una
mayor responsabilidad en la solución de los
problemas ambientales.
De acuerdo con Fusades y Cedes (2007a), si el
país cuenta con un MARN, una política y
legislación ambiental que contienen las reglas de
juego, funciones, obligaciones y derechos
relacionados con la gestión adecuada de nuestros
recursos naturales, ¿por qué persiste la dinámica
de degradación ambiental?
Fusades
43
En los próximos cinco años, la gestión ambiental
pública y privada debe concentrar sus esfuerzos
en la protección y conservación de nuestros
recursos hídricos, debido a su importancia
económica y social y por su efecto dinamizador y
catalizador con otros recursos naturales (política
energética, de ordenamiento territorial, suelos,
bosques, manejo de cuencas hidrográficas,
cambio climático).
6.
alcanzado ni el 1% del presupuesto total). De
todos los instrumentos de política, se ha
priorizado las evaluaciones de impacto ambiental
(70%); los esfuerzos privados han sido
insuficientes; y es necesario continuar
consolidando nuestro marco normativo en varias
áreas.
A pesar de los avances en la institucionalidad,
asociados con la gestión ambiental pública y
privada, los indicadores que muestran la situación
y tendencia de nuestros recursos naturales y
medio ambiente todavía nos muestran el débil
estado en que éstos se encuentran. La
degradación ambiental ha avanzado a un ritmo
más rápido que nuestra capacidad institucional de
enfrentarla. En ese sentido, en el contexto de la
gestión ambiental a mediano plazo, se debe:
Propuestas de política pública
Sobre lo anterior, se proponen una serie de
propuestas de política pública agrupadas en
cuatro áreas estratégicas para el período 20092014: a) gestión ambiental; b) financiamiento
interno -basado en la gestión del recurso hídrico;
c) agua y cambio climático; y d) sistema de
información ambiental.
•
•
Avanzar hacia una fase de gobernabilidad
ambiental efectiva. Esto supone:
•
•
Gestión ambiental
El país ha logrado avances importantes en su
institucionalidad ambiental pública expresados en
la creación de marcos normativos y estructuras
organizativas: Política Nacional de Medio
Ambiente, la LMA, reglamentos y otras leyes
relacionadas; creación del MARN, Servicio
Nacional de Estudios Territoriales (SNET),
Consejo Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA), Sistema Nacional de Gestión del
Medio Ambiente (SINAMA), entre otros.
Además, se ha desarrollado una serie de iniciativas
y experiencias exitosas de gestión ambiental
privada en manejo de áreas naturales, pago por
servicios ambientales, producción más limpia,
café bajo sombra, y otros.
•
Desde 1997 hasta la fecha, el MARN ha contado
con cinco ministros (uno por cada dos años, en
promedio) y se encuentra entre las carteras de
Estado que han contado con los presupuestos
más bajos (el presupuesto asignado no ha
44
Fortalecer las capacidades del
MARN para aplicar la ley.
Aprobar legislación complementaria
(recursos hídricos, agua potable y
saneamiento, reciclaje, manejo de
cuencas hidrográficas, transporte,
áreas naturales protegidas). Ver
recuadro 3.
Implementar una reforma del sector
de recursos hídricos liderada por el
MARN.
•
Fortalecer con recursos financieros y
técnicos al MARN para que pueda
cumplir con su papel de regulador y
facilitador de proceso de coordinación y
negociación.
•
Desarrollar un cuerpo normativo que
proporcione respaldo legal a la
implementación de instrumentos de
mercados dirigidos a disminuir la
contaminación, proteger los recursos
naturales, aumentar los servicios
ambientales de lo agroecosistemas y
fomentar el uso eficiente de recursos
naturales, mediante las políticas de
asistencia técnica especializada e
Fusades
Recuadro 3
Políticas y legislación ambiental complementaria
•
•
•
•
•
•
•
Política integral de transporte que priorice la disminución de emisiones
Política integral de aprovechamiento y protección de los recursos costeros marinos,
contemplando el turismo, biodiversidad, infraestructura y pesca
Legislación para el sector de recursos hídricos, subsector agua potable y saneamiento,
ordenamiento y desarrollo territorial, reciclaje y reuso de materiales, cuencas hidrográficas
Legislación y acciones específicas para promover la cultura del reciclaje, reuso y reducción
Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas
Regulación vehículos con más de 20 años
Implementar el proceso de Revisiones Técnicas Vehiculares (RTV).
Fuente: Fusades y Cedes (2007a).
importante desarrollar una estrategia financiera
interna para la protección de nuestros recursos
naturales.
innovación tecnológica, referidas
anteriormente. En forma prioritaria se
debe fomentar la cultura del pago de
agua en aquellos sectores que estén en
capacidad de hacerlo.
•
Consolidar el marco normativo. Esto
supone:
•
•
•
•
•
Es importante priorizar una estrategia que
incentive el uso eficiente, y la protección de
nuestro recurso natural renovable más estratégico:
el agua. Además, priorizar este recurso para el
desarrollo de una estrategia financiera interna,
permitiría una acción de mayor envergadura
nacional, debido a que el referido recurso tiene
interacción directa y una dinámica catalizadora
con otros recursos naturales y áreas de gestión:
suelo, cuencas, cobertura vegetal,
hidroelectricidad, gestión de riesgos, cambio
climático; así como, ordenar la actual asignación
ineficiente de recursos del sector.
Superar los vacíos legales asociados
con la efectividad de los principios
que informan la LMA.
Delimitar, en forma clara, las
competencias para la aplicación de
las leyes ambientales.
Cumplir con los compromisos
adquiridos en los tratados
internacionales ambientales
ratificados por el país.
•
Crear un mecanismo de coordinación
entre el MARN, sector privado y la
sociedad civil para el logro de objetivos
ambientales.
Estrategia financiera ambiental
Tomando en cuenta las limitaciones financieras
que ha tenido el MARN desde su creación, así
como las restricciones presupuestarias del
gobierno y las prioridades que el país enfrenta en
el área social (educación, salud, seguridad), es
Fusades
45
Promover la cultura del pago de agua
natural y agua potable y saneamiento en
aquellos sectores que estén en la
capacidad de hacerlo. Esto supone:
• Instaurar el cobro por uso de agua
natural para los grandes usuarios del
sector.
• Realizar un ajuste de tarifas de agua
potable y saneamiento.
• Implementar un esquema de
subsidio directo del agua en donde
no existe, y refocalizar el subsidio
que actualmente otorga el principal
proveedor de agua del país.
ambientales hidrológicos provienen de
agroecosistemas, como el café bajo
sombra (ubicado a lo largo de la
cordillera volcánica central) y la agricultura
de ladera (ubicada en la parte alta de la
cuenca del río Lempa). En el caso de la
promoción de servicios hidrológicos, los
esfuerzos debería estar ubicados allí. Es
importante desarrollar mecanismos de
pago por servicios ambientales para
proteger las zonas de recarga hídrica de
donde se abastecen los principales centros
de población de país. A manera de
ejemplo, el AMSS se abastece de tres
zonas: acuíferos de San Salvador y
Zapotitán y del río Lempa.
Inicialmente, es importante implementar el cobro
de agua cruda (natural) entre los grandes usuarios
del país (recuadro 4). Esto permitiría contar con
un mecanismo de asignación del recurso, así
como el reconocimiento del origen del agua, y
contar con una importante fuente de recursos
financieros para implementar el esquema de pago
por servicios ambientales y manejo de cuencas
hidrográficas (recuadro 4). También, es
importante realizar un ajuste de tarifas de agua
potable y saneamiento de todos los proveedores
del país, con la finalidad de fortalecer su gestión
financiera, capacidad de cobertura e inversiones
futuras. Esto le permitiría al país lograr avances
considerables en materia de acceso universal en
agua potable y tratar las aguas negras, generadas
en su mayoría por los sectores residenciales e
industriales. Lo anterior supone implementar un
esquema de subsidio directo de agua en donde
no existe y refocalizar el subsidio que actualmente
otorga el principal proveedor de agua del país.
•
Implementar un programa nacional de
instrumentos económicos para disminuir
la contaminación del agua.
•
Implementar un programa nacional de
pago por servicios ambientales en áreas
hídricas estratégicas del país (región del
Trifinio, parte media de la cuenca del río
Lempa y áreas de recarga).
- Es importante resaltar los aspectos de
equidad y eficiencia. La implementación
de instrumentos económicos promueven
la eficiencia, pero no la equidad. En este
sentido, se debe fomentar la equidad,
tanto por el lado de los productores
como por el de los consumidores de
servicios ambientales.
- Los esquemas de PSA deben considerar,
tanto pagos monetarios como no
monetarios (apoyos en asistencia técnica,
capacitación, financiamiento,
comercialización e innovación de
productos, fortalecer el capital social, entre
otros). En ese sentido, deben apoyar las
estrategias de medios de vida y capital
social de los proveedores de servicios
ambientales. Esto supone desarrollar
estilos de intervención desde abajo hacia
arriba, y no lo contrario.
Es importante que estos esquemas sean aplicados
en las cuencas nacionales de la región del Trifinio,
áreas de recarga de acuíferos vinculadas con
centros poblacionales, áreas de regulación hídrica
ubicadas en la parte media de la cuenca del río
Lempa y áreas naturales protegidas. (Ver mapas
1a, 1b, 1c y 1d). Los actores estratégicos para el
desarrollo exitoso de estos novedosos esquemas
son los proveedores de agua potable, CEL,
regantes, los sectores turismo, industria y
comercio (consumidores de servicios
ambientales); así como los productores
agropecuarios y otros que manejan y administran
estas importantes áreas hídricas (proveedores de
servicios ambientales). Aquí es importante tomar
en cuenta que:
- La experiencia internacional muestra que la
estimación de los montos de pago debe
basarse sobre proceso de participación y
negociación, y la búsqueda de arreglos
institucionales basados en las condiciones y
contextos locales. En ese sentido, la
valoración económica contribuye a:
revelar los beneficios que sobre la
población generan los servicios
ambientales, aumentar la conciencia sobre
su importancia, apoyar la toma de
decisiones, mejorar la asignación de
- Es relevante destacar la realidad
salvadoreña: muchos de los servicios
46
Fusades
Recuadro 4
Pago por servicios hidrológicos, cobro por uso de agua cruda y tarifas
de servicio
Hogares
Comercio
Industria
Energía
Riego
Turismo
Usuarios
Tarifas de
agua potable
Proveedores de agua potable
Proveedores
ENTE REGULADOR
SUBSECTOR AGUA POTABLE
Cobro por uso
de agua cruda
Ente
regulador
Sector
COMISIÓN NACIONAL DE AGUA
Organismos Zonales de Cuenca
Fondo Nacional de Pago
por Servicios Hidrológicos
Organización Provedores
de Servicios Hidrológicos
Representación local
territorial
Pago por
Servicios Hidrológicos
Áreas Hídricas Estratégicas
Flujo de servicios
hidrológicos
1. Cuencas nacionales de la Región del Trif inio
2. Parte media de la cuenca del río Lempa
3. Áreas de recarga de acuíf eros abastecedores de
centros poblacionales
Fuente: Elaboración propia.
Fusades
47
Flujo del pago por
servicios
hidrológicos
Mapa 1a
Cuencas de la parte alta del río Lempa
48
Fusades
Fuente: Fusades
Fusades
Mapa 1b
Café bajo sombra y acuíferos
49
Fuente: Fusades
Mapa 1c
Cuencas de la parte media del río Lempa
50
Fusades
Fuente: Fusades
Fusades
Mapa 1d
Áreas naturales protegidas y acuíferos
51
Fuente: Fusades
recursos, y proporciona elementos
técnicos para la estimación del monto a
pagar.
matriz energética con más peso en recursos
renovables), oportunidades para acceder a los
diferentes mercados de captura de carbono
(vía absorción de gases de efecto
invernadero) y mitigación de desastres
naturales. Esto está estrechamente ligado con
las actividades de mitigación y adaptación del
problema mundial asociado con el
calentamiento global.
- Los instrumentos de mercado asociados
con la protección de los recursos hídricos,
deben estimular la cobertura vegetal, uso
de suelo y prácticas de agricultura
sostenible que permitan mantener el ciclo
del agua en el país. Esto supone superar
los enfoques de reforestación masiva y
considerar otras opciones tecnológicas
disponibles.
•
- El proyecto Ecoservicios, que no fue
aprobado por la Asamblea Legislativa,
hubiera permitido levantar conciencia
sobre la importancia estratégica que los
servicios ambientales tienen para nuestro
desarrollo socioeconómico; y además,
porque hubiera permitido la primera
oportunidad para obtener lecciones e
identificar desafíos sobre el desarrollo de
instrumentos económicos para la
promoción sostenible de servicios
hidrológicos.
•
Agua y cambio climático
El cambio climático y sus efectos son una
realidad. La comunidad científica ha llegado a un
consenso sobre el fenómeno mundial del cambio
climático y sus impactos en la agricultura, salud e
intensidad de desastres naturales, entre otros.
De acuerdo con las condiciones y contexto del
país, la estrategia de cambio climático debe ser
desarrollada en dos ámbitos: nacional e
internacional. El ámbito nacional supone que el
desarrollo de una estrategia nacional de
mitigación y adaptación al cambio climático es
dependiente del desarrollo de la Gestión
Integrada de Recursos Hídricos (GIRH). Ésta,
aparte de promover la protección de nuestra
oferta y uso eficiente del agua, promoverá un uso
de suelo que tiene conexiones importantes con la
absorción de gases de efecto invernadero (GEI),
generación de hidroelectricidad, mitigación de
desastres naturales y la promoción de innovación
y tecnología en agricultura sostenible.
Promulgar la legislación sobre
ordenamiento y desarrollo territorial,
recursos hídricos, agua potable y
saneamiento.
Esto permitirá contar con reglas de juego
para la coordinación del uso del suelo y los
recursos hídricos. Por lo tanto, es importante
contar con una entidad rectora que permita
ordenar el sector, haga cumplir la ley, avance
hacia una gestión integrada y logre posicionar
la importancia que tiene el recurso para todos
los salvadoreños. Este esfuerzo permitirá
darle un respaldo legal a los cambios
institucionales asociados en la gestión del
agua.
Desde hace varios años (1992), se viene
desarrollando e implementando una arquitectura
mundial para hacerle frente a esta problemática;
por lo tanto, es necesario que el país sepa
aprovechar las oportunidades y enfrentar los
desafíos que la institucionalidad internacional está
promoviendo para enfrentar el cambio climático.
•
Este esfuerzo tiene implicaciones importantes
en el manejo integrado de cuencas
hidrográficas, y por ende en la disponibilidad
del recurso hídrico para la generación de
energía eléctrica (y de esta manera, tener
mayores posibilidades de contar con una
52
Desarrollar una estrategia de mitigación y
adaptación al cambio climático basada
en: la GIRH; aprobación de legislación
de ordenamiento territorial, recursos
hídricos, cuencas hidrográficas; así como,
en la promoción de energías renovables y
programas de producción más limpia.
Fusades
•
•
Continuar fomentando la generación de
hidroelectricidad sobre la base de la
protección adecuada del caudal del río
Lempa.
•
Crear una oficina nacional de Cambio
Climático para promover y facilitar las
oportunidades que ofrecen los mercados
de carbono (Kioto, voluntarios, post
Kioto).
para conciliar y actualizar información clave, tales
como, la cobertura vegetal, erosión, calidad de
agua subterránea, calidad del aire, desechos
peligrosos, entre otros. Además, existe
descoordinación entre las diferentes instituciones
para intercambiar información; es necesario
generar conocimiento científico; y facilitar el
acceso a información ambiental disponible para
diferentes usuarios.
•
Fortalecer la generación de información
actualizada sobre agua, calidad del aire,
desechos sólidos y peligrosos, cobertura
vegetal y erosión, potencial de energías
renovables, flora y fauna, y recursos
marino costeros.
•
Crear un programa para la generación de
conocimiento científico propio.
•
Unificar plataformas de información de
las diferentes instituciones nacionales que
generan información ambiental, mediante
la implementación de una política de
intercambio de información
interinstitucional.
•
Crear un programa de acceso a los
sistemas de información ambiental para
los diferentes usuarios del país.
Información ambiental
La generación de información ambiental busca,
por un lado, apoyar la toma de decisiones de
política pública ambiental, y por otro, evaluar los
avances de la gestión ambiental. Le corresponde
al MARN elaborar, cada dos años, el Informe
Nacional del Estado del Medio Ambiente. Desde
su creación, ha elaborado dos informes, el
primero en 2002, y el más reciente a principios de
julio de 2008, el cual contiene información para el
período 2003-2006. SNET genera información
valiosa relacionada con Meteorología, Hidrología,
Geología (Vulcanología y Sismología),
Oceanografía y Gestión del Riesgo.
Sobre la base de estos avances, es importante
mencionar que todavía se requieren esfuerzos
Fusades
53
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56
Fusades
Anexo 1
Gestión ambiental privada: avances
-
Con apoyo del Programa de Pequeñas Donaciones de Naciones Unidas y el GEF se han
apoyado iniciativas comunitarias en áreas rurales, tales como el Manejo del Área Natural de
Chaguantique, Usulután; el proyecto de Conservación de la Tortuga Marina en la Isla de Méndez,
Usulután; Protección del Bosque San Diego en Metapán; y el Apoyo a Microempresas
Agroecoturísticas Comunitarias en la zona de amortiguamiento del área natural Santa Rita,
Ahuachapán.
-
También hay experiencias positivas en la implementación de mecanismos de pagos por servicios
ambientales en los sistemas comunitarios de agua potable, por ejemplo, en Cara Sucia y Los
Conacastes, ambos en Ahuachapán; y en el río Tamulasco y microrregión de La Montañona,
ambos en Chalatenango. Con estos mecanismos las comunidades compensan a los agricultores
por la conservación de suelos, lo cual permite abastecimiento continuo de agua.
-
Muchas empresas, en forma individual han invertido en la transformación de sus procesos
productivos, en programas de ecoeficiencia y producción más limpia (PML): el coprocesamiento
de residuos de Cementos de El Salvador, S.A. (Cessa), las plantas de tratamiento de aguas
residuales de Industrias La Constancia y Kimberly Clark, la reconversión del ingenio Central
Izalco y la implementación de un programa de cero descargas de Sherwin Williams. Otros
esfuerzos son para incentivar la inclusión de criterios ambientales en los proyectos empresariales;
por ejemplo, el Banco Cuscatlán ha incorporado la evaluación de riesgo ambiental para los
créditos que otorga.
-
Dentro de la gestión privada, han aumentado los esfuerzos de recuperación de materiales como
papel, cartón, plásticos, y latas de aluminio. El Programa Nacional de Recuperación de Plásticos
reportó 44 t de bolsas plásticas en 2002, 162 t de bolsas y envases en 2003, 77t en 2004 y 756
t en 2005 (existen un total de 67 empresas inscritas en el programa). Existe un esfuerzo incipiente
de recuperación de aceites y lubricantes (se estima que operan 900 empresas, la mayoría micro
o pequeñas empresas que se dedican a esta actividad). Empresas como Cementos de El Salvador
S.A., IMACASA, Baterías de El Salvador y Textiles San Andrés tienen programas para utilizar
aceite recuperado como combustible alternativo.
-
Se reportan avances en la gestión de áreas naturales protegidas desde que en 1992 se comenzaron
a implementar diferentes modalidades descentralizadoras de participación de la sociedad civil
en la administración y protección de dichas áreas. Ha crecido en los últimos diez años el número
de áreas protegidas que reciben un manejo apropiado. Para 2005, de las 87 áreas protegidas, 36
estaban siendo administradas a través de la modalidad de gestión compartida, en la cual los
planes de manejo desempeñan un papel importante. Entre 2002 y 2005, se sumaron al esfuerzo
25 ONG, 5 asociaciones de desarrollo comunal (Adesco) y 3 centros de investigación.
-
Además, se han conocido varios esfuerzos privados y de instituciones académicas con respecto
a los inventarios o registros de recursos biológicos, también referentes a la cooperación regional
en temas de vigilancia y evaluación. Por ejemplo en 2000, Salvanatura publicó el Listado de
Aves de El Salvador, el primero de una serie de publicaciones bajo el título de "Serie de
Biodiversidad".
...continúa en la siguiente página...
Fusades
57
Anexo 1 (continuación)
Gestión ambiental privada: avances
-
El país ha tenido notables avances en la producción de café amigable con el medio ambiente.
Salvanatura ha desempeñado un papel importante en el crecimiento de los mercados
sostenibles de café, contribuyendo a que El Salvador produzca café ambientalmente sostenible,
certificado con la organización Rainforest Alliance a partir de 2003.
-
La Fundación Salvadoreña para Investigaciones del Café (Procafé), con apoyo del Fondo
Mundial para el Medio Ambiente (GEF, por sus siglas en inglés), realizó el proyecto Café y
Biodiversidad con el objetivo de conservar la diversidad biológica en el cafetal salvadoreño,
mediante prácticas agronómicas respetuosas del medio ambiente y la promoción de la
certificación de fincas productoras de café bajo sombra.
-
Cessa ha avanzado en sus gestiones para la disposición final de algunos desechos peligrosos.
A través del método de coprocesamiento, rescatan energía y materiales para su proceso de
producción de cemento, dándo una solución definitiva y segura a los desechos. En el sector
agrícola, la Asociación de Proveedores Agrícolas inició, en 1999, el programa de recolección
de envases de agroquímicos. Ya cuentan con cuatro centros de acopio y 60 minicentros; en
2000 se recolectó el 3% y para 2005 el 49% de los envases usados. En el sector eléctrico se
inició el proceso para levantar el inventario de transformadores que contienen bifenilos
policlorados (PCB), que son sustancias tóxicas persistentes. La estimación preliminar muestra
que el 25% de los transformadores están contaminados. Asimismo, se llevó acabo un proyecto
regional para el inventario y la disposición de estas sustancias, de conformidad con convenios
internacionales.
-
Como contribución a la mitigación del cambio climático, la generadora de energía geotérmica
LaGeo y la empresa operadora de relleno sanitario MIDES, han obtenido certificados de
reducción de emisiones del Protocolo de Kyoto.
-
El Centro Nacional de Producción más Limpia impulsa la adopción y el desarrollo del concepto
de PML dentro del territorio nacional, facilitando el diálogo entre la industria y gobierno y
promoviendo la inversión para la transferencia y desarrollo de tecnologías ambientalmente
racionales. Actualmente es coordinado por la Cámara Agropecuaria y Agroindustrial de El
Salvador.
-
CEDES promueve el entendimiento del concepto del desarrollo sostenible y lidera un cambio
hacia su adopción por el sector empresarial, el gobierno y la sociedad civil. Cuenta con 33
empresas miembros e impulsa programas de ecoeficiencia, energía renovable y gestión
ambiental empresarial.
Fuente: Fusades y Cedes (2007a)
58
Fusades
Anexo 2
Evolución de las tarifas aplicadas por ANDA, 1994-2006
a) Tarifas establecidas a partir de diciembre de 1994
El Decreto Ejecutivo No. 65, de diciembre de 1994, estableció nuevas tarifas para los servicios de acueductos y alcantarillados. El
decreto define la tarifa base (t) como el costo por m3 facturado con base en los resultados financieros de ANDA. Dicha tarifa está
compuesta por la suma de: t = t1 + t2 +t3 +t4 +t5 , en donde:
t1 costo de personal por m3 (US$ 0.0754 por m3)
t2 costo de energía por m3 (US$ 0.0708 por m3)
t3 otros costos por m3 (US$ 0.0548 por m3)
t4 costos financieros por m3 (US$ 0.008/m3)
t5 costos de protección por fuentes por m3 (US$ 0.0 por m3)
t = US$ 0.2091 por m3
Tarifa residencial mínima. Para consumos residenciales hasta de 10 m3 por mes se cobrará una tarifa de US$ 2.29 por mes (US$ 0.229
por m3).
Tarifa residencial. La factura mensual para consumidores residenciales con consumos mayores de 10 m3 por mes, se determina
mediante la siguiente fórmula:
FACTURA = CF + (SUB x CB + COEF x CM + SBC x CA) x t , en donde:
FACTURA es el valor de la factura mensual por servicio
CF cargo fijo por mes (US$ 1.15 por mes)
CB consumo básico, máximo de 20 m3 por mes
SUB coeficiente que expresa el subsidio para el consumo básico (0.50)
CM consumo medio, entre 20 y 40 m3 por mes
COEF sobrecargo aplicado al consumo medio (1.10)
CA consumo adicional a los 40 m3
SBC sobrecargo aplicado al consumo adicional (2.75)
t tarifa base
Tarifas no residenciales. La industria, el comercio y las instituciones públicas y privadas, pagarán una tarifa por m3 igual a la tarifa
base (t) multiplicada por un coeficiente k (k = 1.6 para comercio, instituciones públicas y privadas; k = 1.25 para la industria).
Explotaciones privadas. Pagarán una tarifa provisional de US$ 0.0628 por m3 de agua producida.
A la tarifa residencial para el interior del país, fuera del AMSS, debe de aplicarse un coeficiente regional (r = 0.8), el cual es
multiplicado por la tarifa base (t) (un 20% de subsidio).
b) Tarifas establecidas a partir de diciembre de 2001
A finales de 2001, el Decreto Ejecutivo No. 110 proponía nuevas tarifas para el servicio de agua. Sin embargo, la metodología propuesta
en 1994 se mantuvo. Además, la determinación y monto de la tarifa base (t); cargo fijo (CF); los coeficiente SUB (0.50), COEF (1.10),
SBC (2.75) y coeficiente regional (r = 0.8); tarifa residencial mínima; y el cobro a explotaciones privadas permanecieron inalterables.
Los cambios se dieron en la aplicación del subsidio al consumo básico (CB) y en los coeficientes aplicados a los sectores: industria,
comercio e instituciones públicas y privadas; lo cual produjo un aumento en la factura de consumo para estos usuarios.
Las tarifas residenciales vigentes desde 1994, aplicaban un subsidio para el consumo básico (comprendido entre 11 y 20 m3),
independientemente de si el consumo total del usuario pasaba a otro bloque de consumo mayor. Con las tarifas de 2001, el subsidio
solamente se aplicaba a consumos hasta 20 m3. Así, el decreto No. 110 proponía la siguiente fórmula para determinar la factura mensual
de consumidores residenciales con consumos mayores de 10m3:
FACTURA = CF + (CB + COEF x CM + SBC x CA) x t
Los coeficientes aplicados a los sectores comercio e instituciones públicas y privadas cambiaron a k = 1.8; y para el sector industria a
k = 1.6.
c) Tarifas establecidas a partir de julio de 2006
El Acuerdo Ejecutivo No. 980 propone una tarifa residencial y no residencial mínima de US$ 2.29 (igual) y US$ 3.76 (0.376 por
m3) para consumos de hasta 10 m3 por mes, respectivamente.
Fusades
59
Introduce cambios muy importantes: nuevos bloques de consumo para los usuarios acompañados de incrementos en la tarifa base (t).
Pero, mantiene el cargo fijo (CF); los coeficientes SUB (0.5), COEF (1.10) y k (para sectores no residenciales); cobro a explotaciones
privadas; y subsidios al interior del país, iguales.
El Acuerdo propone las siguientes fórmulas para la estimación de las tarifas.
Tarifas residenciales
Rango de consumo
Fórmula
Tarifa base (t)
US$ por m3
RESIDENCIAL
11 a 20
21 a 30
31 a 40
41 a 50
51 a 60
61 a 70
71 a 90
91 a 100
101 en adelante
CF + (CB x S) x t
CF + (CB + CM x COEF) x t
CF + (m3 x t)
CF + (m3 x t)
CF + (m3 x t)
CF + (m3 x t)
CF + (m3 x t)
CF + (m3 x t)
CF + (m3 x t)
0.2091
0.2091
0.23
0.40
0.45
0.50
0.55
0.60
0.65
Tarifas no residenciales
Rango de consumo
COMERCIO
11 a 30
INDUSTRIA
11 a 30
COMERCIO E INDUSTRIA
31 a 50
51 a 60
61 a 90
91 a 100
101 en adelante
Fórmula
Tarifa base (t)
US$ por m3
CF + (m3 x 1.80) x t
0.2091
CF + (m3 x 1.60) x t
0.2091
CF + (m3 x t)
CF + (m3 x t)
CF + (m3 x t)
CF + (m3 x t)
CF + (m3 x t)
0.45
0.50
0.65
0.85
0.90
d) Impacto de los cambios en las tarifas de agua en el consumo residencial promedio
En forma parcial se puede apreciar el efecto de los cambios en la tarifa del agua, al evaluar el valor de la factura mensual que una familia
con consumo promedio ha experimentado. El consumo de un hogar medio del AMSS, entre 1995 y 2005, fue de 32 m3 por mes.
Tarifa 1994
Consumo promedio: 32 m
3
Tarifa 2001
Consumo promedio: 32 m
3
FACTURA = CF + (SUB x CB + COEF x
CM + SBC x CA) x t
FACTURA = CF + (CB + COEF x CM +
SBC x CA) x t
FACTURA = 1.15 + (0.5 x 20 + 1.1 x 12
+ 2.75 x 0) x 0.2091
FACTURA = 1.15 + (20 + 1.1 x 12 + 2.75
x 0) x 0.2091
FACTURA = US$ 6.00 por mes
FACTURA = US$ 8.09 por mes
Tarifa 2005
Consumo promedio: 32 m
3
3
FACTURA = CF + (m x t)
FACTURA = 1.15 + (32 x 0.23)
FACTURA = US$ 8.51 por mes
Fuente: Elaboración propia con base en Decretos Ejecutivos No. 65 y 110 y el Acuerdo Ejecutivo No. 980. La información contenida
en el recuadro no refleja las tarifas para otros usuarios y para el servicio de alcantarillado.
60
Fusades
Anexo 3
Mecanismos de pagos por servicios ambientales
-
Pagos públicos directos: son pagos que el gobierno realiza en forma directa a
los proveedores de servicios ambientales. Este tipo de esquemas son los más
comunes internacionalmente. El gobierno paga a los propietarios,
administradores y usufructuarios rurales por el uso de suelo y prácticas que
permiten la provisión de los referidos servicios.
-
Pagos privados directos: funcionan en forma similar que los pagos públicos.
La diferencia consiste en que organizaciones no lucrativas y compañías con
fines de lucro toman el lugar del gobierno como el comprador del servicio
ambiental en cuestión.
-
Mercados "cap and trade": son programas en los que el gobierno o ente
regulador, según sea el caso, establece un límite, techo o tope (cap) sobre un
contaminante o sobre la degradación ambiental permitida en un área específica.
Después, le permite a instituciones o individuos intercambiar permisos o créditos
para cumplir dicho límite.
-
Mercados voluntarios: son mercados en los que los compradores y vendedores
llevan a cabo transacciones de manera voluntaria (no forzados a comerciar
por alguna regulación). Generalmente las empresas o los consumidores
individuales se involucran en los mercados voluntarios por cuestiones
filantrópicas, manejo del riesgo y/o como preparación para participar en un
mercado regulatorio.
-
Programas de certificación: cuando los consumidores compran productos
certificados, están pagando no solamente por el producto sino por la manera
como fue producido y colocado en el mercado. Cuando los consumidores
escogen pagar un sobreprecio por aquellos productos etiquetados como
ambientalmente amigables, de algún modo está escogiendo pagar por la
protección de los servicios ecosistémicos. Se han desarrollado programas de
certificación para varios productos como madera, papel, café y comida, entre
otros, para recompensar a los productores que protegen los servicios
ambientales.
Fuente: Tomado de Ecosystem Marketplace (2007).
Fusades
61
Anexo 4
Implementación del pago por servicios ambientales
A partir de la revisión y análisis de algunas experiencias en distintas partes del mundo (Francia,
Costa Rica, Colombia, Estados Unidos y Australia) Johnson, White y Perrot-Maître (2001)
presentan una serie de lecciones aprendidas:
•
•
•
•
•
•
Los pagos de transferencia de usuarios a proveedores de servicios son los mecanismos más
utilizados para promover los servicios ambientales hidrológicos
Los arreglos privados de esquemas de PSA hidrológicos tienen mayor probabilidad de
ocurrencia cuando están ligados a bienes privados (agua embotellada, energía eléctrica,
productos agrícolas)
La determinación del monto de pago por el servicio ambiental obedece más a consideraciones
de tipo político o presupuestario, que a una estricta valoración económica de los beneficios
proveídos por el servicio
La existencia de un sólido marco legal reducirá los costos de transacción involucrados con la
implementación de esquemas de PSA
La participación de los actores, la negociación y la construcción de una institucionalidad
representan elementos críticos para el desarrollo de estos mecanismos
La complejidad y mantenimiento del mecanismo de PSA aumentan con la escala.
En un desarrollo inicial y en relación con la promoción de servicios ambientales desde la áreas
rurales y el desarrollo de mecanismos de PSA en El Salvador, Herrador y Dimas (2000) señalan
que la puesta en marcha de estos mecanismos deben ser vistos como un "proceso" en el cual se
deben desarrollar los siguientes elementos críticos: la identificación y formación de conciencia de
los oferentes y usuarios de los servicios ambientales; identificar el flujo del servicio y de criterios
económicos para la determinación del monto a pagar; la búsqueda de instrumentos que operativicen
el PSA (contratos, convenios, acuerdos, etc.); determinación de mecanismos de cobro (pagos
voluntarios, donaciones, tarifas, tasas de uso, cánones, etc.); esquema de administración y
distribución de los recursos que generan los servicios ambientales (fideicomisos, arcas de la
nación, pagos directos, etc.); establecimiento de estrategias que fortalezcan la comercialización
nacional e internacional de los servicios; desarrollo o armonización de los marcos legales necesarios
para la implementación; esquemas de monitoreo y evaluación.
Asimismo, y con base en el estudio de 16 experiencias en América (Estados Unidos, México, El
Salvador, Costa Rica y Brasil) sobre PSA, desarrollado entre 1999 y 2003, Rosa, Kandel y Dimas
(2004) proponen un serie de lecciones para el desarrollo de esquemas de compensación por
servicios ambientales y comunidades rurales. En este sentido, proponen: la necesidad de avanzar
hacia marcos amplios de valoración de servicios ambientales; poner atención a las reglas y
orientaciones de los instrumentos económicos para evitar inequidades; transitar de un enfoque de
pago monetario hacia un enfoque de paquete de compensaciones; adoptar una perspectiva de
paisaje que tome en cuenta la heterogeneidad ecológica y social de éstos, tal como se da en la
realidad; fortalecer el capital social de los productores de servicios ambientales; expandir los
derechos sobre los recursos naturales; el Estado, la cooperación externa y las organizaciones
desempeñan un papel decisivo en el establecimiento de esquemas de PSA. Finalmente, advierten
que dichos esquemas no son la panacea para disminuir la degradación ambiental y pobreza rural.
62
Fusades
Anexo 5
El proyecto Ecoservicios del MARN
El proyecto Ecoservicios se encuentra insertado en el Plan País Seguro de la administración del
Presidente Saca. En el área de acción 16 del plan "Medio Ambiente: Legado para las Futuras
Generaciones" se incluye, como una de sus metas, la implementación de un sistema de PSA.
Los recursos financieros del proyecto, cuyo período de implementación estimado es de cinco
años (2007-2012), se encuentran distribuidos así: US$5 millones del Banco Mundial (préstamo);
US$5 millones del GEF (donación); US$2.3 millones como contraparte del MARN; y US$ 2.2
millones generados por el proyecto; conformando un total de US$14.5 millones.
Énfasis. El proyecto se concentrará en la reducción de la degradación del suelo, conservación
de las áreas forestales, reconversión de áreas agrícolas marginales a bosque, y el fomento del
uso sostenible del suelo en la agricultura. Creará mecanismos de PSA para proveer incentivos a
los agricultores de ladera y otros usuarios del suelo en al menos dos áreas pilotos y puede ser
extendido a tres sitios más.
Objetivos de desarrollo. i) Establecer arreglos legales, institucionales y financieros para
mecanismos pilotos de PSA; ii) documentar los vínculos entre los cambios en el uso del suelo y
las mejoras en los servicios ambientales hidrológicos y la conservación de la biodiversidad; iii)
definir buenas prácticas para replicarlas y sostener los programas de PSA; y iv) fortalecer la
capacidad del MAG, MARN, asociaciones comunitarias y ONG.
Objetivo ambiental global. Aumentar y proteger la biodiversidad por medio de la preservación
de importantes bosques y ecosistemas protegidos.
Componentes.
Componente 1: Diseño e implementación de un programa de PSA (US$9 millones, 62%)
Subcomponente 1.1: Creación del fondo de PSA (FONASA)
Subcomponente 1.2: Diseño de un sistema de PSA
Subcomponente 1.3: Funcionamiento del sistema de PSA
Subcomponente 1.4: Expansión y replicabilidad del sistema de PSA
Subcomponente 1.5: Fondo de Servicios Ambientales (FONASA)
Componente 2: Fortalecimiento institucional (US$3 millones, 21%)
Subcomponente 2.1: Equipo
Subcomponente 2.2: Capacitación, concientización y construcción de capacidad
Subcomponente 2.3: Identificación de compradores potenciales de servicios ambientales
Subcomponente 2.4: Campaña promocional
Subcomponente 2.5: Fortalecimiento de los proveedores de asistencia técnica
Componente 3: Monitoreo, evaluación y administración del proyecto (US$2.5 millones, 17%)
Subcomponente 3.1: Recursos humanos
Subcomponente 3.2: Planificación
Subcomponente 3.3: Monitoreo y evaluación
Sitios pilotos: Lago de Coatepeque - Complejo Los Volcanes, Jaltepeque - Jiquilisco, La
Montañona (Chalatenango), Cinquera (Cabañas), y la cuenca del río Gualabo (Morazán)
Servicios ambientales priorizados: Agua y biodiversidad.
Fuente: Tomado de Banco Mundial (2005). Environmental Services Project. Project Appraisal Document (PAD).
Environmentally and Socially Sustainable Development. Latin America and Caribbean Region. En línea: http://
web.worldbank.org/external/projects/main?pagePK=64283627&piPK=73230&theSitePK=40941&menuPK=454680&
Projectid=P064910 (Accesado el 7 de julio de 2006).
Fusades
63
64
Fusades
Notas de final
1
El lector puede revisar Fusades y Cedes (2007a)
para una exposición amplia de la gestión
ambiental del país, a partir de 1997.
2
Decreto ejecutivo No. 73 de 18 de diciembre de
1990. El CONAMA tenía la obligación de velar
por la óptima y racional utilización de los
recursos naturales, el control de la
contaminación y establecimiento del equilibrio
ecológico. Es encargado de proponer políticas y
estrategias. La SEMA era la unidad responsable
de coordinar y velar por el comportamiento de
las políticas y estrategias elaboradas por el
CONAMA.
Social (MSPAS) y el SINAMA- la elaboración de
programas para prevenir y controlar la
contaminación y el cumplimiento de las normas
de calidad y la recopilación de información para
la realización inventarios de emisiones.
8
Está integrado por el ministro, viceministro y
director ejecutivo del MARN y siete
representantes del sector privado y OPD.
9
La cual se basa en tres macroprincipios:
equilibrio dinámico, responsabilidad compartida
e interés social; y contempla dos lineamientos
estratégicos: conservación y aprovechamientos
de recursos naturales, y la gestión ambiental.
El objetivo de esta estrategia fue la de proponer
vías de solución a los principales problemas
ambientales derivados del desarrollo y plantear
un sistema de gestión ambiental que propicie
que las decisiones sobre actividades de
desarrollo se analicen y adopten, considerando
las repercusiones sobre el medio ambiente y su
impacto en el deterioro de los recursos naturales
renovables y en la salud de la población, a fin de
que los beneficios derivados del desarrollo sean
superiores al deterioro ambiental causado.
10
La Ley Forestal estableció un régimen para las
tierras con potencial forestal y prohibió el
cambio de uso de los suelos cubiertos de
árboles. Además, definió nuevas condiciones
para estimular la participación del sector privado
en la reforestación del territorio nacional.
11
Decreto legislativo No. 462, Diario Oficial No.
238, Tomo 377, en línea: http://www.csj.gob.sv/
leyes.nsf/ef438004d40bd5dd862564520073ab15/
9ef5bd7a73dc5796062573da005fff91?OpenDocument
4
De acuerdo con la LMA, la política nacional de
medio ambiente es un conjunto de principios,
estrategias y acciones emitidas por el Consejo de
Ministros y realizada por el MARN, la cual
deberá ser actualizada al menos cada cinco años.
12
5
El SINAMA estará formado por el MARN
(coordinador) y las unidades ambientales de los
ministerios, instituciones autónomas y
gobiernos locales. Tiene por finalidad establecer,
poner en funcionamiento y mantener en el sector
público los principios, normas, programación,
dirección y coordinación de la gestión ambiental
del Estado.
En esta estrategia, el MARN identificó "el
desarrollo de inventarios de la diversidad
biológica nacional" como una de las cinco
prioridades nacionales. Tanto la supervisión de
esas actividades y sus efectos, como la
coordinación para recopilar y gestionar la
información en el plano nacional, se encuentran
en las primeras etapas de desarrollo.
13
Con el objetivo de "establecer un sistema
regional común para aumentar la participación
integrada de los países del Istmo
Centroamericano y así contribuir al uso
adecuado y sostenible de los recursos de la
pesca y los productos de la acuicultura".
14
El lector puede profundizar más sobre el tema de
gestión ambiental y la micro, pequeña y mediana
empresa en El Salvador en Dimas (2005).
15
Las técnicas de Producción más Limpia pueden
aplicarse a cualquier proceso de producción, y
3
6
7
El lector puede profundizar sobre el desarrollo
de los diferentes instrumentos de política
estipulados por la LMA Fusades y Cedes
(2007a), págs. 15-72.
Se responsabiliza al MARN -en coordinación
con el Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Fusades
65
contempla desde simples cambios en los
procedimientos operaciones de fácil e inmediata
ejecución, hasta cambios mayores. Las técnicas
de Producción más Limpia incluyen: mejoras en
el proceso, buenas prácticas operativas,
mantenimiento de equipos, reutilización y
reciclaje, cambios en las materias primas y
cambios en tecnología.
16
agua. Además, el componente ambiental de la
tarifa es cero.
La instalación de tecnología “al final del
proceso” retienen una parte de los
contaminantes después de terminado el proceso
productivo y antes de que salga de la planta.
Una vez retenidos, los contaminantes deben ser
dispuestos apropiadamente. De esta forma, la
contaminación es movida de un ambiente
sensible hacia otro más resistente, pero no
necesariamente inmune a sus efectos (Uribe et al,
2001).
23
El informe señala que estas cifras no han sido
corroboradas con el Ministerio de Economía,
ANDA o ningún otro organismo relevante.
24
Para una ampliación del tema revisar Dimas
(2008).
25
Revisar Dimas (2007e y f).
26
El cobro por uso de agua natural que enfrentan
los grandes usuarios del país es trasladado a los
usuarios finales de los distintos servicios
relacionados con el agua (agua potable,
hidroelectricidad, etc.). Además, fomenta el uso
del recurso, en su estado natural, de forma más
eficiente entre estos grandes usuarios.
17
Existen otras variables que podrían afectar las
decisiones de inversión ambiental de los
empresarios: la rentabilidad reciente, actual, y
esperada del negocio, las realidades
tecnológicas de la planta, la oferta y las
condiciones del crédito, las tasas de interés, las
preferencias de los consumidores por productos
ambientalmente amigables, etc. Otras fuerzas que
podrían afectar las decisiones de inversión son
la presión de las comunidades, los medios, los
trabajadores, etc. (Uribe et al, 2001).
27
El anteproyecto fue finalizado por el MARN en
diciembre de 2005. Durante el transcurso de 2006,
ha estado en manos de la Secretaría Técnica de
la Presidencia para su revisión, observaciones,
recomendaciones y coordinación e integración
con la preparación del anteproyecto de Ley de
Agua Potable y Saneamiento por parte de
ANDA. Se tenía planificado enviar el
anteproyecto de Ley General de Aguas a la
Asamblea Legislativa en el primer trimestre de
2007.
18
El lector puede ampliar sobre este tema en Dimas
(2007d).
28
19
La información de las tarifas para los distintos
proveedores diferentes de ANDA, está basada
en muestras pequeñas a partir de Banco Mundial
(2006).
20
Decreto Ejecutivo No. 65 (Diario Oficial Tomo
No. 325 del 6 de diciembre de 1994); Decreto
Ejecutivo No. 110 (Diario Oficial No. 353 del 23
de noviembre de 2001); y el Acuerdo Ejecutivo
No. 980 ( Diario Oficial Tomo No. 372 del 7 de
julio de 2006).
La base imponible para el canon toma en
consideración los siguientes aspectos: clase de
uso de dichas aguas; origen de las aguas;
cantidad y calidad aprovechada; costo por
ubicación geográfica; beneficio que genera su
uso o aprovechamiento; reuso o reutilización de
las aguas residuales; y los lineamientos
económicos y sociales de la Política Hídrica
Nacional.
29
Para una exposición más amplia sobre el tema el
lector puede ver Dimas (2006a y 2007g).
30
Es importante destacar que esta definición
incluye a los ecosistemas naturales (por ejemplo,
bosques primarios, áreas naturales protegidas) y
manejados (por ejemplo, agroecosistemas) como
fuentes de servicios ambientales; y que se refiere
tanto a beneficios tangibles como intangibles
(bienes y servicios).
31
Para una exposición más amplia sobre el tema de
servicios ambientales el lector puede revisar el
capítulo dos de Millennium Ecosystem
Assessment (2003).
21
Un análisis detallado sobre este tema se
encuentra en Dimas (2007e y f).
22
La tarifa base (t) es la suma de cinco
componentes: costo de personal, energía, otros
costos, financieros y de protección de fuentes
por m3; y es calculada a partir de los costos
financieros promedios, y no en base a la fijación
de precios basados en el costo marginal del
66
Fusades
32
33
34
Las externalidades son beneficios y costos que
no son capturados en las transacciones de
mercado. Ante la presencia de externalidades se
dice que el mercado falla para incorporarlos o
tomarlos en cuenta. Los mercados fallan debido
a la presencia de poder de mercado, información
incompleta, externalidades y bienes públicos. De
ahí la necesidad de intervenir, en este caso, con
esquemas de PSA para corregir la falla de
mercado y devolver la eficiencia a través de una
asignación óptima de recursos, la cual se traduce
en una mayor producción de servicios
ambientales.
El Grupo Katoomba es un grupo de trabajo
internacional conformado por expertos de la
industria forestal y energética, instituciones de
investigación, sector financiero y OPD
ambientales, que tienen como finalidad
desarrollar mercados para ciertos servicios
ambientales suministrados por los bosques
(protección de cuencas, biodiversidad y
almacenamiento de CO2). Este grupo se reunió
por primera vez en Katoomba, Australia en 1999.
La iniciativa Ecosystem Marketplace consiste en
una plataforma que proporciona información a
los proveedores y beneficiarios de servicios
ambiental sobre herramientas y análisis de estos
mercados.
Con referencia al tema y otras clasificaciones, el
lector puede consultar: Pagiola, Bishop y
Landell-Mills (2002); Landell-Mills y Porras
(2002); Johnson, White y Perrot-Maître (2001);
Ferraro y Simpson (2000); Richards (1999); World
Resources Institute (1999); y Rosa, Kandel y
Dimas (2004), entre otros.
35
En línea: http://www.marn.gob.sv/uploaded/
content/category/465454411.pdf
36
Barde, Jean-Philippe (1994).
37
El lector puede revisar el "enfoque de paisaje" en
Rosa, Kandel y Dimas (2004). pp. 71 y 98; y
Hecht, et al (2006).
38
Para más detalles sobre temas de eficiencia
económica, equidad, arreglos institucionales,
medios de vida, experiencias exitosas, bosques y
ecosistemas agrícolas, entre otros, relacionados
con esquemas de pago, el lector puede consultar
la bibliografía sugerida en la nota de pie Nº 49 de
este documento.
39
Johnson, White y Perrot-Maître (2001).
Fusades
67
40
La descripción del proyecto presentada acá está
basada y tomada de Banco Mundial (2005).
41
Estimaba extenderse a los siguientes sitios: La
Montañona (Chalatenango), Cinquera
(Cabañas), y el Gualabo (Morazán).
42
Sobre lo anterior, también es importante resaltar
que el Banco Mundial ha promovido y está
preparando proyectos con componentes de PSA
en la región: Costa Rica (Proyecto Ecomercados,
2001), Colombia-Costa Rica-Nicaragua (Proyecto
Regional Integrado de Manejo de Ecosistemas
Silvopastoriles, 2002), Sudáfrica (Proyecto
CAPE, 2004), Panamá (Proyecto Pobreza Rural y
Manejo de Recursos Naturales II, en
preparación), Venezuela (Proyecto Parque
Nacional Canaima, en preparación), Bolivia
(Proyecto Consolidando Apoyo para el Sistema
Nacional de Áreas Protegidas, en preparación), y
en México (Proyecto Servicios Ambientales del
Bosque, en preparación). Este último apoyará el
programa nacional de PSA para servicios
hidrológicos (Banco Mundial, 2005).
43
El lector puede consultar con más detalles las
experiencias nacionales en Herrador, Dimas y
Méndez (2002); Rosa, Kandel y Dimas (2004), y
los documentos elaborados por PASOLAC
(http://www.pasolac.org.ni/)
44
Sobre la experiencia de Nueva York se puede
consultar: Isakson (2002); la experiencia de
México: Comisión Nacional Forestal
(CONAFOR) (www.conafor.gob.mx); y sobre
Costa Rica: Camacho (2002).
45
Ver los respectivos sitios de información sobre
sus objetivos, alcances y publicaciones: http://
www.forest-trends.org/index.php; http://
www.katoombagroup.org/; http://
www.ecosystemmarketplace.com/;
www.panda.org/mpo;
www.ecosystemservicesproject.org/; http://
www.worldagroforestry.org/sea/Networks/
RUPES/index.asp; http://www.iied.org/SM/eep/
projects/mes/mes.html; http://www.prisma.org.sv
46
La información presentada aquí está basada y
tomada del MarketWatch (monitor del mercado)
de la iniciativa Ecosystem Marketplace (2007),
con la finalidad de ilustrar al lector los avances y
esfuerzos que se están desarrollando fuera del
país en la implementación de estos novedosos
instrumentos para conservar y proteger nuestros
ecosistemas. El lector puede consultar esta
información y otra en línea: http://
www.ecosystemmarketplace.com/
47
48
La Convención sobre los Humedales, realizada
en Ramsar, Irán en 1971, los define como
extensiones de marismas, pantanos y turberas, o
superficies cubiertas de aguas, sean éstas de
régimen natural o artificial, permanentes o
temporales, estancadas o corrientes, dulces,
salobres o saladas, incluidas las extensiones de
agua marina cuya profundidad en marea baja no
exceda de seis metros.
El número de créditos generados por un
proyecto de restauración está relacionado con el
área del humedal, así como el valor funcional de
éste. En muchos casos el número de créditos
disponibles para venta es menor que el número
de hectáreas restauradas. Se aplica un ratio a la
transacción de la mitigación típicamente en el
rango de una hectárea impactada contra una o
tres hectáreas de humedal restaurada.
49
En línea: http://www.conafor.gob.mx/portal/
home.php
50
En línea: http://www.fonafifo.com/
51
Para más información el lector puede consultar
en línea: http://www.caf.com/view/
index.asp?ms=12, http://unfccc.int/
portal_espanol/items/3093.php, http://
www.wri.org/climate/
project_description2.cfm?pid=226, http://
geochange.er.usgs.gov/, http://
www.climatecrisis.net/, y http://www.epa.gov/
climatechange/index.html
52
La aforestación se refiere, específicamente, a la
plantación de árboles en tierras que
tradicionalmente no contaban con cobertura
arbórea.
53
En línea: http://ec.europa.eu/environment/climat/
emission.htm
54
55
El lector puede ver en detalle las experiencias en
línea: Oregon: http://www.climatetrust.org, http://
www.carbonneutral.com/shop/, http://
www.eadenvironmental.com/, y http://
www.greenfleet.com.au//; Nueva Gales del Sur:
http://www.greenhousegas.nsw.gov.au/ ; y
Chicago: http://www.chicagoclimatex.com/.
En la sección 1. de este mismo informe se aborda
el desarrollo, avances y desafíos de la gestión
ambiental del país.
68
56
El Art. 30, también expone que las instituciones
que conforman el SINAMA, deben suministrar la
información que les solicite el MARN, la cual
será de libre acceso público.
57
El Sistema de Información Ambiental tiene como
objetivo recoger, sistematizar y actualizar
permanentemente las bases de datos ambientales
y poner a disposición de tomadores de
decisiones, científicos y técnicos en áreas de
medio ambiente y público en general, toda la
información requerida para una gestión eficaz del
medio ambiente.
58
La misión del CIDOC consiste en facilitar y
brindar al público en general, información
ambiental sistematizada, a través de documentos,
videos y otros materiales audiovisuales, para
facilitar información referida a la Gestión
Ambiental.
59
Tiene por objeto principal contribuir a la
prevención y reducción del riesgo de desastre,
por lo que será de su competencia lo relativo a la
investigación y los estudios de los fenómenos,
procesos y dinámicas de la naturaleza, el medio
ambiente y la sociedad, que tengan relación
directa e indirecta con la probabilidad de
ocurrencia de desastres y, por tanto, de pérdidas
y daños económicos, sociales y ambientales.
60
En el área de meteorología genera información
sobre pronóstico del tiempo, imágenes
satelitales, del fenómeno del Niño, huracanes,
entre otros; en el área de hidrología información
sobre pronóstico hidrológico, monitoreo del
tiempo real, aguas superficiales y subterráneas,
calidad del agua y balance hídrico; en el área de
geología, inventarios y amenazas de
deslizamientos, vigilancia vulcanológica y de
sismos; en el área de oceanografía, pronóstico
de oleaje, mareas extremas, tsunamis; en el área
de riesgo, análisis territoriales y de fenómenos
naturales.
61
Para una revisión más extensa en el área de
ciencia, tecnología y educación ambiental, el
lector puede revisar Fusades y Cedes (2007b),
págs. 57-59.
62
Un análisis más profundo sobre el estado
situacional del medio ambiente y recursos
naturales de El Salvador, en los últimos 10 años,
se puede encontrar en Fusades y Cedes (2007a y
c) y en Dimas (2007a).
Fusades
63
El lector puede revisar una exposición más
amplia de la gestión integrada del recursos
hídrico en El Salvador en (Dimas, 2006 y 2007b).
64
Sobre el vínculo entre agua y crecimiento
económico y calidad de vida ver Dimas (2006 y
2007b).
65
Las partículas suspendidas constituyen uno de
los principales contaminantes del aire. Una micra
(µ) es la milésima parte de un milímetro. El
material particulado con un tamaño menor o igual
a 10 microgramos (µg) (PM10) reviste mucha
importancia, debido a los efectos sobre la salud
humana, debido a que penetra en el tracto
respiratorio causando daño (Canter, 1998).
66
Las cifras no incluyen los desechos generados
por industrias, constructoras y fuentes de
producción agrícola, ya que no están
contabilizados.
67
Para más información sobre la gestión integrada
de desechos sólidos en El Salvador, el lector
puede consultar Dimas (2007c).
68
El lector puede encontrar una revisión
actualizada y exposición sobre la
institucionalidad económica en la generación de
energía eléctrica en El Salvador en Rivera
Campos (2007).
Fusades
69
69
El lector puede revisar Rivera Campos (2007) y
Dimas (2007a).
70
Desde 1992, el país ha implementado diferentes
modalidades de participación de diferentes OPD
en la gestión de Áreas Naturales Protegidas
como una estrategia de descentralización
gubernamental, lo cual representa un esfuerzo
muy importante en la conformación del SANP.
Para 2005, 36 áreas protegidas (de 87
establecidas) estaban siendo administradas a
través de una gestión compartida.
71
La zona costera marina de El Salvador está
conformada por una franja de tierra firme, la
plataforma continental y el mar territorial. Se
reconoce una planicie costera formada por
esteros y bahías compuesta por vegetación de
playa, manglares, lagunas costeras, bosques
pantanosos costeros de transición y bosques
sub-perennifolios del bajo Lempa. La longitud de
la costa salvadoreña es de un total aproximado
de 320 km, que se extiende desde el río Paz, en el
occidente, hasta el golfo de Fonseca, en el
oriente. En este marco geográfico se dan muchas
relaciones de gran importancia nacional, como
las turísticas, de infraestructura y de manejo de
biodiversidad, así como explotación comercial de
recursos pesqueros.
72
Desde 1992, el país ha implementado diferentes
modalidades de participación de diferentes OPD
en la gestión de Áreas
70
Fusades