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DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN
Resumen
de la evaluación de impacto que acompaña a la
Propuesta de
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
por la que se modifican la Directiva 98/26/CE sobre la firmeza de la liquidación en los
sistemas de pagos y de liquidación de valores y la Directiva 2002/47/CE sobre acuerdos
de garantía financiera, en lo relativo a los sistemas conectados y a los derechos de
crédito
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RESUMEN
A lo largo de las tres últimas décadas, el sector financiero europeo ha evolucionado y
crecido con enorme rapidez, debido, principalmente, a cuatro fenómenos: la
globalización, la integración europea, la innovación financiera y la innovación
tecnológica. Merced a la acción combinada de estas cuatro fuerzas, se ha podido
observar, dentro de este sector, un enorme incremento de los flujos transfronterizos,
la aparición de productos financieros de una complejidad cada vez mayor y la
adopción de dispositivos cada vez más sofisticados, tanto en el ámbito de los
sistemas de liquidación de valores como en el de los sistemas de pagos.
Todos esos cambios han tenido una profunda repercusión en la forma en que los
diversos operadores del mercado llevan a cabo sus actividades. Por ejemplo, las
infraestructuras de mercado, concebidas fundamentalmente para responder a las
necesidades existentes en los mercados nacionales, han tenido que adaptarse a los
retos planteados por una realidad cada vez más caracterizada por la actividad
transfronteriza. Del mismo modo, los operadores que han optado por extender su
actividad fuera de los mercados nacionales han tenido que hacer frente al desafío que
supone operar en distintas jurisdicciones. Por otro lado, ante un entorno operativo
cada vez más complejo, los participantes en el mercado han tenido que conceder
mayor importancia a la gestión de los riesgos y la aportación de garantías.
La Directiva sobre acuerdos de garantía financiera (en lo sucesivo, la DGF) y la
Directiva sobre la firmeza de la liquidación (en lo sucesivo, la DFL) son dos medidas
legislativas adoptadas a escala comunitaria como respuesta a algunos de los retos
anteriormente señalados. Las evaluaciones llevadas a cabo recientemente han
concluido que ambas Directivas resultan satisfactorias. Ahora bien, según indican
muchas de las respuestas recibidas de los diversos interesados, ambas podrían ser
objeto de mejoras a fin de reflejar los cambios que se han registrado en el mercado
desde su adopción.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, la presente evaluación de impacto se ha
centrado en la evolución observada en el mercado en tres ámbitos fundamentales: las
garantías, los sistemas de liquidación de valores y de pagos y las normas en materia
de conflicto de leyes.
Garantías
En el ámbito de los acuerdos sobre garantía financiera, el creciente recurso a las
garantías a efectos de cobertura de las operaciones financieras ha provocado un
incremento de la demanda de los activos que pueden utilizarse a tal fin. Ello ha
estimulado la búsqueda de posibles formas de ampliar el actual conjunto de activos
admisibles como garantía. Una de las categorías de activos considerada a este
respecto ha sido la de los derechos de crédito. Su principal atractivo reside en su
abundancia y en el hecho de tener un uso alternativo escaso o nulo. De hecho,
algunos Estados miembros y, más recientemente, el Eurosistema, han decidido
aceptar determinados derechos de crédito como garantía.
La utilización de los derechos de crédito plantea varias cuestiones de tipo práctico,
entre las que destaca la extensión de la protección brindada a los mismos cuando se
utilizan como garantía. Sólo algunos de los Estados miembros arriba mencionados
han ampliado la protección que vienen otorgando a los tipos de garantías financieras
ya existentes (es decir, el efectivo y los valores) de forma que queden cubiertos los
derechos de crédito. Incluso en esos casos, la protección brindada no cubre la
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vertiente transfronteriza. Por lo tanto, en la actualidad, los derechos de crédito se
utilizan como garantía casi exclusivamente en las operaciones nacionales. Por otro
lado, incluso en el contexto nacional parecen existir determinados requisitos formales
que impiden la utilización de los derechos de crédito como garantía, por lo que existe
un amplio margen de mejora también a este nivel. Por último, al incluir los derechos
de crédito en el conjunto de los activos admisibles como garantía, es preciso decidir
cuáles de estos derechos son válidos para este fin.
Sistemas de pagos y de liquidación de valores
También se han producido importantes novedades en el ámbito de los sistemas de
pagos y de liquidación de valores. Cabe señalar, en particular, el hecho de que las
conexiones entre los diversos sistemas de liquidación son mucho más frecuentes que
hace una década. Por otro lado, han surgido iniciativas como la Directiva relativa a
los mercados de instrumentos financieros (en lo sucesivo, «la Directiva MiFID») y el
Código de Conducta Europeo en materia de compensación y liquidación que,
probablemente, fomentarán el establecimiento de nuevas conexiones, así como un
uso más intensivo de las ya existentes. En la última década, se ha generalizado
también en gran medida la liquidación en periodo nocturno en el marco de los
sistemas de liquidación. Por último y no menos importante, en el ámbito de los
pagos, han surgido nuevos tipos de entidades que no existían hace tan sólo diez años
(como las entidades de dinero electrónico (EDE)).
A la luz de todo lo expuesto, es lícito plantearse si la actual protección de que gozan
los diversos sistemas de liquidación cubre de forma adecuada las nuevas soluciones
técnicas implantadas en el marco de los mismos. Habida cuenta del papel
fundamental que desempeñan los sistemas de liquidación en los mercados
financieros y, por ende, en la economía en su conjunto, es preciso asegurarse de que
así ocurra, efectivamente. Por tanto, en el contexto de los sistemas conectados, es
preciso abordar la cuestión del riesgo de contagio entre sistemas. Por otro lado, en lo
que respecta a la liquidación en periodo nocturno, es necesario comprobar si la
adopción de esta solución y, por tanto, de jornadas laborables que no coinciden
necesariamente con los días naturales, afectará en alguna medida a la protección
brindada a los sistemas de liquidación. Otra cuestión importante es evaluar la
necesidad de adaptar la actual protección de forma que cubra los nuevos tipos de
entidades mencionadas anteriormente.
Normas sobre conflicto de leyes
En la actualidad, la mayoría de los valores figuran representados en anotaciones
electrónicas en cuentas de valores con intermediarios, y no se encuentran directa y
materialmente en manos de los inversores. Habida cuenta de la creciente
internacionalización de los mercados financieros, dichos intermediarios pueden estar
establecidos en diferentes jurisdicciones, por lo que, en función de la longitud de la
cadena de intermediación, pueden verse implicados dos, tres, o varios ordenamientos
jurídicos.
Así pues, los participantes en el mercado precisan de normas de conflicto de leyes
claras y uniformes que les permitan determinar previamente con seguridad cuál es la
legislación aplicable a sus valores (y, en consecuencia, el ordenamiento jurídico en el
que se inscriben), porque, por ejemplo, en un supuesto de quiebra, dichos operadores
pueden ser propietarios o no de esos valores dependiendo de la legislación que se les
aplique. Cabe plantearse si las normas vigentes en materia de conflicto de leyes,
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basadas en el lugar de radicación de la cuenta, aporta suficiente seguridad al
respecto.
Objetivos
La presente evaluación de impacto se propone explorar la posibilidad de aportar
soluciones a escala comunitaria a los problemas señalados. Las eventuales soluciones
deberán lograr tres objetivos específicos: i) facilitar la utilización de los derechos de
crédito como garantía (tanto en un contexto nacional como transfronterizo), ii)
garantizar la estabilidad de los sistemas de liquidación y iii) reforzar la seguridad
jurídica. Dado que estos objetivos son aún bastante amplios, resulta necesario definir
objetivos operativos como los que se enumeran a continuación:
(1)
armonización del tratamiento otorgado a los derechos de crédito (en todos los
Estados miembros) cuando se utilizan como garantía;
(2)
eliminación de las trabas que impiden la utilización de los derechos de
créditos como garantía;
(3)
adaptación de la protección brindada actualmente para que cubra las
soluciones adoptadas por los sistemas de liquidación como respuesta a la
evolución del mercado y de la normativa;
(4)
ampliación de la protección otorgada a los participantes en los sistemas de
liquidación a las nuevas entidades financieras pertinentes;
(5)
establecimiento de una normativa clara en materia de conflicto de leyes en
relación con los valores anotados en cuenta.
Teniendo en cuenta que algunos de los objetivos enumerados comparten ciertas
características, se han dividido en tres grupos separados a fin de facilitar la
formulación de posibles opciones estratégicas y el análisis de impacto. El primer
grupo (derechos de crédito) incluye los objetivos 1 y 2, el segundo (sistemas de
liquidación) los objetivos 3 y 4, y el tercer grupo (normas de conflicto de leyes) el
objetivo 5.
Opciones estratégicas e instrumentos de actuación elegidos
Por lo que respecta a los dos primeros grupos de objetivos, entre todos los
instrumentos de actuación disponibles, se ha elegido una Directiva de modificación,
por considerarse el medio más adecuado para lograr los efectos deseados. Se estima
que esta solución permitirá establecer, de cara a la aplicación, un adecuado equilibrio
entre armonización y flexibilidad.
El impacto de cada una de las posibles medidas de actuación incluidas en esa
Directiva se analiza y compara con un escenario de referencia consistente en la «no
intervención» a fin de determinar cuál es el modo de actuación más apropiado.
Efectuado dicho análisis, se llega a la conclusión de que, por lo que respecta a los
dos primeros grupos de objetivos, las mayores ventajas se conseguirían a través de la
adopción de una Directiva que:
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(1)
amplíe el ámbito de aplicación de la DGF y la DFL a fin de incluir los
derechos de crédito admisibles en las operaciones de los bancos centrales;
(6)
flexibilice, a través de la DGF, determinados requisitos formales relacionados
con el recurso a los derechos de crédito (como por ejemplo las obligaciones
de notificación previa y de registro) y conceda a los deudores la posibilidad
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de renunciar a algunos de sus derechos (por ejemplo el derecho de
compensación o el de secreto bancario);
(7)
permita adaptar la DFL a fin de tener en cuenta las soluciones técnicas
adoptadas por los sistemas de liquidación en los últimos años, en particular
especificando que, en el caso de los sistemas interoperables, las normas de un
sistemas sobre el momento de consignación/revocación no se verán afectadas
por las normas de otros sistemas con los que sea interoperable, y ampliando la
protección de las órdenes de transferencia a las jornadas laborables frente a
los días naturales;
(8)
amplíe el ámbito de aplicación de la DFL para incluir a las entidades de
dinero electrónico.
Por lo que respecta al tercer grupo de objetivos – teniendo asimismo en cuenta los actuales
debates en la materia – se considera que la situación aún no está lo suficientemente madura
como para proponer cambios a las actuales normas sobre conflicto de leyes. Por lo tanto, en
este caso se opta por una estrategia de «no intervención».
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