Algunos aspectos de las competencias de las Comunidades... Parra

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Ma
ANGELES PARRA LUCAN .
Departamento de Derecho Civil.
Universidad de Zaragoza
ALGUNOS ASPECTOS DE LAS
COMPETENCIAS DE LAS
COMUNIDADES AUTONOMAS
SOBRE LA LEGISLACION CIVIL
PARA LA PROTECCION DEL
CONSUMIDOR *
SUMARIO
l. Introducción
2. Aproximación a los problemas planteados
3. La S.T.C. 71/1982, de 30 de noviembre
3.1. El derecho y el deber de la información
3.2. El régimen de responsabilidad
3.3 . Cláusulas abusivas
3.4. Garantías de calidad, peso y transparencia de precios
3.5. El sistema de garantía postventa
4. La S.T.C. 88/1986, de 1 de julio
S. Valoración de las sentencias del T.C.
6. Conclusiones
1. INTRODUCCION
El "Derecho del Consumidor", entendido como el conjunto de reglas jurídicas
que tienen por objeto proteger al consumidor' tiene un carácter pluridisciplinar, ya
que se superpone al criterio tradicional de clasificación de las disciplinas jurídicas en
función de la naturaleza de las reglas estudiadas (Derecho civil, mercantil, adminis­
trativo, penal. i.)", Sin embargo, a pesar de estar formado por un conjunto de nor­
mas jurídicas pro cedentes de los sectores más diversos del ordenamiento", ello no im­
plica que se trate de una materia heterogénea , pues la idea de proteger a los consu­
midores crea una auténtica cohesión entre los diversos preceptos que integran este
Derecho".
* Este trabajo ha sido realizado en el marco de una ayuda financiera de la Diputación General de
Aragón a un Equipo de profesores de la Facultad de Derecho de Zaragoza para estudiar Los aspectos ju­
ridico-prtvodos de la protección del consumidor.
1. S.T.C. 71/(982, de 30 de noviembr e.
2. V.J. CALAIS-AuLOY, Droit de la consommation , 2' ed., 1986, p . 21
3. V.N. REI CH, Mercado y Derecho, traducida al castellano y anotada por A. Font , 1985, p. 173.
4.V. CALAIS-AULOY, op . cit ., p. 24 .
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M" ANGELES PARRA LUCAN
Reich ha mantenido que el Derecho del consumo abarcaría la problemática ju­
rídica planteada por el tráfico de mercancías (en sentido amplio) entre empresarios
y consumidores finales, como algo distinto del Derecho de la empresa (referido, fun­
damentalmente al tráfico jurídico interempresarial) y del Derecho civil (referido es­
pecialmente al tráfico jurídico p rivado). Pero, como él mismo ha afirmado frente a
las objeciones formuladas a su tesis del Derecho privado especial(Sonder Privat
Rechtf' , la teoría del Derecho del consumo no pretende postular como existente algo
inexistente sino mostrar la línea en que debe moverse la reflexión teórica y la reela­
boración política de la subordinación estructural del con surnidor''.
Lo cierto es que la legislación civil, a través de la regulación de la contratación
o del sistema de responsabilidad tiene un papel importante que jugar en la protección
del consumidor ", El T.C. español, en las sentencias 71/1982 y 88/1986, a la hora de
delimitar la competencia entre el Estado y el País Vasco y Cataluña respectivamente
alude en diversas ocasiones al artículo 149.1.8 3 C .E . para atribuir una materia con ­
creta en relación a los consumidores a la competencia del Estado . Ahora bien, el Tri­
bunal no con creta por qué dicha materia es competencia del Estado : por tratarse de
[as "bases de las obligaciones contractuales" que en todo caso son competencia del
Estado (lo cual en algunos supue stos está claro que no es la razón, por ejemplo en
relación a la llamada "responsabilidad del fabricante") o por ser una materia de De­
recho civil en la que no puede entrar el Derecho foral . La cuestión es si, a la vista
de las sentencias del T .C. hay que concluir que las Comunidades con competencia
sobre el Derecho civil no pueden regular la contratación, ni el sistema de respon sa­
bilidad en ningún supuesto ni ninguna otra materia que el T.e. haya declarado como
de competencia estatal en el ca so de la defensa del consumidor. Sin ser éste el lugar
adecuado para proceder a un análisis de las distintas posiciones sobre lo que es el De­
recho foral y hasta dónde puede llegar su "conservación, modificación y desarrollo"
creo que, en cada caso, se podrá o no se podrá, pero no cabe utilizar como argu­
mento las sentencias en que el T .C. deslinda la competencia entre el Estado y deter­
minada Comunidad en materia de defensa del consumidor. De una lectura detenida
de las mencionadas sentencias se desprende que es el límite de la unidad de mercado
y (a libre circulación de bienes, entre otros, los que en última instancia explican que
determinadas materias tengan que ser, necesariamente, competencia del Estado .
Surge, por otra parte, la sospecha de que, incluso, Comunidades Autónomas sin
competencia sobre Derecho civil pero con competencia para la defensa del consumi­
dor podrán, amparándase en ésta, ejercer aquélla .
11. APROXIMACION A LOS PROBLEMAS PLANTEADOS
El artículo 51 C.E . establece que : "Los poderes públicos garantizarán la defensa
de los consumidores y usuarios protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la sa­
lud , la seguridad y los legítimos intereses económicos de los mismos" . Queda así cons ­
titucionalizada la defensa del consumidor, con las repercusiones que ello supone para
el conj unto del ordenarniento''. Sin embargo en los artículos 148 y 149 e.E. -donde
queda diseñado, en principio, el reparto de competencias entre el Estado y las Co­
munidades Autónomas- no se menciona la protección al con sumidor.
Así pues, el art. 51 contiene un mandato que aparece dirigido de forma genérica
a los "poderes públicos". Es decir, tanto el Estado, las Comunidades Autónomas
5 . V.B . DAUNER LrE B, Verbraucher schut; durch ausbildun g eines sonder privatrerechtr fu r verbrau­
.
cher?, 1983.
6. V. R EICH , cit ., p . 174.
7. Según CALNS-AuLOY el Dere cho civil es el que juega un papel má s decisivo en la protección del
co ns umid or . V. op . cit., p. 22 .
8. Para ver el a lca nce de la incid encia de la apar ición del movimiento d e defen sa de los con sumido­
res y usu ari os en el ámbito jurídico V. M' TERESA QUINTELA, La pro lección de los consumidores y usua­
rios y la Constitucion española de 1978, 1986.
I
NOTAS YCOMENTARIOS
como las Corporaciones Locales deben garantizar la defensa de los consumidores.
La cuestión que se plantea es la de determinar la competencia que les corresponde a
cada uno de estos niveles en dicha materia. El objetivo de este trabajo es el de inten­
tar delimitar la competencia de las Comunidades y, en concreto, la competencia le­
gislativa por lo que se refiere al Derecho civil9 .
En principio, parece que, al no existir en la C .E . una atribución de exclusividad
en la materia ni a favor de las Comunidades ni a favor del Estado nos encontramos
ante una competencia residual atribuible a las Comunidades en virtud de sus respec­
tivos Estatutos (art.149.3 C.E.) . Y, efectivamente, todos los Estatutos de Autonomía
recogen la protección del consumidor como competencia de la Comunidad. Ahora
bien, no todos lo han hecho con la misma amplitud .
Atendiendo al diverso grado con que los Estatutos de Autonomía atribuyen a la
respectiva Comunidad competencias en la materia, éstas pueden agruparse de la si­
guiente manera:
- Comunidades que, con limitaciones 10, asumen una competencia exclusiva en
la defensa del consumidor. Se trata del País Vasco (art.lO.28), Cataluña (art. 12.1.5),
Galicia (art. 30.1.4), Andalucía (art.18 .16), Valencia '(ar t . 34.1.5) y Navarra (art.
56.l.d).
- Comunidades que se han reservado una competencia meramente ejecutiva. Se
trata de Asturias (art.12.e), Cantabria (art. 24.d), La Rioja (art. 10.1.4), Murcia (art.
12.I.c), Castilla-La Mancha (art. 33.2), Canarias (art.33.c), Extremadura (art. 9.4),
Islas Baleares (art. 12.6), Madrid (art. 28.4) y Castilla-León (art. 28.4) .
- El Estatuto de Aragón adopta aquí una solución atípica, al establecer su art.
36.1.c que corresponde a la Comunidad el desarrollo legislativo y la ejecución en ma­
teria de defensa del consumidor!'.
Hasta hoy cinco son las leyes dictadas en España en cumplimiento del mandato
del art. 51 C.E .. La primera, la ley vasca 10/1980 de 18 de noviembre sobre el Es­
tatuto del consumidor, algunos de cuyos artículos han sido declarados inconstitucio­
nales por S.T.C. de 30 de noviembre de 198212• En segundo lugar se aprobó por las
Cortes Generales la Ley General para la defensa de los consumidores y usuarios
(L.e.u.) de 19 de julio de 1984, pendiente de diversos recursos de inconstitucionali­
dad planteados por tres Comunidades contra varios de sus preceptos':'. En tercer lu­
9. Quedan fuera de este estudio las competencias sobre otras materias como pueden ser las higiéni­
co-sanitarias u otras, así como la discusión sobre la distribución de competencias ejecutivas. Para estas
últimas ver J. ALFONSO SANTAMARIA . La regulación normativa de la distribución competencial, en E.C.
n" 3, 1984, pp. 161 y ss.
10. La competencia exclusiva para la defensa del con sumidor ha sido asumida, "de acuerdo con las
ba ses y ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado en los términos
de lo dispuesto en los artículos 38 , 131, 149.1.11' Y 13' e.E.", "sin perjuicio de la política general de
precios, la libre circulación de bienes en el territorio del Estado y de la legislación so bre la defensa de la
competencia" .
11. SANTAMAR fA incluye a Aragón entre las Comunidades que han asumido competencia exclu siva
en la defensa del consumidor, indicando que se trata de un caso " ligeramente atípico" (op .cit., p . 162).
VICENTE SANTOS pone de relieve la diferencia del Estatuto aragonés con aquéllos que califican simplemen­
te de ejecutiva la competencia de la correspondiente Comunidad, lo que hace suponer que cabe contar con
la posibilidad de leyes aragonesas de desarrollo, aunque la competencia de Aragón no llegue a la de otras
Comunidades. (V. SANTOS, Articulo 36./.c en Comentarios al Estatuto de Autonomta de la Comunidad
Autónoma de Aragón, LE.A.L., 1985. pp. 443 Y444.
12. La redacción originaria de la ley vasca fue publicada en el " B.O .P .V." de 15 de diciembre de
1981. Puede consultarse también el n? 5 de la Colección de textos legales, del Servicio Central de Publi ­
caciones del Gobierno Vasco.
La sentencia 71/1982, de 30 de noviembre resuelve el recurso de inconstitucionalidad nO 86/1982 pro­
movido por el Presidente del Gobierno cont ra la ley vasca del consumidor. La sentancia publicada en el
" B.O .E. " de 29 de diciembre de 1982. declara inconstitucionales, por corresponder a la competencia del
Estado los artículos 5,6 pár. 5°, 12. 15 primera frase, 18,31 y 32 .
La redacción definitiva acorde con la S.T .e. fue publicada en el "B .O .P.V." de 2 de marzo de 1983.
13. "B.O .E ." de 24 de j ulio de 1984. El "B .O .E ." de 21 de noviembre de 1984 anunciaba tres re­
cursos de inconstitucionalidad contra la L.C.U .: n? 73511984 planteado por la Junta de Galicia, n"
72811984 planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y n? 731 /1984 planteado por
el Gobierno Vasco.
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MI ANGELES PARRA LUCAN
gar, la ley de 28 de diciembre de 1984 del Estatuto gallego del consumidor y del usua­
rio, pendiente todavía de un recurso de inconstitucionalidad promovido contra algu­
no de sus artículos 14. En cuarto lugar, la ley de 8 de julio de los consumidores y usua­
rios de Andalucía 15 y, finalmente, el pasado mes de abril se aprobó el Estatuto de
consumidores y usuarios de Valencia". A estas leyes hay que añadir la vasca de or­
denación de la actividad comercial de 19 de mayo de 198317 y la catalana de 18 de
febrero de 1983, de regulación adm inistrativa de determinadas estructuras comercia­
les y ventas especiales, que parcialmente ha sido declarada inconstitucional por S.T.C.
de 1 de julio de 198618 .
Para poder llegar a alguna conclusión sobre la competencia que las Comunida­
des poseen sobre la legislación civil para la defensa del consumidor no se puede pres­
cindir del estudio de la postura mantenida por el T.C .. La razón fundamental es que
el T.e. ha puesto de relieve la dificultad de deslindar las competencias entre el Esta­
do y las Comunidades Aut ónomas como consecuencia de los problemas que plantea
delimitar previamente qué es la defensa del consumidor y a qué ámbitos se extiende.
En efecto, el T .e. 19 señala que la defensa del con sumidor es "un concepto de
tal amplitud y contornos tan impreci sos que, con ser dificultosa en ocasiones la ope­
ración calificadora de una norma cuyo designio pudiera entenderse que es la protec­
ción del consumidor, la operación no resolvería el problema, pues la norma pudiera
estar comprendida en más de una de las reglas definitorias de competencias; y esto
podrá ocurrir ... cuando una regla que tiene por fin la protección del consumidor per­
tenece también a conjuntos normativos configurados según un criterio de clasifica­
ción de disciplina jurídica presente, de algún modo en el art. 149.1 de la Constitu­
ción (legislación civil, .. ., procesal, etc.. .). A esto se une el que la Con stitución (ar­
tículos 148 y 149)... además del aludido criterio de distribución competencial, define
competencias atendiendo a lo que es objeto de la norma (.. .). Concurren así varias
reglas de competencia .. . (lo que) determinará, en ocasiones, la exclusión de una ; más
en otras, la competencia además de apoyarse en la definidora de competencia en el
sector de la defensa del consumidor, podrá también justificarse por otra regla, lo que
refuerza la solución".
R. Bercov ítz'" propone, para la determinación del reparto de competencias , y a
la vista de la sentencia del T .e. de 1 de julio de 19862 1 una delirnitaación negativa
del concepto de defensa del consumidor: "La defensa del consumidor (dice este au­
tor) corresponde a la Comunidad que haya asumido dicha competencia con carácter
exclusivo" en la medida que no invada otras competencias reservadas al Estado" .
Ya se había pronunciado en este sentido Sequeira'" al afirmar que : "La regulación
14. "O.O .G ." de 1 de febrero de 1985 y " B.O.E ." de 11 de junio de 1985 el Presidente del Gobier­
no ha promovido un recurso contra el Estatuto Gallego (n" 376/1985) Y conc retamente contra sus arucu­
los 1, 17, 18, 19, 20.a), 21,22 y 31.
15. "B.O." de la Junta de Andalucía de 16 de ju lio de 1985.
16. "0.0." de la Generalidad Valenciana de 15 de Abril de 1987 y " B.O.E." de 29 de abril de 1987.
17. "B.O.P.V." de 31 de mayo de 1983.
18. "B.O.E." de 14 de marzo de 1983.
La S.T .e. 88/1 986 , de 1 de julio pone fin a los recur sos de inconstitu cionalidad acumulados 352 y
367/1983, promovidos por cincuenta y cuatro diputados y por el Pre sidente del Gobierno de la Nación,
declarando incon stitu cional es los artículos 17.2, 21, 25 p ár. 2, 34 e) y d) ap . 3. El art , 33 de la ley ca talana
se con sidera con stitu cional siempre que se interprete en los términos qu e señala el funda mento jurídico 8°
de la sentencia.
19. Fundamento jurídi co 2° de la S.T .e. 71/ 82.
20. R OD RIGO B ERCOVIT Z RODR1Go-C ANO La def ensa contra ctual del consumidor y el reparto de com­
petencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la doctrina del Tribunal Constitucional, en
A. e. n ? 3,1987, p. 146..
21. Fundamento 4° .
22. Esta exigencia de que la Comunidad ha ya asumido competencia exclusiva para la defen sa del con ­
sumidor queda matizada por los límites señalados por el T .C ., en el sentido de que qu izás no sean muy
diferentes las potestades que pueden ejercer las Comunidades co n competencias exclusivas de la de Ara­
g ón, que sólo ha asumido el desarr ollo legislativo y la ejecución .
23. ADOLFO 1. SEQU EI RA M ARTI N Defensa del consum idor y Derecho constitucional econ óm ico en
R.E .D .C. n" lO, 1984. p. 102.
11
NOTAS YCOMENTARIOS
de la defensa del consumidor a través de normas estatales tendría ... aplicación en
los ámbitos geográficos de las Comunidades siempre que afectara a materias o nor­
mas que por su naturaleza sean competencia exclusiva del Estado, siempre que los
Estatutos no tuvieran recogida la defensa del consumidor o materias que indirecta­
mente le afecten, y en los casos en que, aun habiendo sido recogido en los Estatutos
directa o indirectamente la defensa del consumidor... todavía no ha sido de­
sarrollada" .
A mi juicio éste es el enfoque adecuado al enfrentarse al tema del reparto de com­
petencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. No me parece acertada,
por el contrario, la postura de Santamaría'" quien, en primer lugar, sólo acude a los
Estatutos de Autonomía tras comprobar que la distribución de competencias que hace
el texto del capítulo X de la L.C.U. ("Competencias") no es clara ni precisa y afir­
ma que no hubiera estado de más que en la L.C .U . se precisara el marco y los límites
en que las competencias autonómicas en la materia pueden moverse 25. En cualquier
caso parece que el legislador estatal podía delimitar las competencias en lo que se re­
fiere a las Comunidades cuyas potestades sean ejecutivas o fijar lo básico para el caso
de que la Comunidad pueda llevar a cabo el desarrollo legislativo en esta materia (es
el caso de Aragón) . Si el legislador estatal hubiera establecido algo distinto de lo que
puede deducirse de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía no tendría nin­
gún valor.
Las Exposiciones de Motivos de las distintas leyes autonómicas consideran estos
textos como el resultado del cumplimiento de mandato del artículo 51 C.E. y del ejer­
cicio de la competencia exclusiva que en materia de la defensa del consumidor tiene
la Comunidad/''. Sin embrago los legisladores autonómicos han sido conscientes de
que la regulación de la protección del consumidor por la Comunidad se enfrenta a
la dificultad de que dicha defensa afecta a la legislación civil, mercantil, ... 27. A ello
hay que añadir que, junto a los límites que en este sentido puedan existir para la com­
petencia de la Comunidad hay que sumar los que ha indicado el T.C. 28: la garantía
en la uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de los derechos, la unidad
de mercado y la libre circulación de bienes en el territorio del Estado, la unidad eco­
nómica, la uniformidad de las condiciones de vida más allá del territorio de la Co­
munidad, la afectación' de intereses que excedan del ámbito autonómico ...
Por ello, sin querer realizar aquí un estudio exhaustivo de las distintas leyes de
consumidores, [o cierto es que [as Comunidades que han legislado sobre esta materia
después de la S.T.C . de 30 de noviembre de 1982 se han limitado a recoger, con ma­
yor O menor fidelidad la L. C. U., quizás como consecuencia de la experiencia de la
ley vasca del consumidor (lo que no ha impedido que la ley gallega fuera objeto de
un recurso de inconstitucionalidad) .
Pueden adelantarse como conclusiones de este trabajo que:
- el examen de la competencia de la Comunidad Autónoma debe realizarse aña­
diendo al análisis del correspondiente artículo del Estatuto relativo a la defensa del
consumidor el estudio de otras competencias, no tanto sobre Derecho civil, como so­
bre "lo que es el objeto de la norma" (vivienda y urbanismo, sanidad ... );
- dada la complejidad de la protección del consumidor los resultados obtenidos
sobre materias concretas del Derecho civil en este ámbito no podrán generalizarse.
24. Quizás la perspectiva de este autor está justificada por el hecho de que . sin duda (a la vista del
n ? 3 de E.C.. en donde aparece su artículo) se le encargó realizar un estudio del Capítulo X de la L .C .U.
25. v . op . cit., pp . 162 Y ss.
26. El País Vasco, Galicia y Andalucía citan en los Preámbulos de sus respectivas leyes del consu­
midor al arto 51 C.E., pero amparan la promulgación de la ley en el correspondiente artículo del Estatuto
de Autonomía que atribuye la competencia para la defensa del consumidor a la Comunidad, mientras que
la ley valenciana dice expresamente ser " cumplida respuesta" al mandato del art. 51.
27. Así lo reconocen explícitamente los Preámbulos de las leyes vasca. gallega y valenciana.
28. Como un ejemplo de que los legisladores autonómicos posteriores a la S.T.C. 71/1982 han teni­
do en cuenta la doctrina sentada en la misma, puede verse ross LUIS RIVERa YSERN y JUAN IGNACIO FONT
GALAN, Materiales normativos para una Ley de Defensa de los consumidores y usuarios de Andalucía . en
E.C., n? 6.1985 , p. 131.
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M" ANGELES PARR~ LUCAN
11I. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 71/1982 , DE 30 DE
NOVIEMBRE 29 .
1. El derecho y el deber de información.
El artículo 9 de la ley vasca'? establece que : "Los usuarios y con sumidores ten­
dr án derecho a conocer las car acterísticas higiénico-sanitarias y constructivas de su
vivienda, así como la calidad y sistemas de puesta en obra de sus materiales e insta­
laciones, inclusive las de ahorro energético y especialmente las de aislamiento térmi­
ca" . Así pues, el artículo 9 prevé un derecho de información a favor del consumidor.
El T .e. rechazó el argumento del Abogado del Estado, según el cual se introdu­
cía " una obligación nueva en el marco de las relaciones contractuales privadas, in­
vad iendo la esfera del Derecho civil.. que no está dentro de [as competencias auto­
nómicas de conservación, mod ificación y desarrollo del Derecho civil foral" . En opi­
nión del T.e. al corresponder la competencia sobre viviendas al poder autonómico
éste puede imponer a los que ofertan viviendas la obligación de ofrecer información
sobre las características, calidades y condiciones de las mismas siempre que, el in­
cumplimiento de tal obligación, caso de llegarse a celebrar el contrato, tuviera el tra­
tamiento de la legislación civil com ún" .
De este modo. como señala R. Bercovitz'v, el T.C . para salvar la constituciona­
lidad del art. 9 de la ley vasca lo reconduce a una interpretación de naturaleza ad­
ministrativa, según la cual el que se imponga el deber de facilitar determinada infor­
mación " puede encuadrarse en fórmulas jurídico-administrativas de carácter es­
pecífico " .
El art. 18 de la lengua vasca, por su parte, establecía que: " El adquiriente de
bienes o el usuario de servicios tiene legítimo derecho a disponer de una información
adecuada que le permita:
a . tener conocimiento exacto de las características esenciale s de los bienes y ser­
vicios ofrecidos y su precio por unidad, peso y medida;
b. efectuar una elección racional entre bienes y servicios concurrentes;
c. utilizar con seguridad y de un modo satisfactorio los bienes y servicios;
d . reivindicar la reparación de los eventuales daños causados por el producto o
servicio recibido " .
R. Bercovitz señala que el art. 9 tiene un contenido análogo al del ar t. 18, por
lo que no llega a entender por qué el T.C. ha considerado sólo en este último caso
que se introducía una obligación en el Derecho obligacional, cosa que só lo podía ha­
cer el legislador estatal. Ahora bien, en mi opinión, la diferencia entre uno y otro
artículo aparece recogida, aunque no se diga explícitamente, en el fundamento jurí­
dico 180 de la S.T.C .. El T.C. afirma que la obligación exigida al empresario en el
art. 18 tiene un carácter de generalidad, es decir, pretensiones de aplicabil idad a toda
la contratación: " Se trata con esta idea de destacar que una configuración del deber
de información, con un carácter que excede de lo sectorial y que pueda significar una
modificación en el Derecho contractual tendrá que hacerse por el legislador estatal.
Este derecho y el correlativo deber de información, si se ciñese a áreas en que el País
Vasco tiene competencias, fijando la información que deb e facilitarse, y no fuera
más allá de lo necesario para conocer las características del bien ... podría conside­
rarse legítimo .. ." . y éste es precisamente el caso en que se encuentra el deber fijado
en el art. 9 como ya se ha visto . Así, mientra el derecho de información previsto en
29 . V . nota 12. Aunque la sentencia abarca otras cuestiones (por ej emplo la d ist ribución de compe­
tencias en materia de sa nidad) aquí me vo y a limitar a co menta r los aspe cto s de la sent encia que inciden
sobre el Derecho civil.
30. A rt. 8 en la redacción definitiva de la ley.
31. Fundamento 100.
32. V. op. cit ., p . [68.
NOTAS YCOMENTARIOS
11
el arto 9 se refiere a un área en que el País Vasco tiene competencias':' , el derecho
previsto en el arto 18 se introduce con tal extensión que deberá hacerse con normas
civiles "de la competencia estatal (art. 149.1.8")".
El T.C. hace una referencia tan genérica al art. 149.1.8" que es difícil de preci­
sar si con ello se quiere alud ir a las "bases de las obligaciones contractuales", com­
petencia exclusiva del Estado "en todo caso" o bien si se ha querido aludir a la "le­
gislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación o desarrollo de los De­
rechos civiles, forales o especiales, allí donde existan". Bercovitz sostiene que las rei­
teradas referencias al art. 149.1.8" se relacionan con su segunda frase (bases de las
obligaciones contractuales) y no con la primera (legislación civil, sin perjuicio de ... )J4
como consecuencia de la exigencia de la unidad de mercado . Sin embargo la alusión
a la unidad de mercado en el fundamento jurídico 18° se hace, a mi juicio, para ex­
plicar que el establecimiento de la obligación de información valdría siempre que : no
tuviera pretensiones de aplicabilidad a todo el ámbito de la contratación , y no se ex­
tendiera a ámbitos del mercado que "reclaman reglamentaciones de ámbito estatal ,
aseguradoras de la unidad de mercado".
Con la segunda exigencia del T.C. se trata de evitar que la imposición del deber
de información por parte de la Comunidad Autónoma se extienda a ámbitos en los
que, de existir distintas regulaciones a nivel nacional, se afectaría a la unidad de mer­
cado. Eso es lo que ocurre con el art. 6, declarado inconstitucional, pero no con el
arto 9 en materia de viviendas", El artículo 6 establecía que cualquier producto que
pudiera suponer riesgo para la salud de los consumidores "sólo podrá distribuirse
ofreciendo la debida información que garantice su correcta utilización .. ." . El T .C.
consideró que éste precepto s6lo podía emanar del Estado como "garantía de la uni­
formidad de las condiciones de vida más allá del territorio de una Comunidad
Autónoma' ,36 .
De este modo parece que el T .C . considera que el establecimiento de un deber
general de información aplicable a toda la contratación constituye una de las "bases
de las obligaciones contractuales" , y por eso declara inconstitucional el art. 18. Fi­
jadas esas bases (o incluso sin que el Estado las haya fijado todav ía"), las Comuni­
dades con competencia sobre la materia de la contratación podrían desarrollar aspec­
tos concretos de las mismas siempre que no afecten a dichas bases. Pero, el T .e. no
realiza este razonamiento en relación al art. 9, ya que no se fija en si la Comunidad
tiene competencia en materia contractual derivada de la competencia sobre el propio
Derecho civil foral, sino que parte de "la razón o fin de la regla" que, en este caso,
vendría impuesta por dos motivos, "la defensa de intereses colectivos" y la compe­
tencia inserta en los artículos 148.1.3" C.E. y 10.3 del Estatuto Vasco en relación
con el artículo 51.2 C.E.
En cuanto a la regulación contenida sobre esta materia en las demás leyes de con­
sumidores cabe hacer las siguientes precisiones :
En primer lugar, la ley gallega contiene un capítulo dedicado al derecho a la edu­
cación e información . Por lo que se refiere a la información hay que distinguir el arto
22 (recurrido ante el T.e., y de contenido similar al 18 vasco) de aquellos otros en
los que lo que se introduce no es una obligación en las relaciones jurídico-privadas,
ya que no se impone un deber al empresario, sino determinadas obligaciones a cargo
de la Administración .
33.
34.
35.
36.
Artículos 148.1.3° C.E. y 10.31 de Estatuto Vasco.
V . op . cit ., p. 167.
Fundamento 7° .
Fundamento 9° .
37. Sobre los probl emas que plantean las relaciones entre la normací6n básica y la de desarrollo así
como la doctrina del T .e. a este respecto ver E. GARcíA DE ENTERRíA en su obra junto a T.R . FERNÁN­
DEZ, Curso de Derecho administrativo 1, 3' ed . 1983, pp . 293 Yss.
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11
M' ANGELES PARRA LUCAN
Por su parte, los autores de la ley andaluza tuvieron presente en el momento de
su elaboración 38 la S.T .e. que anuló determinados preceptos de la ley vasca. El art.
l4 de la ley andaluza reproduce, en su primer párrafo el contenido del arto 18 de la
ley vasca y en su segundo párrafo el arto 9. A reservas de la S.T.C. que resuelva el
recurso interpuesto contra el arto 22 de la ley gallega no se entiende muy bien por
qué el Gobierno no ha interpuesto el correspondiente recurso contra la ley andaluza
como ha hecho con la gallega.
Finalmente, la ley valenciana, no contiene en el capítulo relativo a la informa­
ción ningún precepto que establezca un deber a los empresarios, sino que se limita a
imponer deberes de información a cargo de la Administración.
2 . El régimen de responsabilidad
El art o 12 de la ley vasca reconocía el derecho del con sumidor O usuario a ser
"protegido contra [os daño s causados a sus inter eses económicos por bienes y pro­
ductos defectuosos o por servicios prestados de modo insatisfactorio". Este artículo
ha sido declarado inconstitucional junto con el 31 de la ley, según el cual: "El con­
sumidor tiene derecho a la reparación de daños y perjuicios mediante el ejercicio de
las accione s legales correspondientes, tanto cuando éstos de produjeren en lo refe­
rente a la salud y a la seguridad física como cuando se hubieran lesionado sus inte­
reses económicos" .
El T.C. considera, frente a los argumentos de la defensa vasca" que el arto 12
no puede ser interpretado como reconocimiento de un abstracto derecho a la protec­
ción, sino que debe completarse con el art. 31 de la ley. La razón es que la protec­
ción a que se refiere el arto 12 "se traduce en una prestación de resarcimiento o de
indemnización .... a cargo del que fabricó O del que suministró el bien o de quien pres­
tó el servicio" , es decir, que la regla es de responsabilidad civil. Por este motivo, con­
tinúa el T .C., "la norma es civil, de las atribuidas al legislador común, tal como pre­
viene el arto 149.1.8" de la Con stitución. La uniformidad en esta materia, a salvo el
Derecho civil foral o especial, por lo demás, es algo explícitamente reconoc ido por
las representaciones procesales del País Vasco... ,,40. Es decir, el T.C., al interpretar
la norma en el sentido de que establece un régimen de responsabilidad distinto del
existente en el C .c. (no hay que olvidar que en ese momento no estaba aprobada la
L.C. U.) la declara incon stitucional porque entiende que tal " novum" corresponde
al legislador común.
Delgado Echeverrta'" cree que ello no parece deberse a constituir base de las obli­
gaciones contractuales, " pues trata, en principio, dice este autor, de responsabilidad
extracontractual. Quizás el límite relevante sea el de la unidad de mercado". Por el
contrario R. Bercovitz piensa que (os artículos 12 y 31 se refieren tanto a responsa­
bilidad contractual como extracontractual, y respecto a la primera afirma que forma
parte de las "bases de las obligaciones contractuales" y del artículo 149.1 .1 " .
En mi opinión, el artículo 12 de la ley vasca hacía referencia únicamente a los
perjuicios que tienen su causa en la concreta relación que existe entre el adquirente
del bien o el destinatario del servicio . Por otra parte, el art. 31 parece que englobaría
tanto el supuesto del art. 12 como los llamados "daños por productos" , es decir , los
perjuicios producidos por la cosa (o el servicio) defectuoso'".
38. Ver RIVERa y Fovr, cit. , p . 140.
39. Los Abogad os del P arlament o y del Gobierno Vasco mantuvieron la interpretación d e Que el art .
12 no era sino definici ón gener al del recon ocimiento del derecho del con sumidor a ser protegido por los
daños causados, y que la impu gnaci ón del Abogado del Estado se basaba en un a int erpretación contraria
al principio de interpreta ción conform e.
40. Fundamento 19° .
41. Jesús DELGADO ECHEVERRíA, El articuto 149.1.8 · de la Const itución revisitado, Ponencia leída
en las Jornadas de Actuali zación del Derecho civil vizcaíno .
42 . Por un lado, la redacción de los artículos 12 y 31 es distinta . Mientras que el artículo 12 habla
NOTAS YCOMENTARIOS
El T.e. no distingue entre responsabilidad contractual y extracontractual. Sin
embargo, de la afirmación de que" ... la norma es civil, de las atribuidas al legislador
común, tal como previene el artículo 149.1.8 3 de la Constitución. La uniformidad
en esta materia, a salvo el Derecho civil, foral O especial ... " puede sacarse alguna
conclusión. En primer lugar debe rechazarse la inclusión de las normas de responsa­
bilidad en las bases de las obligaciones contractuales, aun en el caso de que se trate
de la responsabilidad contractual. El T.e. considera que la responsabilidad civil ha
de ser regulada por el legislador estatal. El T.e. no llega a excluir la posible compe­
tencia de la Comunidad Autónoma Vasca en razón de la unidad de mercado, porque
ni siquiera se plantea que el País Vasco pueda tener competencia en la materia. Pese
a que el T.e. menciona el "Derecho civil, foral o especial" como excepción a la uni­
formidad en el Derecho civil, sin embargo no se examina si el País Vasco (como terri­
torio con Derecho foral) podía legislar o no sobre responsabilidad . El T.C . da por
supuesto que no puede por ser "norma civil". Sin duda alguna el T .e. incurre aquí
en un error ya que, al ser materia civil y excluir que se trate de "bases de las obliga­
ciones" (ya que se configura como un sistema de responsabilidad unitario que, desde
luego, no puede calificarse de contractual) no cabe rechazar sin más la competencia
de la Comunidad Autónoma y, por ello, hubiese sido necesario que el T.e. hubiera
explicado por qué el Derecho foral no puede extenderse a esa materia.
Creo que, aunque el T.C. no ha explicitado su razonamiento, éste ha sido el
siguiente:
- "El régimen de responsabilidad debe ser uno y el mismo para todo el terri­
torio del Estado", ya que de lo contrario se atentaría contra la unidad de rnercado'".
- Dado que es necesario mantener un régimen de responsabilidad uniforme, ello
sólo es posible a través de una ley estatal.
- Puesto que se afirma la necesidad de una ley estatal en materia de responsa­
bilidad civil, que es materia civil, la competencia del Estado se explica por el art.
149.1.8 a .
Esta explicación de la actitud del T.C., caso de ser cierta, estaría en la línea de
las actividades realizadas a nivel supra e internacional para establecer regímenes de
responsabilidad uniforme'".
Las demás leyes autonómicas sobre defensa del consumidor han procedido con
cautela en este punto. Así, la ley gallega recoge en el art. 3 el derecho de los consu­
midores a la reparación de daños, pero en el art. 30 repite el reconocimiento de ese
derecho, mas: "De acuerdo con lo establecido en la legislación general del Estado".
de los daños causados a los intereses económicos de los consumidores, el 31 contempla también los daños
causados a la salud o a la seguridad flsica . Además, el ano 12 está incluido en el Capitulo de la ley refe­
rente a los intereses económicos de los con sumidores, mientras Que el 31 se engloba en el "Derecho a la
protección jurídica y a la reparación de daños". Esta diferencia aparece en el ámbito de la C.E.E., donde
a partir del Programa Preliminar para la defensa de los consumidores (Resolución del Consejo de 14 de
abril de 1975. ],O.C.E. de 25 de abril de 1975) se configuran corno derechos distintos uno y otro. En mi
opinión el art. 12 configuraba una responsabilidad contractual, mientras Que el art . 31, al referirse tam­
bién a la responsabilidad por dai\os de productos incluye supuestos de responsabilidad contractual y
extracontractual .
43. Fundamento 2 0 '­
44. Así, la Directiva 85/374/CEE. de 25 de julio de 1985 relativa a la aproximación de dispo siciones
legislativas. reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de responsabilidad de
productos defectuosos. Su Preámbulo justifica la adopción de un texto armonizador a nivel comunitario
en el deseo de evitar Que la diversidad de regímenes de responsabilidad falsee la competencia y afecte a la
libre circulación de mercancías en el seno de la Comunidad .
Algo parecido ocurre con la actividad llevada a cabo por la UNCITRAL en materia de responsabi­
lidad por productos. A pesar de Que se puso de manifiesto que no se trataba de una materia mercantil, la
consideración de que la ausencia de un sistema de responsabilidad uniforme podía provocar una distor­
sión del comercio internacional llevó a la Asamblea General a incluir el terna en el Programa de trabajo
de la Comisión. V, Informe de la UNCITRAL sobre la labor realizada en su séptimo periodo de sesiones,
de 13 a 17 de mayo de 1974. Asamblea General. Documentos Oficiales : vigesimonoveno período de sesio­
nes. Suplemento n° 17(A/9617).
..
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M" ANGELES PARRA LUCAN
Los autores de la ley andaluza, por su parte, a la vista de la S.T .C que anuló
los artículos de la ley vasca 45 se limitaron a reconocer el derecho a la reparación de
daños (art. 4), pero sin entrar en la regulación del sistema de responsabilidad civil.
La ley valenciana se limita a reconocer en su art. 4 el derecho a la reparación e
indemnización de los daño s sufridos.
3. Cláusulas abusivas
El art. 13 de la ley vasca'" dispone que : "Los compradores de bienes o los usua­
rios de servicios estarán protegidos contra las prácticas abu sivas de venta, y en par­
ticular respecto de:
a) Los contratos tipo establecidos de modo unilateral.
b) Las que se refieran a la exclusión en [os contratos de derechos irrenunciables.
e) La s condiciones abu sivas de crédito.
d) La demanda de pagos de mercancías no solicitadas.
e) Los métodos de venta que limiten la libertad de elección .
f) Las cláusulas contractuales que resulten lesivas o simplemente abusivas para
el consumidor.
Con este fin, el Gobierno Vasco orientará su actividad a la efectiva aplicación
de la normativa vigente y a la consecución de aquella que evite y sancione prácticas
como las referidas" .
De las dos partes del artículo 13 sólo la primera ofreció dudas al T .C. sobre su
constitucio nalidad, en el sentido de que es necesario concretar a quién corresponde
la competencia para la determinación de lo que debe entenderse por cláusulas, mo­
dalidades contractuales y métodos de venta que puedan generar prácticas abusivas.
El T.C . argumenta en este punto que'" en los apartados a), e) y d) se señalan
determinadas modalidades contractuales que se prestan a prácticas abusivas, pero no
se contiene una disciplina de estos contratos ni se articulan dispositivos preventivos
ni correctores de eventuales abu sos a que puedan conducir. Por lo que se refiere a
los apartados b), e) y f) del arto 13 el T.C . parece inclinado por entender que'" con­
siderados en el conjunto del art. 13 y en relación a [a disposición transitoria de la
ley, cabe concluir que no establece una regulación sobre lo qu e debe entenderse por
cláusulas abus ivas en la contratación, sino que "el objetivo del precepto ... es com­
prometer a los poderes vascos en orientar su actividad a la efect iva aplicación de la
normativa vigente o a la consecución de la que evite y sancione prácticas abusivas ,
normativa que ... es la estatal". De este modo, se declara con stitucional el arto 13 por­
que no interfiere en la competencia estatal. Como indica Bercovitz'", también la re­
ferencia al art o 149.1.8" es ambigua en esta parte de la sentencia . En primer lugar se
dice que si el art o 13 se interpreta en el sentido de que establece una regulación sobre
lo que debe entenderse por cláusulas abusivas en la contratación se introduciría un
"novum " en esta área del derecho, "en lo que es y debe ser, una regulación general,
como comprendida en lo que dispone el art. 149.1.8" CE .... , pues el tratamiento de
la materia y las soluciones al respecto deben ser una y la misma para cualquier parte
del territorio del Estado". El decidirse por un régimen u otro para definir lo que son
cláusulas abusivas y establecer una sanción' 'son temas capitales en el derecho de con­
45. V. RIVERo-F oNT, Op . cit., p. 138, donde se dan las razones por las qu e Andalucía no entra a
regular dere cho a la repa ración de danos. Los au tores de la ley andalu za ponen de manifiesto cóm o la
" evidente inserción de la responsabilidad civil en el Derecho Privado, propi o de la legislación civil y mer­
cantil, explican sobradamente esta exclusión por ra zones co mpetenciales" . Aunque en este caso hay que
seña lar que, para Andalucía esta afirmación es exacta , sin duda los autores del Proyecto de ley andaluza
se limitaron a incluir en su texto los limites indicados por el T .C . para evitar así cualq uier pro blema ulterior.
46. Artículo 11 en la redacción definitiva de la ley.
47. Fundamento 13°.
48. Fundamento 14°.
49. Op. cit., p . 169.
11
NOTAS YCOMENTARIOS
tratacióri" y "requiere regulaciones uniformes ", por lo que "prevalece el preferen­
cial del precepto constitucional que hemos dicho, a cuyo tenor el Estado tiene com­
petencia exclusiva en materia de la legislación civil, a salvo la propia de la Comuni­
dad Autónoma en el ámbito del Derecho civil, foral o especial".
Bercovitz piensa que SO parece predominar la idea de que se trata de temas bási­
cos, lo que "remite, naturalmente, a la segunda frase del mencionado artículo
149.1.8" e.E. , es decir, a la atribución al Estado de la competencia sobre las bases
de las obligaciones contractuales. Pero esta conclusión queda emborronada por la ex­
presa referencia que se hace a la competencia de las Comunidades Autónomas -en
el ámbito del Derecho civil, foral o especial-o Y ello remite a la primera frase del
arto 149.1.8" c .e.:'.
Creo que esta contradicción y ambigüedad se debe a que, también aquí el T.C .
ha tenido presente la idea de unidad de mercado ", en el sentido de que es precisa ­
mente para no atentar a esa unidad de mercado para lo que es necesario que la re­
gulación venga por una ley estatal , para que sea uniforme y, dado que es una mate­
ria de contratos civiles, el amparo de la competencia viene por vía del arto 149.1.8"
c.s.
Delgado Echeverr íav' señala que le parece muy revelador de la concepción que
el legislador vasco tiene de la competencia exclusiva que le corresponde sobre el De­
recho civil foral propio el reconocimiento que en la disposición transitoria de la ley
del consumidor hace de la competencia estatal exclusiva en materia de contratos .
El art. 18 de la ley gallega, recurrido por el Gobierno ante el T .C., regula el tema
de las condiciones generales de los contratos. Aunque empieza diciendo : " Co nfo rme
a la normativa general vigente en la materia ... " , establece después una serie de re­
quisitos que habrán de cumplir.
La ley andaluza no establece nada a este respecto , por lo que, según la disposi­
ción final primera de la propia ley se aplicará en esta Comunidad la L.C.U.
Decir finalmente que el arto 9.2 de la ley valenciana se limita a encomendar a la
Generalidad que propicie, con fa colaboración de otros organismos, la utilización de
condiciones generales ajustadas a la legalidad vigente.
4. Garantías de calidad, peso y transparencia de precios
El artículo 14 de la ley vasca del consumidor establece que "Se adoptarán todas
las medidas precisas para la defensa de la calidad de los bienes y servicios, la correc­
ción en el peso y medida y la transparencia de los precios. A todos estos fines se de­
sarrollarán las medidas conducentes al logro de:
a) Unas plenas garantías del estado del bien o servicio al ser adquirido o util iza­
do y una concreción de las que se ofrecen en relación con su posterior uso .
b) Una exactitud en el peso y medida.
e) La precisión en el precio de adquisición, al contado o aplazado.
d) Una correcta relación entre el producto ofrecido y los componentes que lo de­
finan o particularicen.
e) Una clara exposición de las condiciones que han de regir los servicios post­
venta de biene s duraderos .. s3 .
Frente a la posición del Abogado del Estado, que impugna los apartados a) , e)
y e) del art. 14, por entender que son contrarios a la libertad contractual", el T .e.
50. Op . cit., p. 170.
5!. Fundamento 2 o •
52. Loe. cit. Etecrivamente, la disposición tran sitor ia única de la ley vasca establece que, para una
serie de materias (en concreto una normativa sobre condiciones generales de la contratación, norma s de
Derecho imperativo sobr e pactos abusivo s, legislación sobre responsabilidad objetiva del fabricante, lími­
tes para la libre contratación y el establecimiento de procedimientos judiciales simplificados) el Gobierno
vasco impulsará que el Parlamento Vasco promueva la iniciativa legislativa cont emplada en el art. 87.2 e.E.
53. Art , 12 de la ley en su redacción definiti va.
54. Lo cual supone " o perar en la legislación civil, reservada a la competencia del Estado" .
..
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­
•
M" ANGELES PARRA LUCAN
considera que el arto 14 es constitucional en todos sus apartados. Y ello porque el
T .e., partiendo de una interpretación conjunta de los apartados a), e) y e) con la pri­
mera proposición del arto 14 concluye que se trata de una intervención pública que
se orienta a la "tutela de intereses colectivos de consumidores" ; son acciones espe­
cíficas que pueden subsumirse.... en el marco de la policía administrativa.
Las demás leyes autonómicas sobre defensa del consumidor también contemplan
esta materia . La ley gallega en su arto 19, viene a reproducir el contenido del art. 14
de la ley vasca. El arto 19 es, sin embargo, de los recurridos por el Gobierno ante el
T.C.
El arto 12 de la ley andaluza, con un contenido parecido, presenta sin embargo
una diferencia: se dice que las actividades en esta materia se realizarán " sin perjuicio
de las competencias atribuidas a otros órganos y de acuerdo con la normativa
vigente" .
Finalmente, la ley valenciana en su art. 11 adjudica estas materias a la Genera­
lidad " en el ámbito de su competencia" .
5. El sistema de garantía postventa
El art. 15.1 de la ley vasca establecía que: " Al consumidor le corresponde el de­
recho a disponer de un servicio postventa satisfactorio para los bienes duraderos que
hubiese adquirido".
Pese al argumento del Gobierno Vasco de que el art. 15 venía a exigir que si se
ofrece un servicio postventa se preste en las condiciones del compromiso, el T .C. afir­
ma que el art. 15 configuraba, aunque sea indeterminadamente, "un derecho y corre­
lativa obligación, que se inserta -ex lege- en el contenido contractual, con lo que
se está legislando en materia contractual, contra lo que previene el arto 149. l .S" de
la Constitución" 55.
Como dice Bercovitz" resulta difícil determinar si la introducción de semejante
deber -ex lege- en el contenido de los contratos es contraria al art. 149.1.S a por­
que la Compilación de Derecho civil de Vizcaya y Alava no se ocupa de los contratos
o porque afecta a las bases de las obligaciones contractuales. No hay que olvidar que,
en este caso, el T.e. no ha hecho ninguna referencia al tema de la unidad de mercado .
El arto 20 de la ley gallega en su apartado a) -que ha sido impugnado ante el
T .C.- se refiere a esta materia. No obstante se dice que las medidas que se tomen
" se adoptarán dentro de la normativa vigente".
La ley andaluza no regula el servicio postventa, mientras que la valenciana se li­
mita a decir que se desarrollarán las medidas necesarias para la publicidad y la espe­
cificación de las condiciones de prestación de servicios postventa .
Creo que hay que dar la razón a Delgado Echeverríacuando sostiene que 57 los
pronunciamientos del T.C . en esta sentencia no pueden extrapolarse fuera de la le­
gislación de protección al consumidor, porque en este caso juega frecuentemente el
límite de la unidad de mercado u otros que no tienen porqué intervenir en otras ma­
terias de Derecho civil". Igualmente, se puede decir que la doctrina del T .e. es apli­
cable con independencia de la competencia que la Comunidad pueda tener sobre el
Derecho civil.
55. Fundamento 17° .
56. Op . cit., p. l66.
57. D ELGADO E CH EVERRiA. loc. , cit., indica que, de hecho, tanto Cat aluña como Aragón han legis­
lado sobre contrato s al adoptar e int egrar en sus ord enami ento s toda s las normas referidas en los mismos
en su Co mpilación y qu e, Cataluña, además , lo ha hecho en otras oca siones . A ello. añade este autor ,
hay que sumar el que en algunas Compilaciones se contienen norma s sobre contratos.
58. Por otra parte es curio so observar que, pese a que en ningún momento qu eda clara cuál ha sido
la postura del T .C . ant e el motivo por el que los distintos aspectos de la ley vasca relati vos a la defensa
del consumidor inciden en la competencia estatal sobre la legislación civil, el editor de " Ej e Sistematiza­
da 1981-1985" los incluye todos como " bases de las obligaciones contractuales" (v.p.398). Más sor pren­
dente todavía es la po stura de P . DE ELl ZALOE y de A VMIERICH quien, sin hacer referenc ias concretas, y
NOTAS YCOMENTARIOS
11
IV. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 88/1986 , DE 1 DE
JULl0 59 •
El fundamento jurídico 3° de la sentencia resume los motivos generales de los
recursos englobándolos en tres enunciados: la defensa de la competencia, la legisla­
ción mercantil y la unidad de mercado. La comparación entre la competencia auto­
nómica sobre defensa del consumidor y la competencia estatal sobre los contratos se
lleva a cabo por el T.C . con el fundamento 5° de la sentencia. En el mismo se dice
que el Derecho privado, dentro del cual se sitúa el derecho mercantil, ha quedado
reservado "con alguna salvedad cualificada,,6{]a la potestad central del Estado . Se
añade (citando la S .T .C. 37/1981 de 16 de noviembre) que " sólo a través de sus ór­
ganos centrales puede el Estado determinar cuál es el ámbito propio de la actividad
libre del empresario mer cantil y sólo la legislación emanada de esos órganos centrales
puede regular la forma en que nacen y se extinguen los derechos y obligaciones a que
el ejercicio de esa actividad puede dar lugar y el contenido necesario de aquéllos y
éstas". Más concretamente (el T.C . cita en este caso la S.T.e. 71/1982) "la regula­
ción de las condiciones generales de la contratación o (de) las modalidades contrac­
tuales corresponden al legislador estatal".
Apunta Bercovitz muy acertadarnente'" que hoy no existe duda sobre el carácter
civil de las ventas contempladas en la ley catalana objeto de recurso y se sorprende
este autor de que tanto las partes como el T .C . hayan centrado su atención en la le­
gislación mercantil y no en la civil. Y, sin embargo , el T.C. , aun entendiendo que se
trata de legislación mercantil'f afirma que debe evitarse que a través de normas au­
tonómicas se produzca un "novum" en el contenido contractual.
Al ser contratos civiles debería haberse analizado la competencia de Cataluña so­
bre Derecho civil, de acuerdo con la C .E . y su Estatuto . De este modo, aun defen­
diendo la postura más restrictiva de las posibles interpretaciones del art o 149.1 .8"
C.EY hay que mantener, que no cabe decir que la Comunidad Autónoma de Cata­
luña no puede introducir cambio normativo alguno en el contenido de los contratos
civiles , ya que el título 1 del libro IV de la Compilación catalana está dedicado a las
obligaciones y contratos.
Frente a los argumentos del Abogado del Estado'" el Presidente del Parlamento
Catalán defiende que la ley que nos ocupa no contiene normas propias de la esfera
del Derecho mercantil , sino que se limita al establecimiento de unas sanciones admi­
nistrativas, sin que la ley afecte ni pretenda afectar a la relación contractual que se
establezca entre las partes. En un sentido parecido se manifiesta el Abogado de la
Generalidad, para el que no se ha pretendido regular aspectos sustantivos de la acti­
de un modo general, incluye como " Derecho mercantil" la noticia de la aprobación del Estatuto del con­
sumidor vasco. yen rela ción a la S.T. C . que anula algunos de sus preceptos llega a decir que "aborda
muchas de las cuestiones que suscita el reparto de competencias normativas entre el Estado y las Comu­
nidades Autónomas, sobre todo en especto s que inciden en el ámbito mercantil" . V ., Información legis­
lativa del ADC 1983, pp. 508 Y ss.
59. V. nota 18.
60. En realci ón a esta expresión se pregunta BERCOVITZ si con ello el T.e. está haciendo referencia
a los derechos for ales (v. op . cit., nota l O, p . 151).
61. Op . cit., p. 15J.
62. En la que, según el ar t. 149.1.6' C .E . la competencia es exclusiva del Estado .
63. No se trata de llegar aquí a ninguna conclu sión a este respecto. Únicamente record ar qu e hay
dos posturas totalment e contrapuesta s acerca de lo que debe entenderse por "Derecho civil, foral o espe­
cial" . Mientras que pa ra uno s aut ores los Derechos forales se identifican con las Compilaciones de Dere­
cho civil foral y su desarrollo se circun scribe a las inst ituc iones que son objeto de algún tipo de regulación
en las menci onadas Compilacione s (CARLOS LASARTE y PEDRO DE ELIZALDE), la postura con traria ser ía
la de aquellos autores (ENCARNA ROCA) para los que el Derecho foral equivale a todo el Derecho civil vi­
gent e en una Comunid ad Autón oma, a excepció n de los temas que excepcionalmente corresponden al Es­
tado . Para una visión clara de las distinta s posturas adoptadas en relación a esta materia ver el volumen
que recoge los trabajos del Primer Congreso de Derecho Vasco: La actualización del Derecho civil, 1983.
64. En opinión del Abogado del Estado la ley, al regular y prohibir determinadas modalidad es de
ventas restr inge en el tráfico jurídico privado el á mbito de la autonomía de la voluntad y la libert ad de
co ntratación.
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Ma ANGELES PARRA LUCAN
vidad com ercial, sino que se han normado aquellos aspectos que tr asciende n de los
mer os intereses particula res para situarse en la órbi ta de los intereses públicos o
colectivos.
Del arto 12 dice el T .C. que se limita a " remitirse.. . a la normativa técni co-sa­
nitaria ,, 65 y del arto 1366 que establece diversos requisitos administ rativos para la prác­
tica de la venta a domicilio , por lo qu e no incide de form a alguna en la regulación
mercantil de las transacciones comerciales. Y, en el mi smo sent ido, al examinar el
art. 1667 considera que está incurso en el campo de la protección del con sumidor , por
lo que la Generalidad no ha invadido el título competencial del Estado sobre legisla­
ción mercantil "como lo hubiera hecho seguramente si hubiera procedido a regular
las consecuencias -inter privatos- del po sible incumplimiento del artículo en
cuestión,, 68 .
Ahora bien el T.C., al analizar los demás artículos de la ley prescinde de la pro­
blem ática de la competencia en materia contractual , y se centra en la disciplina de
me rcado y la defensa de la competencia. Como indí ca Bercovitz no se llega a saber
por qu é lo s ar ticulos 17.2 Y 21 de la ley catalana incide n sobre la libre concurrencia
y la unidad del mercado y, en cambio, no cab e decir lo mismo del art.16 69. La ra zón
esgr imida por el T.e. es qu e la alegada j ustificació n del fin per seguido por los arti­
cu las 17.2 Y 21 (la defensa del con sum idor) no es su ficien te para sal var la competen­
cia de la Generalidad para lleva r a cabo "tan considerable restri cción a la libertad
de empresa' V".
V. VALORACION DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Por lo que se refiere a la competencia de las Co munidades Autónomas tl1 rela­
ción a la defensa de los consumidores desde la óptica del Derecho civil cabe decir qu e
el T.C. no ha mantenido un a po stu ra clara ni coherente en ninguna de las do s sen­
tencias comentadas. E fectivamente, el T. C . unas veces alude al 149.1.8 a e.E . para
atribuir una materia concreta a la competencia del Estado pero, sin embargo, no dice
por qué dicha materia es de la competencia exclusi va estatal :
- por ser ba se de las obligaciones cont ra ctuales, que en todo caso son compe­
tencia del Estado.
- por ser legislación civil que , por alguna r azón que no se explica, no puede ser
desarrollado por una Com unida d Autónoma con Derecho foral.
En otras ocasiones se alude al 149.1.8 a pero , de un modo tan genérico, qu e más
bien parece hacerse re ferencia a un reforzamiento de la competencia estatal del arto
149.1.6 a C.E., puesto qu e se parte de la consideración de que la ley regula determi­
nados contratos mercant íles" .
El T.C. ha perdido la ocasión de pronunciarse de una manera precisa sobre el
149.1.8 a para poner fin a las discusiones doctrinales sobre el alcance del mismo . No
65. En realid ad el a rt . 12.2 permi te la venta a domicilio de a limentos que cumplan las normas téc­
nico-san itari as que regulen su venta. mientras que el a rt. 5.2 .d) L.e.u . pr ohíbe la venta a domic ilio de
alim ent os y bebid as en cua lqui er caso .
66. En el que se estab lecen los requ isitos que deb en cum plir las em presas par a el ejercicio de la venta
a dom icilio .
67. El art. 16 pro híbe en las ventas a domicilio las o fertas que o bliguen a la obtención de otros pro­
du ctos o servicios.
68. Una de las cuestio nes deb atidas en realci ón al art o 16 de la ley (y que debería hab erse también
pla ntea do co n otros ar ticulas de la misma) es la de la sanción pr evista par a los supuestos de co nt ravenció n
de la p ropia ley. De hab erse entendido qu e la ley supone, ade más de la sa nción ad minis tra tiva, la nu lidad
de l os actos contrarios a ella el T .C. hub iera tenid o qu e plantear se su inco nsti tucionalidad , po rque , al es­
tab lecer nu evos supues tos de nulidad, la norm a intro duciría un "novum" en la regulación de determina ­
dos con tr atos .
69. El art, 17.2 de la ley catala na indica en qué casos pue de efect ua rse la venta a per dida , con lo
qu e ca be dedu cir q ue en lo s demás supuestos su celebración está prohibida. El art. 21 limita, por su pa rte,
las temporadas en qu e pueden celebra rse las ventas en reba ja .
70. Fundamento 8 d) Y e).
71. V. B ERCOVITZ. op . cit., p . 157.
NOTAS YCOMENTARIOS
obstante, como ya adelanté, las conclusiones del T.e. en estas sentencias no pueden
generalizarse a otros ámbitos del Derecho civil72 . La protección del consumidor (es­
pecialmente vinculada a la regulación de los distintos aspectos del mercado), como
competencia asumible por las Comunidades tiene los límites de la unidad de merca ­
do, la libertad de empresa, la afectacíón de intereses más allá del ámbito autonómi­
co ... Esto hace que el T.C. enfoque las cuestiones desde esta óptica, observando si
en cada caso concreto una regulación autonómica vulnera estos principios constitu­
cionales, olvidándose de realizar un verdadero estudio del reparto de competencias
en materia civil.
Santamar ía, a la vista de la doctrina del T.C. 73 concluye que el ámbito "natu­
ral" de la actuación autonómica se encuentra en e! de las potestades ejecutivas. Para
este autor la defensa del consumidor necesita medidas normativas y medidas inspec­
toras y sancionatorias. Las primeras, dice este autor, vienen atribuidas mayoritaria­
mente a la esfera de la competencia estatal por los títulos constitucionales relat ivos
al establecimiento de las normas jurídico-privadas . En mi opinión, esta conclusión
tan tajante (a la que quizás se pueda llegar apoyándose en la exigencia de mantener
la libre circulación de bienes) no puede sostenerse para todas las Comunidades Au ­
tónomas basándose en que el régimen de las transacciones jurídico-privadas viene atri­
buido "mayoritariamente" a la competencia del Estado por "los títulos constitucio­
nales relativos al establecimiento de las normas jurídico-privadas" sino, en todo caso,
a partir de los límites impuestos a las competencias de las Comunidades por la uni­
dad de mercado ...
VI. CONCLUSIONES
La defensa del consumidor, como ya hemos visto, es una materia que no apare­
ce ni en el art. 148 ni en el 149 C.E. Por ello , es necesario atender a las materias que,
recogidas en estos artículos , pueden verse afectadas por una política de protección
de! consumidor. No obstante, de este hecho, no tiene por qué deducirse la califica­
ción de ineficaz de la asunción de competencias para la defensa del consumidor por
las distintas Comunidades . En este sentido, Santamaría pone de manifiesto cómo los
criterios de clasificación de las diversas materias que utilizan los artículos 148 y 149
C.E. no vinculan, en cuanto tales criterios, al legislador; lo que ocurre es que cual­
quier otra técnica clasificatoria que emplee el legislador tiene un alcance subordinado
respecto de las utilizadas en el texto constitucional '".
En principio, cabría concluir que una Comunidad como Aragón, que puede le­
gislar sobre Derecho civil (en los términos de los artículos 149.1.8' e.E. y 35.1.4°
de su Estatuto) en la medida en que la normativa resultante de esa competencia esté
encaminada a la protección del consumidor no puede ir más allá del desarrollo legis­
lativo. Por el contrario, las Comunidades que no tienen competencia sobre el Dere­
cho civil (por ejemplo Andalucía) sí pueden introducir cierta normativa en relación
a los contratos civiles sin que se considere que ello es una intromisión en la compe­
tencia del Estado siempre que , tal y como ha dicho el T.C ., se encamine a la defensa
del consumidor para un sector concreto en el que la Comunidad tenga competencia
(la vivienda, por ejemplo) . En esta línea se ha pronunciado también el T.e . en la sen­
tencia de 26 de marzo de 1987 relativa a la supuesta inconstitucionalídad de determi­
nados preceptos de la ley 8/1984 de 3 de julio de Reforma Agraria del Parlamento
de Andalucía. Uno de los motivos del recurso se fundaba en la vulneración de la com­
petencia estatal exclusiva en materia de legislación civil ex-artículo 149.1.8 3 C.E. Pues
72. En este sentido , aunque sólo en relación a la S .T.e . 71/l982, Delgado, loc. cit.
73. V. S ANT AMARiA, op. cit., p. 166.
74. Op, cit., p. 165. En sentido parecido se manifiesta M' TERE SA QU INTELA (op . cit. , p. 213), al
expresar su opinión de que las leyes comunitarias de defensa de los consumidores adquieren sentido en la
medida en que armonizan los instrumentos y reservas competenciales sobre materias tales como salud, edu­
cación etc. en orden a prot eger a los consumidores y usuarios .
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..
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11
MI ANGELES PARRA LUCAN
bien, según el T.e. si la Comunidad Autónoma de Andalucía es titular de una com­
petencia específica para legislar en materia de "reforma y desarrollo del sector agra­
rio" (de acuerdo con su Estatuto) "dicha competencia incluye la posibilidad de le­
gislar asimismo sobre la propiedad de la tierra y su función social, dentro del terri­
torio de Andalucía" . El argumento esgrimido por el T.e. es que la delimitación del
contenido del derecho de propiedad "no se opera ya sólo en la legislación civil, sino
también en aquellas otras leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos
a los que se vincula la propiedad privada . Así ocurre en el caso de la propiedad ur­
bana ... Y así ha sucedido y sucede también en el caso de la legislación agraria, cuyos
objetivos conducen a una regulación de la propiedad de la tierra destinada a usos agrí­
colas que se superpone a la legislación civil propiamente dicha".
¿Hasta qué punto pueden, pues, las Comunidades Autónomas establecer una re­
gulación propia en esta materia o incluso "implementar" la normativa de la
e.E.E. 75? La respuesta a esta pregunta debe darse por separado , atendiendo a las
circunstancias de cada caso. Así, por ejemplo, el T.e., por lo que se refiere a la res­
ponsabilidad ha afirmado que el régimen de la misma ha de ser uniforme en todo el
territorio nacional . Ya he dicho anteriormente que, aunque no se especifican las ra­
zones de esta decisión parece que el motivo que está presente es el de la unidad de
mercado . Pero la exigencia de la uniformidad del régimen de responsabilidad civil
hace referencia fundamentalmente a la cuestión de si ha de tratarse de un sistema ba­
sado en la culpa o de un sistema de responsabilidad objetiva. Por el contrario, as­
pectos concretos dejados en el ámbito de la armonización de esta materia en el seno
de la e.E.E . a la libre elección de los Estados 76 aunque es dudoso, cabría considerar
que no atentaría contra la unidad de mercado la existencia de diferencias de régimen
en los distintos terrítonos"
Pero, además es necesario atender a las competencias de cada Comunidad. Por
ejemplo, Andalucía es una Comunidad que, al no tener Derecho foral no puede in­
troducir ninguna novedad en el objeto de lo que se entiende como "legislación ci­
vil". Ahora bien, a la vista de las interpretaciones hechas por el T.e. 78 y atendiendo
a la finalidad de la norma (la protección del consumidor) podría llegar a considerarse
válida una normativa andaluza en materia civil en relación a un sector de su compe­
tencia. Cabe preguntarse qué ocurre con otras Comunidades, como Cataluña y Na­
varra, con "competencia exclusiva" para la defensa del consumidor y, al mismo tiem­
po con competencia sobre el Derecho civil. En este caso habría que concretar prime­
ro, de los distintos aspectos de Derecho civil, con cuya regulación puede protegerse
al consumidor, si deben incluirse en las "bases de las obligaciones contractuales" o
no. En el supuesto de que lo sean, ello no quiere decir que las Comunidades no pue­
75 . Las directivas e.E.E. en materia dc con sumo se dice que son de "mínimos". es decir, la Comu­
nidad impone determinadas garantías que se consideran mínimas para una protección del consumidor de­
jando otras cuestiones a la libre elección de los Estados, e incluso permitiendo que el Est ado desarrolle
sistemas de protección más avanzados. Algunos eje mplos de lo que estoy diciendo son los siguientes: la
directiva de 10 de septiembre de 1984 en mat eria de publicidad engañosa no sólo permite en los Estados
mantener o adaptar disposiciones tendentes a asegurar una protección má s amplia de los co nsumido res
(art. 7), sino que les deja libertad en cuanto a los procedimientos a seguir para la consecución de los fines
señalados . Algo parecido ocurre con la Directiva de 20 de diciembre de 1985 sobre contratos negociados
fuera de establ ecimientos comerciales , que deja libertad a los Estados para que decidan so bre la aplicabi­
lidad o no de la misma a determinados contratos (art . 3.1 y 3), así como sobre la adopción de las medidas
necesarias para pro teger al consumidor en determinadas circunstancias (art. 4) .
76. Por ejemplo , en relación a los " riesgos de desarrollo" o al establecimiento de un limite cuanti­
tati vo de respon sabilidad .
77. Es discutible porque, a la vista de la experiencia de Estados Unidos en la materia puede af irmar­
se que es ésta una de las cuest iones que ma yores co nsecue ncias puede tener en los costes del sistema de
responsabilidad y, por tanto, mayor incidencia en los intercambios comerciales. V. Th . M . FL EM!N G,Stan­
dards 01 pr oduc seller responsability under the Uniform Product Liability Act, Cincinnati Law Review,
vol. 49 ., 1980, pp. 118 y ss.
78 . Ver en las sentencias de 30 de noviembre de 1982 y de 1 de julio de 1986 las interpretaciones
administrativas llevadas a cabo por el T.e. a fin de salvar la constitucionalidad de algunos preceptos
impugnados.
NOTAS YCOMENTARIOS
dan introducir cambios legislativos en materia de obligaciones, siempre que respeten
dichas bases. Si, por el contrario, no forman parte de tales bases sería necesario pre­
cisar el alcance de la competencia de las Comunidades para "conservar, modificar o
desarrollar" el Derecho foral. En cualquier caso, y aun manteniendo la postura más
restrictiva (y una vez salvados todos los límites que presenta la unidad de mercado ... )
Navarra, por ejemplo, sí podria regular de algún modo la llamada' 'responsabilidad
del fabricante", ya que el párrafo 2 de la ley 488 de su Compilación de Derecho civil
contempla un supuesto de responsabilidad. Incluso, sería razonable de acuerdo con
las pautas marcadas por el propio T.C. en relación al principio de "la razón fin de
la regla" que el ejercicio de una determinada actividad en la Comunidad se ampara­
se, no en la facultad sobre el Derecho foral sino sobre la defensa del consumidor
(siempre que, además, no se interfiera con tal actividad legislativa en lo que son las
"bases de las obligaciones contractuales").
Aragón, finalmente, es la única Comunidad Autónoma que, teniendo competen­
cia para "conservar, modificar y desarrollar" su Derecho foral no se ha reservado
competencia exclusiva para la defensa del consumidor. De hecho, es la única Comu­
nidad que alude al desarrollo legislativo y la ejecución en la defensa del consumidor.
En la práctica, a la vista de los límites que el T.e. ha señalado, creo que las diferen­
cias entre Arag ón y las Comunidades con competencia exclusiva se verán muy mati­
zadas. Digo esto porque, a mi juicio, el límite que con más fuerza a jugado en las
sentencias del T.e. ha sido el de la unidad de mercado y la libertad de empresa de
modo que, superado este límite, las Comunidades con competencia exclusiva tam­
bién deberán desarrollar legislativamente las bases establecidas por el Estado o, en
su caso, por la C.E.E.
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