UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR ABOGADO Quito
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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES CARRERA DE DERECHO LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN: USO INDEBIDO DENTRO DE LA JUSTICIA ORDINARIA PARA RECONOCER DERECHOS VULNERADOS POR ACTOS ADMINISTRATIVOS EN CONTRA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Tesis previa a la obtención del Título de: ABOGADO AUTOR: Pérez Ayoví Leandro Sebastián E-mail: [email protected] TUTOR: Dr. Tinajero Valencia Renán Noviembre, 2014 Quito DEDICATORIA Dedico el presente trabajo a Dios, amigo fiel, que me ha dado fortaleza, paciencia y esperanza. A mis Padres a quienes les debo mi vida, quienes han sabido formarme con buenos sentimientos, hábitos y valores. A todas las personas que sin obligación alguna, apoyaron mi carrera desinteresadamente siempre. ii AGRADECIMIENTO Agradezco al Dr. Renán Tinajero, por la apertura y motivación incondicional recibida. iii DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD Quito, 10 de noviembre de 2014 Yo, LEANDRO SEBASTIÁN PÉREZ AYOVÍ autor de la investigación, con cédula de ciudadanía 1718396755, libre y voluntariamente DECLARO, que el trabajo de grado titulado: “LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN: USO INDEBIDO DENTRO DE LA JUSTICIA ORDINARIA PARA RECONOCER DERECHOS VULNERADOS POR ACTOS ADMINISTRATIVOS EN CONTRA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS” es de mi plena autoría, original y no constituye plagio o copia alguna, constituyéndose en documento único, como mandan los principios de la investigación científica, de ser comprobado lo contrario me someto a las disposiciones legales pertinentes. Es todo cuanto puedo decir en honor a la verdad. Atentamente, Leandro Sebastián Pérez Ayoví C.I: 1718396755 Correo:[email protected] iv AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL Yo, LEANDRO SEBASTIÁN PÉREZ AYOVÍ, en calidad de autor de la tesis realizada sobre “LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN: USO INDEBIDO DENTRO DE LA JUSTICIA ORDINARIA PARA RECONOCER DERECHOS VULNERADOS POR ACTOS ADMINISTRATIVOS EN CONTRA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS”, por medio de la presente autorizo a la UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR, hacer uso de todos los contenidos que me pertenecen o parte de los que contienen esta obra, con fines estrictamente académicos o de investigación. Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6, 8, 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su Reglamento. Quito D.M., a ….10…noviembre de 2014. FIRMA CC: 1718396755 v vi APROBACIÓN DEL JURADO O TRIBUNAL El Trabajo de Investigación Científica, ha sido revisado, aprobado y autorizado su impresión y empastado, previa la obtención del Título de ABOGADO de los Juzgados y Tribunales de la República del Ecuador, por lo tanto autorizamos al postulante la presentación de su sustentación pública de acuerdo con las disposiciones reglamentarias emitidas por la Escuela de Derecho de la Facultad de Jurisprudencia, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Central del Ecuador para títulos de pregrado. Quito, …………………………………….. EL JURADO _________________________ PRESIDENTE DEL JURADO ____________________ ____________________ VOCAL 1 VOCAL 2 vii ÍNDICE DE CONTENIDOS Portada i DEDICATORIA ii AGRADECIMIENTO iii DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD iv APROBACIÓN DEL JURADO O TRIBUNAL vii ÍNDICE DE TABLAS xii ÍNDICE DE ILUSTRACIONES xv RESUMEN EJECUTIVO xvii INTRODUCCIÓN 1 CAPITULO I 3 EL PROBLEMA 3 1.1. Planteamiento del problema 3 1.1.1. Ubicación del problema en un contexto socio – cultural 4 1.1.2. Delimitación del problema 7 1.1.3. Formulación del problema 8 1.1.4. Evaluación del problema 8 1.1.5. Árbol del Problema 9 1.1.6. Análisis crítico 10 1.1.7. Prognosis 11 1.2. Objetivos 12 1.2.1. Objetivo general 12 1.2.2. Objetivos específicos 12 1.3. Justificación 12 CAPÍTULO II 14 MARCO TEÓRICO 14 2.1. Fundamentación Teórica 2.1.1. 14 Antecedentes De Estudio 17 viii 2.1.1.1. Antecedentes Investigativos 17 2.1.1.2. Fundamentación Legal 19 2.1.2. Definiciones De Términos Básicos 2.1.2.1. Conceptos 19 19 2.2. Hipótesis 22 2.3. Variables 22 2.3.1. Variable Independiente 22 2.3.2. Variable Dependiente 22 UNIDAD I 2.4. 23 ACTOS ADMINISTRATIVOS 23 2.4.1. Definición 23 2.4.2. Elementos, clasificación y efectos 25 2.4.3. Jurisdicción Contenciosa – Administrativa 29 2.4.4. Impugnación de los actos administrativos con el recurso de plena jurisdicción 32 UNIDAD II 2.5. 35 SERVIDORES PÚBLICOS 35 2.5.1. Definición 35 2.5.2. Sanciones disciplinarias para los servidores públicos 37 2.5.3. Sumario administrativo 39 UNIDAD III 2.6. 45 ACCIÓN DE PROTECCIÓN 45 2.6.1. Definición 45 2.6.2. Requisitos y procedencia de la Acción de Protección 46 CAPÍTULO III 48 MARCO METODOLÓGICO 48 3.1. Tipo de investigación 48 3.1.1. Investigación bibliográfica 49 3.1.2. Investigación de campo 49 3.2. Población y muestra 49 ix 3.3. Métodos, Técnicas e Instrumentos 50 3.3.1. Método científico 50 3.3.2. Método Inductivo 51 3.3.3. Método Deductivo 51 3.3.4. Método Analítico – Sintético 52 3.3.5. Método Comparativo 52 3.3.6. Técnicas 52 3.3.6.1. Observación 53 3.3.6.2. Encuesta 53 3.3.7. Instrumentos 3.3.7.1. 53 Formulario del cuestionario 3.3.7.1.1. Cuestionario para los servidores públicos 53 53 3.3.7.1.2. Cuestionario para jueces constitucionales, jueces contenciosos – administrativos, los docentes universitarios de derecho constitucional y de derecho administrativo y a los abogados en el libre ejercicio 55 3.3. Recolección de la información 58 3.4. Procesamiento y análisis de la información 59 CAPÍTULO IV 60 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS 60 4.1. Presentación de los resultados obtenidos de las Encuestas realizadas a los servidores públicos de la ciudad de Quito 60 4.2. Presentación de resultados de las encuestas realizadas a los Jueces Constitucionales 70 4.3. Presentación de los resultados obtenidos en las encuestas a los jueces de lo contencioso – administrativo 4.4. 80 Presentación de resultados de las entrevistas realizadas a docentes de Derecho Constitucional y Derecho Administrativo de la Universidad Central del Ecuador, Facultad de Jurisprudencia, Escuela de Derecho 4.5. 90 Presentación de los resultados obtenidos de las encuestas realizadas a abogados en el libre ejercicio de la profesión 100 Conclusiones 111 x Recomendaciones 113 CAPÍTULO V 114 PROPUESTA 114 5.1. Justificación 114 5.2. Objetivo 115 5.2.1. Objetivo general 115 5.2.2. Objetivos específicos 115 5.3. Ubicación sectorial y física 5.3.1. 5.4. 116 Mapa 116 Beneficiarios 117 5.4.1. Beneficiarios directos 117 5.4.2. Beneficiarios indirectos 117 5.5. Factibilidad 117 5.5.1. Factibilidad interna 117 5.5.2. Factibilidad externa 118 5.6. Descripción de la propuesta 118 5.7. Fases del proyecto 121 5.8. Cronograma de actividades 122 5.9. Presupuesto 122 5.10. Impactos 122 5.11. Evaluación 123 BIBLIOGRAFÍA 124 Libros 124 Leyes y otros documentos 125 Linkografía 126 xi ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1: Muestra 50 Tabla 2: Cuestionario para los servidores públicos 53 Tabla 3: Cuestionario para jueces constitucionales, jueces contenciosos – administrativos, los docentes universitarios de derecho constitucional y de derecho administrativo y a los abogados en el libre ejercicio 55 Tabla 4: Plan de Recolección de datos 58 Tabla 5 Implicaciones de ser servidor público 60 Tabla 6: Rama del Derecho que regula el servicio público 61 Tabla 7: Conocimiento acerca de los actos administrativos 62 Tabla 8: Impugnación sanciones disciplinarias 63 Tabla 9: Juez competente 64 Tabla 10: Trámite contencioso - administrativo 65 Tabla 11: Tiempo de tramitación 66 Tabla 12: Alternativa a la tramitación 67 Tabla 13: Acción de protección como garantía normativa 68 Tabla 14: Derecho fundamental y el derecho al trabajo 69 Tabla 15: Objetivo de la acción de protección 70 Tabla 16; Medidas cautelaras en la acción de protección 71 Tabla 17: Actos administrativos en contra de servidores públicos 72 Tabla 18: Impugnación actos administrativos 73 Tabla 19: Procedencia de privilegiar la acción de protección frente a la contenciosa administrativa 74 Tabla 20: Vulneración de los derechos de los servidores públicos a través de los actos administrativos 75 Tabla 21: Falencia del trámite contencioso - administrativo 76 Tabla 22: Ventaja de la acción de protección 77 Tabla 23: Es apropiado usar la acción de protección en problemas generados por los actos administrativos 78 Tabla 24: Limitación de acción de protección en temas de servidores públicos y actos administrativos 79 Tabla 25: Objetivo de la acción de protección según jueces contencioso administrativo 80 xii Tabla 26 Medidas cautelares y acción de protección 81 Tabla 27 Actos administrativos y derechos de los servidores públicos 82 Tabla 28Vía de impugnación 83 Tabla 29 Acción de protección vs Vía contencioso administrativa 84 Tabla 30 Actos administrativos y derechos de los servidores públicos 85 Tabla 31: Falencia del trámite contencioso administrativo según jueces competentes 86 Tabla 32 Ventaja de la acción de protección según los jueces de lo contencioso administrativo 87 Tabla 33 Uso de la acción de protección por problemas generados de los actos administrativos 88 Tabla 34 Límites para la acción de protección para actos administrativos de servidores públicos 89 Tabla 35 Objetivo de la Acción de protección según docentes de la UCE 90 Tabla 36 Acción de protección y medidas cautelares según docentes UCE 91 Tabla 37 Vulneración de derechos fundamentales en actos administrativos 92 Tabla 38 Impugnación de actos administrativos 93 Tabla 39 Privilegiar la acción de protección a la vía contenciosa administrativa 94 Tabla 40 Actos administrativos que vulneran derechos de los servidores públicos 95 Tabla 41 Falencia de trámite contencioso administrativo según docentes de la UCE 96 Tabla 42 Ventaja de la acción de protección según docentes UCE 97 Tabla 43 Uso de la acción de protección y los actos administrativos 98 Tabla 44 Limitación a la acción de protección según docentes de la UCE 99 Tabla 45Objetivo principal de la acción de protección según abogados en libre ejercicio 100 Tabla 46 Medidas cautelares y acción de protección según abogados en libre ejercicio 101 Tabla 47 Derechos de los trabajadores vulnerados por actos administrativos según abogados en el libre ejercicio 102 Tabla 48 Impugnación de los actos administrativos 103 Tabla 49 Trámite de acción de protección privilegiado 104 Tabla 50 Actos administrativos y vulneración de derechos de servidores públicos según los abogados en el libre ejercicio 105 Tabla 51 Falencia del trámite de la vía contenciosa administrativa según los abogados en libre ejercicio 106 Tabla 52 Ventaja de la acción de protección según abogados en libre ejercicio 107 Tabla 53 Acción de protección y actos administrativos 108 Tabla 54 Limitación de la acción de protección según los abogados en el libre ejercicio 109 Tabla 55 Cronograma de implementación de la propuesta 122 xiii Tabla 56Presupuesto referencial para implementación de la propuesta xiv 122 ÍNDICE DE ILUSTRACIONES Ilustración 1: Árbol del Problema 9 Ilustración 2 Implicaciones de ser servidor público 60 Ilustración 3: Rama del Derecho que regula el servicio público 61 Ilustración 4: Conocimiento acerca de los actos administrativos 62 Ilustración 5: Impugnación sanciones disciplinarias 63 Ilustración 6: Juez competente 64 Ilustración 7: Trámite contencioso - administrativo 65 Ilustración 8: tiempo de tramitación 66 Ilustración 9: Alternativa a la tramitación 67 Ilustración 10: Acción de protección como garantía normativa 68 Ilustración 11: Derecho fundamental y el derecho al trabajo 69 Ilustración 12: Objetivo de la acción de protección 70 Ilustración 13: Medidas cautelaras en la acción de protección 71 Ilustración 14: Actos administrativos en contra de servidores públicos 72 Ilustración 15: Impugnación actos administrativos 73 Ilustración 16: Procedencia de privilegiar la acción de protección frente a la contenciosa administrativa 74 Ilustración 17: Vulneración de los derechos de los servidores públicos a través de los actos administrativos 75 Ilustración 18: Falencia del trámite contencioso - administrativo 76 Ilustración 19: Ventaja de la acción de protección 77 Ilustración 20: Es apropiado usar la acción de protección en problemas generados por los actos administrativos 78 Ilustración 21: Limitación de acción de protección en temas de servidores públicos y actos administrativos 79 Ilustración 22Objetivo de la acción de protección según jueces contencioso administrativo 80 Ilustración 23 Medidas cautelares y acción de protección 81 Ilustración 24 Actos administrativos y derechos de los servidores públicos 82 Ilustración 25 Vía de impugnación 84 Ilustración 26 Acción de protección vs Vía contencioso administrativa 85 Ilustración 27 Actos administrativos y derechos de los servidores públicos 86 Ilustración 28 Falencia del trámite contencioso administrativo según jueces competentes 87 xv Ilustración 29 Ventaja de la acción de protección según los jueces de lo contencioso administrativo 87 Ilustración 30 Uso de la acción de protección por problemas generados de los actos administrativos 89 Ilustración 31 Límites para la acción de protección para actos administrativos de servidores públicos 90 Ilustración 32 Objetivo de la Acción de protección según docentes de la UCE 91 Ilustración 33 Acción de protección y medidas cautelares según docentes UCE 91 Ilustración 34 Vulneración de derechos fundamentales en actos administrativos 92 Ilustración 35 Impugnación de actos administrativos 94 Ilustración 36 Privilegiar la acción de protección a la vía contenciosa administrativa 94 Ilustración 37 Actos administrativos que vulneran derechos de los servidores públicos 96 Ilustración 38 Falencia de trámite contencioso administrativo según docentes de la UCE 97 Ilustración 39 Ventaja de la acción de protección según docentes UCE 98 Ilustración 40 Uso de la acción de protección y los actos administrativos 98 Ilustración 41 Limitación a la acción de protección según docentes de la UCE 99 Ilustración 42Objetivo principal de la acción de protección según abogados en libre ejercicio 101 Ilustración 43 Medidas cautelares y acción de protección según abogados en libre ejercicio 101 Ilustración 44 Derechos de los trabajadores vulnerados por actos administrativos según abogados en el libre ejercicio 103 Ilustración 45 Impugnación de los actos administrativos 104 Ilustración 46 Trámite de acción de protección privilegiado 105 Ilustración 47 Actos administrativos y vulneración de derechos de servidores públicos según los abogados en el libre ejercicio 106 Ilustración 48 Falencia del trámite de la vía contenciosa administrativa según los abogados en libre ejercicio 107 Ilustración 49 Ventaja de la acción de protección según abogados en libre ejercicio 108 Ilustración 50 Acción de protección y actos administrativos 108 Ilustración 51 Limitación de la acción de protección según los abogados en el libre ejercicio 109 Ilustración 52 Mapa del Ecuador 116 xvi RESUMEN EJECUTIVO La acción de protección: uso indebido dentro de la justicia ordinaria para reconocer derechos vulnerados por actos administrativos en contra de los servidores públicos La Acción de Protección nace como una figura de garantía jurisdiccional para la protección de derechos humanos conculcados y cuya vulneración se busca revertir, sin embargo, dentro de la justicia ordinaria se admiten acciones de protección que nada tienen que ver con este propósito sino con el reconocimiento de otro tipo de derechos que bien pueden seguir la vía contencioso administrativo. En el caso de los servidores públicos, se hallan sometidos a la jurisdicción contencioso – administrativa y sus procedimientos sancionadores se ajustan a los lineamientos que las leyes de esa índole establecen; no obstante, se ha determinado que en ocasiones, la vulneración de derechos legales se confunde con derechos fundamentales y se impulsa una Acción de Protección cuando lo correspondiente sería tramitarlo a través de lo que dispone la Ley Contenciosa – Administrativa. Este trabajo de investigación analizará acerca de la confusión que se genera entre la procedencia de la vía contenciosa – administrativa y la vía constitucional, además del objeto de la Acción de Protección que se ha visto desnaturalizada con el uso recurrente dentro de la justicia ordinaria para el reconocimiento de derechos legales vulnerados. PALABRAS CLAVES: 1. Acción de protección 2. Servidores Públicos 3. Actos Administrativos 4. Jurisdicción Contenciosa Administrativa 5. Derechos Fundamentales 6. Derechos Legales. xvii ABSTRACT Protection action: undue use in ordinary justice to recognize rights disregarded in administrative acts against public servers Protection Action has started as a figure to assure jurisdictional warranty to protect disregarded human rights and reverse such actions. However, in ordinary justice protection actions are admitted, non-related to such purpose but with acknowledgement of another type or right, that can be treated through the contentious-administrative resource. For public servers, they are submitted to contentious-administrative jurisdiction; sanctioning procedures are aligned to guideline provided by the field laws; nonetheless, it has been determined that in several occasions, disregard of legal rights in confused with fundamental rights and a protection action is promoted, when the adequate way would be treating in through what is provided in the Contentious-Administrative law. Such research work shall analyze on the confusion occurring between the applicability of the Contentious-Administrative way and the Constitutional way; in addition to the object of protection action, that has been denaturalized with the recurrent use in ordinary justice for the acknowledgement of disregarded rights. KEYWORDS: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Protection action Public Servers Administrative Acts Contentious- Administrative Jurisdiction Baseline Rights Legal Rights. xviii INTRODUCCIÓN La Constitución del Ecuador del 2008 incluye unos mecanismos de protección a los derechos consagrados en el cuerpo normativo, denominados garantías jurisdiccionales, uno de estos es la acción de protección cuya misión específica es procurar el amparo directo e inmediato de los derechos reconocidos en la Constitución cuando exista la vulneración de tales derechos por parte de actos u omisiones de cualquier autoridad pública no judicial si la persona afectada se encuentra en una situación de subordinación, indefensión o discriminación (Constitución del Ecuador, 2008). Este mismo cuerpo normativo establece los lineamientos que servirán de parámetro para identificar a las personas que se encuadren en el término de servidor público. Por norma general, los problemas suscitados entre los servidores públicos y la administración gubernamental deben ser resueltos mediante la vía contenciosa – administrativa y ello opera también cuando estos problemas ocasionan que se afecten ciertos derechos legales. No obstante el conflicto surge cuando estos derechos legales se confunden con los derechos fundamentales y esgrimiendo este argumento se plantean acciones de protección, como mecanismo de tutela inmediata para revertir la decisión de los actos administrativos, lo cual no tiene un asidero legal, desnaturalizando la acción de protección. El presente trabajo tiene cinco capítulos en los cuales se aborda la temática propuesta; así en el capítulo primero se hace una aproximación a la situación problémica describiendo el planteamiento del problema, los objetivos y la justificación para el estudio. El capítulo segundo habla del marco teórico en donde se hará un repaso de los antecedentes investigativos enfocándose en los actos administrativos, los servidores públicos, la vulneración de derechos fundamentales y derechos legales en los actos administrativos en contra de los servidores públicos, la Acción de protección, características, definición y objeto, los Requisitos de procedibilidad de la acción de protección, las Medidas cautelares, la respuesta a la interrogante planteada desde la perspectiva de la vía Contenciosa – Administrativa o vía Constitucional. ¿Por qué surge la confusión acerca de la vía adecuada para tramitar la 1 vulneración de los derechos de los servidores públicos por actos administrativos?; además de los antecedentes históricos con la Evolución normativa de los Actos administrativos y de la Acción de protección. También se explicará acerca de la fundamentación legal revisando la Constitución del Ecuador, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, el Reglamento de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, la Ley Orgánica de Servicio Público y su reglamento. Se consignarán los conceptos, la hipótesis y las variables de la investigación. En el capítulo tercero se abordará el marco metodológico con la descripción de los métodos de investigación, las técnicas e instrumentos utilizados para la misma. A continuación se tiene el capítulo cuarto denominado de Análisis e interpretación de resultados en donde se evidenciarán los datos obtenidos de la aplicación de los instrumentos de la investigación, exponiéndose las conclusiones y recomendaciones. Finalmente, en el capítulo quinto se desarrollará la propuesta derivada de la investigación realizada y que contempla aspectos tales como la justificación, los objetivos, la factibilidad, lo beneficiarios, el cronograma y la evaluación del impacto. 2 CAPITULO I EL PROBLEMA LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN: USO INDEBIDO DENTRO DE LA JUSTICIA ORDINARIA PARA RECONOCER DERECHOS VULNERADOS POR ACTOS ADMINISTRATIVOS EN CONTRA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS 1.1.Planteamiento del problema La Constitución del Ecuador expedida en el 2008, contempla una serie de figuras jurídicas para proteger inmediatamente los derechos constitucionalmente consagrados, entre estas se tiene a la acción de protección, figura que se asemeja a la antigua acción de amparo. No obstante, la intención de la creación de esta figura es proteger inmediatamente a la persona a quien sus derechos constitucionales se le hayan conculcado a través de una acción u omisión de una autoridad pública no judicial. Evidentemente lo que se busca es que el ciudadano tenga una protección real y eficaz de sus derechos para evitar abusos por parte de los funcionarios representantes del poder estatal ante quien el afectado tendrá una situación subordinada, indefensa o de discriminación. No obstante, se han visto casos en los cuales la acción de protección se impulsa no para reconocer la vulneración de un derecho constitucional, sino que se confunde y se pretende que por la vía constitucional se reconozca al proponente un derecho que no le ha sido concedido con anterioridad, es decir, que lo que se busca no es la reparación inmediata y eficaz del daño causado por la conculcación de un derecho humano básico fundamental, sino que se busca revertir consecuencias derivadas de un acto jurídico debidamente actuado. Esto es lo que ocurre por ejemplo, en el caso de los actos administrativos, enfocándose estrictamente en aquellos que proceden en contra de los servidores públicos, tal como el sumario administrativo por ejemplo, que difícilmente vulnerarán un derecho constitucional, 3 pero que aun así es materia de impulso de la acción de protección cuando la vía administrativa o la contencioso – administrativa es que procede y no ha sido adecuadamente usada, desnaturalizando a la acción de protección, contribuyendo de esta manera, al congestionamiento de los juzgados el país y obstaculizando la justicia a largo plazo. De continuar este uso indiscriminado de la acción de protección para el reconocimiento de derechos supuestamente vulnerados por actos administrativos, ocasionará que se le dé trámite a una petición que no tiene el fundamento necesario para ser elevado a una acción de protección, y aquellas vulneraciones que realmente ameriten ser tramitadas y protegidas se verán retrasadas. 1.1.1. Ubicación del problema en un contexto socio – cultural La acción de protección ha sido adoptada en la mayoría de legislaciones de los países del mundo con diferentes nombres pero cuya misión específica es precautelar el cumplimiento de los derechos establecidos en las constituciones, es decir se configuran como garantías normativas. Por ejemplo, en España se le conoce como Recurso de Amparo y se explica así: El recurso de amparo protege frente a las violaciones de los derechos y libertades regulados en la Constitución de 1978, originadas por disposiciones, actos jurídicos, omisiones o simple vía de hecho de los Poderes Públicos del Estado, las Comunidades Autónomas y demás entes públicos de carácter territorial, corporativo o institucional, así como de sus funcionarios o sus agentes. El recurso de amparo constitucional se iniciará mediante demanda en la que se expondrán con claridad y concisión los hechos que la fundamenten, se citarán los preceptos constitucionales que se estimen infringidos y se fijará con precisión el amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o libertad que se considere vulnerado. En todo caso, la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso. (Bufete de Abogados Vázquez & Apraiz y Asociados, 2011). Este recurso como se puede apreciar, permite proteger los derechos o libertades que se consideren vulnerados. A nivel latinoamericano también se ha determinado en Colombia la 4 existencia de una figura parecida a la acción de protección a la que se ha denominado Acción de Tutela y que puede ser resumida así: Sin duda, desde su instauración en la Constitución de 1991 (y no obstante sus detractores, la resistencia política e incluso judicial a la misma), la acción de tutela se ha convertido en la más importante institución procesal de rango constitucional en la historia colombiana; ha supuesto una verdadera revolución judicial que ha traído aparejada el avance democrático más tangible en el país al materializar la eficacia de los derechos constitucionales en el día a día, en la cotidianidad más evidente de los colombianos. Ha permitido el desmontaje de privilegios, la promoción de una cultura democrática fundada en la persona y sus derechos, en los valores del Estado social al adoptar el camino de la fundamentalización de algunas manifestaciones de los derechos sociales y económicos y aun de otros derechos colectivos, bajo las reglas de su conexidad con los derechos fundamentales y las del mínimo vital que se han proyectado en materia de protección de los derechos a la salud, a la seguridad social y a la remuneración mínima, vital y móvil. Ha ahondado en el abandono de la idea de subordinación del ciudadano al poder per se, ya sea público o privado. Después de casi 20 años de vida de la Constitución colombiana, la acción de tutela ha sido, sin duda, el mecanismo más importante consagrado por ella en materia de defensa de los derechos fundamentales y el más cercano a los ciudadanos tal y como puede extraerse de las estadísticas que en el 2010 dio a conocer el Consejo Superior de la Judicatura, mismas que señalan que desde la entrada en vigencia de la Constitución, cuatro millones de acciones de tutelas han sido instauradas en los distintos despachos judiciales del país, convirtiéndose así en la acción más utilizada por los colombianos. Tutelas sobre temas muy disímiles: situación de presos, homosexualismo, quejas de estudiantes, tragedia de los desplazados, peticiones de pensión y salud, derechos de los trabajadores, alcance de la libertad de información, etcétera, representan el día a día del ejercicio de este instrumento de amparo. No obstante, el reconocer la importancia jurídica, social o histórica de la acción de tutela en Colombia no puede significar abstraerse tercamente de algunas de las duras realidades que su instauración ha supuesto en la práctica. La tutela, al ser intuida por los ciudadanos como una garantía eficaz, expedita y desprovista de formalidades, ha relegado e incluso deslegitimado el sistema de acciones ordinarias ya sean civiles o administrativas, por su lentitud, complejidad e ineficacia. A la congestión que esto ha supuesto, muchos le achacan también 5 una preocupante desarticulación institucional y una grave inseguridad jurídica. Sin embargo, lo cierto es que, sin desmentir la realidad "traumática" en cierta medida que ha supuesto la instauración de la tutela y las competencias del Tribunal Constitucional, resultaría totalmente incierto culpabilizar a la tutela, sin reconocer que más bien ella se ha constituido en la a veces problemática solución a un sistema de justicia ineficaz. (Carrera Silva, 2011). Como se puede observar en el vecino país se suscitan problemas parecidos a los que en este trabajo de titulación pretende estudiar, es decir su uso indiscriminado para resarcir actos que vulneran ciertos derechos aunque no sean fundamentales. En el Ecuador, la acción de protección consta en la Constitución del Ecuador del 2008 y en vista de la enorme cantidad de acciones que se presentan por temas que bien podrían solucionarse por la vía judicial ordinaria, ha existido la preocupación del legislador para restringir de cierta manera la interposición de tales recursos: Regular los casos en los que se “abusa” de la acción de protección para que esta no sea admitida es una de las propuestas de enmienda constitucional que plantea la bancada del movimiento Alianza PAIS (AP).El proyecto prevé aumentar un inciso al artículo 88 que habla de este recurso, que fue concebido para precautelar derechos ciudadanos (ver el arte). La Ley de Garantías Jurisdiccionales señala que la acción de protección se puede presentar cuando hay “violación de un derecho constitucional; acción u omisión de autoridad pública o de un particular (...); y, la inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial eficaz para proteger el derecho violado”. La norma agrega que se la declara improcedente por siete razones: cuando de los hechos no se desprenda que existe una violación de derechos; cuando los actos hayan sido revocados; y cuando en la demanda exclusivamente se impugne la constitucionalidad o legalidad del acto u omisión, que no conlleven la violación de derechos; cuando el acto administrativo pueda ser impugnado en la vía judicial; cuando la pretensión del accionante sea la declaración de un derecho; cuando se trate de providencias judiciales; y cuando el acto u omisión emane del Consejo Nacional Electoral y pueda ser impugnado ante el Contencioso Electoral. Según el Sistema de Acciones Constitucionales de la CC, desde octubre del 2008 se han presentado 10.228 recursos. El legislador Fausto Cayambe, uno de los 6 coordinadores del bloque de AP, señala que el fin de la enmienda es elevar la regulación de la acción de protección a lo constitucional para evitar que se ‘desnaturalice’. “Queremos precautelar que esta garantía no se desfigure frente al abuso y uso para todos los actos. Su esencia es proteger los derechos, pero lo que ha pasado es que todo el mundo está utilizándola y el riesgo es que se deslegitime”, sostiene. (Enmienda limitaría uso de acción de protección, 2014). En este caso, se puede colegir que en el país se ha hecho evidente que la acción de protección corre el riesgo de desnaturalizarse por lo cual, será importante delimitar su accionar. 1.1.2. Delimitación del problema Campo: Derecho Constitucional Área: Relación entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo Aspecto: Uso indebido de la Acción de Protección por actos administrativos contra servidores públicos Delimitación Espacial:Ecuador Delimitación Temporal:2012 - 2014 Unidades de observación:Servidores públicos de Quito Jueces constitucionales Jueces contenciosos – administrativos Docentes Universitarios de Constitucional y de Administrativo Abogados en el libre ejercicio 7 1.1.3. Formulación del problema ¿La acción de protección ha sido indebidamente usada dentro de la justicia ordinaria para el reconocimiento de derechos vulnerados por actos administrativos en contra de los servidores públicos? 1.1.4. Evaluación del problema La administración de justicia en el Ecuador ha permanecido durante muchos años al borde del colapso con una infinidad de procesos que tienen que esperar años para que se les dé una solución definitiva. En el año 2008 se establece una nueva manera de tramitar las garantías jurisdiccionales contempladas en la Constitución y ello implicó que los jueces de cualquier materia y de cualquier instancia se conviertan en jueces constitucionales para que tales procesos se solucionen en el menor tiempo posible. No obstante en ocasiones la acción de protección se ha venido utilizando con una ligereza que raya en el abuso debido a que se interponen acciones de protección por situaciones que bien pueden ser derivadas a través de la vía judicial ordinaria de manera normal. Sin embargo esto no ocurre debido a que el sistema de administración de justicia demora un tiempo mucho más largo que lo que demora en tramitar una acción de protección. Esto ocurre con el caso particular generado por los actos administrativos que directamente perjudican a los servidores públicos en los casos de sanción o de destitución, que si bien es cierto afectan en determinada manera el disfrute de un derecho, no es menos cierto que en el caso de querer revertir dicha sanción o destitución debe seguirse la vía contenciosa – administrativa por resultar más apropiada en lugar de acudir a la interposición de una acción de protección que definitivamente constituye en desnaturalización del propósito de esta garantía. Se puede prever que a futuro si no existe una propuesta que solucione este problema se siga saturando al sistema judicial hasta que llegue el momento en el que ni siquiera la acción de protección va a ser una acción efectiva para la protección de derechos por resultar demasiada demorada. 8 1.1.5. Árbol del Problema Ilustración 1: Árbol del Problema Desnaturalización de la acción EFECTOS de protección como garantía normativa jurisdiccional. Saturación del sistema judicial debido a que las acciones de protección deben ser tratadas como prioridades, demorando los demás trámites. Propicia que subsista dicha confusión de manera que el problema no se resuelve sino se agrava. USO INDEBIDO DE LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN CAUSAS Uso indebido de la acción de Falta de celeridad en la tramitación Confusión entre los derechos protección contemplada en la por la vía judicial ordinaria de los fundamentales y derechos legales Constitución como garantía normativa problemas de los servidores públicos. derivados administrativos Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 9 de actos 1.1.6. Análisis crítico El uso indebido de la acción de protección contemplada en la Constitución del Ecuador del 2008 como garantía normativa ocasiona que se desnaturalice su esencia de garantía para convertirse en una mera herramienta más para judicializar cuestiones relacionadas con el reconocimiento de derechos que bien pueden ser justiciables de otra manera. Una de las probables causas para que se de este uso indebido puede ser la falta de celeridad que existe en la tramitación por la vía judicial ordinaria lo cual hace que los problemas derivados por actos administrativos, como los de este caso puntual de investigación, acudan a la acción de protección como una manera de agilitar el trámite; no obstante, esto ocasione que el sistema de administración judicial se sature y se perjudiquen a otros usuarios de la Función Judicial porque las acciones de protección, por su naturaleza de aplicación inmediata y efectiva debe ser tratada como una prioridad por los operadores de justicia, por lo que, para tramitar una acción de protección, que además resultará improcedente, deben dejar de tramitarse otros procesos precedentes. Finalmente otra de las causas para este uso indebido es la confusión que existe entre los derechos fundamentales y los derechos legales de los servidores públicos, en este caso. Estos derechos tienen una delgada línea que los separa y que brevemente pueden decirse que los fundamentales son aquellos que hacen posible la vida y los otros son aquellos que sin ser fundamentales contribuyen a que el bienestar del ser humano sea óptimo. Para poner un ejemplo práctico se puede decir que los derechos fundamentales será el derecho a la vida, a la libertad, a la no discriminación, a la educación, etc. y los derechos legales serían el derecho a tener un trabajo digno, a una educación de calidad, a la participación política activa, etc. Si no se subsana esta confusión lo que se logra es que el problema subsista y que lentamente se agrave con el consiguiente perjuicio a los usuarios del sistema de justicia y a la administración como tal. 10 1.1.7. Prognosis Consecuentemente como resultado de su uso indebido tendremos la desnaturalización de la acción de protección como garantía jurisdiccional establecida en la carta magna, instrumento garantista, la para la protección eficaz de los derechos constitucionales. Limitaciones a las manifestaciones de la Administración Pública a través actos, contratos, resoluciones y procedimientos ejecutados por la administración en ejercicio de las competencias otorgadas, con el propósito de propender el desarrollo de sus administrados, así como también regular las actuaciones administrativas de los mismos con la puesta en práctica de actuaciones que nada tiene que ver con violaciones a los derechos humanos. Confusión y mala práctica profesional por parte de los profesionales del derecho entre los derechos constitucionales y los derechos legales, teniendo estos fundamentales diferencias conforme lo establecido en la convención de derechos internacionales, y más instrumentos internacionales. Gastos procesales innecesarios en el sistema judicial, considerados desde su admisión por el juez de primera instancia, hasta du desestimación y posterior archivo, al existir procesos contencioso administrativos aplicables al caso. 11 1.2.Objetivos 1.2.1. Objetivo general Lograr que la acción de protección sea utilizada adecuadamente en la justicia ordinaria para el reconocimiento de derechos vulnerados por actos administrativos en contra de los servidores públicos. 1.2.2. Objetivos específicos Establecer la naturaleza jurídica de la acción de protección Identificar la motivación del legislador para incluir la acción de protección dentro del ordenamiento constitucional del Ecuador. Señalar los derechos fundamentales establecidos en la Constitución. Describir lo que son los actos administrativos, su naturaleza jurídica, el trámite para que surtan plena validez y la vía adecuada para tramitarse impugnaciones que reviertan dichos actos, especialmente aquellos que se han dado en contra de los servidores públicos. 1.3.Justificación El presente trabajo de investigación tiene una importancia y relevancia puesto que será de utilidad jurídica, teórica y práctica para que las leyes propendan a construir un mejor y más eficaz sistema de administración de justicia, que incide directamente en el bienestar de todos los ecuatorianos que serán los beneficiarios de la propuesta generada por las conclusiones a las que se arribará en el trabajo de investigación. 12 Es original porque el enfoque que ofrecerá esta investigación se preocupará del campo de derecho administrativo sobre todo, por el análisis de los actos administrativos en contra de los servidores públicos y la aplicación recurrente que se hace de la acción de protección en lugar de tramitar la respectiva impugnación a través de la vía contencioso – administrativa. 13 CAPÍTULO II MARCO TEÓRICO 2.1.Fundamentación Teórica La Constitución del 2008 señala que el Ecuador es un Estado Constitucional de Derechos y Justicia (Art. 1). La concepción del Estado garantista es característica del Estado constitucional de derechos donde se vincula los derechos fundamentales consagrados en la Constitución con todos los poderes públicos debidamente constituidos. El Estado Constitucional de Derecho o simplemente Estado Constitucional, surge a partir de una serie de mutaciones y cambios en el estado liberal o legislativo de derecho que es el modelo que lo precede, el Estado Constitucional revela un cambio de estructura del sistema jurídico, en el cual la constitución implanta límites y vínculos sustanciales, que no son más que los derechos fundamentales, al poder ejecutivo, judicial y legislativo (Silva, 2010: 71) La teoría general del garantismo arranca de la idea de que del poder hay que esperar siempre un potencial abuso que es preciso neutralizar haciendo del derecho un sistema de límites y vínculos al poder para la tutela de los derechos (Abellán, 2010: 22) En el Estado constitucional el Derecho crea un sistema de garantías que la constitución pre ordena para el amparo y respeto de los derechos constitucionales; es importante subrayar que en nuestra constitución está presente la corriente neo constitucionalista o el constitucionalismo contemporáneo como lo señala el tratadista español Luis Prieto Sanchis, corriente que analizaremos a continuación. Se entiende básicamente por neo constitucionalismo a la teoría constitucional que surgió tras la segunda guerra mundial siendo los casos de la Constitución 14 Italiana (1947) y Alemania (1949), de Portugal (1976) y de España (1978) y en Latinoamérica en los casos de la Constitución Brasileña de 1988 o la Colombiana de 1991 caracterizándose fundamentalmente por la inclusión de un conjunto de elementos materiales en la Constitución, dejando de ser ésta exclusivamente una forma de organización del poder o de establecimiento de competencias para dirigirse a la concreción de una serie de fines sustantivos. (Carbonell, 2007: 2) De todo lo expuesto se desprende, que el eje del neoconstitucionalismo lo constituye sin duda los derechos fundamentales y por consiguiente las garantías que son “la expresión del vocabulario jurídico que designa cualquier técnica normativa de tutela de un derecho subjetivo” (Ferrajoli, 2009: 89). Como parte de este neoconstitucionalismo, se hace palpable la necesidad de incluir ciertas garantías para la eficaz protección de estos derechos, por lo cual se incluye la acción de protección descrita en la Constitución del Ecuador (2008) así: Art. 88.- La acción de protección tendrá por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución, y podrá interponerse cuando exista una vulneración de derechos constitucionales, por actos u omisiones de cualquier autoridad pública no judicial; contra políticas públicas cuando supongan la privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violación proceda de una persona particular, si la violación del derecho provoca daño grave, si presta servicios públicos impropios, si actúa por delegación o concesión, o si la persona afectada se encuentra en estado de subordinación, indefensión o discriminación. El objeto de la acción de protección es el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución y tratados internacionales sobre derechos humanos y su Finalidad es convertirse en el vehículo que permita hacer cesar o reparar los daños que producto de las violaciones contra estos derechos se produzcan. La Ley de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, en sus artículos 40, 41 y 42 ha previsto los requisitos que deberán cumplirse para acudir a la acción de protección, entre ellos están los de carácter general, los de procedencia y legitimación pasiva y los de improcedencia, respectivamente. 15 Con la lectura de esta norma podemos distinguir claramente que mediante la acción de protección solo se garantiza directamente el amparo de derechos constitucionales, mas no derechos legales. No obstante, al ser las leyes el desarrollo de principios y derechos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de derechos humanos, las vías ordinarias brindan una protección indirectamente constitucional, -legal- , pero también directamente constitucional porque en todo tipo de proceso ordinario, los jueces se encuentran obligados a observar y aplicar directamente las normas constitucionales, aun cuando las partes no las hubieren invocado expresamente. Por otro lado, se tiene lo referente a los actos administrativos se puede indicar que “Acto Administrativo es la manifestación unilateral de la voluntad administrativa, a través de cualquier rama del poder público, o de los particulares, que tiene por finalidad crear, modificar o extinguir una situación jurídica” (Penagos, 2010: 85) Para Roberto Dromi el Acto Administrativo es: “toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa” (Dromi, 2012: 171). Impugnar es refutar, contradecir, u oponerse a un acto administrativo que está vulnerando derechos subjetivos o constitucionales de las personas sean naturales o jurídicas y que contravienen a la normativa legal aplicable. Jaime Santofimio Gamboa (2008), define a la jurisdicción contenciosa administrativa como: […] un medio técnico-jurídico para el control de la actividad administrativa por el poder jurisdiccional en procura del restablecimiento y la defensa del orden jurídico y la solución de los conflictos surgidos entre la administración y los administrados y los demás sujetos relacionados con ella.(p. 58) 16 Marco Morales Tobar, en su obra Manual de Derecho Procesal Administrativo (2011), señala que: […] le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa el juzgamiento de los conflictos suscitados entre la Administración Pública y los órganos públicos que la integran, así como con los particulares, contiendas vinculadas primordialmente al control de la juridicidad. (p. 487) La jurisdicción contencioso administrativa, es entonces el órgano jurisdiccional administrativo competente para la interposición de un recurso por parte de las personas naturales o jurídicas en contra de los reglamentos, actos o resoluciones de la Administración pública o de las personas jurídicas semipúblicas, cuando consideren que dichos actos hayan vulnerado sus derechos y de esta manera lograr el reconocimiento y reparación de los mismos. Para Sayagués Laso, los recursos administrativos son: "los distintos medios que el derecho establece para obtener que la Administración, en vía administrativa, revise un acto, y lo confirme, modifique o reforme". Para Marienhoff, dichos recursos son: "ciertos medios de impugnar la decisión de una autoridad administrativa, con el objeto de obtener, en sede administrativa, su reforma o extinción" (Armijos, 2011: 158). 2.1.1. Antecedentes De Estudio 2.1.1.1. Antecedentes Investigativos Como antecedentes de la investigación se tienen a los siguientes: La tesis “La acción de protección: su no residualidad en la legislación ecuatoriana vigente” (2010) de la Universidad de Cuenca realizada por Gabriel Correa Barzallo que en su parte medular indica que existen varios cambios que han operado en el ordenamiento jurídico ecuatoriano con la entrada en vigencia de la Constitución elaborada en Montecristi y que gobierna nuestro sistema normativo desde octubre de 2008. Esta Constitución tiene una serie de derechos que tienen el carácter de progresivo por lo que se busca que abarquen todos los aspectos formales y materiales para el disfrute de estos derechos, por lo que se implantan 17 mecanismos de protección de tales derechos. Uno de estos mecanismos es la acción de protección, cuyo objeto es el amparo efectivo de los derechos reconocidos constitucionalmente ante violaciones procedentes de actos u omisiones de las autoridades públicas no judiciales, o de particulares cuando se trate de servicios públicos impropios, cuando exista una relación de subordinación o situación de discriminación. En la práctica, se observa que se desconoce las características de este mecanismo de defensa de derechos constitucionales, en concreto, se sostiene que la acción de protección tiene carácter residual, esto quiere decir, que es necesario agotar las instancias administrativas y judiciales para poder interponer esta acción. La tesis “La acción de protección frente a particulares” (2010) de la Universidad Andina Simón Bolívar realizada por Richard González Dávila, quien manifiesta que el art. 88 de la Constitución de la República ha previsto la acción de protección frente a particulares como una garantía contra la vulneración de los derechos de los ciudadanos, pues en determinadas circunstancias: tales como subordinación, indefensión y discriminación, éstos podrían ser vulnerados por otros ciudadanos, que validos del poder que han alcanzado en virtud de ciertas circunstancias fácticas cometan arbitrariedades, que la parte más débil de la relación no puede contrarrestar, teniendo la posibilidad de acudir a un tercero, el juez constitucional, a fin de prevenir, hacer cesar o reparar la vulneración de derechos constitucionales. La tesis “La acción de amparo sobre los actos administrativos en el derecho ecuatoriano” (2008) de la Universidad Andina Simón Bolívar elaborado por Silvia Jimbo Galarza. En esta investigación se hace un análisis referente a que la Administración Pública se manifiesta a través de hechos, actos, contratos, resoluciones y procedimientos administrativos que producen los órganos de la administración de acuerdo con su competencia, esto es, todas las actividades que realizan en el ámbito de sus funciones los servidores públicos, autoridades funcionarios y empleados de la administración en general que producen efectos jurídicos. Pero cuando la administración emite actos administrativos que vulneran los derechos consagrados en la Constitución nuestro ordenamiento jurídico ha consagrado la acción de amparo como una garantía para suspender los efectos ilegítimos de estos actos, en una forma preferente y sumaria es decir a través de un procedimiento ágil y oportuno, prohibiendo cualquier acto que tienda a retardar su despacho. 18 2.1.1.2. Fundamentación Legal Para la fundamentación legal se hará uso de la Constitución del Ecuador, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, la Ley de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, la Ley Orgánica del Servicio Público y todas aquellas que aporten teórica y legalmente a este trabajo de investigación. 2.1.2. Definiciones De Términos Básicos 2.1.2.1. Conceptos • ACCIÓN.-Derecho público, cívico, subjetivo, autónomo que tiene toda persona natural o jurídica para obtener la aplicación de la jurisdicción del Estado a un caso concreto, mediante la sentencia a través de un proceso, con el fin (interés público en general) de obtener la declaración, la realización, la satisfacción coactiva por la protección cautelar de los derechos o las relaciones jurídico materiales, consagradas en el derecho subjetivo que pretende tener quien la ejercita o la defensa de un interés colectivo cuando se trata de una acción pública. (DevisEchandia, 2001: 45). • ACCIÓN DE PROTECCIÓN.- La acción de protección tendrá por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución, y podrá interponerse cuando exista una vulneración de derechos constitucionales, por actos u omisiones de cualquier autoridad pública no judicial; contra políticas públicas cuando supongan la privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violación proceda de una persona particular, si la violación del derecho provoca daño grave, si presta servicios públicos impropios, si actúa por delegación o concesión, o si la persona afectada se encuentra en estado de subordinación, indefensión o discriminación (Constitución del Ecuador, 2008). • ACTOS ADMINISTRATIVOS.- “es la manifestación unilateral de la voluntad administrativa, a través de cualquier rama del poder público, o de los particulares, que 19 tiene por finalidad crear, modificar o extinguir una situación jurídica” (Penagos, 2010: 85). • APLICACIÓN DIRECTA.- Mecanismo de derecho por el cual se puede invocar una norma, o disposición legal para resolver una controversia o proceso de derecho, saltándose o evitándose la interpretación jerárquica de normas, por lo general se aplica a normas de máxima jerarquía que consagran derechos generales. • CONSTITUCIÓN.- (del latín cum- 'con, en conjunto' y statuere 'establecer', a veces llamada también carta magna) es la norma suprema, escrita o no, de un Estado de derecho soberano u organización, establecida o aceptada para regirlo. La constitución fija los límites y define las relaciones entre los poderes del Estado (poderes que, en los países occidentales modernos, se definen como poder legislativo, ejecutivo y judicial) y de estos con sus ciudadanos, estableciendo así las bases para su gobierno y para la organización de las instituciones en que tales poderes se asientan. Este documento busca garantizar al pueblo sus derechos y libertades.(Rivera, 2012). • CONTROL CONSTITUCIONAL.- Es el mecanismo jurídico por el cual, para asegurar el cumplimiento de las normas constitucionales, se realiza un procedimiento de revisión de las normas ordinarias, y en caso de contradicción con la Constitución se procede a la invalidación de las normas de rango inferior que no hayan sido hechas en conformidad con aquellas. El fundamento de este control es el mantenimiento del Principio de Supremacía Constitucional(Rivera, 2012). • DERECHOS.- Los derechos implican facultades o atributos jurídicos de sus titulares. Los derechos en cuanto se constitucionalizan en el texto escrito, expresa o implícitamente son declarados como tales. (José García Falconí, 2008). • EFICIENCIA.- “Capacidad para lograr un fin empleando los mejores medios posibles". Aplicable preferiblemente, salvo contadas excepciones a personas y de allí el término eficiente”. (Diccionario Jurídico, editorial Azteca, 1999). • EFICACIA.- Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera, sin que priven para ello los recursos o los medios empleados". Esta es una acepción que obedece a la usanza y debe ser reevaluada por la real academia; por otra parte, debe referirse más bien a equipos. 20 • EFECTIVIDAD.- "Cuantificación del logro de la meta". Compatible el uso con la norma. • GARANTÍAS JURISDICCIONALES.- Garantías que pertenecen al poder judicial, en virtud de su potestad jurisdiccional, consisten en que un tribunal independiente pueda ejercer un control e imponga las medidas de reparación ante violaciones o amenazas los derechos humanos. (Carolina Silva Portero, 2005). • MEDIDAS CAUTELARES.- Las medidas cautelares son actos procesales del órgano judicial adoptados en el curso de un proceso o previamente a él, a pedido de un interesado o de oficio para asegurar bienes o pruebas o mantener situaciones de hecho. Son instrumentos que puede decretar el juzgador, a solicitud de las partes o de oficio, para conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las mismas partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación del proceso. También pueden ser utilizadas para dar justicia anticipada o autónoma, como es el caso de las medidas cautelares autónomas.(López Olvera, 2001). • ORDENAMIENTO JURÍDICO.- conjunto de normas jurídicas que rigen en un lugar determinado en una época concreta. • SERVIDORES PÚBLICOS.- Serán servidoras o servidores públicos todas las personas que en cualquier forma o a cualquier título trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad dentro del sector público. (Constitución del Ecuador, 2008). • SUMARIO ADMINISTRATIVO.- Es el proceso administrativo, oral y motivado por el cual la administración pública determinará o no el cometimiento, de las faltas administrativas establecidas en la presente Ley, por parte de una servidora o servidor público. Su procedimiento se normará en el Reglamento General de esta Ley. El sumario administrativo se ejecutará en aplicación de las garantías al debido proceso, respeto al derecho a la defensa y aplicación del principio de que en caso de duda prevalecerá lo más favorable a la servidora o servidor. De determinarse responsabilidades administrativas, se impondrán las sanciones señaladas en la presente Ley. De establecerse responsabilidades civiles o penales, la autoridad 21 nominadora correrá traslado a los órganos de justicia competentes(Ley Orgánica del Servicio Público, 2011). 2.2.Hipótesis La acción de protección ha sido indebidamente utilizada para reconocer derechos vulnerados por actos administrativos en contra de los servidores públicos, sin embargo esto ha sucedido por la confusión que existe para diferenciar la jurisdicción contencioso – administrativa de la jurisdicción constitucional por lo que se propone establecer mediante el presente trabajo límites claros acerca de la admisibilidad de la acción de protección cuando se refieran a actos administrativos en contra de los servidores públicos y derechos legales vulnerados. 2.3.Variables 2.3.1. Variable Independiente Aplicación, fundamento jurídico y procedimental de la acción de protección como mecanismo de garantía constitucional. 2.3.2. Variable Dependiente El uso indebido para el reconocimiento de la vulneración de derechos derivados de actos administrativos contra los servidores públicos protección. 22 desnaturaliza el propósito de la acción de UNIDAD I 2.4.ACTOS ADMINISTRATIVOS 2.4.1. Definición Para llegar al concepto de acto administrativo debe explicarse previamente que el carácter de administrativo proviene de la autoridad que lo genera, en este caso desde la Administración Pública en algo que supone ser un acto jurídico, el mismo que es definido por la Teoría General del Derecho como “manifestación de la voluntad que crea, modifica, transmite o extingue derechos y obligaciones” (Calafell, 2009, pág. 121). Este acto jurídico a menudo se confunde con los hechos jurídicos que más bien son “aquellos acontecimientos naturales o del hombre que originan consecuencias de Derecho” (Rojina Villegas, 2012, pág. 116). En sentido general también se puede decir que el hecho jurídico es “un acontecimiento engendrado por la actividad humana o puramente material fundada en Derecho, genera situaciones o efectos jurídicos aun cuando el sujeto de este acontecimiento no haya tenido ni podido tener el deseo de colocarse bajo el imperio del Derecho” (Bonnecasse, 2005, pág. 165). Siguiendo con la idea de que el sujeto tiene la intencionalidad de producir un efecto jurídico surge la noción del negocio jurídico que llega a definirse como “una declaración de voluntad o complejo de declaraciones de voluntades a la producción de determinados efectos jurídicos que el ordenamiento garantiza y reconoce” (De Gasperi, 2009, pág. 51). Por lo tanto se puede decir que el hecho no produce efectos jurídicos; el hecho jurídico sí produce efectos jurídicos; el acto jurídico produce efectos jurídicos y proviene de la voluntad humana y finalmente el negocio jurídico produce efectos jurídicos, proviene de la voluntad humana con consciencia e intención de producirlos. De estas definiciones se llega entonces al acto administrativo. 23 Se le ha definido como “la declaración de la voluntad del órgano público preferentemente de un órgano administrativo encaminado a producir por vía de voluntad un efecto de derecho para la satisfacción de un interés general” (García Oviedo, 2009, pág. 266), lo que coincide con el criterio de Manuel María Diez quien expresa que el acto administrativo es “una declaración concreta unilateral de voluntad de un órgano de la administración activa en ejercicio de la potestad administrativa” (Diez, 2006, pág. 73). Andrés Serra Rojas considera al acto administrativo como […] una declaración de voluntad, de conocimiento y de juicio unilateral, concreta y ejecutiva, que constituye una decisión ejecutoria que emana de un sujeto: la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general(Serra Rojas, 2009, pág. 226). Finalmente se expone el concepto acuñado por el mexicano Calafell (2009) quien acertadamente explica que El Acto Administrativo es una manifestación de la voluntad de la autoridad administrativa competente, fundamentada y motivada con una finalidad específica de crear, transmitir, modificar o extinguir derechos u obligaciones para la satisfacción del interés general pudiendo ser declarativo o ejecutivo. (p. 124). De esta manera y observando las ideas expuestas por estos autores se puede ensayar un concepto propio que definiría al acto administrativo como aquel que proviene de la autoridad administrativa competente y que ejerce efectos jurídicos concernientes a derechos y obligaciones. 24 2.4.2. Elementos, clasificación y efectos Los elementos y la clasificación de los actos administrativos, así como en su definición, han tenido un sinnúmero de tratadistas que los han estudiado, no obstante varios de los más destacados de los últimos años reconocen la existencia de los siguientes elementos: sujeto, voluntad, objeto, motivo, fin y forma, por lo cual para esta investigación se adoptará este criterio. SUJETO: es quien emite el acto administrativo es decir algún órgano de la Administración Pública que esté investido de autoridad y competencia definida como “el conjunto de facultades que legítimamente puede realizar el sujeto, es decir, el órgano de la administración pública, función administrativa y en particular para conocer de un negocio administrativo” (Serra Rojas, 2009, pág. 226). Esta competencia se divide en razón de la materia, territorio y grados por lo cual la autoridad tendrá que ser competente en cada una de estas categorías por lo que su autoridad será de nivel general o local. VOLUNTAD: para que surta efectos jurídicos debe darse en forma libre y espontánea, sin que tenga alguno de los vicios del consentimiento: error, fuerza o dolo según prescribe el Código Civil en su artículo1494. MOTIVO: entendida como la fundamentación que explican las causas, el antecedente de hecho o de derecho que origina la decisión administrativa. A través de esta explicación se puede evidenciar la coexistencia de 3 componentes: el teleológico o que explica la finalidad del acto administrativo; el presupuesto de hecho y de derecho del acto administrativo que identifica el motivo y por último el concepto sustancial del acto administrativo que justifica la decisión de la conducta de la autoridad (Calafell, 2009, págs. 131 - 132). Esta motivación tiene que tener en consideración también el cumplimiento de cuatro principios que son: Principio del mínimo suficiente, según el cual con que exista un solo motivo válido es suficiente para que el acto administrativo no se considere inválido; Principio de la Concatenación Lógica, según el cual los nexos entre proposiciones sea fácilmente entendible; el Principio de la Enjuiciabilidad de la motivación No obligatoria según el cual una autoridad que motive el acto administrativo sin necesidad legal de hacerlo estará sometido a control jurisdiccional y el Principio de 25 Insistituibilidad de la Motivación la no obligatoriedad de la motivación del acto administrativo que implica la vigencia de los argumentos que sirvieron para la motivación de un acto administrativo aun cuando se pueda dar su impugnación (Virga, 2008, pág. 219). FIN: es el elemento teleológico, lo que persigue el acto administrativo, llegando algunos tratadistas a manifestar que sin finalidad, el acto administrativo es inválido e inclusive inexistente (Carnelutti, 2010, pág. 268). El tratadista Del Río González considera que el fin se trasluce cuando se evidencia el propósito que la Administración Pública planea conseguir. “Se distingue del motivo en que éste es un antecedente inmediato, y el fin es una consecuencia mediata pero procurada y buscada por la propia administración” (Del Río González, 2011, pág. 85). El fin del acto administrativo debe encuadrarse en 3 suposiciones: busca el bien común y el interés general, este fin no debe estar opuesto a la ley vigente y debe estar dentro de los actos de competencia de la autoridad (Serra Rojas, 2009, pág. 252) FORMA: es la manifestación objetiva del acto administrativo que debe observar las solemnidades que comprenden los requisitos de carácter externo necesarios para la expresión de la voluntad de la autoridad administrativa. “[…] las formalidades constituyen con la determinación precisa de la competencia la principal condición de orden y moderación en el ejercicio del poder administrativo” (Hauriou, 2005, pág. 453). En cuanto a su clasificación según el tratadista Gabino Fraga (2000) se puede ensayar un esquema como el que a continuación se muestra: Por su naturaleza: obedecen a la voluntad de quien los emana. Si causa efectos en una ley por ejemplo se les llamará actos administrativos jurídicos, si el acto administrativo busca ejecutar atribuciones de la administración pública entonces se les llamará actos materiales o de ejecución. Por las voluntades que permiten su creación: dependerá se los órganos de administración pública que los conformen así pues se tiene que podrán ser: 26 Acto simple o unilateral: en el que interviene una sola voluntad del ente administrativo aunque hayan precedido a ésta otras opiniones (Calafell, 2009, pág. 138). Acto complejo: en el que intervienen dos o más opiniones sean públicas o privadas que en su concurso forman una sola voluntad del ente administrativo, dentro de este acto complejo se pueden distinguir a su vez: Acto colegial: proveniente de un órgano único conformado por varios miembros tal como ocurre en un Consejo, Comisión, Junta, Colegio, etc. Acto Unión: “intervienen varias voluntades, pero ni su finalidad es idéntica ni su efecto es el de dar nacimiento a una situación jurídica individual, su ejemplo típico es el nombramiento de un empleado público” (Fraga, 2000, pág. 89). El contrato: en el cual es necesario el acuerdo de voluntades para producir efectos jurídicos tal como acontece con los contratos administrativos. Acto Colectivo: en el que concurren varias voluntades con el mismo contenido y finalidad pero que permanece jurídicamente autónoma. Por la relación que existe entre la voluntad del acto y la ley: según sean los derechos y obligaciones que imponga la ley, los actos pueden ser: Obligatorios: denominados reglados o vinculados en los cuales las personas deben acatar lo expresado en la ley sin tener en consideración las decisiones individuales. Discrecionales: deben estar de acuerdo a la ley pero la autoridad que los emanan puede tener ciertas decisiones propias consideradas en la decisión. Por el radio de su acción: los actos administrativos podrán clasificarse a su vez en: Actos internos: “actos que tienen eficacia dentro de la organización y no tienen efectos respecto de terceros” (Calafell, 2009, pág. 138). Estos actos incluyen las medidas de orden y disciplina dentro de la burocracia, procedimientos en el despacho de asuntos, circulares, instrucciones y disposiciones administrativas. Actos externos: “realizan las autoridades fundamentales del Estado [...] para ordenar o controlar la acción de los particulares. […] producen efectos con 27 relación a terceros y forman una importante actividad en la Administración” (Calafell, 2009, pág. 139). Si los actos administrativos se encuadran en alguna de estas características y cumplen con los elementos constitutivos entonces producirán efectos jurídicos generalmente a partir de su expedición si es que no se ha condicionado a la notificación, publicación o aprobación de un superior por lo que se esperará a que alcance la perfección jurídica y por ende sea válido y eficaz en lo que se conoce como acto administrativo perfecto. Serra Rojas explica el efecto del acto administrativo cuando dice que “no es sino la consecuencia, el resultado, la reacción de un hecho o una conducta legalmente regulada y subordinada a su finalidad” (Serra Rojas, 2009, pág. 286). Concordante con este criterio, otro célebre tratadista, Guido Zanobini manifiesta sobre la validez y eficacia del acto administrativo perfecto: Llámese perfecto el acto que está completamente formado en cuanto ha agotado el procedimiento necesario para su existencia jurídica. El acto que no es perfecto puede ser perfeccionado con el cumplimiento de aquellas operaciones que faltan para su perfección. Así la formación del sumario necesario para recoger la deliberación de un órgano colegiado con el fin de demostrar la participación de las varias voluntades que han contribuido a su formación. Empero hay operaciones en el procedimiento que si no son cumplidas en el momento prescrito no pueden ser realizadas y por lo tanto está destinado a ser imperfecto. El acto perfecto también puede ser eficaz. Esto ocurre cuando ningún obstáculo se opone al despliegue de sus efectos y por lo tanto a su ejecución. El acto eficaz es lo mismo que acto que se puede realizar. Puede ocurrir que el acto, aunque perfectamente formado, no pueda ser realizado, es decir que no sea eficaz. Esto ocurre cuando por la ley o por la voluntad del agente la eficacia del acto está suspendida a la condición suspensiva o a un término. La ineficacia no deriva, por lo tanto, de la falta de perfección o de la validez. Un acto puede ser perfecto, plenamente regular y sin embargo ineficaz por cuanto un término o una condición tienen en suspenso sus efectos. (Zanobini, 2009, pág. 346). 28 En definitiva los efectos de los actos administrativos serán aquellos que se ha perseguido por parte de la administración pública al emitir el acto, que debe ceñirse a los señalamientos legales, formales y solemnes para que pueda tener plena validez y eficacia de manera que se convierta en el instrumento idónea para la comunicación entre el Estado y las personas tanto las pertenecientes al servicio público como con los particulares. 2.4.3. Jurisdicción Contenciosa – Administrativa La Jurisdicción Contenciosa – Administrativa se define como “la función jurisdiccional que, según explica Bielsa, tiene por objeto resolver los conflictos, litigios o contiendas que surgen por virtud de la acción administrativa y que se suscitan entre la administración pública y los administrados o entre entidades administrativas” (Ossorio, 2010, pág. 530). Esta jurisdicción tiene en el Ecuador su propia ley denominada Ley de la Jurisdicción Contencioso – administrativa publicada en el Registro Oficial Nº 338 de fecha 18 de marzo de 1968 cuya última modificación fue realizada el 10 de febrero de 2014. Esta normativa habla del recurso contencioso – administrativo que puede proponerse cuando los recursos del trámite administrativo se hayan agotada. Señala como autoridades competentes a los Tribunales Distritales de lo Contencioso – Administrativo. Es importante señalar que la Constitución de la República determina que los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado pueden ser impugnados tanto en vía administrativa como ante los órganos de la Función Judicial. El Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, establece que quien se considere afectado por un acto administrativo, podrá impugnar judicialmente ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, sin que sea necesario que previamente se haya precedido reclamación administrativa. La jurisdicción contencioso – administrativa plantea que el recurso en esta materia puede ser de dos clase: de plena jurisdicción o subjetivo y de anulación u objetivo, sobre los cuales, la Ley de la Jurisdicción Contencioso – administrativo explica en su artículo 3: 29 Art. 3.- El recurso contencioso - administrativo es de dos clases: de plena jurisdicción o subjetivo y de anulación u objetivo. El recurso de plena jurisdicción o subjetivo ampara un derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente por el acto administrativo de que se trata. El recurso de anulación, objetivo o por exceso de poder, tutela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo, y puede proponerse por quien tenga interés directo para deducir la acción, solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal. (Ley de Jurisdicción Contencioso - Administrativa, 2014). Debe anotarse que cuando se trate de un acto administrativo de carácter general puede interponerse un recurso de anulación u objetivo pero si se trata de la restitución de un derecho subjetivo el que procede será el recurso de plena jurisdicción. Estos recursos contenciosos – administrativos se sujetarán a lo que dispone la LJCA en sus artículos 1 y 2, así: Art. 1.- El recurso contencioso - administrativo puede interponerse por las personas naturales ojurídicas contra los reglamentos, actos y resoluciones de la Administración Pública o de las personas jurídicas semipúblicas, que causen estado, y vulneren un derecho o interés directo del demandante. Art. 2.- También puede interponerse el recurso contencioso - administrativo contra resoluciones administrativas que lesionen derechos particulares establecidos o reconocidos por una ley, cuando tales resoluciones hayan sido adoptadas como consecuencia de alguna disposición de carácter general, si con ésta se infringe la ley en la cual se originan aquellos derechos (Ley de Jurisdicción Contencioso - Administrativa, 2014) El Tribunal Distrital de lo contencioso – administrativo tiene delimitada su competencia según lo que prescribe el artículo 10 de la LJCA: 30 Art. 10.- Son atribuciones y deberes jurisdiccionales del Tribunal de lo Contencioso - Administrativo: a) Conocer y resolver en única instancia de las impugnaciones a los reglamentos, actos y resoluciones de la Administración Pública, o de las personas semipúblicas o de derecho privado confinalidad social o pública y decidir acerca de su legalidad o ilegalidad; b) Conocer y resolver en única instancia de las resoluciones de la Contraloría General de la Naciónque establezcan responsabilidad en la gestión económica estatal o municipal o de otras institucionessometidas al control o juzgamiento de aquélla; Conocerá también los juicios de excepciones a la coactiva originados en resoluciones dictadas por laContraloría General de la Nación; Conocerá y resolverá igualmente en única instancia, de las acciones de prescripción de los créditos fiscales, estatales, locales o seccionales o de las Instituciones Públicas originados en decisiones de la Contraloría General, que se hubieren promovido o se promuevan por los directamente interesados, así como de las excepciones que se propongan en procedimientos coactivos instaurados para el cobro de créditos provenientes de resoluciones dictadas por la ContraloríaGeneral de la Nación. c) Conocer y resolver en apelación de las resoluciones de la Junta de Reclamaciones prevista en laLey de Servicio Civil y Carrera Administrativa; d) Conocer y resolver en única instancia, lo concerniente a las violaciones de la Ley que regula lacarrera administrativa, que no estuvieren en el caso del literal anterior; y e) Los demás que fijare la Ley. Estos son los casos en los que el Tribunal Distrital de lo Contencioso – Administrativo es plenamente competente para conocer las impugnaciones sobre los reglamentos, actos, resoluciones, hechos, contratos y demás actos administrativos emitidos por la autoridad competente en el ámbito administrativo. 31 2.4.4. Impugnación de los actos administrativos con el recurso de plena jurisdicción El tratadista ecuatoriano Herman Jaramillo Ordóñez al referirse a la impugnación de los actos administrativos sostiene: “Impugnar es oposición, refutación, contradicción formal de los procedimientos administrativos. La impugnación tiene por objeto restituir la legitimidad del obrar administrativo a fin de restablecer la vigencia plena del derecho vulnerado” (Jaramillo Ordóñez, 2005, pág. 68). Esta impugnación procede contra un acto o un hecho administrativo que sean emanados de las autoridades regladas y que supongan la violación de un derecho administrativo. Como se ha dicho entonces puede hablarse de un recurso de anulación o de recurso de plena jurisdicción o subjetivo se hace referencia a la interposición de un recurso a “favor de una persona que considere haber sufrido un agravio en sus derechos particulares individuales reconocidos en el ordenamiento legal. […] ampara un derecho subjetivo del recurrente presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente por el acto administrativo” (Núñez López, 2008, pág. 54). Lo que básicamente busca lograr el recurrente es que a través de este recurso se ponga de manifiesto la supuesta vulneración de las normas legales o reglamentarias en las que la autoridad administrativa competente ha incurrido por haber actuado indebidamente por exceso de poder o por aplicación o interpretación errónea de la norma legal o reglamentaria. Una vez interpuesto ante el órgano jurisdiccional competente lo que se obtiene, de aceptarse el recurso contencioso – administrativo interpuesto es la nulidad del acto administrativo y el restablecimiento pleno de los derechos presuntamente conculcados, para ello debe explicarse en el fallo la nulidad del acto impugnado para poder volver al estado anterior de las cosas. De no declararse la nulidad entonces no pueden restituirse los derechos al recurrente. Las formalidades, plazos y términos para interponer los recursos contenciosos – administrativos se hallan explicados en la Ley de la Jurisdicción Contenciosa – Administrativo pero es importante mencionar que según el artículo 65 se establece un término para interponer la 32 demanda que deberá ajustarse a lo prescrito en la norma correspondiente. Este artículo 65 taxativamente indica: Art. 65.- El término para deducir la demanda en la vía contencioso administrativa será de noventa días en los asuntos que constituyen materia del recurso contencioso de plena jurisdicción, contados desde el día siguiente al de la notificación de la resolución administrativa que se impugna. (Ley de Jurisdicción Contencioso - Administrativa, 2014). Para efectos de este trabajo de investigación se ha de consignar también la opinión del tesista Dr. Ángel Núñez López, que en su trabajo de titulación para maestría de la Universidad Simón Bolívar sede Ecuador (2008) señala este párrafo de evidente claridad informativa: Al interponer el recurso de plena jurisdicción o subjetivo, los servidores públicos buscan amparar su derecho particular subjetivo, su situación jurídica individualizada, presuntamente desconocida, negada, vulnerada o no reconocida parcial o totalmente por el acto administrativo que se impugna. Los Magistrados de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo obran con plena jurisdicción con la finalidad de remediar o reparar el derecho del administrado o recurrente, que en este caso son los servidores públicos que pretenden el restablecimiento de los derechos vulnerados. Además y adicionalmente se persigue la reparación y el reconocimiento del derecho patrimonial, es decir la indemnización o pago de valores que por derecho le corresponden al declarar la nulidad del acto administrativo. El mayor porcentaje de recursos subjetivos que interponen los servidores públicos, tienen relación con la impugnación de los actos administrativos constantes en acciones de personal de destitución de sus cargos; y un mínimo porcentaje relativos a las acciones de personal en que se les suspende temporalmente del ejercicio de sus funciones sin goce de remuneración (Núñez López, 2008, págs. 57 - 58). 33 De lo antes expuesto se puede apreciar cuál es la intencionalidad del servidor público que busca impugnar un acto administrativo y por ende queda más que clarificado la vía adecuada para hacer tal reclamación. A continuación se irán revisando los conceptos acerca del servidor público en Ecuador y las sanciones disciplinarias, que según se sabe, es el origen de las reclamaciones contra el Estado y sus empleados. 34 UNIDAD II 2.5.SERVIDORES PÚBLICOS 2.5.1. Definición Los servidores públicos son todas las personas naturales que desempeñan una función pública para el Estado, que ostentan un cargo de cualquier naturaleza dentro de la Administración Pública. La Constitución de la República del Ecuador define a los servidores públicos así: Art. 229.- Serán servidoras o servidores públicos todas las personas que en cualquier forma o a cualquier título trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad dentro del sector público. Los derechos de las servidoras y servidores públicos son irrenunciables. La ley definirá el organismo rector en materia de recursos humanos y remuneraciones para todo el sector público y regulará el ingreso, ascenso, promoción, incentivos, régimen disciplinario, estabilidad, sistema de remuneración y cesación de funciones de sus servidores. Las obreras y obreros del sector público estarán sujetos al Código de Trabajo. La remuneración de las servidoras y servidores públicos será justa y equitativa, con relación a sus funciones, y valorará la profesionalización, capacitación, responsabilidad y experiencia. (Constitución del Ecuador, 2008). El jurista ecuatoriano Genaro Eguiguren en su documento “Visión de la administración pública en la nueva Constitución” (2009) explica que dicho artículo constitucional es un claro avance respecto a lo que se entenderá como un servidor público, mejorando indudablemente lo que en la Constitución Política de 1998 se había previsto. La Constitución Política de 1998 identificaba a las personas que prestan servicios a la administración pública como funcionarios, empleados, trabajadores, miembros de la fuerza pública, profesores, servidores, 35 dignatarios, mandatarios, etc., sin precisar los elementos comunes ni las diferencias en cada una de esas especies de empleo público. De esta manera se esclarece el caótico régimen jurídico que a partir de denominaciones diferentes se generó en la legislación y que permitirá la aplicación general de principios, derechos, fueros, sanciones, obligaciones, responsabilidades, etc. Ya no se repetirán las posibilidades que hicieron posible evadir o abusar de las normas bajo argumento de tener o no tener una condición especial dentro del Servicio Público (Eguiguren Valdivieso, 2009, pág. 96). Así, la enunciación que hace la Constitución agrupa en el mismo régimen a quienes han sido votados en sufragios populares, a los elegidos para periodos fijos, a los servidores de carrera, a los empleados temporales e incluso a los miembros de la fuerza pública (sea ésta militar o policial), creando distinción exclusivamente sobre aquellos que podrán beneficiarse del contrato colectivo, establecido como norma del Código del Trabajo. Los derechos de los servidores públicos tienen el carácter de irrenunciables, sin detrimento de los derechos que la ley concreta dictada para ellos (Ley Orgánica de Servicio Público LOSEP) les conceda (Eguiguren Valdivieso, 2009, pág. 97). Esta Ley Orgánica de Servicio Público (LOSEP) se publicó en el Registro Oficial Suplemento Nº 294 de fecha 06 de octubre del 2010 y define a los servidores públicos de la siguiente manera: Art. 4.- Servidoras y servidores públicos.- Serán servidoras o servidores públicos todas las personas que en cualquier forma o a cualquier título trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad dentro del sector público. Las trabajadoras y trabajadores del sector público estarán sujetos al Código del Trabajo. (Ley Orgánica de Servicio Público, 2010) Refiriéndose a la LOSEP, señala el jurista Eguiguren: La nueva ley deberá definir el organismo rector en materia de recursos humanos, regular el ingreso, ascenso, promoción, incentivos, régimen 36 disciplinario, estabilidad, sistema de remuneraciones y cesación de funciones; y deberá generalizar la obligación de presentar una declaración patrimonial jurada que incluya activos y pasivos así como la autorización para levantar el sigilo de cuentas bancarias como requisito para posesionarse de sus cargos, obligación que también la tendrán los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, para quienes, además, se les impone hacerla cada vez que obtengan un ascenso y al retirarse. (Eguiguren Valdivieso, 2009, pág. 97). Por ende los servidores públicos serán aquellas personas naturales profesionales o no profesionales, que laboren en relación de dependencia o ejerzan cargos directivos en el sector público. Se diferencian de los obreros del sector público por la legislación que les norma . 2.5.2. Sanciones disciplinarias para los servidores públicos De acuerdo a lo que estipula la LOSEP el servidor público en el cumplimiento de sus funciones puede legar a incurrir en ciertos comportamientos que se encuadren en las denominadas faltas, así consideradas por la ley: Art. 42.- De las faltas disciplinarias.- Se considera faltas disciplinarias aquellas acciones u omisionesde las servidoras o servidores públicos que contravengan las disposiciones del ordenamiento jurídico vigente en la República y esta ley, en lo atinente a derechos y prohibiciones constitucionales o legales. Serán sancionadas por la autoridad nominadora o su delegado. Para efectos de la aplicación de esta ley, las faltas se clasifican en leves y graves. a. Faltas leves.- Son aquellas acciones u omisiones realizadas por descuidos o desconocimientosleves, siempre que no alteren o perjudiquen gravemente el normal desarrollo y desenvolvimiento delservicio público. Se considerarán faltas leves, salvo que estuvieren sancionadas de otra manera, las acciones uomisiones que afecten o se contrapongan a las disposiciones administrativas establecidas por una institución para velar por el orden interno, tales como incumplimiento de horarios de trabajo durante una jornada laboral, desarrollo inadecuado de actividades dentro 37 de la jornada laboral; salidas cortas no autorizadas de la institución; uso indebido o no uso de uniformes; desobediencia a instruccioneslegítimas verbales o escritas; atención indebida al público y a sus compañeras o compañeros de trabajo, uso inadecuado de bienes, equipos o materiales; uso indebido de medios de comunicación y las demás de similar naturaleza. Las faltas leves darán lugar a la imposición de sanciones de amonestación verbal, amonestación escrita o sanción pecuniaria administrativa o multa. b. Faltas graves.- Son aquellas acciones u omisiones que contraríen de manera grave elordenamiento jurídico o alteraren gravemente el orden institucional. La sanción de estas faltas estáencaminada a preservar la probidad, competencia, lealtad, honestidad y moralidad de los actosrealizados por las servidoras y servidores públicos y se encuentran previstas en el artículo 48 de estaley. La reincidencia del cometimiento de faltas leves se considerará falta grave. Las faltas graves darán lugar a la imposición de sanciones de suspensión o destitución, previo el correspondiente sumario administrativo. En todos los casos, se dejará constancia por escrito de la sanción impuesta en el expediente personal de la servidora o servidor (Ley Orgánica de Servicio Público, 2010). Como se puede observar de acuerdo a la gravedad las sanciones disciplinarias serán entonces, de acuerdo al artículo 43 que explica: a) Amonestación Verbal; b) Amonestación Escrita; c) Sanción Pecuniaria Administrativa; d) Suspensión temporal sin goce de remuneración; y, e) Destitución La amonestación escrita se impondrá cuando la servidora o servidor haya recibido, durante un mismo mes calendario, dos o más amonestaciones verbales. La sanción pecuniaria administrativa o multa no excederá el monto del diez por ciento de la remuneración, y se impondrá por reincidencia en faltas leves en el cumplimiento de sus deberes. En caso de reincidencia, la servidora o servidor será destituido con sujeción a la ley. 38 Las sanciones se impondrán de acuerdo a la gravedad de las faltas. (Ley Orgánica de Servicio Público, 2010). En cuanto al procedimiento de aplicación de estas sanciones que se deberán imponer a los y las servidores públicos que han incurrido en faltas disciplinarias deberá sujetarse a lo que dispone el Reglamento General a la Ley Orgánica del Servicio Público publicado en el Registro Oficial Suplemento Nº 418 de fecha 1 de abril del 2011 en su capítulo V correspondiente al Régimen Disciplinario. Se señala que cada institución pública deberá tener sus propios reglamentos internos elaborados técnicamente por las Unidades Administradoras de Talento Humano (UATH) en donde se especificarán lo que se considerará falta de acuerdo a la actividad que cada entidad cumpla. La imposición de la sanción está a cargo de la autoridad nominadora y la ejecución de dicha sanción se realizará a través de la UATH institucional. Esta sanción se incorporará en el expediente del servidor público y se registrará en el sistema informático integrado de talento humano y remuneraciones manejado por el Ministerio de Relaciones Laborales. Es importante señalar que las faltas graves se sancionan con la suspensión temporal o la destitución. Si la falta sancionada con suspensión temporal sin goce de sueldo se presenta dos o más veces en el transcurso de un año, la sanción será la destitución del funcionario, de acuerdo prescribe el último inciso del artículo 87 del Reglamento General. Para la imposición de estas sanciones deberá seguirse el procedimiento de sumario administrativo. 2.5.3. Sumario administrativo Doctrinariamente se ha definido al sumario administrativo como “un conjunto de piezas cosidas en un expediente las cuales serán oportunamente examinadas por los sujetos procesales para hacer méritos de ellas en la faz crítica de la instrucción” (Apestiguia, 2010, pág. 33). Por lo tanto se entiende que es un procedimiento administrativo en el que una entidad pública investiga un acto u omisión cometido por uno de sus funcionarios con el fin de imponer una sanción. El jurista Herman Jaramillo explica sobre el sumario administrativo diciendo: 39 Es un procedimiento administrativo rápido y resumido que prescinde de algunas formalidades contempladas en los procesos penales y civiles; encaminados a sancionar mediante la suspensión y destitución de los puestos de trabajo a los servidores públicos, por faltas e incorrecciones cometidas(Jaramillo Ordóñez, 2005, pág. 92). Guillermo Cabanellas (2003) dice al respecto: Denominación de algo irreverente para la justicia auténtica, cuyas actividades se imitan y hasta parecen usurparse o desdeñarse, que se estilan en algunos sectores de la administración pública, ante hechos dolosos y sin más denunciables, como delitos, o graves irregularidades de carácter disciplinarlos, resuelve una investigación a cargo de un funcionario especial, que procede a reunir antecedentes e informes testificables. El mismo funcionario resume los hechos y aprecia si se dan los supuestos de improcedente comportamiento, quienes sean los responsables y en que concepto; y hasta se propone la sanción para los culpables (Cabanellas de Torres, 2003, pág. 560). Finalmente se expone el criterio del jurista Nelson López quien manifiesta: El sumario administrativo es una institución jurídico-administrativa que se aplica a los servidores públicos que prestan sus servicios lícitos y personales en la Administración Pública, cuando estos comenten ciertos actos o hechos que se encuentran tipificados y sancionados por la ley como infracciones disciplinarias, que hacen presumir graves indicios de responsabilidad administrativa en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar(López Jácome, 2007, pág. 57). La LOSEP define al sumario administrativo en su artículo 44: Es el proceso administrativo, oral y motivado por el cual laadministración pública determinará o no el cometimiento, de las faltas administrativas 40 establecidas en la presente Ley, por parte de una servidora o servidor público. Su procedimiento se normará en el Reglamento General de esta Ley. El sumario administrativo se ejecutará en aplicación de las garantías al debido proceso, respeto al derecho a la defensa y aplicación del principio de que en caso de duda prevalecerá lo más favorable a la servidora o servidor. De determinarse responsabilidades administrativas, se impondrán las sanciones señaladas en lapresente Ley. De establecerse responsabilidades civiles o penales, la autoridad nominadora correrá traslado a los órganos de justicia competentes. Este no es un proceso jurisdiccional sino meramente administrativo que tiene el carácter de sumario por su brevedad. Se deben observar todas las reglas aplicables al debido proceso en donde se le dé oportunidad al sumariado de conocer sobre los hechos que se le imputan y el derecho a la defensa. El Reglamento General de la LOSEP explica en su artículo 91 que previo a iniciar el trámite del sumario administrativo debe darse a conocer sobre la posible infracción grave a la UATH institucional quien determinará la gravedad de la falta y emitirá un informe con fundamentos de hecho y de derecho con los apropiados documentos de respaldo en donde se indique la pertinencia de iniciar un sumario administrativo en contra del servidor público, en un término de 3 días finalizado el cual deberá hacer conocer a la autoridad nominadora. Debe decirse que tal informe no tiene carácter vinculante. Si la autoridad nominadora decide iniciar el sumario administrativo dispondrá el inicio del sumario a la UATH en un término de 5 días. En el artículo 92 del Reglamento se indica que la UATH levantará en el término de 3 días el llamamiento a sumario administrativo que contendrá los siguientes ítems: a. La enunciación de los hechos materia del sumario administrativo y los fundamentos de la providencia expedida por la autoridad nominadora; b. La disposición de incorporación de los documentos que sustentan el sumario; c. El señalamiento de 3 días para que el servidor dé contestación a los hechos planteados que sustentan el sumario; d. El señalamiento de la obligación que tiene el servidor de comparecer con un abogado y señalar casillero judicial para futuras notificaciones a fin de ejercer su derecho de defensa; y, 41 e. La designación de Secretario Ad Hoc, quien deberá posesionarse en un término máximo de 3 días a partir de la fecha de su designación (Reglamento General a la LOSEP, 2011). De acuerdo al artículo 93 del Reglamento este auto de llamamiento será notificado por el Secretario Ad-hoc en el término de un día al servidor público mediante boleta entregada personalmente en su lugar de trabajo o por 3 boletas dejadas en su domicilio o residencia si no fuera posible encontrarle en su lugar de trabajo. Asimismo si el servidor público se negare a recibir la notificación el actuario dejara razón de este particular. El servidor público una vez notificado tiene 3 días término para contestar al sumario y podrá adjuntar las pruebas de descargo que considere pertinentes (artículo 94 RGLOSEP). Fenecido este término se abrirá la causa a prueba por un lapso de 7 días durante el cual el servidor podrá solicitar que se evacúen las pruebas que considere adecuadas, además de aportar las que sean necesarias para el esclarecimiento de los hechos (artículo 95 RGLOSEP). Transcurrido este tiempo de prueba se convocará a la audiencia oral en donde se sustentarán las pruebas y deberá ser notificada con por lo menos 24 horas de anticipación. Esta audiencia tendrá un acta que recoja todo lo actuado y la suscribirán el delegado de la UATH, las partes y el Secretario Ad – hoc (artículo 96 RGLOSEP). Luego de 10 días la UATH emitirá un informe con las conclusiones y recomendaciones teniendo en cuenta los fundamentos y lo actuado en las pruebas y en la audiencia. Dicho informe no tiene carácter de vinculante pero recomendará una sanción que puede ser tomado en cuenta por la autoridad nominadora para la imposición de la sanción (artículo 97). La autoridad nominadora dispondrá en providencia y motivadamente la aplicación de la sanción que corresponda. Dicha providencia debe ser notificada al servidor público en su domicilio al mismo tiempo que la UATH elaborará la acción de personal en la que se registra la sanción impuesta a fin de ser notificada conjuntamente con la resolución del sumario administrativo. Si la autoridad nominadora decide que no existen los méritos suficientes para la sanción ordenará el archivo del sumario y no se dejará constancia en el expediente del servidor (artículo 98). 42 Para interponer el recurso contencioso – administrativo explicado en puntos precedentes, el servidor tendrá 90 días para hacerlo y dicho recurso se explica en el artículo 46 de la LOSEP: La servidora o servidor suspendido o destituido, podrá demandar o recurrir ante la Sala de lo Contencioso Administrativo o ante los jueces o tribunales competentes del lugar donde se origina el acto impugnado o donde este haya producido sus efectos, demandando el reconocimiento de sus derechos. Si el fallo de la Sala o juez competente fuere favorable, declarándose nulo o ilegal el acto y que el servidor o servidora destituido sea restituido a su puesto de trabajo, se procederá de tal manera y de forma inmediata una vez ejecutoriada la respectiva providencia. Si además en la sentencia o auto se dispusiere que el servidor o servidora tiene derecho al pago de remuneraciones, en el respectivo auto o sentencia se establecerá los valores que dejó de recibir con los correspondientes intereses, valores a los cuales deberá imputarse y descontarse los valores percibidos durante el tiempo que hubiere prestado servicios en otra institución de la administración pública durante dicho periodo. El pago se efectuará dentro de un término no mayor de sesenta días contado a partir de la fecha en que se ejecutorió el correspondiente auto de pago. En caso de fallo favorable para la servidora o servidor suspendido y declarado nulo o ilegal el acto, se le restituirán los valores no pagados. Si la sentencia determina que la suspensión o destitución fue ilegal o nula, la autoridad, funcionario o servidor causante será pecuniariamente responsable de los valores a erogar y, en consecuencia, el Estado ejercerá en su contra el derecho de repetición de los valores pagados, siempre que judicialmente se haya declarado que la servidora o el servidor haya causado el perjuicio por dolo o culpa grave. La sentencia se notificará a la Contraloría General de Estado para efectos de control. En caso de que la autoridad nominadora se negare a la restitución será sancionada con la destitución del cargo (Ley Orgánica de Servicio Público, 2010). Como se puede apreciar la jurisdicción contenciosa – administrativa cubre las posibles reclamaciones de los servidores públicos en cuanto a la impugnación mediante el uso del recurso subjetivo que puede revertir los efectos del acto administrativo sancionador de manera que se logre la restitución del derecho del servidor público. No obstante existen ocasiones en las que los derechos vulnerados en el proceso administrativo se encuadran más hacia los derechos 43 humanos fundamentales en cuyo caso proceden acciones de orden constitucional pero siendo objetivos, estos casos son excepcionales. 44 UNIDAD III 2.6.ACCIÓN DE PROTECCIÓN 2.6.1. Definición La noción de acción desde lo jurídico ha sido estudiada por varios tratadistas que explican: El poder jurídico que tiene todo sujeto de derecho, de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamarles la satisfacción de una pretensión […] tanto el individuo ve en la acción una tutela de su propia personalidad, la comunidad ve en ella el cumplimiento de uno de sus más altos fines, o sea la realización efectiva de las garantías de justicia, de paz, de seguridad, de orden, de libertad, consignada en la Constitución.(Bailón Valdovinos, 2004, pág. 70). La Acción de Protección, conocida en otras legislaciones como Acción de Amparo es una solicitud de auxilio inmediato para la restauración de los derechos fundamentales que han sido vulnerados. Respecto del Amparo, Roberto Dromi, citado por Bielsa, dice que es una “garantía de raíz constitucional que tiene por objeto proteger los derechos reconocidos en la Constitución y su ejercicio contra toda limitación, restricción o amenaza arbitraria o contraria a la ley, generada por la actividad de órganos estatales o por particulares” (Bielsa, 2010, pág. 246). En el Ecuador la Acción de Protección está instituida en la Constitución del Ecuador en los siguientes términos: 45 Art. 88.- La acción de protección tendrá por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución, y podrá interponerse cuando exista una vulneración de derechos constitucionales, por actos u omisiones de cualquier autoridad pública no judicial; contra políticas públicas cuando supongan la privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violación proceda de una persona particular, si la violación del derecho provoca daño grave, si presta servicios públicos impropios, si actúa por delegación o concesión, o si la persona afectada se encuentra en estado de subordinación, indefensión o discriminación. Se convierte por lo tanto en una garantía jurisdiccional para proveer al ciudadano una herramienta de protección inmediata y eficaz para sus derechos que puedan ser vulnerados o puestos en peligro inminente de ser vulnerados por la acción de un ente público e inclusive un particular. 2.6.2. Requisitos y procedencia de la Acción de Protección Como el objeto de la Acción de Protección es el “amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución y tratados internacionales sobre derechos humanos”(Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009), se busca que sea inmediata y que goce de celeridad, por ello, la ley ha establecido los requisitos que han de cumplirse para que pueda ser presentada y son de acuerdo al artículo 40 de la LGJCC: 1. “Violación de un derecho constitucional; 2. Acción u omisión de autoridad pública o de un particular de conformidad con el artículo siguiente; y, 3. Inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho violado” (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009). Avanzando en este cuerpo legal se encuentra que la acción es procedente contra aquel acto u omisión de autoridad pública que no sea judicial que vulnere o haya vulnerado los derechos, que vaya en desmedro del goce o ejercicio de éstos; también cuando esta vulneración proceda de 46 una política pública que prive del goce y ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución o cuando se refiera a actos u omisiones del servidor público que viole derechos o garantías y también cuando estas violaciones provengan de personas del sector privado que presten servicios públicos por delegación o concesión, o que provoquen daño grave o cuando la persona afectada se encuentre en estado de subordinación o indefensión frente a poder económico, social, cultural o religioso y suponga un acto discriminatorio (artículo 41). Por otro lado se tiene las condiciones en las cuales la acción de protección no es procedente y se encuentran detallados en el artículo 42 de la misma LOGJCC: La acción de protección de derechos no procede: 1. Cuando de los hechos no se desprenda que existe una violación de derechos constitucionales. 2. Cuando los actos hayan sido revocados o extinguidos, salvo que de tales actos se deriven daños susceptibles de reparación. 3. Cuando en la demanda exclusivamente se impugne la constitucionalidad o legalidad del acto u omisión, que no conlleven la violación de derechos. 4. Cuando el acto administrativo pueda ser impugnado en la vía judicial, salvo que se demuestre que a vía no fuere adecuada ni eficaz. 5. Cuando la pretensión del accionante sea la declaración de un derecho. 6. Cuando se trate de providencias judiciales. 7. Cuando el acto u omisión emane del Consejo Nacional Electoral y pueda ser impugnado ante el Tribunal Contencioso Electoral. En estos casos, de manera sucinta la jueza o juez, mediante auto, declarará inadmisible la acción y especificará la causa por la que no procede la misma (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009). Como se puede apreciar la acción de protección es una garantía jurisdiccional que pretende proteger el derecho vulnerado, sin embargo en la temática de esta investigación se ha visto que para los derechos de los servidores públicos relacionados con el desempeño de su cargo existe la vía contenciosa – administrativa que vendría a ser la vía ordinaria para resolver este tipo de confrontaciones con los entes estatales pues se delimita la jurisdicción y la competencia que tienen los Tribunales Distritales de lo Contencioso – Administrativo por lo cual, excepto se trate de un caso específico en el que se ponga de manifiesto un trasfondo en el que se vulnere el derecho al debido proceso en la tramitación del acto administrativo o se verifique indicios de discriminación, se deberá impugnar mediante el recurso de plena 47 jurisdicción o subjetivo en lugar de proponer la acción de protección para impugnaciones regulares que hacen un uso indebido de la figura jurídica como garantía normativa y jurisdiccional. CAPÍTULO III MARCO METODOLÓGICO 3.1.Tipo de investigación La investigación científica puede hacer uso de varios métodos para obtener los resultados requeridos, especialmente referidos a la recolección de datos y a la verificación de la hipótesis planteada. El presente trabajo de titulación es de tipo descriptiva o diagnostica puesto que el fenómeno social es caracterizado indicando los rasgos particulares más representativos buscando encontrar el correlato, sus propiedades, lugar en el que se presenta, composición, configuración y cantidad. El objetivo de este tipo de investigación es […] llegar a conocer las situaciones, costumbres y actitudes predominantes a través de la descripción exacta de las actividades, objetos, procesos y personas. Su meta no se limita a la recolección de datos, sino a la predicción e identificación de las relaciones que existen entre dos o más variables. Los investigadores no son meros tabuladores, sino que recogen los datos sobre la base de una hipótesis o teoría, exponen y resumen la información de manera cuidadosa y luego analizan minuciosamente los resultados, a fin de extraer generalizaciones significativas que contribuyan al conocimiento. (Gross, 210). Este tipo de investigación tiene etapas definidas que pueden ser resumidas en: examinar las características del problema, definir y formular la hipótesis, recolectar la información y las fuentes apropiadas, verificar la validez de las técnicas para la recolección de datos y describir, analizar e interpretar los datos. 48 3.1.1. Investigación bibliográfica La presente investigación fue de tipo bibliográfica-documental pues las fuentes de información serán principalmente libros y otros documentos impresos, conocimiento que fue complementado con la información recabada a través de la recolección de datos directamente desde expertos en el tema. 3.1.2. Investigación de campo La investigación de campo fue de tipo cualitativa pues aportó con datos descriptivos generados desde la opinión de los consultados pues todas aquellas perspectivas son valiosas. Sus datos no fueron medibles sin embargo tuvieron criterios coincidentes capaces de crear parámetros y estándares a través de indicadores. También fue de tipo cuantitativa debido a que la información recolectada se traduce en símbolos numéricos usados para la exposición de datos que sirven para realizar un cálculo que mide la unidad, los elementos o las categorías propuestas en la recolección. 3.2.Población y muestra La población aproximada de servidores públicos en el Ecuador para el año 2014 es de 500.000 personas que comprenden personal civil de instituciones gubernamentales, municipales, etc. y miembros de las fuerzas armadas y policiales. No obstante, por la inmensa cantidad de personas que representa esta población se tomó una muestra opinática intencional, es decir determinada a discreción por los criterios incluyentes y excluyentes del investigador. “Este tipo de muestreo se caracteriza por un esfuerzo deliberado de obtener muestras "representativas" mediante la inclusión en la muestra de grupos supuestamente típicos” (Ferrater, 199. Pág. 90). 49 Esta muestra opinática (discrecional) se halla dividida en las siguientes frecuencias: Tabla 1: Muestra INFORMANTES MUESTRA PORCENTAJE Abogados en el libre ejercicio 30 30% Servidores públicos 50 50% Jueces en materia constitucional 5 5% Jueces en materia contencioso – administrativo 5 5% Docentes universitarios en la materia de 5 5% 5 5% 100 100% Derecho Constitucional Docentes universitarios en la materia de Derecho Administrativo TOTAL Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 3.3.Métodos, Técnicas e Instrumentos Los métodos de investigación son los procedimientos utilizados en la investigación científica cuyo fin es demostrar las hipótesis propuestas. Existen varios que se ajustan de acuerdo al tipo de investigación a desarrollarse. Se tratará de algunos de los más importantes y que serán de aplicación en este trabajo. 3.3.1. Método científico Conjunto organizado, sistemático y lógico de leyes, categorías, etapas, procesos y técnicas que llevadas a la práctica nos permiten generar el conocimiento científico sobre un determinado objeto de estudio. Aplicación de la lógica a las realidades entre hechos y fenómenos observados en caso, hechos o fenómenos jurídicos(Cohen, 2009, pág. 49). 50 Este es el método que mayormente se utilizó en la investigación propuesta, ya que de los conocimientos que se obtuvo se pudieron determinar fortalezas y falencias del procedimiento para la aplicación de la acción de protección en relación a los actos administrativos en contra de los servidores públicos. 3.3.2. Método Inductivo Es un proceso de análisis de aspectos, situaciones, ideas, hechos particulares, para llegar al principio o ley general que los determina; se toman los casos particulares para arribar a conclusiones generales. Tenemos que colegir que, para ello, ha existido un contacto directo del investigador con esos hechos o particulares a través de la experiencia, la observación, la experimentación ,la comprobación en base de lo cual, le será posible llevar determinados aspectos específicos del conocimiento a unificarse en conceptos y categorías generales; en un proceso similar al que se realiza con los métodos analítico sintético ;de la parte al todo , de los hechos a las leyes, en un proceso de generalización de la abstracción (Ferrater Mora, 1994, pág. 345). Se aplicópuesto que se debió ser valorar en conjunto para demostrar la necesidad del cambio y sirvió para la construcción de la propuesta. 3.3.3. Método Deductivo Es el proceso de análisis contrario al inductivo, se parte de los aspectos o principios generales conocidos, aceptados como válidos por la ciencia, los que por medio de un razonamiento lógico la síntesis, se pueden deducir suposiciones o explicar los hechos particulares; significa que sacamos determinadas consecuencias de algo generalmente aceptado, por medio de la comparación y demostración en un proceso sintético analítico de todo a la parte(Ferrater Mora, 1994, pág. 344). 51 Este método se lo aplicócuando se propuso la estructura del esquema capitular y también para la determinación de las conclusiones. 3.3.4. Método Analítico – Sintético Este método se utiliza para descomponer o desintegrar el hecho que se investiga, un problema una entidad jurídica una norma vigente; en sus diferentes elementos, partes que hacen el todo, explicando sus implicaciones con ese todo, sin perder la visión que le hace parte del todo, pues cada parte tiene sus propias características y estructura, dentro de la estructura que hace falta del todo. Este es el proceso indisoluble, la correlación entre análisis y síntesis, el proceso analítico sintético(Ferrater Mora, 1994, pág. 343). Este método se utilizó cuando se compiló la información y se resumió las partes medulares que fueron tomadas en consideración para exponer el marco teórico. 3.3.5. Método Comparativo “Este método nos permite establecer comparaciones jurídicas de semejanzas y diferencias, con las similares que rigen en otros países y por supuesto evidenciar la bondad de ellas en su aplicación como experiencias válidas para nuestra sociedad”.(Ferrater Mora, 1994, pág. 344). Se utilizó en lo que se refiere a la comparación con las legislaciones de otros países en donde se replican casos como el de la investigación. 3.3.6. Técnicas La técnica de investigación, es el conjunto de reglas y operaciones para el manejo de los instrumentos que auxilian al individuo en la aplicación de los métodos y las utiliza para lograr 52 información. En la presente tesis se utilizó información como: leyes, códigos, libros y material de doctrina en general referentes al tema planteado; así como también entrevistas, revistas, sustentación de otros autores para su desarrollo, etc. 3.3.6.1.Observación Es de gran importancia, pues gran parte de la investigación consiste en obtener información, factible y verificable. En sí, constituye la mejor fuente de recopilación de datos. 3.3.6.2.Encuesta Es una de las técnicas de recolección de información más usadas a pesar de que cada vez pierde más credibilidad por el sesgo de las personas encuestadas. La Encuesta se fundamenta en el cuestionario o conjunto de preguntas que se preparan con el propósito de obtener información de las personas. 3.3.7. Instrumentos 3.3.7.1.Formulario del cuestionario 3.3.7.1.1. Cuestionario para los servidores públicos Tabla 2: Cuestionario para los servidores públicos UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR ESCUELA DE DERECHO ENCUESTA A SER APLICADA A LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE QUITO Tema: “La Acción de Protección: Uso Indebido dentro de la justicia ordinaria para reconocer derechos vulnerados por actos administrativos en contra de los servidores públicos” 53 1. ¿Conoce usted lo que implica ser servidor público? a. Si conozco b. No conozco 2. ¿Conoce usted cuál es la rama del Derecho que regula las relaciones entre el Estado y los servidores públicos? a. El derecho civil b. El derecho laboral c. El derecho administrativo d. El derecho constitucional 3. ¿Conoce usted lo que es un acto administrativo? a. Si conozco b. No conozco 4. ¿Las sanciones disciplinarias contra los servidores públicos pueden ser impugnados? a. Si pueden ser impugnadas b. No pueden ser impugnadas 5. ¿Podría indicar cuál es el juez competente para conocer sobre conflictos entre el Estado y el servidor público? a. El Juez de lo civil b. El Juez de lo laboral c. El Juez de lo contencioso – administrativo d. El Juez constitucional 6. ¿Conoce usted acerca del trámite que debe llevarse a cabo en la vía contenciosa – administrativa? a. Si conozco b. No conozco 7. ¿Podría indicar si el lapso de tramitación es el adecuado? 54 a. Es demasiado largo b. Es adecuado c. Es rápido d. No conozco 8. ¿Si existiera algún otro trámite que le ofrezca una respuesta más rápida en su requerimiento judicial, lo utilizaría? a. Sí lo utilizaría b. No lo utilizaría 9. ¿Conoce usted lo que es y en qué consiste la acción de protección como garantía normativa? a. Sí conozco b. No conozco 10. ¿Considera que el derecho al trabajo es un derecho fundamental, imprescindible para el desarrollo de la vida humana? a. Sí es un derecho fundamental b. No es un derecho fundamental Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 3.3.7.1.2. Cuestionario para jueces constitucionales, jueces contenciosos – administrativos, los docentes universitarios de derecho constitucional y de derecho administrativo y a los abogados en el libre ejercicio Tabla 3: Cuestionario para jueces constitucionales, jueces contenciosos – administrativos, los docentes universitarios de derecho constitucional y de derecho administrativo y a los abogados en el libre ejercicio UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR ESCUELA DE DERECHO ENCUESTA A SER APLICADA A LOS JUECES CONSTITUCIONALES, JUECES 55 CONTENCIOSOS – ADMINISTRATIVOS, LOS DOCENTES UNIVERSITARIOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y A LOS ABOGADOS EN EL LIBRE EJERCICIO Tema: “La Acción de Protección: Uso Indebido dentro de la justicia ordinaria para reconocer derechos vulnerados por actos administrativos en contra de los servidores públicos” 1. ¿Cuál cree usted es el objetivo principal de la acción de protección? a. Cumplir lo que dice la Constitución b. Proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución c. Convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos 2. ¿Cree que deben proceder las medidas cautelares en la acción de protección? a. Sí deberían proceder b. No deberían proceder 3. ¿Considera que los actos administrativos que van en contra de los servidores públicos vulneran derechos fundamentales? a. Si vulneran derechos fundamentales b. No vulneran derechos fundamentales 4. ¿Estos actos administrativos deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa? a. Si, deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa b. No, deberían impugnarse siguiendo otra vía 5. ¿En qué casos es procedente privilegiar el trámite de la acción de protección frente al de la vía ordinaria? a. Cuando atentan contra derechos fundamentales b. Cuando se sepa que el daño es inminente c. Cuando se prevea que el trámite ordinario supondrá demasiado tiempo 6. ¿Considera que los actos administrativos pueden vulnerar derechos de los 56 servidores públicos? a. Sí, vulneran derechos de los servidores públicos b. En ocasiones, depende de las circunstancias podría darse el caso de que exista la vulneración de ciertos derechos del servidor público c. No, no se vulneran los derechos de los servidores públicos 7. ¿Cuál es la principal falencia del trámite de la vía contenciosa – administrativa? a. Demasiado engorroso, complicado b. Costoso c. Poco ágil, lento 8. ¿Cuál es la principal ventaja del trámite de la acción de protección? a. Inmediato b. Efectivo c. Rápido 9. ¿Considera usted que es apropiado usar la acción de protección para resolver problemas generados de actos administrativos? a. Sí es apropiado usar la acción de protección para resolver problemas generados de actos administrativos b. No es apropiado usar la acción de protección para resolver problemas generados de actos administrativos 10. ¿Debería limitarse el uso de la acción de protección para evitar su uso indebido, especialmente en temas de los servidores públicos y los actos administrativos? a. Sí debería limitarse el uso de la acción de protección para evitar su uso indebido, especialmente en temas de los servidores públicos y los actos administrativos b. No debería limitarse el uso de la acción de protección para evitar su uso indebido, especialmente en temas de los servidores públicos y los actos administrativos Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 57 3.3. Recolección de la información Tabla 4: Plan de Recolección de datos PREGUNTAS BÁSICAS 1.- ¿Para qué? 2.- ¿De qué personas u objetos? EXPLICACIÓN Para alcanzar los objetivos de investigación. Servidores públicos de Quito Jueces constitucionales Jueces contenciosos – administrativos Docentes Universitarios de Constitucional y de Administrativo Abogados en el libre ejercicio 3.- ¿Sobre qué aspectos? Matriz de operacionalización de variables 4-¿Quién?-¿Quiénes? El investigador 5.- ¿Cuándo? Agosto 2014 6.- ¿Dónde? Ciudad de Quito 7.- ¿Cuántas veces? Una 58 8.- ¿Qué técnicas de recolección? Encuesta 9.- ¿Con qué? Guía-cuestionario 10.- ¿En qué situación? Contextual Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 3.4. Procesamiento y análisis de la información Cuando se ha concluido las etapas de la recolección de datos se inicia con el procesamiento para desembocar en el análisis de datos. Las herramientas más utilizadas para estas tareas son las de análisis estadístico mediante fórmulas con la ayuda de hojas de cálculo y demás instrumentos que se hallan contenidos dentro del programa informático de Excel ® de Microsoft ®. 59 CAPÍTULO IV ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS 4.1.Presentación de los resultados obtenidos de las Encuestas realizadas a los servidores públicos de la ciudad de Quito Pregunta Nº 1: ¿Conoce usted lo que implica ser servidor público? Tabla 5 Implicaciones de ser servidor público ALTERNATIVA Si conozco No conozco TOTAL FRECUENCIA 50 0 50 PORCENTAJE 100% 0% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 2 Implicaciones de ser servidor público 0% Si conozco 100% No conozco Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación:La totalidad de los encuestados (50 personas) indican que conocen acerca de las implicaciones de ser un servidor público, con lo cual se denota que tienen nociones 60 claras de los lineamientos establecidos en la ley y los reglamentos para el cumplimiento de sus funciones. Pregunta Nº 2: ¿Conoce usted cuál es la rama del Derecho que regula las relaciones entre el Estado y los servidores públicos? Tabla 6: Rama del Derecho que regula el servicio público ALTERNATIVA El derecho civil El derecho laboral El derecho administrativo El derecho constitucional FRECUENCIA 0 5 45 0 50 TOTAL PORCENTAJE 0% 10% 90% 0% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 3: Rama del Derecho que regula el servicio público 0% 0% 10% El derecho civil El derecho laboral El derecho administrativo 90% El derecho constitucional Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 90% de los encuestados indica que el Derecho Administrativo, a través de la Ley Orgánica de Servicio Público (LOSEP) y su Reglamento, el encargado de 61 regular las relaciones entre el Estado y los servidores público. El 10% manifiesta que se regula a través del derecho laboral, lo cual no deja de tener cierto sentido pero es importante tener en consideración que el Derecho Laboral regula las relaciones generadas entre los obreros que prestan sus servicios al Estado. Pregunta Nº 3: ¿Conoce usted lo que es un acto administrativo? Tabla 7: Conocimiento acerca de los actos administrativos ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE Si conozco 50 100% No conozco 0 0% 50 100% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 4: Conocimiento acerca de los actos administrativos 0% Si conozco No conozco 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 100% de los encuestados conocen acerca de los actos administrativos como medios con los cuales el Estado da a conocer sus decisiones a los 62 administrados. Se entiende entonces que tales actos tienen una norma específica que los norma en cuanto a su relación con los servidores públicos y que esto es conocido por los servidores públicos, por lo menos entre aquellos encuestados. Pregunta Nº 4: ¿Las sanciones disciplinarias contra los servidores públicos pueden ser impugnadas? Tabla 8: Impugnación sanciones disciplinarias ALTERNATIVA Si pueden ser impugnadas No pueden ser impugnadas FRECUENCIA 48 2 50 TOTAL PORCENTAJE 96% 4% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 5: Impugnación sanciones disciplinarias 4% Si pueden ser impugnadas No pueden ser impugnadas 96% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 96% de los encuestados consideran que las sanciones disciplinarias impuestas a los servidores públicos son susceptibles de impugnación, es decir pueden ser revisadas por una autoridad superior que considerará mantener o revocar esta 63 sanción. Por otro lado, el 4% indica que dichas sanciones no pueden ser impugnadas pues consideran que ya una vez impuesta lo único que debe hacerse es acatarlas y cumplirlas. Pregunta Nº 5: ¿Podría indicar cuál es el juez competente para conocer sobre conflictos entre el Estado y el servidor público? Tabla 9: Juez competente ALTERNATIVA El Juez de lo civil El Juez de lo laboral El Juez de lo contencioso – administrativo El Juez constitucional FRECUENCIA 0 5 45 0 PORCENTAJE 0% 10% 90% 0% 50 100% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 6: Juez competente 0% 0% 10% El Juez de lo civil El Juez de lo laboral El Juez de lo contencioso – administrativo 90% El Juez constitucional Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 64 Análisis e Interpretación: El 90% considera que el juez competente para conocer acerca de los conflictos entre el Estado y los servidores públicos es el juez de lo contencioso – administrativo que corresponde al ámbito del Derecho Administrativo. El 10% considera que el competente es el juez de lo Laboral. Por este motivo, la mayoría está consciente de que los conflictos tienen un juez natural y específico determinado por la ley para resolverlos. Preguntas Nº 6: ¿Conoce usted acerca del trámite que debe llevarse a cabo en la vía contenciosa – administrativa? Tabla 10: Trámite contencioso - administrativo ALTERNATIVA Si conozco No conozco FRECUENCIA 39 11 TOTAL PORCENTAJE 78% 22% 50 Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 7: Trámite contencioso - administrativo 22% 78% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 65 100% Análisis e Interpretación: El 78% de los encuestados manifiestan que conocen acerca del trámite que sigue la vía contencioso – administrativo mientras que el 22% indica que desconoce acerca de este trámite. Por ende, la mayoría tiene un cierto nivel de conocimiento respecto de los pasos procedimentales de este tipo de trámites con lo cual se tiene una expectativa real del costo que representa. Pregunta Nº 7: ¿Podría indicar si el lapso de tramitación es el adecuado? Tabla 11: Tiempo de tramitación ALTERNATIVA Es demasiado largo Es adecuado Es rápido No conozco TOTAL FRECUENCIA 15 8 2 25 50 PORCENTAJE 30% 16% 4% 50% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 8: tiempo de tramitación 30% 50% Es demasiado largo Es adecuado 16% Es rápido No conozco 4% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 66 Análisis e Interpretación: Respecto del tiempo que implica el trámite en la vía contenciosa – administrativa el 50% indica que desconoce. El 15% sostiene que es excesivamente largo, el 16% manifiesta que es un tiempo adecuado y un 4% relata que es un proceso ágil por lo que no toma demasiado tiempo. En conclusión más de la mitad de los servidores públicos encuestados opina que el tiempo de tramitación es largo lo cual se traduce en un descontento en los lapsos que en promedio requiere. Pregunta Nº 8: ¿Si existiera algún otro trámite que le ofrezca una respuesta más rápida en su requerimiento judicial, lo utilizaría? Tabla 12: Alternativa a la tramitación ALTERNATIVA Sí lo utilizaría No lo utilizaría TOTAL FRECUENCIA 50 0 50 PORCENTAJE 100% 0% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 9: Alternativa a la tramitación 0% Sí lo utilizaría No lo utilizaría 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 67 Análisis e Interpretación: Al ser consultado sobre la conveniencia de utilizar otro trámite judicial para el caso de la tramitación del ámbito administrativo, si existiera, el 100% de los encuestados refiere que sí lo utilizaría. Esto puede ser interpretado desde la óptica de que las personas que someten sus demandas al sistema judicial espera que se resuelvan en el menor tiempo posible, cuestión que por la congestión de la administración de justicia en la actualidad aun no es posible. Pregunta Nº 9: ¿Conoce usted lo que es y en qué consiste la acción de protección como garantía normativa? Tabla 13: Acción de protección como garantía normativa ALTERNATIVA Sí conozco No conozco TOTAL FRECUENCIA 35 15 50 PORCENTAJE 70% 30% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 10: Acción de protección como garantía normativa 30% Sí conozco 70% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 68 No conozco Análisis e Interpretación: De los encuestados el 70% conoce acerca de la acción de protección y sus funciones como garantía normativa y jurisdiccional. Por el contrario, el 30% desconoce acerca de las implicaciones y conceptualizaciones acerca de la acción de protección. Es decir que la mayoría conoce sobre las maneras en las que la acción de protección protegen los derechos fundamentales de las personas y sobre el trámite expedito que debe seguirse para ofrecer la garantía debida según la Constitución. Pregunta Nº 10: ¿Considera que el derecho al trabajo es un derecho fundamental, imprescindible para el desarrollo de la vida humana? Tabla 14: Derecho fundamental y el derecho al trabajo ALTERNATIVA Sí es un derecho fundamental No es un derecho fundamental FRECUENCIA 30 PORCENTAJE 60% 20 40% 50 100% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 11: Derecho fundamental y el derecho al trabajo 40% 60% Sí es un derecho fundamental No es un derecho fundamental Fuente: Encuestas 69 Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: Los derechos fundamentales son aquellos que son imprescindibles para el desarrollo de la vida del ser humano. El 60% de los encuestados considera que el derecho al trabajo sí es un derecho fundamental, sin embargo el 40% opina que no está dentro de la categoría de derecho fundamental por considerar que si bien es necesario eso no significa que sea imprescindible. 4.2.Presentación de resultados de las encuestas realizadas a los Jueces Constitucionales Pregunta Nº 1: ¿Cuál cree usted es el objetivo principal de la acción de protección? Tabla 15: Objetivo de la acción de protección ALTERNATIVA Cumplir lo que dice la Constitución Proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución Convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos TOTAL FRECUENCIA 0 PORCENTAJE 0% 4 80% 1 20% 5 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 12: Objetivo de la acción de protección 0% 20% Cumplir lo que dice la Constitución 80% Proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución Convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos Fuente: Encuestas 70 Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: Los encuestados quienes son jueces constitucionales, manifiestan en un 80% que el principal objetivo de la Acción de Protección es proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución; el 20% sostiene que su objetivo es convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos. Pregunta Nº 2: ¿Cree que deben proceder las medidas cautelares en la acción de protección? Tabla 16; Medidas cautelaras en la acción de protección ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE Sí lo utilizaría 5 100% No lo utilizaría 0 0% 5 100% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 13: Medidas cautelaras en la acción de protección 0% Sí lo utilizaría No lo utilizaría 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 71 Análisis e Interpretación: Las medidas cautelares en la acción de protección sirven para evitar un daño inminente, por tal razón el 100% de los encuestados se pronuncia a favor de utilizar las medidas cautelares en el caso de un trámite de acción de protección que así lo requiera. Pregunta Nº 3: ¿Considera que los actos administrativos que van en contra de los servidores públicos? Tabla 17: Actos administrativos en contra de servidores públicos ALTERNATIVA Si vulneran derechos fundamentales No vulneran derechos fundamentales TOTAL FRECUENCIA 0 5 5 PORCENTAJE 0% 100% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 14: Actos administrativos en contra de servidores públicos 0% Si vulneran derechos fundamentales No vulneran derechos fundamentales 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 72 Análisis e Interpretación: el 100% de los jueces constitucionales encuestados consideran que los actos administrativos no son lesivos para los servidores públicos, presuponiendo que se han tramitado con apego estricto a la ley vigente. Pregunta Nº 4: ¿Estos actos administrativos deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa? Tabla 18: Impugnación actos administrativos ALTERNATIVA Si, deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa No, deberían impugnarse siguiendo otra vía FRECUENCIA PORCENTAJE TOTAL 5 0 100% 0% 5 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 15: Impugnación actos administrativos 0% Si, deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa No, deberían impugnarse siguiendo otra vía 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 73 Análisis e Interpretación: el 100% de los encuestados indica que los actos administrativos en general, deben ser impugnados siguiendo la vía pertinente, es decir en este caso, la vía contenciosa – administrativa que es la que faculta las impugnaciones de dichos actos. Pregunta Nº 5: ¿En qué casos es procedente privilegiar el trámite de la acción de protección frente al de la vía ordinaria? Tabla 19: Procedencia de privilegiar la acción de protección frente a la contenciosa -administrativa ALTERNATIVA Cuando atentan contra derechos fundamentales Cuando se sepa que el daño es inminente Cuando se prevea que el trámite ordinario supondrá demasiado tiempo FRECUENCIA PORCENTAJE 3 60% 2 40% TOTAL 0 0% 5 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 16: Procedencia de privilegiar la acción de protección frente a la contenciosa administrativa 0% Cuando atentan contra derechos fundamentales 40% 60% Cuando se sepa que el daño es inminente Cuando se prevea que el trámite ordinario supondrá demasiado tiempo Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 74 Análisis e Interpretación: El 60% de los jueces constitucionales encuestados se pronunció a favor de privilegiar la procedencia de la acción de protección frente a la vía contenciosa – administrativa cuando un acto administrativo configure un atentado a los derechos y garantías ontemplados en la Constitución. Un 40% indicó que la acción de protección procedería cuando el acto administrativo suponga un daño inminente hacia los derechos fundamentales de la persona. Ninguno de los encuestados se pronunció a favor de elegir la acción de protección bajo el argumento del excesivo tiempo de la tramitación en la vía ordinaria. Pregunta Nº 6: ¿Considera que los actos administrativos pueden vulnerar derechos de los servidores públicos? Tabla 20: Vulneración de los derechos de los servidores públicos a través de los actos administrativos ALTERNATIVA Sí, vulneran derechos de los servidores públicos En ocasiones No, no se vulneran los derechos de los servidores públicos TOTAL FRECUENCIA PORCENTAJE 1 20% 3 60% 1 20% 5 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 17: Vulneración de los derechos de los servidores públicos a través de los actos administrativos 20% 20% Sí, vulneran derechos de los servidores públicos En ocasiones 60% No, no se vulneran los derechos de los servidores públicos 75 Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 60% de los encuestados sostiene que en ocasiones los actos administrativos sí vulneran los derechos de los servidores públicos cuando éstos conculcan derechos fundamentales. El 20% indican que sí vulneran los derechos y otro 20% manifiesta que no se vulneran los derechos de los servidores públicos. Pregunta Nº 7: ¿Cuál es la principal falencia del trámite de la vía contenciosa – administrativa? Tabla 21: Falencia del trámite contencioso - administrativo ALTERNATIVA Demasiado engorroso, complicado Costoso Poco ágil, lento FRECUENCIA 3 1 1 PORCENTAJE 60% 20% 20% 5 100% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 18: Falencia del trámite contencioso - administrativo 20% Demasiado engorroso, complicado 20% 60% Costoso Poco ágil, lento Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 76 Análisis e Interpretación: el 60% de los jueces encuestados indican que la principal falencia del trámite contencioso – administrativo es que es demasiado engorroso y complicado. El 20% sostiene que el trámite resulta costoso y otro 20% le achaca el ser poco ágil y lento lo cual repercute en el tiempo de tramitación que a criterio de los encuestados resulta ser excesivo. Pregunta Nº 8: ¿Cuál es la principal ventaja del trámite de la acción de protección? Tabla 22: Ventaja de la acción de protección ALTERNATIVA Inmediato Efectivo Rápido TOTAL FRECUENCIA 1 1 3 5 PORCENTAJE 20% 20% 60% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 19: Ventaja de la acción de protección 20% Inmediato 20% 60% Efectivo Rápido Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 77 Análisis e Interpretación: los jueces encuestados le conceden a la acción de protección las siguientes ventajas: Un trámite rápido (60%), de efectos inmediatos (20%) y efectivo (20%). Por tal razón puede explicarse que sea una garantía jurisdiccional con un alto nivel de utilización. Pregunta Nº 9: ¿Considera usted que es apropiado usar la acción de protección para resolver problemas generados de actos administrativos? Tabla 23: Es apropiado usar la acción de protección en problemas generados por los actos administrativos ALTERNATIVA Sí es apropiado usar No es apropiado usar TOTAL FRECUENCIA 0 5 5 PORCENTAJE 0% 100% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 20: Es apropiado usar la acción de protección en problemas generados por los actos administrativos 0% Sí es apropiado usar No es apropiado usar 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 78 Análisis e Interpretación: el 100% de los encuestados refirió el criterio de que no es apropiado utilizar la acción de protección en cuestiones que se deriven de actos administrativos por cuanto la acción de protección tiene otros méritos y fines. Pregunta Nº 10: ¿Debería limitarse el uso de la acción de protección para evitar su uso indebido, especialmente en temas de los servidores públicos y los actos administrativos? Tabla 24: Limitación de acción de protección en temas de servidores públicos y actos administrativos ALTERNATIVA Sí debería limitarse el uso de la acción de protección No debería limitarse el uso de la acción de protección TOTAL FRECUENCIA 3 2 PORCENTAJE 60% 40% 5 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 21: Limitación de acción de protección en temas de servidores públicos y actos administrativos 40% Sí debería limitarse el uso de la acción de protección 60% No debería limitarse el uso de la acción de protección 79 Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 60% de los jueces encuestados indica que sí debería limitarse el acceso a la acción de protección para su uso en los casos de actos administrativos y servidores públicos, sin embargo un 40% sostiene que no debería limitarse su uso puesto que debe atenderse por igual los requerimientos ciudadanos. 4.3.Presentación de los resultados obtenidos en las encuestas a los jueces de lo contencioso – administrativo Pregunta Nº 1: ¿Cuál cree usted es el objetivo principal de la acción de protección? Tabla 25: Objetivo de la acción de protección según jueces contencioso administrativo ALTERNATIVA Cumplir lo que dice la Constitución Proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución Convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos TOTAL FRECUENCIA PORCENTAJE 3 60% 1 1 20% 20% 5 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 22Objetivo de la acción de protección según jueces contencioso administrativo 80 Cumplir lo que dice la Constitución 20% 20% 60% Proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución Convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e interpretación: el 60% de los jueces contencioso – administrativo manifiestan que el objetivo de la acción de protección es cumplir con lo que se estipula en la Constitución. Un 20% indica que su fin es proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución y un 20% más refiere que su objetivo es convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos. Pregunta Nº 2: ¿Cree que deben proceder las medidas cautelares en la acción de protección? Tabla 26 Medidas cautelares y acción de protección ALTERNATIVA Sí lo utilizaría No lo utilizaría TOTAL FRECUENCIA 3 2 5 PORCENTAJE 60% 40% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 23 Medidas cautelares y acción de protección 81 40% 60% Sí lo utilizaría No lo utilizaría Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 60% de los encuestados indican que sí consideran procedentes a las medidas cautelares y por ende las utilizarían y un 40% manifiestan que no las utilizarían por considerarlas improcedentes. Pregunta Nº 3: ¿Considera que los actos administrativos que van en contra de los servidores públicos Tabla 27 Actos administrativos y derechos de los servidores públicos ALTERNATIVA Si vulneran derechos fundamentales No vulneran derechos fundamentales TOTAL FRECUENCIA 0 5 PORCENTAJE 0% 100% 5 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 24 Actos administrativos y derechos de los servidores públicos 82 0% Si vulneran derechos fundamentales No vulneran derechos fundamentales 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 100% de los jueces contencioso administrativo consideran que los actos administrativos no vulneran derechos fundamentales. Pregunta Nº 4: ¿Estos actos administrativos deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa? Tabla 28Vía de impugnación ALTERNATIVA Si, deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa No, deberían impugnarse siguiendo otra vía FRECUENCIA PORCENTAJE TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 83 5 0 100% 0% 5 100% Ilustración 25 Vía de impugnación 0% Si, deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa No, deberían impugnarse siguiendo otra vía 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 100% de los jueces encuestados indican que la vía de lo contencioso – administrativa es la que procede para la impugnación de los actos administrativos en contra de los servidores públicos. Pregunta Nº 5: ¿En qué casos es procedente privilegiar el trámite de la acción de protección frente al de la vía ordinaria? Tabla 29 Acción de protección vs Vía contencioso administrativa ALTERNATIVA Cuando atentan contra derechos fundamentales Cuando se sepa que el daño es inminente Cuando se prevea que el trámite ordinario supondrá demasiado tiempo TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 84 FRECUENCIA PORCENTAJE 3 60% 1 20% 1 20% 5 100% Ilustración 26 Acción de protección vs Vía contencioso administrativa Cuando atentan contra derechos fundamentales 20% 20% Cuando se sepa que el daño es inminente 60% Cuando se prevea que el trámite ordinario supondrá demasiado tiempo Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el criterio de los jueces contencioso – administrativo se divide en las opciones presentadas de la siguiente manera. El 60% considera que la acción de protección procederá cuando el acto administrativo atenta en contra de los derechos fundamentales con lo cual se debe privilegiar antes que la vía contenciosa – administrativa. El 20% cree que la acción de protección es procedente cuando se prevé un daño inminente y finalmente otro 20% cree que será procedente cuando se considere que el trámite ordinario demore un tiempo excesivo. Pregunta Nº 6: ¿Considera que los actos administrativos pueden vulnerar derechos de los servidores públicos? Tabla 30 Actos administrativos y derechos de los servidores públicos ALTERNATIVA Sí, vulneran derechos de los servidores públicos En ocasiones No, no se vulneran los derechos de los servidores públicos TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 85 FRECUENCIA PORCENTAJE 0 0% 4 80% 1 20% 5 100% Ilustración 27 Actos administrativos y derechos de los servidores públicos 0% 20% Sí, vulneran derechos de los servidores públicos En ocasiones 80% No, no se vulneran los derechos de los servidores públicos Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: la mayoría de los encuestados (80%) considera que los actos administrativos vulneran en ocasiones a los derechos fundamentales de los servidores públicos. Por el contrario, un 20% de los jueces de lo contencioso – administrativo opina que no vulnera ningún tipo de derecho de los servidores públicos. Pregunta Nº 7: ¿Cuál es la principal falencia del trámite de la vía contenciosa – administrativa? Tabla 31: Falencia del trámite contencioso administrativo según jueces competentes ALTERNATIVA Demasiado engorroso, complicado Costoso Poco ágil, lento TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 86 FRECUENCIA 3 2 0 5 PORCENTAJE 60% 40% 0% 100% Ilustración 28 Falencia del trámite contencioso administrativo según jueces competentes 0% 40% Demasiado engorroso, complicado 60% Costoso Poco ágil, lento Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 60% de los encuestados indica que el trámite en la vía contenciosa – administrativa es engorroso y complicado, mientras que el 40% sostiene que el trámite resulta ser costoso. Ninguno de los encuestados consideró que el trámite sea lento o poco ágil. Pregunta Nº 8: ¿Cuál es la principal ventaja del trámite de la acción de protección? Tabla 32 Ventaja de la acción de protección según los jueces de lo contencioso administrativo ALTERNATIVA Inmediato Efectivo Rápido TOTAL FRECUENCIA 1 2 2 5 PORCENTAJE 20% 40% 40% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 29 Ventaja de la acción de protección según los jueces de lo contencioso administrativo 87 20% 40% Inmediato Efectivo Rápido 40% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: los jueces encuestados identifican a las ventajas de la acción de protección como inmediata (20%), efectiva (40%) y rápida (40%). Pregunta Nº 9: ¿Considera usted que es apropiado usar la acción de protección para resolver problemas generados de actos administrativos? Tabla 33 Uso de la acción de protección por problemas generados de los actos administrativos ALTERNATIVA Sí es apropiado usar No es apropiado usar FRECUENCIA 0 5 PORCENTAJE 0% 100% 5 100% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 88 Ilustración 30 Uso de la acción de protección por problemas generados de los actos administrativos 0% Sí es apropiado usar No es apropiado usar 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 100% de los jueces de lo contencioso administrativo que fueron consultados indican que no es apropiado utilizar la acción de protección en los casos de problemas generados por actos administrativos especialmente en casos que involucren a los servidores públicos. Pregunta Nº 10: ¿Debería limitarse el uso de la acción de protección para evitar su uso indebido, especialmente en temas de los servidores públicos y los actos administrativos? Tabla 34 Límites para la acción de protección para actos administrativos de servidores públicos ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE Sí debería limitarse el uso de la acción de protección 5 100% No debería limitarse el uso de la acción de protección 0 0% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 89 5 100% Ilustración 31 Límites para la acción de protección para actos administrativos de servidores públicos 0% Sí debería limitarse el uso de la acción de protección No debería limitarse el uso de la acción de protección 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 100% de los jueces de lo contencioso administrativo encuestados sostiene que sí debería ponerse un límite al uso de la acción de protección para evitar el uso indebido especialmente en temas que sí tengan solución en la vía ordinaria, sea del orden que sea. 4.4.Presentación de resultados de las entrevistas realizadas a docentes de Derecho Constitucional y Derecho Administrativo de la Universidad Central del Ecuador, Facultad de Jurisprudencia, Escuela de Derecho. Pregunta Nº 1: ¿Cuál cree usted es el objetivo principal de la acción de protección? Tabla 35 Objetivo de la Acción de protección según docentes de la UCE ALTERNATIVA Cumplir lo que dice la Constitución Proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución Convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 90 FRECUENCIA 2 PORCENTAJE 20% 5 3 10 50% 30% 100% Ilustración 32 Objetivo de la Acción de protección según docentes de la UCE 30% 20% Cumplir lo que dice la Constitución Proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución 50% Convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 50% de los docentes encuestados indican que el objetivo principal es proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución. El 30% sostiene que es convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos y el 20% se inclina por cumplir lo que dice la Constitución. Pregunta Nº 2: ¿Cree que deben proceder las medidas cautelares en la acción de protección? Tabla 36 Acción de protección y medidas cautelares según docentes UCE ALTERNATIVA Sí lo utilizaría No lo utilizaría TOTAL FRECUENCIA 7 3 10 PORCENTAJE 70% 30% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 33 Acción de protección y medidas cautelares según docentes UCE 91 30% Sí lo utilizaría 70% No lo utilizaría Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 70% de los encuestados indica que sí utilizaría las medidas cautelares previstas para el trámite de la acción de protección, mientras que el 30% sostiene que no lo utilizaría. Pregunta Nº 3: ¿Considera que los actos administrativos que van en contra de los servidores públicos vulneran derechos fundamentales? Tabla 37 Vulneración de derechos fundamentales en actos administrativos ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE Si vulneran derechos fundamentales 7 70% No vulneran derechos fundamentales 3 30% TOTAL 10 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 34 Vulneración de derechos fundamentales en actos administrativos 92 30% Si vulneran derechos fundamentales 70% No vulneran derechos fundamentales Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 70% de los docentes encuestados consideran que los actos administrativos sí pueden resultar lesivos a los derechos fundamentales de los servidores públicos. Por otro lado el 30% indica que estos actos no vulneran los derechos de estos servidores. Pregunta Nº 4: ¿Estos actos administrativos deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa? Tabla 38 Impugnación de actos administrativos ALTERNATIVA Si, deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa No, deberían impugnarse siguiendo otra vía FRECUENCIA PORCENTAJE TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 93 10 0 100% 0% 10 100% Ilustración 35 Impugnación de actos administrativos 0% Si, deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa No, deberían impugnarse siguiendo otra vía 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 100% de los encuestados sostiene que los actos administrativos deben ser impugnados siguiendo el trámite previsto en la vía contencioso – administrativo. Pregunta Nº 5: ¿En qué casos es procedente privilegiar el trámite de la acción de protección frente al de la vía ordinaria? Tabla 39 Privilegiar la acción de protección a la vía contenciosa administrativa ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE Cuando atentan contra derechos fundamentales 8 80% Cuando se sepa que el daño es inminente 1 10% Cuando se prevea que el trámite ordinario supondrá demasiado tiempo 1 10% TOTAL 10 Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 36 Privilegiar la acción de protección a la vía contenciosa administrativa 94 100% Cuando atentan contra derechos fundamentales 10% 10% Cuando se sepa que el daño es inminente 80% Cuando se prevea que el trámite ordinario supondrá demasiado tiempo Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 80% de los encuestados sostiene que es válido utilizar la acción de protección en lugar del trámite contencioso administrativo cuando con el acto administrativo se hayan vulnerado o atentado contra derechos fundamentales de los servidores públicos. El 10% se pronuncia a favor cuando se prevea que el daño ocasionado por el acto administrativo es inminente y un 10% restante indica que es procedente usar la acción de protección cuando el trámite ordinario suponga un tiempo excesivo. Pregunta Nº 6: ¿Considera que los actos administrativos pueden vulnerar derechos de los servidores públicos? Tabla 40 Actos administrativos que vulneran derechos de los servidores públicos ALTERNATIVA Sí, vulneran derechos de los servidores públicos En ocasiones No, no se vulneran los derechos de los servidores públicos TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 95 FRECUENCIA PORCENTAJE 1 10% 7 70% 2 20% 10 100% Ilustración 37 Actos administrativos que vulneran derechos de los servidores públicos 10% 20% Sí, vulneran derechos de los servidores públicos En ocasiones 70% No, no se vulneran los derechos de los servidores públicos Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 70% de los encuestados opina que en ocasiones los actos administrativos se vulneran los derechos fundamentales de los servidores públicos. Un 20% cree que los actos administrativos sí atentan en contra de los derechos fundamentales de los servidores públicos y el 10% restante considera que los actos administrativos no atentan en contra de los derechos de los servidores públicos. Pregunta Nº 7: ¿Cuál es la principal falencia del trámite de la vía contenciosa – administrativa? Tabla 41 Falencia de trámite contencioso administrativo según docentes de la UCE ALTERNATIVA Demasiado engorroso, complicado Costoso Poco ágil, lento FRECUENCIA PORCENTAJE TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 96 4 4 2 10 40% 40% 20% 100% Ilustración 38 Falencia de trámite contencioso administrativo según docentes de la UCE 20% 40% Demasiado engorroso, complicado Costoso 40% Poco ágil, lento Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 40% considera que el trámite contencioso – administrativo tiene como falencia el ser demasiado engorroso y complicado además de que otro 40% opina que es demasiado costoso lo que le hace inaccesible para una gran porción de servidores públicos. Finalmente un 20% opina que la principal falencia es ser poco ágil y demasiado lento con lo que se traduce en un tiempo de tramitación excesivo. Pregunta Nº 8: ¿Cuál es la principal ventaja del trámite de la acción de protección? Tabla 42 Ventaja de la acción de protección según docentes UCE ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE Inmediato 3 30% Efectivo 3 30% Rápido 4 40% 10 TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 97 100% Ilustración 39 Ventaja de la acción de protección según docentes UCE 30% 40% Inmediato Efectivo Rápido 30% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 40% de los encuestados sostienen que la mayor ventaja del trámite de la acción de protección es la rapidez. Un 30% indica que es inmediato y otro 30% sostiene que es efectivo, por ello la celeridad es su mejor característica. Pregunta Nº 9: ¿Considera usted que es apropiado usar la acción de protección para resolver problemas generados de actos administrativos? Tabla 43 Uso de la acción de protección y los actos administrativos ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE Sí es apropiado usar 3 30% No es apropiado usar 7 70% 10 100% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 40 Uso de la acción de protección y los actos administrativos 98 30% Sí es apropiado usar 70% No es apropiado usar Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 70% de los docentes encuestados indica que no es apropiado utilizar la acción de protección para solucionar un problema generado de un acto administrativo que tiene su propia vía de tramitación que es la contenciosa – administrativa. Pregunta Nº 10: ¿Debería limitarse el uso de la acción de protección para evitar su uso indebido, especialmente en temas de los servidores públicos y los actos administrativos? Tabla 44 Limitación a la acción de protección según docentes de la UCE ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE Sí debería limitarse el uso de la acción de protección 9 90% No debería limitarse el uso de la acción de protección 1 10% 10 100% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 41 Limitación a la acción de protección según docentes de la UCE 99 10% Sí debería limitarse el uso de la acción de protección No debería limitarse el uso de la acción de protección 90% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 90% de los docentes encuestados sostienen que lo óptimo sería que se establezcan limitantes al uso de la acción de protección para evitar su uso indebido en cuanto al tema de los actos administrativos en contra de servidores públicos. Sólo un 10% se pronuncia en el sentido de que no debería limitarse el uso de esta acción que es una garantía jurisdiccional. 4.5.Presentación de los resultados obtenidos de las encuestas realizadas a abogados en el libre ejercicio de la profesión Pregunta Nº 1: ¿Cuál cree usted es el objetivo principal de la acción de protección? Tabla 45Objetivo principal de la acción de protección según abogados en libre ejercicio ALTERNATIVA Cumplir lo que dice la Constitución Proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución Convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos FRECUENCIA PORCENTAJE 5 17% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 100 17 8 57% 27% 30 100% Ilustración 42Objetivo principal de la acción de protección según abogados en libre ejercicio 27% 17% Cumplir lo que dice la Constitución 56% Proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución Convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 57% de los profesionales encuestados indican que el objetivo principal de la acción de protección es proteger eficazmente los derechos consagrados en la Constitución. Un 27% cree que su objetivo es convertirse en una garantía judicial de los ciudadanos y finalmente un 16% sostiene que debe cumplir lo que dice la Constitución. Pregunta Nº 2: ¿Cree que deben proceder las medidas cautelares en la acción de protección? Tabla 46 Medidas cautelares y acción de protección según abogados en libre ejercicio ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE Sí lo utilizaría 23 77% No lo utilizaría 7 23% 30 100% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 43 Medidas cautelares y acción de protección según abogados en libre ejercicio 101 23% Sí lo utilizaría 77% No lo utilizaría Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 77% de los abogados en el libre ejercicio encuestados sostiene que sí utilizarían las medidas cautelares previstas en el trámite de la acción de protección, mientras un 23% no lo utilizaría. Pregunta Nº 3: ¿Considera que los actos administrativos que van en contra de los servidores públicos vulneran derechos fundamentales? Tabla 47 Derechos de los trabajadores vulnerados por actos administrativos según abogados en el libre ejercicio ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE Si vulneran derechos fundamentales 13 43% No vulneran derechos fundamentales 17 57% TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 102 30 100% Ilustración 44 Derechos de los trabajadores vulnerados por actos administrativos según abogados en el libre ejercicio 43% Si vulneran derechos fundamentales 57% No vulneran derechos fundamentales Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 57% de los abogados en libre ejercicio considera que los actos administrativos no vulneran los derechos fundamentales de los servidores públicos, por otro lado, el 43% considera que sí vulneran tales derechos. Pregunta Nº 4: ¿Estos actos administrativos deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa? Tabla 48 Impugnación de los actos administrativos ALTERNATIVA Si, deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa No, deberían impugnarse siguiendo otra vía FRECUENCIA PORCENTAJE TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 103 24 6 30 80% 20% 100% Ilustración 45 Impugnación de los actos administrativos 20% Si, deberían impugnarse siguiendo la vía contenciosa – administrativa No, deberían impugnarse siguiendo otra vía 80% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: El 80% considera que los actos administrativos deben ser impugnados siguiendo la vía contencioso administrativa que es la que el trámite ordinario prevé. Sin embargo un 20% restante sostiene que dichos actos administrativos deberían ser impugnados siguiendo otra vía diferente a la contenciosa administrativa. Pregunta Nº 5: ¿En qué casos es procedente privilegiar el trámite de la acción de protección frente al de la vía ordinaria? Tabla 49 Trámite de acción de protección privilegiado ALTERNATIVA Cuando atentan contra derechos fundamentales Cuando se sepa que el daño es inminente Cuando se prevea que el trámite ordinario supondrá demasiado tiempo TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 104 FRECUENCIA PORCENTAJE 15 50% 10 33% 5 30 17% 100% Ilustración 46 Trámite de acción de protección privilegiado Cuando atentan contra derechos fundamentales 17% 50% Cuando se sepa que el daño es inminente 33% Cuando se prevea que el trámite ordinario supondrá demasiado tiempo Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el criterio entre los abogados en el libre ejercicio entrevistados se divide de la siguiente manera: el 50% opina que el trámite de la acción de protección procede cuando los actos administrativos vulneren los derechos fundamentales de los servidores públicos; un 33% sostiene que será procedente cuando se prevea que el daño es inminente y finalmente un 17% considera que debe ser utilizado cuando se considere que el trámite ordinario supondrá un tiempo excesivo. Pregunta Nº 6: ¿Considera que los actos administrativos pueden vulnerar derechos de los servidores públicos? Tabla 50 Actos administrativos y vulneración de derechos de servidores públicos según los abogados en el libre ejercicio ALTERNATIVA Sí, vulneran derechos de los servidores públicos En ocasiones No, no se vulneran los derechos de los servidores públicos TOTAL Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 105 FRECUENCIA 7 22 PORCENTAJE 23% 73% 1 30 3% 100% Ilustración 47 Actos administrativos y vulneración de derechos de servidores públicos según los abogados en el libre ejercicio 3% Sí, vulneran derechos de los servidores públicos 24% En ocasiones 73% No, no se vulneran los derechos de los servidores públicos Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: Consultados acerca de la posibilidad de que los actos administrativos vulneren los derechos de los servidores públicos, el 23% indicó que estos actos sí vulneran los derechos de los servidores públicos mientras que por el contrario apenas un 3% considera que no lesionan los derechos de los servidores públicos. No obstante una gran mayoría (74%) comenta que en ocasiones los actos administrativos vulneran los derechos de los servidores públicos. Pregunta Nº 7: ¿Cuál es la principal falencia del trámite de la vía contenciosa – administrativa? Tabla 51 Falencia del trámite de la vía contenciosa administrativa según los abogados en libre ejercicio ALTERNATIVA Demasiado engorroso, complicado Costoso Poco ágil, lento FRECUENCIA PORCENTAJE TOTAL Fuente: Encuestas 106 9 6 15 30 30% 20% 50% 100% Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 48 Falencia del trámite de la vía contenciosa administrativa según los abogados en libre ejercicio 30% Demasiado engorroso, complicado 50% Costoso 20% Poco ágil, lento Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: cuando se les pidió a los abogados en libre ejercicio encuestados que identifiquen la falencia más notoria en el trámite de la vía contencioso administrativa, supieron manifestar que la lentitud y poca agilidad es predominante (50%), esto puede darse porque el trámite es demasiado engorroso y complicado (en opinión del 30%) lo cual hace que se convierta en un trámite costos (20%). Pregunta Nº 8: ¿Cuál es la principal ventaja del trámite de la acción de protección? Tabla 52 Ventaja de la acción de protección según abogados en libre ejercicio ALTERNATIVA Inmediato Efectivo Rápido TOTAL FRECUENCIA 5 5 20 30 Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 107 PORCENTAJE 17% 17% 66% 100% Ilustración 49 Ventaja de la acción de protección según abogados en libre ejercicio 17% 17% Inmediato Efectivo 66% Rápido Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: respecto de la ventaja que presenta la acción de protección los encuestados indican que la rapidez es su principal ventaja (66%) y la inmediatez y la efectividad con 17% cada uno, con lo cual la celeridad representa la característica que se reconoce como una ventaja superior frente a otro trámite. Pregunta Nº 9: ¿Considera usted que es apropiado usar la acción de protección para resolver problemas generados de actos administrativos? Tabla 53 Acción de protección y actos administrativos ALTERNATIVA Sí es apropiado usar No es apropiado usar TOTAL FRECUENCIA 3 27 30 PORCENTAJE 10% 90% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 50 Acción de protección y actos administrativos 108 10% Sí es apropiado usar No es apropiado usar 90% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 90% de los abogados encuestados sostienen que no es apropiado usar a la acción de protección para resolver problemas que tengan que ver con los actos administrativos, en tanto que un 10% indican que sí puede ser utilizado. Pregunta Nº 10: ¿Debería limitarse el uso de la acción de protección para evitar su uso indebido, especialmente en temas de los servidores públicos y los actos administrativos? Tabla 54 Limitación de la acción de protección según los abogados en el libre ejercicio ALTERNATIVA FRECUENCIA Sí debería limitarse el uso de la acción de protección 21 No debería limitarse el uso de la acción de protección 9 30 TOTAL PORCENTAJE 70% 30% 100% Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Ilustración 51 Limitación de la acción de protección según los abogados en el libre ejercicio 109 30% Sí debería limitarse el uso de la acción de protección 70% No debería limitarse el uso de la acción de protección Fuente: Encuestas Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví Análisis e Interpretación: el 70% de los abogados encuestados sostiene que sí debería limitarse el uso de la acción de protección con el fin de evitar su uso indebido. Por el contrario, 30% indica que no debería limitarse su acceso a la acción de protección. 110 Conclusiones 1) La acción de protección es una institución jurídica contemplada dentro del marco constitucional del Ecuador con el fin de ofrecer una protección eficaz e inmediata por vulneraciones de los derechos consagrados en la Constitución, por lo cual se convierte en una garantía normativa de orden jurisdiccional. 2) La inclusión de tal acción de protección dentro del ordenamiento jurídico ecuatoriano se basa en la noción del neoconstitucionalismo y garantismo que tienen su base en la creencia de que los derechos humanos son lo primordial a ser protegidos en cualquier jerarquía legal y siendo la Constitución una de carácter rígido, la acción de protección junto con otro grupo de garantías convierten al Estado Constitucional de derechos y justicia en una realidad. 3) La Constitución del Ecuador es una de las constituciones más avanzada en cuanto a derechos debido a que trasciende la idea de derechos fundamentales y promueve los derechos que coadyuvan a alcanzar el SumakKawsay o Buen Vivir en el cual el derecho al agua, a la soberanía alimentaria, a la vida y a la libertad son plenamente justiciables teniendo en consideración la vigencia de los principios de no discriminación descritos en los variados instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos que el Ecuador ha firmado y ratificado. 4) Los actos administrativos tienen una importancia jurídica relacionada con la comunicación que existe entre el Estado y sus servidores considerados públicos en la Constitución con lo cual se tiene una materia concreta bajo la cual se han descrito los lineamientos para imposición de sanciones e inclusive de impugnaciones con tribunales especializados en razón de la materia, que se denomina contencioso – administrativo. 5) La vía contencioso – administrativa lamentablemente al ser parte de la Función Judicial adolece de los mismos problemas detectados en otros ámbitos: saturación de causas, lapsos de tramitación excesivamente 111 largos, falta de personal para tramitar todos los casos, causas que se dilatan por ausencia de jueces, etc. De esta manera el trámite contencioso – administrativo deviene en ser un asunto largo, engorroso, complicado y costoso para el interesado; de la investigación de campo se detectan varios criterios pero que se manifiestan coincidentes en el hecho de que la vía contencioso – administrativa es la idónea para la tramitación de impugnaciones de actos administrativos, no obstante se detecta que ha existido un uso indebido tratando de acelerar el proceso de impugnación para dejar sin efecto el acto administrativo utilizando a la acción de protección para evitar los efectos de este acto. 112 Recomendaciones 1. La acción de protección debe ser dimensionalizada en su función de protectora de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. 2. Es necesario que se capacite adecuadamente a los abogados y funcionarios judiciales para evitar que se utilice a la acción de protección y otras garantías jurisdiccionales para acortar tiempos de tramitación. 3. Se recomienda que se pongan límites a la acción de protección para evitar que en el caso de impugnación de los actos administrativos contra servidores públicos se mal utilicen para evita concurrir a los tribunales de lo contencioso – administrativo por considerarlos poco ágiles debido a que por causa de este uso equivocado se retrasa el despacho de justicia en casos en los cuales la acción de protección es totalmente procedente. 4. Debe diseñarse una propuesta que implique el aseguramiento del acceso a la justicia para quienes lo requieran pero que decididamente restrinja el uso de la acción de protección en el caso de la impugnación de los actos administrativos contra servidores públicos. 5. Establecimiento de una política de manejo que considere válidos a aquellos actos que se hayan tramitado de acuerdo a la ley y no supongan una violación a los derechos fundamentales de derecho a la vida, derecho a la no discriminación y derecho a la defensa. 113 CAPÍTULO V PROPUESTA 5.1.Justificación La acción de protección es una figura de la normativa constitucional que pretende proteger eficazmente los derechos fundamentales del ser humano de acuerdo a lo preceptuado en la Constitución del Ecuador vigente pero que lastimosamente está siendo indebidamente utilizada para obtener el reconocimiento de unos derechos que no han sido vulnerados por actos jurídicos legalmente actuados. Esto es lo que actualmente ocurre en el campo administrativo cuando servidores públicos que han sido sancionados disciplinariamente o separados de sus cargos a través de actos administrativos debidamente apegados a la ley, han pretendido que se les reintegre a sus cargos bajo el supuesto de que ha ocurrido una vulneración al derecho al trabajo, sin más argumento que éste, deslegitimando los fines de la acción de protección y creando en el sistema de justicia una presión innecesaria que hace que los casos que realmente deban ser tramitados bajo la figura de la acción de protección se retrasen. La presente propuesta tiene importancia debido a que constituye una respuesta válida y viable a un problema detectado y estudiado a través de la rigurosidad científica y académica, tal como se constata a lo largo de la exposición de este trabajo de titulación. La originalidad de la propuesta radica en que hasta la presente fecha no se ha legislado acerca de los límites para el planteamiento de la acción de protección en cuanto a la 114 impugnación de los actos administrativos por parte de servidores públicos en lugar de proponerlo siguiendo la vía ordinaria. La utilidad práctica se determina en razón de que la propuesta es aplicable sin que contravenga norma constitucional o legal alguna, por lo cual es un aporte que como estudiante de Derecho hace el autor para la comunidad universitaria y la sociedad en general. 5.2.Objetivo 5.2.1. Objetivo general Diseñar una propuesta que plantee límites concretos a los servidores públicos que pretendan utilizar la acción de protección para impugnar actos administrativos que se generen de sanciones disciplinarias de manera que se siga la vía ordinaria. 5.2.2. Objetivos específicos - Identificar los fines de la acción de protección y los derechos constitucionales que protege. - Evaluar la legalidad de la imposición de sanciones administrativas mediante actos administrativos que ameriten ser impugnados. - Evidenciar la necesidad de limitar la impugnación de los actos administrativos por parte de los servidores públicos debido a que utilizan indebidamente una figura legal que no es pertinente. 115 5.3.Ubicación sectorial y física La presente propuesta será de aplicación nacional con vigencia dentro de los límites territoriales comprendidos así: Al Norte: Colombia y proyección de la Isla del Coco (Costa Rica) Al Oeste: Cuenca Asia – Océano Pacífico Al Sur y al Este: Perú. 5.3.1. Mapa Ilustración 52 Mapa del Ecuador Fuente: (Instituto Geográfico Militar, 2013) 116 5.4.Beneficiarios 5.4.1. Beneficiarios directos Los beneficiarios directos de esta propuesta serán los aproximadamente 600.000 servidores públicos que contarán con una normativa que clarifique las pretensiones que sean susceptibles de ser tramitadas por la acción de protección y distinguirlas de las que deben ser derivadas a la vía contencioso – administrativa. 5.4.2. Beneficiarios indirectos Son los 16 millones de ecuatorianos que se benefician con la delimitación para los servidores públicos en cuanto al trámite de la acción de protección para lograr la reversión de los efectos de los actos administrativos. 5.5.Factibilidad 5.5.1. Factibilidad interna La factibilidad de la propuesta es considerada alta debido a que el autor es plenamente capaz de elaborar un documento que tenga una base científica, teórica, académica y jurídica que proponga una respuesta viable al mal uso de la acción de protección para el reconocimiento de derechos supuestamente vulnerados de los servidores públicos por actos administrativos. Es importante mencionar que se tiene en consideración la existencia de leyes tales como la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Social que explican el procedimiento de la interposición de la acción de protección con lo cual, la propuesta tiene como meta delimitar claramente los parámetros para el uso de la acción de protección en caso de los servidores públicos y los actos administrativos. 117 5.5.2. Factibilidad externa La factibilidad externa debe considerarse media debido a que supone una reforma a la legislación vigente y por ende debe contarse con los pasos procedimentales en los organismos encargados para que tengan plena vigencia. Asimismo como se ha escogido a una entidad de altísimas funciones gubernamentales ha de tenerse en consideración los tiempos y agendas que deben solventarse para la implementación de la propuesta. 5.6.Descripción de la propuesta Como se ha visto en el desarrollo y exposición de este trabajo de titulación los actos administrativos rara vez suponen una violación de los derechos constitucionales más elementales tales como el derecho a la vida, el derecho al debido proceso y el derecho a la no discriminación, por este motivo, las acciones de protección no deberían proceder en una gran mayoría que han sido interpuestas utilizando este argumento de que vulneran el derecho fundamental al trabajo, más aún cuando se tratan de sanciones disciplinarias que bien pueden ser impugnadas siguiendo la vía contencioso – administrativa. De acuerdo con este criterio, se presenta la siguiente propuesta que consiste en una Resolución Administrativa de la Corte Constitucional, como máximo organismo de interpretación constitucional, de manera que se evite el largo trámite que supone la modificación de la ley por la vía legislativa en la cual fácilmente puede demorarse de entre un año como mínimo o nunca ser tratada por falta de voluntad política dentro de la Asamblea Nacional, más aún cuando la iniciativa ciudadana para la presentación de una propuesta de cambio de legislación implica el respaldo de un número determinado de firmas que el autor de la investigación no está en capacidad de afrontar por sí mismo. El cuerpo de la propuesta será como el que a continuación se expone: 118 RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA Nº 0001 – 15 – CC EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL CONSIDERANDO Que la Corte Constitucional es el máximo organismo de control, interpretación constitucional y de administración de justicia en esta materia, siendo un órgano autónomo e independiente de los otros órganos del poder estatal, tiene autonomía financiera y administrativa, con un establecimiento de funciones y atribuciones según lo determinan la Constitución del Ecuador en sus artículos 429 y 430, los que concuerdan con el artículo 70 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. Que las decisiones de la Corte y su carácter están establecidos en la Constitución del Ecuador artículos 436 numerales 1 y 6, en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional artículo 2 numerales 3 y 17 y en el Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional en su artículo 170. Que mediante Oficio Nº 001-STJ- CC- 15 fechado a 05 de mayo del 2015, el Secretario Técnico Jurisdiccional pone en conocimiento del Presidente de la Corte Constitucional para el respectivo análisis y resolución del Pleno de la Corte Constitucional un proyecto de Requisitos de Admisibilidad de Acciones de Protección en materia de Actos administrativos propuestos por Servidores Públicos presentado por el ciudadano ecuatoriano Leandro Sebastián Pérez Ayoví. Que el Pleno de la Corte Constitucional en Sesión Ordinaria conoció el proyecto de Requisitos de Admisibilidad de Acciones de Protección en materia de Actos administrativos propuestos por Servidores Públicos, en ejercicio de sus atribuciones, RESUELVE 1. APROBAR el proyecto de Requisitos de Admisibilidad de Acciones de 119 Protección en materia de Actos administrativos propuestos por Servidores Públicos tal como se expone a continuación: Artículo 1: Los actos administrativos relacionados con sanciones disciplinarias y separaciones del cargo de los servidores públicos serán obligatoriamente tramitadas de acuerdo a lo preceptuado en la Ley Orgánica de Servicio Público y demás leyes competentes para el ámbito contencioso – administrativo. Artículo 2: La acción de protección procederá en los casos que tengan relación con actos administrativos en contra de servidores públicos cuando de los documentos aparejados en la presentación de la demanda se desprenda que ha existido vulneración de los siguientes derechos: a. Derecho a la vida b. Derecho a la libertad individual c. Derecho al debido proceso y legítima defensa dentro del proceso administrativo contra el servidor público y, d. Derecho a la no discriminación formal y material del servidor público en las condiciones que establece el artículo 11 numeral 2 de la Constitución del Ecuador. Artículo 3: Si la acción de protección, aun cuando no cumpla con los requisitos explícitos solicitados para el caso de la impugnación de los actos administrativos en contra de servidores públicos, se presentare a trámite, el abogado patrocinador recibirá una advertencia verbal por parte del funcionario a cargo del ingreso de causas de cada una de las jurisdicciones del país y de ello llevará un registro que será puesto en conocimiento de la Delegación Distrital del Consejo de la Judicatura para que tome las medidas pertinentes. Artículo 4: Si el juez que al que ha llegado a su conocimiento una causa de acción de protección relacionada con impugnación de acto administrativo por servidor público determina en su sentencia que dicha acción ha sido mal utilizada pues ha obedecido a un intento de eludir tramitar por la vía ordinaria dicha impugnación, enviará sobre el particular un informe a la Delegación Distrital del Consejo de la Judicatura para que tome las medidas pertinentes y se le impondrá al abogado patrocinador una multa equivalente al 10% de la remuneración básica unificada. 120 Artículo 5: Esta Resolución será de cumplimiento obligatorio y será publicado para conocimiento público en la Gaceta Constitucional y en el Registro Oficial. Entrará en vigencia a partir de la fecha de su publicación en el Registro Oficial. 2. Encárguese de la difusión de la presente Resolución al señor Secretario General de la Corte Constitucional Dr. XxxxxxxxxxxXxxxxxx PRESIDENTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Dr. XxxxxxXxxxxxx SECRETARIO GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 5.7.Fases del proyecto La implementación de la propuesta se ha considerado fases debido a que es más fácil atender a procesos que a actividades individuales, por lo tanto se han dividido así: PRIMERA FASE: Contactar con los secretarios de cada uno de los Jueces de la Corte Constitucional para explicar acerca de la conveniencia de la propuesta presentada por el autor de la investigación. SEGUNDA FASE: Concertar citas con los jueces constitucionales a fin de que valoren la posibilidad de exponer el contenido de la propuesta en una de las reuniones del Pleno con el fin de que el Presidente de la Corte Constitucional disponga su estudio por parte de la Secretaría Técnica Jurisdiccional de la Corte. TERCERA FASE: Incluir el tratamiento de la propuesta en las reuniones del Pleno a fin de que se dé trámite a su aprobación y posterior publicación en la Gaceta Constitucional y en el 121 Registro Oficial de manera que adquirir el estatus de ley para ser aplicada en todos los trámites concernientes a la propuesta. 5.8.Cronograma de actividades Tabla 55 Cronograma de implementación de la propuesta MESES ENERO FEBRERO MARZO ABRIL MAYO JUNIO SEMANAS 1 2 3 4 1 2 3 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 4 Primera Fase Segunda Fase Tercera Fase Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 5.9.Presupuesto Tabla 56Presupuesto referencial para implementación de la propuesta INSUMOS Ejemplares de la CANTIDAD COSTO 20 45 investigación y la Propuesta Transporte 100 Alimentación autor 100 245usd TOTAL Elaborado por: Leandro Pérez Ayoví 5.10. Impactos La propuesta que se presenta tendrá un impacto positivo en el sistema de justicia ecuatoriano debido a que las causas generadas por actos administrativos se encaminarán directamente a la vía contenciosa – administrativa y de esta manera las acciones de protección a 122 ser tramitadas serán aquellas que efectivamente se encuadren en los presupuestos establecidos por la ley. Por tal razón las acciones de protección conservarán su carácter de garantía constitucional y los actos administrativos serán tramitados de acuerdo a la ley, excepto en los casos en los que explícitamente impliquen la vulneración a los derechos detallados en la descripción de la propuesta. 5.11. Evaluación Esta propuesta podrá ser evaluada durante el último trimestre del año 2015 teniendo en consideración como parámetro evaluativo la cantidad de impugnación de actos administrativos y de acciones de protección relacionados con actos administrativos hayan ingresado en el sistema de admisiones de la Función Judicial. 123 BIBLIOGRAFÍA Libros Apestiguia, C. (2010). Sumarios Administrativos. Buenos Aires: La Roca. Bailón Valdovinos, R. (2004). Teoría General del proceso y derecho procesal (2 da. ed.). México: Limusa. Bielsa, R. (2010). Derecho Administrativo. Buenos Aires: La Ley. Bonnecasse, J. (2005). Elementos del Derecho Civil. Puebla: Puebla. Cabanellas de Torres, G. (2003). Diccionario Elemental Jurídico. Rosario: Amorrtú. Calafell, J. (2009). La teoría del acto administrativo. México: UNAM. Carnelutti, F. (2010). Teoría General del Derecho. México: Porrúa. Cohen, Á. (2009). Métodos y técnicas de la Investigación en el Campo Jurídico. México: Porrúa. De Gasperi, A. (2009). 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Núñez López, Á. G. (2008). El procedimiento contencioso administrativo para tutelar los derechos de los servidores públicos. Quito: Universidad Andina Simón Bolívar. Ossorio, M. (2010). Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Guatemala: Datascan. Rojina Villegas, R. (2012). Compendio de Derecho Civil . México: Porrúa. Serra Rojas, A. (2009). Derecho Administrativo. México: Porrúa. Virga, P. (2008). Procedimiento Administrativo. Milán: Trotta. Zanobini, G. (2009). Curso de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Arayú. Leyes y otros documentos Constitución del Ecuador. (2008). Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones. Constitución del Ecuador. (2008). Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones. Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. (2009). Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones. Ley Orgánica de Servicio Público. (2010). Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones. Reglamento General a la LOSEP. (2011). 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