CN13-046_DIC_D14-001 - Agencia Vasca de Protección de Datos

CN13-046
DICTAMEN QUE SE EMITE EN RELACION CON LA CONSULTA FORMULADA
SOBRE LA CESIÓN A LOS REPRESENTANTES DE LOS TRABAJADORES DE
DATOS REFERENTES A LAS INDEMNIZACIONES RECIBIDAS POR GASTOS DE
DESPLAZAMIENTO Y CESIÓN DE VEHÍCULO OFICIAL Y DE GASTOS DE
MANUTENCIÓN O COMIDA, A LAS ESCALAS SUPERIOR Y EJECUTIVA DE LA
ERTZAINTZA.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 14 de noviembre de 2013 tiene entrada en esta Agencia Vasca de
Protección de Datos escrito en relación con el asunto arriba referenciado.
SEGUNDO. El artículo 17.1 n) de la Ley 2/2004 de 25 de febrero, de Ficheros de Datos
de Carácter Personal de Titularidad Pública y de Creación de la Agencia Vasca de
Protección de Datos establece que es Función de seta Institución:
“n) Atender a las consultas que en materia de protección de datos de carácter
personal le formulen las administraciones públicas, instituciones y corporaciones a
que se refiere el artículo 2.1 de esta ley, así como otras personas físicas o jurídicas,
en relación con los tratamientos de datos de carácter personal incluidos en el ámbito
de aplicación de esta Ley.”
Corresponde a esta Agencia Vasca de Protección de Datos, en virtud de la normativa más
arriba citada, la emisión del informe en respuesta a la consulta formulada.
CONSIDERACIONES
I
Visto el escrito de consulta, donde se plantea la cuestión de los límites entre el derecho a
la información de la representación de personal y el derecho de los trabajadores a las
protección de datos, puede resultar conveniente realizar, en primer lugar, un resumen de
cómo se ha intentado resolver la cuestión relativa a la búsqueda de equilibrio entre dos
derechos fundamentales tanto por la doctrina del Tribunal Constitucional como por los
diferentes órganos de control.
Según doctrina constitucional reiterada, el derecho de libertad sindical, consagrado
constitucionalmente en el artículo 28.1 de la Constitución, está integrado por un contenido
esencial mínimo e inderogable (autoorganización sindical y actividad y medios de acción
sindical -huelga, promoción de conflictos colectivos y negociación colectiva-) y un eventual
c/ Beato Tomás de Zumárraga, 71, 3º - 01008 Vitoria – Gasteiz - Tel. 945 016 230 - Fax. 945 016 231 [email protected] - www.avpd.es
contenido adicional de concreción legal (representación institucional, promoción y
presentación de candidaturas, etc.), que incluye los derechos de acción sindical
reconocidos por los artículos 9 y 10 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de
Libertad Sindical (LOLS) (STC 95/1996 y 64/1999), y el reconocimiento de una serie de
garantías y facilidades para el eficaz ejercicio de sus funciones por parte de los
representantes sindicales en la empresa.
Entre ellas, y en el seno de la Administración Pública, el derecho de información de las
juntas de personal y delegados de personal que, por aplicación analógica de lo dispuesto
en el art. 10.3 de la LOLS, se reconoce también a las secciones y delegados sindicales
constituidos en los centros de trabajo de aquélla, el cual viene concretado en el artículo 9
de la Ley citada, cuyo reconocimiento resulta esencial para la existencia de un auténtico y
efectivo derecho de libertad sindical.
En relación a dicho artículo se ha dicho por la jurisprudencia que:
“Dicho precepto no contiene una lista cerrada y completa, sino abierta, que permite
incluir otras que se consideren necesarias para el ejercicio de sus respectivas
funciones y la defensa de la libertad sindical; y así, el núm. 1 del citado artículo,
referente a la información sobre «política de personal», es tan genérico que, en su
ámbito podrían incluirse aspectos no contemplados expresamente en el resto de sus
apartados, entre ellos, y por lo que ahora importa, los relativos a información sobre
todo lo relativo a la cobertura de los puestos de la enfermería de enlace del Distrito
de Cabra-Lucena-Montilla (convocatoria, personal participante, personal
seleccionado, integrantes del jurado seleccionador y baremación utilizada) que el
sindicato recurrente, a través de su delegado sindical, requirió al organismo
demandado (puntos 12, 14, 15, 21 y 22 de la demanda y del primer hecho probado
de la sentencia combatida), y que éste denegó al sindicato alegando que se trataba
de información relativa a la organización y función asistencial, lo que no puede ser
compartido por lo ya dicho, pues la petición de información no se refería a la
organización y funcionamiento de tal enfermería de enlace, sino al proceso selectivo
del personal que iba a servirla. Por ello, tal negativa impide al sindicato conocer cuál
es y cómo se concreta la política de personal del distrito sanitario, obstaculiza su
labor de fiscalización y de transmisión de la información a los afiliados y al resto de
los empleados concernidos, aun no afiliados, y, en definitiva, constituye una
vulneración del derecho fundamental invocado.”
El supuesto que se nos consulta ha de enmarcase en la manifestación del denominado
contenido adicional -no esencial- del derecho fundamental a la libertad sindical, y si bien
los derechos o facultades adicionales del derecho a la libertad sindical pasan a añadirse
al núcleo esencial del derecho fundamental, de modo que los actos contrarios a estos
últimos sí son susceptibles de infringir dicho art. 28.1 C.E., en la medida en que son
atribuidos por normas o convenios, su configuración y alcance vendrán delimitados por la
configuración que el legislador o en su caso el convenio colectivo correspondiente les
atribuyan.
Ahora bien, ante la posible colisión entre dos derechos fundamentales, por un lado, el
derecho a la protección de datos de carácter personal, derivado del artículo 18.4 CE y
consagrado como derecho autónomo e informador del texto constitucional por la STC
292/2000, de 30 de noviembre, y, por otro, el derecho a la libertad sindical recogido como
derecho fundamental por el articulo 28.1 de la CE, debemos comenzar recordando la
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jurisprudencia constitucional, por todas STC 70/2003, de 12 de marzo, que señala que
"ningún derecho, ni siquiera los derechos fundamentales, es absoluto o ilimitado. Unas veces el
propio precepto constitucional que lo consagra ya establece explícitamente los límites; en otras
ocasiones, éstos derivan de la necesidad de preservar otros derechos o bienes
constitucionalmente dignos de tutela”.
De acuerdo con la Sentencia de 24 de noviembre de 2011 del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea (TJCE 2011,373), en orden a evaluar la procedencia del tratamiento de
datos personales sin consentimiento del afectado, a los efectos del artículo 7.f) de la
Directiva 95/45 que tiene efecto directo, deben ponderarse dos elementos fundamentales:
El primero, si el tratamiento de los datos es necesario para satisfacer un interés legítimo
(del responsable de los datos o del cesionario). El segundo, si han de prevalecer o no los
derechos fundamentales del interesado esencialmente referidos a la protección de sus
datos personales.
La libertad sindical al igual que el derecho a la protección de datos, no constituye, una
excepción a esta regla y, por ello, en cada caso y en atención a las circunstancias
concurrentes, deberán ponderarse los intereses enfrentados para determinar que interés
merece mayor protección.
El panorama general que se ha intentado describir más arriba quedaría más completo si
se trae a este dictamen la doctrina constitucional sentada en la STC 142/1993, de 22 de
abril y ello en cuanto, salvando las distancias existentes entre los concretos supuestos de
hecho analizados en aquella cuestión y en la que ahora nos ocupa, tienen, creemos, un
fondo común.
Así, dicha Sentencia dejó establecida
“La imposibilidad de incardinar estos datos (los que constan en el contrato de trabajo
a excepción del DNI, el domicilio y el estado civil) en la esfera íntima de la persona
del trabajador y de su familia es obvia cuando se han fijado con relación a las
normas legales o convencionales aplicables al caso, dada la publicidad de las
mismas. Lo mismo cabe decir de las cláusulas referidas al contenido de la prestación
laboral, a las condiciones de trabajo y a la duración y a la modalidad contractual,
materias estas que exceden de la esfera estrictamente personal y entran en el
«ámbito de las relaciones sociales y profesionales en que desarrolla su actividad»
(STC 170/1987, fundamento jurídico 4.º).”
“El precepto impugnado se enmarca en una serie de deberes de información a cargo
del empresario, y en interés de los trabajadores, que en favor del Comité de
Empresa y de los delegados de personal establece nuestra legislación laboral,
completada por los convenios colectivos, también para facilitarles la labor de
vigilancia que el legislador le reconoce del cumplimiento por el empresario de las
normas vigentes en materia laboral, de Seguridad Social y empleo, así como el resto
de los pactos, condiciones y usos de empresa en vigor, y las condiciones de
seguridad e higiene en el trabajo (art. 64.1.8 ET), favoreciendo así el cumplimiento
exacto de la normativa laboral por parte del empresario en general y en el caso
concreto” F.D 9)
La participación de los representantes legales de los trabajadores en las tareas de
vigilancia del cumplimiento de las normas laborales es, sin duda, una medida
adecuada para contribuir a la obtención de la finalidad de la norma. En la medida en
que, aparte de las eventuales medidas de conflicto, aquéllos tienen atribuida una
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competencia general en este terreno [art. 64.1.8 a) ET] y una capacidad general
«para ejercer acciones administrativas o judiciales en todo lo relativo al ámbito de
sus competencias» (art. 65.1 ET), la ampliación de sus derechos de información
aparece como medida apta para garantizar el respeto de las normas laborables. El
reforzamiento de las facultades de información de los representantes legales,
llamados, como hemos visto, a colaborar con las autoridades competentes en esta
materia, ha de redundar necesariamente en una mayor efectividad de la actuación
de estas últimas, y también de la Inspección de Trabajo, y consiguientemente, en un
más exacto cumplimiento de las normas laborales, lo que corresponde a un interés
público relevante, de suficiente entidad como para autorizar intromisiones en esferas
personales que en principio pudieran considerarse reservadas en aplicación del art.
18.1 CE. (F.D 10)
El momento de la contratación es, sin duda, aquél en el que la desigualdad real entre
empresario y trabajador se hace más evidente. Por ello, no cabe excluir que, de
otorgarse relevancia a la voluntad del trabajador, pudiera supeditarse el hecho
mismo de la contratación a la suscripción de una renuncia expresa a la entrega de la
«copia básica» con total menoscabo del propósito legal. En esta línea, no es ocioso
recordar que el principio de autonomía de la voluntad «aparece fuertemente limitado
en el Derecho del Trabajo, por virtud, entre otros factores, precisamente del principio
de igualdad» [STC 34/1984 ( RTC 1984\34), fundamento jurídico 2.º], y que por ello
es constitucionalmente justificable el virtual sacrificio de la esfera de lo individual en
función de los intereses colectivos tutelados por la representación del personal, lo
cual, como ya ha tenido ocasión de afirmar este Tribunal, «no sólo no es
incompatible con ámbitos de libertad personal, sino que los asegura actuando como
garantía básica de situaciones jurídicas individualizadas y contribuyendo
decisivamente tanto a la mejora de las condiciones de trabajo y de vida de los
trabajadores como al bienestar social general»”].
La cita, aunque larga, creemos que es pertinente porque resuelve una cuestión que
comparte elementos en el fondo similares a los que ahora nos ocupan.
Por su parte, tanto la Agencia Española de Protección de Datos como la Agencia Vasca,
en diferentes informes que ofrecían respuesta a la cuestión de si se adecuaba o no a la
normativa de protección de datos de carácter personal la comunicación de datos de los
empleados públicos a los representantes sindicales, partían de la necesidad de intentar
ponderar los derechos en juego, el ya señalado de protección de datos y el de información
sindical, como contenido adicional del de libertad sindical.
Dicha ponderación exigía a su vez cohonestar la normativa que establecía las funciones y
facultades que corresponden a la representación sindical de los trabajadores y la Ley
Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal y su normativa de
desarrollo por otra.
II
Desde el punto de vista de la protección de datos de carácter personal, la puesta a
disposición de los datos a que se refiere la consulta supone una cesión de datos definida
en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter
Personal (en adelante LOPD), concretamente en el artículo 3 i) como “toda revelación de
datos realizada a una persona distinta del interesado.”
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El régimen general de la cesión de datos se regula en el artículo 11 de la LOPD,
estableciéndose en el punto 1 como criterio general la necesidad de consentimiento.
“Los datos de carácter personal objeto del tratamiento sólo podrán ser comunicados
a un tercero para el cumplimiento de fines directamente relacionados con las
funciones legítimas del cedente y del cesionario con el previo consentimiento del
interesado.”
Las excepciones a la necesidad del consentimiento se recogen en el punto 2 del citado
artículo, siendo conveniente destacar a nuestros efectos, la recogida en el apartado a):
“Cuando la cesión está autorizada en una ley.”
Estos parámetros generales permiten constatar que los datos que pueden comunicarse
sin consentimiento del afectado son los expresamente previstos en normas legales o en la
negociación colectiva, sin que se pueda extender, en principio, y sin dicho consentimiento,
a otros.
Para llevar a cabo el análisis de la normativa reguladora de las funciones de la
representación sindical del personal de la Ertzaintza, creemos conveniente traer aquí el
Dictamen 67/2006 de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi que señala:
“En la legislación estatal, la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad
Sindical, en su artículo 1.5, excluye las policías de su ámbito de aplicación,
remitiéndolas a su legislación específica. A su vez, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de
marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, limita su aplicación a las policías
autonómicas a aspectos principiales (artículo 40) y, en particular a la vasca
(Disposición Final Primera), a aspectos totalmente ajenos al régimen de
representación y participación del personal.
En tanto que empleados públicos, es de citar la Ley 9/1987, de 12 de junio, de
órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y
participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, de carácter
básico en su mayor parte, la cual excluye de su ámbito (artículo 2.1.c) a los
miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, remitiendo su régimen
expresamente a la Ley Orgánica 2/1986, citada, además de declarar su carácter
supletorio fuera de su ámbito propio (artículo 2.2).
Pues bien, tales supletoriedad y remisión deben interpretarse teniendo en cuenta el
conjunto normativo que hemos señalado, ya que, de lo contrario, atendida en su
pura literalidad, resultaría vacía respecto de la Ertzaintza, pues hemos visto que la
Ley Orgánica 2/1986 le es ajena en esta materia, mientras que para las policías del
Estado, lleva al ejercicio, aunque limitado, del derecho en el cuerpo no sometido a
disciplina militar (Sección Segunda del Capítulo IV del Título II de la repetida Ley
Orgánica 2/1986, artículos 18 y siguientes).
Por esa interpretación conjunta, porque la sucesión normativa demuestra una
evolución favorable a la libertad sindical en el ámbito policial, por la garantía de los
derechos fundamentales contenida en el artículo 9 EAPV, que impide interpretar la
inexistencia de un derecho de ese carácter ya reconocido por el Estado para su
propio personal de idéntica naturaleza, y por el sentido amplio que el derecho de
asociación sindical ha obtenido en la Carta Europea de Derechos Fundamentales
(artículo 12.1), de valor interpretativo innegable, ya que no directamente normativo,
concluimos la existencia, en tanto que principio, no sólo del derecho a la Libertad
Sindical en la Ertzaintza, sino a la posibilidad de su ejercicio, en la medida que el
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legislador vasco señale, respetando su contenido esencial, y atendiendo a las
características de la función policial y a su carácter de instituto armado (STC
17/1996).
Tal conclusión es del todo compatible con el anteproyecto sometido a dictamen,
pues viene a reconocer tal ejercicio, como por cierto hace el régimen actualmente
vigente, y se refuerza al proclamar el legislador autonómico, en la exposición de
motivos de la LP, el principio de equiparación del régimen no ya con el personal
policial del Estado, sino con el régimen general de la función pública”.
En efecto, la exposición de motivos de la Ley 4/1992, de 17 de julio, de Policías del País
Vasco dispone: “También establece, con el rango adecuado y necesario, un régimen estatutario
que se quiere común a todos los policías del País Vasco y lo más próximo posible al general de
los funcionarios de la Comunidad. Se regula el ejercicio de los derechos sindicales de los
funcionarios de la Ertzaintza, así como el de participación en los asuntos públicos de su interés,
y, en fin, se determina el diseño general de un sistema de administración de seguridad que,
respetando las competencias de cada ente, asegure la necesaria coordinación y participación de
los implicados e interesados en la tarea”. Así, el título III, capítulo VIII de esta Ley, intitulado
“Representación y participación en la determinación de las condiciones de trabajo”,
concreta cómo se desarrolla la actividad sindical y contempla las garantías y derechos
que tienen los representantes y delegados sindicales en el ejercicio de sus funciones.
Por otra parte, aunque los funcionarios de la Ertzaintza tengan un régimen especial, para
nuestro análisis es relevante tener en cuenta que la Ley 7/2007, de 12 de abril, del
Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) y el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24
de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores (ET), confieren a los representantes y delegados sindicales el derecho a
una información suficiente para desempeñar sus tareas de vigilancia del cumplimiento de
las normas en materia de condiciones de trabajo y para la defensa, protección y
promoción de los intereses de los trabajadores.
En suma, el asunto que nos ocupa se enmarca en el denominado contenido adicional -no
esencial- del derecho fundamental a la libertad sindical, cual es la labor de defensa de los
derechos e intereses legítimos de los funcionarios públicos, y para la consecución de ese
objetivo la normativa les reconoce el derecho a recibir información sobre las condiciones
de trabajo, aunque ninguna de las normas aplicables habilita a un acceso incondicional a
la información.
Así, cabe recordar que en nuestro Dictamen CN07-003 ya dijimos “que una cesión
generalizada de los datos personales de los empleados públicos por parte del Ayuntamiento de
xxx, para dar cumplimiento al derecho de libertad sindical, resultaría desproporcionada,
irrazonable y en definitiva, contraria a la protección de datos, al carecer de amparo o habilitación
legal. Es indiscutible que el Ayuntamiento de xxx ha de poner a disposición de los representantes
sindicales toda la información y documentación que sea necesaria para el ejercicio de los
derechos, facultades y funciones que tienen legalmente atribuidas, (información, vigilancia…) pero
entendemos que el ejercicio de dichas funciones no exige, con carácter general, la cesión de
datos personales de los empleados públicos salvo en los supuestos tasados en la ley. A nuestro
juicio, sólo sería posible la comunicación de esos datos en aquellos concretos supuestos en los
que la cesión de datos de empleados públicos fuese una medida imprescindible y justificada
desde la perspectiva de la proporcionalidad del sacrificio del derecho a la protección de datos para
garantizar el cumplimiento de las funciones que la ley reconoce a los representantes sindicales”.
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Asimismo, en el CN11-012 concluimos que “resulta evidente que no puede quedar vedada la
obtención de información (incluyendo datos de carácter personal) por la representación de los
trabajadores. Sería necesario para ello, descartada la posibilidad de la obtención masiva e
indiscriminada de la misma, justificar la finalidad a la que va destinada dicha obtención (más allá
de una genérica referencia a las facultades de vigilancia del cumplimiento de la normativa vigente
por parte del empresario) y una justificación también en relación a de qué manera son adecuados,
necesarios y no excesivos los datos solicitados para el efectivo cumplimiento de la finalidad
alegada, de tal manera que permita al hipotético cedente realizar la correspondiente valoración”.
En igual sentido se ha pronunciado la AEPD, informes 91/2010 o 0196/2010, que
concluyen: “la función de vigilancia y protección de las condiciones de trabajo, atribuida a las
Juntas de Personal por la Ley 7/2007 puede llevarse a adecuado desarrollo sin necesidad de
proceder a una cesión masiva de los datos referentes al personal que presta sus servicios en el
Órgano o Dependencia correspondiente. Sólo en el supuesto en que la vigilancia o control se
refieran a un sujeto concreto, que haya planteado la correspondiente queja ante la Junta de
Personal, será posible la cesión del dato específico de dicha persona”.
De este modo, en consonancia con el artículo 11.1 de la LOPD (los datos de carácter
personal objeto del tratamiento sólo podrán ser comunicados a un tercero para el cumplimiento de
fines directamente relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario con el
previo consentimiento del interesado) y con la excepción de prestación del consentimiento en
los supuestos en que una Ley así lo permita (artículo11.2.a) LOPD), para ceder datos
personales de los empleados públicos siempre (1) se deberá acreditar la existencia de un
interés legítimo y un objetivo o relevancia laboral y 2) los datos que se faciliten deben ser
adecuados, pertinentes y no excesivos para la consecución de ese fin legítimo, por lo que
se deberá ponderar la posibilidad de cesión con el ejercicio de las funciones que las
normas atribuyen a los órganos de representación de los empleados públicos, de modo
que se respete el principio de proporcionalidad, que exige superar el juicio de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad que requiere la doctrina constitucional.
III
Entrando ya en la consulta remitida, hemos de comenzar señalando que la cesión de los
datos a que se refiere la primera pregunta (datos desglosados por centro y escala) y la
segunda (datos desglosados por funcionario pero salvaguardando la identidad real) no
tendría problema alguno desde la perspectiva de la protección de datos, puesto que no
existe dato personal alguno en la cesión.
La única cesión prevista de datos personales de los funcionarios se contempla en la
tercera pregunta y se solicitan a los efectos de verificar, y denunciar en su caso, si se
cumple con la normativa de aplicación.
A partir de la delimitación del derecho a recibir información sobre las condiciones de
trabajo, hay que decir que el personal funcionario al que se refiere la consulta -personal
que desempeñe puestos de trabajo reservados a las categorías profesionales incluidas en
las Escalas Superior y Ejecutiva- podrá percibir indemnizaciones y compensaciones en
los supuestos y con las condiciones que se establecen en el Decreto 5/2012, de 17 de
enero, sobre indemnizaciones por razón del servicio del personal al servicio de la
Ertzaintza. Así, por ejemplo, el artículo 19.3 regula el derecho de estos funcionarios a la
compensación del gasto ocasionado por los desplazamientos realizados en vehículo
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particular por necesidades de servicio, cuando el Departamento no hubiera puesto a su
disposición vehículo oficial, y el artículo 27.3 establece el derecho, o bien, a la percepción
del importe correspondiente a una dieta de manutención prevista en el apartado 4.º del
anexo del Decreto, o bien, a la compensación del gasto de comida, previsto en el
apartado 2.º del citado anexo, cuando por necesidades del servicio se realicen jornadas
de trabajo en régimen de horario partido.
Como hemos indicado, la cesión del datos del empleado público dentro de las funciones
de control y vigilancia atribuidas a los representantes de personal sólo podría efectuarse
si tuviere cobertura en una norma con rango de ley, y a nuestro juicio, la cesión de datos
personales por la que se consulta no está prevista en norma legal.
Además, aunque esta Agencia no debe ni puede establecer los datos que deben
facilitarse para hacer efectivo el derecho que le corresponde al sindicato, aplicando el
principio de calidad de los datos que exige el artículo 4 de la LOPD concluye que labor de
control podría ejercerse con información disociada; esto es, con listados genéricos que
permitan a los representantes disponer de información sobre la adecuada asignación de
indemnizaciones y compensaciones, pero sin que los datos estén vinculados o asociados
a los datos identificativos del empleado público que ocupa el puesto.
No obstante, si algún empleado hubiera planteado alguna queja ante los representantes
de personal, previa acreditación de la representación, sería posible la cesión del dato
específico de dicha persona.
CONCLUSIÓN
La comunicación de los datos deberá realizarse convenientemente disociada y para
realizarse con datos desglosados por nombre de funcionario o funcionaria y número
profesional deberá contar con el consentimiento del afectado.
En Vitoria-Gasteiz, a 18 de diciembre de 2013
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