“LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES

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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
RESUMEN
“LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA DE LAS
COMUNIDADES ANDINA Y EUROPEA: COMPETENCIA Y
PROCEDIMIENTO”
El hombre siempre ha buscado integrarse con sus
semejantes, en los primeros tiempos para defenderse de
las hostilidades de la naturaleza; posteriormente, con el
afán de poder y riqueza. A fin de afrontar al poderoso,
surge la necesidad de integración entre los débiles; bajo
esta óptica surgió la Comunidad Andina de Naciones y la
Comunidad Europea, buscando la cooperación mutua
entre pueblos hermanos y en pos de ocupar un sitial de
importancia
entre
las
demás
organizaciones
internacionales. Para conseguir sus objetivos cuentan
con organismos e instituciones, como el Tribunal de
Justicia, encargado de controlar
la legalidad de las
normas comunitarias.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
1
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INDICE
CAPITULO I
Pág.
INTRODUCCION
1. ANTECEDENTES DE LA COMUNIDAD ANDINA
18
1.1 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO EL IMPERIO DE LOS INCAS
21
1.2 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO EL DOMINIO ESPAÑOL
29
1.2.1 INTEGRACIÓN RELIGIOSA
29
1.2.2 INTEGRACIÓN POLÍTICA
31
1.2.3 INTEGRACIÓN SOCIO-ECONÓMICA
33
1.3 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO LA ESPADA DE BOLIVAR
39
1.3.1 EL MOLDE GEOGRÁFICO POR UNIFICAR, QUE HABÍA
SERVIDO DE INMENSO ESCENARIO PARA LAS GESTAS
EMANCIPADORAS ERA LO PRIMERO QUE DEBIÓ SER
CONGLUTINADO Y CENTRALIZADO
63
1.3.2. OTRO FACTOR ESENCIAL DE INTEGRACIÓN
HUMANA ES LA AUTORIDAD
63
1.3.3 UN TERCER ELEMENTO IMPRESCINDIBLE DE
INTEGRACIÓN ES EL MISTICISMO RELIGIOSO
64
1.3.4 EL CUARTO AGENTE IMPORTANTE CON
RESPECTO A LA INTEGRACIÓN DE LOS PUEBLOS ES LA PRODUCCIÓN 65
1.4 ORGANISMOS E INSTITUCIONES DE LA COMUNIDAD ANDINA
1.4.1 EL SISTEMA ANDINO DE INTEGRACIÓN (SAI)
72
1.4.1.1 ORGANOS
73
1.4.1.2 INSTITUCIONES
74
1.4.1.1.1 CONSEJO PRESIDENCIAL ANDINO
75
1.4.1.1.1.1 CONFORMACIÓN
76
1.4.1.1.1.2 FUNCIONES
76
1.4.1.1.2 CONSEJO ANDINO DE MINISTROS DE RELACIONES
EXTERIORES
77
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
2
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1.4.1.1.2.1 COMPOSICION
78
1.4.1.1.2.2 FUNCIONES
80
1.4.1.1.3 COMISION DE PLENIPOTENCIARIOS DE LA
COMUNIDAD ANDINA
82
1.4.1.1.3.1 COMPOSICION Y REUNIONES
83
1.4.1.1.3.2 FUNCIONES DE LA COMISION
84
1.4.1.1.3.3 REUNIONES DE EXPERTOS, DE LOS CONSEJOS
Y COMITES DE AUTORIDADES Y DE LOS GRUPOS AD-HOC
86
1.4.1.1.3.4 LAS DECISIONES DE LA COMISION
87
1.4.1.1.4 SECRETARÍA GENERAL
88
1.4.1.1.4.1 CONFORMACION
89
1.4.1.1.4.2 FUNCIONES
89
1.4.1.1.5 TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA
92
1.4.1.1.6 PARLAMENTO ANDINO
93
1.4.1.1.6.1 CONFORMACION
94
1.4.1.1.6.2 FUNCIONES
94
1.4.1.2 INSTITUCIONES
1.4.1.2.1 EL CONSEJO CONSULTIVO EMPRESARIAL
98
1.4.1.2.1.1 CONFORMACION
98
1.4.1.2.1.2 FUNCIONES
99
1.4.1.2.2 CONSEJO CONSULTIVO LABORAL
100
1.4.1.2.2.1 CONFORMACION
101
1.4.1.2.2.2 FUNCIONES
102
1.4.1.2.3 CORPORACION ANDINA DE FOMENTO
103
1.4.1.2.3.1 CONFORMACION
103
1.4.1.2.3.2 FUNCIONES
105
1.4.1.2.4 FONDO LATINOAMERICANO DE RESERVAS (FLAR)
106
1.4.1.2.4.1 FUNCIONES
107
1.4.1.2.5 CONVENIO SIMON RODRÍGUEZ
107
1.4.1.2.5.1 CONFORMACIÓN
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107
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1.4.1.2.5.2 OBJETIVO DEL CONVENIO
108
1.4.1.2.6 LOS CONVENIOS SOCIALES
109
1.4.1.2.6.1 CONVENIO HIPÓLITO UNANUE
110
1.4.1.2.6.2 CONVENIO ANDRES BELLO
111
1.4.1.2.6.3 UNIVERSIDAD ANDINA SIMÓN BOLÍVAR
111
1.4.1.2.6.4 OTROS CONSEJOS CONSULTIVOS ESTABLECIDOS
POR LA COMISON
111
CAPITULO II
2. EL SISTEMA DE SOLUCION DE LAS CONTROVERSIA
EN LA COMUNIDAD ANDINA
114
2.1 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA
2.1.1 ANTECEDENTES
115
2.1.2 NATURALEZA Y ORGANIZACIÓN DEL TRIBUNAL
124
2.1.3 JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL
DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA
127
2.1.3.1 DE LA ACCION DE NULIDAD
129
2.1.3.1.1 CAUSALES DE LA ACCION DE NULIDAD
132
2.1.3.1.2 ACTOS QUE NO PUEDEN SER DEMANDADOS
135
A TRAVES DE LA ACCION DE NULIDAD
135
2.1.3.1.3 EXCEPCIÓN DE INAPLICACIÓN
140
2.1.3.1.4 SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA NORMA
ACUSADA DE NULIDAD Y MEDIDAS CAUTELARES
142
2.1.3.1.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD
144
2.1.3.1.6 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD
145
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2.1.3.2 LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO
146
2.1.3.2.1 OBJETO Y FINALIDAD DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO
147
2.1.3.2.2 TITULARES DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO
147
2.1.3.2.3 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE
LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO ANTE LA SECRETARIA GENERAL
150
2.1.3.2.4 APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN
152
2.1.3.2.5 NOTA DE OBSERVACIONES
152
2.1.3.2.6 CONTESTACIÓN A LA NOTA DE OBSERVACIONES
153
2.1.3.2.7 DICTAMEN MOTIVADO
154
2.1.3.2.8 EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN
156
2.1.3.2.9 RECURSO DE REVISIÓN DE OFICIO
159
2.1.3.2.10 PROCEDIMIENTO JUDICIAL DE LA ACCION DE
INCUMPLIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
DE LA COMUNIDAD ANDINA
160
2.1.3.2.11 SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA MEDIDA
INFRACTORA DEL ORDENAMIENTO JURIDICO ANDINO
162
2.1.3.2.12 CONTENIDO Y EFECTOS DE LA SENTENCIA
162
2.1.3.2.13 RECURSOS CONTRA LAS SENTENCIAS DE
INCUMPLIMIENTO DICTADAS POR EL TRIBUNAL
167
2.1.3.2.14 CADUCIDAD DE LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO
170
2.1.3.2.15 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN DE LAS
SENTENCIAS DE INCUMPLIMIENTO
171
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2.1.3.3 LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL
172
2.1.3.3.1 FINALIDAD DE LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL
173
2.1.3.3.2 CLASES DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL
176
2.1.3.3.3 INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL FACULTATIVA
176
2.1.3.3.4 INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL OBLIGATORIA
178
2.1.3.3.5 ALCANCE DE LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL
179
2.1.3.4 RECURSO POR OMISIÓN
180
2.1.3.4.1 TITULARES DEL RECURSO POR OMISIÓN
183
2.1.3.5 ACCION LABORAL
185
2.1.3.5.1 TRAMITE DE LA ACCION LABORAL
186
2.1.3.6 FUNCION ARBITRAL DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
DE LA COMUNIDAD ANDINA
191
2.1.3.6.1 EJERCICIO DE LA FUNCION ARBITRAL
POR PARTE DE LA SECRETARIA GENERAL DE LA
COMUNIDAD ANDINA
195
CAPITULO III
3. ANTECEDENTES HISTORICOS DEL PROCESO DE
INTETEGRACION DE LA UNION EUROPEA
197
3.1 LOS ORÍGENES DEL PROCESO INTEGRADOR HASTA EL SIGLO XIX
198
3.1.1 LA INTEGRACIÓN EUROPEA ENTRE 1900 Y 1945:
LA INICIATIVA DE A. BRIAND
201
3.1.2 LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA DESPUÉS DE 1945:
EL MOVIMIENTO EUROPEO Y EL FEDERALISMO EUROPEO
204
3.1.3 EL PLAN MARSHALL: EL DESPERTAR INMEDIATO
DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA
204
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3.1.4 EL CONGRESO DE LA HAYA Y LA CREACIÓN DEL CONSEJO DE EUROPA
210
3.1.5 LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD EUROPEA
DEL CARBÓN Y DEL ACERO: LA DECLARACIÓN SCHUMAN
212
3.1.6 EL FRACASO DE LA COMUNIDAD EUROPEA
DE DEFENSA Y DE LA COMUNIDAD POLÍTICA EUROPEA
215
3.1.7 LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD ECONÓMICA
EUROPEA Y DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE LA ENERGÍA
ATÓMICA (EURATOM)
222
3.2 LA INTEGRACIÓN EUROPEA DESDE 1958 a 1985:
LAS SUCESIVAS AMPLIACIONES Y LAS CRISIS INTERNAS
3.2.1 LA CREACIÓN DE LA ASOCIACIÓN EUROPEA DE
LIBRE COMERCIO (AELC/EFTA) Y SU PRIMERA AMPLIACIÓN
225
3.2.2 LOS PROBLEMAS DE LA REALIZACIÓN DEL MERCADO COMÚN
228
3.2.3 LA SEGUNDA Y LA TERCERA AMPLIACIÓN:
EL REFORZAMIENTO INSTITUCIONAL Y LA
PROFUNDIZACIÓN EN LA INTEGRACIÓN
3.3 DEL ACTA UNICA EUROPEA AL TRATADO DE MAASTRICHT
231
235
3.4 DE MAASTRICHT A AMSTERDAM: LA REFORMA DE 1997
3.4.1 LA CUARTA AMPLIACIÓN Y EL ACUERDO SOBRE EL
ESPACIO ECONÓMICO EUROPEO
241
3.4.2 EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN EUROPEA
DEL PARLAMENTO EUROPEO
243
3.4.3 LA CONFERENCIA INTERGUBERNAMENTAL DE 1996:
EL TRATADO DE ÁMSTERDAM
245
3.5 EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNION EUROPEA:
3.5.1 EVOLUCION
248
3.5.2 LA COMPOSICIÓN ACTUAL DEL SISTEMA INSTITUCIONAL:
EL MARCO INSTITUCIONAL UNICO DE LA UNION EUROPEA
251
3.5.3 CARACTERES DEL SISTEMA INSTITUCIONAL: SU ORIGINALIDAD
253
3.5.4 EL PARLAMENTO EUROPEO
254
3.5.4.1 SEDE DEL PARLAMENTO EUROPEO
255
3.5.4.2 FUNCIONES DEL PARLAMENTO EUROPEO
256
3.5.4.2.1 EL PODER LEGISLATIVO
256
3.5.4.2.2 CONTROL DEMOCRÁTICO
257
3.5.4.2.3 EL PODER DEL DINERO
259
3.5.4.3 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL PARLAMENTO
259
3.5.5 EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA
260
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3.5.5.1 FUNCIONES DEL CONSEJO
262
3.5.5.1.1 LEGISLACIÓN
263
3.5.5.1.2 COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS
DE LOS ESTADOS MIEMBROS
263
3.5.2.1.3 CONCLUSIÓN DE ACUERDOS INTERNACIONALES
264
3.5.5.1.4 APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LA UE
264
3.5.5.1.5 POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN
264
3.5.5.1.6 JUSTICIA E INTERIOR
266
3.5.5.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL CONSEJO
COREPER
266
3.5.5.3 RESIDENCIA DEL CONSEJO
267
3.5.5.4 SECRETARÍA GENERAL
268
3.5.5.4 VOTOS POR PAÍS
268
3.5.5.5 TOMA DE DECISIONES POR MAYORÍA CUALIFICADA
268
3.5.6 LA COMISION EUROPEA
269
3.5.6.1 INTEGRANES DE LA COMISION
270
3.5.6.2 SEDE DE LA COMISION
271
3.5.6.3 FUNCIONES DE LA COMISION
272
3.5.6.3.1 PROPUESTAS DE NUEVA LEGISLACIÓN
272
3.5.6.3.2 EJECUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE LA UE Y DEL
PRESUPUESTO
273
3.5.6.3.3 HACER CUMPLIR LA LEGISLACIÓN EUROPEA
274
3.5.6.3.4 REPRESENTACIÓN A LA UE EN LA ESCENA
INTERNACIONAL
275
3.5.6.4 ORGANIACION DEL TRABAJO DE LA COMISION
276
3.5.6.5 LIMITE DEL TAMAÑO DE LA COMISION
276
3.5.7 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
278
3.5.8 EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
279
3.5.8.1 FUNCIONES DEL TRIBUNAL
281
3.5.8.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DE ESTE TRIBUNAL
282
3.5.9 EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO
283
3.5.9.1 FUNCIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
283
3.5.9.2 FORMA DE PRESENTACIÓN DE DENUNCIAS
284
3.5.9.3 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL DEFENSOR
DEL PUEBLO
285
3.5.10 EL SUPERVISOR EUROPEO DE PROTECCIÓN DE DATOS
286
3.5.10.1 FUNCIONES DEL SUPERVISOR DE PROTECCIÓN
DE DATOS
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
286
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3.5.10.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL SUPERVISOR
DE PROTECCIÓN DE DATOS
287
3.5.10.3 AYUDA DEL SUPERVISOR DE PROTECCIÓN DE DATOS
288
3.5.11 EL BANCO CENTRAL EUROPEO
289
3.5.11.1 FUNCIONES DEL BANCO
290
3.5.11.2 ORGANIZACIÓN DEL BANCO CENTRAL
290
3.5.11.2.1 EL COMITÉ EJECUTIVO
291
3.5.11.2.2 EL CONSEJO DE GOBIERNO
291
3.5.11.2.3 EL CONSEJO GENERAL
291
3.5.12 EL BANCO EUROPERO DE INVERSIONES
292
3.5.12.1 FUNCIONES DEL BANCO
292
3.5.12.2 ORGANIZACIÓN DEL BANCO
294
3.5.13 FONDO EUROPEO DE INVERSIONES
295
3.5.13.1 FUNCIONES DEL FONDO
295
3.5.13.2 ORGANIZACIÓN DEL FONDO
296
3.5.14 EL COMITÉ ECONOMICO Y SOCIAL EUROPEO
296
3.5.14.1 FUNCIONES DEL CESE
297
3.5.14.2 MIEMBROS DE CESE
297
3.5.15 EL COMITÉ DE REGIONES
298
3.5.15.1 FUNCIONES DEL COMITÉ
299
3.5.15.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL COMITÉ
300
3.6 ORGANOS INSTITUCINALES
3.6.1 OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALES DE
LAS COMUNIDADES EUROPEAS
300
3.6.2 OFICINA DE SELECCIÓN DE PERSONAL DE
LAS COMUNIDADES EUROPEAS
300
3.6.3 AGENCIAS DE LA COMUNIDADES EUROPEA
303
CAPITULO IV
4. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA
304
4.1 COMPOSICIÓN DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE
LAS COMUNIDADES EUROPEAS
306
4.1.1 LOS JUECES
306
4.1.2 LOS ABOGADOS GENERALES
308
4.1.3 EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS
4.1.4 EL SECRETARIO
311
313
4.2 ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
313
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4.2.1 ORGANIZACIÓN JURISDICCIONAL: EL PLENO Y LAS SALAS
313
4.2.2 LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
316
4.3 EL REGIMEN LINGÜÍSTICO
318
4.4 EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
320
4.4.1 LAS COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
322
4.4.2 ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL
TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
324
4.4.3 EL RECURSO DE CASACIÓN
328
4.4.4 EL PROCEDIMIENTO
4.4.4.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES
329
330
4.4.4.2 LA FASE ESCRITA
331
4. 4. 4. 3 LA FASE ORAL
333
4.4.4.4 CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL,
DELIBERACIÓN Y SENTENCIA
334
4.5 JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL
DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA
337
4.5.1 EL RECURSO DE INCUMPLIMIENTO
338
4.5.2 LA FASE PRECONTENCIOSA
340
4.5.3 LA FASE JURISDICCIONAL
342
4.6 EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD
COMUNITARIA
344
4.6.1 EL RECURSO DE ANULACIÓN
345
4.6.2 LA LEGITIMACIÓN
350
4.6.3 LOS MOTIVOS DE ANULACIÓN
354
4.6.4 PLAZO DE PRESENTACION DEL RECURSO
356
4.6.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE ANULACIÓN
357
4.6.6 LA EXCEPCION DE ILEGALIDAD
359
4.7 EL RECURSO POR OMISIÓN
362
4.8 El RECURSO DE INDEMINIZACION O RECURSO
POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL
365
4.9 LA COOPERACIÓN ENTRE EL TRIBUNAL
JUSTICIA Y LAS JURISDICCIONES NACIONALES:
LA CUESTION PREJUDICIAL
369
4.9.1 EL OBJETO DE LAS CUESTIONES PREJUDICIALES
372
4.9.2 PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION PREJUDICIAL
375
4.9.3 CONCEPTO DE ORGANO JURISDICCIONAL
376
4.9.4 FACULTAD Y OBLIGACIÓN EN LA FORMULACION
DE LA CUESTION PREJUDICIAL
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
377
10
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4.9.5 EL PROCEDIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL
DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA
380
4.9.6 EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PREJUDICIALES
382
4.10 LA COMPETENCIA CONSULTIVA
384
4.10.1 NATURALEZA Y FUNCIONES
384
4.10.2 OBJETO Y ALCANCE
386
4.10.3 LA LEGITIMACIÓN
387
4.10.4 EL MOMENTO DE LA PRESENTACIÓN DE
LA SOLICITUD DEL DICTAMEN
388
4.10.5 EFECTOS DEL DICTAMEN
389
CONCLUSIONES
390
RECOMENDACIONES
395
BIBLIOGRAFÍA
396
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
11
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS
ECONOMICAS
“LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA DE LAS COMUNIDADES ANDINA Y EUROPEA:
COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO”
Tesis
previa
a
la
obtención del título de
Especialista
en
Tributación
DIRECTOR:
DR. CARLOS LEON
AUTOR:
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN
Cuenca – Ecuador
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
12
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DEDICATORIA
A mi madre querida,
fuente infinita del amor
eterno, sin cuyo apoyo no
hubiera sido posible
concluir este trabajo
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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INTRODUCCIÓN
La Historia es muda testigo de los continuos avatares
que la humanidad ha ido experimentando a lo largo del
tiempo, pues el ser humano cegado por su ambición de
poder, siempre ha querido imponerse sobre el más débil, de
allí que si desempolvamos un poco los anales de la Historia y
damos
un
rápido
vistazo
a
sus
primeras
páginas,
encontraremos que desde su aparición en la tierra , trajo
consigo una sed insaciable de poderío y gloria, sólo así se
explica el dominio del fuerte al débil en la Comunidad
Primitiva, del esclavista al esclavo en el Esclavismo, del
feudal al siervo en el Feudalismo, del burgués al proletariado
en el Capitalismo. Si bien inicialmente este afán de dominio,
se hizo presente en el aspecto individual de cada ser
humano, posteriormente, dadas las circunstancias, se vio
obligado a agremiarse en grupos cada vez más grandes,
para emprender su conquista a los grupos pequeños, allí
está la invasión de los bárbaros, las grandes conquistas de
Napoleón, la Primera y la Segunda Guerra Mundial, etc.,
hasta llegar a nuestros días, donde los países ricos, ante el
silencio cómplice del mundo entero, a fuerza de sus
devastadores misiles terminaron reduciendo a escombros la
rica historia milenaria del origen mismo de la humanidad,
para luego, apropiarse del preciado oro negro e imponer sus
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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designios. En esta virtud, y a fin de no ser víctimas de la
voracidad de los países más grandes, todos los demás se
han visto conminados a organizarse para luchar en defensa
de sus intereses, y así encontramos a la Organización de la
Naciones Unidas (ONU), Organización de los Estados
Americanos (OEA), la Organización del Tratado del Atlántico
Norte (OTAN), etc., encargados de velar por los intereses y la
integridad de sus miembros, aunque es innegable que en el
seno de dichos organismos también los fuertes terminan
imponiéndose sobre los débiles, de otra manera no se explica
el derecho a voto de tan sólo unos cuantos miembros de la
ONU por ejemplo, cuya autoridad incluso fue burlada en la
última invasión a nuestros hermanos Iraquíes.
Pero el dominio que vienen ejerciendo los grandes
países, ya no es únicamente en base a la fuerza, sino en
base a su poderío económico, que terminan imponiendo
todas sus caprichosas ocurrencias en lo que a las relaciones
comerciales se refiere, por ello que con sobrada razón
Eduardo Galeano en su célebre obra “Las Venas Abiertas de
América Latina” ha de señalar que más ganan los países
desarrollados vendiendo que los países pobres produciendo;
para evitar aquello, los pueblos de todo el globo han sido
obligados a suscribir con sus vecinos, acuerdos comerciales
y de integración, tanto bilaterales como regionales, entre los
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
15
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cuales podemos citar como ejemplos la Organización Mundial
del Comercio a nivel mundial, la Comunidad Europea en
Europa, NAFTA entre los países de América del Norte,
CARICOM en Centroamérica, MERCOSUR, ALADI, ALCA y
Pacto Andino entre los pueblos de América del Sur, como
resultado
de
lo
cual
han
surgido
dos
florecientes
comunidades como son la Comunidad Europea y la
Comunidad Andina.
A fin de garantizar que las relaciones comerciales y de
integración se desenvuelvan con total ecuanimidad, los
países miembros se han visto en la necesaria obligación de
establecer, en los mismos tratados constitutivos de los
acuerdos de integración, un ordenamiento jurídico propio, el
mismo que queda incorporado a los sistemas jurídicos de los
Estados Miembros desde la entrada en vigor de aquellos
tratados, y se imponen a sus jurisdicciones nacionales, lo que
significa que los procesos de integración dan lugar al
nacimiento de un sistema de relaciones entre los Países
Miembros que se apartan de las regulaciones tradicionales
del Derecho Internacional Clásico, lo que a su vez ha
obligado a los estudiosos a la elaboración de una nueva rama
del Derecho que algunos gustan llamarla “Derecho de la
Integración” y otros “Derecho Comunitario”.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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Sin duda alguna, la aplicación de estas nuevas normas
de Derecho en no pocas oportunidades generará disputas
entre
los
Países
Miembros,
razón
por
la
cual
los
ordenamientos jurídicos de cada Comunidad han previsto
sistemas de solución de controversias que es uno de los
elementos fundamentales que da soporte institucional a la
Comunidad, puesto que permite resolver en distintas etapas y
a través de diferentes mecanismos las disputas que surjan
entre los Países Miembros, entre éstos y los órganos de
integración, o inclusive aquellos casos en los cuales se
encuentran vinculados intereses legítimos de los particulares.
Dado que a nivel mundial la Comunidad Europea y la
Comunidad Andina son las de mayor importancia y las que
mayor presencia tienen en esta novísima rama del Derecho,
a través del presente trabajo analizaremos los sistemas de
solución de controversias en cada Comunidad, partiendo por
la revisión de los antecedentes históricos de éstas, para
luego verificar la forma como se encuentran integradas sus
diferentes órganos e instituciones, y finalmente revisar la
competencia y procedimiento que debe observarse en la
solución de las controversias en cada Comunidad.
El presente trabajo no pretende agotar el análisis de
todos los temas relacionados con el Derecho Comunitario,
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sino tan sólo una pequeña parte de aquel, buscando
constituirse no en un manual de solución de controversias a
nivel de las Comunidades Europea y Andina, sino en un
intento de difusión entre nosotros, dado que hasta ahora ha
permanecido como un misterioso secreto.
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CAPITULO I
1. ANTECEDENTES DE LA COMUNIDAD ANDINA
Cualquiera que sea la idea que tengamos sobre el
origen del hombre, es imposible concebirlo como un ser
aislado, viviendo en un mundo solitario, apático y ajeno a
todo cuanto ocurre a su alrededor; todo lo contrario, el ser
humano es un ser sociable por naturaleza, conforme ya lo
advirtió, cuatro siglos antes de nuestra era, uno de los más
grandes filósofos de todos los tiempos: Aristóteles, para
quien, aquel que vive fuera del núcleo social o es una bestia
o es un Dios1. Precisamente por esta condición es que desde
su aparición sobre la faz de la tierra, ha buscado siempre
refugiarse en otros seres de su misma especie, ya sea para
defenderse de las inclemencias del tiempo, de los animales
bravíos, o simplemente para escapar de su angustiante
soledad, tan es así que el tiempo en su inexorable marcha,
allá en los albores de la humanidad, ha sido mudo testigo de
la
formación
de
las
más
rudimentarias
formas
de
organización social, para más tarde asistir a la formación del
Estado como la máxima expresión de la organización social.
Sin embargo, lo que al inicio fue el afán de
supervivencia lo que motivó la búsqueda de organización
social, más tarde, cuando el ser humano había afianzado su
estadía en la tierra, aquello se utilizó como un simple pretexto
para satisfacer insaciables ambiciones de poder e imperio, de
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allí que hasta la actualidad, salvo algunos casos de
excepción que comentaremos más adelante, la fuerza ha
sido el único medio utilizado para la integración de los
pueblos2, lo que sin duda alguna, no ha dejado más huellas
que los recuerdos de dolor y tristeza por las atrocidades
sufridas por los pueblos oprimidos; este es el caso de los
imperios más importantes que se han formado a lo largo de la
historia, tales como: el de los faraones, el asirio, el babilónico,
el chino, el persa, el romano, el azteca, el inca, el mongol, el
turco,
el
austrohúngaro,
el
soviético
-cuyo
funeral
contemplamos absortos hace poco más de una década-; y, el
imperio
inglés
que,
autoproclamándose
tutor
de
la
humanidad, pervive hasta nuestros días, cometiendo los más
insólitos abusos en todo el mundo, ante la mirada impotente
de la máxima organización mundial como es la Organización
de las Naciones Unidas.
Otros pueblos en cambio, que se han mantenido unidos
entre sí voluntariamente, incluso a veces guerreando entre
ellos, pero con la conciencia de la pertenencia a un tronco
común, han tenido una mayor influencia y han dejado
mayores legados a la humanidad que los grandes imperios,
tal es el caso de la civilización griega, del pueblo judío, del
pueblo árabe y tantos otros que han que han sobrevivido a
1
2
Aristóteles, La Política
EKMEKDJIAN, Miguel Angel, 1996, Introducción al Derecho Comunitario Latinoamericano, Ediciones Depalma, Buenos Aires, p. 4.
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matanzas,
persecuciones
y
exterminio,
legando
ricos
patrimonios culturales a la humanidad.
En realidad, la integración voluntaria de pueblos
distintos es un fenómeno relativamente nuevo y tiene efectos
de mayor alcance, así encontramos que a partir de la
segunda mitad del Siglo XX comenzó a cambiar el panorama
de la comunidad internacional, desatándose el fenómeno
denominado “globalización”, donde los países desarrollados
en su afán de mantener y expandir su poderío económico,
voluntariamente han abierto sus fronteras, convirtiendo a los
países subdesarrollados en verdaderas factorías, es decir en
lugares donde se hacen negocios, cuyos réditos son
exportables,
descapitalizando
al
país
en
sus
valores
humanos y con gran deterioro en sus riquezas naturales.
Como consecuencia de ello, a juicio de Aldo Ferrer, el mundo
de hoy se ha visto obligado a afrontar nuevos desafíos: la
pobreza ahora se exporta en grandes olas migratorias, el
daño al medio ambiente es ahora una preocupación central,
el consumo de drogas ha reemplazado al efecto depredador
de las grandes hambrunas medievales3.
Como contrapartida de ello, los denominados “países
periféricos”, que son los más severamente afectados por el
fenómeno de la globalización, en su afán de supervivencia,
se han visto obligados a la formación de los megabloques
económicos, es así que frente al poderío de las Comunidades
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Europeas, el NAFTA (North American Free Trade Agreement)
y varios otras organizaciones, la conformación de bloques
regionales o subregionales que generen un marco para el
libre intercambio de bienes, servicios, personas y capitales
dentro de él, es la única vía apta para competir en el
comercio internacional y participar en las negociaciones en
un pie de igualdad.
Bajo esta perspectiva, antes de concretarnos en el punto
central de nuestro objeto de estudio, es importante que
previamente revisemos el punto de partida de la Comunidad
Andina, para cuyo efecto será necesario dividirlo en tres
etapas históricas: La integración Andina bajo el Imperio de
los Incas, La Integración Andina bajo el dominio español y la
Integración Andina bajo la Espada de Bolívar.
1.1 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO EL IMPERIO DE
LOS INCAS.
Hace un poco más de cinco siglos, mientras en Europa
los españoles todavía no acababan de expulsar a los
Mahometanos del Sur de la Península, los portugueses
doblaban el cabo de Buena Esperanza en el África hacia el
Oriente y los franceses, al cabo de su famosa guerra de los
“cien años”, se hallaban en la tarea de unificar política y
económicamente el reino, aquí en la parte sur del nuevo
mundo, compuesto por dieciocho millones de kilómetros
3
FERRER, Aldo, La Historia de la Globalización, 1966, Ediciones Depalma, Buenos Aires, p. 34.
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cuadrados, la única gran potencia política y financiera era el
Gran Tahuantinsuyo o Imperio Colectivista de los Incas, que
fue un movimiento racista que a lo largo de cuatro siglos
había crecido en prolongación parecida a la del asentamiento
de la cadena de los Andes, por medio de un desplazamiento
expansionista lento y de profunda asimilación superbiológica
de
los
pueblos
aborígenes
en
todos
sus
aspectos,
exceptuando la mezcla de estirpes, por considerar que su
raza inca era superior a las demás.
La última de sus penetraciones les había abierto las
puertas del Reino de Quito, confederación guerrera de tribus
o pequeños reinos hacia el Norte del pueblo de los Cañaris y
los Paltas. Después de agotar los métodos pacíficos, se
habían visto en el trance de acudir a la violencia y, después
de aplicar el peso de su multitudinario y férreamente
organizado ejército imperial, habían conseguido su total
dominación con aquel cuantioso baño de sangre en
Yahuarcocha.
La ocupación del actual territorio ecuatoriano, efectuada
por los Incas, no parece haber sido una conquista de tipo
imperialista con miras a la depredación y explotación, propia
de los pueblos guías durante su decadencia superbiológica
sino, más bien, el fenómeno de la expansión que todo ellos
han experimentado durante su adolescencia, en fuerza del
cual crecen a base de la digestión y asimilación de sus
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vecinos, movimiento cuya característica es da más de lo que
reciben. Cieza de León, el observador agudo y objetivo, que
vino a los diez y nueve años después de la muerte de
Atahualpa y fue el único que recorrió con sus pies el “camino
real del Inca” desde Quito hasta el Cuzco admirando sus
monumentos
y
recogiendo
las
explicaciones
de
los
aborígenes de entonces, parece describir claramente esta
actitud del Tahuantinsuyo, al decirnos en su libro “Del
Señorío de los Incas” lo siguiente: “Una de las cosas por la
cual puede envidiarse a estos señores incas es su sabiduría
al conquistar ... y la hábil forma en que atraían al imperio a
los pueblos sojuzgados ... Con este sistema (o sea
restauración de edificios dañados por la guerra, envío de
llamas a donde se precisaban, despacho de expertos en
agricultura y arquitectura, etc.) todo quedaba tan bien
reglamentado, que cuando uno de los incas entraba en una
provincia ... en cortísimo tiempo el lugar parecía otro ... En
otras palabras, a los conquistados por la fuerza de las armas
se les proporcionaba un orden tal, que fuese poco lo que
sufriera la propiedad y las cosas de los vencidos, porque el
señor inca decía: éstos pronto serán de los nuestros”4. El
mismo historiador nos cuenta el afecto, las fiestas y los
presentes, que el viejo Huayna-Cápac recibió al llegar a Quito
4
DE LEON, Cieza, citado por ANDRADE REIMERS, Luis, Materiales Históricos para el Pacto Andino, 1976, Ediciones Casa de la Cultura
Ecuatoriana, Quito, p. 8.
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por segunda vez, retribuyendo esos sentimientos por su parte
“con más aposentos y más fuertes de los que habían”.
El Tahuantinsuyo por su parte era la única nación de
Sudamérica debidamente estructurada como para merecer el
nombre de tal en sentido técnico. Por otro lado su superficie
de aproximadamente un millón de kilómetros cuadrados
(territorio mayor que cualquiera de las naciones europeas de
esa época) y su población de unos cinco o seis millones de
habitantes,
convertían
al
Tahuantinsuyo
en
un
país
monstruosamente grande, cuya fama en ese tiempo llegaba
hasta las orillas del Caribe y hasta los últimos extremos de la
Patagonia.
Hacia el ruedo de esta nación gigantesca estaban asentados
en el Norte por su orden los Quillasingas en el nudo de pasto,
los Zipas de Cundinamarca, los Chibchas en el ramal oriental
de la cordillera y en la cuenca tropical del Magdalena y
costas del Caribe los aguerridos Pijaes, Panches y Caribes
(sinónimo de caníbales para los españoles). De igual modo el
actual territorio venezolano estaba entonces habitado por
tribus numerosas o reinos incipientes sin unión étnica ni
política de ningún tipo, entre los cuales se destacaban los
timotos y los cuiscas en las regiones montañosas de los
Andes, mientras en las regiones bajas de clima tropical vivían
los guajiros y los caribes hacia el mar del mismo nombre.
Hacia el Sur del Tahuantinsuyo, desde la orillas del río Maule
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comenzaban las tribus militarmente confederadas de los
araucanos, quienes, a pesar de no haberse todavía fundido
en una sola nación, eran los posibles antagonistas de los
Incas.
La población del Tahuantinsuyo estaba socialmente
organizada en forma piramidal, partiendo desde el simple
ciudadano en edad de trabajar y agrupado de diez en diez
bajo “el amo de paja” y las autoridades en forma decimal
hacia arriba, cuyos puntos claves estaban ocupados por los
“orejones”, militares por profesión desde la infancia y de
sangre incaica pura. En la cumbre de la pirámide estaba el
“sapa Inca”, único dueño de la vida de los súbditos y de todos
los bienes del Imperio, hijo divino del Padre Sol y e imposible
de ser reemplazado sino en caso de muerte por el sucesor
que él mismo eligiera. El había dividido las tierras agrícolas
de su inmenso territorio entre grades fincas colectivas
destinadas al mantenimiento y gastos del Estado y multitud
de granjas menores entregadas a los “ailús” y parcialmente
subdivididas en parcelas individuales. Las mitas agrícolas
ocupaban el 50% de la población y debían pagar su tributo en
productos asignados anualmente a cada una, recibiendo a
cambio abundante alimentación, vestuario y vivienda. El otro
50% de la población se agrupaba en mitas textiles, mineras,
metalúrgicas, etc. y debía también pagar sus tributos en
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trabajo, a cambio de lo cual recibía del Estado todo cuanto
precisaba para su subsistencia.
Esta es a grandes rasgos la grandeza a que llegó la
primera integración andina a final de la prehistoria. Sus
grandes
monumentos
representan
una
de
las
manifestaciones más ciclópeas del esfuerzo sincronizado de
la Humanidad. Ningún cronista español jamás habló de haber
visto a incas hambrientos o menesterosos. Por el contrario,
muchas veces se llenaron de asombro ante la abundancia de
sus alimentos, la calidad de sus tejidos y la riqueza
incomparable en oro y plata del gran Inca y de su corte.
Por muchos años se dio fe a las crónicas interesadas de
los soldados secretarios de Pizarro, que verosímilmente
inventaron una gran batalla de Cajamarca, un cautiverio de
Atahualpa y un rescate en oro, para legitimar sus derechos
sobre los metales preciosos, que entonces recibieron para el
rey de España. Hoy en día, ante los sorprendentes
descubrimientos realizados por la arqueología en sus últimos
noventa años de investigaciones, ya no parece posible
aceptar aquellos viejos relatos, simplemente por falta de
proporción. En efecto, no se ve relación alguna posible de
poderío militar entre aquellos ciento sesenta y siete soldados
ocasionales
(profesionalmente
eran
sastres,
herreros,
toneleros, pregoneros, etc.) al mando del casi sexagenario
Francisco Pizarro, los cuales habían sido expulsados del no-
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incaico pueblo de Coaque por los aborígenes hacia la
península desértica de Santa Elena, habían sido luego
barrido de Puná por el poder militar de sus guerreros, habían
perdido verosímilmente sus arcabuces en el precipitado cruce
y naufragio frente a Tumbes, había sido vueltos a derrotar por
la guarnición incaica de ese puerto y puestos en fuga a través
del desierto por ciento cincuenta kilómetros hasta el
escondite del río Chira y habían llegado allí al paroxismo de
la
desesperación,
al
sentirse
totalmente
perdidos
y
condenados a morir de hambre; y el ejército imperial del
Tahuantinsuyo en pleno, acampado en Cajamarca sobre una
superficie de ochocientos mil metros cuadrados (Estete), con
tiendas “tan a punto”, que parecían una muy bella ciudad y
con las mortíferas armas de que estaban equipados.
Asesinado Atahualpa nueve meses después en secreto
y a traición por unos pocos de los españoles para acallar la
voz de protesta en el hurto que se habían propuesto cometer,
su misma muerte no parece haber sido la causa del
derrumbamiento del Tahuantinsuyo sino simplemente una
ocasión, para poner de manifiesto los
males de carácter
mortal de que, a pesar de su magnificencia incomparable,
adolecía el Imperio de los Incas. El Tahuantinsuyo había
crecido inconteniblemente en fuerza de una planificación y un
control de inversiones y resultados, adelantándose en esto
varios siglos a su época; pero, proyectado ya el Imperio
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sobre una superficie de un millón de kilómetros cuadrados y
seis millones de súbditos, sus “quipus” a base de sus nudos
no pudieron ejecutar los cálculos que se requerían; esta
había sido posiblemente la razón, para que el viejo HuaynaCápac se resolviera a dividir su reino entre dos de sus hijos.
Pero aquel Imperio colectivista había crecido en forma de una
pirámide socio-económica y, partido por la mitad, ambas
medias
pirámides
mutuamente,
que
reunificación.
Pero
tanto
sobrevino
aquella
se
la
siguieron
guerra
guerra
necesitando
civil
adquirió
para
al
su
punto
caracteres de exterminio total mutuo, por haberse hecho
presente el segundo gran mal del Tahuantinsuyo, el
“racismo”. La raza mestiza de Atahualpa apuntó al exterminio
completo de la sangre incaica pura de Huascar y sus
“orejones”, los cuales sin embargo, eran la infraestructura de
oficialidad guerrera en la media pirámide del Sur. Una tercera
falla fatal, la superstición religiosa ante el fenómeno telúrico
de las erupciones volcánicas, provocó un pánico ciego y la
fuga precipitada hacia regiones no afectadas por los
terremotos, vino a aniquilar por fin el ejército intacto del
Imperio, que se disponía a exterminar sádicamente al puñado
de ingenuos y temerarios aventureros a órdenes de
Benalcázar. En consecuencia, como en nada de esto tuvieron
que ver los españoles, se puede concluir que éllos no fueron
la causa del cataclismo del Tahuantinsuyo, sino tal vez
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únicamente
la
ocasión.
Los
españoles
sin
embargo,
estuvieron a tiempo para entrar a ocupar los escombros de
ese Imperio, sin haber hecho nada para su derrocamiento.
1.2 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO EL DOMINIO
ESPAÑOL.
Desvanecido el Imperio de los Incas, los primeros
aventureros españoles, desprovistos en su mayoría de
educación y faltos de perspectivas históricas, se adjudicaron
de hecho la victoria y avanzaron sin problemas sobre los
escombros del Tahuantinsuyo para comenzar desde allí su
obra
de
dominación
de
Sudamérica, secundadas de
inmediato por expediciones mejor organizadas y equipadas
hacia la costa del Caribe. De esta manera y gracias al flujo
incesante de nuevo colonos, hacia fines del Siglo XVI España
podía ufanarse de haber extendido su dominio sobre toda
Sudamérica, exceptuando obviamente las enormes colonias
del Brasil bajo la Corona Portuguesa. Pero la obra de
integración efectiva avanzó con mucha mayor lentitud y en
parte quedó paralizada hasta la pérdida de sus colonias en
los días de la Independencia. Los aspectos más importantes
de dicha integración son:
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1.2.1 INTEGRACIÓN RELIGIOSA.- La dominación española
de los pueblos andinos y, desde ahí, del resto de Sudamérica
más se debió a la presencia e influjo de los clérigos católicos,
que obligatoriamente eran incluidos en las expediciones
conquistadoras.
Los primeros aventureros de Pizarro y mucho de los que
vinieron después, a pesar de haber salido de los bajos fondos
de la Península y haberse manchado durante sus aventuras
con los crímenes más abominables, profesaban la fe cristiana
y, mal que les pesara, se veían obligados a mascar el freno
de los ritos católicos. Una minoría de aquellos conquistadores
eran, sin embargo, hombres rectos y honorables por linaje o
por modalidad interior, colaborando desinteresadamente en
la labor evangelizadora de los frailes. Pero la inmensa
mayoría, envanecidos por aquella supuesta victoria sin
batalla y lejos del control civil de sus abusos, dejando para el
plano de las teorías la identidad de la raza humana,
descubrieron en aquellos indios, desencajados de su antiguo
orden social y sumisos por tradición, la bestia de carga
económica para toda clase de trabajos corporales5. Su
cristianismo en la mayoría de los casos consistía en la
asistencia a la misa dominical con sonoras limosnas en
monedas de oro y plata, en las pompas del matrimonio
5
Sobre este tema el Célebre maestro Eduardo Galeano afirma que “Se transformaba a los indios en bestia de carga, porque resistían un peso mayor que
el que soportaba el débil lomo de la llama y de paso se comprobaba que, en efecto, los indios eran bestias de carga. Un virrey de México consideraba
que no había mejor remedio que el trabajo en las minas para curar la “maldad natural” de los indígenas. Juan Ginés de Supélveda, el humanista, sostenía
que los indios merecían el trato que recibían porque sus pecados e idolatrías constituían una ofensa contra Dios. El conde de Bufón afirmaba que no se
registraba en los indios, animales frígidos y débiles, “ninguna actividad del alma”. GALEANO, Eduardo, 1988, Las Venas Abiertas de América Latina,
Editorial Presencia Ltda., Colombia, p. 63
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eclesiástico, si acaso habían tenido la fortuna de “conquistar”
una esposa de su raza y el afán de evitar escándalos en sus
entreveros con las indias. La confesión “in artículo mortis”, la
solemne extremaunción con una concurrida procesión hacia
la casa del moribundo y las pompas fúnebres, acompañadas
del lúgubre doblar de la campanas hasta el cementerio, eran
requisitos invariable de la catolicidad de aquellos inmigrantes
cristianos de ultramar.
Los frailes venidos de la Península, al igual que los
clérigos seculares, dividieron sus actividades entre la
recristianización de los criollos y mestizos de las ciudades y
la evangelización de los infieles por medio de sus doctrinas
en los campos y las reducciones en las regiones insondables
de las selvas. El indígena no presentó resistencia alguna a la
nueva religión; pero casi siempre su inteligencia pragmática y
concreta convirtió los nuevos dogmas en una larga serie de
prácticas y supersticiones.
La Corona española por su parte, durante los reinados
de Carlos V y Felipe II sobre todo, se sintió en la obligación
moral de devolver a Dios parte del oro ensangrentado de
Atahualpa y los ríos de metales preciosos provenientes de las
minas de Bolivia y del Perú, construyendo magníficos
templos en el Cuzco, Lima, Quito y algunas otras ciudades de
las Indias. De esta forma el Siglo de Oro español desbordó
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también en la soberbia magnificencia de nuestras iglesias
coloniales.
1.2.2
INTEGRACIÓN
POLÍTICA.-
España,
la
primera
potencia militar del Viejo Mundo durante el Siglo XVI, dentro
del monopolio establecido de inmigrantes españoles hacia las
Indias, dio comienzo a su organización administrativa,
erigiendo el Virreinato de Lima en la poco afortunada persona
de Blasco Núñez de vela, derrotado y muerto por Gonzalo
Pizarro (1546) en Iñaquito, región campestre en ese tiempo,
vecina a la ciudad. La elección de Lima como sede del
virreinato de España en las Indias convirtió de hecho a la
joven ciudad en centro cortesano y cuartel general para el
gobierno jerárquico de toda Sudamérica. Durante el Siglo XVI
los virreyes del Perú comprendieron bien su misión y, así,
Francisco de Toledo (1569-1581), por ejemplo, no se cansó
de enviar capitanes en todas direcciones para completar el
dominio español en los territorios todavía no explorados ni
sometidos. En ese tiempo dependían del virreinato de Lima
no sólo las regiones pertenecientes al actual Pacto Andino,
sino también los territorios de la Real Audiencia de Santa Fe
de la Argentina y los territorios de Uruguay, Paraguay y
Panamá. Así pues por primera vez en la Historia se
integraron en el aspecto político seis países andinos y en
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torno a ellos los demás territorios pertenecientes a la Corona
Española.
Bien merecida fue la temprana designación de Quito como
sede de la Real Audiencia (1563), dada su categoría de
segunda capital en el Imperio de los Incas y la fama adquirida
por el descubrimiento del Amazonas y aun la trágica
celebridad de haber muerto en su cercanía el primer virrey,
designado por Carlos V para el gobierno de Sudamérica. Sin
embargo, pasada la primera fiebre de metales preciosos que
llevó a los buscadores de oro hacia el Alto Perú, Lima, el
Cuzco, Quito y aun las selvas amazónicas, la amplia sábana
de Bogotá y las regiones de clima templado en torno a la
misma atrajeron una creciente ola migratoria de España
hacia allá, a tal punto que en 1718 el rey de España creo el
virreinato de Nueva Granada, al cual pasó a respaldar como
un todo organizado la Real Audiencia de Quito. Salvo un
corto período de dieciséis años (1723-1739), en que se
suspendió el virreinato de Nueva Granada, Quito siguió
dependiendo de ella hasta los días de la Independencia.
1.2.3 INTEGRACIÓN SOCIO-ECONÓMICA.- Conforme se
advirtió en líneas anteriores, los primeros españoles que
llegaron a esta parte del Continente, en realidad entraron a
tratar de adueñarse de una gran civilización, que acababa de
experimentar un cataclismo socio-económico interno de
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grandes
proporciones.
Por
otra
parte
esos
primeros
aventureros habían venido a Cajamarca y luego habían
marchado sobre el Cuzco, sobre Quito todos los rincones de
aquellos interminables territorios, atraídos por la fama de la
abundancia de metales preciosos, que había llegado a
Panamá y fue claramente confirmada con el caudal de oro
recibido graciosamente de manos del gran Inca, Atahualpa.
Esta fue la razón por la cual, ante la noticia del éxito obtenido
por Pizarro y su puñado de aventureros, la oleada de nuevos
buscadores de oro, procedente primero de Centroamérica
que quedó medio despoblada y luego de la Península, se
propagó en todas las direcciones, dando lugar a la fundación
de las primeras ciudades, más como puntos bases de donde
partir y a donde volver de sus andanzas, que como centros
de distritos agrícolas para una colonización estable y seria.
Es así que desvanecidas esas primeras ilusiones y una vez
que nació un inexplicable odio mortal entre Almagro y
Pizarro, en medio de los rumores y las realidades de los
levantamientos masivos de los aborígenes, nadie se había
preocupado
de
las
bondades
de
la
agricultura
sino
únicamente de buscar las provisiones necesarias como para
no morirse de hambre. Por este motivo, los víveres en
aquellos años adquirieron precios descomunales, a tal punto
que sólo se podían conseguir a cambio de oro y plata. En
esta especie de hambruna universal que se produjo por los
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años 1535 a 1545, los que resultaron más afectados fueron
los propios indígenas, de quienes por medio de torturas se
pretendía sacar no sólo el oro y la plata presuntamente
escondidos sino hasta los alientos que precariamente habían
cosechado en algún sitio para no morirse de hambre. Esta
situación inhumana de abusos y atropellos comenzó a
aliviarse con la venida de La Gasca y el ajusticiamiento de
Gonzalo Pizarro, a partir de lo cual comenzó la verdadera
obra de colonización de España en estas regiones de
Sudamérica.
A fin de comprender la obra de integración efectuada
por España en nuestras tierras, creo que lo más conveniente
es que comparemos con la tarea integradora que realizó
Inglaterra en sus colonias del Norte del Nuevo Mundo, un
siglo más tarde, para ello hay que resaltar la actitud de las
coronas española e inglesa con respecto a las tierras de
ultramar que iban consiguiendo sus súbditos; así, a pesar de
que ambos soberanos creyeron encontrar en ellas la fuente
para nuevos ingresos en sus siempre necesitados erarios,
Carlos V y sus sucesores, partiendo de sus propios principio
y en base a las denuncias de los frailes misioneros,
antepusieron el principio de la identidad de la especie
humana y dictaron sus “leyes de Indias”, para defender al
menos sus más elementales derechos. Los monarcas
ingleses, en cambio, miraron con indiferencia este aspecto en
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la ocupación de los territorios americanos efectuada por sus
súbditos, más bien se preocuparon de los beneficios que de
ellos podían obtener. Como consecuencia de estas actitudes
contrapuestas en el proceso de colonización es que se
produjo el exterminio de los pueblos aborígenes en el Norte y
su supervivencia en el Sur; sin embargo, la inescrupulosa
forma de aprovechamiento de las riquezas del lejano mundo,
por parte de la corona Inglesa, fue determinante para el
rápido desarrollo de los pueblos conquistados, si a esto
sumamos el talento práctico del anglosajón y de las estirpes
germánicas de Europa, que llegaron un poco más tarde a
prestar su contingente en las faenas de desarrollo en
proporciones masivas y multitudinarias, podremos entender
el prodigioso y veloz desenvolvimiento de los Estados
Unidos, en contraste con nuestros pueblos de América del
Sur, habitada por una mayoría indígena, residuo de un
sistema colectivista integral, y una minoría española, mucho
más apta para las armas y los sueños de grandeza que para
empuñar el arado con sus manos.
Otra de las causas que deben tenerse en cuenta es
también la diversidad topográfica de las dos regiones, así,
mientras los colonos ingleses se asentaron en inmensas
llanuras
costaneras
de
excelente
clima
templado
y
subtropical, respaldadas en la lejanía por la cordillera de los
Apalaches con alturas moderadas, los españoles, idiotizados
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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por la ambición del oro logrado en Cajamarca, fueron a parar
en angostas playas, una veces desérticas y otras ocupadas
por los misterios de la selva ecuatorial, más allá de las cuales
se levantaba imponente la gigantesca cordillera de los Andes
con cumbres nevadas de cinco a seis mil metros, páramos
interminables
y
de
cuando
en
cuando
valles
con
características climatéricas artificialmente templadas.
La diversidad de criterios en los monarcas ingleses y
españoles fue cristalizándose luego en instituciones típicas
de cada uno de ellos, de allí que los ingleses reglamentaron
la ocupación y aprovechamiento de las tierras limpiadas de
aborígenes, por medios financieros, que en gran parte debían
ir a la Metrópoli, así por ejemplo, si el colono había traído a
su familia, tenía derecho a recibir gratis del Estado una
parcela de sesenta y cuatro hectáreas (homesteads); si era
soltero, lo cual sucedía en la mayoría de los casos, debía
comprar la tierra aunque a precios razonables, pudiendo
adquirirla hasta donde alcance su dinero (preemtion), con la
condición de cultivarla si quería tener derechos hereditarios;
si el colono finalmente era soltero pero sin dinero, podía
también recibir una parcela reducida, siempre que se
comprometiera a cultivarla personalmente al menos por cinco
años seguidos sin moverse del lugar. España en cambio
jamás vendió las tierras a sus súbditos y si alguien lo hizo
aquello fue un abuso; las concesiones de tierras por el
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contrario debían verificarse de acuerdo a los méritos
personales de cada soldado durante la conquista, esto
significa que la intención de los colonos españoles no era
crear latifundios de larga explotación, sino más bien pusieron
sus ojos en la “encomienda”, una vieja modalidad de la
Península para el cobro de impuestos, trasladada a América
por las autoridades, que se degeneró en abusos fuera de la
ley y la razón. La encomienda era una región campesina
poblada de indígenas, quienes debían pagar sus impuestos
como súbditos de la Corona, cuya recaudación debía hacerse
a domicilio por medio de funcionarios autorizados, quienes en
general sólo debía cobrar las bases mínimas; sin embargo,
este sistema pronto se convirtió en una verdadera mina de
oro de funcionarios ambiciosos.
Los colonos ingleses de otra parte, gracias al mayor
espacio naviero con que contaban, pudieron dedicarse casi
desde un inicio a la exportación de pieles, tabaco y madera a
la metrópoli, y luego cegados por su ambición se volcaron
hacia las llanuras subtropicales del Sur, para dar comienzo a
los interminables campos de algodón para las manufacturas
textiles británicas, producidas primero en telares manuales y
luego en verdaderas fábricas movidas a vapor. Estas mismas
ansias
ciegas
de
enriquecimiento
también
estuvieron
presentes en los colonos Sudamericanos, prueba de lo cual
se conserva el recuerdo de la ignominiosa crueldad con que
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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trataron a los indígenas en las mitas mineras de Potosí en
Bolivia, el Cerro de Pasco en el Perú y Zaruma en el
Ecuador; sin embargo, lo que pudieron hacer con los metales
preciosos gracias al menor volumen y al alto precio de
aquellas mercancías, no lo pudieron aplicar a los productos
agrícolas de clima templado, debido al tipo de artículos, las
distancias hasta los puertos marítimos y a la falta de caminos
adecuados. La falla a nivel económico de España no provino
de lo que hizo en América, sino de lo que dejó de hacer, así
encontramos que gran parte de los caminos y sistemas de
riego se destruyeron por falta de mantenimiento, sin que los
españoles hayan hecho nada por reconstruirlos o construir
otras rutas que eran necesarias para acceder a las costas del
Océano. Como tampoco se restauraron los canales de riego,
muchas regiones otrora productivas a base de riego, se
convirtieron en desiertos inútiles. Por último la prohibición de
traer inmigrantes que no fueran españoles y el monopolio
absoluto de la “casa de contratación” en Sevilla para toda
clase de productos de las Indias, cortaba toda posibilidad
para planes agrícolas o mineros de gran envergadura.
Estas fueron las características de la integración andina
bajo la dominación española cerca de tres siglos, la misma
que como acabamos de ver era únicamente externa o
superficial, puesto que los españoles lo único que buscaron
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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es saquear nuestra plata y nuestro oro, pero jamás conservar
mejorar la obra de nuestros antepasados.
1.3 LA INTEGRACIÓN ANDINA BAJO LA ESPADA DE
BOLIVAR
La Historia da cuenta de la existencia en cada época de
grandes hombres nacidos con la clarividencia de los poderes
ocultos de su pueblo, el ideal de su grandeza y el genio de la
guerra, tal es el caso por ejemplo de Aníbal con sus
cartaginenses, Julio César con las legiones romanas,
Napoleón con sus ejércitos multitudinarios de franceses y
mercenarios, Lenín con sus masas obreras y campesinas,
Hitler con sus inexorables tropas teutonas de pura sangre,
Franco con la falange de sus hombres indomables; y, el más
admirable de todos, nuestro libertador Simón Bolívar, que a
fuerza de su indómita espada, protagonizó la más grande
epopeya de todos los tiempos en América al provocar una
verdadera sublevación continental contra el poder de España,
asentada por tres siglos en América desde California por el
Norte hasta los extremos de la Patagonia por el Sur.
Durante los años en los que el genio de Napoleón
estaba en su máximo esplendor, Simón Bolívar, aún
adolescente, tuvo la ocasión de estar en Francia, donde en
virtud de su sangre y su fortuna tenía todo a su alcance como
para disfrutar en grande de los placeres de la vida; sin
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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embargo, a la edad de veinte y tres años volvió a Caracas y
se puso en contacto con Miranda y con los demás iniciados
en la mística de la lucha por la libertad. Su primera intentona
de sublevación en el terreno de los hechos fue un rotundo
fracaso, el cual le obligó a seguir trabajando en medio de las
sombras. Cinco años más tarde volvió a la lucha abierta, para
prender el incendio en su país y en poco tiempo logra
proclamar la independencia de las provincias unidas de
Venezuela. Sin embargo, este primer triunfo fue también
fugaz y una vez más tuvo que huir para volver más tarde.
Efectivamente, dos años después hizo su ingreso triunfal en
Caracas,
en
donde
las
muchedumbres
delirantes
lo
proclamaron como libertador de Venezuela en el año de
1813. Pero en ese entonces todavía su ejército era reducido
y sus equipos insignificantes, de allí que tras su primera
victoria en Carabobo (1814), volvió a ser derrotado hasta la
aniquilación y él mismo no halló otro refugio seguro que el de
la isla de Jamaica, fuera de los confines de su patria. Sin
embargo, después del tercero y más rotundo de todos sus
fracasos, la indoblegable voluntad del genio no le permitió
pensar en otra cosa, que en organizar desde ahí la
resistencia y contagiar el optimismo de su espíritu a los
mismos gobiernos de los Estados Unidos y de la Gran
Bretaña, logrando de ellos un empréstito de armas y
municiones6, pues, Bolívar visualizaba a Europa dividida en
6
ANDRADE REIMERS, Luis, obra citada, p. 24.
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dos bloques de poder: uno representado por las potencias
continentales como expresión de la Santa Alianza, y otro
representado por la potencia marítima que era Inglaterra.
Ciertamente, desde comienzos del siglo XVIII, la Guerra de
Sucesión de España, que acabó otorgando el poder a los
Borbones, había escindido irreversiblemente la unidad
europea, planteándose así el histórico enfrentamiento entre el
continente y el mar. Sobre la Santa Alianza, el Libertador,
desde Angostura, el 20 de noviembre de 1818, se pronuncia
en forma sumamente nítida y emite una declaración en la
cual ratifica la voluntad de vivir independientemente o perecer
en la contienda “... la República de Venezuela por derecho
está emancipada de la nación española y constituida en un
estado independiente... España no tiene justicia para
reclamar su dominación, ni la Europa derecho para intentar
someterla al gobierno español... declara la República de
Venezuela que desde el 19 de abril de 1810, está
combatiendo por los derechos; que ha derramado la mayor
parte de la sangre de sus hijos; que ha sacrificado todos sus
bienes...
y
por
recobrar
sus
derechos
soberanos
y
mantenerlos ilesos... está resuelto el pueblo de Venezuela a
sepultarse todo entero.., si la España, la Europa, y el mundo
se empeñan en encorvarla bajo el yugo español...”7
Esto implica que para el Libertador, América del Norte
no era más que una prolongación de Europa concretamente
7
BOLIVAR, Simón, La vigencia de su pensamiento, p. 102 y ss.
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de los pueblos anglosajones, consideraba que son distintos
de Hispanoamérica, que correspondían a otro patrón cultural
y que tenían formas peculiares de organización de la
economía, la sociedad, la política, así como otro idioma y otra
idiosincrasia.
En
cambio
refiriéndose
a
los
pueblos
hispanoamericanos, concluyó el Libertador que somos una
sola
nación
con
identificaciones
fundamentales,
con
aspiraciones parecidas y con intereses similares en el cuadro
mundial y sobre este espacio añoró la unidad. En definitiva
como la idea hispanoamericanista de Bolívar nació aparejada
con la de la independencia, su gran sueño siempre fue unir la
gran nación americana que el dominio español había
fragmentado, unida a esto, la visión que tenía de los poderes
mundiales en esa época le aconsejaban convertir el proyecto
unificador en una de las líneas fundamentales de sus
propósitos políticos, por ello es que en la Carta de Jamaica,
cuando cuenta con treinta y dos años, señala: “... es una idea
grandiosa pretender formar de todo el Mundo Nuevo una sola
nación, con un solo vínculo que ligue sus partes entre sí, con
el todo. Ya que tienen un origen, una lengua, unas
costumbres y una religión, deberían por consiguiente tener un
mismo gobierno que confederase a los diferentes Estados
que hayan de formarse. Pero esto no es posible, porque
climas remotos, situaciones diversas, intereses opuestos,
caracteres desemejantes dividen la América ¡Qué bello sería
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que el Istmo de Panamá fuera para nosotros lo que el de
Corinto para los griegos!... ojalá que un día tengamos la
fortuna de instalar allí un augusto Congreso de los
representantes de las repúblicas, reinos e imperios, a tratar y
discutir sobre los altos intereses de la paz y de la guerra con
las naciones de las otras partes del mundo”8
Sin
embargo,
el
proyecto
bolivariano
de
unidad
hispanoamericana excluía a Norteamérica, al Brasil, y como
se desprende de la amplia correspondencia del libertador,
también a Haití y a Río de la Plata. En lo que corresponde al
territorio continental, no lucía viable un proceso unificador con
el Brasil cuando menos por dos razones: la primera de ellas,
que nos separaba irremediablemente un gigante vegetal: la
gran selva amazónica, y en segundo lugar, que ese país
tenía un régimen político monárquico, precisamente el que
adversaban los sectores independentistas encabezados por
Bolívar, quien creía además, que con el Brasil, así como con
Haití, teníamos profundas diferencias no solamente con
respecto del idioma sino con respecto de la cultura en
general. Y los territorios del Río de la Plata los veía
anarquizados y muy distantes de la Gran Colombia.
Por estas razones el plan integrador bolivariano va a
descansar principalmente en Venezuela y Colombia y se
extenderá a los otros países libertados o creados por la
espada del Libertador. Su idea era básicamente dar forma de
8
BOLIVAR, Simón, Escritos Políticos, p. 81
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confederación a la nación hispanoamericana incluyendo
además de Venezuela y Colombia a Panamá, que se
incorporó voluntariamente a la Gran Colombia en noviembre
de 1821; al Ecuador en esa época Quito y Guayaquil, al Perú
y Alto Perú sobre el cual fue fundada después Bolivia. Por
otra parte, esta unión federada debía incluir a Centroamérica
y
a
México,
y
como
requisito
indispensable
debía
completarse alcanzando la independencia de Cuba y Puerto
Rico, los cuales serían incorporados también a la Unión.
Basta
observar,
en
la
copiosa
documentación
bolivariana, los nombres de los lugares donde fueron
fechados sus discursos, sus manifiestos, sus proclamas, sus
decretos, e incluso su correspondencia, para darse cuenta
del escenario sobre el cual actuó y quiso actuar en función
unificadora
el
Libertador:
Puerto
Cabello,
Carúpano,
Angostura, Bogotá, Quito, Guayaquil, Lima, Cuzco, Pativilca,
Arequipa y Chuquisaca, permiten hacer una panorámica del
amplio teatro de operaciones sobre el cual desplegó su gesta
militar y política. Sobre ese espacio pensó la unidad inicial.
Si bien las distancias creaban una serie de problemas
para el proyecto unificador de Bolívar; no obstante, venciendo
todo obstáculo impulsó la constitución de la Gran Colombia.
El proyecto fundamental del genial caraqueño se orientaba a
conformar un estado fuerte, poderoso e influyente en el
contexto de las potencias existentes en esa época,
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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primeramente frente al Imperio Continental (la Santa Alianza)
que, por su carácter restaurador de la monarquía, era el
enemigo principal. Para conseguir este objetivo Bolívar se
propuso establecer una relación calculadamente cordial con
la potencia marítima (Inglaterra), en un juego de equilibrio
político que preservara la emergente nación americana. No
es descabellado deducir que el Libertador visualizaba una
situación en que un nuevo bloque continental paralelo al de la
Santa Alianza, en este caso en el Nuevo Mundo, tenía
posibilidades de sobrevivir, si contaba con otro poder que le
asegurara relativa protección; este papel preservador de la
nación independiente podía jugarlo entonces Gran Bretaña9.
Por lo demás, el Libertador parece haberse planteado
una confederación en la que el mundo sería “una sola nación
cubriendo el universo, la federal”; su idea era que Inglaterra
debía conducir al mundo hacia una nación federativa, grande,
esclarecida y dueña de su propio destino.
En junio de 1814, el Libertador, reflexionando sobre el
estado de Europa en ese momento con relación a la América,
señala que Francia auxilió a los norteamericanos con sus
tropas y embarcaciones de guerra sólo porque perdidos sus
establecimientos
en
Canadá,
era
preciso
despojar
a
Inglaterra de las otras provincias del norte y reducir así su
peso en la balanza del poder mundial. Y al poner los ojos
9
HANNS, Albert Sterger, La concepción bolivariana de la política mundial, Primer Congreso del Pensamiento Político Latinoamericano, t. II, v. I, p.
151-157.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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sobre Gran Bretaña, el Libertador observa que los intereses
ingleses son enteramente opuestos a los de las potencias
continentales europeas y pregunta: ¿cómo incurrir en la
denuncia de creer que siendo hoy Inglaterra la única nación
marítima del Universo, vaya a prestarse a que la España
vuelva a afianzar aquí su dominación...? Es por esta razón
que la emancipación de América ha estado siempre en los
cálculos del gabinete inglés. “Si nos ligamos a la Inglaterra
existiremos,
y
si
no
nos
ligamos,
nos
perderemos
infaliblemente”, afirmaba en forma tajante10.
Si bien en su momento, Bolívar incluso consiguió el
apoyo de los Estados Unidos para hacer realidad sus sueños
independentistas; sin embargo, pronto este país dejó entrever
cuales eran sus verdaderas intenciones, de allí que la Carta
de Jamaica, escrita en septiembre de 1815, es el primer
documento bolivariano que recoge en forma expresa la
desconfianza del Libertador en relación con los vecinos del
norte. Este escrito, un vigoroso alegato por la independencia,
así como un programa político en grandes líneas, muestra la
visión de entonces de Bolívar, sobre un país que como
Estados
Unidos
desde
época
temprana
insinuó
sus
pretensiones de poder en el Continente. En la Carta de
Jamaica Bolívar señaló: “..... nosotros esperamos... que todas
las naciones cultas se apresurarían a auxiliarnos... Sin
embargo, ¡cuán frustradas esperanzas! no sólo los europeos,
10
BOLIVAR, Simón, Documentos Fundamentales, p. 28.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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hasta nuestros hermanos del norte se han mantenido
inmóviles espectadores de esta contienda...”11.
Hasta 1817 Estados Unidos había proclamado su
neutralidad en relación con el conflicto independentista de las
colonias hispanoamericanas; esta neutralidad, curiosa de
suyo, sin embargo nunca fue tal, puesto que Estados Unidos
de hecho se parcializó por España. La idea de sus líderes era
que, mientras las colonias hispanoamericanas no hubieran
pasado al dominio estadounidense, lo mejor sería que ellas
se mantuvieran en manos de España, potencia europea
declinante. Obviamente, Estados Unidos temía a la idea
independentista, pero sobre todo al sugerido proyecto
unificador del Libertador, de allí entonces que Estados
Unidos jugaba a la tesis de la “fruta madura”, que había que
dejar caer, todo lo cual permitió que el Libertador se diera
cuenta anticipadamente de la conducta de Estados Unidos en
América del Sur, es por ello que unas veces calificaba a los
norteamericanos de “egoístas”, “canallas”, “los peores”,
“capaces de vender a Colombia por un real”, “nación belicosa
y capaz de todo”, y en otras ocasiones censura que son
“inmóviles espectadores” frente a la lucha de Independencia
o critica su “conducta aritmética de negocios” o pronostica
que “parecen destinados a plagar la América de miserias en
nombre de la libertad”12.
11
12
BOLIVAR, Simón, Escritos políticos, p. 67
F, Pividal, Bolívar, precursor del antiimperialismo, p. 144.
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Durante el año de 1817, año crucial en la lucha
emancipadora, sucedieron dos hechos fundamentales:
El primero de estos dos hechos fue la proclamación de
la República de la Florida. El 21 de junio de 1817, más de un
centenar de patriotas suramericanos, al norte de Jacksonville
y en la desembocadura del río Saint Mary, Isla Amelia,
proclamaron la “República de la Florida” y establecieron la
capital en Fernandina, su punto principal. Los revolucionarios
venezolanos izaron el tricolor de Miranda, constituyeron el
gobierno civil y designaron autoridades militares y navales,
depositándose las responsabilidades de gobierno en manos
del doctor Pedro Gual y del general de brigada Lino de
Clemente; las motivaciones de esta operación republicana
eran muy claras, por una parte obedecía a la continentalidad
hispana de la lucha (en 1817 la Florida era una posesión
española), por otro lado, tenía que ver con propósitos
estratégicos, puesto que este territorio era importante en
términos de la comunicación de las fuerzas independentistas
con Estados Unidos y con todos los recursos allí existentes,
la República de la Florida era un puente para gestiones
políticas, comerciales y de recursos bélicos por parte de los
sectores emancipadores. Así mismo, la posesión de esta
franja territorial daba a los republicanos el control de la vía
que de manera forzosa debía ser transitada por las
embarcaciones que, procedentes de Estados Unidos, se
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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dirigían hacia el sur a través del estrecho de la Florida o del
Paso de los Vientos; es decir, el bloqueo decretado por el
Libertador con la intención de detener todo cargamento con
destino a los realistas de Venezuela, sólo quedaba
asegurado con la ocupación del estratégico territorio.
Además, la pérdida de la Florida por parte de España y la
ocupación subsiguiente de ésta por fuerzas insurgentes,
colocaba al ejército colonial español en una difícil disyuntiva
militar: preservaba México o preservaba Cuba, ambas
posiciones muy importantes para España.
Sin embargo, la República de la Florida sólo tuvo
sesenta y seis días de vida, puesto que el presidente James
Monroe y su secretario de estado John Quincy Adams
ordenaron al ejército norteamericano desembarcar fuerzas
navales y terrestres con las cuales invadieron la isla Amelia y
ocuparon la capital Fernandina; dos años después Estados
Unidos compró la Florida a España por la suma de cinco
millones de dólares lo que vino a confirmar sus codiciosos
propósitos cuando expulsó a los patriotas venezolanos.
El otro suceso importante de 1817 fue la captura de las
goletas norteamericanas Tigre y Libertad, cuando, violando el
bloqueo defensivo decretado por los independientes, se
dedicaban a suministrar cuantiosos recursos bélicos a las
tropas
españolas
en
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
el
Orinoco.
Bolívar
ordenó
la
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confiscación de ambas naves y se negó a devolver las
goletas anti-independentistas13 14.
El genio militar del libertador comenzó a brillar desde
1821 en operaciones tan sorpresivas y heroicas como la
escalada de los Andes para caer sobre los ejércitos realistas
en Boyacá (1821), para triunfar por segunda vez y
definitivamente en Carabobo (1821. Una vez triunfante en
Carabobo, e independizada Venezuela, quedó el camino
abierto para la Campaña del Sur por medio de su brazo
derecho en las guerras de la Independencia, Antonio José de
Sucre, quien triunfo audaz e inteligentemente en Pichincha,
para proseguir hacia el último reducto de las fuerzas
españolas y triunfar a campo abierto en la inmensa batalla de
Ayacucho.
El 4 de marzo de 1822, por decisión del presidente
Monroe se produce el reconocimiento virtual de los nuevos
países de América del Sur, lo que produjo mucha alegría en
la Gran Colombia. Las nuevas repúblicas independientes
desde 1810 esperaban por el reconocimiento del gobierno del
13
En una carta dirigida a John B. Irvine, representante norteamericano enviado para que solicitara su devolución e indemnización, el Libertador, el 24
de julio de 1818, desde Angostura, respondió categóricamente: “... las goletas mercantes Tigre y Libertad, pertenecientes a los ciudadanos de los Estados
Unidos del Norte Peabody, Tuckey y Coultar... olvidando lo que se debe a la fraternidad, a la amistad y a los principios liberales que seguimos, han
intentado y ejecutado burlar el bloqueo y el sitio de las plazas de Guayana y Angostura, para dar armas a unos verdugos y para alimentar unos tigres que
por tres siglos han desangrado la mayor parte de la sangre americana... Espero con sumo placer que éste sea el primero y el último punto de discusión
que haya entre ambas repúblicas americanas, pues siento un profundo dolor que el principio de nuestras transacciones en lugar de ser congratulaciones,
sea, por el contrario, de quejas... no son neutrales los que prestan armas y municiones de boca y guerra a unas plazas sitiadas y legalmente bloqueadas”.
Y más tarde, el 20 de agosto de ese mismo año dirigiéndose al mismo señor Irvine, representante estadounidense, fue más categórico aún al señalar: “La
imparcialidad que es la gran base de la neutralidad desaparece en el acto en que se socorre a una parte contra la voluntad bien expresada de la otra, que
se opone justamente y que además no exige ser ella socorrida... hablo de la conducta de los Estados Unidos del Norte con respecto a los independientes
del sur, y de las rigurosas leyes promulgadas, con el objeto de impedir toda especie de auxilios que pudiéramos procurarnos allí... mister Cobett ha
demostrado plenamente en su semanario la parcialidad de los Estados Unidos a favor de la España en nuestra contienda... negar a una parte los
elementos que no tienen y sin los cuales no pueden sostener su pretensión, cuando la contraria abunda en ellos es lo mismo que condenarla a que se
someta y en nuestra guerra con España es destinarnos al suplicio, mandarnos a exterminar”.
BOLIVAR, Simón, Documentos Fundamentales, p. 68-71.
14
El impasse sobre las goletas Tigre y Libertad concluyó cuando el vicepresidente Francisco Antonio Zea, en ausencia del Libertador, las devolvió a los
norteamericanos en el año de 1819.
F, Pividal, Bolívar, precursor del antiimperialismo, p. 144.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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norte, y por estos mismos años el primer ministro inglés
Canning, ante las intervenciones de la Santa Alianza en
Nápoles y en el Piamonte, y la política del ministro de
Francia, Vizconde Francisco de Chateaubriand, partidario de
intervenir en América a favor de España, propuso un pacto a
Estados
Unidos
para
rechazar
toda
posibilidad
de
intervención de las potencias europeas en América. Sin
embargo, Inglaterra no se mostraba dispuesta a reconocer de
inmediato las nuevas repúblicas americanas. Fue entonces
cuando Estados Unidos dio el paso de reconocimiento, y un
año después el presidente Monroe proclamó la tesis
aislacionista de “América para los americanos”, libre de todo
acompañamiento británico.
Una vez constituida la Gran Colombia, llegó la hora de
celebrar un Congreso de todas las ex – colonias de España,
es así que el 7 de diciembre de 1824 Bolívar se dirigió a los
gobiernos de Colombia, México, Río de la Plata, Chile y
Guatemala, convocando al Congreso de Panamá: “... es
tiempo ya que los intereses y las relaciones que unen entre sí
a las repúblicas americanas, antes colonias españolas,
tengan una base fundamental que eternice, si es posible, la
duración de estos gobiernos... en 1822, como presidente de
la República de Colombia invité a los gobiernos de México,
Perú, Chile y Buenos Aires para que formásemos una
confederación y reuniésemos en el Istmo de Panamá u otro
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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punto
elegible
a
pluralidad,
una
asamblea
de
plenipotenciarios de cada estado “que nos sirviese de
consejo en los grandes conflictos, de punto de contacto en
los
peligros
comunes.....”
Perú
y
México
quedaron
comprometidas. Diferir más tiempo la asamblea.... hasta que
se verifique la accesión de las demás sería privarnos de las
ventajas
que
produciría
aquella
asamblea
desde
su
instalación.., nada ciertamente podrá llenar tanto los
ardientes votos de mi corazón, como la conformidad que
espero de los gobiernos confederados a realizar este augusto
acto de la América... el día que nuestros plenipotenciarios
hagan el canje de sus poderes, se fijará en la historia
diplomática de América una época inmortal... Cuando
después de cien siglos, la posteridad busque el origen de
nuestro
derecho
consolidaron
su
público
y
recuerde
destino,
registrarán
los
pactos
que
con
respeto
los
protocolos del Istmo...”15
Vale la pena remarcar que, a partir de la convocatoria
del Congreso Anfictiónico, el Libertador insistió tenazmente
en apurar su celebración; sin embargo, a comienzos de 1825,
al tiempo que consideraba una desgracia la vecindad del
Brasil, que podría desatar la guerra como lo quería la Santa
Alianza,
actuando
como
un
brazo
de
Portugal
y
aprovechándose de su situación limítrofe con la mayoría de
los estados suramericanos, se queja también de que “toda la
15
BOLIVAR, Simón, Escritos Políticos, p. 143 - 145
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
54
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Europa está contra nosotros y la América entera devastada
en un cuadro un poco espantoso” y a continuación subraya
“los ingleses y los norteamericanos son unos aliados
eventuales y muy egoístas”, razón por la cual consideraba
peligrosa la federación con Buenos Aires y los Estados
Unidos, de allí que en carta dirigida al general Santander
desde Arequipa el 20 de mayo de 1825 recomienda a éste
que recuerde que no conviene admitir en la liga a Río de la
Plata y que no se debe incluir a los Estados Unidos.
A mediados de 1825 desde Cuzco dice al general
Santander: “... nuestra federación americana no puede
subsistir si no la toma bajo su protección Inglaterra... la
existencia es el primer bien y el segundo es el modo de
existir: si nos ligamos a Inglaterra.... existiremos y si no nos
ligamos nos perderemos,... luego es preferible el primer caso.
Mientras tanto creceremos... entonces nuestra propia fuerza
y las relaciones que podamos formar con otras naciones
europeas nos pondrán fuera del alcance de nuestros tutores
y aliados. Supongamos aun que suframos por la superioridad
de la Inglaterra, este sufrimiento mismo será una prueba de
que existimos y existiendo tendremos la esperanza de
librarnos del sufrimiento”16
En los meses finales del año 1825, fue insistente en su
rechazo de la participación de Estados Unidos en el
16
BOLIVAR, Simón, Documentos Fundamentales, p. 219.
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Congreso de Panamá. “No creo que los americanos deban
entrar en el Congreso del Istmo, este paso nos costará
pesadumbre” “...Me alegro también mucho de que los
Estados Unidos no entren en la federación”. Y días antes de
la instalación del Congreso de Panamá desde Magdalena,
Colombia, al referirse a un desembarco de mil escopetas
realistas por el americano Chappel, expresaba a Santander:
“recomiendo a usted que se haga tener la mayor vigilancia
sobre estos americanos que frecuentan las costas: son
capaces de vender a Colombia por un real”.
El Congreso de Panamá se instaló el 26 de junio de
1826 en la Sala Capitular del Convento de San Francisco.
Los plenipotenciarios sesionaron hasta el 15 de julio.
Los asistentes fueron: Pedro Cual y Pedro Briceño
Méndez, por Colombia; Manuel Vidaurre y José María Pando,
por el Perú; José Mariano Michelena y Miguel Domínguez,
por
las
Provincias
Unidas
de
Centroamérica;
Juan
Mendizábal y Mariano Serra, por Bolivia. Estos últimos no
llegaron a tiempo. Chile no envió delegados por la anarquía
reinante y porque carecía de autoridad legislativa que
nombrara a los representantes. Buenos Aires no envió
delegados.
Otros
fueron
enviados
por
invitación
del
vicepresidente Santander de Colombia y del presidente
Guadalupe Victoria de México. Santander invitó a Estados
Unidos
de
Norteamérica
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y
a
naciones
de
Europa,
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contradiciendo las instrucciones expresas del Libertador en el
sentido de no invitar a Estados Unidos.
Estados Unidos acreditó ante la asamblea a su
embajador en Bogotá, mister Anderson, quien murió cuando
se dirigía a Panamá; después designó al señor Sergeant,
quien llegó una vez concluidas las sesiones. Gran Bretaña
envió en calidad de observador a mister Dawkins y Holanda
al señor Van Veer.
Los acuerdos en Panamá concluyeron el 15 de julio,
firmando los plenipotenciarios en nombre de sus respectivos
gobiernos lo siguiente:
1. Un tratado de unión, liga y confederación perpetua entre
los cuatro estados representados en el Congreso, a cuya
confederación
podían
incorporarse
las
potencias
de
América... si dentro de un año después de ratificado el
tratado querían adherirse a él.
2. Se convino el Congreso se reuniría cada dos años en
tiempo de paz, y cada año en caso de guerra.
3. Cada uno de los confederados debían contribuir para la
común defensa.
4. Convención militar con objeto de fijar las bases para el
empleo y dirección de los contingentes.
Se estipuló que no se consideraría seria una invasión si no
pasaba de cinco mil hombres de desembarco. Y se señaló en
25 000 la tropa que debía recibir el estado invadido.
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Los resultados del Congreso de Panamá decepcionaron a
Bolívar. El proyecto de independencia para Cuba y Puerto
Rico,
particularmente
adversado
por
Estados
Unidos,
fracasó. Los países presentes en Panamá pon diversas
razones se vieron en la imposibilidad de honrar los
compromisos establecidos y la diplomacia norteamericana
orientada a hacer fracasar cualquier intento de unidad
hispanoamericana, antes y después del Congreso, siguió
saboteando los planes integracionistas del Libertador, por ello
que el 8 de julio de 1826, mientras se celebraba el Congreso
de Panamá, desde Magdalena, Colombia, dice Bolívar a
Santander: “Sus cartas... me confirman mis antiguas ideas de
que todo está perdido. Yo veo al Congreso del Istmo como
una representación teatral y veo nuestras leyes como Solón
que pensaba que sólo servían para enredar a los débiles y de
ninguna traba a los fuertes... Yo repito: todo está perdido y
como todo marcha en sentido inverso de mis ideas y de mis
sentimientos, que no cuenten conmigo para nada”17.
Las dificultades para realizar la reunión, las limitaciones en
los acuerdos y finalmente el incumplimiento de lo acordado,
convirtieron el cónclave en un claro revés para los proyectos
bolivarianos. Estados Unidos, por su parte se salió con la
suya, puesto que a través del presidente del Congreso Henry
Clay, lanzó una ofensiva política y diplomática contra la
reunión de Panamá convocada por el Libertador. Como
17
BOLIVAR, Simón, Obra citada, p. 291- 292.
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dejamos dicho antes, era un inconveniente para los planes
norteamericanos de hegemonía en el Continente, primero la
Independencia, y años después, la unificación de las
provincias hispanoamericanas liberadas de España. Como es
de suponer, la potencia del norte, luego de reconocer un
tanto
forzadamente
hispanoamericanas,
a
tuvo
las
nuevas
especial
repúblicas
cuidado
de
que
permanecieran divididas e incluso estimuló conflictos entre
ellas. Nunca como en la primera mitad del siglo XIX
americano fue tan verdad para el liderazgo político
estadounidense la máxima aquella de “divide y reinarás”.
La preocupación de Estados Unidos era visible en relación
a la consolidación o la constitución del cuerpo anfictiónico o
Asamblea
de
Plenipotenciarios,
y
fueron
giradas
instrucciones a los agentes diplomáticos en Hispanoamérica
para que a toda costa lo impidieran y evitaran se consumaran
los
ideales
bolivarianos.
Para
su
juego
utilizaron
la
difamación política, y como víctima al hombre que impulsaba
con mayor fuerza la causa unionista hispanoamericana:
Simón Bolívar.
Los
agentes
norteamericanos
se
atuvieron
a
sus
instrucciones y sus intrigas se multiplicaron. En Lima actúa
William Tudor, quien señala que la traslación de las acciones
a México, demuestra el celo sentido por esa república y por
Guatemala frente a los planes de Bolívar. Chile y Buenos
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Aires, dice Tudor, enviarán ahora sus delegados al mismo y
todos esos estados se unirán para oponerse a la influencia
del dictador. Su ambición puede frustrar la utilidad del
Congreso del cual es autor “Sus medidas habrían sido más
provechosas si no hubieran favorecido su ambición personal”.
En México ejerce aún como ministro de los Estados Unidos
Joel Roberts Poinsett, maestro del espionaje y la intriga.
A través de los ministros y agentes estadounidenses,
podemos observar la manipulación solapada y artera, en
contra de la causa bolivariana, es por ello que Francisco
Pividal ha de manifestar que “Las infamias lanzadas contra
Bolívar por los Estados Unidos e Inglaterra a través de sus
agentes
diplomáticos
o
cónsules
acreditados
en
las
repúblicas hispanoamericanas, toman fuerza tan pronto se
dan a conocer los primeros intentos para la celebración del
Congreso de Panamá, se incrementan a partir del fracaso de
éste, y acaban proponiendo la desintegración de la Gran
Colombia y la desaparición de la persona del Libertador”18.
Pero muy cerca de Bolívar se encontraba Santander que
por sus particulares intereses personales olvidó lo que el 9 de
febrero de 1825 aquél le expresó en una carta que le envió:
“Ud. es el héroe de la administración americana... La gloria
de Ud. y la de Sucre son inmensas. Si yo conociese la
envidia los envidiara. Yo soy el hombre de las dificultades;
Ud. es el hombre de las leyes y Sucre el hombre de la guerra.
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Creo que cada uno debe estar contento con su lote y
Colombia con los tres...”. Pero luego, con sumo pesar Bolívar
se dio cuenta que Santander fue también el hombre que en
1827 debilitó al ejército de Sucre para su propio beneficio,
dividiéndolo en venezolanos y neogranadinos. “... meses
antes de Santander exacerbar el odio hacia los venezolanos
con la divisa ¡mulatos no! que le acentuaron a Sucre cuando
abandonó La Paz luego de haber renunciado generosamente
a la Presidencia el 3 de agosto de 1828, se reunió en Ocaña
la Convención que había sido preparada por Santander para
avivar la pasión política contra el Libertador. En Ocaña se
enfrentaron abiertamente las dos tendencias predominantes
en Colombia: la bolivariana y la santanderista... los
partidarios de Bolívar se retiraron de la convención y lanzaron
un manifiesto donde explicaban su actitud y... dejaron a la
reunión sin quórum legal... Bolívar fue proclamado luego
Libertador-Presidente
y
de
inmediato
suprimió
la
vicepresidencia dejando a Santander sin empleo. Dividió la
república en cuatro jefaturas y convocó al Congreso para el 2
de enero de 1830”19.
Los acontecimientos futuros van a demostrar las trampas
que poco a poco y de acuerdo a las circunstancias se le
pondrán a Bolívar para destruirlo, así, Santander y su tropa
por una parte no se quedarán quietos y las conspiraciones
18
19
F, Pividal, obra. cit., p. 165
F, Pividal, obra. cit., p. 179-180.
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contra el Libertador reinarán hasta el día de su muerte. El 19
de septiembre de 1828, fue enviado Santander como ministro
plenipotenciario a Estados Unidos, y el 25 de este mismo
mes unos conspiradores atentaron contra el Libertador quien
milagrosamente y gracias a la intervención de Manuela
Sáenz salvó su vida.
Pero Estados Unidos, no quedando satisfecho, contrata a
personeros para que sigan conspirado contra su vida, y
ridiculizando su obra de hombre genuinamente americanista.
Sin detener su constante peregrinar, el Gran Libertador
muere en la tarde del 17 de diciembre de 1830, a la edad de
47 años, avizorando aún en sus delirios los acontecimientos
que enfrentaban a las dos Américas: una que amó con toda
intensidad y otra a la que aborreció, pues anunciaba
“miserias en nombre de la libertad”.
Los análisis, bastante exhaustivos, le han concedido al
Congreso
de
Panamá
una
gran
importancia
como
antecedente de las búsquedas unificadoras de América
Latina y dominantemente admiten que la labor política y
diplomática adelantada por la potencia del norte fue
determinante para sus magros resultados. En realidad, las
razones deben buscarse en la propia Doctrina Monroe, a
criterio de Liévano Aguirre, puesto que “... el conjunto de
antecedentes que hemos relatado, pintan a la Doctrina
Monroe de cuerpo entero. Su propósito real... nunca fue el
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defender
el
continente
americano...
de
las
posibles
agresiones de las potencias europeas, sino impedir que las
naciones de Europa se apoderaran de aquellos territorios de
hispanoamérica
de
los
cuales
ya
había
proyectado
adueñarse Estados Unidos: Cuba, Puerto Rico, California,
Texas, Oregón y Panamá. La Doctrina no era una consigna
de libertad... sino el anuncio anticipado hecho por los Estados
Unidos de que en el continente americano ellos.... tenían la
prerrogativa de consumar las agresiones y atropellos que
parecían condenables, aun como simples intenciones, en las
potencias europeas. Nada tiene de extraño por tanto, que el
Libertador se sintiera poco inclinado, desde temprano, a creer
en el supuesto altruismo y sinceridad de la política
internacional de los Estados Unidos”20.
Es por esta razón que el propio Libertador expresa sus
sentimientos profundamente patrióticos con estas palabras:
“Si me hubiere quedado un sólo rayo de esperanza de que la
América pudiese triunfar por sí sola, ninguno habría
ambicionado más que yo el honor de servir a mi país sin
degradarlo a la humillación de solicitar una protección
extraña... si fuese preciso marcharé hasta el polo; y si todos
son insensibles a la voz de la humanidad, habré llenado mi
deber aunque inútilmente y volveré a morir combatiendo en
mi patria...”21
20
21
AGUIRRE, Liévano, Bolivarismo y Monroísmo, p. 36
BOLIVAR, Simón, Obras completas, t. I, p. 138.
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Finalmente vale la pena aclarar que a parte de los
obstáculos que fueron puestos para que el Libertador
fracasara en su empeño, existieron otros factores que
coadyuvaron al desvanecimiento de sus sueños; así, si bien
el Gran Libertador estuvo dotado de aquel don extraño y
maravilloso en esta clase de hombres, de prender el
misticismo patrio en todos cuantos estaban a su derredor o
militaban a sus ordenes; -bástenos recordar los caso de
Ricaurte en Venezuela, Girardot en Colombia y Abdón
Calderón en Ecuador- sin embargo, el misticismo patrio no es
el único de los grandes factores de integración humana, junto
a ello hay varios otros factores principales, que han operado
en la integración de las grandes naciones a lo largo de la
Historia, y estos fueron los que fallaron lamentablemente en
la unificación de la Gran Colombia, paso previo para la
unificación americana, el gran sueño de Bolívar. Entre estos
factores encontramos:
1.3.1 EL MOLDE GEOGRÁFICO POR UNIFICAR, QUE
HABÍA SERVIDO DE INMENSO ESCENARIO PARA LAS
GESTAS EMANCIPADORAS ERA LO PRIMERO QUE
DEBIÓ SER CONGLUTINADO Y CENTRALIZADO. Las
grandes distancias fueron de hecho las que derrotaron a
Bolívar en los tiempos de paz, a pesar de la sangre
derramada en Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia.
Si el Libertador hubiera logrado gobernar por dos o tres
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décadas, habría superado en forma aceptable esta primera
falla física para la circulación vivificante de su nuevo
superorganismo, pero después de la victoria final, los
acontecimientos se precipitaron con vertiginosidad.
1.3.2. OTRO FACTOR ESENCIAL DE INTEGRACIÓN
HUMANA ES LA AUTORIDAD. A pesar de que Bolívar como
general en jefe ejercía sobre sus soldados el dominio más
completo y no obstante de su eminente talento de estadista,
pagó su tributo a los errores de la época, al fiarse demasiado
en los atributos milagrosos de la Democracia como sistema
de gobierno, pues, Bolívar seducido por los resultados de la
Revolución Francesa, no midió en toda su profundidad lo que
requiere
la
Democracia
para
poder
florecer
en
los
maravillosos frutos que le caracterizan. Para que exista un
verdadero “gobierno del pueblo”, es indispensable que exista
homogeneidad de razas, de religión, de cultura y aún, hasta
cierto punto de fortunas, pero aquí en Sudamérica de ese
entonces, con inmensas mayorías indígenas o negras
totalmente analfabetas y por lo mismo aptas para toda clase
de caudillismos, era imposible la instauración de un gobierno
del pueblo o de una verdadera democracia, como por
desgracia parece seguir siéndolo hasta nuestros días, por lo
menos en lo que a nuestro país se refiere. Si Bolívar hubiera
medido el alcance de los probables puntos de vista del
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General San Martín y hubiera escogido entre los dos un
sistema temporalmente monárquico, como lo hizo Brasil por
más de cinco décadas, hasta dominar el caudillismo ciego y
conglutinar los elementos superbiológicos
constituyen
la
esencia
de
la
dispersos que
nacionalidad,
hoy
día
probablemente en Sudamérica existirían dos repúblicas
gemelas, la lusitana del Brasil y la Hispanoamericana de
nosotros.
1.3.3 UN TERCER ELEMENTO IMPRESCINDIBLE DE
INTEGRACIÓN ES EL MISTICISMO RELIGIOSO. Aunque la
religión puede vivificar por igual tanto las formas monárquicas
de gobierno como las republicanas, en todo caso es
menester su presencia, para dar una razón de ser digna al
respeto de la autoridad. Desgraciadamente el movimiento
demócrata moderno, originado en la Revolución Francesa,
creyó ser algo de su esencia la libertad de la conciencia,
destruyendo de esta forma la estandarización de los
conceptos con respecto al bien y al mal, exceptuando
únicamente lo más burdo como no matar o no robar; de esta
manera se menospreció como medieval y cavernario la
energía conglutinante del misticismo religioso, que había
generado el heroísmo multitudinario de las Cruzadas de
Europa, el valor siete veces secular de los españoles en su
lucha contra los moros durante la conquista y la osadía de los
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franceses en su guerra de cien años contra los herejes
ingleses con episodios de heroísmo tan notables como el de
Juana de Arco al morir quemada viva. En nuestras guerras
de la Independencia, por el contrario, ante el dilema de
escoger entre la monarquía o la república, los mismos
obispos y los clérigos católicos se encontraban divididos,
militando en el caso del Ecuador, por ejemplo, el Obispo de
Quito, Monseñor Cuero y Caicedo, del lado de la causa
republicana, en tanto que el obispo de Cuenca, Monseñor
Quintián Ponte, a favor del Rey de España. Así, pues, el
movimiento independentista de Bolívar, en vez de sacar de la
religión un nuevo agente de integración dio lugar a una nueva
división aun en el seno mismo de la iglesia.
1.3.4
EL
CUARTO
AGENTE
IMPORTANTE
CON
RESPECTO A LA INTEGRACIÓN DE LOS PUEBLOS ES
LA PRODUCCIÓN. Las flacas economías de nuestros
pueblos, sometidos al régimen colonial español, se vieron
debilitadas al extremo con quince años de guerras, cuando el
primer congreso de la Gran Colombia, reunido en 1824 y en
1825, trató de estimular y regular la explotación de las minas,
la navegación, la exportación y las garantías ciudadanas para
dar a todos la ocasión de producir. Todo aquello fue muy
prudente y oportuno, pero todas esas medidas precisaban
años y décadas para producir sus frutos.
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Además del misticismo patrio, la mezcla de estirpes para
la homogenización de sangres y la consiguiente desaparición
del caudillismo, ha sido otro agente de integración a través de
la Historia. Una falla constante en nuestras repúblicas
modernas
hasta nuestros días, ha sido el confundir el
régimen republicano de partidos políticos con el caudillismo.
El ciudadano genuinamente demócrata no va en pos de los
nombres sino de sus principios económico – sociales. En
cambio, el ciudadano propenso al caudillismo se aferra a su
apellido, sin preocuparse de conocer a fondo a la persona
que se esconde detrás de él, sino arrastrado más bien de
cualquier tipo de ventajas que su elección pueda reportarle;
de esta manera el caudillo olvida los principios en la elección
de sus colaboradores, convirtiendo al Estado en una gran
agencia de colocaciones para partidarios, desechando el
dinamismo y talento de la oposición, con lo cual el mérito
único y exclusivo de la Democracia de aprovechar mejor la
iniciativa ciudadana queda totalmente aniquilado. Los grades
méritos de Bolívar fueron el de haber sido un genio de la
guerra y un soñador grandioso e incorregible; sólo un hombre
así pudo emprender con éxito la magna gesta de la
emancipación sudamericana, pero la nobleza y la hidalguía
de sus sueños fueron las que dieron ocasión a su trágico
final. Su eficiencia genial en el campo de batalla y la noble
hidalguía en el trato de sus subordinados no le hicieron
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temer, el caudillismo subrepticio de sus colaboradores. En
realidad el Libertador puso excesiva fe en las masas
populares, que habían aclamado sus victorias eufórica y
multitudinariamente, nunca se imaginó que pueblos en donde
las grandes mayorías estaban compuestas entonces de
esclavos negros, acostumbrados al látigo de sus dueños, o
de rebaños de indígenas o mestizos, eternamente adscritos
al tutelaje de sus patrones, eran materia ideal para
desencadenar el más desaforado caudillismo.
Todo esto hizo provocó que la Gran Colombia de Bolívar
se desvaneciera con la rapidez del más hermoso de los
sueños.
Latinoamérica después de su independencia política, al
insertarse en el capitalismo mundial, recayó en una nueva
dependencia económica, ya que quedó convertida en una
región productora de materias primas y frutos agrícolas para
los grandes centros industriales en los cuales, a su vez, debe
proveerse de mercancías esenciales, lo que, unido a la
inmensa abundancia de mano de obra
que deprime y
margina al grupo asalariado, ha constituido unas sociedades
dualistas en la que los grupos dirigentes están vinculados de
manera
determinante
al
capitalismo
de
los
países
desarrollados y actúan en función de esos intereses y no en
lo de sus pueblos.
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Superar el atraso en el proceso de desarrollo, lograr un
desarrollo autónomo y democrático, ha sido un reto que no
ha
tenido
respuesta
satisfactoria.
Cuando,
como
consecuencia de la crisis de 1929, que redujo los precios de
las exportaciones y por tanto la capacidad importadora, los
países latinoamericanos intentaron un desarrollo espontáneo,
mediante su industrialización y la consiguiente sustitución de
importaciones, tal política no tuvo existo porque la demanda
doméstica y la pequeñez de los mercados nacionales, frenó
dicho proyecto.
Después se ha ensayado un proceso de desarrollo
dirigido por el Estado, frustrado también porque no se logró
una financiación interna del proyecto a base de una
adecuada tributación ni del crédito externo a largo plazo,
aceptando formas de financiación inflacionaria a corto plazo,
que llevaron más tarde al estéril monetarismo buscando un
difícil equilibrio. De otra, parte las prácticas clientelistas en las
empresa
públicas
y
el
populismo
que
generalmente
acompañó estos procesos, pusieron en peligro la estabilidad
del sistema político obligándolo a frenar los impulso de las
masas.
Frente a tales fracasos y estancamientos, se pensó que
una alternativa podía ser la de imitar el proceso de
integración económica europea, para encontrar en la
producción conjunta y en el ensanche de mercados una
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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salida al subdesarrollo. Su primer paso fue la organización de
la ALALC, en Montevideo, en 1961; sin embargo, ante la
lentitud de este proyecto, los países andinos creyeron que
podrían agruparse para acelerar el proceso, es sí que la idea
de integración andina se objetiviza en la Declaración de
Bogotá de 1966, donde por iniciativa e invitación del
presidente Colombiano Carlos Lleras Restrepo, se reunieron
los dignatario de Chile y Venezuela y los representantes de
Ecuador y Perú y suscribieron dicha Declaración, hasta que
más tarde se materializa en forma definitiva el 26 de mayo de
1969, cuando los Gobiernos de Bolivia, Colombia, Ecuador,
Perú y Chile constituyeron la integración subregional andina
con la suscripción del Acuerdo de Cartagena. En Febrero de
1973 se adhiere la República de Venezuela y en octubre de
1976 se retira la República de Chile.
El Pacto Andino o Acuerdo de Cartagena nació basado
en consideraciones y circunstancias lo suficientemente
fuertes que garantizaban el éxito de tan magno proyecto. En
primer lugar, se tomó en cuenta la continuidad territorial, la
unidad espacial visualizada por la cordillera de los Andes,
que corre de Chile a Panamá y aporta caracteres geográficos
comunes a los países de la zona e impone la ejecución de
una obras de infraestructura que completen la integración
física para facilitar la comunicación de sus habitantes y el
desenvolvimiento de su economía.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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El proyecto de integración andina como se ve, no nació
con la idea de ser total como en el Imperio de los Incas; no
fue tampoco superficial y ajeno en lo económico y político,
como lo fue el régimen colonial de España; así como
tampoco fue unificador bajo todos los aspectos como lo fue la
Gran Colombia de Bolívar. El Pacto Andino nació inspirado
fundamentalmente en el aspecto económico, cuyo objetivo
era el de crear un mercado común de ámbito regional y con
el fin de promover el desarrollo equilibrado y armónico de los
Países Miembros y sobre todo de procurar un mejoramiento
del nivel de vida de los habitantes de la Subregión22.
La Comunidad Andina, es una organización subregional
de carácter supranacional en el ámbito sudamericano,
conocida con el nombre de Grupo Andino hasta abril de
1996, fecha en que cambió su denominación por el de
Comunidad.
El proceso de integración andina ha mostrado diferentes
etapas caracterizadas, unas, por un creciente dinamismo y,
otras, por profundas crisis y situaciones de recesión y aún de
desencanto, lo que no ha sido un óbice para que hoy se
puedan mostrar como grandes realizaciones, el crecimiento
progresivo del comercio intra subregional y la sólida
22
Los objetivos y fines del Acuerdo de Cartagena se encuentran establecidos en el preámbulo y en su texto de creación, específicamente en el Art. 1 del
Acuerdo que señala: “... promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la
cooperación económica y social; acelerar su crecimiento y la generación de ocupación; facilitar su participación en el proceso de integración regional,
con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano. Asimismo, son objetivos de este Acuerdo propender a disminuir la
vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los Países Miembros en el contexto económico internacional; fortalecer la solidaridad subregional y
reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los Países Miembros. Estos objetivos tienen la finalidad de procurar un mejoramiento persistente en
el nivel de vida de los habitantes de la Subregión”
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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estructura institucional desarrollada, que a decir de muchos
constituye el más valioso logro del proceso.
La necesidad de responder a los avances que en el
campo comercial se consiguieron de forma rápida fue lo que
determinó el perfeccionamiento institucional del sistema,
labor esta que ha estado signada por varios hitos que pasan
por:
a) La suscripción del Tratado de creación del Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina de 1979 por medio del
cual se estructura el ordenamiento jurídico del Grupo
Andino y se crea como mecanismo de solución de
diferencias un sistema judicial, semejante al de la
Comunidad Europea, en cuya cabeza se coloca al
Tribunal de Justicia;
b) La celebración de los Acuerdos modificatorios del
Acuerdo de Cartagena de 1969, denominados Protocolo
de Trujillo y Protocolo de Sucre, mediante los cuales se
introdujeron
al
proceso
importantes
reformas
institucionales conducentes al esclarecimiento formal de
la Comunidad Andina y del Sistema Andino de
Integración, tanto como reformas programáticas y
estratégicas tendientes a proyectarlos a campos que
trascienden lo exclusivamente económico y que ponen
en el primer orden de sus objetivos y preocupaciones,
los aspectos sociales y políticos; y,
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
73
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c) La suscripción del Protocolo de Cochabamba, destinado
a modificar el Acuerdo de Cartagena de 1979, creador
del Tribunal de Justicia, con miras a reforzar sus
competencias y a propiciar una mayor participación de
los particulares en el control del orden jurídico
comunitario.
1.4 ORGANISMOS E INSTITUCIONES DE LA COMUNIDAD
ANDINA
1.4.1 EL SISTEMA ANDINO DE INTEGRACIÓN (SAI)
Luego de la suscripción del Acuerdo de Cartagena de
1969, paulatinamente se han venido suscribiendo una serie
de tratados a través de los cuales se ha ido perfilando la
organización estructural del Grupo Andino bajo la filosofía de
que ella se conforma con instituciones supranacionales de
derecho comunitario. Precisamente uno de los pasos más
importantes en materia de estructuración definitiva del Grupo
Andino, es el que se dio con la creación del Sistema Andino
de Integración (SAI), el mismo que nace en virtud del
Protocolo de Trujillo del 10 de marzo de 1996, a través del
cual se aprobó el protocolo modificatorio del Acuerdo de
Cartagena; es aquí donde se cambió el nombre de Grupo
Andino por el de Comunidad Andina23.
23
La Comunidad Andina reemplaza al Pacto Andino a través del Protocolo de Trujillo, suscrito por los Presidentes Andinos con ocasión del Octavo
Consejo Presidencial celebrado en la ciudad de Trujillo, Perú, el 10 de marzo de 1996. El Protocolo de Trujillo fue codificado a través de la Decisión
406 de la Comisión de la Comunidad Andina del 25 de junio de 1997, conjuntamente con las disposiciones del Acuerdo de Cartagena de 1969 que
permanecieron vigentes hasta esa fecha, y sus respectivos instrumentos modificatorios: el Instrumento Adicional para la adhesión de Venezuela (1973),
el Protocolo de Lima (1976), EL Protocolo de Arequipa (1978) y el Protocolo de Quito (1987).
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
74
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El Sistema Andino de Integración se encuentra formado
por órganos e instituciones creadas dentro del marco de la
Comunidad Andina, y a los cuales los Países Miembros han
trasladado
algunas
competencias
propias
de
órganos
nacionales, o les han otorgado facultades nuevas, requeridas
para el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de
Cartagena.
Si bien el Acuerdo de Cartagena señala en forma
expresa la existencia de órganos e instituciones que forman
el Sistema Andino de Integración; sin embargo, no señala
cuáles son los órganos y cuáles son las instituciones del
Sistema. Pese a ello, por la naturaleza de la conformación y
de las funciones otorgadas a cada uno, podría considerarse
como órganos e instituciones de la siguiente manera:
1.4.1.1 ORGANOS:
1.4.1.1.1 El Consejo Presidencial Andino24;
1.4.1.1.2 El Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores25;
1.4.1.1.3 La Comisión de la Comunidad Andina26;
1.4.1.1.4 La Secretaría General de la Comunidad Andina27;
1.4.1.1.5 El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina28;
1.4.1.1.6 El Parlamento Andino29;
24
25
26
Acuerdo de Cartagena. Art. 11
Acuerdo de Cartagena. Art. 15, Decisión 407.
Acuerdo de Cartagena. Art. 21, Decisión 471 y 508.
27
Acuerdo de Cartagena. Art. 29. La Secretaría General reemplazó a la Junta del Acuerdo de Cartagena, en virtud del Protocolo de Trujillo de 1996, y
entró a ejercer sus funciones a partir del 1 de agosto de 1997; y Decisión 409.
Acuerdo de Cartagena. Art. 40. Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, codificado mediante Decisión 407.
29
Acuerdo de Cartagena. Art. 42. Tratado de Creación del Parlamento Andino y Protocolo Modificatorio.
28
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
75
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1.4.1.2 INSTITUCIONES:
También forman parte del Sistema Andino de Integración las
siguientes instituciones:
1.4.1.2.1 El Consejo Consultivo Empresarial30;
1.4.1.2.2 El Consejo Consultivo Laboral31;
1.4.1.2.3 La Corporación Andina de Fomento32;
1.4.1.2.4 El Fondo Latinoamericano de Reservas33;
1.4.1.2.5 El Convenio Simón Rodríguez34;
1.4.1.2.6 Los Convenios Sociales que se adscriban al
Sistema Andino de Integración y los demás que se creen en
el marco del mismo;
1.4.1.2.7 La Universidad Andina Simón Bolívar35;
1.4.1.2.8 Los Consejos Consultivos que establezca la
Comisión; y,
1.4.1.2.9 Las demás instituciones que se creen en el marco
de la Integración Subregional Andina.
Los órganos e instituciones del Sistema Andino de
Integración,
a
decir
de
Marcel
Tangarife,
han
sido
fundamentales para el logro de los objetivos de la zona de
libre comercio y de la unión aduanera, a pesar de las
imperfecciones que aún manifiesta36.
A continuación haremos una rápida revisión de la
integración y funciones de cada uno de los órganos e
30
Decisiones 464 y 442
Decisiones 464 y 441
32
Convenio Constitutivo de la CAF.
33
Convenio para el Establecimiento del Fondo Andino de Reservas.
34
Protocolo Sustitutorio del Convenio Simón Rodríguez suscrito el 24 de junio de 2001.
35
Acuerdo de Cartagena, Art. 6
31
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
76
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instituciones del Sistema Andino de Integración, para más
adelante centrarnos en el estudio del Tribunal de Justicia de
la Comunidad Andina, que es nuestra mayor preocupación.
1.4.1.1.1 CONSEJO PRESIDENCIAL ANDINO
Es el órgano de mayor jerarquía y preponderancia
dentro del Sistema Andino de Integración (SAI); conforme el
propio texto del Art. 11 del Acuerdo de Cartagena, es el
“máximo órgano”, y se encuentra conformado por los Jefes
de Estado de los Países Miembros.
Ese órgano se encarga de emitir las denominadas
“directrices presidenciales”37 sobre distintos ámbitos de la
integración
económicos,
subregional,
tales
comerciales,
como
asuntos
sociales,
de
políticos,
relaciones
internacionales, etc. las cuales son instrumentadas por los
órganos
e
instituciones
del SAI, de acuerdo a las
competencias y mecanismos establecidos en sus respectivos
Tratados e Instrumentos. En síntesis el Consejo Presidencial
Andino es el órgano encargado de definir las políticas de la
integración comunitaria.
1.4.1.1.1.1 CONFORMACIÓN
De conformidad con lo establecido en el Art. 11 del
Acuerdo de Cartagena, el Consejo Presidencial Andino está
conformado por los Presidentes de la República de los
36
37
TANGARIFE TORRES, Marcel, Derecho de la Integración en la Comunidad Andina, Editorial Raisbeck, Lara, Rodríguez y Rueda, Bogotá, p. 71.
Acuerdo de Cartagena, Art. 11.
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77
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Países Miembros. El Consejo tiene un Presidente quien
ejerce la máxima representación política de la Comunidad
Andina y permanece un año calendario en su función, la que
es ejercida sucesivamente y en orden alfabético38. Se reúne
en forma ordinaria una vez al año y puede reunirse de
manera extraordinaria cada vez que lo estime conveniente.
1.4.1.1.1.2 FUNCIONES
De acuerdo a lo previsto en el Art. 12 del Acuerdo de
Cartagena, al Consejo Presidencial Andino le corresponde
desempeñar las siguientes funciones:
a) Definir la política de integración subregional andina;
b) Orientar e impulsar las acciones en asuntos de interés
de la Subregión en conjunto, así como las relativas a la
coordinación entre los órganos e instituciones del
Sistema Andino de Integración;
c) Evaluar el desarrollo y los resultados del proceso de
integración subregional andina;
d) Considerar
y
emitir
pronunciamientos
sobre
los
informes, iniciativas y recomendaciones presentados por
los órganos e instituciones del SAI; y,
e) Examinar, todas las cuestiones y asuntos relativos al
desarrollo del proceso de la integración subregional
andina y su proyección externa.
38
La Decisión 427 de la Comunidad Andina señala que el orden de sucesión en la Presidencia de ese Consejo es en orden alfabético de cada País
Miembro, comenzando por Venezuela para el período junio 2000 – mayo 2001
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
78
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1.4.1.1.2
CONSEJO
ANDINO
DE
MINISTROS
DE
RELACIONES EXTERIORES
Por disposición expresa de la Decisión 407, “El Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores el órgano de
dirección política, encargado de asegurar la consecución de
los objetivos del proceso de la integración subregional andina
y formular y ejecutar la política exterior de la Comunidad
Andina”39
Y de acuerdo a lo dispuesto por el literal c) del Art. 16
del Acuerdo de Cartagena, este Consejo es el responsable
de cumplir y hacer cumplir las directrices del Consejo
Presidencial Andino.
El
Consejo
Andino
de
Ministros
de
Relaciones
Exteriores expresa su voluntad a través de Declaraciones y
Decisiones, las mismas que deben ser adoptadas por
consenso, por mandato del Art. 17 del Acuerdo de
Cartagena. Las Declaraciones son manifestaciones de
contenido preponderantemente político, razón por la cual no
forman parte del ordenamiento jurídico andino y por lo mismo
no son fuente de obligaciones andinas o no tienen el carácter
de vinculante40. Las Decisiones en cambio tienen el carácter
de vinculante por ser normas jurídicas que forman parte del
ordenamiento jurídico comunitario41, por lo mismo son fuente
39
Decisión 407, “Reglamento del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores”, Art. 1.
Acuerdo de Cartagena, Art. 17. Decisión 407, Art. 12.
41
Acuerdo de Cartagena, Art. 17 y Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 1.
40
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
79
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de derechos y obligaciones para los Países Miembros y para
los particulares.
1.4.1.1.2.1 COMPOSICION
El
Consejo
Andino
de
Ministros
de
Relaciones
Exteriores está conformado por los Ministros de Relaciones
Exteriores
de
los
países
Miembros
del
Acuerdo
de
Cartagena42, quienes actúan en calidad de titulares. En caso
de que el Ministro de Relaciones Exteriores no vaya a asistir
a alguna reunión del Consejo, éste debe notificar su ausencia
a la Secretaría de la reunión en forma previa a la iniciación de
cada período de sesiones, y al mismo tiempo designará a su
representante, quien ejercerá el cargo con los mismos
derechos y obligaciones del titular43.
El
Consejo
Andino
de
Ministros
de
Relaciones
Exteriores se encuentra presidido por el Ministro de
Relaciones Exteriores del país que está a cargo de la
presidencia
del
Consejo
Presidencial
Andino,
quien
permanecerá un año calendario en su función44. Quien ejerce
la
Presidencia
del
Consejo
Andino
de
Ministros
de
Relaciones Exteriores no puede representar a su país en las
reuniones de dicho Consejo45.
Según el Art. 18 del Acuerdo de Cartagena, el Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores debe reunirse
42
Acuerdo de Cartagena, Art. 15.
Decisión 407, Art. 2
44
Acuerdo de Cartagena, Art. 19.
43
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
80
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en sesión ordinaria dos veces al año, de preferencia en el
país que ejerce la presidencia del mismo, pero puede
reunirse de manera extraordinaria, cada vez que lo estime
conveniente a petición de cualquiera de sus miembros y en el
lugar que se acuerde antes de su convocatoria. Igualmente
puede reunirse en forma ampliada con los representantes
titulares ante la Comisión, por lo menos una vez al año y, a
nivel de alternos, cada vez que lo considere necesario a fin
de tratar asuntos relativos al Acuerdo de Cartagena que sean
de interés tanto para el Consejo como para la comisión, tales
como:
a) Preparar las reuniones del Consejo Presidencial Andino;
b) Elegir y, cuando corresponda, remover al Secretario
General
de
la
Comunidad
Proponer
al
Consejo
Presidencial Andino las modificaciones al presente
Acuerdo;
c) Evaluar la gestión de la Secretaría General;
d) Considerar las iniciativas y propuestas que los Países
Miembros o la Secretaría General sometan a su
consideración; y,
e) Los demás temas que ambos órganos consideren tratar
de común acuerdo.46
1.4.1.1.2.2 FUNCIONES
45
46
Decisión 407, Art. 4.
Acuerdo de Cartagena, Art. 20.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
81
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De conformidad con lo establecido en el Art. 16 del
Acuerdo de Cartagena y enfatizado posteriormente por el Art.
6 de la Decisión 407, al Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores le corresponde cumplir con las
siguientes funciones:
a) Formular la política exterior de los Países Miembros en
los asuntos que sean de interés subregional, así como
orientar y coordinar la acción externa de los diversos
órganos
e
instituciones
del
Sistema
Andino
de
Integración;
b) Formular, ejecutar y evaluar, en coordinación con la
Comisión, la política general del proceso de la
integración subregional andina;
c) Dar cumplimiento a las Directrices que le imparte el
Consejo Presidencial Andino y velar por la ejecución de
aquellas que estén dirigidas a los otros órganos e
instituciones del Sistema Andino de Integración;
d) Suscribir Convenios y Acuerdos con terceros países o
grupos de países o con organismos internacionales
sobre
temas
globales
de
política
exterior
y
de
cooperación;
e) Coordinar la posición conjunta de los Países Miembros
en foros y negociaciones internacionales, en los ámbitos
de su competencia;
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
82
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f) Representar a la Comunidad Andina en los asuntos y
actos de interés común, dentro del marco de su
competencia, de conformidad con las normas y objetivos
del Acuerdo;
g) Recomendar o adoptar las medidas que aseguren la
consecución de los fines y objetivos del Acuerdo de
Cartagena, en el ámbito de su competencia;
h) Velar por el cumplimiento armónico de las obligaciones
derivadas del presente Acuerdo y del Tratado de
Montevideo de 1980;
i) Aprobar y modificar su propio reglamento;
j) Aprobar el Reglamento de la Secretaría General y sus
modificaciones, a propuesta de la Comisión; y,
k) Conocer y resolver todos los demás asuntos de interés
común, en el ámbito de su competencia.
Del cúmulo de funciones asignadas al Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores, quizá la que mayor
relevancia ha tenido a lo largo de la Historia es la de formular
la política exterior de los Países Miembros, en asuntos que
sean de interés comunitario. Precisamente en cumplimiento
de esa función ha desempeñado un papel muy importante en
la determinación de posiciones comunes frente a otros
Estados u organismos de integración, para tareas tales como
la ampliación del ATPDA hasta el año 2006.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
83
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1.4.1.1.3 COMISION DE PLENIPOTENCIARIOS DE LA
COMUNIDAD ANDINA
Este órgano del sistema Andino de Integración está
constituido por el representante plenipotenciario de cada uno
de los Gobiernos de los Países Miembros47, para cuyo fin,
cada gobierno acredita un representante titular y un alterno,
designación que generalmente ha recaído en los ministros y
viceministros de Comercio Exterior.
La
Comisión
de
Plenipotenciarios
es
el
órgano
encargado de adoptar las Decisiones que permitan el avance
del proceso de integración andino, junto al Consejo Andino
de Ministros de Relaciones Exteriores, pero especialmente
enfocado a los temas comerciales y técnicos del comercio
exterior.
De conformidad con lo que establece el Art. 1 de la
Decisión 471 “La Comisión es uno de los órganos decisorios
de la Comunidad Andina, encargado de formular, ejecutar y
evaluar la política de integración subregional en materia de
comercio e inversiones y de adoptar las medidas que sean
necesarias para el logro de los objetivos del Acuerdo de
Cartagena”.
Esta comisión, además, es la encargada de coordinar la
posición
de
los
Países
Miembros
en
los
foros
y
negociaciones internacionales en materia comercial, tales
como ALCA, la OMC, y el MERCOSUR.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
84
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1.4.1.1.3.1 COMPOSICION Y REUNIONES
Conforme se señaló en líneas anteriores, la comisión de
la Comunidad Andina está constituida por un representante
plenipotenciario de cada uno de los gobiernos de los Países
Miembros.
En las reuniones de la Comisión participan: Los
delegados alternos y miembros de delegación de los Países
Miembros; el Secretario General y los representantes o
funcionarios de la Secretaría General que éste designe,
solamente con derecho a voz48; y, un representante de cada
uno de los organismos e instituciones del Sistema Andino de
Integración, todos con derecho a voz únicamente.
A las reuniones de la Comisión pueden asistir,
solamente en calidad de observadores, los consultores,
asesores o representantes de instituciones públicas o
privadas dentro o fuera del Sistema Andino de Integración, e
incluso terceros gobiernos en calidad de invitados; los
invitados podrán hacer uso de la palabra únicamente si el
Presidente de la Comisión lo autoriza.
La Comisión debe reunirse en forma ordinaria al menos
tres veces al año en los meses de marzo, julio y noviembre,
pudiendo cambiarse estas fechas siempre que en forma
expresa y por consenso así lo acuerden los Países
Miembros. En forma extraordinaria la Comisión puede
47
48
Acuerdo de Cartagena, Art. 22.
Decisión 471, Arts. 3 y 7.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
85
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
reunirse cuando sea convocada por su Presidente, a solicitud
de cualquiera de los Países Miembros o de la Secretaría
General49. La asistencia de los Países Miembros a las
sesiones de la Comisión es obligatoria y la inasistencia se
considera como abstención50. Para que la Comisión pueda
sesionar válidamente es necesaria la presencia de la mayoría
absoluta de los Países Miembros.
Las sesiones de la Comisión se celebran generalmente
en la sede de la Secretaría General; sin embargo, pueden
celebrarse en cualquier lugar.
1.4.1.1.3.2 FUNCIONES DE LA COMISION
A la Comisión de la Comunidad Andina el corresponde
el cumplimiento de las funciones previstas en el Art. 11 del
Reglamento de la Comisión de la de Comunidad Andina
(Decisión 471), estas son:
a) Formular, ejecutar y evaluar la política de integración
subregional
andina
en
materia
de
comercio
e
inversiones y, cuando corresponda, en coordinación con
el
Consejo
Andino
de
Ministros
de
Relaciones
Exteriores;
b) Adoptar las medidas que sean necesarias para el logro
de los objetivos del Acuerdo de Cartagena, así como
para el cumplimiento de las Directrices del Consejo
Presidencial Andino;
49
50
Acuerdo de Cartagena, Art. 24. Decisión 471, Art. 16.
Acuerdo de Cartagena, Art. 25.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
86
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c) Coordinar la posición conjunta de los Países Miembros
en foros y negociaciones internacionales, en el ámbito
de sus competencias;
d) Velar por el cumplimiento armónico de las obligaciones
derivadas del Acuerdo de Cartagena y del Tratado de
Montevideo de 1980;
e) Aprobar y modificar su propio Reglamento;
f) Aprobar, no aprobar o enmendar las propuestas que los
Países Miembros, individual o colectivamente, o la
Secretaría General, sometan a su consideración;
g) Mantener una vinculación permanente con los órganos e
instituciones que conforman el Sistema Andino de
Integración, con miras a propiciar la coordinación de
programas y acciones encaminadas al logro de sus
objetivos comunes;
h) Representar a la Comunidad Andina en los asuntos y
actos de interés común, dentro del marco de su
competencia, de conformidad con las normas y objetivos
del Acuerdo;
i) Aprobar los presupuestos anuales y evaluar la ejecución
presupuestal de la Secretaría General y del Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina, así como fijar la
contribución de cada uno de los Países Miembros;
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
87
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
j) Someter a consideración del Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores la propuesta de
Reglamento de la Secretaría General;
k) Conocer y resolver todos los demás asuntos que le
confiera el Acuerdo, en el ámbito de su competencia;
l) Participar en las Reuniones Ampliadas del Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores a fin de
tratar asuntos relativos al Acuerdo de Cartagena que
sean de su competencia.
1.4.1.1.3.3
REUNIONES
DE
EXPERTOS,
DE
LOS
CONSEJOS Y COMITES DE AUTORIDADES Y DE LOS
GRUPOS AD-HOC
En base a las atribuciones conferidas por el Art. 35 de la
Decisión
471,
la
Comisión
puede
crear
Consejos
conformados por autoridades sectoriales de rango ministerial
o de Secretarios de Estado de los Países Miembros, los
cuales contarán con el apoyo de la Secretaría General. Estos
Consejos tienen el carácter de permanente y deben emitir
“opinión no vinculante” sobre los temas para cuyo análisis
han sido creados.
La Comisión también puede crea Comités de carácter
técnico que estarán “conformados por autoridades sectoriales
de alto nivel de los Países Miembros o por funcionarios con
capacidad
para
comprometerlos,
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
los
cuales
serán
88
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coordinados por la Secretaría General”51. A su vez estos
Comités tienen el carácter de permanentes y son los
encargados de emitir una opinión técnica no vinculante sobre
los temas para los cuales fueron creados, y de asesorar a la
Comisión o a la Secretaría General para el mejor desempeño
de sus actividades cuando lo requieran52.
1.4.1.1.3.4 LAS DECISIONES DE LA COMISION
Los actos, acuerdos o resoluciones que tome la
Comisión se ponen de manifiesto a través de las llamadas
Decisiones conforme lo prevé el Art. 26 del Acuerdo de
Cartagena y el Art. 33 de la Decisión 471, las mismas que
forman parte del ordenamiento jurídico de la Comunidad
Andina y gozan de las características de supranacionalidad,
prevalencia, aplicación directa y efectos inmediatos.
A diferencia de lo que ocurre con las Decisiones del
Comité Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, las
mismas que son adoptadas por consenso, la Comisión
adopta sus Decisiones “con el voto favorable de la mayoría
absoluta de los Países Miembros”, salvo las excepciones
previstas en el Acuerdo de Cartagena53.
1.4.1.1.4 SECRETARÍA GENERAL
La Secretaría General es el órgano ejecutivo de la
Comunidad Andina que se encarga de otorgar apoyo técnico
a los demás órganos e instituciones del Sistema Andino de
51
52
Decisión 471, Art. 36.
Decisión 471, Art. 37, inciso 2.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
89
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Integración, cuenta además con capacidad propositiva, por
cuanto está facultada a formular Propuestas de Decisión al
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y a la
Comisión, así como iniciativas y sugerencias a la reunión
ampliada del citado Consejo, para facilitar o acelerar el
cumplimiento del Acuerdo de Cartagena.
La Secretaría General fue creada a través del Protocolo
de Trujillo que fue suscrito por los Presidentes Andinos el
mes de marzo de 1976 y, a partir de del 1 de agosto de 1997,
reemplazó a la denominada Junta del Acuerdo de Cartagena.
De conformidad con el Art. 6 y 31 del Acuerdo de
Cartagena, la Secretaría General es un órgano permanente
del Sistema Andino de Integración, cuya sede lo tiene en la
ciudad de Lima, Perú.
La Secretaría General expresa su voluntad a través de
Resoluciones54,
las
mismas
que
forman
parte
del
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina y al igual que
las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores
y de la Comisión, gozan de las
características de supranacionalidad, prevalencia, aplicación
directa y efectos inmediatos55.
1.4.1.1.4.1 CONFORMACION
La secretaría General la preside el Secretario General,
quien para el cumplimiento de sus funciones se apoya en los
53
Acuerdo de Cartagena, Art. 26. Decisión 471, Art. 24 y siguientes.
Acuerdo de Cartagena, Art. 29. Decisión 409.
55
Tratado de Creación del tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 1.
54
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
90
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Directores
personal
Generales,
técnico
y
pudiendo
disponer
administrativo
además
necesario
para
de
el
cumplimiento de sus funciones56.
El secretario General es elegido por consenso por el
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en
reunión ampliada y dura cinco años en su cargo, pudiendo
ser reelegido57.
1.4.1.1.4.2 FUNCIONES
Las funciones de la Secretaría General de la Comunidad
Andina se encuentran previstas en el Art. 30 del Acuerdo de
Cartagena, las mismas que se complementan con las
funciones previstas en el Art. 3 de la Decisión 409, que
contiene el Reglamento de la Secretaría General de la
Comunidad Andina, a pesar de que muchas de ellas se
repiten
en
forma
innecesaria,
provocando
odiosas
confusiones, tales son:
a) Velar por la aplicación de este Acuerdo y por el
cumplimiento
de
las
normas
que
conforman
el
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina;
b) Atender los encargos del Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores y de la Comisión;
c) Formular al Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores y a la Comisión propuestas de Decisión, de
conformidad con sus respectivas competencias, así
56
Acuerdo de Cartagena, Art. 29, Gaceta Oficial N° 940 de 1 de julio de 2003. Decisión 409, Art. 2, Gaceta Oficial N° 285 de 6 de agosto de 1997.
Acuerdo de Cartagena, Art. 32, Gaceta Oficial N° 940 de 1 de julio de 2003. Decisión 409, Art. 5, Gaceta Oficial N° 285 de 6 de agosto de
1997.Decisión 409, Art. 5
57
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
91
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
como iniciativas y sugerencias a la reunión ampliada del
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores,
destinadas a facilitar o acelerar el cumplimiento de este
Acuerdo, con la finalidad de alcanzar sus objetivos en el
término más breve posible;
d) Efectuar los estudios y proponer las medidas necesarias
para la aplicación de los tratamientos especiales en
favor de Bolivia y Ecuador y, en general, las
concernientes a la participación de los dos países en
este Acuerdo;
e) Evaluar e informar anualmente al Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisión
sobre los resultados de la aplicación de este Acuerdo y
el logro de sus objetivos, prestando especial atención al
cumplimiento del principio de distribución equitativa de
los beneficios de la integración, y proponer las medidas
correctivas pertinentes;
f) Efectuar los estudios técnicos y las coordinaciones que
le encomienden los otros órganos del Sistema Andino
de Integración y otros que a su juicio sean necesarios;
g) Mantener vínculos permanentes de trabajo con los
Países Miembros, coordinando con el organismo
nacional de integración que cada país señale para tal
efecto;
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
92
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
h) Elaborar su programa anual de labores, en el cual
incluirá
preferentemente
los
trabajos
que
le
encomienden los otros órganos del Sistema;
i) Promover reuniones periódicas de los organismos
nacionales encargados de la formulación o ejecución de
la política económica y, especialmente, de los que
tengan a su cargo la planificación;
j) Mantener vínculos de trabajo con los órganos ejecutivos
de las demás organizaciones regionales de integración y
cooperación
con
la
finalidad
de
intensificar
sus
relaciones y cooperación recíproca;
k) Llevar las actas de las reuniones ampliadas del Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y las de la
Comisión, y elaborar la agenda tentativa de sus
reuniones, en coordinación con los presidentes de
dichos órganos;
l) Ser depositaria de las actas de las reuniones y demás
documentos de los órganos del Sistema Andino de
Integración y dar fe de la autenticidad de los mismos;
m)
Editar la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena;
n) Ejercer la Secretaría de la Reunión de Representantes
de las instituciones que conforman el Sistema Andino de
Integración; y,
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
93
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o) Ejercer las demás atribuciones que expresamente le
confiere el ordenamiento jurídico de la Comunidad
Andina.
1.4.1.1.5 TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
ANDINA
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina es el
órgano jurisdiccional de la misma, está conformado por cinco
Magistrados representantes de cada uno de los Países
Miembros, con competencia territorial en los cinco países y
con sede permanente en Quito, Ecuador.
El Tribunal controla la legalidad de las normas
comunitarias, mediante la acción de nulidad; interpreta las
normas que conforman el Ordenamiento Jurídico de la
Comunidad Andina, para asegurar la aplicación uniforme de
éstas en el territorio de los Países Miembros y dirime las
controversias.
Mediante el Protocolo Modificatorio del Tratado de
Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina,
aprobado en mayo de 1996 y que entró en vigencia en
agosto de 1999, se asigna a este órgano del SAI nuevas
competencias, entre ellas el Recurso por Omisión o
Inactividad, la Función Arbitral y la de Jurisdicción Laboral.
Su
nuevo
Estatuto,
que
actualiza
y
precisa
los
procedimientos que se desarrollan ante ese Tribunal, fue
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
94
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aprobado el 22 de junio del 2001 por el Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores.
Como el objeto de estudio de este trabajo dice relación
con este organismo, más adelante me referiré a todos sus
pormenores en forma detallada y con la profundidad que ello
demanda.
1.4.1.1.6 PARLAMENTO ANDINO
El Parlamento Andino, es el Órgano Deliberante del
Sistema Andino de Integración, su naturaleza es comunitaria
y representa a los pueblos de la Comunidad Andina. Su sede
permanente la tiene ubicada en Bogotá, Colombia58.
Si bien su creación no se contempla de manera explícita
en el Acuerdo de Cartagena, instrumentos como la
Declaración de Bogotá en 1978, el Mandato de Cartagena en
1979, y la Declaración de Presidentes de Quito del 11 de
agosto de 1979 apoyan la creación de un Parlamento para la
Comunidad Andina de Naciones59.
La declaración de Caracas del 27 de septiembre de
1979, determinó la constitución del Parlamento Andino y el 2
de octubre del mismo año, se expidió el Acta de Panamá,
donde se señala el 25 de ese mes y año, como la fecha
acordada para la suscripción de su Tratado Constitutivo, en la
Paz, Bolivia.
58
59
Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 2.
Tomado de la Página web del Parlamento Andino www.parlamentoandino.com, 7 de noviembre de 2005.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
95
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Uno de los propósitos fundamentales contemplados en
éste Tratado, es el de sustentar en la Subregión Andina el
pleno imperio de la libertad, la justicia social y la democracia
en su más amplio ejercicio participativo.
El tratado constitutivo entró en vigencia en enero de
1984, al ser ratificado por los Estados Miembros y acto
seguido, se acordó que la sede del Organismo Deliberante de
la Comunidad Andina, sería la Ciudad de Santafé de Bogotá.
Actualmente el Parlamento Andino se rige por lo
establecido en el Tratado constitutivo, vigente desde 1979,
puesto que aún no han sido ratificados el Protocolo Adicional
al Tratado Constitutivo y el Protocolo Adicional sobre
Elecciones Directas y Universales de sus representantes,
suscritos el 23 de abril de 1997.
1.4.1.1.6.1 CONFORMACION
A través de la expedición del Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino Sobre Elecciones
Directas y Universales de sus Representantes, suscrito en la
ciudad de Sucre, el 23 de abril de 1997, nació a la luz el
procedimiento para la elección, mediante Sufragio Universal,
Directo y Secreto de los Representantes al Parlamento
Andino, de tal manera que en virtud de las normas
contenidas en este instrumento, el Parlamento Andino es
está llamado a constituirse por representantes elegidos por
sufragio universal y directo; sin embargo, por cuanto dicho
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
96
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cuerpo normativo no ha recibido la ratificación de todos los
Países Miembros, no ha podido entrar en vigencia, a pesar
de que según el inciso segundo del Art. 1 del instrumento en
análisis, se concedió a los Países Miembros el plazo de cinco
años para que designen a los representantes al Parlamento
Andino mediante elecciones por sufragio universal y directo.
Hasta
la
presente
fecha
únicamente
Ecuador
y
Venezuela han designado a sus representantes ante el
Parlamento Andino a través de sufragio universal y directo60,
en tanto que los demás Países Miembros deben elegirlos de
conformidad
con
sus
reglamentaciones
internas
y
el
Reglamento General del Parlamento Andino, por así
disponerlo el Art. 42 del Acuerdo de Cartagena, cuyo texto se
repite en la parte final del Art. 2 del Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, que señala: “En
tanto se suscriba el Protocolo Adicional que instituya la
Elección Directa, el Parlamento Andino estará conformado
por cinco representantes de los Congresos Nacionales, de
conformidad
a
sus
reglamentaciones
internas
y
al
Reglamento General del Parlamento Andino”61.
El Tratado Constitutivo del Parlamento Andino por su parte
establece que hasta tanto entre en vigencia el Protocolo
Adicional
que
permita
la
elección
directa
de
los
representantes de cada País Miembro a dicho organismo, “el
60
61
CHAÍN LIZCANO, Guillermo y Otros, Integración Política y Constitución, Ediciones Corporación Editora Nacional, Quito, p. 187.
Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 2.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
97
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parlamento
Andino
representantes
estará
elegidos
por
constituido
los
por
respectivos
cinco
órganos
legislativos de las Partes Contratantes de entre sus
integrantes, según el procedimiento que cada uno de
aquellos adopte para el efecto”62
1.4.1.1.6.2 FUNCIONES
Las Funciones que le corresponden al Parlamento
Andino son las que se encuentran previstas en el Art. 43 del
Acuerdo de Cartagena, a las que también se refiere el Art. 12
del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, que señalan:
a) Participar en la promoción y orientación del proceso de
la integración subregional andina, con miras a la
consolidación de la integración latinoamericana;
b) Examinar la marcha del proceso de la integración
subregional andina y el cumplimiento de sus objetivos,
requiriendo para ello información periódica a los órganos
e instituciones del Sistema;
c) Formular recomendaciones sobre los proyectos de
presupuesto anual de los órganos e instituciones del
Sistema que se constituyen con las contribuciones
directas de los Países Miembros;
d) Sugerir a los órganos e instituciones del Sistema las
acciones o decisiones que tengan por objeto o efecto la
adopción
62
de
modificaciones,
ajustes
o
nuevos
Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 2.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
98
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lineamientos generales con relación a los objetivos
programáticos y a la estructura institucional del Sistema;
e) Participar en la generación normativa del proceso
mediante sugerencias a los órganos del Sistema de
proyectos de normas sobre temas de interés común,
para su incorporación en el ordenamiento jurídico de la
Comunidad Andina;
f) Promover la armonización de las legislaciones de los
Países
Miembros;
y,
Promover
relaciones
de
cooperación y coordinación con los Parlamentos de los
Países Miembros, los órganos e instituciones del
Sistema, así como con los órganos parlamentarios de
integración o cooperación de terceros países.
Finalmente sobre este tema es necesario tener presente
que el Parlamento Andino emite sus pronunciamientos a
través de recomendaciones63, las cuales se adoptan por
mayoría calificada de dos tercios de votos de sus
miembros64; sin embargo según el Art. 14 del Protocolo
Adicional,
el
Parlamento
Andino
debe
adoptar
sus
recomendaciones por mayoría simple, salvo las excepciones
previstas en sus reglamentos internos.
1.4.1.2 INSTITUCIONES
63
64
Acuerdo de Cartagena, Art. 43 literal c). Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 14
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, Art. 15
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
99
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1.4.1.2.1 EL CONSEJO CONSULTIVO EMPRESARIAL
Es una institución consultiva del Sistema Andino de
Integración que está integrada por cuatro delegados elegidos
entre los directivos del más alto nivel de las organizaciones
empresariales representativas de cada uno de los Países
Miembros.
El Consejo Consultivo emite opinión ante el Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión o
la Secretaría General de la CAN, a solicitud de éstos o por
propia iniciativa, sobre los programas o actividades del
proceso de integración subregional que sean de su interés65.
En su primera reunión, celebrada el 30 de noviembre de
1998, el Consejo Consultivo Empresarial Andino aprobó su
Reglamento Interno, que establece su composición y sus
funciones y las atribuciones de su Secretaría Técnica.
Actualmente, se rige por las Decisiones 442 y 464,
aprobadas por la Comisión de la Comunidad Andina, en
cumplimiento de la Directriz del Consejo Presidencial Andino
que dispone la búsqueda de “una mayor participación del
sector empresarial en la construcción del proceso de
integración tendiente a conformar el mercado común”.
1.4.1.2.1.1 CONFORMACION
Al tenor de lo establecido en el Art. 2 de la Decisión 442,
el Consejo Consultivo Empresarial está conformado por
cuatro delegados elegidos entre los directivos del más alto
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
100
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
nivel de las organizaciones empresariales representativas de
cada uno de los Países Miembros.
Los miembros de este Consejo son elegidos para períodos
de un año, y su designación debe ser acreditada oficialmente
por los organismos nacionales de integración ante la
Secretaría General de la Comunidad Andina.
1.4.1.2.1.2 FUNCIONES
Al Consejo Consultivo Empresarial le corresponde
cumplir con las funciones previstas en el Art. 3 de la Decisión
442, estas son:
a) Emitir opinión ante el Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores, la omisión o la Secretaría
General, conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de esta
Decisión;
b) Asistir a las reuniones de expertos gubernamentales o
grupos
de
trabajo
vinculados
a
sus
actividades
sectoriales, a las que fuere convocado por decisión de
los Países Miembros; y,
c) Participar con derecho a voz en las reuniones del
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y
de la Comisión de la Comunidad Andina.
Del texto de la norma citada se desprende que el Consejo
Consultivo
Empresarial
no
emite
actos
que
puedan
considerarse normas del ordenamiento jurídico andino, tan
sólo emite opiniones ante el Consejo Andino de Ministros de
65
Acuerdo de Cartagena, Art. 44.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
101
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Relaciones Exteriores, la Comisión o la Secretaría General66,
las mismas que no son vinculantes para el órgano que recibe.
1.4.1.2.2 CONSEJO CONSULTIVO LABORAL
El Consejo Consultivo Laboral es igualmente una
institución consultiva del Sistema Andino de Integración, que
está conformada por delegados del más alto nivel, elegidos
directamente por las organizaciones representativas del
sector laboral de cada uno de los Países Miembros.
Este Consejo Consultivo fue creado por el Art. 44 del
Acuerdo de Cartagena, según el cual se corresponde emitir
opiniones ante el Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores, la Comisión o la Secretaría General, a solicitud de
éstos o por propia iniciativa, sobre los programas o
actividades del proceso de integración subregional que son
de interés para el sector laboral67.
El Consejo Consultivo Laboral se rige por las Decisiones
441, 464, y 494 aprobadas por la Comisión de la Comunidad
Andina en cumplimiento de la Directriz del Consejo
Presidencial Andino que dispone la búsqueda de una mayor
participación de este sector “en la construcción del proceso
de integración tendiente a conformar un mercado común”.
El Consejo Consultivo Laboral celebró su primera
reunión el 3 de diciembre de 1998 en la que aprobó su
Reglamento Interno, en cuyo texto se estableció su
66
67
Acuerdo de Cartagena, Art. 44
Una disposición similar se encuentra contenida en el Art. 1 de la Decisión 441.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
102
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composición y sus funciones; sin embargo, en su VI Reunión
Ordinaria celebrada en Quito el 5 y 6 de marzo de 2002,
procedió a modificar dicho Reglamento Interno.
1.4.1.2.2.1 CONFORMACION
Según el Art. 2 de la Decisión 441, el Consejo
Consultivo Laboral está conformado por cuatro delegados
elegidos entre los directivos del más alto nivel de las
organizaciones de trabajadores representativas de cada uno
de los Países Miembros.
El Art. 5 de la citada Decisión por su parte prevé que
corresponde a los organismos nacionales de integración,
convocar a sus distintas organizaciones empresariales a fin
de que acuerden el mecanismo de designación de sus
representantes ante el Consejo y para que en ejecución del
mismo, procedan a elegir.
1.4.1.2.2.2 FUNCIONES
Las funciones de este organismo se encuentran
previstas en el Art. 3 de la Decisión 441, estas son:
a) Emitir opinión ante el Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores, la Comisión o la Secretaría
General, conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de esta
Decisión;
b) Asistir a las reuniones de expertos gubernamentales o
grupos
de
trabajo
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
vinculados
a
sus
actividades
103
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
sectoriales, a las que fuere convocado por decisión de
los Países Miembros; y,
c) Participar con derecho a voz en las reuniones del
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y
de la Comisión de la Comunidad Andina.
Igualmente, según se desprende de la norma transcrita, el
Consejo Consultivo Laboral no emite actos que puedan
considerarse normas del ordenamiento jurídico andino, sino
tan sólo opiniones para el Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores, la Comisión o la Secretaría General,
las que no tienen efecto vinculante u obligatorio.
1.4.1.2.3 CORPORACION ANDINA DE FOMENTO
La Corporación Andina de Fomento es una institución
financiera internacional, que forma parte del Sistema Andino
de Integración68 y es considerada como el brazo financiero de
la Comunidad Andina, la CAF tiene como misión apoyar el
desarrollo sostenible de sus países accionistas y la
integración mediante la movilización de recursos para la
prestación de servicios financieros múltiples.
El Acuerdo Constitutivo de la CAF fue firmado el 7 de
febrero de 1968 por los representantes de Bolivia, Colombia,
Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, países que posteriormente
formaron el Grupo Andino. Dicho acuerdo entró en vigencia el
30 de enero de 1970 y la institución comenzó a operar
formalmente el 8 de junio de 1970.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
104
UNIVERSIDAD DE CUENCA
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1.4.1.2.3.1 CONFORMACION
La CAF está conformada actualmente por diecisiete
países de América Latina y el Caribe. Sus principales
accionistas son los cinco países de la Comunidad Andina de
Naciones (CAN): Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y
Venezuela, accionistas de las series "A" y "B", además de
doce socios: Argentina, Brasil, España, Chile, Costa Rica,
Jamaica, México, Panamá, Paraguay, República Dominicana,
Trinidad & Tobago y Uruguay, accionistas de la serie "C" y 16
bancos privados de la región andina, también representantes
de la serie "B"69. La CAF Tiene su sede en Caracas,
Venezuela.
1.4.1.2.3.2 FUNCIONES
Las funciones de la CAF se hallan señaladas en el Art. 4
del Convenio Constitutivo, que señala:
“a) Efectuar estudios destinados a identificar oportunidades
de
inversión
y
dirigir
y
preparar
los
proyectos
correspondientes;
b) Difundir entre los países del área los resultados de sus
investigaciones y estudios, con el objeto de orientar
adecuadamente las inversiones de recursos disponibles;
c) Proporcionar directa o indirectamente la asistencia técnica
y financiera necesaria para la preparación y ejecución de
proyectos multinacionales o de complementación;
68
69
Acuerdo de Cartagena, Art. 6
Tomado de la Página web de la Corporación Andina de Fomento www.caf.com 7 de noviembre de 2005
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
105
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ch) Obtener créditos internos o externos;
d) Emitir bonos, debentures y otras obligaciones, cuya
colocación podrá hacerse dentro o fuera de la subregión;
e) Promover la captación y movilización de recursos: En el
ejercicio de las funciones a que se refiere este literal y el
precedente, se sujetará a las disposiciones legales de los
países en que se ejerzan dicha funciones o en cuyas
monedas nacionales estén denominadas las respectivas
obligaciones;
f) Promover aportes de capital y tecnología en las
condiciones más favorables;
g) Conceder préstamos y otorgar fianzas, avales y otras
garantías;
h) Promover el otorgamiento de garantías de suscripción de
acciones (underwriting), y otorgarlas en los casos que reúnan
las condiciones adecuadas;
i) Promover la organización de empresas, su ampliación,
modernización o conversión, pudiendo al efecto suscribir
acciones o participaciones. La Corporación podrá transferir
las acciones, participaciones, derechos y obligaciones que
adquiera ofreciéndolos en primer lugar a entidades públicas o
privadas de la subregión y, a falta de interés por parte de
éstas, a terceros interesados en el desarrollo económico y
social de la misma;
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
106
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
j) Realizar, en las condiciones que determine, los encargos o
gestiones específicos relacionados con su objeto, que le
encomendaren sus accionistas o terceros;
k) Coordinar su acción con la e otras entidades nacionales e
internacionales en el desarrollo de la subregión;
l) Recomendar los mecanismos de coordinación necesarios
para las entidades u organismos del área que proporcionen
recursos de inversión;
ll) Adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles, iniciar o
contestar acciones judiciales y administrativas y, en general,
realizar toda clase de operaciones, actos, contratos y
convenios requeridos para el cumplimiento de sus fines.”
1.4.1.2.4 FONDO LATINOAMERICANO DE RESERVAS
(FLAR)
El
Fondo
Latinoamericano
de
Reservas
es
una
institución financiera del Sistema Andino de Integración
según lo prevé el Art. 6 del Acuerdo de Cartagena y se
encuentra constituida por Bolivia, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Perú y Venezuela; tiene por finalidad impulsar el
proceso de integración subreginal andino, y debe mantener
con la Secretaría General y con la Corporación Andina de
Fomento “vínculos de trabajo, con el fin de establecer una
adecuada coordinación de actividades y facilitar de esta
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
107
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
manera,
el
logro
de
los
objetivos
del
Acuerdo
de
Cartagena”70.
El FLAR nace como una extensión del Fondo Andino de
Reservas (FAR), institución financiera creada en noviembre
de 1976 en el contexto del Acuerdo de Cartagena, pero entró
en vigencia el 8 de junio de 1978 cuando se depositó el
último
instrumento
de
ratificación.
El Convenio del FAR fue modificado el 10 de junio de 1988
para permitir la adhesión de terceros países no miembros de
la Comunidad Andina. Este nuevo Convenio fue suscrito en
Lima, Perú, el 10 de junio de 1988 y entró en vigencia el 12
de marzo de 1991, pero con una restricción para de ingreso
de terceros países de diez años, la cual fue eliminada en la
modificación que se introdujo el 30 de marzo de 1999, fecha
a
partir
de
la
cual
pueden
adherirse
los
países
Latinoamericanos que deseen.
1.4.1.2.4.1 FUNCIONES
El Fondo Latinoamericano de Reservas tiene como
objetivo acudir en apoyo de las balanzas de pago de los
Países
Miembros,
préstamos
a
otorgando
terceros.
Así
créditos
mismo,
o
garantizando
contribuye
a
la
armonización de las políticas cambiarias, monetarias y
financieras de los países, y mejora las condiciones de las
70
Acuerdo de Cartagena, Art. 46.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
108
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
inversiones de reservas internacionales efectuadas por las
naciones andinas71.
1.4.1.2.5 CONVENIO SIMON RODRÍGUEZ
El Convenio Simón Rodríguez, definido como "el Foro
de Debate, Participación y Coordinación para los temas
sociolaborales de la Comunidad Andina", también forma parte
del Sistema Andino de Integración en virtud de su Protocolo
Modificatorio, suscrito el 24 de junio del 2001 por los
Cancilleres de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela,
el mismo que entrará en vigencia cuando culmine su
ratificación. Mientras dura este proceso, la Secretaría
General de la CAN asumirá las funciones de Secretaría
Técnica de este convenio72.
1.4.1.2.5.1 CONFORMACIÓN
Según lo dispuesto en el Art. 3 del Protocolo
Modificatorio del Convenio Simón Rodríguez, este Convenio
está conformado por: La Conferencia, las Comisiones
especializadas de Trabajo y la Secretaría Técnica.
1.4.1.2.5.2 OBJETIVO DEL CONVENIO
El
Protocolo
Modificatorio
del
Convenio
Simón
Rodríguez señala los objetivos del mismo, estos son:
a) Proponer y debatir iniciativas en los temas vinculados al
ámbito sociolaboral que signifiquen un aporte efectivo al
desarrollo
de
la
Agenda
Social
71
Página web del Fondo Latinoamericano de Reservas www.flar.net , 7 de noviembre de 2005
72
El Protocolo aún no ha sido ratificado por todos los Países Miembros de la Comunidad Andina
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
dela
Subregión,
109
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
contribuyendo con la actividad de los demás órganos del
Sistema Andino de Integración;
b) Definir y coordinar las políticas comunitarias referentes
al fomento del empleo, formación y capacitación laboral,
la salud y seguridad en el trabajo, la seguridad social,
las migraciones laborales; así como otros temas que
puedan determinar los Países Miembros; y,
c) Proponer
y
diseñar
acciones
de
cooperación
y
coordinación entre los Países Miembros en la temática
sociolaboral andina.
1.4.1.2.6 LOS CONVENIOS SOCIALES
Los
Convenios
Sociales
son
instituciones
intergubernamentales que fueron creadas para complementar
los esfuerzos integracionistas en el sector económico y
comercial con acciones en otros campos. Así el Convenio
Andrés Bello fue creado para promover la integración
educativa, tecnológica y cultural; el Convenio Hipólito Unanue
para apoyar los esfuerzos de los países en la mejora de la
salud de sus pueblos; y el Convenio Simón Rodríguez para
promover la integración socio-laboral.
El Art. 6 del Acuerdo de Cartagena, al referirse a los
órganos e instituciones que forman parte del Sistema Andino
de Integración, en un sólo parágrafo señala que forman parte
de él tanto el Convenio Simón Rodríguez como los
Convenios Sociales que se adscriban al Sistema Andino de
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
110
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Integración y los demás que se creen el marco del mismo; sin
embargo, por razones puramente didácticas y tomando en
cuenta que hasta la fecha existen otros convenios sociales
adscritos a dicho sistema, hemos creído conveniente hacer
un análisis separado de cada institución, así encontramos:
1.4.1.2.6.1 CONVENIO HIPÓLITO UNANUE
El Convenio Hipólito Unanue, denominado así en
homenaje al destacado médico y político peruano Hipólito
Unanue, forma parte del Sistema Andino de Integración
(SAI); su adscripción a la estructura institucional de la CAN
se produjo por medio de la Decisión 445 aprobada por el
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores el 10
de agosto de 1998.
En la actualidad, por disposición de la Decisión 528 al
Convenio Hipólito Unanue se le ha denominado “Organismo
Andino de Salud – Convenio Hipólito Unanue”, cuyo objetivo
es fortalecer y favorecer la cooperación e integración andina
en material de salud, para permitir un mejoramiento del nivel
de vida de los habitantes de los países miembros del mismo.
Forman parte de dicho Convenio los Países Miembro de
la Comunidad Andina y la República de Chile, en tanto que
Argentina, Brasil, Cuba, España, Guyana, Panamá, Paraguay
y Uruguay cumplen el papel de observadores permanentes73.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
111
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
1.4.1.2.6.2 CONVENIO ANDRES BELLO
El Convenio Andrés Bello cumple una función de mucha
trascendencia, puesto que desempeña actividades en
materia de integración educativa, cultural, en ciencia y
tecnología.
El Convenio Andrés Bello se encuentra conformado por
Bolivia, Colombia, Cuba, Chile Ecuador, España, Panamá,
Paraguay, Perú y Venezuela, los mismos que se encuentran
representados por sus respectivos Ministros de Educación. El
Convenio Andrés Bello, si bien no integra la estructura
institucional de la CAN; sin embargo, coordina y desarrolla
actividades de interés común con la Secretaría General de la
CAN, de conformidad a un Acuerdo de Cooperación suscrito
el 2 de septiembre de 1998.
El Convenio Andrés Bello persigue fundamentalmente los
siguientes objetivos:
“Estimular el conocimiento recíproco y la fraternidad entre los
Países Miembros; contribuir al logro de un adecuado
equilibrio en el proceso de desarrollo educativo, científico,
tecnológico y cultural; realizar esfuerzo conjuntos a favor de
la educación, la ciencia, la tecnología y la cultura que
permitan el desarrollo integral de sus naciones; aplicar la
ciencia y la tecnología a la elevación del nivel de vida de sus
pueblos”74.
73
74
Sobre este tema consúltese Página web del Convenio Hipólito Unanue: www.conhu.org.pe
Tomado de la página web del Convenio Andrés Bello: www.cab.int.co
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
112
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
1.4.1.2.6.3 UNIVERSIDAD ANDINA SIMÓN BOLÍVAR
Es la institución del Sistema Andino de Integración
dedicada a la investigación, la enseñanza, la formación postuniversitaria y la prestación de servicios, así como al fomento
del espíritu de cooperación y coordinación entre las
universidades de la Subregión en asuntos relacionados con
el proceso de integración andina. Tiene su sede central en la
ciudad de Sucre, Bolivia.
La Universidad Andina fue creada durante el Quinto
Periodo de Sesiones del Parlamento Andino, en La Paz, del
11 al 16 de diciembre de 1985. Actualmente, tiene subsedes
en la ciudad de Quito, Ecuador; en La Paz, Bolivia; en
Caracas, Venezuela y en Cali, Colombia.
Entre otras acciones, la Universidad Andina Simón
Bolívar
elabora
entrenamiento
y
ejecuta
programas
teórico-práctico
y
de
de
enseñanza,
actualización
de
conocimientos, preferentemente para profesionales con título
universitario y experiencia calificada; prepara y realiza
investigaciones y estudios científicos de alto nivel y
proporciona servicios de consultoría y cooperación técnica.
1.4.1.2.6.4
OTROS
CONSEJOS
CONSULTIVOS
ESTABLECIDOS POR LA COMISON
La Comisión ha creado hasta la presente fecha los
siguientes Consejos Consultivos:
1. Consejo de Ministros de Agricultura;
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
113
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
2. Consejo de Ministros de Transportes y Obras Públicas;
3. Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM);
4. Comité Andino de Coordinación Arancelaria;
5. Comité Andino de Asuntos Aduaneros75;
6. Comité Andino de Autoridades Ambientales (CAAAM)76;
7. Comité Andino para la Protección de la Variedades
Vegetales,
8. Comité Andino sobre Recursos Genéticos;
9. Comité
Andino
Ensayos,
de
Normalización,
Certificación,
Reglamentos
Acreditación,
Técnicos
y
Metrología;
10.
Comité Andino de Autoridades de Transporte
Terrestre (CAATT)77;
11.
Comité
Andino
de
Autoridades
Aeronáuticas
(CAAA);
12.
Comité Andino de Autoridades de Transporte
Acuático (CAATA);
13.
Comité Andino de Infraestructura Vial (CAIV);
14.
Comité
Andino
de
Autoridades
en
Telecomunicaciones (CAATEL);
15.
Comité
Andino
de
Autoridades
de
Turismo
(CAATUR);
16.
Comité Andino Agropecuario78;
75
Decisión 166
Decisión 425
Decisión 434
78
Decisión 76
76
77
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
114
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17.
Comité Técnico Andino de Sanidad Agropecuaria
(COTASA);
18.
Comité Andino de Estadística;
19.
Comité del Convenio Automotor79;
20.
Comisión Mixta Andino Europea;
21.
Consejo Asesor de Ministros de Hacienda o
Finanzas,
Bancos
Centrales
y
Responsables
de
Organismos de Planificación; y,
22.
Consejo
Andino
de
Ciencia
y
Tecnología
(CACYT)80.
79
80
Decisión 471
Decisión 508
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
115
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CAPITULO II
2. EL SISTEMA DE SOLUCION DE LAS CONTROVERSIA
EN LA COMUNIDAD ANDINA
La Comunidad Andina como un organismo internacional
de integración, desde su formación, ha dado lugar al
nacimiento de un ordenamiento jurídico propio, autónomo y
supranacional, que se aplica directamente en el territorio de
los Países Miembros y tiene efectos inmediatos sobre las
autoridades públicas y sobre los particulares; esto hace
suponer que si existe la confluencia de una gran cantidad de
normas relacionados con temas de lo más disímiles, en un
momento dado pueden nacer intempestivamente disputas
derivadas de la aplicación de dichas normas, las cuales por
otro lado quedarían como meras declaraciones de principios
si no existiese un organismo destinado a vigilar su aplicación
y cumplimiento; precisamente pensando en ello es que a
nivel de la Comunidad Andina se ha puesto en vigencia un
sistema de solución de controversias destinado a fortalecer el
proceso de integración, el mismo que a criterio del profesor
Marcel Tangarife es uno de los más avanzados a nivel
mundial en lo que se refiere a los distintos esquemas de
integración, después de la Unión Europea81.
81
TANGARIFE, Marcel, Obra citada, Pág. 213.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
116
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2.1 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
ANDINA
2.1.1 ANTECEDENTES
No cabe duda que ningún ordenamiento jurídico
adquiere eficacia o vigencia plena si no existe un mecanismo
de control jurisdiccional que se encargue de:
a) Ejercer el control de legalidad sobre los propios
organismos del sistema, a fin de asegurar que sus
actuaciones se sujeten a los estatutos constitutivos del
ordenamiento;
b) Sancionar a quienes incumplan el ordenamiento jurídico;
y,
c) Formular una interpretación obligatoria de las normas
del ordenamiento jurídico en un solo sentido o dirección,
con el objeto de que sus efectos sean uniformes y
generen un auténtico derecho común, general e
igualitario.
Si bien esta necesidad lógica y operativa, común a todos
los ordenamientos jurídicos, estuvo presente desde el
nacimiento del Acuerdo Subreginal Andino; sin embargo,
durante sus primeros diez años aquello era ilusorio, por la
forma como nació dicho Acuerdo. Así, para revisar los
antecedentes del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina, es necesario recordar que el Grupo Andino surgió
como un acuerdo de integración subregional dependiente y
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
117
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subordinado del Tratado de Montevideo de 1960, que
regulaba la existencia de la Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio (ALALC), que tuvo una duración determinada
por un tiempo necesario para lograr unos objetivos
específicos,
alcanzados
los
cuales
debía
subsumirse,
desapareciendo como entidad, en el referido acuerdo marco.
En efecto, en el Art. 1 del Acuerdo de Cartagena al definir los
objetivos del Grupo Andino, señalaba que entre otras cosas
pretendía “... promover el desarrollo equilibrado y armónico
de los Países Miembros, acelerar su crecimiento mediante la
integración económica, facilitar su participación en el proceso
de integración previsto en el Tratado de Montevideo y
establecer condiciones favorables para la conversión de la
ALALC en un mercado común...”, lo cual sin duda, guarda
armonía con la previsión sobre vigencia del Acuerdo que
aparece en el Art. 110 que textualmente dispone: “El
presente Acuerdo permanecerá en vigencia mientras los
compromisos que se adquieran en el marco general del
Tratado de Montevideo no superen los que aquí se
establecen”. Si esto era así, era lógico suponer que no se
debía disponer de un mecanismo propio y permanente para
la solución de las diferencias que se presentaran en el interior
del Grupo y que lo aconsejable era, como en efecto se hizo,
acudir a las previsiones que al respecto tenía el mencionado
Acuerdo marco82, de allí que en el Art. 25 del Acuerdo de
82
CHAIN Lizcano, Guillermo, y Otros, 2004, Testimonio Comunitario, Editorial Artes Gráficas Señal, Impreseñal Cía. Ltda. Quito, Ecuador.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
118
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Cartagena
se
“Corresponderá
hizo
a
constar
la
la
Comisión
siguiente
llevar
a
disposición:
cabo
los
procedimientos de negociación, buenos oficios, mediación y
conciliación que fueren necesarios cuando se presenten
discrepancias con motivo de la interpretación o ejecución del
presente Acuerdo o de las Decisiones de la Comisión. De no
lograrse avenimiento, los Países Miembros se sujetarán a los
procedimientos establecidos en el “Protocolo para la Solución
de Controversias”, suscrito en Asunción el 2 de septiembre
de 1967 por los Ministros de relaciones Exteriores de las
Partes Contratantes del Tratado de Montevideo. Para los
efectos contemplados en el inciso 3° del Art. 16 de ese
Protocolo, los Países Miembros declaran que se encuentran
incluidas en él todas las materias comprendidas en el
presente Acuerdo y en las Decisiones de la Comisión...”.
Empero la inevitable fractura de la ALALC determinó que la
realidad fuera muy diferente y que el Grupo Andino
sustituyera, por fuerza de las circunstancias, su carácter de
subalternidad y pasara a convertirse en un proceso
autónomo, independiente y de duración indefinida, lo cual se
oficializa en el Protocolo de Trujillo que elimina de los
objetivos del Acuerdo de Cartagena toda referencia a la
ALALC, que por cierto había sido para entonces sustituida
por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y
que refiriéndose al Acuerdo de Cartagena, de manera
Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitario Andino,
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
119
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expresa indica en su artículo 152, que “el presente Acuerdo
será el duración indefinida”.
Sin embargo, al cabo de sus primeros diez años de
existencia, el proceso de integración cayó en una de sus
peores crisis de la historia, por lo que se vio que era
imprescindible poner fin a los repetidos incumplimientos del
Acuerdo y darle precisión y fijeza tanto al derecho andino
primario83 como secundario84, para ello se creyó pertinente la
creación de un organismo dotado de los poderes suficientes
para el cumplimiento de sus fines. Es dentro de ese contexto
y por esas razones que el Tribunal aparece en el proceso de
integración andino cuando habían transcurrido diez años de
su desarrollo y lo hace por virtud de un Tratado Especial
suscrito también en Cartagena, que generalmente se conoce
con el nombre de Tratado de Creación. El antecedente
histórico para la suscripción de este Tratado consta en la
Declaración de Presidentes Andinos llevada a cabo en
Bogotá el 8 de agosto de 1978 en donde se hizo la siguientes
declaración: “Dentro de este espíritu positivo, hemos llegado
a la conclusión de que los avances registrados en el proceso
de
integración
andina
demuestran
la
impostergable
necesidad de disponer de un Órgano Jurisdiccional que
controle la legalidad de las normas emanadas de la Comisión
y de la Junta, dirima las controversias sobre el cumplimiento
83
El Derecho Andino Primario está compuesto por el Acuerdo de Cartagena de 1969
El Derecho Andino Secundario está conformado por las numerosas Decisiones de la Comisión y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores, por las Resoluciones de la Secretaría General, etc.
84
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
120
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de las obligaciones de los Países Andinos e interprete los
principios que conforman la estructura jurídica del Acuerdo.
Nos dirigimos –dicen los Presidentes- a las autoridades
nacionales competentes y a la Comisión del Acuerdo de
Cartagena para que, a la mayor brevedad posible, inicien el
examen de la materia, que deberá concluir durante el
próximo año con la suscripción del Tratado para la creación
del Tribunal Andino de Justicia”85.
Tomando en cuenta estas acertadas recomendaciones se
elaboró el proyecto de tratado y se suscribió el año siguiente,
el 28 de mayo de 1979, pero entró en vigencia luego de
cuatro años de su suscripción, esto es el 19 de mayo de
1983, fecha en la cual se formalizó el depósito del último
instrumento de ratificación, pues, el mismo tratado dispuso
que entraría en vigencia una vez que todos los Países
Miembros que los suscribieron depositaran los instrumentos
de ratificación en la Secretaría de la Comisión del Acuerdo86.
En el tratado constitutivo quedó establecido, además, que
permanecería en vigencia por todo el tiempo que esté en
vigor el Acuerdo de Cartagena; que no es denunciable
independientemente de dicho Acuerdo; que la denuncia de
éste implica la del tratado que crea el Tribunal; que este
segundo tratado no podía ser suscrito con reservas; que los
85
Citado por PICO MANTILLA, Galo, 2004, Código de la Comunidad Andina, Editorial Artes Gráficas Señal, Impreseñal Cía. Ltda. Quito, Ecuador.
Bolivia ratificó por Decreto Ley 17768 el 11 de Julio de 1979 y depositó su ratificación el 16 de julio del año siguiente; Colombia lo hizo por Ley 17
del 13 de febrero de 1980 y depositó su ratificación el 28 de marzo del mismo año; Ecuador lo hizo mediante Decreto Supremo 3611 del 16 de julio de
1979 y depositó su ratificación el mimo día; el Perú lo hizo por Decreto-Ley 22679 del 18 de septiembre de 1978 y depositó su ratificación el 13 de
diciembre de 1979; y, Venezuela lo ratificó mediante Ley expedida el 7 de mayo de 1983 y depositó su ratificación en el 19 de mayo del mismo año.
86
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
121
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Estados que adhieran al
Acuerdo de Cartagena deberán
adherir al Tribunal; y, finalmente que ambos tratados tendrán
vigencia independiente de la del Tratado de Montevideo. En
consecuencia el ordenamiento andino es separado y
autónomo, aunque compatible con otras organizaciones
regionales y las de ámbito sub o continental. De este modo,
el Tribunal quedó regido en su organización y funcionamiento
exclusivamente por el Tratado que lo creó, el estatuto de
funcionamiento y procedimientos judiciales contenido en la
Decisión 184, el mismo que fue expedido por la Comisión en
Quito el 19 de agosto de 1983, en acato de lo dispuesto en el
Art. 14 de dicho tratado, en la propuesta 141 de la Junta y en
su propio reglamento interno expedido por el mismo Tribunal
el 15 de marzo de 1984. Con todo esto, quedó conformado
un ordenamiento jurídico pleno y autosuficiente87, sin normas
supletorias procedentes de otros ordenamientos, cuyos
vacíos se llenan apenando a los principios universales del
derecho y lo perfeccionan y complementan las leyes
nacionales que se dicten para dar cumplimiento a las
obligaciones nacidas del Acuerdo directa o indirectamente.
Esta autonomía se puso de manifiesto con la aclaración
que hiciera en el inciso segundo del Art. 33 del Tratado,
cuando señalaba que sólo se usará el procedimiento previsto
en el Art. 23 del Acuerdo para resolver las controversias que
surjan entre alguno de los Países Miembros “...y otra parte
87
SACHICA, Luis Carlos, 1990, Derecho Comunitario Andino, Segunda Edición, Editorial Temis S.A., Bogotá, Colombia, Pág. 100.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
122
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contratante del Tratado de Montevideo que no sea miembro
del Acuerdo”.
En virtud de lo dispuesto en el Art. 81 del Estatuto del
Tribunal, éste se instaló el 2 de enero de 1984, fecha en la
que se tomó juramento de los Magistrados ante el Ministerio
de Relaciones Exteriores del Ecuador, por delegación de los
Países Miembros, en consecuencia, a partir de esta fecha el
Tribunal inició sus actividades, topándose con una serie de
dificultades, las mismas que, según lo expresa el Dr. Galo
Pico Mantilla, fueron superadas gracias a la perseverancia de
sus integrantes en los propósitos de la integración y en la
seguridad del extraordinario aporte jurídico que daría el
Tribunal para el oportuno y eficaz control de la legalidad
concentrado en las acciones de nulidad e incumplimiento y
en la atribución de interpretación prejudicial de las normas
que conforman el ordenamiento jurídico comunitario88.
Pese a lo expresado por el Dr. Pico, es indudable que el
Tribunal, durante sus primeros años de existencia, fue donde
mayores dificultades encontró a causa de múltiples razones,
entre las cuales se destacan:
a) Las Decisiones y Resoluciones adquirían vigencia
según el capricho y conveniencia de los Países
Miembros, puesto que no había disposición común que
regulara este aspecto, para que su entrada en vigor
fuera simultánea, haciendo además discutible su
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
123
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obligatoriedad, su supremacía sobre los derechos
nacionales y la inmediatez de sus efectos;
b) Tampoco había regulación expresa sobre la forma de
incorporación
de
aquellos
actos
a
los
derechos
nacionales, lo que desde luego también afectaba de
imprecisión su validez y su vigencia; y,
c) El entendimiento que se daba a una u otra de aquellas
disposiciones secundarias carecía enteramente de
uniformidad, hasta el punto de desnaturalizar su
carácter comunitario.
En definitiva, el Derecho Secundario andino carecía de
perfiles ciertos, en cuanto a sus efectos directos, su
prevalencia y generalidad, presentándose como un sistema
embrionario, lo que obviamente afectó la regularidad del
proceso integrador. Esta situación duró casi quince años,
dejando una secuela generalizada de incumplimientos que
prácticamente se tornaron crónicos, lo que a su vez
entorpeció el trabajo del Tribunal, de allí que se ha llegado a
decir que al organizarse el Tribunal se perfeccionó el Acuerdo
de Cartagena89.
En este árido terreno, el Tribunal desplegó todo su
esfuerzo para cumplir con su cometido durante su primera
etapa, hasta que a raíz de la entrada en vigor el Protocolo
Modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de 1979,
88
89
PICO MANTILLA, Galo, Obra citada, Pág. 12.
En ese sentido se pronuncia SACHICA, Luis Carlos, Obra citada, Pág. 98.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
124
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suscrito en Cochabamba el 25 de agosto de 1999, el
Tribunal, por un bautizo nuevo pasó a denominarse Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina, sin que esto haya
significado un simple cambio de nombre, sino la verdadera
iniciación de una nueva etapa de su existencia dotado de
nuevas funciones y competencias y un fortalecimiento de las
funciones que venía cumpliendo desde su inicio. De allí que
se ha llegado a decir que las modificaciones introducidas por
el Protocolo de Cochabamba al Tratado de Creación del
Tribunal (Acuerdo de Cartagena de 1979) “... no son, en
manera alguna, un simple maquillaje ni constituyen un mero
cambio en las denominaciones de las instituciones jurídicas
que en él se regulan. Se trata de reformas trascendentales
que en su mayor parte reflejan necesidades sentidas y son el
fruto de la experiencia que se ha tenido durante los años de
existencia del Tribunal”90; tan cierto es aquello que, si
revisamos el texto de las reformas, encontraremos que a
través de ellas, por una parte, se pone en vigencia
competencias e instrumentos novedosos que vienen a
complementar los que hasta hoy posee el Tribunal y que
permitirán una mayor penetración institucional como el
organismo jurisdiccional de la Comunidad Andina de
Naciones,
llamado
a
velar
por
la
intangibilidad
del
ordenamiento jurídico comunitario, asegurar su cumplimiento
90
CHAIN Lizcano, Guillermo, y Otros, 2004, Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitario Andino, en Documento elaborado por el
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: Testimonio Comunitario: Doctrina – Legislación - Jurisprudencia, Editorial Artes Gráficas Señal,
Impreseñal Cía. Ltda. Quito, Ecuador. Pág. 116 y 117.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
125
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y aplicación uniforme y dirimir las controversias que en torno
a su aplicación se presenten entre los sujetos a los cuales se
aplica; y por otra parte, las reformas rediseñaron de una
mejor manera las competencias que originalmente le habían
sido atribuidas por el Tratado Fundacional, haciéndolas más
ágiles, más oportunas y, sobre todo, más accesibles a los
diferentes sujetos del ordenamiento andino, entendiendo por
tales no sólo a los Países Miembros y a los organismos que
conforman el proceso integracionista, sino también a los
ciudadanos y personas físicas y morales de todo el territorio
de la Comunidad Andina.
De este modo, el Tribunal inició una etapa interesante,
caracterizada por una mayor y más definitiva presencia suya
en el afianzamiento de los destinos comunes del Grupo de
naciones que llevan a cabo desde hace más de treinta años,
el proceso de integración de la subregión andina.
2.1.2 NATURALEZA Y ORGANIZACIÓN DEL TRIBUNAL
Los
Gobiernos
de
los
Países
Miembros
de
la
Comunidad Andina, totalmente conscientes de la necesidad
imperiosa de contar con un órgano jurisdiccional encargado
de hacer cumplir su ordenamiento jurídico, en el Preámbulo
del Tratado que crea el Tribunal de Justicia declaran que “…
la estabilidad del Acuerdo y de los derechos y obligaciones
que de él se derivan deben ser salvaguardados por un
órgano jurisdiccional del más alto nivel, independiente de los
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
126
UNIVERSIDAD DE CUENCA
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Gobiernos de los Países Miembros y de los otros órganos del
Acuerdo
…
con
capacidad
de
declarar
el
derecho
comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo e
interpretarlo uniformemente”.
Es precisamente bajo esta filosofía que se creó el
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina como un órgano
jurisdiccional91 supranacional y comunitario, instituido para
declarar el derecho andino y asegurar su aplicación e
interpretación uniforme en todos los Países Miembros92.
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina tiene su
sede en la ciudad de Quito, Ecuador y se encuentra integrado
por cinco Magistrados, quienes para ser tales deben ser
nacionales de origen de los Países Miembros, gozar de alta
consideración moral y reunir las condiciones requeridas en su
país para el ejercicio de las más altas funciones judiciales o
ser jurisconsultos de notoria competencia93, lo que significa
que debe excluirse toda consideración política o de cualquier
otra índole para su designación, cuestión que en el caso
nuestro queda siempre como letra muerta. Los Magistrados
además
deben
abstenerse
de
cualquier
actuación
incompatible con el carácter de sus funciones, ya que de lo
contrario incurrirían en una falta grave por la que de podrían
ser removidos de sus cargos, conforme lo prevé el Art. 10
del Tratado de Creación y 11 de su Estatuto.
91
Acuerdo de Cartagena, Art. 40 y Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 5.
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Decisión 500, Art. 4.
93
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 6.
92
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
127
UNIVERSIDAD DE CUENCA
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La designación de los Magistrados debe ser hecha para
períodos de seis años, y se permite la reelección por una sola
vez. Cada Magistrado tiene dos suplentes que, en su orden,
los reemplazarán en los casos de faltas definitivas o
temporales, y en los de recusación o impedimento. Los
suplentes deben cumplir con los mismos requisitos que los
principales y deben designarse para el mismo período y bajo
el mismo procedimiento que aquellos a quienes vana
reemplazar.
Por otra parte el Tratado de Creación del Tribunal, en
aras de afianzar la autonomía de este organismo y de
garantizar la ecuanimidad de sus decisiones, en el inciso
segundo de su Art. 6 dispuso que “Los magistrados gozarán
de plena independencia en el ejercicio de sus funciones”, con
lo que puso de relieve que los magistrados no son
representantes del gobierno de su país de origen, sino partes
de un órgano de la Comunidad Andina; y con igual
preocupación, en el Art. 7 se dispuso que la designación de
estos jueces se hará de ternas presentadas por cada País
Miembro, pero “por la unanimidad de los Plenipotenciarios
acreditados para tal efecto”, convocados en su oportunidad
por el país sede.
Observando un procedimiento similar los magistrados
pueden ser removidos de sus cargos a solicitud del Gobierno
de un País Miembro, pero únicamente cuando en el ejercicio
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
128
UNIVERSIDAD DE CUENCA
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de sus funciones hubieran incurrido en una falta grave94 de
aquellas que se encuentran tipificadas en el Art. 11 del
Estatuto, es decir, cuando hubieren incurrido en mala
conducta notoria, hubieren ejecutado cualquier acción
incompatible con el carácter de su cargo, hubieren incurrido
en falta reiterada a los deberes inherentes a su función,
hubieren
desempeñado
de
actividades
profesionales,
remuneradas o no, con excepción de las de naturaleza
docente o académica, o cuando hubieren violentado el
juramento prestado al tomar posesión del cargo.
2.1.3 JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL
DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA
Si analizamos desde el punto de vista del territorio,
encontramos que el Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina ejerce su jurisdicción sobre todo el territorio de los
cinco Países Miembros95, es decir sobre todo el territorio con
sus diferentes divisiones, por lo tanto abarca tanto las
entidades de orden nacional como los departamentos,
provincias, municipalidades, etc.
En cambio desde del punto de vista personal, dicha
jurisdicción comprende a todos los habitantes de los Países
Miembros de la Comunidad Andina, ya sean personas
naturales o jurídicas, sean estas autoridades públicas de las
diferentes ramas del poder: ejecutiva, legislativa o judicial o
94
95
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 10.
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 5
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
129
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
simplemente
particulares,
puesto
que
todos
somos
destinatarios de los efectos de las normas andinas. Esto es
importante si se tiene en cuenta que son las autoridades las
más propensas a incurrir en transgresiones al ordenamiento
jurídico andino, ya sea por acción u omisión.
En lo que tiene que ver con la competencia en cambio,
encontramos que el Tratado fundacional del Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina, dotó a este organismo
básicamente de tres competencias, las mismas que estaban
encaminadas a controlar la integridad del ordenamiento
jurídico (control de legalidad), a velar por el cumplimiento de
sus obligaciones por parte de los Países Miembros (control
de cumplimiento) y a mantener la uniformidad en cuanto a la
aplicación de las normas andinas en el ámbito de la
comunidad (aplicación uniforme). Tales competencias se
materializan
en
dos
acciones
(de
nulidad
y
de
incumplimiento) y en procedimiento (la consulta prejudicial).
Sin embargo, con la entrada en vigor del Protocolo de
Cochabamba, al Tribunal de Justicia se le dotó de tres
nuevas competencias, dos de las cuales son de naturaleza
jurisdiccional: el recurso por omisión o recurso por inactividad
y la acción de tipo laboral; y una de carácter extrajudicial,
esta es la función arbitral.
A continuación analizaremos cada una de estas
funciones o competencias del Tribunal.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
130
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2.1.3.1 DE LA ACCION DE NULIDAD
De conformidad con lo previsto en el Art. 17 del Tratado
de Creación del TJCA, al Tribunal le corresponde “declarar la
nulidad de las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores, de la Comisión de la Comunidad
Andina, de las Resoluciones de la Secretaría General y de
los Convenios a que se refiere el literal e) del Artículo 1,
dictados o acordados con violación de las normas que
conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina,
incluso por desviación de poder, cuando sean impugnados
por algún País Miembro, el Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina,
la Secretaría General o las personas naturales o jurídicas en
las condiciones previstas en el Artículo 19 de este Tratado”.
Esto significa que al Tribunal le corresponde declara la
nulidad de todas aquellas normas que conforman el llamado
derecho derivado o secundario que de algún modo se
contrapongan con el ordenamiento jurídico andino, cuya
finalidad es la tutela del mismo, a fin de preservar la
jurisdicidad del sistema, dejando sin efecto las normas
jurídicas que sean contrarias a las normas superiores de
derecho a las que deben estar sometidas96. El mismo
Tribunal, al referirse a la finalidad de la acción de nulidad a
través de su sentencia 24-AN-99 ha dejado sentada la
siguiente jurisprudencia “Resulta por tanto de claridad
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
131
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
meridiana que la finalidad de la acción de nulidad ejercitada
contra una determinada disposición del ordenamiento jurídico
andino, es la tutela del mismo a fin de que aquélla quede sin
efecto por contrariar las normas superiores de derecho... Esta
acción, si bien subjetiva por lo que respecta a la legitimación
para
interponerla,
predominantemente
es
en
objetivo
en
cambio
cuanto
de
se
carácter
encuentra
consagrada en interés general a fin de que prevalezca la
defensa de la legalidad abstracta de las normas de nivel
superior sobre las normas y actos de inferior categoría, y por
ello en el sistema recusorio andino su ejercicio no persigue,
cuando menos en forma directa, el restablecimiento de
derechos particulares y concretos, sino, se repite, el imperio
de
la
jerarquía
normativa,
característica
de
todo
el
ordenamiento jurídico...”. Como se ve, a juicio del Tribunal, la
acción de nulidad no persigue el restablecimiento de
derechos subjetivos; sin embargo, aquello en vez de aclarar
la finalidad de la acción de nulidad, más bien ha dado lugar a
una ligera confusión al respecto, puesto que el Art. 19 del
Tratado de creación del Tribunal, contrariamente a este
criterio, establece que “Las personas naturales y jurídicas
podrán intentar la acción de nulidad contra las Decisiones del
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, de la
Comisión de la Comunidad Andina, de las Resoluciones de la
Secretaría General o de los Convenios que afecten sus
96
Criterio compartido por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia 24-AN-99
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
132
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derechos subjetivos o sus intereses legítimos” (énfasis
agregado), es decir, esta norma faculta al Tribunal para que,
al momento de resolver una acción de nulidad, pueda
restablecer un derecho subjetivo, particular y concreto de
determinado sector, como en efecto ya sucedió con la
Resolución 436 de 1996 expedida por la Junta del Acuerdo
de Cartagena (hoy Secretaría General), a través de la cual se
declaró la nulidad de las medidas correctivas autorizadas por
la Junta a la República de Colombia, en relación con las
importaciones de maderas contrachapadas provenientes del
Ecuador, con lo que en la práctica se restableció los
derechos de las exportadores ecuatorianos.
Este dilema se solucionaría a través de la creación de
una norma comunitaria que distinga entre acción de nulidad y
acción de nulidad con restablecimiento de derecho.
Por otra parte, en el mismo fallo en comentario, el
Tribunal ha resuelto en el sentido de que “En el caso de que
el juez llegare a encontrar valedera la denuncia de
disconformidad con la normatividad superior, deberá decretar
pura y simplemente la anulación de la norma demandada sin
agregar ninguna declaración indemnizatoria, así encuentre
que ella ha producido perjuicios al accionante o a terceros.
Por ello que en el contencioso comunitario andino, la
sentencia anulatoria es simplemente declarativa y no de
condena.” Este razonamiento que hace el Tribunal, sin duda
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alguna tiene mucha coherencia, puesto que al tratarse de una
jurisdicción supranacional, la determinación concreta de una
condena de cualquier naturaleza que sea, le corresponde a
los jueces nacionales, quienes para tal fin deberán
ampararse en el fallo emitido por el TJCA y en la normativa
interna.
Como se ve la acción de nulidad ha sido diseñada con
apego a la mayoría de los elementos que caracterizan la
acción de nulidad en el derecho público universal, pero desde
luego, señalándole algunas particularidades que aunque la
singularizan, de modo alguno desnaturalizan su esencia.
2.1.3.1.1 CAUSALES DE LA ACCION DE NULIDAD
Conforme se señaló en líneas anteriores, el Art. 17 del
Tratado de Creación del TJCA establece que la nulidad de
las
decisiones,
resoluciones
y
convenios
de
complementación industrial cabe cuando éstas han sido
adoptadas con violación de las normas que conforman el
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina e incluso por
desviación de poder. Al respecto, el TJCA ha hecho algunas
precisiones que nos han servido para aclarar cuáles son las
causas por las que podría declararse la nulidad, entre estas
se destacan:
Falta de Motivación.- A través del fallo expedido dentro de la
Acción de Nulidad N° 1-AN-97, el Tribunal señala que “El
acto administrativo carente de una efectiva motivación o
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contentivo de disgregaciones legales que sólo conduzcan a
que los hechos no concuerden con el objetivo o esencia de la
norma impugnada, o que estén tergiversados, alterados o
interpretados erróneamente, lleva a la nulidad del Acto”, y
más adelante, en este mismo fallo, el Tribunal nos enseña
qué debemos entender por motivación y cuando un acto se
encuentra debidamente motivado: “La motivación en los
actos no ha de pretender recoger todas y cada una de las
condiciones o de la circunstancias de los hechos que han
servido de base o de fundamento para su expedición. Basta
que la motivación se reduzca a la esencia del razonamiento,
interpretada ésta como la correspondencia jurídica y real
entre la parte motiva y la parte declarativa del acto, vale
decir, entre el procedimiento constitutivo y la expresión de la
voluntad del administrador. Será suficiente que el acto en
cuestión destaque lo esencial de los objetivos perseguidos
por la institución y que ‘los elementos de hecho y de derecho’
que constituyen su objetivo ‘estén en armonía con el Sistema
Normativo del que forma parte’ (Rec ... 1987-9 Pág. 4153,
caso: Reino Unido de España contra Consejo y la Comisión
de
las
Comunidades
Europeas).
En
el
acto
debe
proporcionarse a los interesados las indicaciones necesarias
sobre fundamento de si la Decisión, está o no fundada, de
manera que este pueda ejercer con conocimiento de
causa...”.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
135
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Falsa Motivación.- El tribunal por otra parte considera que la
falsa motivación o el falso supuesto, también dan lugar a la
nulidad de los actos administrativos comunitarios, así
encontramos plasmado el siguiente criterio: “La falsa
motivación o falso supuesto son términos contrarios al
principio de veracidad que rige todo acto administrativo que
debe cimentarse en antecedentes, hechos o supuestos
verdaderos; quien juzga o emite un acto valiéndose de
hechos falsos, está viciando la realidad fáctica de un proceso
y la esencia de la motivación, circunstancia que daría lugar a
la
nulidad
del
acto
por
un
vicio
intrínseco
en
su
fundamentación”97.
Error de Hecho o de Derecho de los Motivos del Acto.- En
cambio, refiriéndose al error de hecho o de derecho respecto
de los motivos del acto el Tribunal sentó la siguiente
jurisprudencia: “Un error en una motivación de hecho por sí
solo no constituiría causa de invalidez del acto, si del
contexto de los considerandos se desprende con claridad y
objetividad cuál es la intención del administrador y las
razones que le han llevado a la expedición de dicho acto. Así
el Tribunal de las Comunidades Europeas ha dicho: ‘Sin
embargo, este vicio de forma no puede conducir a la
anulación del Reglamento N° 569/86, dado que los demás
considerandos de dicho reglamento proporcionan una
motivación suficiente por sí misma para la instauración del
97
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia 1-AN-97
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régimen de vigilancia en él establecido’ (Pág. 4168 –
Volumen 1987-9, Caso Reino de España contra Consejo y
Comisión de las Comunidades Europeas).”.
2.1.3.1.2 ACTOS QUE NO PUEDEN SER DEMANDADOS A
TRAVES DE LA ACCION DE NULIDAD
Respecto de los actos contra los cuales no cabe la
acción de nulidad, no existe unanimidad de criterios entre los
entendidos en materia del Derecho Comunitario, y lo más
sorprendente es que esta disparidad de criterios, incluso ha
estado presente al interior del mismo Tribunal de Justicia de
la Comunidad Andina, aunque a partir del año 2000 ya
adoptó una sola posición al respecto. Así encontramos que
actualmente, mientras a juicio del TJCA no cabe la acción de
nulidad en contra de las Resoluciones de la Secretaría
General que contengan dictámenes de incumplimiento, la
doctrina sostiene la tesis contraria, y es la que pregonaba el
Tribunal hasta antes del año 2000. Revisemos brevemente
cuáles son los fundamentos en los que se ampara cada
sector:
Antes que nada, es preciso tener en cuenta que el gran
problema surge en virtud de lo dispuesto en el Art. 23 del
Tratado de Creación del TJCA y en el Art. 64 del Reglamento
de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General
de la Comunidad Andina, normas que de entrada se
contradicen respecto del plazo del que dispone la Secretaría
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
137
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General para emitir su pronunciamiento, para luego rematar
con una imprecisa utilización de la terminología respecto de
la clase de acto que debe emitir la Secretaría General, al
momento de dirimir sobre un posible incumplimiento de la
normativa andina puesta a su consideración; así, mientras el
Art. 23 del Tratado de Creación del TJCA establece que la
Secretaría General, en el plazo de quince días contados a
partir del vencimiento del plazo concedido al País Miembro
para que conteste las observaciones formuladas, debe emitir
su “Dictamen” sobre el estado de incumplimiento de las
obligaciones, el Art. 64 del Reglamento de Procedimientos
Administrativos establece que la Secretaría General debe
emitir una “Resolución” en el plazo de cinco días contados a
partir de la misma época prevista en el Art. 23 del Tratado, la
misma que debe contener los siguientes requisitos:
a) Los requisitos enumerados en el artículo 7 del mismo,
estos son: La fórmula "La Secretaría General de la
Comunidad Andina"; la indicación de las disposiciones
legales que le sirven de fundamento, precedidas de la
palabra "Vistos"; los fundamentos de hecho y de
derecho en los cuales se basa, así como cuando
corresponda, las razones que hubieren sido alegadas, la
identificación del destinatario, precedidos de la palabra
"Considerando"; la parte resolutiva a continuación de la
palabra
"Resuelve",
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expresada
en
artículos
138
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consecutivos; la fecha de adopción; la firma del
Secretario General; y, el sello de la Secretaría General;
b) La identificación y descripción de la medida o situación
reclamada de que se trate;
c) La identificación de las normas del ordenamiento jurídico
de la Comunidad Andina que están siendo objeto de
incumplimiento;
d) Cuando corresponda, la identificación de la mercancía
afectada por la conducta de que se trate, con indicación
de la correspondiente subpartida arancelaria NANDINA;
e) La exposición de los motivos por los cuales la medida o
situación reclamada constituye un incumplimiento; y,
f) La indicación de un plazo compatible con la urgencia del
caso y que, salvo circunstancias excepcionales, no
excederá de un mes, para que el País Miembro
señalado ponga fin al incumplimiento.
En virtud de estas imprecisiones, el TJCA hasta antes del
año 2000 proclamaba firmemente en sus fallos, que las
resoluciones de la Secretaría General que contenían
dictámenes
ordenamiento
de
incumplimiento
jurídico
andino
y
formaban
por
lo
parte
mismo
del
eran
susceptibles de impugnación a través de la acción de
nulidad98. Sin embargo, a raíz de la expedición del fallo
98
En ese sentido se ha pronunciado el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en la sentencia emitida dentro del Proceso 1-AN-97, cuando señala
que: “El Dictamen N° 11-96 de la Junta se encuentra publicado en la Gaceta Oficial N° 220 de 9 de agosto de 1996. El primer punto que debe abordar esta sentencia
es el de si el Dictamen de Incumplimiento que debe emitir la Junta de conformidad con los artículos 23 o 24 del Tratado de Creación del Tribunal, esta o no incluido en
los actos a los que se refiere el articulo 17 del propio Tratado, es decir, si dicho dictamen puede ser objeto de una acción de nulidad por los legitimados; la norma se refiere
únicamente a las Decisiones y a las Resoluciones de la Junta.
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dentro del Proceso N° 24-AN-99 del 2 de febrero de 2000, el
Tribunal cambió totalmente su teoría sobre el tema y adoptó
una tesis totalmente contraria según la cual las resoluciones
de
la
Secretaría
General
sobre
las
acciones
de
incumplimiento, no son susceptibles de impugnación vía
acción de nulidad, la misma que se basa partiendo de que las
Resoluciones de la Secretaría General simplemente son
actos administrativos de trámite que no ponen fin a una
determinada
actuación,
sino
que
contienen
opiniones
prejudiciales en torno al incumplimiento de un País Miembro,
las mismas que al tratarse de opiniones calificadas, no son
en estricto sentido un acto administrativo definitivo, sino
simples actos administrativos de tramite que pueden ser o no
ser acogidos judicialmente por el Tribunal, puesto que con
fundamento
en
ellos,
el
Tribunal
va
a
determinar
judicialmente -vía acción de incumplimiento- si existe o no
En el Proceso 3-AI-96 (Junta vs. Republica de Venezuela) y en el Proceso 1-AN-96, se expresó que 'constituyendo las Resoluciones de la Junta del Acuerdo de Cartagena,
actos administrativos, se encuentran revestidos o amparados por las características de la presunción de legalidad y ejecutoriedad' y por ser actos comunitarios se encuentran
revestidos de los principios de aplicación inmediata, primacía y efecto directo, entendiéndose en consecuencia que esas Resoluciones son de imperativo cumplimiento y
aplicación obligatoria dentro de cada uno de los Países Miembros.
Las Resoluciones de la Junta, según el artículo 13 de su Reglamenta entraban en vigor a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
El Dictamen de Incumplimiento que emite la Junta como paso previo para que directamente o a falta de ella los Países Miembros puedan intentar la acción de
incumplimiento, aunque su nombre no lo diga, es un acto que representa la voluntad del órgano colegiado, con efectos resolutorios o decisorios, equivalente a las
Resoluciones de la Junta, y, por tanto susceptible como tal de ser impugnado en anulación por las vías previstas en el Tratado.
El Dictamen motivado o de incumplimiento, si bien no contiene todos los aspectos formales que exigía el artículo 14 del mencionado Reglamento, sí refleja los elementos
esenciales de un acto administrativo dictado en la etapa previa que corresponde a la competencia de la Junta antes de iniciar la acción de incumplimiento ante el Tribunal
Andino. Se detecta en el dictamen una parte motiva, con fundamentos legales y fácticos que concluye expresando el criterio del Órgano en el sentido de que un determinado
País esta incumpliendo obligaciones derivadas del Ordenamiento Juridico Andino.
El Tribunal estima que un dictamen motivado es par su naturaleza una Resolución revestida de las características generales de presunción de legalidad y de fuerza
obligatoria a fin de que los Estados ajusten su conducta dentro de los parámetros establecidos en dicho Dictamen, el que tiene aplicación inmediata y directa y primacía
sobre el Ordenamiento Juridico de los Estados Miembros.
El dictamen se emite con las facultades que le otorga el Tratado de Creación del Tribunal Andino en los indicados artículos 23 o 24, que le sirven de fuente constitucional
del ordenamiento jurídico. En consecuencia los actos de la Junta en esta materia no son simples recomendaciones pues el dictamen es consecuencia de un proceso
administrativo establecido en el Tratado del Tribunal, que le imprime obligatoriedad.
La propia Junta ha equiparado el Dictamen Motivado a las Resoluciones cuando acepta que las partes involucradas puedan pedir su reconsideración basada en el artículo
13 de su Reglamento.
El dictamen de incumplimiento es una fase previa a la contenciosa administrativa, con efectos obligatorios, cuya inobservancia por el País Miembro legitima a la Junta
(Secretaria General) para acudir al Tribunal Andino mediante la acción de incumplimiento; no podría convertírsele en una mera declaración sin efecto jurídico alguno. Por
el contrario, el dictamen así no revistiera la forma de una Resolución, en su esencia y fines tiene las mismas características, contenido y efecto jurídico.
Aceptado el criterio de que el dictamen de incumplimiento constituye una Resolución de la Junta -hecho que se ha confirmado actualmente con los Dictámenes emitidos par
la Secretaría General mediante Resoluciones- este órgano no ha hecho otra cosa que darles categoría formal de Resolución acorde con su contenido y efectos legales."
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existe ese incumplimiento99. Esta misma teoría ha sido
ratificada en la sentencia expedida dentro del Proceso N° 51AI-2000100.
Los Doctrinarios por su parte se ha pronunciado en contra
de este criterio, así el Doctor Marcel Tangarife, sostiene que
una resolución de la Secretaría General de la Comunidad
99
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, a través de la Sentencias expedidas dentro de los procesos N°s. 24-AN-99 y 46-AI-99 ha sentado la
siguiente Jurisprudencia: "Al respecto, el Tribunal considera oportuno ratificar la jurisprudencia expuesta en la sentencia del 2 de febrero del año 2000 (Proceso 24AN-99 Acci6n de Nulidad interpuesta par la Compañía New Yorker S.A. contra las Resoluciones Nos: 171 y - 210, del 17 de diciembre de 1998 y del 31 de marzo de
1999, expedidas par la Secretar{a General de la Comunidad Andina), en 10 relativo a la inimpugnabilidad, par la vía del recurso de anulación, de los dictámenes de
incumplimiento proferidos por la Secretaría General. Así, en dicha ocasión este Órgano judicial expresó:
“(...) resulta claro para El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina que los dictámenes emitidos par la Secretaría General no son susceptibles de
acciones de nulidad tendientes a que el juez comunitario decida acerca de su legalidad, toda vez que tanto par su naturaleza como par los objetivos que
persigue dicho instituto jurídico, deben ser apreciados par la instancia judicial únicamente dentro del correspondiente juicio derivado de la acción de
incumplimiento que ante ella se ventile. El País Miembro afectado par el dictamen de incumplimiento, o en su caso el particular interesado, tienen
siempre la oportunidad procesal de discutir, cuestionar y oponerse al dictamen de incumplimiento emitido par la Secretaría General alegando ante El
Tribunal dentro del proceso que se adelante con ocasión de la acción de incumplimiento tanto inconformidades par razones de forma como par motivos
materiales o de fondo. Igual mente es obligación del Tribunal cuando quiera que deba apreciar un dictamen de incumplimiento realizar, con base en las
reglas de la sana crítica y de los poderes del juez, un análisis profundo del mismo, para determinar si 1o acoge o lo desestima. (...)
Observa el Tribunal que el dictamen de incumplimiento, conforme se desprende de las normas del Tratado de Creación de este Tribunal, constituye un
presupuesto procesal para iniciar una acción de incumplimiento y su finalidad no es otra que formalizar la posición de la Secretaría General en torno a
una conducta contraventora del ordenamiento jurídico comunitario por parte de un País Miembro, con la finalidad de requerirle a éste que ponga fin al
incumplimiento, y así evitar una fase contenciosa ante el Tribunal.
En efecto, la fase administrativa previa a la acción de incumplimiento concluye con un 'dictamen...el cual deberá ser motivado' (art. 23 del Tratado de
Creación del Tribunal), en el que se expresaran las razones que hayan llevado a la Secretaría General a la convicción de que un País Miembro ha
quebrantado las obligaciones derivadas del ordenamiento jurídico andino; se fijara un plazo para poner fin a la contravención; y, cuando sea procedente,
se indicarán los medias adecuados , para restablecer la normativa comunitaria. El dictamen de incumplimiento, aunque se asemeja a una decisión
motivada, no es materialmente Resolución, y, por tanto, no forma parte; de las consagradas Resoluciones como tales par el artículo 17 del Tratado de
Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, es decir de las solas susceptibles de impugnación a través de la acción de nulidad.
Las impugnaciones que un País Miembro -demandado en un proceso por incumplimiento- pudiere efectuar respecto de las consideraciones o motivos
que la Secretaría General haya formulado en el Dictamen, únicamente pueden ser valoradas por el Tribunal dentro de la respectiva acción de
incumplimiento, pero no a los fines de declarar la anulación o la invalidez de ese acto jurídico comunitario, sino con el objetivo de constatar y declarar
con autoridad de cosa juzgada el demandado -y previamente dictaminado- incumplimiento de las obligaciones impuestas por el ordenamiento andino a
los Países Miembros.”
100
En la Sentencia expedida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina dentro del Proceso N° 51-AI-2000, ratificando la tesis expuesta en la
sentencia antes citada, dejó señalado "Que luego de un detenido análisis de la problemática suscitada con ocasión de la naturaleza, efectos e impugnabilidad de los
dictámenes de incumplimiento, la jurisprudencia andina, en la sentencia de fecha 02 de febrero del año 2000 y pronunciada en el proceso 24-AN-99 (caso New Yorker),
aplicando un criterio material ha venido diferenciando dos formas a través de las cuales puede expresarse la Secretaria General: las Resoluciones y los Dictámenes.
Esta jurisprudencia, modificando a partir de entonces anteriores posiciones que llevaron a admitir demandas en acciones de nulidad contra dictámenes emitidos por la Junta
del Acuerdo de Cartagena y por la Secretaria General -como ocurrió en las sentencias proferidas en las acciones de nulidad 1-AN-97 (República de Venezuela contra la
Junta del Acuerdo de Cartagena; caso: restricciones a la importación de café tostado procedente de Colombia) y 5-AN-97- (Republica de Venezuela contra la Junta del
Acuerdo de Cartagena; caso: restricciones a la importación de ajo proveniente del Perú)-, desvirtuó la calidad de 'actos administrativos’ o de 'normas que forman parte del
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina' que se les atribuía erróneamente -incluso por este órgano judicial- a los dictámenes de incumplimiento.
Se reserva por tanto el carácter de Resoluci6n, única y exclusivamente a los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Secretaría General con efectos
resolutorios o decisorios -a la que se refiere el articulo 1 del Tratado de Creación del Tribunal- y como tal, susceptible de impugnación a través de la acción de nulidad.
Este criterio, que no es más que la aplicación de la concepción material del acto administrativo mantenida por esta jurisdicción comunitaria andina en el pronunciamiento
de fecha 16 de abril de 1999, efectuado dentro del proceso 1-AN-96 (Junta del Acuerdo de Cartagena contra el articulo 2 de la Decisi6n 387 de la Comisión) -en el cual
se sostuvo que el 'Acuerdo' emitido par la Junta, 'caso omiso del nombre con el cual fue adoptado' constituye 'especialmente por su contenido una manifestación de voluntad
del órgano Colegiado emitente, con efectos resolutorios o decisorios, equivalente a las Resoluciones de la Junta'- tiene su fundamento además en la propia naturaleza y
procedimiento de la acción de incumplimiento. En efecto, el 'dictamen' que debe emitir la Secretaría General no conlleva efectos decisorios o resolutorios respecto de las
actuaciones desplegadas en el procedimiento prejudicial; tampoco tiene por objeto «declarar» un incumplimiento, pues esta es una atribución que le corresponde de manera
exclusiva al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Se descarta de este modo, la admisibilidad de un criterio puramente «nominal» al momento de definir los efectos
obligatorios -y consecuentemente su carácter de impugnable de un acto o norma comunitaria.
A través del dictamen motivado, la Secretarla General debe pronunciarse sobre cual es, a su juicio, «el estado de cumplimiento de las obligaciones» por el País
Miembro, cuya inobservancia le es imputada en las observaciones por ella misma formuladas cuando el procedimiento se inicia ex officio; o en el respectivo reclamo,
cuando la iniciativa proviene de un País Miembro o de un particular afectado en sus derechos.
El dictamen, en consecuencia, constituye el acto que pone fin, normalmente, a la fase precontenciosa de la acción de incumplimiento, pero no mediante la decisión o
resolución de la posible controversia, sino con un pronunciamiento que fija la posición del Órgano representante del interés comunitario acerca de si se ha producido
un incumplimiento.
No obstante, debe precisarse que la obligación de los Países Miembros de adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas
que conforman el ordenamiento jurídico andino o de abstenerse de emplear aquellas que obstaculicen su aplicación, tiene su fuente primaria en la
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Andina, de conformidad con el ordenamiento jurídico andino,
si es un acto administrativo que pone fin a una actuación a
través de la cual se concluye administrativamente si existe o
no un incumplimiento; criterio que posteriormente es avalado
o rechazado por la autoridad judicial, en este caso el Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina. En ese sentido, sostiene
que dicha Resolución si es susceptible de ser demandada a
través de la acción de nulidad101.
Nosotros nos sumamos a la tesis expuesta por el
Tribunal, puesto que el Art. 17 del Tratado de Creación del
TJCA es muy claro al señalar los actos contra los que cabe la
acción de nulidad, y encontramos que se refiere a las
Resoluciones de la Secretaría General y no a los dictámenes
nacidos de este organismo, cuanto más si se tiene en cuenta
que el agraviado tiene el camino expedito para intentar en su
contra la acción de incumplimiento.
2.1.3.1.3 EXCEPCIÓN DE INAPLICACIÓN
Con la expedición del Tratado de Creación del Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina se dio lugar al
nacimiento de una nueva figura en el ordenamiento jurídico
comunitario, la misma que se conoce con el nombre de
"excepción de inaplicabilidad". Esta excepción cabe cuando
no se hubiere interpuesto la acción de nulidad dentro del
plazo previsto en el Art. 20 del tratado en mención (dos
naturaleza de «Comunidad de Derecho» que caracteriza al proceso de integración andino y, particularmente, reposa esa obligación en los principios de
aplicación preeminente, directa e inmediata de las normas comunitarias en el territorio de los Países Miembros. "
101
TANGARIFE TORRES, Marcel, Obra citada, Pág. 239.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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años), en cuyo caso y aún cuando hubiere expirado dicho
plazo, cualquiera de las partes en un litigio planteado ante los
jueces o tribunales nacionales, tiene la facultad para solicitar
a dichos jueces o tribunales, la inaplicabilidad de la Decisión
o Resolución al caso concreto, siempre que el mismo se
relacione con la aplicación de tal norma y su validez se
cuestione, conforme a lo dispuesto en el artículo 17.
En todo caso, una vez que se presente la solicitud de
inaplicabilidad, el juez nacional tiene la obligación de
consultar acerca de la legalidad de la Decisión, Resolución o
Convenio, al Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y
coetaneamente deberá suspender el proceso hasta recibir el
respectivo pronunciamiento de dicho organismo, el mismo
que se convierte en obligatorio para el juez o tribunal
nacional102.
Una vez presentada la solicitud de inaplicabilidad, el
Tribunal debe notificar con su contenido a los Países
Miembros, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores,
a la Comisión y a la Secretaría General, concediéndoles el
plazo de treinta días para que puedan presentar sus
alegaciones u observaciones escritas a favor o en contra de
la validez de la norma comunitaria objeto de la excepción de
inaplicación103.
102
103
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 20.
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 104.
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2.1.3.1.4 SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA NORMA
ACUSADA DE NULIDAD Y MEDIDAS CAUTELARES
A partir de la entrada en vigencia del Art. 21 del Tratado
de Creación del TJCA, se introdujo varios elementos nuevos
al ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina: Por una
parte se estableció que la acción de nulidad no afecta la
eficacia o vigencia de la norma impugnada, y por otro lado se
estableció la posibilidad de solicitar la suspensión provisional
de la ejecución de la Decisión, Resolución o Convenio
impugnado, previo el afianzamiento respectivo, si el Tribunal
considera necesario; o también puede disponer otras
medidas cautelares, si la aplicación de la norma comunitaria
andina causare o pudiere causar al demandante perjuicios
irreparables o de difícil reparación mediante la sentencia
definitiva.
La disposición en comentario textualmente señala: "La
interposición de la acción de nulidad no afectara la eficacia o
vigencia de la norma o convenio impugnados.
Sin embargo, el Tribunal, a petición de la parte demandante,
previo afianzamiento si lo considera necesario, podrá ordenar
la suspensi6n provisional de la ejecución de la Decisión,
Resolución o Convenio acusados de nulidad o disponer otras
medidas
cautelares,
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si
causa
o
pudiere
causar
al
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demandante perjuicios irreparables o de difícil reparación
mediante la sentencia definitiva.”
Se trata, en la practica, de una suspensión provisional
calificada pues se exige, como requisito de procedibilidad de
la misma, la existencia de un perjuicio irreparable o de difícil
reparación actual o futura, que no pudiera enmendarse a
través de la sentencia, consecuentemente el Tribunal
previamente debe definir los alcances de dicho perjuicio,
precisando que es lo que se ha de entender por perjuicio
irreparable, para determinar en que casos procede o no la
solicitud de suspensión provisional, la misma que será
analizada por el Tribunal teniendo en cuenta las reglas
previstas en el Art. 105 del Estatuto, según el cual se puede
“... ordenar la suspensión provisional de la ejecución de la
Decisión, Resolución o Convenio acusados de nulidad u otras
medidas cautelares, de conformidad con las siguientes
reglas:
1. Si la demanda de nulidad se dirige contra una disposición
comunitaria de contenido general, basta que haya manifiesta
violación
de
otra
de
superior
categoría
del
mismo
ordenamiento, que se pueda percibir mediante una elemental
comparación entre ésta y aquélla;
2. Si la acción ejercitada tuviere como objeto la nulidad de
una norma de contenido particular, deberán aparecer
comprobados, además, los perjuicios irreparables o de difícil
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reparación que causa o pudiere causar al demandante, la
ejecución de la norma demandada; y,
3. Si la medida se solicita y se sustenta de modo expreso en
la demanda.
Si lo considera necesario, el Tribunal podrá exigirle al
solicitante para que el decreto de suspensión se haga
efectivo, constituir caución o fianza que asegure la reparación
de los eventuales perjuicios que se generen por la
suspensión cuando la sentencia que defina el proceso no sea
de anulación. El afianzamiento podrá consistir en caución,
garantía de compañía de seguros o aval bancario. Podrá
asimismo disponer otras medidas cautelares.”
Como se ve, el Estatuto del Tribunal hace una diferenciación
entre la suspensión provisional de los actos comunitarios de
carácter general y la suspensión provisional de los actos de
carácter particular. Para el primer caso se exige como
requisito para la suspensión, la existencia de “violación
manifiesta” y para el segundo caso se exige además la
existencia de prueba del perjuicio irreparable; en ambos
casos la solicitud de suspensión es necesario que se solicite
y se sustente en la demanda.
2.1.3.1.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD
De conformidad con lo previsto en el Art. 22 del Tratado
de Creación del TJCA y en el Art. 106 de su Estatuto, el
Tribunal al momento de declarar la nulidad total o parcial de
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la Decisión, Resolución o Convenio impugnados, debe
también señalar los efectos de la sentencia en el tiempo, es
decir debe señalar un plazo dentro del cual debe cumplirse la
sentencia, plazo dentro del cual el órgano de la Comunidad
Andina cuyo acto ha sido anulado, debe adoptar todas las
medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de dicha
sentencia.
Y adicionalmente, el inciso final del Art. 106 del Estatuto,
prohíbe en forma expresa toda posibilidad de reproducción
del acto anulado, a menos que con posterioridad a la
sentencia hayan desaparecido los fundamentos legales de la
anulación declarada.
2.1.3.1.6 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD
Otra de las modificaciones más importantes introducidas
a la acción de nulidad por parte de Protocolo de
Cochabamba, es la que tiene que ver con el aumento del
término para proponer acción de nulidad, el mismo que se
incrementó de un año a dos, tal como se halla previsto en el
Art. 20 del Tratado de Creación del TJCA y en el Art. 103 de
su Estatuto, según los cuales la acción de nulidad debe
intentarse ante el Tribunal dentro de los dos años siguientes
a la fecha de entrada en vigencia de la Decisión, Resolución
o Convenio.
Si bien las disposiciones en comentario son del todo
claras que no dejan lugar a duda alguna; sin embargo, la
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147
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parte final del mismo Art. 20 del Tratado, curiosamente creó
una grave contradicción de normas y dejó abierta la
posibilidad para que luego de caducada la acción de nulidad,
cualquiera de las partes en un litigio planteado ante los
jueces o tribunales nacionales, pueda solicitar a dichos
jueces o tribunales, “la inaplicabilidad” de la Decisión o
Resolución al caso concreto. En realidad se desconoce cuál
fue la intención de sus creadores, pues si ya caducó la acción
de nulidad, por qué es que se permite que indefinidamente se
pueda solicitar la inaplicabilidad de la norma a través de una
excepción. En la práctica hasta el momento ningún
interesado ha utilizado esta excepción, por lo que no tenemos
datos que nos permitiría conocer su real alcance, aunque a
nuestro parecer lo correcto hubiera sido que dicha excepción
se pueda deducir igualmente dentro de los dos años
señalados para la caducidad de la acción de nulidad.
2.1.3.2 LA ACCION DE INCUMPLIMIENTO
Según nos enseña el Magistrado Dr. Guillermo Chahín
Lizcano,
la
acción
de
incumplimiento
constituye
el
instrumento por excelencia mediante el cual el órgano judicial
comunitario está llamado a vigilar el cumplimiento de las
obligaciones adquiridas por los Países Miembros de acatar y
no obstaculizar la aplicación de las normas que constituyen el
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina104. La acción
104
CHAIN Lizcano, Guillermo, y Otros, 2004, Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitario Andino, en Documento elaborado por el
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: Testimonio Comunitario: Doctrina – Legislación - Jurisprudencia, Editorial Artes Gráficas Señal,
Impreseñal Cía. Ltda. Quito, Ecuador. Pág. 119.
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de incumplimiento se encuentra establecida y regulada en los
Arts. 23 al 31 del Tratado de Creación del TJCA, en los Arts.
107 a 120 de su Estatuto y en el Art. 56 y siguientes de la
Decisión 425 del Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores que contiene el Reglamento de Procedimientos
Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad
Andina.
2.1.3.2.1 OBJETO Y FINALIDAD DE LA ACCION DE
INCUMPLIMIENTO
El objeto de la acción de incumplimiento se encuentra
señalado en el Art. 107 del Estatuto del TJCA que señala: “La
acción de incumplimiento podrá invocarse ante el Tribunal
con el objeto de que un País Miembro, cuya conducta se
considere contraria al ordenamiento jurídico comunitario, dé
cumplimiento a las obligaciones y compromisos contraídos en
su condición de miembro de la Comunidad Andina.
La conducta objeto de la censura podrá estar constituida por
la expedición de normas internas contrarias al ordenamiento
jurídico andino, por la no expedición de normas que le den
cumplimiento a dicho ordenamiento o, por la realización de
cualesquiera actos u omisiones opuestos al mismo o que de
alguna manera dificulten u obstaculicen su aplicación”.
2.1.3.2.2
TITULARES
DE
LA
ACCION
DE
INCUMPLIMIENTO
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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Si bien es cierto que de conformidad con lo establecido
en el Art. 108 del Estatuto del TJCA, los titulares de la acción
de incumplimiento son: La Secretaría General, los Países
Miembros y las personas naturales o jurídicas; sin embargo,
en virtud de lo dispuesto en los Arts. 23, 24, 25 del Tratado
de Creación del TJCA, el ejercicio de la acción de
incumplimiento es exclusiva y excluyente de la Secretaría
General,
independientemente
si
el
procedimiento
administrativo se inició de oficio, a solicitud de un País
Miembro o a solicitud de un particular con interés legítimo.
Así, cuando la Secretaría General considere que un País
Miembro ha incurrido en incumplimiento de obligaciones
emanadas de las normas o Convenios que conforman el
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, tiene la
facultad para formular sus observaciones por escrito. En
cambio si un País Miembro o una persona natural o jurídica
considera
que
otro
País
Miembro
ha
incurrido
en
incumplimiento de sus obligaciones derivadas de las normas
de la CAN, deben elevar el caso a la Secretaría General con
los antecedentes respectivos, para que ésta realice las
gestiones conducentes a subsanar el incumplimiento; sólo en
el evento de que la Secretaría General no emita su dictamen
dentro de los sesenta y cinco días105 siguientes a la fecha de
presentación del reclamo o el dictamen no fuere de
incumplimiento, el país reclamante o la persona natural o
105
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 24.
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jurídica afectada quedan facultados para acudir directamente
al Tribunal a intentar la acción de incumplimiento.
Este particular ha sido corroborada por el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina que a través de sus fallos,
refiriéndose a la acción de incumplimiento ha manifestado:
"El procedimiento prejudicial puede iniciarlo motu propio la
Secretaria General (Art. 23 del Tratado de Creación del
Tribunal), por reclamo interpuesto por los Países Miembros
(Art. 24 ejusdem) o a instancia de las personas naturales o
jurídicas afectadas en sus derechos por el incumplimiento
(Art. 25 ibídem). Independientemente de que la iniciativa
haya provenido de un País Miembro, de un particular o de la
propia Secretaria General, el procedimiento previo se
encuentra a cargo de esta última, quien debe proceder a
realizar las gestiones conducentes a subsanar el posible
incumplimiento.
En efecto, la fase judicial de la acción de incumplimiento se
inicia con la demanda interpuesta por la Secretaria General, o
por los Países Miembros o los particulares afectados en sus
derechos, en el supuesto de que aquélla no intentare la
acción dentro de los sesenta días siguientes de emitido el
dictamen y siempre que el procedimiento previo se hubiere
iniciado a instancia de estos últimos...”106
Finalmente es necesario aclarar que en base a lo
dispuesto por el Art. 31 del Tratado de Creación del TJCA, un
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
151
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particular, persona natural o jurídica, puede también acudir a
los jueces nacionales en caso de que considere que existe
incumplimiento de la norma andina, lo cual se justifica en
virtud de que las normas jurídicas comunitarias forman parte
del ordenamiento jurídico interno de los Países Miembros, y
su incumplimiento implica también transgresión del derecho
nacional. Sin embargo, hay que tener presente que el hecho
de que se acuda al TJCA excluye la posibilidad de demandar
también ante los jueces nacionales, puesto que en caso
contrario devendrían tediosos conflictos de jurisdicción y
competencia entre los jueces nacionales y el Tribunal
Comunitario.
De lo expuesto hasta aquí esto se desprende que en la
tramitación de la acción de incumplimiento existen dos etapas
claramente definidas:
La primera es la etapa administrativa que se tramita ante
la Secretaría General de la CAN y la segunda es la etapa
judicial cuya competencia corresponde al Tribunal de Justicia
de la Comunidad Andina, donde se resolverá judicialmente si
un País Miembro ha incurrido o no en incumplimiento de sus
obligaciones comunitarias.
Seguidamente nos ocuparemos de revisar cuál es el
procedimiento que hay que observar en cada una estas
etapas.
106
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia 43-AI-99.
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2.1.3.2.3 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA
ACCION DE INCUMPLIMIENTO ANTE LA SECRETARIA
GENERAL
Al analizar las funciones de la Secretaría General de la
Comunidad Andina, ya se señalo que de conformidad con lo
dispuesto en el Art. 30 del Tratado de Creación del TJCA, a
este organismo le corresponde, entre otras cosas, la función
de velar por la aplicación del Acuerdo de Cartagena y por el
cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento
jurídico de la Comunidad Andina, ello significa que la
Secretaría General juega un papel importantísimo como
entidad encargada de administrar y hacer efectivo el proceso
comunitario; precisamente para que pueda cumplir con esta
función se adoptaron las normas de los Arts. 23 al 31 del
Tratado de Creación del TJCA, según las cuales cuando un
País Miembro o un particular afectado ponga bajo su
conocimiento que otro País Miembro ha incurrido en
incumplimiento
de
sus
obligaciones
derivadas
del
ordenamiento jurídico andino, la Secretaría General debe
realizar todas las gestiones conducentes a subsanar el
incumplimiento, debiendo para tal efecto exhortar a los
Países Miembros a cumplir con las obligaciones pactadas en
el marco normativo de la Comunidad Andina.
El procedimiento administrativo que debe seguirse es el
siguiente:
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153
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a) Apertura de la investigación;
b) Nota de Observaciones;
c) Respuesta a la Nota de Observaciones; y,
d) Dictamen de la Secretaría General.
2.1.3.2.4 APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN
La apertura de la investigación se inicia bien sea a
petición de parte o de oficio, al momento que la Secretaría
General, de cualquier manera, llegue a tener conocimiento de
una conducta de un País Miembro, que por acción u omisión
se contraponga al ordenamiento jurídico andino. A petición de
parte se abre la investigación, cuando un País Miembro o un
particular que tenga interés legítimo107, denuncian la
existencia de una conducta transgresora del ordenamiento
jurídico andino; en cambio de oficio se abre la investigación
cuando, la Secretaría General por su propia cuenta ha
llegado a tener conocimiento de un posible incumplimiento
por parte de un País Miembro108.
2.1.3.2.5 NOTA DE OBSERVACIONES
De conformidad con lo dispuesto en el Art. 61 del
Reglamento
de
Procedimientos
Administrativos
de
la
Secretaría General de la Comunidad Andina, una vez iniciada
la
investigación,
la
Secretaría
General
de
estimarlo
procedente, dentro de los diez día hábiles siguientes, emitirá
107
108
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Arts. 24 y 25
Decisión 425, Art. 60.
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154
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la llamada Nota de Observaciones, que consiste en un escrito
dirigido al País Miembro, el mismo que debe contener lo
siguiente:
a) La identificación y descripción del incumplimiento,
acompañada de la información necesaria;
b) La identificación de las normas del ordenamiento jurídico
de la Comunidad Andina que estarían siendo objeto de
incumplimiento;
c) La identificación de la mercancía afectada por la medida
de que se trate, con indicación de la correspondiente
subpartida arancelaria NANDINA, cuando corresponda);
d) En el caso de que el incumplimiento alegado consista en
la aplicación de un gravamen o restricción al comercio,
la identificación de la Resolución por medio de la cual se
calificó el respectivo gravamen o restricción; y,
e) La indicación de un plazo no mayor de dos meses, el
cual dependerá de la urgencia del caso, para que el
País
Miembro
señalado
pueda
presentar
su
contestación. En el caso de incumplimientos flagrantes o
cuando el incumplimiento alegado consista en la
aplicación de un gravamen o restricción al comercio
calificado por Resolución, el plazo concedido no podrá
exceder de diez días hábiles.
2.1.3.2.6
CONTESTACIÓN
A
LA
NOTA
DE
OBSERVACIONES
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155
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Según se desprende del texto del literal e) del Art. 61 del
precitado Reglamento, el País Miembro investigado, dentro
del plazo señalado en la Nota de Observaciones, tiene la
obligación de dar una respuesta a la misma, presentando las
razones en las que fundamenta y justifica su conducta, así
como toda la información y documentación que estime
pertinente. Igualmente, durante ese mismo plazo los demás
Países Miembros pueden remitir a la Secretaría General la
información que consideren pertinente sobre el asunto
investigado109. Sin embargo, es lamentable que en la
práctica,
en
algunas
oportunidades
el
País
Miembro
investigado no da respuesta a la nota de observaciones, o la
entrega extemporáneamente, generando como es obvio una
serie de contratiempos, presentándose casos extremos en
los que la Secretaría General con la evidencia que tiene en el
expediente, dictamina que si ha existido incumplimiento, e
inclusive acude al Tribunal; sin embargo, luego llega a
enterarse que el País Miembro investigado sí había dado
cumplimiento a la normativa andina, de lo que no pudo
enterarse debido a que el País Miembro no dio respuesta a la
nota de observaciones. En caso de que el País Miembro
hubiese dado respuesta oportuna, se hubiera evitado una
inútil pérdida de valiosísimos recursos.
2.1.3.2.7 DICTAMEN MOTIVADO
109
Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, Art. 62.
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156
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Siguiendo el procedimiento de rigor, de conformidad con
lo dispuesto en el Art. 23 del Tratado de Creación del
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y en el Art. 65
del Reglamento de Procedimientos Administrativos de la
Secretaría General de la Comunidad Andina (Decisión 425),
una vez vencido el plazo para la contestación por parte del
País Miembro investigado, la Secretaría General debe emitir
su Dictamen motivado dentro de los quince días siguientes a
dicho vencimiento, determinando si la medida o situación
reclamada constituye o no un incumplimiento de obligaciones
emanadas de normas que conforman el ordenamiento
jurídico de la Comunidad Andina.
Pese a la diafanidad con que se encuentran redactadas
las normas en análisis; sin embargo, en lo que tiene que ver
con el plazo para emitir el dictamen por parte de la Secretaría
General existe una contradicción entre las dos, puesto que
mientras el Art. 23 del Tratado de Creación del Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina prevé un plazo de quince
días,
el
Art.
65
del
Reglamento
de
Procedimientos
Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad
Andina, señala un plazo de cinco días, por lo que es
conveniente que se armonicen las dos normas señalado un
plazo único.
Como quiera que sea, el dictamen que emita la
Secretaría General puede ser de cumplimiento o de
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incumplimiento; sin embargo, también existe la posibilidad de
que la Secretaría General emita una resolución disponiendo
el archivo de la causa cuando no cuente con la suficiente
información para adoptar un dictamen de cumplimiento o
incumplimiento, ya sea porque dicha información no existe,
no se encuentra disponible o porque el denunciante no aportó
las pruebas suficientes.
2.1.3.2.8 EL RECURSO DE RECONSIDERACION
Conforme lo manda el Art. 37 del Reglamento de
Procedimientos Administrativos de la Secretaría General, “...
los interesados podrán solicitar a la Secretaría General la
reconsideración de cualquier Resolución de ésta, así como
de cualquier acto que ponga fin a un procedimiento,
imposibilite su continuación, cause indefensión o prejuzgue
sobre el fondo del asunto debatido. Igualmente podrán
solicitar la reconsideración de los actos de la Secretaría
General que impongan medidas cautelares mientras tales
medidas estén vigentes.”. Como se ve, el recurso de
reconsideración es un mecanismo de impugnación en vía
gubernativa que ofrece el ordenamiento jurídico andino, para
que el Secretario General pueda ejercer el control de
legalidad sobre todos sus actos.
El recurso de reconsideración puede ser interpuesto por
cualquier interesado dentro de los cuarenta y cinco días
siguientes a la notificación o a la publicación del acto en la
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Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena110, cuando se
considere que la Secretaría General adoptó un acto viciado
en sus requisitos de fondo o de forma, o por desviación de
poder111. También cabe el recurso cuando se hubiere
tramitado el proceso de investigación, sin que se haya
aportado pruebas esenciales para la resolución del asunto,
bien sea porque no estaban disponibles o que no eran
conocidas a la época de tramitación del expediente; en este
caso, al proponerse el recurso, debe acompañarse dichas
pruebas nuevas112.
Sin embargo, hay que tener presente que según del Art.
45 del Reglamento en análisis, los interesados no pueden
solicitar
la
reconsideración
del
acto
impugnado
argumentando que ciertos alegatos o pruebas no han sido
presentadas
durante
el
procedimiento
original,
sino
únicamente cuando se trate de pruebas que no hayan sido
conocidas o estado disponibles durante la tramitación del
expediente, o cuando no hubieren tenido la oportunidad de
presentarlas. Como se ve, si bien esta norma deja abierta la
posibilidad de que se aporten al procedimiento administrativo
pruebas nuevas, esto no significa que esté permitida la
presentación de pruebas que habiéndolas podido presentar
oportunamente, no los hizo por simple negligencia, sino serán
admitidas solo aquellas pruebas que por circunstancias
110
Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, Art. 44.
Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, Art. 39.
112
Ibídem
111
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ajenas a la voluntad del interesado, no pudieron ser
presentadas.
De conformidad con el Art. 41 del Reglamento, el
ejercicio de un recurso no suspende la ejecución del acto
impugnado, salvo disposición expresa en contrario. Sin
embargo, de oficio o a petición del interesado, el Secretario
General puede disponer la suspensión de los efectos del acto
recurrido, mientras dure el procedimiento, cuando su
ejecución pueda causar un perjuicio irreparable o de difícil
reparación al interesado, no subsanable por la Resolución
definitiva o si el recurso se fundamenta en la nulidad de pleno
derecho del acto; pero para evitar abusos de este derecho, la
misma norma faculta al Secretario General para que pueda
conminar al solicitante a presentar una caución como
condición para la suspensión del acto, aunque deja a su
discrecionalidad su exigencia al señalar que “podrá solicitar”
la caución “cuando sea necesario” y se trate de personas
naturales o jurídicas.
Finalmente vale la pena señalar que el Secretario
General tiene un plazo de treinta días contados a partir del
día siguiente de la interposición del recurso, para resolver la
reconsideración, el mismo que puede ser prorrogado por una
sola vez hasta por quince días, cuando ello sea necesario
para resolver el fondo del asunto. Una vez que el Secretario
General resuelva la reconsideración no cabe una nueva
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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reconsideración contra este acto. Igualmente la interposición
del recurso de reconsideración impide el ejercicio simultaneo
de la acción de nulidad ante el Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina, es decir una vez interpuesto un recurso
de reconsideración, el interesado no puede impugnar el
mismo acto ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina, mientras no se produzca la Resolución respectiva o
no se venza el plazo que tenga la Secretaría General para
resolver, por así disponerlo el Art. 43 del Reglamento.
2.1.3.2.9 RECURSO DE REVISIÓN DE OFICIO
En tratándose de la revisión, la Secretaría General
puede revocar bien sea de oficio o a petición de parte sus
actos, siempre que no afecten derechos adquiridos por
Países Miembros o particulares y siempre que concurran las
siguientes causales113:
1. Las contempladas en el artículo 12 del Reglamento, estas
son:
1.1 Cuando contravengan el ordenamiento jurídico de la
Comunidad Andina;
1.2 Cuando su contenido sea de imposible o de ilegal
ejecución; y,
1.3 Cuando
hubiesen
incompetentes
o
sido
con
dictados
por
prescindencia
de
personas
normas
esenciales del procedimiento.
113
Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina, Art. 34 a 36
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2. Cuando concurran los vicios a que se refiere el artículo 13
del Reglamento, según el cual los vicios de los actos de la
Secretaría General que no lleguen a producir la nulidad de
pleno derecho conforme al artículo anterior, los harán
anulables.
2.1.3.2.10 PROCEDIMIENTO JUDICIAL DE LA ACCION DE
INCUMPLIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE
LA COMUNIDAD ANDINA
Una vez agotada la fase administrativa de la acción de
incumplimiento, si la Secretaría General de la Comunidad
Andina emitiere un dictamen de incumplimiento, y a pesar de
ello el País Miembro persiste con su conducta transgresora
de las normas del ordenamiento jurídico andino, de inmediato
este organismo debe solicitar el pronunciamiento del Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina114. Esto significa que, en
principio, el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la
Comunidad
Andina, reconoce a favor de la Secretaría
General la facultad legítima para incoar la acción de
incumplimiento ante el TJCA. Sin embargo, subsidiariamente,
este mismo tratado y el Estatuto del TJCA facultan el ejercicio
de esta acción a los Países Miembros y a los particulares
bajo las siguientes circunstancias:
114
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 23.
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a) Si el dictamen de la Secretaría General fuere de
incumplimiento y este órgano no intentare la acción de
incumplimiento ante el TJCA, dentro de los sesenta días
siguientes de emitido el dictamen, el País Miembro o la
persona natural o jurídica reclamante podrá acudir
directamente al Tribunal115.
b) Si la Secretaría General no emite su dictamen dentro de
los sesenta y cinco días siguientes a la fecha de
presentación del reclamo, o el dictamen no fuere de
incumplimiento, el País Miembro o la persona natural o
jurídica
reclamante
podrá
acudir
directamente
al
Tribunal116.
Sin Duda alguna, con el reconocimiento de la titularidad
para el ejercicio de la acción de incumplimiento a los
particulares, el proceso de integración ha ganado en
transparencia y en seguridad, toda vez que el cumplimiento
de las obligaciones y de los compromisos por parte de los
Países Miembros puede ser ahora fiscalizado y exigido por,
prácticamente, todos los habitantes de la subregión.
c) Finalmente el Art. 72 del Estatuto del TJCA prevé la
posibilidad de participación de terceras personas, en calidad
de coadyuvantes, en la fase judicial de la acción de
incumplimiento, para ello es establecen las siguientes
condiciones:
115
116
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 24.
Ibídem
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
163
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9 Que el coadyuvante no sea sujeto de la sentencia pero
pueda verse afectado desfavorablemente si la parte a la
que coadyuva es vencida en el proceso.
9 Que el coadyuvante tenga interés jurídico sustancial en
el proceso.
9 Que la solicitud de coadyuvancia cumpla con los
requisitos de la demanda o de su contestación, en lo
que fuere aplicable.
2.1.3.2.11 SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA MEDIDA
INFRACTORA DEL ORDENAMIENTO JURIDICO ANDINO
Tanto el Tratado de Creación del TJCA como el Estatuto
de este organismo, facultan para que quien demande la
acción
de
incumplimiento,
pueda
también
solicitar
la
suspensión provisional de la medida adoptada por el infractor
del ordenamiento jurídico andino117, para lo cual deberán
concurrir las siguientes condiciones:
a) Que se presente la solicitud antes de que se dicte la
correspondiente sentencia;
b) Que si el Tribunal lo considera necesario, se rinda la
correspondiente caución; y,
c) Que la medida infractora pudiera causar al demandante
o a la Subregión perjuicios irreparables o de difícil
reparación118.
2.1.3.2.12 CONTENIDO Y EFECTOS DE LA SENTENCIA
117
118
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 28, Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 109.
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 109.
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164
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De conformidad con lo que taxativamente señala el Art.
30 del Tratado de Creación del TJCA, la sentencia de
incumplimiento dictada por el Tribunal constituye título legal y
suficiente para que el particular pueda solicitar al juez
nacional la indemnización de daños y perjuicios que
correspondiere,
esto
implica
que
dicha
sentencia
de
incumplimiento constituye un título legal para que el
perjudicado por la conducta infractora del País Miembro,
pueda acudir ante los jueces nacionales de su país a pedir la
indemnización de daños y perjuicios a que hubiere lugar.
No cabe la menor duda que la sentencia que el Tribunal
expida dentro de un proceso de incumplimiento, no es
meramente declarativa, es decir no se limita únicamente a
definir la existencia o no de un derecho o de una obligación,
sino que impone o exime, según el caso, el cumplimiento de
una prestación de hacer o no hacer119, al menos así se
desprende del texto del Art. 27 del Tratado de Creación del
TJCA en relación con el Art. 111 del Estatuto del TJCA que
establecen que cuando el Tribunal declare el incumplimiento
del
ordenamiento
demandado,
jurídico
queda
andino,
obligado
a
el
adoptar
País
Miembro
las
medidas
necesarias para su cumplimiento en un plazo no mayor de
noventa días siguientes a su notificación; sin embargo, si
País transgresor no cumple dicho fallo dentro de los noventa
119
En este sentido se ha pronunciado el Magistrado del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, CHAHÍN, Lizcano, Guillermo, obra citada Pág.
120
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
165
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días, el Tribunal debe abrir un procedimiento sumario por el
incumplimiento de la sentencia, que tiene por finalidad
determinar el incumplimiento de la sentencia, y autorizar,
previa opinión de la Secretaría General, la aplicación de
sanciones por parte de los demás Países Miembros, que
pueden consistir en restricciones o suspensiones totales o
parciales de las ventajas que el Acuerdo de Cartagena
otorgue al país incumplido. Si el fallo se llegare a cumplir, se
levanta automáticamente la autorización para la imposición
de sanciones.
El inciso segundo del Art. 27 en análisis señala que “Si
dicho País Miembro no cumpliere la obligación señalada en el
párrafo precedente, el Tribunal, sumariamente y previa
opinión de la Secretaría General, determinará los límites
dentro de los cuales el País reclamante o cualquier otro País
Miembro podrá restringir o suspender, total o parcialmente,
las ventajas del Acuerdo de Cartagena que beneficien al País
Miembro remiso.”
Pese a la diafanidad de la norma, El Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina al referirse a este tema se ha
pronunciado en el sentido contrario, al señalar que la
sentencia que resuelve un proceso judicial de incumplimiento
tiene un carácter declarativo120.
120
El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en la sentencia expedida dentro del Proceso 3-AI-96 señaló: “Se sostiene que el recurso de
incumplimiento tiene un carácter declarativo según se desprende del texto del articulo 23 del Tratado de Creación del Tribunal. Este recurso es una pieza clave en la
construcción, desarrollo y vigencia del orden jurídico comunitario, pues por su conducto se ejerce el control del comportamiento de los Estados. Es una acción autónoma,
propia, independiente y sui-géneris derivada exclusivamente de la conducta a que quedan sujetos los Estados para asegurar la ejecución del Tratado de Integración
Económica y el cumplimiento de sus obligaciones que la jurisprudencia ha clasificado en positivas y negativas. El Abogado General Mayrás del Tribunal Europeo, estima
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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El
procedimiento
sumario
por
desacato
de
las
sentencias emitidas dentro de las acciones de incumplimiento
se encuentra señalado desde el Art. 112 al 120 del Estatuto
del TJCA y se inicia a través de un auto del Tribunal que se
notifica al presunto incumplidor de la sentencia, y se
comunica a los demás Países Miembros, a la Secretaría
General y al Demandante en la acción de incumplimiento121.
Iniciado el procedimiento sumario, si a juicio del Tribunal
concurren
serios
motivos
que
hagan
presumir
el
incumplimiento de la sentencia, formulará pliego de cargos al
País Miembro sentenciado mediante auto en el que deberá
consignarse la información que se tenga respecto del
supuesto desacato, indicando las normas comunitarias que
con la conducta asumida se estarían infringiendo y señalando
las que contemplan las sanciones en que incurriría, de
resultar probada su conducta. De no concurrir estos indicios,
se ordenará archivar la actuación122.
El País Miembro en contra de quien se inició el procedimiento
sumario, una vez que haya sido notificado, puede presentar
sus descargos dentro de los cuarenta días siguientes a la
notificación con el auto que los formula, aportando las
pruebas que disponga. Dentro de ese mismo lapso los demás
Países Miembros, la Comisión y la Secretaría General podrán
que el incumplimiento se produce también como consecuencia de que "...un Estado Miembro promulgue o mantenga una legislación o una reglamentación incompatible con
el Tratado o con el Derecho Comunitario Derivado”. (As. 39/72, Comisi6n contra Italia, Rec. 1973, pág. 11)
121
122
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 113.
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 114.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
167
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
formular
ante
el
Tribunal
las
opiniones
que
crean
convenientes, respecto de la investigación sumaria en
curso123.
Vencidos los cuarenta días, el Tribunal analizará las pruebas
aportadas y los alegatos formulados, en base a lo cual podrá
optar por las siguientes opciones:
Si el Tribunal encuentra que no se ha incurrido en
incumplimiento de la sentencia, podrá ordenar el archivo de
la causa.
En cambio si existen pruebas sobre el incumplimiento,
procederá a declarar el desacato o incumplimiento de la
sentencia, solicitándole a la Secretaría General que emita su
opinión, dentro de los treinta días siguientes, sobre el límite
dentro de los cuales se podrán restringir o suspender las
ventajas del Acuerdo de Cartagena al País Miembro
incumplidor124.
Para efectos de la autorización de las sanciones, una
vez vencido el plazo dentro del cual la Secretaría General
debe emitir su opinión, el Tribunal puede convocar a una
audiencia en la que se tratará de precisar lo que corresponda
respecto al tipo de medidas que podrían ser adoptadas, y
posteriormente expedirá un auto motivado mediante el cual
decidirá lo pertinente sobre las sanciones125.
123
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 115.
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 116 y 117.
125
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 118.
124
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
168
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Una vez autorizadas las sanciones, si su aplicación
corresponde a los demás Países Miembros, estos pueden
aplicarlas o no; sin embargo, en caso de que las apliquen,
están autorizado a hacerlo únicamente dentro de los límites
fijados por el Tribunal para que el país reclamante o cualquier
otro País Miembro puedan restringir o suspender, total o
parcialmente, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que
beneficien al País Miembro remiso126, las mismas que
durarán hasta cuando el país sancionado haya dado
cumplimiento a la sentencia.
Si luego de impuestas las sanciones, el País Miembro
sancionado manifieste que ha dado pleno cumplimiento a las
obligaciones impuestas en la sentencia, el Tribunal requerirá
a los Países Miembros y a la Secretaría General para que en
un término máximo de cinco días emitan su opinión, al cabo
de los cuales el Tribunal resolverá sobre el levantamiento o
no de las sanciones.
Si el Tribunal ordena el levantamiento de las sanciones y
luego de ello se verifica nuevamente el incumplimiento de la
sentencia, el Tribunal, de oficio o a petición de parte,
dispondrá la apertura de un nuevo procedimiento sumario por
desacato127.
2.1.3.2.13 RECURSOS CONTRA LAS SENTENCIAS DE
INCUMPLIMIENTO DICTADAS POR EL TRIBUNAL
126
127
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 119
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 120.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
169
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
En contra de todas las sentencias que emita el Tribunal
de Justicia de la Comunidad Andina, dentro de las que se
encuentran las sentencias de incumplimiento, cabe la
interposición de los recursos de enmienda o ampliación, y la
aclaración.
Según lo previsto en el Art. 92 del Estatuto del TJCA, la
enmienda cabe si la sentencia contiene errores manifiestos
de escritura o de cálculo, inexactitudes evidentes, o si la
sentencia se pronuncia sobres asuntos no planteados en la
demanda.
La ampliación en cambio cabe cuando el Tribunal no
hubiere resuelto alguno de los puntos materia de la
controversia.
En cualquiera de estos casos, cuando el Tribunal
encuentre alguna de estas deficiencias, de oficio o a petición
de parte puede enmendar o ampliar la sentencia. Y
adicionalmente cuando la sentencia contenga puntos que
resulten ambiguos o confusos, el Tribunal puede aclarar su
contenido, pero únicamente cuando las partes lo soliciten128.
De lo expuesto se desprende que los recursos de
enmienda, ampliación o aclaración tan sólo posibilitan la
modificación formal de la sentencia, pero no atacan al fondo
de la misma, como así efectivamente se ha pronunciado el
Tribunal en el siguiente fallo: “Este principio que se inspira en
columnas fundamentales del Derecho romano como la “res
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
170
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
judicata”, sentado por Ulpiano en su “Digesto”, parte de la
base de que el juez, una vez pronunciada la sentencia no
puede ya corregirla. Esta prohibición es un dispositivo para
asegurar que el Magistrado en sus folios “agote el estudio y
la reflexión” “pues si la sentencia del juez pudiera ser
provisoria y enmendada por el mismo conforme advierta su
error, es bien probable que existieran sentencias de tanteo,
dirigidas a saber como piensan las partes respecto de ellas y
mantenerlas o revocarlas luego en la medida de la protesta”
(Couture, Estudios de Derecho Procesal Civil, Depalma,
Buenos Aires, 1978, tomo III, pags. 308, 330 y ss.).
El principio orienta todas las legislaciones en materia de
derecho procesal, y también la jurisprudencia del Tribunal
Andino que esta decidido a sostenerlo, en su función de
unificar la doctrina jurisprudencial en el campo de la
integración
andina
y
preservar
la
integridad
de
sus
providencias, fruto del análisis juicioso y de la reflexión sobre
materias controvertidas que se sometan a su consideración.
EI juez en el proceso de elaboración y preparación de la
sentencia debe despojarse de cualquier propósito que pueda
llevarlo al camino de la celebridad cuando ello implique
contradecir la normativa jurídica y los principios generales del
derecho que deba aplicar. Tal cosa sucedería si al amparo de
una pretendida armonización de derechos, por ejemplo la
128
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 93.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
171
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libre circulación de mercancías y la propiedad industrial, el
Tribunal en sus fallos terminara por desconocer uno u otro.
Ha dicho el Tribunal y lo reitera en esta oportunidad, que la
situación creada por el artículo 59 del Estatuto al contemplar
la solicitud de enmienda de una sentencia, '... coincide con la
noción de cosa juzgada formal, en virtud de la cual una
sentencia que no pueda ser objeto de recurso alguno, es
susceptible de limitadísimas posibilidades de precisarse, más
en la forma que en el fondo, pero sin alterar las bases
fundamentales del acto judicial...' (Providencia de aclaración,
enmienda y ampliación de la sentencia en el Proceso 2-AI-96,
marca 'Belmont',Gaceta Oficial NO 291, del 3 de septiembre
de 1997)."129.
2.1.3.2.14
CADUCIDAD
DE
LA
ACCION
DE
INCUMPLIMIENTO
A decir verdad, de la revisión tanto del Tratado de
Creación del TJCA como de su Estatuto se puede constatar
que la acción de incumplimiento no tiene término de
caducidad, lo que ha sido ratificado por el tribunal al señalar
que: "En cuanto al argumento de la demandada referido a
que, por ser aplicable el artículo 24 del Tratado, la demanda
judicial presentada resultaría extemporánea, en razón de
que, en opinión de aquella, dicha disposición limita la
interposición de la acción por la Secretaría General a los 60
días siguientes a la emisión del dictamen de incumplimiento,
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
172
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
este Tribunal, reiterando los precedentes sentados en las
sentencias
emitidas
dentro
de
los
procesos
2-AI-96
(Republica de Venezuela contra la Republica del Ecuador,
caso 'BELMONT') y 3-AI-97 (Secreta- ría General contra la
Republica del Ecuador, caso 'LCORES') considera que el
artículo 24 párrafo 2° del Tratado no establece plazo de
caducidad alguno para que la Secretaría General entable la
acción judicial de incumplimiento. En efecto, el de dos meses
allí previsto a los fines de que aquella solicite el
pronunciamiento del Tribunal -transcurrido el cual los Países
Miembros quedan habilitados para acudir directamente ante
éste-, no acarrea la caducidad de dicha acción, lo que se
ratifica en el presente proceso.”130
Si esto es así, resulta lógico sin embargo, que esté
sometida a un criterio de oportunidad en el sentido de que la
acción en su fase prejudicial y judicial corresponda a una
conducta que haya tenido una ocurrencia cercana en el
tiempo, y que la justificación del ejercicio de la acción
continúe existiendo.
2.1.3.2.15 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN
DE LAS SENTENCIAS DE INCUMPLIMIENTO
El Art. 29 del Tratado de Creación del Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina, conjuntamente con el Art.
95 de su Estatuto, regulan el recurso de revisión como un
129
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Aclaración de la Sentencia 2-AI-97
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Aclaraci6n de la sentencia 2-AI-97.
130
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
173
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
mecanismo extraordinario de impugnación de las sentencias
expedidas dentro de las acciones de incumplimiento, así
encontramos que en términos similares señalan que
únicamente
las
sentencias
dictadas
en
acciones
de
incumplimiento son revisables por el mismo Tribunal, a
petición de parte, fundada en algún hecho que hubiere
podido influir decisivamente en el resultado del proceso,
siempre que el hecho hubiere sido desconocido en la fecha
de la expedición de la sentencia por quien solicita la revisión.
Según lo dispuesto en la parte final de dichas normas, la
demanda de revisión deberá presentarse dentro de los
noventa días siguientes al día en que se descubra el hecho y,
en todo caso, dentro del año siguiente a la fecha de la
sentencia y aclara que su interposición no interrumpe la
ejecución de la sentencia.
2.1.3.3 LA INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL
En lo que tiene que ver con la Consulta o Interpretación
Prejudicial, se encuentra regulada en el Tratado de Creación
de TJCA desde el Art. 32 en adelante, donde se faculta a los
Jueces nacionales que conozcan de un proceso en el que
deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que
conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina,
para que puedan solicitar, directamente, la interpretación del
Tribunal acerca de dichas normas, siempre que la sentencia
sea susceptible de recursos en derecho interno. En cambio
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
174
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en los procesos en los que la sentencia no fuere susceptible
de recursos en derecho interno, el juez tiene la obligación de
suspender el procedimiento y solicitar directamente de oficio
o a petición de parte la interpretación del Tribunal131.
De esto se desprende y así lo ratifica el Art. 32 del
Tratado y el Art. 121 del Estatuto, que el órgano competente
para la interpretación, por vía prejudicial, de las normas que
conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina,
es el Tribunal de Justicia.
Respecto a su naturaleza, la Interpretación Prejudicial
es un incidente procesal, de carácter no contencioso y
obligatorio cuando el juez nacional deba aplicar una norma
comunitaria de cualquier rango para la que sea competente.
La Secretaría General sobre este tema ha manifestado: “La
interpretación prejudicial es un incidente procesal para
determinar el contenido y alcance de una norma comunitaria
por el juez supranacional que debe aplicar el juez nacional
para decidir el fondo del asunto. Ha dicho el Tribunal
comunitario que es esta 'una solemnidad indispensable y
necesaria
que
el
juez
nacional
debe
observar
obligatoriamente antes de dictar sentencia', y se desenvuelve
dentro del principio de cooperación y colaboración entre el
juez nacional y el juez comunitario en la administración de
justicia ya que ambos con jurisdicción y competencia propias
efectúan su aporte a la vigencia del derecho de integración.”
131
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 33.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
175
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2.1.3.3.1
FINALIDAD
DE
LA
INTERPRETACIÓN
PREJUDICIAL
La
interpretación
prejudicial
tiene
como
finalidad
asegurar la aplicación uniforme de las normas que conforman
el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina en el
territorio de los Países Miembros132, como así lo ha ratificado
la Secretaría General en su Resolución 210 al señalar que
"De acuerdo con el criterio del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina, la interpretación prejudicial resulta
necesaria para efectos de determinar el contenido y alcance
de una norma comunitaria, para que el juez nacional que
conoce de la causa pueda resolver el fondo del asunto. En
ese sentido, el análisis del articulo 29 del Tratado de
Creación del Tribunal, lleva a concluir que el establecimiento
de dos modalidades de solicitud de interpretación prejudicial,
a saber, la facultativa u optativa y la obligatoria, se da bajo el
entendido que, bien sea en primera, en segunda instancia o
en única instancia, el juez nacional conocerá y aplicará el
criterio del Tribunal de Justicia comunitario, a fin de resolver
sobre la materia litigiosa. (...)"
En definitiva, la interpretación por vía prejudicial de la
norma comunitaria es un instrumento que tiende a garantizar
la uniformidad en la aplicación del ordenamiento jurídico de la
Comunidad Andina, en todos y cada uno de los Países
Miembros. El Tribunal Comunitario al admitir la consulta que
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
176
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
formule el Tribunal o Juez nacional, está obligado a aplicar
una disposición del ordenamiento comunitario andino a un
caso concreto, debe pronunciarse mediante la expedición de
una providencia en que se precise el contenido y el alcance
de la norma comunitaria, pertinente y adecuada para la
resolución del caso en cuestión; colaborando de este modo,
con un juez nacional en la configuración de la sentencia que
debe emitir en la causa sometida a su conocimiento. La
interpretación prejudicial, es en definitiva un mecanismo de
cooperación por excelencia entre el juez nacional y el juez
comunitario, mediante el cual el TJCA, interpreta en forma
objetiva la norma comunitaria, con la finalidad de que el juez
nacional competente, la aplique al caso concreto que se
ventila en el ordenamiento interno.
Sin embargo, hay que tener presente que la labor del
Tribunal, al momento de interpretar la norma, simplemente
debe limitarse a precisar el contenido y el alcance de las
normas que conforman el ordenamiento jurídico de la
Comunidad Andina, referida al caso concreto, sin que por
ningún concepto pueda interpretar el contenido y alcance del
derecho nacional ni calificar los hechos materia del proceso,
aunque puede hacer referencia a éstos, cuando ello sea
indispensable a los efectos de la interpretación solicitada133.
Observando estrictamente esta norma, el Tribunal ha emitido
132
133
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 32.
Tratado de Creación de Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 34. Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 126.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
177
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
el
siguiente
pronunciamiento:
“Cabe
reiterar
que
la
‘aplicación’ de las citadas normas de la integración, de
acuerdo con la estructura jurídica adoptada para el Acuerdo
de Cartagena, es tarea que corresponde a los jueces
nacionales. Es cierto que para ello requieren de la
colaboración del Tribunal Comunitario, el cual debe emitir una
interpretación ‘uniforme’ de las normas comunes, pero ello no
quiere decir que el Tribunal deba ‘aplicar’ dichas normas. Su
colaboración se limita a señalar el entendimiento o alcance
de la ley común, la cual debe ser aplicada por el juez
nacional”134
2.1.3.3.2 CLASES DE INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL
Del contenido de los Arts. 122 y 123 del Estatuto del
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina se colige la
existencia de dos tipos de consulta prejudicial, una de
carácter facultativo y otra de carácter obligatorio.
2.1.3.3.3 INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL FACULTATIVA
El Art. 122 del Estatuto del TJCA refiriéndose a esta
clase de interpretación señala: “Los jueces nacionales que
conozcan de un proceso en el que deba aplicarse o se
controvierta alguna de las normas que conforman el
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, podrán
solicitar,
directamente
y
mediante
simple
oficio,
la
interpretación del Tribunal acerca de dichas normas, siempre
que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho
134
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia expedida dentro del Proceso N° 2-IP-91.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
178
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
interno. Si llegare la oportunidad de dictar sentencia sin que
hubiere recibido la interpretación del Tribunal, el juez deberá
decidir el proceso.”.
La Secretaría General, a través de su Resolución 210
nos ha aclarado plenamente los elementos que deben
concurrir para que la interpretación prejudicial pueda
configurarse, en ese sentido señala: “La solicitud facultativa u
optativa
de
interpretación
prejudicial
se
da
bajo
la
concurrencia de varios elementos, a saber: a) La existencia
de un proceso judicial en primera instancia; b) la necesidad
de analizar la aplicación de una o más normas que formen
parte del ordenamiento jurídico andino; c) que la sentencia
que dicte el juez de la causa sea susceptible de recursos en
derecho interno; d) en caso de que la sentencia sea
susceptible de recursos en derecho interno, si llegare la
oportunidad de dictar dicha sentencia el juez deberá decidir el
proceso, sin que se hubiere recibido la interpretación
prejudicial; e) la solicitud de interpretación prejudicial
corresponde a un incidente, que en este caso no suspende el
trámite del proceso."
Como se ve, a criterio de la Secretaría General, que a
nuestro parecer tiene mucha coherencia, la interpretación
prejudicial facultativa, a diferencia de la obligatoria, no
suspende el proceso judicial interno135, consecuentemente, si
135
En contra de este criterio se ha pronunciado el Magistrado Guillermo Chahín al señalar que “La consulta facultativa es la que plantea voluntariamente
el juez nacional cuyas decisiones son revisables por vía de recursos de instancia, auque igualmente se suspende el proceso mientras se surte el
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
179
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
llegare el momento de dictar sentencia sin que el TJCA se
haya pronunciado sobre la interpretación prejudicial, deberá
decidir el proceso, no puede seguir esperando en forma
indefinida, lo cual es perfectamente lógico por cuanto las
partes tienen a su disposición los recursos ordinarios contra
la sentencia, que permitirían al mismo juez o a su superior
jerárquico, incorporar el criterio del Tribunal comunitario.
2.1.3.3.4 INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL OBLIGATORIA
El Art. 123 del Estatuto del TJCA al referirse a la
interpretación prejudicial obligatoria señala: “De oficio o a
petición de parte, el juez nacional que conozca de un proceso
en el cual la sentencia fuera de única o última instancia, que
no fuere susceptible de recursos en derecho interno, en el
que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas
que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad
Andina, deberá suspender el procedimiento y solicitar
directamente y mediante simple oficio, la interpretación del
Tribunal”.
Según
esta
norma,
la
interpretación
prejudicial
obligatoria se da con respecto a las actuaciones de los jueces
nacionales cuyas decisiones no sean susceptibles de recurso
en el derecho interno, los cuales están obligados en estos
casos a formular la respectiva consulta al TJCA, a fin de que
realice la interpretación de la norma andina correspondiente.
trámite de la consulta prejudicial, no es presupuesto indispensable para la emisión de la sentencia que el pronunciamiento del Tribunal Andino se
haya producido.” (énfasis agregado)
CHAHÍN, Lizcano, Guillermo, Obra citada, Pág. 122.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
180
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
En estos casos de consulta obligatoria, que debe ser
formulada por los jueces de única o última instancia, el
proceso interno se suspende hasta cuando el Tribunal Andino
emita su pronunciamiento, quedando el consultante impedido
de emitir su sentencia, sin contar con la interpretación
solicitada.
Sobre esta clase de interpretación, la Secretaría General
en su misma Resolución 210 ha señalado los requisitos que
deben concurrir: "A su turno, la ocurrencia de la solicitud de
interpretación
prejudicial
obligatoria
se
da
bajo
la
concurrencia de los siguientes requisitos, a saber: a) la
existencia de un proceso judicial en única instancia o en
segunda instancia; b) la necesidad de analizar la aplicación
de una o más normas que formen parte del ordenamiento
jurídico andino; c) que la sentencia que dicte el juez de la
causa no sea susceptible de recursos en derecho interno; d)
en caso de que la sentencia no sea susceptible de recursos
en derecho interno, el juez debe suspender el procedimiento
y solicitar la interpretación del Tribunal, de oficio, o a petición
de parte si la considera procedente; e) la solicitud de
interpretación prejudicial corresponde a un incidente, que en
este caso suspende el tramite del proceso."
2.1.3.3.5
ALCANCE
DE
LA
INTERPRETACIÓN
PREJUDICIAL
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
181
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
A cerca del alcance de la interpretación prejudicial, el
Tribunal
Comunitario
ha
dejado
sentado
el
siguiente
precedente jurisprudencial “La interpretación prejudicial no es
una prueba en el derecho andino, no es la simple absolución
de un cuestionario, no está llamada a constituirse como un
informe de expertos o como una opinión jurídica de tipo
doctrinal. Su fuerza vinculante para el juez nacional se deriva
de la atribución fundamental de este Tribunal supranacional
‘con capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las
controversias
que
surjan
del
mismo
e
interpretarlo
uniformemente’, como reza el preámbulo de su Tratado de
Creación que es instrumento orientador para la hermenéutica
de su ordenamiento básico primario.”136
Lo dicho por el Tribunal encuentra tiene su razón de ser
en virtud de lo previsto en el Art. 35 del Tratado de Creación
del TJCA y el Art. 127 de su Estatuto, que más o menos en
iguales términos nos enseñan que el juez que conozca del
proceso interno dentro del cual se formuló la consulta, debe
adoptar obligatoriamente en su sentencia la interpretación del
Tribunal.
2.1.3.4 RECURSO POR OMISIÓN
Si bien el recurso por omisión o inactividad es una
institución que fue incorporada al ordenamiento jurídico
andino por el Protocolo de Cochabamba que modificó el
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de
136
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia expedida dentro del Proceso 11-IP-96.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
182
UNIVERSIDAD DE CUENCA
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Cartagena, el 25 de agosto de 1999; sin embargo, tiene sus
antecedentes en el Derecho Comparado y es semejante a
acciones judiciales del mismo tipo consagradas en otros
ordenamientos comunitarios y en algunos ordenamientos
jurídicos nacionales, como el Colombiano por ejemplo, donde
se encuentra regulado en el Art. 87 de su Constitución
Política bajo el nombre de “acción de cumplimiento”.
El Tratado de Creación del TJCA regula el recurso por
omisión o inactividad en los siguientes términos: “Cuando el
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la
Comisión de la Comunidad Andina o la Secretaría General,
se abstuvieren de cumplir una actividad a la que estuvieren
obligados expresamente por el ordenamiento jurídico de la
Comunidad Andina, dichos órganos, los Países Miembros o
las personas naturales o jurídicas en las condiciones del
Artículo 19 de este Tratado, podrán requerir el cumplimiento
de dichas obligaciones.
Si dentro de los treinta días siguientes no se accediere a
dicha solicitud, el solicitante podrá acudir ante el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina para que se pronuncie
sobre el caso.
Dentro de los treinta días siguientes a la fecha de admisión
del
recurso,
el
Tribunal
emitirá
la
providencia
correspondiente, con base en la documentación técnica
existente, los antecedentes del caso y las explicaciones del
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
183
UNIVERSIDAD DE CUENCA
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órgano objeto del recurso. Dicha providencia, que será
publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena,
deberá señalar la forma, modalidad y plazo en los que el
órgano objeto del recurso deberá cumplir con su obligación.”
Pese a la diafanidad con se encuentra redactada la
citada norma, el Art. 129 del Estatuto del TJCA, poniendo
especial énfasis sobre el objeto del recurso por omisión nos
enseña que a través de este lo que se persigue es que,
cuando el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la
Comisión o la Secretaría General se encuentren en situación
de incumplimiento de una actividad a la que estuvieren
obligados expresamente por el ordenamiento jurídico andino,
puedan ser obligados a ejecutarla, cuestión que ha sido
ratificada por la Jurisprudencia del Tribunal al señalar que “El
Recurso por omisión o Inactividad persigue hacer cesar la
inactividad y compeler, ya sea al Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores, a la Comisión o a la Secretaría
General
cuando
se
encuentren
en
situación
de
incumplimiento de una actividad a la que estuvieren
obligados expresamente por el ordenamiento jurídico de la
Comunidad Andina, a cumplir con su conducta de emitir el
pronunciamiento. En consecuencia, el recurso por omisión
está previsto para los casos en los que los órganos
encargados de cumplir y hacer cumplir una disposición de
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
184
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
derecho comunitario no lo hacen y de esta manera infringen
la normativa comunitaria al abstenerse de actuar.
El tratadista Guy Isaac, sostiene que: “El Tribunal de
Justicia no sólo es competente para sancionar los actos
irregulares adoptados por las instituciones comunitarias sino
que también lo está para sus inacciones contrarias al derecho
comunitario”. (Isaac Guy, Manual de Derecho Comunitario
General, Editorial Ariel S.A. Barcelona, 1985, p. 285).
Eduardo García de Enterría al hacer referencia a “... dos
modelos conocidos de recurso contencioso administrativo de
sistemas nacionales continentales: la técnica del silencio
administrativo denegatorio que se procede del Sistema
Francés y hoy generalizada, y la técnica de la ... acción por
inactividad de la administración propia del Derecho Alemán
dice, ... en cualquier caso, es notorio que el régimen de este
recurso
permite
controlar
el
incumplimiento
de
las
obligaciones impuestas por el Tratado a las instituciones
comunitarias, lo que es por si solo bastante más de lo que
permite el sistema español de regulación del silencio
administrativo, solo muy insuficiente apto para fiscalizar esa
inactividad material, lo que nos aproxima al régimen alemán
de
la
acción
por
inactividad”
(Tratado
de
Derecho
Comunitario Europeo, Editorial Civitas S.A. Madrid 1986, pp.
687-688)”137
137
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Sentencia Expedida dentro del Proceso N° 76-RO-03. Recurso por omisión interpuesto por la
República del Perú contra la Secretaría General de la Comunidad Andina por no haber emitido pronunciamiento sobre la Resolución N° 145 del
Consejo de Comercio Exterior e Inversiones de la República del Ecuador. En G.O.A.C. N° 1013 del 14 de noviembre de 2003.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
185
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2.1.3.4.1 TITULARES DEL RECURSO POR OMISIÓN
Conforme lo prevé tanto el Tratado de Creación del
TJCA como su Estatuto, pueden hacer uso del recurso por
omisión ante el Tribunal el Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores, la Comisión, la Secretaría General, los
Países Miembros y las personas naturales o jurídicas. En el
caso de estas dos últimas, sólo podrán intentar ese recurso
previa comprobación de que la omisión o inactividad del
organismo requerido, afecte a sus derechos subjetivos o sus
intereses legítimos138.
Para que prospere el recurso, conforme a lo dispuesto
en el Art. 37 del Tratado de Creación del TJCA y 131 su
Estatuto, se exige el cumplimiento previo de una etapa
administrativa que necesariamente tiene que agotarse ante el
Órgano Comunitario Correspondiente, en el sentido de que:
a) Quien pretenda usar este recurso debe, previamente,
requerir por escrito al órgano correspondiente el
cumplimiento de la actividad omitida; y,
b) Que dentro de los treinta días previsto en el Estatuto,
para que el órgano respectivo de respuesta a la
solicitud, no se pronuncie al respecto.
En consecuencia sólo cumplidos estos dos requisitos se
puede hacer uso del recurso por omisión y acudir
directamente al TJCA.
138
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 132.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
186
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
El trámite judicial del recurso por omisión puede durar
máximo treinta días contados desde la fecha de su admisión,
plazo dentro del cual el Tribunal debe solicitar explicaciones
al Presidente o representante del órgano acusado de la
omisión. Una vez fenecido dicho plazo, recibida o no la
explicación mencionada, el Tribunal debe emitir la sentencia
correspondiente, en base a la documentación técnica
existente, los antecedentes del caso y las explicaciones
suministradas139.
Finalmente vale la pena señalar que la sentencia del
Tribunal que resuelva el recurso por omisión, si encuentra
que en efecto hubo inactividad o incumplimiento del órgano
demandado, debe señalar la forma, modalidad y plazo en los
que el órgano comunitario incumplido debe cumplir con su
obligación.
2.1.3.5 ACCION LABORAL
La acción laboral es otra de las competencias asignadas
al TJCA por el Protocolo de Cochabamba140 y consiste en la
facultad de ser el único y exclusivo juzgador de los conflictos
de carácter laboral que pueden presentarse entre los
funcionarios y empleados de los distintos organismos que
conforman la estructura del Sistema Andino de Integración y
éstos141, en su calidad de empleadores, por lo tanto, la
finalidad de la acción laboral no es otra que otorgar a dichos
139
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 133.
Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 40
141
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 136.
140
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
187
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
funcionarios un mecanismo de defensa prejudicial y judicial
para formular sus reclamaciones que en esta materia puedan
tener frente a la entidad para la que trabajan, pues, como es
natural, en las relaciones de los empleadores con sus
trabajadores generalmente se presentan discrepancias que
dan origen a conflictos laborales, que necesariamente deben
ser resueltos a la luz de las disposiciones del ordenamiento
jurídico andino, por el TJCA mediante el trámite de una
acción judicial que se regula en su propio Estatuto.
Por lo expuesto y por lo previsto en el Art. 137 del
Estatuto del TJCA se desprende que con titulares de la
acción laboral todos los funcionarios internacionales y
empleados locales de los diferentes órganos e instituciones
del Sistema Andino de Integración. Sus relaciones laborales
deben estar regidas por el contrato de trabajo, por el
Reglamento Interno y por el Convenio de Sede142 que
suscribe el correspondiente órgano o institución con el País
Miembro de la Comunidad Andina en el cual tiene su sede,
de conformidad con lo establecido en la Convención de Viena
sobre Relaciones Diplomáticas y Consulares.
2.1.3.5.1 TRAMITE DE LA ACCION LABORAL
Para hacer uso de la acción laboral ante el Tribunal de
Justicia, es indispensable que el funcionario o empleado
perjudicado, previamente haya formulado una petición directa
a su empleador respecto de los mismos derechos laborales
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
188
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que reclama ante el Tribunal, y que no haya tenido respuesta
alguna dentro de los treinta días de formulada la petición, o
que haya obtenido una respuesta total o parcialmente
desfavorable a su petición143.
Una vez que se haya contestado la demanda, el
Tribunal debe convocar a una audiencia de conciliación, en la
que debe instar a las partes a solucionar sus diferencias,
siempre que el asunto reclamado sea susceptible de
transacción. Si las partes no llegan a ningún acuerdo, el
Tribunal puede proponer fórmulas de acuerdo que considere
justas, cumpliendo de esta manera las funciones de un
amigable componedor, sin que esto signifique prejuzgamiento
sobre la sentencia que puede adoptar posteriormente. En
todo caso si esta audiencia de conciliación fracasa y se
avizora un posible entendimiento en el futuro, las partes de
común acuerdo y en cualquier estado del proceso, pueden
solicitar al Tribunal que convoque a una nueva audiencia144.
Obviamente si la audiencia de conciliación prospera en
cualquier momento, debe suscribirse el acta correspondiente
que contenga los términos del acuerdo, con lo que se dará
por terminado el proceso y surtirá efectos de cosa juzgada.
En caso contrario, si no se llega a ningún acuerdo en la
audiencia, el proceso continúa hasta su culminación.
142
143
144
Ibídem.
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 137, inciso segundo.
Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Art. 138.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
189
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Debido a que en forma relativamente reciente se otorgó
la competencia laboral al Tribunal de Justicia, no existe
todavía ningún acervo jurisprudencial al respecto, puesto que
ninguno de los procesos que en desarrollo de estas acciones
se han ventilado ante el Tribunal, han culminado en
sentencia. Así encontramos que en dos casos sometidos a
conocimiento del Tribunal, ha decidido inadmitir e inhibirse
por carecer de competencia.
A cerca del objeto de la acción laboral ha señalado:
“VISTOS: El escrito SG-C/4.38/1301/2003, presentado por la
Secretaría General de la Comunidad Andina ante el Tribunal,
vía fax el 25 de julio de 2003, mediante el cual “Solicita que
ese honorable Tribunal le autorice a retener temporalmente
los montos que por concepto (sic) Liquidación por servicios
prestados (Haber Básico, Bonificación Familiar, Vacaciones
no Gozadas, Bonificación de Fin de Año, Fondo de Previsión
y Fondo de Retiro) pudieran corresponderle a los señores”;
El Art. 40 del Tratado de Creación del Tribunal y los artículos
135 a 139 del Estatuto (Decisión 500 del Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores).
CONSIDERANDO: Que, de conformidad con el artículo 5 del
Estatuto del Tribunal, éste debe ejercer su jurisdicción dentro
del marco de competencias establecido en el ordenamiento
jurídico comunitario;
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
190
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Que el artículo 40 del Tratado de Creación del Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina, desarrollado en el artículo
136 de su Estatuto, atribuye al Tribunal competencia ratione
materiae para conocer y decidir las controversias laborales
que se susciten entre los órganos e instituciones del Sistema
Andino de Integración y sus respectivos funcionarios o
empleados, de conformidad con el Convenio de Sede que
resulte aplicable;
Que, al tenor del artículo 45 del Estatuto del Tribunal, todo
proceso relacionado con las reclamaciones de carácter
laboral se debe iniciar por la demanda;
Que, en el caso de autos, la solicitud formulada por la
Secretaría General de la Comunidad, a pesar del nomen iuris
que ésta le otorga, no constituye una demanda y no da lugar
a una controversia, como lo exigen las normas comunitarias
en referencia; y,
Que, por lo tanto, vista la forma y el contenido de la solicitud
planteada, el Tribunal no tiene atribuida competencia ratione
materiae para proveer a su respecto.
DECIDE: Inadmitir, por las razones expuestas, la solicitud
contenida
en
la
comunicación
SG-C/4.38/1301/2003,
presentada por la Secretaría General de la Comunidad
Andina”145
En cambio a cerca de la jurisdicción del Tribunal para
conocer la acción laboral ha manifestado lo siguiente:
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“CONSIDERANDO: Que el artículo 136 del Estatuto del
Tribunal dispone que: “Las acciones laborales que se
propongan ante el Tribunal tienen por objeto dirimir las
controversias que, originadas en una relación de trabajo, se
susciten entre los órganos del Sistema Andino de Integración
y sus respectivos funcionarios o empleados, de conformidad
con el Convenio de Sede que resulte aplicable.
Que el Acuerdo de Sede suscrito entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Parlamento Andino no contiene
norma expresa sobre solución de conflictos laborales
surgidos entre dicho Órgano Comunitario y sus funcionarios o
empleados.
Que obra del expediente copia del contrito de trabajo para el
funcionario internacional entre el Parlamento Andino y la
doctora Pilar Guayasamín, suscrito el 11 de enero del año
2000 y aunque exista un contrato firmado con la Doctora
Guayasamín para desempeñar el cargo de Directora técnica
y académica en la Oficina Central del Parlamento Andino
(CADEL), este nunca se ejecutó como tal por las razones que
pasamos
a
exponer........
“sin
aportar
pruebas
que
demuestren la no vigencia de dicho documento.
Que el mencionado contrato dispone que “En caso de
controversias, estas se resolverán de acuerdo al fuero
especial del Parlamento Andino, tal como lo dispone el
145
Proceso N° 73-DL-03, Auto del 19 de agosto de 2003.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
192
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Tratado Constitutivo, el Reglamento General y el Acuerdo de
sede.
Que el artículo 154 del Reglamento General del Parlamento
Andino dice: “Personal permanente: Es el personal técnico y
administrativo de planta de la Secretaría General, de la
Secretaría Pro-Témpore y de las Oficinas Nacionales. Este
personal está sujeto al régimen laboral vigente del país sede
de cada una de las Secretarías, u Oficinas Nacionales”.
Que el artículo 35 del Reglamento Administrativo del
Parlamento Andino dice: “Los funcionarios y empelados de la
Oficina Central cualquiera que sea su nacionalidad se
someterán a la legislación laboral colombiana vigente”.
Que la parte demandada en su escrito de contestación de
demanda alega falta de jurisdicción y competencia del
Tribunal para conocer la demanda.
Que oída la parte actora sobre las referidas excepciones, no
ha
presentado
argumentos
que
permitan
al
Tribunal
desvirtuar las mismas.
Que si bien el Tribunal posee la potestad de administrar
justicia, la competencia laboral que le ha sido asignada por
las normas comunitarias no le permite conocer y fallar sobre
el asunto sometido a su consideración por la Doctora Pilar
Guayasamín.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
193
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Por lo tanto, la excepción de jurisdicción y competencia
deducida
por
la
demandada
resulta
fundada.
En
consecuencia, el Tribunal,
DECIDE: por falta de jurisdicción, inhibirse de intervenir en el
presente asunto”146.
2.1.3.6
FUNCION
ARBITRAL
DEL
TRIBUNAL
DE
JUSTICIA DE LA COMUNIDAD ANDINA
La otra función nueva que se le atribuyó al TJCA, pero
ésta de carácter no judicial, es la de actuar como árbitro para
dirimir los conflictos que se susciten por la aplicación o
interpretación de contratos, convenios o acuerdos suscritos
entre los órganos e instituciones del Sistema Andino de
Integración o entre éstos y terceros, cuando las respectivas
partes así lo convinieren. También se extendería la función
arbitral a las controversias que se susciten entre particulares
por la ejecución de contratos de carácter privado regidos por
normas del ordenamiento jurídico andino, cuando las partes
así lo acuerden.
Si revisamos el texto de los artículos 38 y 39 del Tratado
de Creación del TJCA, encontraremos que son éstos los que
asignan tanto al Tribunal como a la Secretaría General la
facultad de ejercer la función arbitral al interior de la
Comunidad Andina; sin embargo, como hasta la actualidad
no
se
implementan
las
disposiciones
estatutarias
ni
administrativas que permitan al Tribunal desempeñarse en
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
194
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
estas funciones, en la práctica no ha entrado a operar todavía
este mecanismo alternativo de solución de controversias en
la Comunidad Andina. En todo caso, hay que aclarar que
tales funciones no serán ni sustitutivas ni alternativas de las
funciones judiciales del ente comunitario.
En lo que tiene que ver con el ejercicio de la función
arbitral por parte del TJCA el Art. 38 de su Estatuto señala:
“El Tribunal es competente para dirimir mediante arbitraje las
controversias
que
se
susciten
por
la
aplicación
o
interpretación de contratos, convenios o acuerdos, suscritos
entre órganos e instituciones del Sistema Andino de
Integración o entre éstos y terceros, cuando las partes así lo
acuerden.
Los particulares podrán acordar someter a arbitraje por el
Tribunal, las controversias que se susciten por la aplicación o
interpretación de aspectos contenidos en contratos de
carácter privado y regidos por el ordenamiento jurídico de la
Comunidad Andina.
A elección de las partes, el Tribunal emitirá su laudo, ya sea
en derecho o ya sea en equidad, y será obligatorio,
inapelable y constituirá título legal y suficiente para solicitar
su ejecución conforme a las disposiciones internas de cada
País Miembro.”
De la disposición transcrita se desprende lo siguiente:
146
Proceso N° 56-DL-01. Auto del 20 de febrero de 2002.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
195
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a) El Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina tiene
competencia
para
“dirimir
mediante
arbitraje”
las
disputas que se susciten al interior de la Comunidad
Andina; sin embargo, según las recomendaciones del
maestro Marcel Tangarife, no debería estar en cabeza
de ese Tribunal la función de dirimir controversias
mediante laudos arbitrales, por considerar que en
esencia los laudos implican administración de justicia
por parte de personas distintas a los jueces y
magistrados, los mismos que son investidos como tales
y con la facultad de administrar justicia en casos
específicos, por las partes en controversia, en virtud de
las normas jurídicas correspondientes y de la cláusula
compromisoria.
b) Las controversias objeto de arbitraje en la Comunidad
Andina serían derivadas de la aplicación o interpretación
de contratos, convenios o acuerdos suscritos entre
órganos
e
instituciones
del
Sistema
Andino
de
Integración, o entre éstos y terceros, cuando las partes
así lo acordaran. Los particulares por su parte, podrían
acudir a este mecanismo, en los casos de controversias
por la aplicación o interpretación de aspectos contenidos
en contratos de derecho privado, celebrados con
fundamento en el ordenamiento jurídico andino. Tal
como está redactada la norma, la función arbitral
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
196
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
excluiría la posibilidad de que los Países Miembros
resolvieran
sus
controversias
a
través
de
este
mecanismo alternativo.
c) El Tribunal debe emitir su laudo en derecho o equidad.
d) El laudo arbitral expedido por el Tribunal constituiría
título legal y suficiente para solicitar su ejecución
conforme a las disposiciones internas de cada País
Miembro.
2.1.3.6.1 EJERCICIO DE LA FUNCION ARBITRAL POR
PARTE
DE
LA
SECRETARIA
GENERAL
DE
LA
COMUNIDAD ANDINA
El ejercicio de la función arbitral por parte de la
Secretaría General de la Comunidad Andina se deriva del Art.
39 del Tratado de Creación del TJCA, que textualmente
señala: “La Secretaría General es competente para dirimir
mediante arbitraje administrando las controversias que le
sometan
particulares
respecto
de
la
aplicación
o
interpretación de aspectos contenidos en contratos de
carácter privado y regidos por el ordenamiento jurídico de la
Comunidad Andina.
La Secretaría General emitirá su laudo conforme a criterios
de equidad y de procedencia técnica, acordes con el
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Su laudo
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
197
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
será obligatorio e inapelable, salvo que las partes acordaran
lo contrario y constituirá título legal y suficiente para solicitar
su ejecución, conforme a las disposiciones internas de cada
País Miembro.”
De la norma transcrita a su vez se desprende lo
siguiente:
a) La norma coloca a cargo de la Secretaría General de la
Comunidad Andina la facultad de dirimir controversias
andinas que se susciten entre particulares mediante
“arbitraje administrativo”;
b) La Secretaría General emitiría su laudo conforme a
criterios de equidad y de procedencia técnica, acordes
con el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina; y,
c) Finalmente el laudo será obligatorio e inapelable y
constituye título legal para solicitar su ejecución en el
territorio de los Países Miembros, esto significa que una
vez adoptado el laudo, no se requiere de formalidad
alguna para su cumplimiento, y que una vez que se
encuentre en firme, puede hacerse exigible su ejecución
ante un juez competente, según el ordenamiento jurídico
interno del país donde se va a hacer efectivo el laudo.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
198
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
CAPITULO III
3. ANTECEDENTES HISTORICOS DEL PROCESO DE
INTETEGRACION DE LA UNION EUROPEA
Sin duda alguna, si desempolvamos la Historia del Viejo
mundo, encontraremos que se trata de una región que se
encuentra férreamente ligada por raíces históricas y por
lazos de hermandad que vienen desde tiempos remotos que
quizá se pierden en el tiempo. Esto implica que la
integración europea no ha sido una idea original o
espontánea que aparece en el siglo XX, sino más bien se
trata de una constante utopía que siempre ha estado
latiendo en el pensamiento europeo como un sueño
realizable, al menos así lo demuestran los múltiples
proyectos que se han ido sucediendo a lo largo de la
historia.
Una muestra clara de esta idea constante de unificación
del viejo mundo reside en la existencia de una comunidad de
culturas; en efecto, el continente ha compartido los más
importantes
movimientos
artísticos
y
literarios,
un
pensamiento político homogéneo, unas raíces jurídicas
comunes, una tradición humanista y unas creencias
religiosas comunes, e incluso muchas guerras fratricidas.
Todo ello explica que se haya ido formando un terreno
propicio para que fuera prendiendo la idea de la unión
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
199
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
europea y que ésta encontrara su momento y su lugar
después de la guerra más cruel y sangrienta (la Segunda
Guerra Mundial, 1939-1945) y cuando Europa se había
quebrado en dos mitades. (la Europa Occidental o libre y la
Europa Oriental o comunista)
A fin de que podamos entender todo el proceso
integrador, es necesario que revisar cronológicamente los
acontecimientos más importantes que han dejado su huella
dentro de este proceso.
3.1 LOS ORÍGENES DEL PROCESO INTEGRADOR
HASTA EL SIGLO XIX
Si nos remontamos a la Baja Edad Media, encontramos
que en proyectos como los del francés Pierre Dubois (hacia
1306) y del mallorquín Raimundo Lulio (1232-1314), ya
estuvo presente la idea de una Cristiandad medieval
organizada, nostálgica del Imperio Romano. En esta misma
época la comunidad cultural de la Europa medieval se
caracterizaba por una lengua y una religión comunes. El
imperio y el Papado daban unidad estructural, pero eran
políticamente ineficaces. Era una “organización mundial”,
porque en esa época el mundo era Europa.
No obstante, Europa comienza a tener conciencia de sí
misma a partir de los siglos XV y XVI, con la aparición del
Estado moderno, liberado de la tutela del Imperio y del
Papado. Por ello, el profesor Antonio Truyol sitúa la génesis
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
200
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
del europeismo y su esencia misma en la Edad Moderna147.
En esta época resaltan, entre otros datos importantes, el
Proyecto de tratado para hacer que la paz sea perpetua
entre los soberanos cristianos escrito por el abate de SaintPierre (1658-1743), en el que propone una federación cuyos
órganos serian un Senado (más próximo a un tribunal), una
secretaría permanente y un ejército confederal; y la idea de
una organización europea también se desarrolla en el
ensayo de E. Kant (1724-1804) sobre la Paz Perpetua, en
donde propone que la paz mundial y, por consiguiente, la
paz europea requiere una organización europea de Estados
y que éstos adopten el principio de separación de poderes.
También la política de la época intentó organizar, a su modo,
de forma interesada, el atormentado mapa europeo de los
siglos XVI y XVII mediante el “sistema de Estados europeos”
esbozado en la Paz de Westfalia. (1648)
El silo XIX fue un siglo de atractivas contradicciones: a
pesar de estar dominado por los nacionalismos, el
oscurantismo nacionalista no pudo sofocar la utopía de la
unión europea, que fue defendida, por ejemplo, por Saint
Simón (1760-1825) —precursor del socialismo— en su obra
De la reorganización de la sociedad europea, concibiendo
Europa como un Estado federal; también abogaban por esa
unión Charles Lemonnier, y el filósofo positivista Augusto
147
MANGAS, Martín, Araceli y Otro, 1999, Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Editorial Edigrafos S.A. Madrid, España, p. 1.
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Coime (1798-1857); el dramaturgo Víctor Hugo (1802-1885)
profetizaba que llegaría un día en que las naciones europeas
“sin perder vuestras cualidades distintas y vuestra gloriosa
individualidad, os fundiréis estrechamente en una unidad
superior y constituiréis la fraternidad europea”.
Pero las primeras décadas del silo XIX todavía tuvieron
que soportar las sangrientas consecuencias del Congreso de
Viena (1815) y del fracaso del “concierto europeo” o Pacto
de la Santa Alianza (1815), maquinado por las fuerzas
monárquicas y conservadoras al término de las guerras
napoleónicas y como reacción a los movimientos sociales y
democráticos.
También ese mismo silo fue testigo del inicio de una
cooperación institucionalizada al formarse por voluntad de
los Estados las primeras organizaciones internacionales: se
trata de una cooperación voluntaria, basada en el pleno
respeto a la soberanía de los Estados, a fin de resolver
problemas comunes y satisfacer intereses comunes en
materia de comunicaciones y en los campos técnicocientífico. Son las uniones internacionales de carácter
técnico y administrativo, como la Comisión del Rin, la
Comisión Europea del Danubio, la Unión Postal Universal
(UPU), la Unión Internacional Telegráfica (UIT), etc. Sin
embargo, como ha indicado P. Reuter, estas primeras
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
202
UNIVERSIDAD DE CUENCA
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organizaciones, aunque internacionales de iure en razón de
la supremacía mundial de Europa, fueron europeas de facto.
3.1.1 LA INTEGRACIÓN EUROPEA ENTRE 1900 Y 1945:
LA INICIATIVA DE A. BRIAND
El amanecer del siglo XX fue sorprendido por un
acontecimiento amargamente trágico, la Primera Guerra
Mundial (1914-1918), a la que condujeron los variados
nacionalismos de la época; a su término se inicia el declive
de las grandes potencias europeas ante la aparición en el
escenario
internacional
de
las
superpotencias.
Paralelamente, el hecho de que EE.UU. no quisiera
participar en la sociedad de las Naciones, la cual, sin
embargo, contribuyó a crear, y el hecho de que la URSS
fuera finalmente expulsada por la invasión de Finlandia
provocó la decadencia política de Europa.
Las elites intelectuales y políticas mostraron su
preocupación por la unión europea a fin de desterrar la
trágica experiencia del odio nacionalista. Precisamente, en
este período de entreguerras se comienzan a fundar
numerosas asociaciones y publicaciones periódicas de
europeístas en defensa y difusión de sus tesis federalistas:
también destaca en el período de las entreguerras el
proyecto de una Europa confederal de Richard Coudenhove-Kalergi
(1894-1972),
difundido
en
su
Manifiesto
Paneuropa (de 1923), que tuvo gran eco en los medios
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
203
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
intelectuales. Es una obra profética y representa el despertar
inmediato del movimiento en favor de la unificación europea.
Su Unión Paneuropea se fundaba en un sistema
bicameral (el Consejo federal formado por un delegado de
cada Estado y una Asamblea, compuesta por delegados de
los Parlamentos nacionales), un Tribunal federal y una
Cancillería o gobierno controlado por las Cámaras; se
reconocía una ciudadanía europea vinculada a la ciudadanía
nacional y la protección de la unión a la identidad cultural y
nacional de sus pueblos. Su parecido con la actual realidad
comunitaria no es pura coincidencia.
Pero el intento de mayor trascendencia política fue la
propuesta hecha por Francia, a través de un discurso del
ministro francés de Asuntos Exteriores. Aristides Briand, en
la Sociedad de las Naciones (SDN) el 5 de septiembre de
1929, donde sugirió la creación de una federación
denominada “Unión Europea”. Esta idea fue desarrollada
posteriormente en un Memorándum del Gobierno francés
enviado a las cancillerías europeas y presentada en la
Sociedad de las Naciones el 1 de mayo de 1930. Proponía
difusamente la coordinación de los Estados europeos en el
seno de la misma SDN mediante la creación de una
Conferencia europea, un Comité político permanente y una
Secretaría.
Sin
embargo,
era
algo
más
definido
políticamente al tratar de crear “una federación fundada
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
204
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
sobre la idea de unión, y no de unidad”, en el respeto a la
independencia y soberanía nacional de cada uno de sus
listados. Su proyecto económico para la Unión Europea se
fundaba en “la aproximación de las economías de los
Estados europeos, realizada bajo la responsabilidad política
de los gobiernos solidarios”.
Como se puede observar, la definición política y
económica de Unión Europea que se proyectaba en los años
treinta ha sido profética de la que, con parecidas
ambigüedades, se ha consagrado en 1992 en el Tratado de
la Unión Europea. El primer Gobierno que contestó
favorablemente fue el español (25 de junio de 1930) y,
aunque esta iniciativa no fue considerada utópica, tampoco
despertó las respuestas favorables necesarias debido a la
crisis
económica
(“la
gran
depresión”de
1929)
que
empezaba también a sentirse en Europa y el alarmante
ascenso del nacionalsocialismo. La oposición más clara
venía del Reino Unido, cuya política y economía giraban en
torno a sus compromisos coloniales, y de la antigua URSS
(Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas), ya que para el
dirigente comunista J. Stalin la Unión Europea sería “una
máquina de guerra”contra la URSS.
La crisis económica en los años treinta y el triunfo de
los
fascismos
propiciaron
un
clima
nacionalista
que
desembocó en la segunda gran guerra entre europeos en
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
205
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
este siglo. Sin embargo, los proyectos de unificación
resurgen durante la Segunda Guerra Mundial y desde la
resistencia o desde el exilio se sigue propugnando la
necesidad de impedir esos cataclismos cíclicos que asolan a
Europa proponiendo como objetivo inmediato, tras lograr la
paz, organizar una estructura federal en Europa. Y es
justamente en ese ambiente de angustia y de lucha cuando
la idea europeísta prende en movimientos colectivos de
amplias capas de la población.
Algún proyecto concreto de unificación —a pequeña
escala— triunfó en plena guerra, como los acuerdos que
crearon el BENELUX (1943) entre los Gobiernos, entonces
en el exilio, de Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo. Esta
Unión Económica, emprendida entre esos tres países
después de 1945, y que se mantiene todavía hoy, se vio a
su
vez
reforzada
por
la
Unión
Económica
belgo-
luxemburguesa creada en 1921.
3.1.2 LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA DESPUÉS DE 1945:
EL
MOVIMIENTO
EUROPEO
Y
EL
FEDERALISMO
EUROPEO
Después de 1945, el mapa y la comunidad de ideas de
Europa habían sufrido una profunda conmoción, de allí que
después de la Gran Guerra Europa ya no era la misma,
pues, por la pugna entre nacionalismos, la superviviente fue
una Europa ideológicamente amputada de su mitad oriental,
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bajo el dominio soviético, y moralmente rota por los horrores
de la guerra. Además, las divisiones políticas y la penuria
económica
hacían
temer
la
persistencia
de
los
particularismos, agravándose los desequilibrios por fundados
temores de nuevos enfrentamientos armados.
Por lodo ello, la necesidad de resucitar la idea de la
unidad europea se tornó urgente y sentida entre la
población,
formándose
multitud
de
movimientos
pro-
europeístas de carácter privado. Eran movimientos de la
opinión
pública,
que
no
respondían
a
impulsos
gubernamentales, en los que destacarían las organizaciones
sindicales, los universitarios, personalidades de la vida
intelectual y artística, etc. Los actos europeístas se
sucedieron por toda Europa Occidental y demostraron que
tenían un amplio apoyo popular.
Las Universidades también acogieron este debate;
destaca la conferencia pronunciada por W. Churchill en la
Universidad de Zurich ( 19 de sep-e 1946), en la que, tras
lamentar que los proyectos de unión fracasasen, alienta el
desarrollo de los movimientos y la creación de una
organización regional europea (“un Consejo Europeo”) —
que considera plenamente compatible con la recién creada
ONU — en la que, sin embargo, el Reino Unido no
participaría debido a sus fuertes intereses económicos
coloniales.
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Estas corrientes sociales y políticas que trascienden las
fronteras estaban animadas por las ideas federalistas que
alentaron europeístas prestigiosos como Henri Brugmans,
Alexander Marc, Salvador de Madariaga, Altie-ro Spinelli,
etc.
El federalismo europeo, en palabras de Brugmans
implica una concepción de poder central y unos poderes
múltiples. Su objetivo no era reemplazar la soberanía
nacional por una soberanía europea. Se trataba de crear
unas Instituciones adecuadas que, por sus competencias o
por sus dimensiones geográficas, correspondieran a los
diferentes problemas que surgen. Se tiende, al mismo
tiempo,
hacia
la
organización
de
grandes
conjuntos
continentales y hacia la diversificación de los centros de
decisión.
Estas
dos
corrientes
se
complementan
y
condicionan mutuamente.
Los movimientos federalistas europeos compartían los
principios políticos sobre los que reposa esta corriente de
pensamiento
político:
autonomía,
cooperación
y
subsidiariedad. Sin embargo, el error de las corrientes
federalistas de la época fue buscar un paralelismo entre la
unificación europea y la de Estados federales bien conocidos
(como
la
unión
aduanera
alemana
de
1834
y
la
Confederación Germánica de 1818-1866, que condujo al
Estado Alemán) o el precedente de los EE.UU.
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Pero todas las propuestas que desde el remoto
medioevo hasta 1950 se han ido haciendo por pensadores y
políticos han tenido un fundamento común, una razón de
ser: la cultura, la común identidad cultural europea. Europa
en el pasado nunca fue ni una entidad económica ni una
entidad política. Pero desde su rica diversidad y la
originalidad de sus modos de vida y de sentir de los pueblos
europeos, Europa ha sido una entidad cultural: ha tenido una
actitud propia ante la vida, un pensamiento y una actitud
sobre el ser humano y sobre los valores ético-sociales
diferente a otros pueblos y civilizaciones.
3.1.3 EL PLAN MARSHALL: EL DESPERTAR INMEDIATO
DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA
La economía europea de la segunda posguerra se
basaba en la autarquía, en el trueque; Europa sólo contaba
en su haber con las ruinas de una larga guerra devastadora.
La situación de penuria era tal que la dislocación económica,
social y política que se vivía en este continente hacía temer
que esa mitad occidental pudiera caer en manos comunistas
y por tanto, bajo control de la URSS. Esta situación movió a
los EE.UU. a propiciar el “Plan de Reconstrucción Europea”.
El Plan descansaba en la gran fortaleza de la economía
norteamericana, la cual no sólo no conoció la destrucción de
la guerra, sino que su industria se potenció gracias al
conflicto armado y se reconvirtió rápidamente hacia la
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industria civil, pero su producción necesitaba mercados, y
Europa no estaba en condiciones de comprar ni de producir.
En efecto, la potente industria norteamericana y su
correspondiente
producción
necesitaban
de
mercados
exteriores y de ávidos consumidores. Los mercados para
situar
la
producción
norteamericana
estaban
preferentemente en Europa y ésta, a su vez estaba
necesitada de los productos más esenciales para sobrevivir
y para producir y al mismo tiempo, estaba aquejada de una
importante inflación. Pero los Estados europeos occidentales
carecían de las divisas y de los medios necesarios para
producir que le permitiesen exportar y poner en marcha, en
definitiva, sus economías. La economía europea era de
autarquía,
apenas
regulada
mediante
unos
cuantos
acuerdos bilaterales, y ni las mercancías ni las divisas
circulaban entre los Estados europeos occidentales.
La alternativa a esta situación la dio el Secretario de
Estado norteamericano, el General George Marshall en una
conferencia en la Universidad de Harvard el 5 de junio de
1947 proponiendo un plan de ayuda para la reconstrucción
europea.
El Plan Marshall consistía, en sus aspectos esenciales,
en que el Gobierno norteamericano pagaba directamente a
los exportadores norteamericanos que vendieran productos
a los Gobiernos o a los fabricantes europeos. Esos
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importadores europeos pagaban en sus monedas nacionales
y este pago se giraba a una cuenta a nombre del Gobierno
de los EE.UU. en los Bancos centrales nacionales
(“contravalor”); el contravalor quedaba inmovilizado y no se
afectaba a la compra de dólares y no se utilizaba, en
consecuencia,
inmovilizarse
por
estas
el
Gobierno
fuertes
estadounidense.
cantidades
se
Al
producían
deflación. Por su parte, el Gobierno de los EE.UU. aceptaba
poner a disposición de los Gobiernos europeos esas
cantidades inmovilizadas para llevar a cabo inversiones: a tal
fin el General Marshall sugería la necesidad de un acuerdo
entre los Estados europeos sobre sus necesidades de
desarrollo y un programa que pusiera en marcha la
economía
europea,
pero
el
entendimiento
sobre
las
necesidades y los remedios era un “asunto de los europeos,
la iniciativa – en opinión de G. Marshall - debía venir de
Europa”.
La respuesta fue inmediata: dieciséis Estados europeos
se reunieron al mes siguiente (quedaron fuera Alemania.
España y los países del Este —éstos por imposición de la
URSS a pesar de los deseos de Polonia y de la antigua
Checoslovaquia de participar en el Plan—). Después se
decidió gestionar en común la ayuda americana mediante la
creación de la Organización Europea de Cooperación
Económica (OECE. 16-04-1948) en la que Alemania
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ingresaba en 1949 —beneficiándose del Plan Marshall— (y
EE.UU. y Canadá participaban también como asociados, sin
derecho de voto)148.
Los méritos del Plan Marshall fueron muchos: prever un
plan racional para poner en pie las economías europeas y de
desarrollo de éstas, crear un régimen multilateral de los
intercambios, liberalizar éstos, reducir los contingentes,
coordinar los planes económicos nacionales, organizar la
convertibilidad de las monedas y organizar, mediante la
Unión Europea de Pagos, un sistema de compensaciones
multilaterales y la concesión de créditos a los países
deudores. Y, desde luego, en el orden político hay que
subrayar que al promover la necesidad del entendimiento y
de las iniciativas europeas para la gestión común de la
ayuda
norteamericana
se
evitaba
que
dicha
ayuda
supusiese una dependencia satelizada de los EE.UU.
Pero siendo muy importantes los méritos reseñados del
Plan Marshall, No más sobresaliente y decisivo fue que la
gestión en común de las ayudas enseñó a Europa occidental
las posibilidades de su unión, y la maltrecha Europa supo
aprender de la OECE las mejores lecciones sobre la
organización de una Europa con energías propias. Europa
occidental no sólo sepultó las ruinas de la guerra y construyó
un nuevo paisaje, sino que se fomentó la convivencia entre
148
La OECE, una v ez c u m p l i d a s sus fina lida des básicas, se t r a n s f o r m ó en 1960 en u n a nuev a organización internacional, la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Con presencia, en pie de igualdad, de los países industrializados del mundo occidental.
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los europeos mismos para ir desterrando las causas de las
pasadas guerras e ir tejiendo una red de intereses comunes
que hicieran inviables nuevas acciones hostiles.
3.1.4 EL CONGRESO DE LA HAYA Y LA CREACIÓN DEL
CONSEJO DE EUROPA
En
esta
misma
época
hay
que
recordar
otros
acontecimientos como el Congreso de Europa, convocado
por el “Comité de coordinación de los movimientos para la
unidad europea” y reunido en La Haya del 7 al 11 de mayo
de 1948, en el que confluyeron decenas y decenas de
organizaciones
federalistas
pro-europeístas
con
la
participación de más de 750 delegados. Con posterioridad al
Congreso decidieron federarse las distintas asociaciones en
el “Movimiento Europeo” (que ha tenido como presidentes,
entre otros, R. Schuman. W. Churchill. A. de Gasperi, P. H.
Spaak, K. Adenauer, etc.
En aquella magna asamblea, una suerte de “Estados
Generales de Europa”, ya se hicieron notar las dos grandes
corrientes europeístas que persisten hasta nuestros días:
aquellos
que
pretendían
una
cooperación
intergubernamental y los que soñaban con una integración
de carácter federal.
En el plano político, el Congreso se pronuncia por una
transferencia de derechos soberanos en favor de una unión
política y económica, En los planos económico y social se
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inclina por la desaparición completa de los aranceles y las
restricciones cuantitativas al comercio para lograr un día la
unión aduanera (con un arancel exterior común), la libre
circulación de capitales y la unificación monetaria.
Aquellas dos corrientes desembocaron en la creación
de organizaciones distintas: Por un lado, la creación del
Consejo de Europa (Estatuto firmado en Londres, 05-051949)
daba
satisfacción
a
las
corrientes
intergubernamentales, apoyadas por los anglosajones, que
no deseaban hacer cesión alguna de soberanía con la
creación de instituciones internacionales dotadas de poderes
importantes,
sino
una
cooperación
intergubernamental
estrecha y permanente mediante instituciones con poderes
consultivos. Y por otro lado, las corrientes federalistas,
partidarias de la cesión parcial de soberanía, insatisfechas
con el Consejo de Europa, encontraron su oportunidad en la
propuesta francesa de creación de la Comunidad Europea
del Carbón y Acero (CECA). De esta manera se inicia el
actual proceso de integración europea.
3.1.5 LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD EUROPEA DEL
CARBÓN Y DEL ACERO: LA DECLARACIÓN SCHUMAN
La Comunidad Europea del Carbón y del Acero es la primera
de las Comunidades Europeas. Al término de la Segunda
Guerra Mundial los aliados establecieron en los Acuerdos de
Postdam un sistema de distribución de la producción de la
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cuenca del Ruhr, a fin de poner en marcha un sistema
general de reparaciones por daños de guerra en el marco de
la reconstrucción europea y del aprovechamiento de una
zona de gran valor estratégico, así como para limitar y
controlar el nivel de la industria alemana. En 1947, al decidir
EE.UU. y el Reino Unido transferir en su zona la
administración a las autoridades alemanas, Francia y el
BENELUX mostraron su preocupación, en especial, por los
trágicos recuerdos que tenía para Francia la explotación de
esa zona por Alemania, debido a la rivalidad entre ambos
Estados desde el siglo XIX por el control de estos productos
básicos para la industria. Al surgir divergencias entre las
potencias que se había repartido la explotación de la
cuenca, en 1949 se acordó la internacionalización del Ruhr
con la participación de Alemania –en una situación de
desigualdad-junto a los aliados en la explotación y el control
del carbón y del acero de la cuenca. A partir de la
experiencia de este sistema de administración internacional
de la cuenca del Ruhr, Francia dará el paso siguiente: una
administración europea
El proceso de la integración europea, que nace de
forma inmediata con la CECA, se desencadena gracias a la
histórica “Declaración Schuman”, presentada por el Ministro
de Asuntos Exteriores francés, Robert Schuman, el 9 de
mayo de 1950, pero concebida y elaborada por Jean
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Monnet,
Comisario
del
Plan
de
Modernización
y
Equipamiento.
Fue tanta la importancia de la Declaración Schuman
que algunos fragmentos de esa histórica propuesta se han
recogido en el Preámbulo del Tratado CECA, y Como
reconocía el propio Schuman, el propósito político primordial
consistía en poner fin en forma definitiva al antagonismo
franco-alemán combinándolo con un objetivo económico.
Para él la unificación política se operaría implícitamente:
derivaría de la “solidaridad de hecho”, de la “fusión de
intereses” creada entre las naciones europeas. La puesta en
común de la producción aseguraría “inmediatamente el
establecimiento de bases comunes de desarrollo económico,
primera etapa de la Federación europea, y cambiará el
destino de estas regiones durante mucho tiempo dedicadas
a la fabricación de armas de guerra de las cuales han sido
las mas constantes víctimas”.
La inspiración política del proceso era evidente y se
estimulaba así como ya se estaba experimentando con el
Plan Marshall y la OECE, un nuevo espíritu de convivencia y
de solidaridad en torno al futuro de Europa Occidental. En
esta línea de pensamiento político, el Preámbulo del Tratado
CECA
declara
—parafraseando
el
llamamiento
de
Schuman— que los Seis Estados están “resueltos a sustituir
las rivalidades seculares por una fusión de sus intereses
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
esenciales, a fundar con la instauración de una comunidad
económica los primeros fundamentos de una comunidad
más amplia y más profunda entre pueblos largo tiempo
opuestos por divisiones sangrientas, y a poner las bases de
instituciones capaces de orientar un destino desde ahora
compartido...”.
Al llamamiento de Schuman respondieron, además de
Alemania, Italia y los tres Estados del BENELUX. El Reino
Unido declinó la invitación debido —como era habitual en
aquella época— a sus intereses económicos centrados en la
explotación de sus colonias. El Tratado se firmó entre esos
Seis Estados el 18 de abril de 1951 en París y entró en vigor
el 23 de julio de 1952; Jean Monnel fue nombrado
presidente de la Alta Autoridad. Con el Plan Schuman se
ponía fin al régimen de internacionalización de la cuenca del
Ruhr, accediendo Alemania a su explotación en condiciones
de igualdad en el marco de la CECA.
Los pilares básicos de la CECA se fundan en el
establecimiento de un mercado común, unos objetivos
comunes y en unas instituciones dotadas de poderes
efectivos e inmediatos. Con la CECA se iniciaba así un
proceso irreversible de “Federalizacion parcial o funcional”,
basado en la progresividad, que afectaba a un sector bien
concreto y limitado, pero decisivo en la estrategia económica
y política de esos Seis Estados fundadores de la CECA. El
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
éxito político-económico de la nueva Comunidad fue muy
reconocido; el propio Reino Unido lograba firmar un acuerdo
de asociación a la CECA el 21de diciembre de 1954.
3.1.6 EL FRACASO DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE
DEFENSA Y DE LA COMUNIDAD POLÍTICA EUROPEA
No cabe duda que la llegada del año de 1945 marcó el
fin de un mundo que hasta entonces había sido dominado
por Europa en las relaciones internacionales, pues, las
carencias económicas y las divisiones políticas de la
segunda posguerra hacían que Europa Occidental pudiera
ser presa fácil de las dos superpotencias de la época, los
EE. UU. y la URSS. Pero si en la nueva era resultaba
imparable el fin de la homogeneidad y del eurocentrismo de
la
vieja
sociedad
de
soberanías
yuxtapuestas,
el
enfrentamiento ideológico y militar bipolar amenazaba con
acabar con la identidad europea, basada en la libertad, y con
la influencia y el prestigio tradicional de Europa, de allí que
aunque se evitó caer bajo la dependencia económica
norteamericana gracias a la OECE, los temores por el
expansionismo soviético eran anteriores e inmediatos al fin
de la guerra mundial misma y fueron creciendo con los
alarmantes acontecimientos posteriores, puesto que la Unión
Soviética se había anexionado de hecho o de derecho los
territorios de Estonia, Letonia y Lituania, de una parte de
Finlandia, de Rumania (las regiones de Gukovina del Norte y
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
de Besaravia), de la región de Rutenia en Checoslovaquia,
de la Prusia Oriental y de un tercio de Polonia y había
provocado bajo la presencia de las tropas soviéticas la
instalación de Gobiernos comunistas en los Estados de
Europa Oriental . Además la guerra civil en Grecia (1946 –
1949), financiada, armada y alentada por los países
comunistas del entorno (Bulgaria, Albania y Yugoslavia),
amenazaba el origen mismo de la civilización europea.
En definitiva, militarmente Europa Occidental vivió
amenazada entre 1945 - 1950 por el temor a la invasión
soviética y por el temor al resurgimiento del militarismo
alemán y sin apenas medios para defenderse en caso de
agresión. Inicialmente Francia y el Reino Unido seguían
creyendo que el mayor peligro estaba en Alemania y ante el
temor de una repetición de la Historia (lo sucedido después
de la Primera Guerra Mundial) firmaron un Tratado de
alianza y asistencia mutua (Tratado de Dunquerque, del 4 de
marzo de 1947). Pero poco después el ministro de Asuntos
Exteriores del Reino Unido, Ernest Bevin, presentó un
reajuste sustancial de la política exterior y propuso extender
la alianza franco-británica a los tres países del BENELUX,
firmándose el “Tratado de Colaboración Económica, Social y
Cultural y de Legítima Defensa Colectiva” en Bruselas el 19
de marzo de 1948 (que a partir de 1954 se denominaría
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Unión Europea Occidental, UEO, con el ingreso de Alemania
e Italia).
La penuria de estos años de posguerra, la destrucción y
el temor a las consiguientes convulsiones sociales animaron
la idea de que una alianza defensiva en el mundo
contemporáneo no se puede limitar a los aspectos militares
como ocurriera en siglos pasados. Un componente esencial
de la defensa nacional, en una época dominada por las
ideologías y las concepciones globales de la sociedad, es el
bienestar social y económico. Por ello, en un pacto militar
como
el
Tratado
de
Bruselas,
se
comprometieron
expresamente a cooperar lealmente y a coordinar sus
esfuerzos para la reconstrucción económica, aunque en la
práctica esa reconstrucción se canalizó a través de la OECE
(creada en abril de ese mismo año).
Aunque es dudoso que la firma del Tratado de
Bruselas, como tal, pueda considerarse como un paso
adelante en el proceso de integración, es seguro que esta
alianza, especialmente a partir de 1954 como UEO, ha sido
una fuerza motriz de la unidad europea manteniendo un
vínculo político con el Reino Unido y tendiendo la mano a los
vencidos. Sin embargo, el Tratado de Bruselas era
insuficiente ante la magnitud que siguió tomando la política
soviética con el denominado “golpe” de Praga, el bloqueo de
Berlín y la virulencia de la guerra civil griega; por ello, la
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
perseverante
presión
de
los
Gobiernos
europeos
occidentales logró persuadir al Gobierno estadounidense
para que, además de no seguir repatriando las fuerzas
armadas, participara en la defensa europea occidental. Así,
se firmó el Tratado del Atlántico Norte en Washington el 4 de
abril de 1949, creándose, después de la invasión de Corea
del Sur por Corea del Norte (25-06-1950), una estructura
militar integrada con la importante presencia de efectivos
norteamericanos. La creación de la OTAN por diez Estados
europeos
(Reino
Unido,
Francia,
Bélgica,
Holanda,
Luxemburgo, Italia, Dinamarca, Islandia, Noruega y Portugal)
y por dos Estados americanos (EE.UU. y Canadá) sumió en
un largo letargo al Tratado de Bruselas (UEO), del que no
despertaría hasta 1984 donde intervino en la crisis de los
“euromisiles” y se dio la actuación de un flotilla de la UEO
durante la guerra Iraq-irán).
Ahora bien, de forma bastante clara, la creación de la
OTAN no se inscribe en el proceso de la unidad europea,
sino en el marco de la confrontación Este-Oeste como
mecanismo efectivo de defensa del sistema occidental
basado en la libertad y en la democracia.
Esto no quiere decir que la naciente Europa de la
CECA no sintiera la necesidad de un sistema de defensa
propio como respuesta comunitaria a la “guerra fría”, pero
había que vencer serias dificultades provenientes de las
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circunstancias económicas y políticas; así, los miembros de
la CECA tenían tinos ejércitos débiles, estaban de facto
desarmados y la industria tenía otras prioridades que
demandaba la población y la reconstrucción. Alemania
estaba ocupada y desarmada de iure y al margen de la
OTAN. No se podía pensar en un ejército europeo sin la
presencia alemana, por ello, W. Churchill propuso ante la
Asamblea Consultiva del Consejo de Europa (11-08-1950), y
ésta lo apoyó, la creación de un ejército europeo unificado
en el que participara Alemania. Sin embargo, Francia
desconfió de esta propuesta británica por considerar que
esto implicaba el rearme alemán.
Pero el tiempo, la presión norteamericana, a través de su
secretario de Estado, Foster Dulles, y la guerra de Corea
hicieron madurar al Gobierno francés, que en 1951 presidía
René Pleven, quien encargó a Jean Monnet un plan similar
al Plan Schuman, denominado “Plan Pleven”, mediante el
cual se preveía la creación de una Comunidad Europea de
Defensa (CED, Tratado firmado el 27-05-1952). La iniciativa
francesa trataba de evitar el resurgimiento de un ejército
alemán autónomo mediante la creación de un ejército
europeo en el que aquél quedara absorbido en el conjunto.
La estructura institucional era similar a la de la CECA,
pero a diferencia de la CECA, la CED no concitó el mismo
entusiasmo, pues no es igual de fácil integrar sacos de
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
carbón que integrar soldados armados, como reconoció uno
de los signatarios de la CECA y de la CED (el belga Van
Zeeland). Es evidente que un ejército forma parte del núcleo
de la soberanía de un Estado y que un ejército está al
servicio de una política de defensa de la integridad territorial
y de la independencia de un pueblo, en definitiva es un
complemento de la política exterior definida por un
Parlamento y un Gobierno democráticos. Como observara el
pensador francés Raymond Aron, ¿a qué Estado o poder y a
qué política iba a ponerse a su servicio el ejército europeo?.
Las carencias de una legitimidad democrática hicieron
pensar en un remedio urgente que tranquilizara la polémica
en Francia, es así que el ministro italiano Alcide de Gasperi
propuso la creación de una Comunidad Política Europea
(CPE) y de inmediato los seis países encargaron a una
asamblea
ad-hoc
formada
por
parlamentarios
de
la
Asamblea de la CECA y del Consejo de Europa, la redacción
del tratado de esta CPE, cuyas competencias serían, en
materia de relaciones exteriores, la coordinación de las
políticas económicas y el establecimiento de un mercado
común fundado en la libre circulación de personas, bienes y
capitales, el cual absorbería gradualmente a la CECA y a la
CED.
Sin embargo, a pesar de la proyectada CPE, la
Asamblea Francesa rechazó la posibilidad de ratificarlos en
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una histórica votación el 30 de agosto de 1954 sobre una
“cuestión previa” o de procedimiento que aplazó el sine die
el debate; el cambio en la actitud francesa respecto del
proyecto Pleven se explica porque se habían sucedido en
Francia numerosos Gobiernos y Presidentes del Consejo y
el que lo era en ese momento, Pierre Mendés-France, no lo
defendió adecuadamente. Además, las fuerzas políticas se
habían
dividido,
especialmente
los
socialistas;
los
seguidores del General De Gaulle se oponían al ver en la
CED un atentado a la soberanía nacional; los comunistas
también se opusieron, por considerar que era una imposición
americana. Aunque cuatro Estados ya lo habían ratificado y
en Italia no se presentaban problemas, el rechazo francés
provocó el abandono de la non nata CED y con ella, de la
CPE.
Entonces se encontró una solución al problema de la
defensa permitiendo a Alemania e Italia formar parte del
Tratado de Bruselas, el cual fue modificado mediante los
cuatro Protocolos de París del 24 de octubre de 1954 que
rebautizaron al Pacto de Bruselas con el nombre de Unión
Europea Occidental, (UEO), donde se permitió el rearme
alemán al tiempo que le sometían a prohibiciones, límites y
controles severos y más tarde facilitaron el ingreso de
Alemania en la OTAN (05/04/1955).
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
3.1.7 LA CREACIÓN DE LA COMUNIDAD ECONÓMICA
EUROPEA Y DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE LA
ENERGÍA ATÓMICA (EURATOM)
El fracaso de la Comunidad Europea de Defensa (CED)
llevó a un difícil “impase” a la integración, hasta que los Seis,
a iniciativa italiana, se reunieron en Messina en junio de
1955, donde se encargó al holandés Beyen y al belga Spaak
un proyecto de relanzamiento de la integración sobre las
siguientes bases: desarrollo de las Instituciones, fusión
progresiva de las economías, creación de un mercado
común y armonización de las políticas sociales. Para ello se
creó un Comité Intergubernamental de Expertos (09-061955), presidido por Spaak, cuyo Informe (Rapport Spaak),
incluido el esquema del Tratado, presentado el 21 de abril de
1956 en Venecia, fue la base de las negociaciones, que
tuvieron lugar en el castillo de Val Duchese (Bruselas), y que
condujeron a la firma en Roma, el 25 de marzo de 1957, de
los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica
Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía
Atómica (CEEA o EURATOM). Estos dos Tratados entraron
en vigor el 1 de enero de 1958 para sus Seis Estados
Contratantes: Francia. Alemania. Italia. Bélgica. Países
Bajos y Luxemburgo; es decir, los mismos Estados que
fundaron la CECA.
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Los objetivos generales de la CEE eran “promover un
desarrollo armonioso de las actividades económicas en el
conjunto de la Comunidad, una expansión continua y
equilibrada,
una
estabilidad
creciente,
una
elevación
acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre
los Estados que la integran” (Art. 2 del Tratado fundacional).
Los medios generales conducentes a esos fines eran el
establecimiento de un mercado común y la progresiva
aproximación de las políticas económicas. La noción de
mercado común se fundaba (y se funda hasta hoy) sobre
cuatro libertades fundamentales para el mercado: libre
circulación de mercancías en un régimen de competencia
libre y leal, libre circulación de trabajadores y de servicios,
libertad de establecimiento y libre circulación de capitales.
Estas cuatro libertades fundamentales del mercado
desbordan la noción de Unión Aduanera; en efecto, la CEE
(hoy CE) no es sólo una Unión Aduanera (consistente en la
libre circulación de las mercancías y protección de ésta
frente a los mercados exteriores a la Unión mediante un
arancel externo común (AEC), a diferencia de una zona de
libre comercio –como la Asociación Europea de Libre
Comercio (AELC/EFTA)—, que se limita a la libre circulación
de mercancías entre sus socios sin protección exterior
común). La CEE es además un mercado común: abarca
todos los factores de la producción e inserta en el mercado
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común las políticas comunes agrícola, de transportes y
comercial y la coordinación y complementación con otras
políticas (social, fiscal, etc.), así como prevé una acción
común para superar dificultades de la balanza de pagos y
una política económica común.
La CEEA o EURATON tenía y tiene hasta hoy como
objetivos generales el establecimiento de las condiciones
necesarias para la formación y el crecimiento rápidos de las
industrias nucleares. A esos fines la Comunidad se
compromete a desarrollar la investigación y la difusión de los
conocimientos técnicos, establecer normas de seguridad
uniformes para la protección sanitaria de la población y de
los trabajadores, facilitar las inversiones, velar por un
abastecimiento regular, garantizar la utilización pacífica de
las materias nucleares y crear un mercado común que
garantice la libre circulación de los materiales y equipos, de
los
capitales
para
inversiones
nucleares
y
de
los
trabajadores.
Así pues, desde 1958 quedaron constituidas las tres
Comunidades
Europeas
que
se
mantienen
hasta
la
actualidad. Ciertamente se han sucedido muchos cambios,
entre otros, las Instituciones (hoy, cinco) están unificadas
han
variado
sus
poderes
y
ámbitos
de
acción
o
competencias y la más popular de las tres Comunidades
Europeas, la Comunidad Económica Europea (CEE) ha
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cambiado su denominación por el de Comunidad Europea
(CE), desde el Tratado de Maastricht de 1992.
3.2 LA INTEGRACIÓN EUROPEA DESDE 1958 a 1985:
LAS
SUCESIVAS
AMPLIACIONES
Y
LAS
CRISIS
INTERNAS
3.2.1 LA CREACIÓN DE LA ASOCIACIÓN EUROPEA DE
LIBRE
COMERCIO
(AELC/EFTA)
Y
SU
PRIMERA
AMPLIACIÓN
El Reino Unido se había interesado inicialmente por los
primeros pasos de las negociaciones conducentes al
Tratado CEE, pero se retiró muy pronto de las mismas al no
desear formar parte en una Unión Aduanera y menos aún en
un mercado común con políticas comunes. Su deseo era
formar en el seno de la OECE una vasta zona de libre
comercio (sin protección común frente al exterior), pero los
miembros de las Comunidades Europeas, en especial
Francia, se opusieron a ello.
Entonces, el Reino Unido propuso al resto de miembros
de la OECE crear la Asociación Europea de Libre Comercio
(AELC/EFTA) y así lo hicieron mediante el Convenio de
Estocolmo de 4 de enero de 1958, la misma que quedó
integrada por los siguientes Estados: Reino Unido, Austria.
Noruega. Suecia. Dinamarca. Portugal y Suiza149.
149
Posteriormente ingresa Finlandia e Islandia en calidad de asociados. Pero luego dejaron de ser miembros de esta organización, el Reino Unido y
Dinamarca en 1973, Portugal en 1986 y Austria, Finlandia y Suecia en 1995. Por su parte la EFTA firmó un acuerdo de libre comercio con la CEE en
1972 y un nuevo acuerdo creando el “espacio económico europeo” en 1993. Desde 1995 la EFTA agrupa sólo a cuatro Estados: Islandia, Noruega,
Liechtenstein y Suiza.
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Pero poco después, el Reino Unido, receloso de los
éxitos económicos de las Comunidades Europeas y viendo
de cerca el final de su imperio colonial y de su fortaleza
económica, dependiente de la explotación de dicho imperio,
solicitó el ingreso en las Comunidades Europeas (09-081961); lo mismo hicieron Irlanda (31-07-1961), Dinamarca
(10-08-1961) y Noruega (30-04-1962). Sin embargo, puesto
que la adhesión de todo nuevo miembro requiere la
aceptación unánime del Consejo, no se dio curso a dicho
ingreso, por cuanto Francia se opuso en virtud de las
querencias atlantistas de Gran Bretaña; para el General De
Gaulle el Reino Unido no estaba preparado para adherirse al
Mercado Común (1963).
De nuevo, en 1967 el Reino Unido presentaba por
segunda vez su petición de adhesión (también Irlanda,
Dinamarca y Noruega) y Francia seguía desconfiando, con
fina intuición, del compromiso europeo de los británicos.
No obstante, cuando el General De Gaulle abandonó el
poder en Francia, el nuevo Presidente francés, Georges
Pompidou, flexibilizó la posición francesa y en la «Cumbre»
de Jefes de Estado y de Gobierno de La Haya (1 y 2 de
diciembre de 1969) se acordó, entre otras importantes
decisiones, la realización de la Unión Económica y
Monetaria,
la
ampliación
al
Reino
Unido,
Noruega,
Dinamarca e Irlanda. Las negociaciones comenzaron en
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junio de 1970 y concluyeron con la firma del Tratado de
Adhesión y el Acta relativa a las condiciones de la misma el
22 de enero de 1972 (el período de transición fue de cinco
años).
Sin embargo, en Noruega se celebró un referéndum
cuyos de resultado fueron negativos, es así que con el voto
del 53.5% de la población en favor del “no”, se impidió a este
país pasar a ser miembro; en Dinamarca el resultado fue
favorable a la adhesión por una mayoría bastante ajustada y
en Irlanda por una amplia mayoría. Finalmente, el Tratado
entró en vigor en la fecha prevista, el 1 de enero de 1973,
pasando las Comunidades Europeas a tener Nueve Estados
miembros.
La primera ampliación no ha dejado de deparar
problemas, debido, en especial, a la actitud británica.
Aunque
la
adhesión
la
habían
solicitado
Gobiernos
conservadores y laboristas (MacMillan en 1961, Wilson en
1967), la negociación británica la condujo el Gobierno
conservador de Edward Heath, por lo que los laboristas,
disconformes con la misma, prometieron que, si ganaban las
elecciones, celebrarían un referéndum para retirar a su país
de las Comunidades Europeas.
En efecto, con esa promesa electoral ganaron las
elecciones a principios de 1974 y el nuevo Premier James
Callagham, solicitó, al amparo del turbio horizonte de la
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retirada,
la
renegociación
del
Tratado
de
adhesión.
Consiguió en 1975 ciertas mejoras (relacionadas con la
participación británica en el presupuesto y con los producios
lácteos procedentes de Nueva Zelanda y convocó el
referéndum haciendo campaña el propio Gobierno laborista
a favor de la permanencia del Reino Unido en las
Comunidades Europeas, logrando un resultado del sesenta y
cinco por ciento de la población a favor de la permanencia.
En 1979 ganó las elecciones el partido conservador,
liderado
por
Margaret
Thatcher,
quien
consideró
insuficientes los términos de la renegociación, consiguiendo
nuevas mejoras en materia financiera, agrícola y pesquera.
3.2.2 LOS PROBLEMAS DE LA REALIZACIÓN DEL
MERCADO COMÚN
La primera crisis interna de las Comunidades Europeas
estalla en 1965, la misma que se conoció como la crisis de la
“silla vacía” y se produjo al abandonar Francia su presencia
en el Consejo como consecuencia del paso de una etapa,
dentro del período transitorio, a otra que suponía la adopción
de decisiones por mayoría cualificada. Francia consideraba
que el sistema de adopción de decisiones, previsto en los
Tratados por mayoría cualificada, debería fundarse en la
unanimidad para aquellas decisiones que supusieran un
interés muy importante para un Estado miembro.
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Como no fue aceptada su interpretación por ser una
violación flagrante de los Tratados, Francia abandonó el
Consejo (no las comunidades europeas) en junio de 1965.
La crisis se cerró al volver Francia a asistir a las sesiones del
Consejo desde enero de 1966; en ese Consejo, celebrado
en Luxemburgo, se llegó a un “acuerdo o compromiso” en el
que sin dar solución al problema, se fijan los términos de la
divergencia de opiniones existente.
También en esta época se da solución al problema
pendiente de la unificación institucional. Ya desde la
creación de la CEE y la CEEA se fue consciente de este
problema, unificando desde la entrada en vigor de dichos
Tratados sus Asambleas y sus Tribunales con la Asamblea y
el Tribunal de Justicia existente en la CECA. Por ello, nunca
han
existido
tres
Asambleas
o
tres
Tribunales
al
establecerse en el Convenio del 25 de marzo de 1957 la
unificación de esas dos Instituciones, así como de los dos
Comités Económicos y Sociales de la CEE y de la CEEA en
uno solo común a las dos Comunidades. En el Convenio del
8 de abril de 1965 se crea un Consejo único y una Comisión
única (presidida por Jean Rey), así como un órgano auxiliar
del
Consejo
único
(el
Comité
de
Representantes
Permanentes —COREPER—); el citado Tratado entró en
vigor en 1967.
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En los años sesenta y setenta se trató de dar
cumplimiento pleno a los Tratados; en los sesenta
acometiendo el término del período transitorio (realización de
la Unión Aduanera y establecimiento de la Política Agrícola
Común) que, al ser de doce años para los Estados
fundadores, expiro el 1 de enero de 1970. El Presidente
francés Pompidou describió las tareas de esta época en un
famoso
tríptico:
“achévement,
approfondissement,
élargissement” (terminación, profundización, ampliación).
Al comienzo de 1970 y en 1971 se hicieron algunas
reformas flexibles en el sistema de financiación de las
Comunidades Europeas, hasta acometer en 1975 una
importante reforma dotando a éstas de un sistema de
financiación propio y atribuyendo al Parlamento Europeo
importantes poderes de codecisión. También en 1975 se
inicia una política de solidaridad mediante la creación del
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Se
democratizó el Parlamento Europeo al acordar dar aplicación
plena a las previsiones de los Tratados fundacionales
relativas a un Parlamento Europeo elegido por sufragio
universal (Decisión y Acta del 20 de septiembre de 1970 que
expresan
la
idea
de
“terminación-profundización”;
las
primeras elecciones fueron en julio de 1979).
La “cumbre” de Jefes de Estado o de Gobierno, reunida
en octubre de 1972 en París, había solicitado a las
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Instituciones que hicieran un informe sobre las relaciones de
los Estados miembros en una unión europea, y de nuevo en
1974 encargó al Primer Ministro belga, Leo Tindemans, la
redacción de un Informe de síntesis sobre la consecución de
la Unión Europea; el Informe Tindemans presentado en
diciembre de 1975 establece con precisión las reformas
necesarias para profundizar en las instituciones y en las
competencias de las Comunidades Europeas, pero el debate
sobre el alcance de dichas reformas agotó el decenio sin
acordar ningún cambio más que la reforma presupuestaria.
3.2.3 LA SEGUNDA Y LA TERCERA AMPLIACIÓN: EL
REFORZAMIENTO
INSTITUCIONAL
Y
LA
PROFUNDIZACIÓN EN LA INTEGRACIÓN
El fin de las dictaduras en Grecia, Portugal y España y
la democratización de estos Estados del Sur de Europa
auguraban su intención de sumarse a este proceso de
integración. Grecia presentó su solicitud de adhesión en
junio de 1975 y el Tratado de Adhesión se firmó el 28 de
mayo de 1979 y entró en vigor el 1 de enero de 1981 (con un
período
de
transición
de
siete
años),
pasando
las
Comunidades Europeas a tener diez Estados miembros.
Portugal solicitó la adhesión en marzo de 1977 y otro
tanto hizo España el 28 de julio de 1977. El Consejo dio su
visto bueno el 21 de septiembre de 1977, encargando a la
Comisión la elaboración de un Dictamen que fue aprobado el
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29 de noviembre de 1978. Las negociaciones comenzaron el
5 de febrero de 1978 y terminaron con la adopción y
autenticación del texto del Tratado de Adhesión de los dos
países ibéricos, el mismo que fue firmado solemnemente en
Lisboa y Madrid el 12 de junio de 1985. Debido a las
enormes dificultades de la negociación, originadas por el
potencial económico y social español y por el impacto de la
adhesión, se acordó un período transitorio de diez años
(hasta el 31 de diciembre de 1995). La adhesión portuguesa
y española entró en vigor el 1 de enero de 1986 (BOE 01-011986).
Después de treinta y cinco años de recorrido, desde la
CECA en 1951, las Comunidades Europeas habían doblado
el número de Estados Miembros: de seis Estados se había
pasado a doce; pero se estaba lejos de haber profundizado
suficientemente en el proceso. Las sugerencias del Informe
Tindemans seguían sin ver la luz; se había logrado la
extensión geográfica con las tres ampliaciones, pero no se
había profundizado ni fortalecido la integración. Las
instituciones de los años cincuenta no habían experimentado
transformaciones (salvo el Parlamento Europeo, aunque
todavía de forma muy insuficiente) ni sus competencias se
habían modificado, a pesar de los nuevos problemas que
aquejaban a la sociedad desde los años setenta como la
crisis energética, la crisis del sistema monetario, la
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innovación tecnológica e industrial, los fuertes desequilibrios
regionales que provocaba el mercado común, la sensibilidad
hacia el deterioro del medio ambiente, la protección de los
consumidores, etc.
El Informe Tindemans de 1975, a pesar de su calidad,
no había movilizado a los gobiernos, pero la elección del
Parlamento Europeo por sufragio universal a partir de 1979
dio un nuevo dinamismo a la vida pública europea.
La primera iniciativa vino de la mano del Consejo
Europeo (denominación que desde 1974 tomaron las
antiguas “cumbres” de Jefes de Estado o de Gobierno), que
solicitó a tres expertos (B. Biesheuvel, E. Dell y R. Marjolin)
un Informe sobre las Instituciones europeas, conocido como
el Informe de los Tres Sabios, que fue presentado al
Consejo Europeo en octubre de 1979.
Otra iniciativa fue emprendida por los Ministros de
Asuntos Exteriores de Alemania e Italia, Hans-Dietrich
Genscher y Emilio Colombo, quienes en noviembre de 1981
propusieron concluir “un acta europea” que condujera cinco
años después a un tratado de unión europea; pero la
iniciativa Genscher-Colombo se limitaba a los problemas de
la “cooperación política europea” (los aspectos políticos de
las
relaciones
exteriores,
que
estaban
fuera
de
la
competencia comunitaria) y los mantenía al margen del
sistema comunitario. Las dos iniciativas gubernamentales, el
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Informe de los Tres Sabios como el proyecto GenscherColombo, no tuvieron gran aceptación ni entre los propios
Gobiernos
ni
entre
la
opinión
pública
ni
entre
los
parlamentarios.
El Consejo Europeo era consciente de la necesidad de
las reformas ante la parálisis en la toma de decisiones,
agravada por dos ampliaciones no bien asimiladas; pero
faltando el consenso necesario, adoptó un acuerdo de
naturaleza política, la “Declaración Solemne sobre la Unión
Europea”, con ocasión de su reunión el 19 de junio de 1983
en Stuttgart. En ella se definen las funciones del Consejo
Europeo mismo y de la “cooperación política europea” de
forma precisa, se establece el compromiso de abandonar los
“acuerdos de Luxemburgo” de 1966 y de democratizar y
profundizar en el acervo comunitario a fin de sentar las
bases de una Unión Europea.
Mayor trascendencia tuvo el proyecto del Parlamento
Europeo, el mismo que en julio de 1980 formó el “club del
Cocodrilo” (nombre del restaurante en el que se reunían,)
con diputados de diversas ideologías políticas aglutinados
en torno al diputado italiano Altiero Spinelli: a todos ellos les
unía, además del gusto por el buen yantar, la preocupación
por la reforma institucional. El “club” fue ampliándose tanto
que movilizó a la mayoría de los miembros del Parlamento
Europeo en torno a sus ideas y a su exquisita cultura
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gastronómica hasta conseguir en julio de 1981 la creación
por el PE de la “Comisión Institucional”, de carácter
permanente, encargada de elaborar un proyecto de reforma
de los Tratados que desembocó en el proyecto de Tratado
de la Unión Europea de 14 de febrero de 1984 (“Proyecto
Spinelli”).
El proyecto Spinelli preveía importantes modificaciones
institucionales: a título de ejemplo, el Parlamento Europeo
pasaría a ser un colegislador junto al Consejo y se preveía
un sistema de suspensión de la condición de Estado
miembro
para
aquellos
Estados
que
incumplieran
reiteradamente las normas comunitarias; preveía nuevas
competencias, modificaba el sistema de fuentes incluyendo
la denominación de “leyes” (orgánicas, ordinarias), creaba a
la ciudadanía de la Unión, no hacía depender su entrada en
vigor de la ratificación unánime de los Estados y, como
indicaba su propio título, creaba la “Unión Europea”. Pero
aunque los Estados miembros no hicieron suyo este
proyecto, fue un serio acicate que influiría en los sucesivos
intentos de reforma que abocaron en el Acta Única Europea
(AUE) en 1986 y en el Tratado de la Unión Europea (TUE)
en 1992.
3.3 DEL ACTA UNICA EUROPEA AL TRATADO DE
MAASTRICHT
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Desde
que
en
1975
se
presentara
el
Informe
Tindemans se fueron sucediendo diversos proyectos o
informes de reforma global de las Comunidades Europeas
(Informe de los tres Sabios, proyecto Genscher-Colombo,
proyecto Spinelli), pero el texto que sirvió de base para el
AUE fueron dos informes del “Comité para las cuestiones
institucionales” de diciembre de 1984 y marzo de 1985
(“Comité Dooge”). Poco después, en junio de 1985, el
Consejo Europeo, reunido en Milán, convocó la Conferencia
intergubernamental (con la oposición del Reino Unido,
Dinamarca y Grecia a iniciar la reforma), la cual, tras siete
meses de negociación, aprobó por unanimidad, conforme lo
dispone el artículo 236 TCEE, el texto del Acta el 17 y el 28
de febrero de 1986150.
El AUE fue una reforma muy importante, entre la
decena amplia de reformas a los Tratados constitutivos de
las Comunidades Europeas: se denominó así porque afectó
tanto a tratados fundacionales como a posteriores tratados
modificatorios y se articuló en un texto convencional único.
Las reformas introducidas por el AUE afectaron a todas
las Instituciones, en especial logró una democratización
mayor del proceso legislativo mediante una mayor influencia
y presión del Parlamento Europeo sobre el Consejo; insertó
el Consejo Europeo (reunión de los Jefes de Estado o de
150
El Texto se adoptó en dos fechas diferentes debido a las dificultades que se presentó en Dinamarca para su firma. Después de diversas vicisitudes en
relación con la firma (necesitó de un referéndum en Dinamarca, y con la ratificación también necesitó de un referéndum y de una reforma constitucional
en Irlanda), entró en vigor el 1 de julio de 1987.
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Gobierno) en la estructura de los Tratados constitutivos, pero
sin reconocerle status de Institución, y realizó nuevas
transferencias de competencias estatales en favor de las
Comunidades. Las reformas afectaron también al Tribunal
de Justicia: la mayor innovación introducida fue la creación
de un Tribunal de Primera Instancia, agregado al TJCE, con
competencia
sobre
los
recursos
introducidos
por
particulares.
El AUE reforzó algunas políticas comunitarias y atribuyó
nuevas competencias a las Comunidades a fin de facilitar la
consecución de un verdadero mercado interior y único, en el
que no bastaba haber eliminado los obstáculos arancelarios,
sino que había que poner fin a las trabas físicas, técnicas y
fiscales (barreras no arancelarias). El mercado interior y
único se redefine como un “espacio sin fronteras interiores,
en el que la libre circulación de mercancías, personas,
servicios y capitales estarán garantizadas”. Fijó la fecha del
31 de diciembre de 1992 para que las Instituciones
adoptaran las medidas destinadas a ese fin. También
preveía la cooperación de los Estados miembros en orden a
una unión económica y monetaria y una coordinación de los
Fondos de finalidad estructural (FEOGA, FEDER y FSE) con
el Banco Europeo de Inversiones y otros instrumentos
financieros para servir a la cohesión económica y social.
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El AUE incluyó, también por vez primera en un Tratado,
la regulación de la cooperación política europea en materia
de política exterior conforme a un régimen ordinario del
Derecho internacional (Art. 30 AUE). Se reconocía la
obligación
de
cooperar
para
formular
y
aplicar
conjuntamente una misma política exterior en ámbitos de
interés común. El compromiso jurídico se diluía, ciertamente
al necesitar de la unanimidad para esa concertación.
El compromiso de lograr un verdadero mercado interior
y único planteaba la idea de una moneda única. La moneda
única
exigía
una
nueva
atribución
de
competencias
administradas por Instituciones inevitablemente politizadas.
En efecto, el AUE llevó al Consejo Europeo, reunido en
Madrid en junio de 1989, a anunciar, sin plazo determinado,
una Conferencia Intergubernamental a celebrar entre 1991 y
1992 ligada a la consecución de la Unión Económica y
Monetaria (UEM).
Ahora bien, no se puede desconocer el impacto que
produjeron los imprevisibles y vertiginosos cambios en el
Este de Europa en los últimos meses de 1989 (caída del
muro de Berlín el 9 de noviembre de 1989). Aquella
aceleración de la Historia arrastró a la dinámica comunitaria
a una aceleración de las reformas deseadas y planeadas
con anterioridad a los acontecimientos del Este europeo y
que, a consecuencia de éstos, se hacían improrrogables. Así
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pues,
los
acontecimientos
de
1989-1990
exigían
imperiosamente un golpe de acelerador intracomunitario en
su doble vertiente (UEM y Unión Política). La alternativa,
esconder la vista a los nuevos “escenarios”, hubiera podido
acarrear el derrumbamiento de una Comunidad Europea
desgarrada por el peso político-económico de una Alemania
unida y polo de atracción de una nueva renacida CentroEuropa.
De esta manera, el Acta Única y la geopolítica fijaron la
fecha de la siguiente reforma. Esta se consumó a lo largo de
1991-1992. El Consejo extraordinario de Dublín de abril de
1990
convocó
simultáneamente
dos
Conferencias
Intergubernamentales, una para la UEM y otra para la Unión
Política Europea (UPE) desde diciembre de 1990.
A partir de diversos esfuerzos de reflexión, la
presidencia luxemburguesa presentó, en junio de 1991, un
“proyecto de Tratado de la Unión” que sintetizaba los
trabajos de las dos Conferencias. A raíz de las discusiones
habidas, la presidencia holandesa presentó una nueva
versión en septiembre de 1991. El Consejo Europeo, en su
reunión del 9 y 10 de diciembre de 1991 en la ciudad
holandesa de Maastricht, después de agónicas discusiones
que hacían temer lo peor, terminó aprobando un texto que
introdujo importantes modificaciones.
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Los acuerdos de Maastricht necesitaron todavía ser
repensados, pulidos y articulados de manera ordenada. Esta
labor se realizó entre los meses de diciembre y enero, de
forma que la Conferencia Intergubernamental volvió a
reunirse en la ciudad holandesa de Maastricht para la
solemne adopción y autenticación del texto del Tratado de la
Unión Europea (TUE) el día 7 de febrero de 1992. Ésta es,
pues, la fecha oficial de adopción (distinta de la de entrada
en vigor) del TUE.
En efecto, el Tratado preveía la fecha del 1 de enero de
1993 para la entrada en vigor, si se hubieran completado
todos los requisitos que las Constituciones de cada Estado
miembro establecen para la prestación del consentimiento.
La revisión de los Tratados comunitarios exige, pues, la
unanimidad de los Estados miembros sobre los nuevos
textos, expresada por cada uno de ellos conforme a sus
sistemas de control democrático.
Pero el pueblo danés rechazó en referéndum su
aprobación (2 de junio de 1992), si bien en un posterior
referéndum lo aprobó (18 de mayo de 1993); por el contrario,
los referendos fueron favorables en Irlanda (de forma muy
amplia) y en Francia (de forma muy ajustada). El TUE
provocó diversas reformas constitucionales: en Francia (a
causa del derecho de sufragio pasivo en las elecciones
municipales, la UEM y la política de inmigración), en España
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(a causa del derecho de sufragio pasivo en las elecciones
municipales) y en Portugal (relativas a la ciudadanía de la
Unión, a la UEM, al principio de subsidiariedad y al control
parlamentario sobre la Unión Europea). En Alemania
también fue objeto de reforma el artículo 23 de su
Constitución (fundamento y límites de la atribución de
competencias), el artículo 28 (a causa del derecho de
sufragio pasivo en las elecciones municipales) y otros
preceptos relativos al Bundesbank y al control parlamentario
sobre los asuntos europeos; pero, aun así, fue objeto de un
recurso de inconstitucionalidad y la Corte Constitucional, en
su sentencia de 12 de octubre de 1993, aceptó su
conformidad,
si
bien
estableció
ciertos
límites
y
salvaguardias muy controvertidos.
Salvados todos los escollos, el Tratado de la Unión
Europea entró en vigor el 1 de noviembre de 1993 y
constituye la más importante reforma de los Tratados
fundacionales. Crea la Unión Europea fundada sobre las
Comunidades Europeas (pilar comunitario) y las formas
intergubernamentales de cooperación en la Política exterior
y de seguridad común (PESC) y de Cooperación en los
ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior (los otros
dos pilares intergubernamentales). La Unión Europea no
parte de cero ni hace tabla rasa del pasado al asentarse
sobre el acervo comunitario; tampoco es la meta del
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proceso, sino una nueva etapa en el proceso de la
integración.
El TUE modificó ampliamente los tratados (solamente el
TCEE se vio modificado en más de 160 disposiciones, de un
total de 248). Hizo perder —con la fuerza que a veces tienen
los símbolos— a la más conocida de las organizaciones
comunitarias,
la
CEE,
la
adjetivación
sesgada
de
Económica, a fin de responsabilizarla de la asunción de un
papel político general en el proceso de la integración
europea, pasando a denominarse oficialmente "Comunidad
Europea”.
3.4 DE MAASTRICHT A AMSTERDAM: LA REFORMA DE
1997
3.4.1 LA CUARTA AMPLIACIÓN Y EL ACUERDO SOBRE
EL ESPACIO ECONÓMICO EUROPEO
La cuarta ampliación a Austria, Finlandia y Suecia
(antiguos miembros de la EFTA) se abordó al presentar su
solicitud de adhesión en 1992 y 1993 (también lo hizo
Noruega); las negociaciones finalizaron con la firma del Acta
de Adhesión el 24 de junio de 1994 en Corfú. Como se
esperaba entre la opinión pública, el pueblo noruego volvió a
desautorizar a sus gobernantes rechazando, por segunda
vez, en referéndum su adhesión a la Unión Europea. El Acta
de Adhesión entró en vigor el 1 de enero de 1995: la Unión
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Europea, desde esta fecha, está formada por Quince
Estados.
Lo absurdo de la dinámica comunitaria se pone de
relieve si tenemos en cuenta que nada más terminar la
laboriosa y arriesgada negociación del Tratado de la Unión
Europea en 1991, y estando a las puertas la cuarta ampliación, se firmó en Oporto el 2 de mayo de 1992 un
complejísimo Tratado entre la CEE y la EFTA sobre el
“Espacio Económico Europeo”. Este Tratado hubo de ser
modificado antes de su firma debido al Dictamen 1791 del 14
de diciembre de 1991 del TJCE sobre su incompatibilidad
con el TCE y, de nuevo, ante el rechazo del pueblo suizo
mediante el Protocolo del 17 de marzo de 1993. Al
consumarse la cuarta ampliación, el complejo Acuerdo sobre
el EEE se aplica sólo a Liechtenstein, Islandia y Noruega, al
dejar de pertenecer a la EFTA Austria, Finlandia y Suecia.
Todas las ampliaciones han planteado el mismo debate
basado en un falso dilema: profundización y ampliación;
Pero no deben ser una disyuntiva, sino cometidos que se
deberían realizar consecutivamente. El famoso tríptico de
Pompidou ponía de relieve que había que ir finalizando
etapas y profundizar en las mismas para encajar sin traumas
la primera ampliación. ¿Se siguió esa orientación? Más bien
no, y se hizo la primera ampliación con un coste institucional
bastante grande. Cuando se ha hecho la tercera ampliación
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
246
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
(España y Portugal), se ha simultaneado con el importante
incentivo del AUE (1986), que recobraba la vieja filosofía del
tríptico.
También hay que reconocer que la cuarta ampliación,
plenamente hacia el Norte, vino precedida por el espíritu de
profundización que representa el Tratado de la Unión
Europea. Pero, en mi opinión, el problema mas grande que
se arrastra desde hace años, sigue siendo el papel de las
Instituciones que participan en el proceso de decisión. Las
ideas básicas del papel de cada Institución se concibieron
para una Comunidad de Seis Estados y se han resentido las
estructuras
institucionales
y
agravado
sus
problemas
conforme se ampliaba el número de Estados.
3.4.2 EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN EUROPEA DEL
PARLAMENTO EUROPEO
La historia más reciente de la idea de elaborar un
proyecto de Constitución europea arranca del año 1989 y
desde el seno del Parlamento Europeo y de su Comisión de
Asuntos Institucionales. Al menos tres borradores de cierta
consistencia se prepararon entre los años 1991 y 1994 (el
Informe Oreja de 1993 y los dos Informes Hermann de
1994).
Se deducían de este proyecto de Constitución varios
cambios radicales: en el sistema de fuentes, diferenciándose
entre actos legislativos y actos reglamentarios y diluyendo la
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
247
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
problematicidad de las directivas en las nuevas leyes marco:
en el sistema institucional, al otorgarse al Parlamento
Europeo el poder colegislativo en absoluta igualdad con el
Consejo: en el procedimiento legislativo, simplificándose de
forma espectacular; en la función ejecutiva, invirtiendo el
régimen actual, y un avance importante en la protección
jurisdiccional
comunitaria
de
los
derechos
humanos
mediante el “recurso de amparo” al TJCE.
El Informe Hermann reconocía que el Tratado de
Maastricht al ser tan confuso causaba gran daño a la
credibilidad
del
proyecto
europeo
y
conducía
a
la
disgregación: además, “la complejidad de los engranajes
comunitarios, la confusión de los poderes y de las
responsabilidades, la opacidad de la legislación comunitaria
y la propia ilegibilidad del texto del Tratado no han servido
para favorecer el apoyo popular a la empresa europea”.
La respuesta del PE a ese alejamiento de la ciudadanía
y a los vicios intrínsecos del sistema se basaba en una
“estrategia alternativa”: “claridad, simplicidad. legibilidad,
definición de principios políticos y jurídicos” comprensibles
para todos y capaces de garantizar los intereses de los dos
componentes esenciales de la Unión: los Estados y los
pueblos. Se optaba en el proyecto por el modelo federal
cooperativo descentralizado, basado en la doble legitimidad
democrática, la de los ciudadanos y la de los Estados.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
248
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Finalmente, en la primavera de 1994 ese proyecto de
Constitución embarrancó en el mismo PE, pues adolecía de
un defecto de partida, su propio nombre, al haber sido
bautizado con un término políticamente muy sensible:
“Constitución”.
3.4.3 LA CONFERENCIA INTERGUBERNAMENTAL DE
1996: EL TRATADO DE AMSTERDAM
No deja de ser sintomático del cariz “experimental” de
la integración europea el hecho de que el Tratado de
Maastricht tuviera incrustada en su seno la promesa de una
nueva reforma. Es la denominada “cláusula 1996” de las
deposiciones finales del Tratado de la Unión Europea:
paradójicamente se preveía su revisión al tiempo que se
adoptaba su nuevo texto.
La Unión Europea se enfrentaba después de 1993 en el
nuevo marco de un renacido y turbulento continente europeo
a dos grandes problemas: ad intra de la Unión, una opinión
pública muy crítica, poco compenetrada con el proceso de la
integración y deseosa de una profunda reforma institucional:
y ad extra, diez o quince Estados europeos, del Centro y
Este de Europa (los PECO’s), esperando ver cumplido su
deseo de integrarse en la Unión Europea.
La
Conferencia
Intergubernamental
comentó
sus
trabajos en marzo de 1996 en Turín (Italia) y los terminó
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
249
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
mediante la adopción del Tratado de 2 de octubre de 1997
en la ciudad holandesa de Amsterdam.
Hay algunas reformas positivas, especialmente las que
rodean al Parlamento Europeo, pues se ha hecho una
importante extensión y simplificación de la codecisión. Se ha
anclado a la UE en los principios democráticos del Estado de
Derecho, previéndose un sistema de sanciones para el
Estado miembro que viole de forma grave y persistente los
derechos
humanos.
Se
reconoce
expresamente
la
competencia del TJCE en materia de violación de derechos
fundamentales. Pero las demás reformas institucionales, las
pocas que se han podido acordar, son de muy bajo perfil.
Los Estados medios y pequeños se han aferrado a sus
privilegios antidemocráticos y al principio de igualdad de los
Estados, negándose a restablecer los equilibrios rotos tras
las sucesivas ampliaciones en el sistema de ponderación de
votos en el Consejo, en la extensión de la mayoría
cualificada y han impedido hacer las reformas que eran
precisas para abordar las futuras ampliaciones. El déficit
democrático de la Unión Europea, cuya sede no es otra que
el desigual reparto de poder entre los pueblos representados
por sus Gobiernos, permanece y se acrecerá con las nuevas
ampliaciones en una estrategia bien estudiada por los
Estados medios y pequeños.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
250
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Tampoco hubo acuerdo sobre otras reformas relativas a la
composición de la Comisión, la denominación y jerarquía de
los actos, ni sobre la personalidad jurídica de la UE, ni sobre
la fusión y reestructuración de las CCEE y los Tratados en
un solo instrumento jurídico; tan sólo se aprobó una nueva
numeración para el TUE y el TCE.
Ante el umbral de nuevas adhesiones y vistas las
diferentes percepciones del futuro de la UE, se llegó al
acuerdo de “constitucionalizar” un sistema de integración
diferenciada o “a la carta” dentro del propio sistema. Se
regula, con carácter general, en el TUE un sistema de
cooperación reforzada, y también en el propio TCE y para el
pilar de la Cooperación en los ámbitos de la Justicia y en los
asuntos de Interior. En estos ámbitos se podía avanzar más
en la integración entre aquellos Estados que lo deseen y
sean capaces de hacerlo; la flexibilidad es ahora un sistema
regulado por los tratados con unas condiciones precisas.
En materia de PESC los progresos no han sido
importantes; sin embargo, la “comunitarización” del sistema
de Schengen (libre circulación de personas sin barreras) ha
sido un progreso notable, así como su parcial sumisión al
TJCE.
El fracaso de la reforma de Amsterdam prueba que el
sistema de revisión utilizado hasta ahora basado en una
conferencia diplomática con Quince Estados está agotado y
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
251
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es cada vez más inviable para hacer progresar y preparar la
Unión Europea para los años venideros; también demuestra
que la UE se hace cada vez más intergubernamental y vira
hacia los modelos de cooperación internacional regional muy
avanzados. El Tratado de Amsterdam, reconociendo su
fracaso, anuncia nuevas Conferencias Intergubernamentales
antes de que se produzcan nuevas ampliaciones para hacer
lo que no se quiso hacer en 1997.
El siglo XXI aparece incierto para la UE; sólo el anclaje
de la moneda única permite mantener la ilusión de los
desafíos innovadores. El tiempo dirá si será el revulsivo para
abordar la reforma democrática del sistema institucional en
el que todos los pueblos, los de los Estados pequeños,
medios y grandes, se sientan adecuadamente representados
en los mecanismos de decisión.
3.5
EL
SISTEMA
INSTITUCIONAL
DE
LA
UNION
EUROPEA:
3.5.1 EVOLUCION
Cuando se fundaron las Comunidades Europeras, los
Tratados constitutivos de cada una de ellas contemplaban
un sistema institucional propio, incluso con denominaciones
y
competencias
diferentes
para
cada
una
de
sus
Instituciones.
Así encontramos que en 1957 el sistema institucional
estaba formado por tres instituciones independientes de los
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
252
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Estados (La Alta Autoridad CECA y las dos Comisiones CEE
y EURATOM), tres Consejos, tres Asambleas parlamentarias
y tres Tribunales. De la función consultiva socioeconómica
se encargaba un Comité Consultivo (CECA) y dos Comités
Económicos y Sociales (CEE y EURATOM). Estas eran las
previsiones de los Tratados
Sin embargo, carecía de sentido esta multiplicación de
Instituciones y de órganos auxiliares en cada una de las tres
organizaciones internacionales, que, aunque persiguen
objetivos económicos específicos, constituyen un proceso
unitario de integración política y económica progresiva.
Por ello, la unificación del Parlamento Europeo y del
Tribunal de Justicia se llevó a cabo el mismo día en que se
firmaban los Tratados CEE y EURATOM (25 de marzo de
1957), mediante la firma del “Convenio relativo a ciertas
instituciones comunes”, puesto que materialmente, nunca
hubo tres Asambleas ni tres Tribunales.
Además, el Convenio de 1957 unificó el Comité
Económico y Social (CES) de la CEE con el del EURATOM,
pero no con el Comité Consultivo de la CECA, que por su
carácter sectorial mantiene aún su singularidad orgánica.
Esta unificación realizada en 1957 fue operativamente
fácil, ya que el Tratado CEE y el Tratado EURATOM aún no
habían dado ni un paso adelante en el ámbito legal, y esa
unificación antes de su entrada en vigor evitaba las
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
253
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dificultades de unificar servicios, jurisprudencia, etc. La
Asamblea y el Tribunal de Justicia existentes añadieron a
sus competencias las previstas en los dos nuevos Tratados.
Resultó más fácil aún unificar entre sí los dos CES, pues, no
existía ninguno y el nuevo CES asumió las competencias
consultivas previstas en los dos Tratados.
La unificación de la Comisión y del Consejo se abordó
varios años después en el Tratado celebrado el 8 de abril de
1965 que constituyó un Consejo único y una comisión única
de las Comunidades Europeas (también denominado
Tratado de Fusión, que entró en vigor desde el 1 de julio de
1967).
La unificación de la Comisión exigió notables esfuerzos:
las tres instituciones ya estaban en pleno funcionamiento,
los períodos de mando y el nombramiento de la Alta
Autoridad y de los Comisarios CEE y CEEA diferían y sus
competencias
eran
demasiado
dispares.
La
solución
salomónica adoptada al crear la Comisión Única, fue la
unificación
orgánica
(
seis
únicas
personalidades,
nombramiento y período de mando unificado, organización
administrativa única y presupuesto único) pero mantuvieron
las diferentes competencias que le otorgaban los tres
Tratados y las ejercían en las condiciones y modos de
ejercicio previstos en dichos Tratados.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
254
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Por su parte la unificación de los Consejos de las tres
Comunidades Europeas no fue una tarea difícil, pues debido
a su composición no permanente mantuvieron siempre unos
servicios administrativos comunes. Completó el marco de
unificación del Consejo, la creación de un Comité de
Representantes Permanentes (COREPER) como único
órgano auxiliar de preparación de los trabajos del Consejo.
Como se puede notar, el sistema seguido fue el de la
unificación orgánica o estructural, pero jamás se tocó las
competencias
que
cada
tratado
atribuye
a
dichas
instituciones y órganos ni el modo de funcionamiento ni las
condiciones de ejercicio de dichas competencias, de tal
manera que podemos afirmar que no hubo una unificación
competencial, consecuentemente las Instituciones unificadas
o comunes para las tres organizaciones siguen ejerciendo
los poderes y competencias que les atribuyen cada uno de
los tres Tratados y en las condiciones previstas en cada uno
de ellos y en el convenio de unificación.
Con mayor razón no debe confundirse la unificación de
las instituciones con la unificación de las Comunidades: esas
sucesivas unificaciones institucionales no alcanzaron a las
Comunidades Europeas mismas, que siguen siendo hasta
nuestros días tres organizaciones internacionales con sus
tres respectivos tratados fundacionales; sin embargo, el
preámbulo del Tratado de Fusión de los Ejecutivos de 1965
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
255
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
considera la fusión de las tres Comunidades como un
objetivo final al que sirve la creación de instituciones
comunes. Pero el Tratado de la Unión Europea de 1992, y
su
reforma
de
1997
(Tratado
de
Ámsterdam),
ha
desaprovechado la oportunidad de unificar las Comunidades
en una sola y tampoco ha acometido la unificación
competencial.
3.5.2
LA
COMPOSICIÓN
ACTUAL
DEL
SISTEMA
INSTITUCIONAL: EL MARCO INSTITUCIONAL UNICO DE
LA UNION EUROPEA
Actualmente, el sistema institucional de la Unión
Europea se compone de cinco instituciones:
a) El Parlamento Europeo;
b) El Consejo;
c) La Comisión;
d) El Tribunal de Justicia; y,
e) El Tribunal de Cuentas.
Los órganos auxiliares más importantes son:
a) El Defensor del Pueblo
a) El Supervisor Europeo de Protección de Datos (SEPD);
b) El Comité Consultivo (Órgano de representación
socioeconómica privativo de la CECA);
c) El Comité Económico y Social (Común a la CE y al
EURATOM);
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
256
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
d) El
Comité
de
Representantes
Permanentes
(COREPER);
e) El Comité de las Regiones (privativo de la CE); y,
f) El Tribunal de Primera Instancia (propiamente no es un
órgano auxiliar, sino “agregado” al Tribunal de Justicia);
g) El Banco Central Europeo;
h) El Banco Europeo de Inversiones;
i) El Fondo Europeo de Inversiones;
j) La
Oficina
de
Publicaciones
Oficiales
de
las
Personal
de
las
Comunidades Europeas; y,
k) La
Oficina
de
Selección
de
Comunidades Europeas.
A su vez, cada institución y algunos órganos auxiliares
han creado una constelación de comités y grupos de
trabajo, muchos de ellos permanentes, y otros ah-hoc.
Sin embargo, el Banco Europeo de Inversiones no es
un órgano comunitario, sino un establecimiento público
internacional vinculado a los fines comunitarios, cuyos
funcionarios lo son de las Comunidades Europeas, pero
tiene personalidad jurídica internacional separada de la
CE.
3.5.3 CARACTERES DEL SISTEMA INSTITUCIONAL: SU
ORIGINALIDAD
Una de las cualidades reconocidas a las Comunidades
Europeas ha sido su original estructura de poderes, así
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
257
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
encontramos que frente a la división de los tres poderes
clásicos del Estado, hay cinco instituciones que participan y
concurren en el ejercicio de los poderes.
Sin embargo, la diferencia esencial deriva de la
naturaleza
de
la
Comunidades
Europeas,
que
son
organizaciones internacionales que, aunque participan de
evidente inspiración constitucional, no admiten analogías
fáciles con una estructura estatal ni siquiera federal. No son
un Estado Federal, por la sencilla razón de que no son un
Estado, ni pretenden serlo.
Las
Comunidades
Europeas
son
organizaciones
internacionales, puesto que deben su creación a tratados
internacionales y regulan relaciones internacionales, aunque
no de forma exclusiva; sin embargo no pueden compararse
fácilmente con el resto de organizaciones internacionales,
puesto que en las organizaciones internacionales clásicas o
de cooperación los órganos están marcados por la presencia
de los Estados y por la representación de intereses estatales
(a excepción de los órganos jurisdiccionales internacionales
y de las Secretarías Generales o de la peculiar composición
tripartita de la OIT). La diferencia estriba en que las
Comunidades
Europeas
no
son
organizaciones
internacionales de cooperación, sino de integración basadas
en la cesión del ejercicio de una parte de la soberanía.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
258
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
En cambio, en las Comunidades Europeas sólo una de
sus cinco instituciones, el Consejo, acoge la presencia y la
defensa de intereses estatales; las otras cuatro representan
y defienden intereses distintos y superiores a los nacionales.
Lo mismos sucede si analizamos la representación de
intereses en los órganos auxiliares: sólo en el COREPER
hay presencia legítima de intereses estatales, en tanto que
el
resto
de
instituciones
y
órganos
auxiliares,
independientemente de la forma de designación o de
elección, según los casos, tienen en común la obligación de
ser independientes de los gobiernos y no defender intereses
nacionales.
3.5.4 EL PARLAMENTO EUROPEO
Esta institución ha demostrado desde su creación una
tendencia expansiva que se ha visto fortalecida desde su
elección por sufragio universal y que ha tenido como
resultado la ampliación progresiva de sus competencias,
inicialmente en sede jurisprudencial y posteriormente en
sede de tratados.
Conforme a los Arts. 189 y 190 del TCE, el PE
representa a “los pueblos de los Estados reunidos en la
Comunidad” y el hecho de que se hable en plural introduce
un matiz importante porque pone de relieve que hoy no
existe jurídicamente un “pueblo europeo” sino “pueblos de
los Estados”, lo que ha sido corroborado por el Art. 1 del
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
259
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
TUE, según el cual, éste “constituye una nueva etapa en el
proceso creador de la Unión cada vez más estrecha entre
los pueblos de Europa”.
Los orígenes del Parlamento Europeo se remontan a
los años 50 y a los tratados fundacionales. Desde 1979 sus
diputados son elegidos directamente por los ciudadanos a
los que representan.
Las elecciones tienen lugar cada cinco años y todo
ciudadano de la UE inscrito en las listas electorales tiene
derecho a votar. Así el Parlamento expresa la voluntad
democrática de los 380 millones de ciudadanos de la Unión
y representa sus intereses en las discusiones con las otras
instituciones de la UE.
3.5.4.1 SEDE DEL PARLAMENTO EUROPEO
El Parlamento Europeo trabaja en Francia, Bélgica y
Luxemburgo.
Las sesiones plenarias mensuales, a las que asisten
todos los diputados, se celebran en Estrasburgo (Francia),
"sede" del Parlamento. Las reuniones de las comisiones
parlamentarias y las sesiones plenarias adicionales se
celebran en Bruselas (Bélgica), mientras que Luxemburgo
acoge a las oficinas administrativas (Secretaría General).
3.5.4.2 FUNCIONES DEL PARLAMENTO EUROPEO
El Parlamento tiene tres papeles principales:
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
260
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a) Comparte con el Consejo el poder legislativo. El hecho
de que sea una institución elegida directamente ayuda
a garantizar la legitimidad democrática de la legislación
europea.
b) Ejercita el control democrático de todas las instituciones
de la UE y en especial de la Comisión. Tiene potestad
para
aprobar
o
rechazar
el
nombramiento
de
Comisarios y derecho a censurar a la Comisión en
conjunto.
c) Forma con el Consejo la autoridad presupuestaria de la
UE y puede por lo tanto influir en el gasto de la UE. Al
final del procedimiento presupuestario adopta o rechaza
el presupuesto en todos sus elementos
Revisemos rápidamente estos tres cometidos.
3.5.4.2.1 EL PODER LEGISLATIVO
El procedimiento más común para aprobar la legislación
de la UE es la "codecisión", que se aplica en una amplia
gama de campos. Esto sitúa a Parlamento y Consejo en pie
de
igualdad
y
las
leyes
aprobadas
utilizando
este
procedimiento son actos conjuntos de ambos.
En otro tipo de propuestas el Parlamento debe ser
consultado y se requiere su aprobación para determinadas
decisiones políticas o institucionales importantes.
El Parlamento también impulsa la nueva legislación
examinando el programa de trabajo anual de la Comisión,
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
261
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considerando qué nuevas leyes serían apropiadas y
pidiendo a la Comisión que presente propuestas.
3.5.4.2.2 CONTROL DEMOCRÁTICO
El Parlamento ejerce de varias formas el control
democrático de las otras instituciones europeas.
En primer lugar, cuando se designa una nueva
Comisión, el Parlamento se entrevista con todos los
candidatos a los cargos de Comisarios y presidente de la
Comisión,
candidatos
presentados
por
los
Estados
miembros y que no pueden ser nombrados sin la aprobación
del Parlamento.
En segundo lugar la Comisión es políticamente
responsable ante el Parlamento, que puede presentar una
moción de censura pidiendo su dimisión.
Más generalmente, el Parlamento controla examinando
regularmente los informes enviados por la Comisión (informe
general, informes sobre ejecución del presupuesto, sobre la
aplicación del Derecho comunitario, etc.). Por otra parte, los
diputados plantean constantemente cuestiones escritas y
orales a la Comisión.
Los Comisarios asisten a los plenos del Parlamento y a
reuniones de las comisiones parlamentarias, manteniendo
un diálogo continuo entre ambas instituciones.
El Parlamento también supervisa el trabajo del Consejo
ya que los diputados le plantean cuestiones escritas y orales
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
262
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y el Presidente del Consejo asiste a los plenos y participa en
debates importantes.
El Parlamento colabora estrechamente con el Consejo
en ciertas áreas, tales como Política Exterior y de Seguridad
Común y cooperación judicial y en algunos problemas de
interés común como la política de asilo e inmigración y
medidas para combatir la tenencia de drogas, el fraude y la
delincuencia internacional. La Presidencia del Consejo
mantiene al Parlamento informado sobre todos estos temas.
El Parlamento puede también ejecutar el control
democrático mediante el examen de peticiones de los
ciudadanos
y
creando
comisiones
temporales
de
investigación.
Finalmente, el Parlamento aporta ideas a las cumbres
de la UE (reuniones del Consejo Europeo). En la apertura de
cada cumbre se invita al Presidente del Parlamento a
expresar las opiniones e inquietudes de su institución ante
determinados problemas y puntos del orden del día del
Consejo Europeo.
3.5.4.2.3 EL PODER DEL DINERO
El
presupuesto
conjuntamente
por
anual
el
de
la
Parlamento
UE
y
el
es
decidido
Consejo.
El
Parlamento lo discute en dos lecturas sucesivas y no entra
en vigor hasta que lo firma su Presidente.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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La Comisión de Control Presupuestario del Parlamento
(COCOBU) supervisa cómo se gasta el presupuesto y
anualmente el Parlamento decide si aprueba o no la gestión
por la Comisión del presupuesto del ejercicio previo. Este
proceso de aprobación es técnicamente conocido como
"descargo".
3.5.4.3
ORGANIZACIÓN
DEL
TRABAJO
DEL
PARLAMENTO
El trabajo del Parlamento está dividido en dos etapas
principales:
a) Preparación del pleno. Es hecha por los diputados en
las diversas comisiones parlamentarias especializadas
en ámbitos particulares de la actividad de la UE. Los
asuntos para debate también son discutidos por los
grupos políticos.
b) Pleno. Los plenos, al que asisten todos los diputados,
se celebran normalmente en Estrasburgo (una semana
al mes) y a veces en Bruselas (dos días). En estas
sesiones el Parlamento examina la legislación y vota
las propuestas de enmiendas antes de llegar a una
decisión sobre el texto en conjunto.
Otros
puntos
del
orden
del
día
pueden
incluir
comunicaciones del Consejo o la Comisión o cuestiones
sobre lo que ocurre en la Unión o el mundo.
3.5.5 EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
264
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Es una de las Instituciones que configuran el marco
institucional único de la Unión Europea y como tal es
mencionada expresamente en los Arts. 3 y 5 del TUE y en
los Arts. 7 TCE, 7 TCECA y 3 TCEEA, su regulación básica
se contiene en los Arts. 202 – 210 TCE (26 – 30 TCECA,
115 – 123 TCEEA). Tras el Tratado de Maastricht decidió
denominarse Consejo de la Unión Europea151, aunque es
habitual el uso de la fórmula abreviada.
El Consejo está integrado por un representante de cada
uno de los Estados miembros de la Unión Europea, los
cuales participan plenamente en el proceso decisorio. No
obstante, en sus reuniones también participa la Comisión y
eventualmente el Banco Central Europeo – en los supuestos
en que ejerce su derecho de iniciativa – ; en ambos casos,
sin embargo, su presencia no les habilita para tomar parte
en el proceso decisorio (asisten con voz, pero sin voto).
El Consejo es la principal instancia decisoria de la UE.
Representa a los Estados miembros y a sus reuniones asiste
un ministro de cada uno de los gobiernos nacionales de la
UE.
Los ministros cambian en función de los temas del
orden del día. Por ejemplo, si el Consejo aborda asuntos
medioambientales a la reunión asisten los ministros de
medio ambiente de cada país de la UE y entonces se le
denomina "Consejo de Medio Ambiente".
151
(Decisión del Consejo 93/591 del 8 de noviembre de 1993, DOCE L 281, del 16 de noviembre de 1993
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
265
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Las relaciones de la UE con el resto del mundo son
tratadas por el "Consejo de Asuntos Generales y Relaciones
Exteriores" pero esta configuración del Consejo también
tiene una responsabilidad más amplia con respecto a los
problemas de política general por lo que a sus reuniones
asiste cualquier ministro o secretario de Estado designado
por su respectivo gobierno.
En total hay nueve configuraciones distintas del
Consejo:
a) Asuntos generales y relaciones exteriores;
b) Asuntos económicos y financieros ("ECOFIN");
c) Justicia e interior;
d) Empleo, política social, salud y consumidores;
e) Competitividad
(mercado
interior,
industria
e
investigación);
f) Transporte, telecomunicaciones y energía;
g) Agricultura y pesca;
h) Medio ambiente;
i) Educación, juventud y cultura.
Sin embargo el Consejo sigue siendo una única
institución.
Cada ministro participante puede comprometer a su
gobierno, es decir, que su firma es la firma de todo el
gobierno, y también es responsable ante su parlamento
nacional y los ciudadanos a quienes dicho parlamento
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
266
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representa. Esto garantiza la legitimidad democrática de las
decisiones del Consejo.
3.5.5.1 FUNCIONES DEL CONSEJO
El Consejo tiene seis responsabilidades básicas:
a) Aprobar leyes europeas. En muchos ámbitos legisla en
común con el Parlamento Europeo;
b) Coordinar las políticas económicas generales de los
Estados miembros;
c) Concluir acuerdos internacionales entre la UE y una o
más organizaciones de Estados o internacionales;
d) Aprobar el presupuesto de la UE, junto con el
Parlamento;
e) Desarrollar la Política Exterior y de Seguridad Común
de la UE (PESC), basándose en las directrices
decididas por el Consejo Europeo. Européen; y,
f) Coordinar
la
cooperación
entre
los
tribunales
nacionales y la policía en materia penal.
La mayoría de estas responsabilidades se refieren a
ámbitos "comunitarios", es decir, aquellos en los que los
Estados miembros deciden poner en común su soberanía y
delegar sus poderes de toma de decisiones a las
instituciones de la UE. Estos ámbitos constituyen el "primer
pilar" de la Unión Europea.
Sin embargo, las dos últimas se refieren en gran parte a
áreas en que los Estados miembros no han delegado sus
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267
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
poderes sino que simplemente trabajan juntos. Esto se llama
"cooperación intergubernamental" y cubre el segundo y
tercer "pilar" de la Unión (PESC, y policía y cooperación
judicial en materia penal).
3.5.5.1.1 LEGISLACIÓN
Mucha legislación de la UE es adoptada conjuntamente
por el Consejo y el Parlamento. Por regla general el Consejo
sólo actúa a propuesta de la Comisión y es la Comisión la
que tiene normalmente la responsabilidad de garantizar que
la legislación de la UE, una vez adoptada, se aplica
correctamente.
3.5.5.1.2
COORDINACIÓN
DE
LAS
POLÍTICAS
ECONÓMICAS DE LOS ESTADOS MIEMBROS
Los países de la UE han decidido que quieren una
política económica general basada en una estrecha
coordinación de sus políticas económicas nacionales. Esta
coordinación es llevada a cabo por los ministros de
economía y hacienda, que colectivamente forman el Consejo
de asuntos económicos y financieros ("ECOFIN").
3.5.2.1.3
CONCLUSIÓN
DE
ACUERDOS
INTERNACIONALES
Cada año el Consejo "concluye" (o sea, firma
oficialmente) varios acuerdos entre la Unión y otros países,
así
como
con
organizaciones
internacionales.
Estos
acuerdos pueden cubrir áreas amplias tales como comercio,
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
268
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
cooperación y desarrollo o pueden tratar temas específicos
como textiles, pesca, ciencia y tecnología, transporte etc.
Además el Consejo puede concluir convenios entre los
Estados miembros de la UE en campos tales como
impuestos, derecho de sociedades, protección consular o
también cooperación en justicia e interior.
3.5.5.1.4 APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LA UE
El
presupuesto
anual
de
la
UE
es
decidido
conjuntamente por el Consejo y el Parlamento. Si ambas
instituciones no se ponen de acuerdo las normas permiten al
Consejo
tomar
la
decisión
final
sobre
los
"gastos
obligatorios" (principalmente agricultura y gastos derivados
de acuerdos internacionales con países no pertenecientes a
la UE), mientras que el Parlamento tiene la última palabra en
el gasto "no obligatorio" y la aprobación final del presupuesto
en conjunto
3.5.5.1.5
POLÍTICA
EXTERIOR
Y
DE
SEGURIDAD
COMÚN
Los Estados miembros trabajan para desarrollar una
Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Pero
política exterior, seguridad y defensa son asuntos sobre los
que los Estados miembros de la UE siguen teniendo
individualmente un control independiente y al no haber
puesto en común su soberanía nacional en estas áreas, el
Parlamento y la Comisión sólo desempeñan aquí un papel
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
269
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
limitado. Sin embargo los países de la UE tienen mucho que
ganar si trabajan juntos en estos asuntos y el Consejo es el
principal foro en que esta cooperación intergubernamental
tiene lugar.
Para
responder
más
eficazmente
a
crisis
internacionales, el Consejo Europeo (Helsinki, diciembre de
1999) decidió que la UE crearía una "fuerza de reacción
rápida"
de
hasta
60.000
hombres,
que
podría
ser
desplegada en el plazo de 60 días y permanecer desplegada
por lo menos un año.
No se trata de un "ejército europeo", ya que los militares
seguirán
siendo
miembros
de
sus
fuerzas
armadas
nacionales, bajo mandato nacional, y su papel se limitará a
realizar tareas de tipo humanitario, rescate, salvaguardia de
la paz y gestión de crisis.
Para aportar control político y directrices estratégicas
en momentos de crisis, el Consejo Europeo (Niza, diciembre
del 2000) decidió crear nuevas estructuras políticas y
militares permanentes en el Consejo de la Unión Europea:
a) El Comité Político y de Seguridad;
b) El Comité Militar de la Unión Europea;
c) El Personal militar de la Unión Europea, integrado por
expertos militares destinados en la Secretaría del
Consejo por los Estados miembros; y,
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
270
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
d) El Personal militar está dirigido por el Comité Militar, al
que asiste.
3.5.5.1.6 JUSTICIA E INTERIOR
Sin duda alguna, los grandes males que actualmente
aquejan al mundo contemporáneo son entre otros: Drogas,
terrorismo, fraude internacional, trata de seres humanos y
explotación sexual de niños; estos mismos males son los
que mantiene en permanente insomnio a los ciudadanos
europeos. Se trata de actividades criminales transfronterizas
y
solamente
una
cooperación
transfronteriza
puede
abordarlas eficazmente, de allí que si Europa quiere hacerlo
y dar a todos sus ciudadanos igualdad de acceso a la justicia
civil en toda la UE, se considera que los tribunales
nacionales, las policías, las aduanas y los servicios de
inmigración de todos los países de la UE deberían trabajar
juntos.
Se trata de asegurar, por ejemplo:
a) Que la sentencia de un tribunal de un país de la UE en
caso de divorcio o custodia de hijos sea reconocida en
los demás países de la UE;
b) Que las fronteras exteriores de la UE son vigiladas
eficazmente;
c) Que las aduanas y la policía intercambian información
sobre movimientos de sospechosos de tráfico de
drogas o personas;
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
271
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
d) Que los solicitantes de asilo son igualmente tratados en
toda la UE, para impedir que se dirijan al país que
podría ofrecerles más ventajas.
Este tipo de problemas, colectivamente conocidos como
"justicia e interior", son tratados por los ministros del ramo,
que actúan colectivamente como Consejo de Justicia e
Interior.
3.5.5.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL CONSEJO
COREPER
En Bruselas cada Estado miembro de la UE tiene un
equipo permanente ("representación") que le representa y
defiende su interés nacional en el seno de la Unión. En la
práctica, el jefe de cada representación es embajador de su
país ante la UE. Estos embajadores (conocidos como
"representantes permanentes") se reúnen semanalmente en
el Comité de Representantes Permanentes (COREPER). El
papel del Comité es preparar el trabajo del Consejo, a
excepción de los problemas agrícolas, estudiados por el
Comité Especial de Agricultura. El COREPER es ayudado
por varios grupos de trabajo, compuestos por funcionarios
de las administraciones nacionales.
3.5.5.3 RESIDENCIA DEL CONSEJO
La Presidencia del Consejo es rotatoria y tiene una
duración de seis meses. Es decir, cada país de la UE se
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
272
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
hace cargo de la agenda del Consejo y preside todas las
reuniones durante un semestre, promoviendo las decisiones
legislativas políticas y trabajando en pro de acuerdos entre
los Estados miembros. Por ejemplo, si el Consejo de medio
ambiente se reúne durante el segundo semestre del 2006 la
reunión será presidirá por el ministro finlandés de medio
ambiente puesto que Finlandia asumirá la Presidencia del
Consejo en ese momento.
3.5.5.4 SECRETARÍA GENERAL
La Presidencia es ayudada por la Secretaría General,
que prepara y garantiza el buen funcionamiento de la
institución a todos los niveles.
El
Secretario
Vicesecretario
General
General
está
responsable
asistido
de
por
los
un
asuntos
corrientes de la Secretaría General.
3.5.5.4 VOTOS POR PAÍS
Las decisiones del Consejo son tomadas por votación.
El número de votos depende del tamaño de la población del
país pero este número no es estrictamente proporcional sino
que se ajusta en favor de los países menos poblados.
3.5.5.5
TOMA
DE
DECISIONES
POR
MAYORÍA
CUALIFICADA
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
273
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
El procedimiento de votación más común en el Consejo
es la "toma de decisiones por mayoría cualificada". Esto
significa que para que una propuesta pueda adoptarse se
necesita el apoyo de un número mínimo de votos como lo
veremos más adelante.
Sin embargo, en algunos ámbitos particularmente
sensibles tales como la PESC, la fiscalidad, el asilo o la
inmigración, las decisiones del Consejo tienen que ser
unánimes. Es decir, cada Estado miembro tiene poder de
veto en estas áreas.
El acuerdo unánime ya es difícil de lograr entre 15
países pero en una Unión ampliada a 27 o más, será
prácticamente imposible. Si siguiera rigiéndose por sus
actuales normas, la UE se paralizaría, incapaz de actuar en
muchos campos importantes. Por ello el Tratado de Niza
cambió las normas, permitiendo al Consejo tomar decisiones
por
mayoría
cualificada
en
muchos
ámbitos
que
anteriormente requerían unanimidad.
Hasta el 1 de mayo del 2004 el número mínimo de
votos requerido para alcanzar una mayoría cualificada era
de 62 de los 87, (es decir, el 71,3%). Durante un período de
seis meses a partir de esa fecha, cuando los nuevos
Estados miembros entraron a formar parte de la UE, se
aplicaron acuerdos transitorios.
3.5.6 LA COMISION EUROPEA
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
274
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
La Comisión es una de las cinco instituciones del marco
institucional único de la Unión Europea, y quizá es la más
original, puesto que responde a la idea de integración y no
de la cooperación. Es independiente de los Estados
miembros y tiene como misión velar y proteger los intereses
estrictamente comunitarios; por ello representa el elemento
unitario del fenómeno comunitario, frente al fenómeno
intergubernamental representado por el Consejo.
Su regulación se encuentra en los Arts. 8 a 19 del
TCECA, 211 a 219 TCE y 124 a 135 del TCEEA; si bien en
la redacción originaria del TCECA se denominaba Alta
Autoridad, tras el Tratado de Fusión de los ejecutivos de
1965 pasó a ser la Comisión en las tres Comunidades. Actúa
predominantemente en el pilar comunitario pero también en
menor medida en los de cooperación intergubernamental.
La Comisión es la fuerza impulsora del sistema
institucional de la UE: propone la legislación, políticas y
programas de acción y es responsable de aplicar las
decisiones del Parlamento y el Consejo.
Como el Parlamento y el Consejo, la Comisión Europea
se estableció en los años 50 conforme a los tratados
fundacionales de la UE.
3.5.6.1 INTEGRANES DE LA COMISION
El término "Comisión" se utiliza en dos sentidos.
Primero, hace referencia a los miembros de la Comisión, es
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275
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decir, el equipo (Colegio) de hombres y mujeres designados
por los Estados miembros y el Parlamento para dirigir la
institución y tomar sus decisiones. En segundo lugar, se
refiere a la propia institución y a su personal.
Oficiosamente, los miembros de la Comisión son
conocidos como "Comisarios". Todos han ocupado cargos
políticos en sus países de origen y muchos han sido
ministros, pero como miembros de la Comisión se
comprometen a actuar en interés de la Unión en conjunto y
sin aceptar instrucciones de los gobiernos nacionales.
Cada cinco años se designa una nueva Comisión, en
un plazo de seis meses desde las elecciones al Parlamento
Europeo. El procedimiento es el siguiente:
a) Los gobiernos de los Estados miembros consensúan el
nombre del nuevo Presidente de la Comisión;
b) El Presidente designado negocia con los gobiernos de
los Estados miembros los otros Comisarios;
c) El nuevo Parlamento entrevista a los comisarios y emite
su dictamen sobre el conjunto del "Colegio". Si el
dictamen es positivo, la nueva Comisión puede
empezar oficialmente a trabajar el siguiente mes de
enero.
La
Comisión
es
políticamente
responsable
ante
Parlamento, que tiene el poder de destituirla adoptando una
moción de censura. La Comisión asiste a todas las sesiones
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
276
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
del Parlamento Europeo para aclarar y justificar sus políticas
y también contesta regularmente a las preguntas escritas y
orales planteadas por los diputados.
El trabajo cotidiano de la Comisión corre a cargo de sus
funcionarios
intérpretes
administrativos,
y
personal
de
expertos,
secretaría,
traductores,
que
suman
aproximadamente 24.000 funcionarios europeos. Esta cifra
puede parecer elevada pero de hecho es inferior al personal
empleado por la mayor parte de los ayuntamientos europeos
de tamaño medio.
Lejos de ser burócratas anónimos, estas personas son
ciudadanos ordinarios de todos los países de la UE,
seleccionados por oposición y que trabajan juntos para
construir una Unión Europea fuerte y exitosa.
3.5.6.2 SEDE DE LA COMISION
La sede de la Comisión está en Bruselas (Bélgica),
pero
también
tiene
oficinas
en
Luxemburgo,
representaciones en todos los países de la UE y
delegaciones en muchas capitales de todo el mundo.
3.5.6.3 FUNCIONES DE LA COMISION
La
Comisión
Europea
tiene
cuatro
funciones
principales:
a) Proponer legislación al Parlamento y al Consejo;
b) Gestionar y aplicar las políticas de la UE y el
presupuesto;
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
277
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
c) Hacer cumplir la legislación europea (junto con el
Tribunal de Justicia); y,
d) Representar a la UE en la escena internacional, por
ejemplo, negociando acuerdos entre la UE y otros
países.
3.5.6.3.1 PROPUESTAS DE NUEVA LEGISLACIÓN
De conformidad con el Tratado, la Comisión tiene el
"derecho de iniciativa". Es decir, es la única responsable de
elaborar propuestas de nueva legislación europea, que
presenta al Parlamento y al Consejo. Estas propuestas
deben defender los intereses de la Unión y de sus
ciudadanos y no los de países o sectores industriales
específicos.
Antes de presentar una propuesta la Comisión debe ser
consciente de las nuevas situaciones y problemas que se
plantean en Europa y considerar si la legislación de la UE es
la mejor manera de tratarlos. Por ello está en contacto
permanente con una amplia gama de grupos de interés y
con dos organismos consultivos, el Comité Económico y
Social (compuesto por empresarios y sindicatos) y el Comité
de
las
Regiones
autoridades
(compuesto
locales
y
por
regionales).
representantes
de
También
las
pide
opiniones de parlamentos y gobiernos nacionales
La Comisión sólo propondrá que la UE actúe si
considera que un problema no puede ser solucionado más
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
278
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
eficazmente a nivel nacional, regional o local. Esta forma de
abordar los problemas al nivel más bajo posible se llama
"principio de subsidiariedad".
En cambio, si la Comisión concluye que se necesita
una legislación de la UE, entonces elabora una propuesta
para abordar efectivamente el problema y satisfacer la gama
más amplia de intereses. Para fijar los detalles técnicos, la
Comisión consulta a expertos, constituidos en diversos
comités y grupos de trabajo.
3.5.6.3.2 EJECUCIÓN DE LAS POLÍTICAS DE LA UE Y
DEL PRESUPUESTO
Como órgano ejecutivo de la Unión, la Comisión es
responsable de gestionar y ejecutar el presupuesto de la UE
y las políticas y programas adoptados por el Parlamento y el
Consejo. Las autoridades nacionales y locales son las que
realizan la mayor parte del trabajo real y del gasto, pero la
Comisión se encarga de supervisarlo.
Un ejemplo de política gestionada activamente por la
Comisión es la de competencia: la Comisión supervisa los
cárteles y fusiones y se asegura de que los países de la UE
no subvencionen a sus industrias, distorsionando así la
competencia.
Los ejemplos de programas comunitarios gestionados
por la Comisión van desde el programa "Interreg" y "Urban"
(asociaciones transfronterizas entre regiones europeas y
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
279
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
ayudas para regenerar zonas urbanas degradadas) hasta el
"Programa marco comunitario" de investigación a escala
europea o el programa "Erasmus", de intercambio de
estudiantes.
La Comisión gestiona el presupuesto bajo el ojo atento
del Tribunal de Cuentas, ya que ambas instituciones deben
garantizar una buena gestión financiera. El Parlamento
Europeo sólo aprueba la gestión de la Comisión en la
ejecución del presupuesto si está satisfecho con el informe
anual del Tribunal de Cuentas.
3.5.6.3.3 HACER CUMPLIR LA LEGISLACIÓN EUROPEA
La Comisión actúa como "guardiana de los Tratados", lo
que significa que, junto con el Tribunal de Justicia, es
responsable de garantizar la correcta aplicación de la
legislación de la UE en todos los Estados miembros.
Si constata que un Estado miembro no aplica una ley
de la Unión, y por lo tanto no cumple sus obligaciones
legales, la Comisión adoptará medidas correctivas.
En primer lugar pone en marcha un proceso jurídico
llamado "procedimiento de infracción" que consiste en el
envío de una carta oficial al Estado miembro, en la que se
expone por qué la Comisión considera que ese país infringe
la normativa comunitaria y se establece un plazo para que el
gobierno ofrezca a la Comisión una respuesta motivada.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
280
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Si este procedimiento no permite corregir la situación, la
Comisión remite el asunto al Tribunal de Justicia, que puede
imponer sanciones. Las sentencias del Tribunal son de
obligado cumplimiento para los Estados miembros y las
instituciones europeas.
3.5.6.3.4 REPRESENTACIÓN A LA UE EN LA ESCENA
INTERNACIONAL
La Comisión Europea es un portavoz importante de la
Unión en la escena internacional ya que permite a sus
Estados miembros hablar "con una sola voz" en foros
internacionales como la Organización Mundial del Comercio.
La Comisión también tiene la responsabilidad de
negociar acuerdos internacionales en nombre de la UE. Un
ejemplo conocido es el Acuerdo de Cotonú, que establece
las condiciones de una importante asociación de ayuda y
comercial entre la UE y los países en vías de desarrollo de
África, el Caribe y el Pacífico.
3.5.6.4 ORGANIACION DEL TRABAJO DE LA COMISION
Al Presidente de la Comisión le corresponde distribuir y
modificar, en caso necesario, las áreas de responsabilidad
política entre los Comisarios durante el mandato de la
Comisión. El Presidente, con la aprobación de la Comisión,
puede exigir también la dimisión de un Comisario.
El Colegio de Comisarios se reúne una vez por
semana, generalmente los miércoles, en Bruselas. Cada
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
281
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
punto del orden del día es presentado por el Comisario
responsable de esa área política y el Colegio toma una
decisión colectiva al respecto.
El personal de la Comisión se organiza en 36
departamentos, conocidos como "Direcciones Generales"
(DG) y servicios (por ejemplo, el Servicio Jurídico).
Cada DG es responsable de un área política particular y
está dirigida por un Director General, responsable ante uno
de los Comisarios.
Son las DG las que realmente conciben y elaboran las
propuestas
legislativas
de
la
Comisión,
pero
estas
propuestas sólo se convierten en oficiales cuando son
adoptadas por el Colegio en su reunión semanal. El
procedimiento es aproximadamente el siguiente:
Supongamos, por ejemplo, que la Comisión ve necesidad de
elaborar
una
legislación
de
la
UE
que
impida
la
contaminación de los ríos de Europa. La Dirección General
de Medio Ambiente elabora una propuesta, tras mantener
amplias consultas con la industria y los agricultores
europeos, los ministerios de medio ambiente de los Estados
miembros y las organizaciones ecologistas.
La legislación propuesta se discute con todos los
departamentos pertinentes de la Comisión y se modifica en
caso necesario. A continuación es comprobada por el
Servicio Jurídico y aprobada por los gabinetes de los
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
282
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Comisarios, formados por personas de confianza de los
Comisarios.
Una vez que la propuesta está lista, el Secretario
General la incluye en el orden del día de una próxima
reunión de la Comisión, en la que el Comisario de medio
ambiente explica a sus colegas por qué se propone esa
legislación. El texto se somete luego a debate. Si hay
acuerdo, el Colegio adopta la propuesta y el documento se
envía al Consejo y al Parlamento Europeo para su examen.
Si hay desacuerdo entre los Comisarios, el Presidente
procede a una votación. Si la mayoría se pronuncia a favor,
la propuesta se adopta y contará desde ese momento con el
apoyo incondicional de todos los Comisarios.
3.5.6.5 LIMITE DEL TAMAÑO DE LA COMISION
Hasta el 1 de mayo de 2004 había 20 Comisarios, dos
de cada uno de los Estados miembros más poblados y uno
del resto, pero con la ampliación de la UE a diez países más
el 1 de mayo de 2004, el número de Comisarios ha pasado a
30.
Sin embargo, en virtud de que una Comisión con
demasiados miembros resulta inoperante, a partir del 1 de
noviembre de 2004, fecha en que tomó posesión la
Comisión 2004-2009, quedaron solamente 25 Comisarios,
uno por país.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Cuando Bulgaria y Rumania se adhieran a la Unión,
ésta tendrá 27 Estados miembros. En ese momento, el
Consejo fijará por unanimidad el número máximo de
Comisarios, que deberá ser inferior a 27, y su nacionalidad
se decidirá con arreglo a un sistema de rotación que resulte
perfectamente equitativo para todos los países.
3.5.7 EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
El TJ tiene la obligación de garantizar que la legislación
de
la
UE
(conocida
técnicamente
como
"Derecho
comunitario") sea interpreta y aplicada del mismo modo en
cada Estado miembro, es decir, que sea siempre idéntica
para todas las partes y en todas las circunstancias. El
Tribunal tiene poder para resolver conflictos legales entre
Estados miembros, instituciones de la UE, empresas y
particulares.
En cumplimiento de su trabajo, el Tribunal debe dictar
sentencias sobre los asuntos que son sometidos a su
consideración. Los cuatro tipos más comunes son:
a) Cuestiones prejudiciales;
b) Recurso por incumplimiento;
c) Recurso de anulación;
d) Recurso por omisión.
El Tribunal está integrado por un juez por Estado
miembro, con el fin de que todos los ordenamientos jurídicos
nacionales de la UE estén representados. Incluso después
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
284
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
de la ampliación aún habrá un juez por Estado miembro pero
en aras de la eficacia el Tribunal podrá reunirse bajo la
forma de "Gran Sala" de sólo 13 jueces en vez de tener
siempre que celebrar una sesión plenaria a la que asistan
todos los jueces.
Como este es el punto central del presente trabajo, en
el
capítulo
siguiente
abordaremos
con
el
debido
detenimiento y profundidad.
3.5.8 EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
El Tribunal de Cuentas, creado en 1977, comprueba
que se hayan recaudado todos los ingresos de la Unión, que
todos los gastos se han ejecutado de manera legal y regular
y que el presupuesto ha sido bien gestionado.
El Tribunal está compuesto por un miembro de cada
país de la UE, designado por el Consejo por un período
renovable de seis años. Después de la ampliación seguirá
habiendo un miembro por país pero, en aras de la eficacia,
el Tribunal podrá crear "salas", constituidas solamente por
algunos miembros, para adoptar ciertos tipos de informe o
dictamen.
En sus países de origen los miembros del Tribunal han
trabajado para una institución de control externo o están
específicamente calificados para ese trabajo. Han sido
elegidos por su competencia e independencia y trabajan a
tiempo completo para el Tribunal.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
285
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Los miembros eligen a uno de entre ellos como
Presidente por tres años.
3.5.8.1 FUNCIONES DEL TRIBUNAL
La principal función del Tribunal es comprobar que el
presupuesto de la UE se está ejecutando correctamente, es
decir, que los ingresos y gastos de la UE son legales y
claros, y asegurar una sana gestión financiera. De este
modo su trabajo ayuda a garantizar que el sistema de la UE
funciona eficaz y abiertamente.
Para llevar a cabo sus tareas el Tribunal puede
investigar la documentación de cualquier organización que
gestione ingresos o ejecute gastos de la UE y, en su caso,
efectuar controles sobre el terreno. Sus conclusiones se
redactan en informes que llaman la atención de la Comisión
y los Estados miembros sobre los eventuales problemas.
Para realizar eficazmente su trabajo el Tribunal de
Cuentas debe ser independiente de las otras instituciones
pero al mismo tiempo estar en contacto constante con ellas.
Una de sus funciones clave es asistir a la autoridad
presupuestaria
(Parlamento
Europeo
y
Consejo)
presentándole cada año un informe sobre el ejercicio
presupuestario anterior. Las observaciones que aporta en
este informe anual juegan un papel muy importante en la
decisión del Parlamento de aprobar o no la gestión del
presupuesto por parte de la Comisión. Si está satisfecho, el
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
286
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Tribunal también envía al Consejo y el Parlamento una
declaración de fiabilidad en el sentido de que el dinero de los
contribuyentes europeos se ha utilizado correctamente.
Finalmente, el Tribunal de Cuentas emite un dictamen
antes de que se adopten los reglamentos financieros de la
UE. También puede hacer observaciones en cualquier
momento con respecto a problemas específicos o emitir un
dictamen a petición de una de las instituciones de la UE.
3.5.8.2
ORGANIZACIÓN
DEL
TRABAJO
DE
ESTE
TRIBUNAL
El Tribunal de Cuentas trabaja independientemente y
es libre de decidir cómo programar sus actividades de
control externo, cómo y cuándo presentar observaciones, y
qué publicidad dar a sus informes y dictámenes.
Su plantilla es de aproximadamente 550 personas
calificadas,
de
las
cuales
unos
250
son
auditores,
distribuidos en "grupos de fiscalización" y que son quienes
redactan los proyectos de informe en los que el Tribunal
basa sus decisiones.
Los
auditores
realizan
frecuentemente
viajes
de
inspección a otras instituciones de la Unión, los Estados
miembros y cualquier país que reciba ayuda comunitaria.
Esto se debe a que aunque el trabajo del Tribunal se refiere
en gran medida al dinero del cual la Comisión es
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
287
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
responsable, en la práctica el 90% de estos ingresos y
gastos es gestionado por las autoridades nacionales.
El Tribunal de Cuentas no tiene atribuidas facultades
jurisdiccionales propias. Si sus auditores descubren fraudes
o
irregularidades
transmiten
la
información
lo
más
rápidamente posible a los organismos responsables de la
UE para que éstos adopten las medidas apropiadas.
3.5.9 EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO
El cargo de Defensor del Pueblo Europeo fue creado
por el Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 1992). El
Defensor actúa como intermediario entre el ciudadano y las
autoridades de la UE y tiene derecho a recibir e investigar
denuncias de ciudadanos, empresas e instituciones de la
UE, y de cualquier persona que resida o tenga su domicilio
legal en un país de la Unión.
El Defensor del Pueblo es elegido por el Parlamento
por cinco años renovables, lapso que corresponde a una
legislatura del Parlamento.
3.5.9.1 FUNCIONES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
El Defensor del Pueblo ayuda a detectar los casos de
mala gestión en las instituciones europeas y otros órganos
de la UE. "Mala gestión" significa una administración
deficiente o errónea, es decir, que una institución de la UE
no hace algo que debería haber hecho, lo hace de manera
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288
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
incorrecta, o hace algo que no debería haber hecho.
Ejemplos de la mala gestión son:
a) Injusticias,
b) Discriminaciones,
c) Abusos de poder,
d) Falta o denegación de información,
e) Retrasos innecesarios,
f) Procedimientos incorrectos.
El Defensor del Pueblo puede hacer recomendaciones a
las instituciones de la UE y remitir un asunto al Parlamento,
o sea, puede tomar cualquier tipo de iniciativa política que
considere necesaria.
El Defensor actúa de forma completamente independiente
e imparcial, sin solicitar ni aceptar instrucciones de ningún
gobierno u organización. Por otra parte, durante su mandato
no puede ejercer ninguna otra actividad profesional,
remunerada o no.
3.5.9.2 FORMA DE PRESENTACIÓN DE DENUNCIAS
Si una persona, empresa o institución que viva o tenga
su sede en la Unión Europea considera que ha sido víctima
de la mala gestión de una institución u órgano de la UE la
primera cosa que debe hacer es contactar a dicha institución
u órgano a través de los canales administrativos usuales e
intentar conseguir que se solucione la situación. Si esta
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
gestión falla se puede recurrir al Defensor del Pueblo
Europeo
La denuncia debe presentarse en un plazo de dos años
desde la fecha en que se tuvo conocimiento de la mala
gestión, identificándose fehacientemente y exponiendo la
queja con claridad, aunque puede solicitarse que se otorgue
a la denuncia carácter confidencial. En caso necesario el
Defensor del Pueblo puede aconsejar ponerse en contacto
con otra autoridad.
El Defensor no investigará la denuncia si los hechos
son o han sido tratados por un tribunal
3.5.9.3 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL DEFENSOR
DEL PUEBLO
El Defensor del Pueblo lleva a cabo investigaciones por
propia iniciativa o tras una denuncia.
Las instituciones y órganos de la UE están obligados a
facilitar al Defensor toda la información que solicite y darle
acceso a los expedientes pertinentes y sólo pueden negarse
a
hacerlo
cuando
existan
razones
justificadas
de
confidencialidad.
Si el Defensor descubre un caso de mala gestión,
informará
a
la
institución
pertinente
y
presentará
recomendaciones. La institución tiene tres meses para
exponer
su
opinión
detallada
sobre
el
asunto.
Posteriormente el Defensor presentará un informe al
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
290
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Parlamento y a la institución concernida y también dará a
conocer al denunciante el resultado de las investigaciones.
Finalmente el Defensor del Pueblo debe remitir, cada
año,
al
Parlamento
un
informe
sobre
todas
sus
investigaciones.
3.5.10 EL SUPERVISOR EUROPEO DE PROTECCIÓN DE
DATOS
La figura del Supervisor Europeo de Protección de
Datos (SEPD) se creó en 2001 de conformidad con el
artículo 286 del Tratado de la Comunidad Europea.
El SEPD tiene la responsabilidad de garantizar que las
instituciones u organismos de la UE respeten el derecho de
las personas a la intimidad en el procesamiento de sus datos
personales.
El Supervisor y un Supervisor Adjunto son designados
por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea
por un período renovable de cinco años.
3.5.10.1
FUNCIONES
DEL
SUPERVISOR
DE
PROTECCIÓN DE DATOS
Cuando las instituciones u organismos de la UE
procesan datos personales sobre una persona que pueda
ser identificada, deben respetar el derecho de esa persona a
la intimidad. El SEPD se asegura de que así se haga y les
aconseja sobre todos los aspectos del procesamiento de los
datos personales.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
291
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El "procesamiento" cubre actividades tales como la
recogida, el registro, la organización y el almacenamiento de
la información, recuperándola para la consulta, enviándola o
poniéndola a disposición de otras personas, así como
bloqueando, borrando o destruyendo datos.
Existen estrictas normas de protección de la intimidad
que regulan estas actividades. Salvo en circunstancias muy
específicas no se permite que las instituciones y los
organismos de la UE procesen los datos personales que
revelan origen racial o étnico, opiniones políticas, creencias
religiosas o filosóficas o la afiliación a algún sindicato.
Tampoco pueden procesar datos sobre su vida sanitaria o
sexual, a menos que estos datos sean necesarios a efectos
sanitarios. Incluso en ese caso los datos deben ser
procesados por un profesional sanitario u otra persona que
deba atenerse al secreto profesional.
El SEPD trabaja con los responsables de la protección
de datos de cada institución u organismo de la UE para
garantizar que se apliquen las normas de confidencialidad
de dichos datos.
3.5.10.2
ORGANIZACIÓN
DEL
TRABAJO
DEL
SUPERVISOR DE PROTECCIÓN DE DATOS
El Supervisor cuenta con una Secretaría, designada por
él y que trabaja exclusivamente para él. Cada año publica un
informe sobre sus actividades. Éste se envía a las
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
292
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principales instituciones de la UE y puede ser discutido por
el Parlamento Europeo.
El SEPD actúa con total independencia, sin pedir ni
aceptar instrucciones de nadie. Tanto él como su personal
están obligados a guardar como secreta la información
confidencial.
El Supervisor y el Supervisor Adjunto pueden ser
destituidos por el Tribunal de Justicia si no ejercen
adecuadamente sus funciones o si son culpables de
conducta indebida grave.
3.5.10.3 AYUDA DEL SUPERVISOR DE PROTECCIÓN DE
DATOS
Si una persona tiene razones para creer que su
derecho a la intimidad ha sido infringido por una institución u
organismo de la UE que esté utilizando indebidamente sus
datos personales, debe denunciarlo al Supervisor Europeo
de Protección de Datos. Éste investigará su denuncia y le
hará saber lo antes posible si está de acuerdo con ella y, si
es así, cómo se está resolviendo la situación. Por ejemplo,
puede pedir a la institución u organismo del que se trate que
corrijan, bloqueen, borren o destruyan cualquiera de sus
datos personales que se hayan procesado ilegalmente.
Si discrepa con su decisión, puede llevar el asunto al
Tribunal de Justicia.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
293
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3.5.11 EL BANCO CENTRAL EUROPEO
Doce de los 25 Estados miembros de la UE comparten
una moneda única, el euro. Los billetes y monedas de euro
se pusieron en circulación el 1 de enero del 2002.
El Banco Central Europeo (BCE) fue creado en 1998,
de conformidad con el Tratado de la Unión Europea, para
introducir y gestionar la nueva moneda, efectuar operaciones
con divisas y garantizar el buen funcionamiento de los
sistemas de pago. Es también responsable de fijar las
grandes líneas y ejecutar la política económica y monetaria
de la UE.
Para ello el BCE trabaja con el "Sistema Europeo de
Bancos Centrales" (SEBC), que incluye a los 25 países de la
UE. Sin embargo, solamente 12 de estos países han
adoptado hasta ahora el euro, constituyendo así la "zona
euro", y sus bancos centrales junto con el Banco Central
Europeo, forman el "Eurosistema".
El BCE trabaja en total independencia ya que ni él, ni
los bancos centrales nacionales del Eurosistema, ni
cualquier miembro de sus organismos decisorios pueden
pedir o aceptar instrucciones de cualquier otra instancia. Las
instituciones de la UE y los gobiernos de los Estados
miembros deben respetar este principio y no deben intentar
influir en el BCE o los bancos centrales nacionales.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
294
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El BCE, en estrecha colaboración con los bancos
centrales nacionales, elabora y aplica las decisiones de los
organismos decisorios del Eurosistema; el Consejo de
Gobierno, el Comité Ejecutivo y el Consejo General.
3.5.11.1 FUNCIONES DEL BANCO
Una de las principales tareas del BCE es mantener la
estabilidad de precios en la zona euro, preservando el poder
adquisitivo del euro.
Eso significa mantener la inflación bajo estricto control,
poniendo todos los medios para que el incremento interanual
de los precios al consumo sea inferior al 2%. Para ello el
BCE:
a) Controla la oferta monetaria, ya que cuando ésta es
excesiva comparada a la oferta de bienes y servicios se
produce inflación;
b) Controla la evolución de los precios y evalúa el riesgo
que suponen para la estabilidad de los precios en la
zona euro;
c) Controlar la oferta monetaria implica, entre otras cosas,
fijar los tipos de interés en la zona euro, lo que quizás
constituya la actividad más conocida del Banco.
3.5.11.2 ORGANIZACIÓN DEL BANCO CENTRAL
El trabajo del Banco Central Europeo se organiza
mediante las siguientes instancias decisorias.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
295
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3.5.11.2.1 EL COMITÉ EJECUTIVO
El Comité Ejecutivo está formado por el Presidente del
BCE, el Vicepresidente y otros cuatro miembros, todos
designados por común acuerdo de los presidentes o
primeros ministros de los países de la zona euro. Su
mandato es de ocho años no renovable.
El Comité es responsable de aplicar la política
monetaria definida por el Consejo de Gobierno y de dar
instrucciones a los bancos centrales nacionales. También
prepara las reuniones del Consejo de Gobierno y se encarga
de la gestión cotidiana del BCE.
3.5.11.2.2 EL CONSEJO DE GOBIERNO
Es la máxima instancia decisoria del BCE, está formado
por los seis miembros del Comité Ejecutivo y los
gobernadores de los 12 bancos centrales de la zona euro.
Lo preside el Presidente del BCE. Su misión primaria es
definir la política monetaria de la zona euro y, en especial,
fijar los tipos de interés a que los bancos comerciales
pueden obtener dinero del banco central.
3.5.11.2.3 EL CONSEJO GENERAL
El Consejo General es el tercer organismo decisorio del
BCE. Está formado por el Presidente del BCE, el
Vicepresidente y los gobernadores de los bancos centrales
nacionales de los 25 Estados miembros de la UE.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
296
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Contribuye al trabajo consultivo y de coordinación y ayuda a
preparar la futura ampliación de la zona euro.
3.5.12 EL BANCO EUROPERO DE INVERSIONES
El Banco Europeo de Inversiones (BEI) fue creado en
1958 por el Tratado de Roma y colabora para lograr los
objetivos de la Unión financiando proyectos de inversión que
promuevan la integración europea, el desarrollo equilibrado,
la cohesión económica y social y una economía innovadora
basada en el conocimiento.
3.5.12.1 FUNCIONES DEL BANCO
La misión del BEI es invertir en proyectos que
promuevan los objetivos de la Unión Europea. El Banco no
tiene ánimo de lucro, no reúne fondos a partir del ahorro o
de cuentas corrientes ni utiliza fondos del presupuesto de la
UE. Se financia en los mercados financieros y a través de
sus accionistas, los Estados miembros de la UE, que
suscriben conjuntamente su capital mediante contribuciones
que reflejan su peso económico en la Unión.
Este apoyo de los Estados miembros da al BEI el
máximo grado de solvencia (AAA) en los mercados
monetarios, pudiendo reunir así grandes cantidades de
capital en condiciones muy competitivas. Esto a su vez le
permite invertir en proyectos de interés público que de otro
modo no obtendrían dinero o lo obtendrían en peores
condiciones.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
297
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Los proyectos se seleccionan cuidadosamente según
los siguientes criterios:
a) Deben ayudar a lograr objetivos de la UE tales como
hacer más competitivas a las industrias europeas y las
pequeñas
empresas,
crear
redes
transeuropeas
(transporte, telecomunicaciones y energía), impulsar el
sector de la tecnología de la información, proteger el
medio ambiente natural y urbano y mejorar los servicios
sanitarios y de educación;
b) Deben beneficiar principalmente a las regiones más
desfavorecidas; y,
c) Deben ayudar a atraer otras fuentes de financiación.
Estos criterios se aplican a las actividades tanto dentro
como fuera de la Unión. Alrededor del 90% de las
actividades del BEI tienen lugar en la UE pero una
proporción significativa de la financiación se dirige a los
futuros Estados miembros.
El BEI también apoya el desarrollo viable en los países
mediterráneos, África, el Caribe y el Pacífico, así como
proyectos en América Latina y Asia.
Finalmente, el BEI es el accionista mayoritario del Fondo
Europeo de Inversiones, creado en 1994 para financiar
inversiones en pequeñas y medianas empresas (PYME).
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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3.5.12.2 ORGANIZACIÓN DEL BANCO
El Banco trata directamente con los promotores de
proyectos de gran envergadura (más de 25 millones de
euros), mientras que para los más pequeños (PYME o
autoridades locales) trabaja con unos 180 bancos e
intermediarios financieros especializados de Europa.
El BEI es una institución autónoma que toma sus
propias decisiones de préstamo y empréstito basándose en
las características de cada proyecto y las oportunidades
ofrecidas por los mercados financieros. Cada año presenta
un informe de actividad.
El Banco coopera con las instituciones de la UE: por
ejemplo, sus representantes pueden participar en las
comisiones del Parlamento y el Presidente del BEI puede
asistir a las reuniones del Consejo.
Las decisiones del Banco son tomadas por los
siguientes órganos:
a) El Consejo de Gobernadores está formado por
ministros (normalmente los de Hacienda) de todos los
Estados miembros. Define la política general de
préstamos, aprueba el balance y el informe anual,
autoriza la financiación de proyectos fuera de la UE y
decide sobre aumentos de capital;
b) El
Consejo
de
Administración,
presidido
por
el
Presidente del Banco, cuenta con 24 miembros
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
299
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
designados por los Estados miembros y uno por la
Comisión
Europea.
Aprueba
las
operaciones
de
préstamo y empréstito y se asegura de que el Banco
está correctamente gestionado; y,
c) El Comité de Dirección es el ejecutivo del Banco que
gestiona sus actividades cotidianas.
3.5.13 FONDO EUROPEO DE INVERSIONES
El Fondo Europeo de Inversiones fue creado en 1994
en común por tres accionistas: el Banco Europeo de
Inversiones, la Comisión Europea y otras instituciones
financieras europeas.
Su estatuto y estructura accionarial fueron revisados en
el 2000 y en ese momento el BEI pasó a ser el accionista
principal. En conjunto el BEI y el FEI forman el llamado
"Grupo BEI".
3.5.13.1 FUNCIONES DEL FONDO
El Fondo está especializado en dos ámbitos: capital de
riesgo y garantías.
El instrumento de capital de riesgo del Fondo consiste
en inversiones de capital en fondos de capital de riesgo con
el fin de ayudar a las PYME, en particular a las que
empiezan y a las orientadas al sector de la tecnología;
El
instrumento
de
garantía
facilita
garantías
a
instituciones financieras para cubrir sus préstamos a PYME.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
300
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3.5.13.2 ORGANIZACIÓN DEL FONDO
El Fondo no es una institución de préstamos y no
facilita ni gestiona subvenciones para las PYME, ni invierte
directamente en PYME. Lo que hace es trabajar con
intermediarios financieros, que tienen plena capacidad
decisoria. Para sus actividades de capital de riesgo y
garantías el Fondo utiliza sus propios fondos o los facilitados
por el BEI o la Unión Europea.
El Fondo Europeo de Inversiones actúa en los Estados
miembros de la Unión Europea y en los países candidatos
que hayan culminado las negociaciones de adhesión.
3.5.14 EL COMITÉ ECONOMICO Y SOCIAL EUROPEO
Este Comité fue fundado en 1957 conforme al Tratado
de Roma; el Comité Económico y Social Europeo (CESE) es
un organismo consultivo que representa a empresarios,
sindicatos, agricultores, consumidores y otros grupos de
interés
que
colectivamente
constituyen
la
"sociedad
organizada". Presenta sus opiniones y defiende sus
intereses en discusiones políticas con la Comisión, el
Consejo y el Parlamento.
El CESE constituye un puente entre la Unión y sus
ciudadanos, promoviendo una sociedad europea más
participativa e integradora y por lo tanto más democrática.
El Comité es parte integrante del proceso decisorio de
la UE ya que debe ser consultado antes de la toma de
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
301
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
decisiones sobre política económica y social. Por propia
iniciativa puede también presentar sus opiniones sobre otros
asuntos que considere importantes.
Los miembros son nombrados por cuatro años, con
posibilidad de reelección, por los Gobiernos de la UE pero
trabajan con una total independencia política.
El Comité se reúne en asamblea plenaria y sus debates
son preparados por seis subcomités conocidos como
"secciones", que se ocupan de áreas políticas particulares.
Elige a su presidente y a dos vicepresidentes por un plazo
de dos años.
3.5.14.1 FUNCIONES DEL CESE
El Comité Económico y Social Europeo tiene tres
funciones principales:
a) Asesorar al Consejo, la Comisión y el Parlamento, a
petición de estas instituciones o por iniciativa propia;
b) Animar a la sociedad a intervenir más en la elaboración
de las normas de la UE;
c) Fomentar el papel de la sociedad en los países no
pertenecientes a la UE y ayudar a crear estructuras
consultivas.
3.5.14.2 MIEMBROS DE CESE
Los miembros del Comité trabajan sobre todo en sus
países
de
origen
y
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
se
organizan
en
tres
grupos
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representativos de empresarios, trabajadores e intereses
económicos y sociales diversos.
El grupo de empresarios cuenta con miembros de los
sectores privado y público de la industria, las PYME,
cámaras de comercio, comercio mayorista y minorista,
banca y seguros, transporte y agricultura.
El grupo de trabajadores representa a todas las
categorías de empleados, desde los obreros a los ejecutivos.
Sus miembros provienen de los sindicatos nacionales.
El tercer grupo representa una amplia gama de
intereses: ONG, organizaciones de agricultores, pequeñas
empresas,
artesanos
y
profesionales,
cooperativas
y
asociaciones no lucrativas, organizaciones de consumidores
y ambientales, comunidades y asociaciones científicas y
académicas en representación de la familia, la mujer,
personas con discapacidad, etc.
3.5.15 EL COMITÉ DE REGIONES
El Comité de Regiones fue creado en 1994 con arreglo
al Tratado de la Unión Europea (Maastricht); es un
organismo consultivo integrado por representantes de las
autoridades regionales y locales de Europa que garantiza
que estas autoridades puedan aportar su opinión en la
formulación de las normas de la Unión Europea y que se
respetan las identidades y prerrogativas regionales y locales.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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El Comité debe ser consultado sobre asuntos que
conciernen al gobierno local y regional, tales como política
regional, medio ambiente, educación y transporte.
Los miembros del Comité son cargos municipales o
regionales electos que representan a toda la gama de
actividades de los gobiernos locales y regionales de la
Unión. Pueden ser presidentes o parlamentarios regionales,
concejales,
alcaldes
de
ciudades
grandes,
etc.
Son
nombrados por los gobiernos de la UE pero trabajan con
total independencia política. El Consejo de la UE los nombra
por cuatro años y pueden ser reelegidos. Conforme al
Tratado de Niza, deben también tener un mandato de las
autoridades que representan o deben ser políticamente
responsables ante ellas.
El Comité de las Regiones designa a un presidente
entre sus miembros, por un período de dos años.
3.5.15.1 FUNCIONES DEL COMITÉ
El papel del Comité de las Regiones es presentar los
puntos de vista locales y regionales en la legislación de la
UE. Lo hace emitiendo dictámenes sobre las propuestas de
la Comisión.
La Comisión y el Consejo deben consultar al Comité
sobre temas de importancia directa para las autoridades
locales y regionales pero también pueden consultarlo
siempre que lo deseen.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
304
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Por su parte el Comité puede adoptar dictámenes por
propia iniciativa y presentarlos a la Comisión, al Consejo y al
Parlamento.
3.5.15.2 ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO DEL COMITÉ
Cada año el Comité celebra cinco sesiones plenarias
durante las cuales define su política general y adopta los
dictámenes.
Los miembros del Comité son asignados a comisiones
especializadas cuyo trabajo es preparar las sesiones
plenarias. Hay seis comisiones:
a) Comisión de Política de Cohesión Territorial (COTER)
b) Comisión de Política Económica y Social (ECOS)
c) Comisión de Desarrollo Sostenible (DEVE)
d) Comisión de Cultura y Educación (EDUC)
e) Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza
Europea (CONST)
f) Comisión de Relaciones Exteriores (RELEX).
3.6 ORGANOS INSTITUCINALES
3.6.1 OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALES DE LAS
COMUNIDADES EUROPEAS
La
Oficina
de
Publicaciones
Oficiales
de
las
Comunidades Europeas es el centro de publicaciones de las
instituciones de la UE; aunque la Oficina no fue creada como
organismo autónomo hasta 1969, sus orígenes se remontan
al Servicio de Publicaciones de la Comunidad del Carbón y
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
305
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
del Acero, que se encargaba de la publicación del Diario
Oficial de la Comunidad del Carbón y del Acero desde 1952
en adelante. Por ello los archivos que maneja la Oficina
representan 50 años de publicaciones y memoria histórica
de la UE.
La Oficina produce todas las publicaciones de la UE (en
papel, libros electrónicos, CD-ROM, sitios internet y bases
de datos en línea) y las distribuye a través de su red de
agentes de venta y de las distintas redes de información
existentes en la UE.
Sus principales tareas son:
a) Codificar la legislación vigente de la UE;
b) Desarrollar un portal único de acceso a la legislación de
la UE, jurisprudencia y proyectos legislativos;
c) Crear un portal de acceso a las publicaciones, con
posibilidad para el usuario de imprimirlas;
d) Crear una biblioteca digital; y,
e) desarrollar
nuevos
métodos
de
producción
y
distribución para las publicaciones de la UE.
3.6.2 OFICINA DE SELECCIÓN DE PERSONAL DE LAS
COMUNIDADES EUROPEAS
La
Oficina
de
Selección
de
Personal
de
las
Comunidades Europeas (OSPC) fue creada en julio del 2002
y comenzó a funcionar en enero del 2003. Su función es
preparar los concursos y oposiciones destinados a la
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
306
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selección y contratación del personal altamente cualificado
que trabajará en todas las instituciones de la Unión Europea,
especialmente el Parlamento, el Consejo, la Comisión, el
Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas, el Comité
Económico y Social, el Comité de las Regiones y el Defensor
del Pueblo.
La Oficina pone en común los recursos de las diversas
instituciones de forma que la contratación de los funcionarios
de la UE sea mejor planificada y organizada. Las personas
interesadas en trabajar para una de las instituciones de la
UE sólo tienen que dirigirse a una única dirección, la de la
Oficina, y esto facilita la organización de los concursos y
garantiza unas normas y principios uniformes en la materia.
La Oficina también puede ayudar a las instituciones a
organizar
campañas
específicas
de
contratación,
por
ejemplo, para puestos temporales o auxiliares. La Oficina
tiene un presupuesto anual de unos 21 millones de euros, lo
que representa un 11% menos que el importe previamente
gastado por todas las instituciones. Todas las instituciones
precisan más personal para hacer frente a la mayor carga de
trabajo generada por la próxima ampliación. Por ello la
prioridad de la Oficina es organizar los concursos y
oposiciones relacionados con la ampliación, que ya están
celebrándose desde el 2003.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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3.6.3 AGENCIAS DE LA COMUNIDADES EUROPEA
Una "agencia de la Comunidad Europea" es una
instancia creada por la UE para llevar a cabo una tarea
técnica, científica o directiva muy específica derivada del
"ámbito comunitario" ("primer pilar" de la UE).
Estas agencias (existen 16 actualmente) no estaban
previstas en los tratados europeos: cada una se crea
mediante un acto legislativo que especifica su tarea
particular y no todas tienen la palabra "agencia" en su título
oficial: pueden, por el contrario, llamarse centro, instituto,
fundación, oficina o autoridad152.
152
Datos tomados de la Página web de la Comunidad Europea: www.comunidadeuropea.com
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
CAPITULO IV
4. EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD
EUROPEA
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en
virtud de las delicadas funciones que se las ha confiado y
dada la forma como este organismo las ha puesto en
práctica, le han convertido en una pieza esencial en el
proceso de integración que se ha desarrollado en el seno de
las CCEE. Igualmente la jurisprudencia del TJCE ha
contribuido de forma fundamental a la configuración del
ordenamiento
jurídico
comunitario,
determinando
sus
características básicas a partir de los textos de los Tratados
Constitutivos; esta labor del TJCE ha sido posible gracias a
la configuración institucional del mismo y, sobre todo al
sistema de control jurisdiccional establecido en el TCE, que
ha atribuido al Tribunal el conocimiento de un conjunto de
recurso, en virtud de los cuales se da en este órgano una
conjunción inédita de funciones judiciales.
En efecto, el TJCE dispone de atribuciones propias de
los tribunales internacionales, ya que los Estados pueden
conferirle competencias mediante cláusulas compromisorias
y conoce de los recursos por incumplimiento destinados a
reprimir las infracciones de las normas comunitarias
cometidas por los Estados Miembros. Sin embargo, su
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
309
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competencia difiere sustancialmente de la de los tribunales
internacionales, porque su jurisdicción es obligatoria y no
depende del consentimiento de los Estados. Además, en los
recursos de incumplimiento la parte demandante suele ser la
Comisión y no los Estados Miembros.
Por otra parte, el TJCE realiza funciones semejantes a
las de los tribunales internos, pero que no son comparables
a las ejercidas por ningún tribunal nacional concreto. Así,
actúa como tribunal de casación a través de las cuestiones
prejudiciales de interpretación para garantizar la aplicación e
interpretación uniforme del Derecho
Comunitario y,
mediante el recurso de casación, contra las sentencias del
TPI. Además ejerce funciones propias de las jurisdicciones
contencioso – administrativas internas cuando
procede a
control de la legalidad de los actos administrativos
comunitarios a través del recurso de anulación, el recurso
por omisión, la excepción de ilegalidad y la cuestión
prejudicial de apreciación de validez.
Estos recursos previstos para el control de legalidad
permiten al TJCE realizar, a la vez, funciones asimilables a
un control constitucional de carácter material, mediante el
que el TJCE actúa como
tribunal constitucional de las
CCEE. Esta función reviste una importancia cada vez mayor
ya que sirve para que el TJCE resuelva cuestiones
fundamentales del ordenamiento jurídico comunitario, tales
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
310
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como la delimitación vertical de competencias entre las
Instituciones comunitaria y los Estados miembros, la
delimitación horizontal de poderes entre las Instituciones de
la CE, la protección de los derechos humanos y libertades
fundamentales, el control de la conformidad con los Tratados
de
Derecho
derivado
“constitucionalidad”
de
y
los
el
control
acuerdos
previo
de
la
internacionales
concluidos por la CE con terceros países.
4.1 COMPOSICIÓN DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS
COMUNIDADES EUROPEAS
El TJCE está compuesto por los Jueces, los Abogados
Generales que asisten al Tribunal de Justicia y un Secretario
designado por el Tribunal.
4.1.1 LOS JUECES
Actualmente, tras la última ampliación de la Unión
Europea, el TJCE está formado por veinte y cinco Jueces y
ocho abogados generales, cantidad con la cual se asegura
una adecuada representación de los diferentes sistemas
jurídicos nacionales en el TJCE, ya que los Estados
miembros mantienen un compromiso de naturaleza política
en virtud del cual hay un juez e la nacionalidad de cada uno
de los Estados miembros, pese a que el Tratado CE no
impone ningún requisito de nacionalidad a los miembros del
TJCE, que podrían ser, incluso, nacionales de terceros
países; Además, los Estados no pueden reivindicar un juez
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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ad-hoc si en la formación encargada de juzgar un asunto no
hay un juez de su nacionalidad.
Según el Art. 223 del TCE, los jueces son designados
de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados
Miembros. En la práctica, cada Estado miembro propone su
candidato y los otros Estados aceptan la persona designada.
En
cualquier
personalidades
caso,
que
los
Jueces
ofrezcan
se
absolutas
eligen
“entre
garantías
de
independencia y que reúnan las condiciones requeridas para
el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas
funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de
reconocida competencia”
Los Jueces son elegidos por un período de seis años y
su mandato es renovable sin limitación alguna. Ahora bien,
se produce una renovación parcial cada tres años, que
afecta alternativamente a ocho y siete Jueces y que puede
conllevar la reducción del mandato de algunos de ellos. Se
ha criticado la corta duración del mandato y, con objeto de
fortalecer la independencia de los Jueces, se han propuesto
algunas modificaciones. La solución que concita mayor
consenso es la extensión del mandato a un período de
nueve años, pero sin posibilidad de renovación, siendo esta
posibilidad la defendida por el Parlamento Europeo en su
Proyecto de Constitución de la Unión Europea. Esta cuestión
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
312
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fue objeto de debate en el marco de la CIG de 1996, pero no
se adoptó ninguna decisión al respecto.
Los Jueces eligen de entre ellos al Presidente del TJCE
mediante votación secreta y por mayoría. Los Abogados
Generales no pueden ser candidatos, debido a las funciones
encomendadas al Presidente. Pese a las sugerencias del
TJCE justificadas por la identidad de su estatuto con el de
los Jueces, los Abogados Generales tampoco pueden
participar en la elección del Presidente, ya que el Tratado de
Amsterdam no ha acogido esta propuesta, apoyada por
bastantes Estados al inicio de la CIG de 1996. El mandato
del Presidente tiene una duración de tres años y es
susceptible de renovación.
Entre las funciones del Presidente cabe destacar que
dirige los trabajos y los servicios del TJCE, preside las vistas
y las deliberaciones y tiene importantes competencias
procesales durante el desarrollo de los recursos.
4.1.2 LOS ABOGADOS GENERALES
Los Abogados Generales son, también, miembros del
TJCE, ya que disponen de un estatuto idéntico al de los
Jueces, aunque desempeñan diferentes funciones. Los
requisitos personales exigidos coinciden con los de los
Jueces y el procedimiento de designación es el mismo. El
artículo 222 del TCE prevé que el TJCE estará asistido por
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
313
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
ocho Abogados Generales153. En virtud del compromiso
intergubernamental de naturaleza política existente entre los
Estados miembros, corresponde un Abogado General a
cada uno de los cinco grandes Estados (Alemania, España,
Francia, Italia y Reino Unido) y los tres restantes se reparten
por rotación entre los demás Estados.
Cada año el TJCE designa de entre los Abogados
Generales un primer Abocado General, al que incumbe
distribuir los asuntos entre los Abogados Generales,
después de que el Presidente haya designado al Juez
ponente.
La figura del Abogado General presenta similitudes con
la del Comisario del Gobierno en el Consejo de Estado
francés o con una institución del mismo nombre existente en
el Tribunal de Casación o Tribunal Supremo holandés. Su
función consiste, según el artículo 222 TCE, “en presentar
públicamente, con toda imparcialidad e independencia,
conclusiones motivadas sobre los asuntos promovidos ante
el Tribunal de Justicia, a fin de asistirle en el cumplimiento
de su misión”. Aunque los Abogados Generales realizan otro
tipo de funciones, sin duda, su principal actividad consiste en
la presentación de conclusiones en todos los asuntos. Las
conclusiones
constituyen
una
propuesta
motivada
de
solución del litigio, que el Abogado General presenta, con
153
Hasta el 6 de octubre del año 2000, por motivos coyunturales derivados de la última ampliación de la Unión Europea, el número de Abogados
Externos fue de nueve, y el noveno Abogado era de nacionalidad Italiana.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
314
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
plena imparcialidad e independencia, al final de la fase oral y
cuyo objetivo es facilitar la labor de los Jueces a la hora de
elaborar la sentencia; sin embargo, cabe aclarar que las
conclusiones no producen ningún tipo de efectos para las
partes en el litigio ni en relación con los terceros.
Las conclusiones se publican en la Recopilación de la
jurisprudencia del TJCE conjuntamente con la sentencia y
contribuyen a la formación y desarrollo de la jurisprudencia
del TJCE, por lo general, las conclusiones exponen con más
detalle que las sentencias los diferentes aspectos del litigio y
analizan con mayor profundidad las diferentes soluciones
posibles,
siendo
frecuentes
en
las
mismas,
incluso,
referencias doctrinales. Tanto si la propuesta del Abogado
General es seguida por los Jueces como si la sentencia
adopta una solución diferente, las conclusiones suelen
ayudar a comprender las resoluciones del TJCE que en
muchos casos, contienen una argumentación escueta. En
definitiva, las conclusiones del Abogado General constituyen
una pieza importante en el funcionamiento de un órgano
jurisdiccional como el TJCE llamado a decidir en primera y
única instancia y en cuyas sentencias no se admite la figura
del voto particular.
La intervención de los Abogados Generales en los
procedimientos sustanciados ante el TJCE se ajusta a las
exigencias del derecho a un procedimiento contradictorio,
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
315
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
previsto en el apartado 1 del artículo 6 del Convenio
Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las
Libertades Fundamentales.
4.1.3 EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS
El estatuto de los Jueces y Abogados Generales está
formado por una serie de derechos y obligaciones,
destinados a asegurar la independencia e imparcialidad de
los miembros del TJCE, que se regulan, básicamente, en los
Protocolos sobre el Estatuto del TJCE, anexos a los
Tratados constitutivos de las tres Comunidades, y en el
Reglamento de Procedimiento del TJCE del 19 de junio de
1991, modificado en varias ocasiones y cuyo texto refundido
se ha publicado el 6 de marzo de 1999.
En cuanto a las obligaciones que deben asumir los
miembros del TJCE, la primera es la de prestar juramento en
audiencia pública del TJCE, comprometiéndose a ejercer
sus funciones en conciencia y con toda imparcialidad, así
como a guardar el secreto de las deliberaciones. En el
momento de asumir sus funciones firman una declaración
por la que se comprometen a respetar, durante y después de
su mandato, las obligaciones derivadas de su cargo y, en
especial, los deberes de honestidad y discreción en la
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
316
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
aceptación de funciones o beneficios tras la finalización de
su mandato.
Los miembros del TJCE no pueden asumir ninguna
función
política
o
administrativa,
ni
tampoco
ejercer
actividades profesionales, sean o no remuneradas. Además,
están obligados a fijar su residencia en el país donde tiene
su sede el TJCE, es decir, en Luxemburgo.
Los Jueces y los Abogados Generales no pueden
intervenir en ningún asunto en el que hubieren participado
anteriormente de alguna forma. En todo caso, pueden
unilateralmente abstenerse de intervenir en un asunto por
algún motivo especial y cabe la posibilidad de recusación de
los miembros por parte de los litigantes en un asunto.
Estas obligaciones se acompañan de una serie de
derechos y beneficios que apuntalan la independencia e
imparcialidad de los miembros del TJCE. En este sentido,
gozan de una inmunidad de jurisdicción total por cualquier
tipo de acto cometido durante su mandato y de inmunidad
respecto a los actos de carácter oficial, tras la finalización del
mismo. Esta inmunidad sólo puede ser levantada por el
Pleno del TJCE y el miembro deberá ser juzgado en un
Estado miembro por el órgano jurisdiccional supremo.
Otra prerrogativa de los miembros es la inamovilidad de
su mandato, ya que sólo pueden ser relevados de sus
funciones por decisión unánime de los demás miembros del
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
317
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
TJCE, cuando consideren que no reúnen las condiciones
requeridas o que han incumplido las obligaciones derivadas
de su cargo.
Por último, los miembros del TJCE se benefician de los
diferentes privilegios, beneficios e inmunidades previstos con
carácter general en el Protocolo sobre privilegios e
inmunidades
para
todos
los
funcionarios
y
agentes
comunitarios.
4.1.4 EL SECRETARIO
El Art. 224 del TCE faculta al TJCE para que pueda
nombrar un Secretario y establezca el estatuto de éste. En
términos estrictos, el Secretario no es un miembro del TJCE,
aunque por cortesía se le considere como tal a algunos
efectos.
El Secretario es nombrado por los miembros del TJCE
por un periodo de seis años y su mandato es susceptible de
renovación. Para su elección se tienen en cuenta, entre
otros aspectos, la experiencia en materia judicial e
internacional, los títulos universitarios, los conocimientos
lingüísticos y las ocupaciones actuales y anteriores.
4.2
ORGANIZACIÓN
Y
FUNCIONAMIENTO
DEL
TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA
El TJCE en la actualidad cuenta con una gran carga de
trabajo, debido al alto número de asuntos que llegan a su
conocimiento y especialmente dada la complejidad técnica y
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
318
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jurídica de muchos de ellos, razón por la cual es
imprescindible una ordenación minuciosa de la actividad
jurisdiccional del Tribunal y la existencia de los necesarios
servicios administrativos de apoyo.
4.2.1 ORGANIZACIÓN JURISDICCIONAL: EL PLENO Y
LAS SALAS
En el Art. 221, párrafo segundo y tercero del TCE se
encuentran reguladas las formaciones que puede utilizar el
TJCE para realizar sus funciones jurisdiccionales; en ese
sentido señala: “El Tribunal de Justicia se reunirá en sesión
plenaria. No obstante podrá constituir Salas compuestas por
tres, cinco y siete Jueces, con objeto de proceder a
determinadas diligencias de instrucción o de conocer en
determinadas categorías de asuntos, en las condiciones
previstas en un reglamento adoptado al respecto.
El Tribunal de Justicia se reunirá en sesión plenaria cuando
lo solicite un Estado miembro o una Institución de la
Comunidad que sea parte en el proceso.”
De conformidad con la disposición transcrita, el TJCE
cuenta en la actualidad con las siguientes formaciones
jurisdiccionales: cuatro Salas de tres Jueces (pequeñas
Salas), dos Salas de cinco Jueces (grandes Salas) y el
Pleno. Tras la última ampliación de la Unión Europea, se han
mantenido las mencionadas Salas y los nuevos Jueces se
han afectado a ellas, de manera que dos de las pequeñas
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319
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Salas cuentan con cuatro Jueces y las dos grandes Salas
disponen de siete Jueces cada una. Por el momento, el
TJCE no ha utilizado la posibilidad abierta con la última
ampliación de la Unión Europea de poner en funcionamiento
Salas de siete Jueces.
El Pleno está compuesto por todos los Jueces que
forman parte del Tribunal. Además, el TJCE utiliza, aunque
no existe ningún fundamento legal para ello, otra formación
jurisdiccional, denominada pequeño Pleno, que se compone
de once Jueces.
Según el artículo 15 de su Estatuto, el TJCE sólo podrá
deliberar válidamente en número impar. Esta regla es
necesaria para evitar los empates en caso de votación, dado
que el Presidente carece de voto dirimente en estos casos.
Para las deliberaciones del TJCE reunido en sesión plenaria
el quórum requerido es de nueve Jueces; en las Salas de
siete Jueces se exige un quórum de cinco Jueces como
mínimo y las deliberaciones de las Salas de tres o cinco
Jueces sólo son válidas si están presentes, al menos, tres
Jueces.
Tras la reforma introducida por el Tratado de Maastricht
en el Art. 221 TCE, el Tribunal tiene libertad para determinar
la atribución de los asuntos al Pleno o a las Salas, salvo que
un Estado miembro o una Institución comunitaria que sean
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
320
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
partes en el proceso soliciten expresamente la atribución del
asunto al Pleno.
Cuando el TJCE es libre para decidir la formación
adecuada, el conocimiento de los asuntos es atribuido al
Pleno, a una Sala de cinco o a una Sala de tres Jueces en
función de la mayor o menor significación de las cuestiones
que hayan de ser decididas y, en particular, de la existencia
o inexistencia de precedentes que permitan o no considerar
que existe una jurisprudencia bien establecida. Se considera
que al Pleno le corresponde la decisión de cuestiones de
principio, a las Salas de cinco magistrados el desarrollo de la
jurisprudencia y a las Salas de tres la aplicación de la
jurisprudencia.
4.2.2 LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Al igual que las otras Instituciones comunitarias, el
TJCE dispone del poder de autoorganización, que le ha
llevado a dotarse de la infraestructura administrativa
indispensable para desempeñar sus funciones con la
necesaria
independencia.
Dentro
de
la
organización
administrativa del Tribunal merecen una especial mención
los gabinetes de los miembros, la Secretaría y algunos
servicios administrativos, como el de traducción y el de
investigación y documentación.
Los Jueces y los Abogados Generales desempeñan
sus funciones con la asistencia de un gabinete, formado por
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
321
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tres letrados y tres personas que se encargan de las
funciones de secretaría con rango de administrativos y
auxiliares, cuyos puestos están vinculados directamente con
el
mandato
del
miembro.
Los
letrados
son
juristas
especializados en Derecho Comunitario que colaboran y
ayudan a los Jueces y los Abogados Generales en la
realización de sus funciones jurisdiccionales. Aunque el
TJCE no ha utilizado nunca esta posibilidad, el Estatuto y el
Reglamento de Procedimiento prevén la figura de los
ponentes adjuntos como colaboradores directos de los
Jueces, que podrían asumir, bajo la dirección de estos, la
tramitación de asuntos sometidos al Tribunal.
La Secretaría, dirigida por un secretario adjunto que
depende
jerárquicamente
del
Secretario
del
Tribunal,
desarrolla las funciones clásicas de una secretaría judicial.
La pluralidad de lenguas de procedimiento ha requerido el
establecimiento de secciones lingüísticas dentro de la
Secretaría que se ocupan, en función de la lengua, de la
realización de todas las actuaciones requeridas por la
constitución y gestión de los expedientes de todos los
procedimientos, así como de las comunicaciones con los
agentes y abogados de las partes. Otra sección de la
Secretaría se encarga del archivo de toda la documentación
de carácter procesal, que se incorpora a los sistemas
informáticos internos del Tribunal para facilitar su utilización.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
322
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Por último, corresponde también a la Secretaría el control
del correo judicial, el establecimiento del calendario judicial,
el mantenimiento del archivo del Tribunal y la preparación de
las reuniones de las diferentes formaciones jurisdiccionales.
El
TJCE
administrativos
cuenta,
además,
característicos
de
con
los
cualquier
servicios
Institución
comunitaria. Entre ellos hay que destacar los servicios de
biblioteca, investigación y documentación e informática
jurídica
por
el
gran
apoyo
que
ofrecen
al
trabajo
jurisdiccional del TJCE. El servicio de investigación y
documentación está formado por una veintena de juristas,
que representan los sistemas jurídicos de todos los Estados
miembros, con conocimientos de sus derechos nacionales y
del Derecho Comunitario. Entre sus tareas resalta la
realización de investigaciones solicitadas por las diferentes
formaciones jurisdiccionales del TJCE sobre cuestiones de
Derecho Comunitario, de Derecho nacional o de Derecho
comparado de todos los Estados miembros y de países
terceros, que se plasman en la elaboración de notas de
investigación, bastante útiles para el TJCE.
Otro
servicio
administrativo
fundamental
en
el
funcionamiento del Tribunal es la Dirección de Traducción,
formada por un nutrido grupo de juristas lingüistas, que se
organizan en divisiones de traducción hacia cada una de las
lenguas comunitarias. La necesidad de traducir todas las
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
323
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
sentencias y conclusiones del TJCE y del TPI a todos y cada
uno de los idiomas oficiales de la CE hace que los juristas
lingüistas constituyan el contingente más importante de los
funcionarios del Tribunal y dicha exigencia constituye la
causa principal del retraso en la resolución de los asuntos.
4.3 EL REGIMEN LINGÜÍSTICO.
La gran variedad de lenguas oficiales de la CE
condiciona necesariamente el funcionamiento del TJCE. En
ese sentido hay que hacer referencia, por una parte, a la
cuestión de la lengua de los procedimientos y, por otra, al
problema de la lengua interna de trabajo en el seno del
Tribunal.
El régimen lingüístico aplicable a los procedimientos
sustanciados ante el TJCE se regula en los artículos 29 a 31
y 110 del Reglamento de Procedimiento. El apartado 1 del
artículo 29 permite que sean lenguas de procedimiento todas
las lenguas oficiales de la CE, es decir: alemán, danés,
español, finés, francés, griego, inglés, irlandés, italiano,
neerlandés,
portugués
y
sueco;
sin
embargo,
cada
procedimiento tiene una lengua de procedimiento, empleada
en los informes orales y en todos los documentos
procesales,
que
se
determina
mediante
los
criterios
siguientes:
a) En los recursos directos, el demandante elige la lengua
de procedimiento, pero cuando el demandado es un
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
324
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Estado o una persona física o jurídica nacional de un
Estado miembro, la lengua de procedimiento es la
lengua oficial de ese Estado, pudiendo elegirla el
demandante si existiesen varias;
b) En
los
asuntos
prejudiciales,
la
lengua
de
procedimiento siempre es la del órgano jurisdiccional
que plantea la cuestión;
c) En los recursos de casación contra resoluciones del
TPI, la lengua de procedimiento es la de la resolución
recurrida,
manteniéndose
la
unidad
de
régimen
lingüístico entre la primera instancia y la casación.
A petición conjunta de las partes, el Presidente puede
autorizar el empleo total o parcial de otra de las lenguas
oficiales.
Estas normas sobre la lengua de procedimiento no rigen
para los jueces y Abogados Generales, que pueden usar en
todo momento cualquiera de las lenguas de procedimiento.
Los testigos y peritos pueden ser autorizados a expresarse
en una lengua distinta de la del procedimiento si no dominan
ésta. Por último, los Estados miembros pueden siempre
utilizar su propia lengua cuando intervienen en un recurso
directo o cuando participan en un asunto prejudicial. Como
consecuencia de ello, las actuaciones orales y, en especial,
las vistas se desarrollan siempre con traducción simultánea,
realizada por los intérpretes del TJCE.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
325
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Además
multilingüismo
de
constituir
dificulta
el
un
problema
funcionamiento
procesal,
el
interno
del
Tribunal, por ello se utiliza una única lengua de trabajo en el
ámbito interno, que actualmente es el francés. Así, lodos los
documentos procesales son traducidos al francés, las
deliberaciones de los Jueces se desarrollan en francés y en
este idioma se redactan las notas internas de deliberación y
los proyectos de sentencias.
4.4 EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
El TPI no es una nueva Institución comunitaria, sino
una jurisdicción independiente y autónoma integrada en una
Institución comunitaria ya existente, como es el Tribunal de
Justicia. En efecto, el apartado 1 del artículo 225 del TCE
dispone: “se agrega al Tribunal de Justicia un Tribunal
encargado de conocer en primera instancia, sin perjuicio de
un recurso ante el Tribunal de Justicia limitado a las
cuestiones de derecho y en las condiciones establecidas por
el Estatuto, de determinadas categorías de recursos
definidas en las condiciones establecidas en el apartado 2.”
La creación del TPI fue posible gracias a la introducción
por el Acta Única Europea del artículo 225 al TCE, que para
esos efectos concedía competencia al Consejo. Siguiendo lo
previsto en esa disposición, el Consejo adoptó la Decisión
del 24 de octubre de 1988, mediante la cual se estableció el
TPI, que inició su funcionamiento en noviembre de 1989.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
326
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
La creación del TPI supone la introducción de una doble
instancia en la jurisdicción comunitaria cuyos objetivos son:
a) La mejora de la protección judicial delos justiciables y,
en especial, de sus derechos de defensa, sobre todo en
recursos que requieren un estudio detenido de hechos
complejos, como es el caso de los asuntos de
competencia,
dumping,
ayudas
de
Estado
y
funcionarios;
b) La reducción del volumen de trabajo del TJCE, para
que pueda concentrar su actividad en su labor esencial,
que es velar por una interpretación uniforme del
Derecho Comunitario.
El TPI se ha concebido como una jurisdicción de primera
instancia, que debe ocuparse de todos aquellos asuntos de
gran complejidad fáctica, para el examen de los cuales el
TJCE no estaba bien equipado técnicamente. Así, el TJCE
se descarga de trabajo y se concentra en su labor de
interpretación del Derecho Comunitario, a la vez que los
justiciables tienen asegurada una mejor determinación de los
elementos fácticos de los litigios ante el TPI, con posibilidad
posterior de plantear un recurso de casación ante el TJCE
limitado a las cuestiones de derecho.
4.4.1 LAS COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL DE PRIMERA
INSTANCIA
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
327
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
En función de estos objetivos, el TPI ha recibido
progresivamente
transferencias
de
competencias
para
conocer en primera instancia determinados tipos de
recursos. Estas competencias iniciales atribuidas al TPI se
regulaban en la Decisión de 1988, pero se ha producido con
posterioridad un aumento de las mismas mediante dos
decisiones de 1993 y 1994, que han completado la Decisión
de 1988, y algunos reglamentos comunitarios que han
otorgado competencias al TPI en materias específicas. En la
actualidad, el TPI dispone de las siguientes competencias:
a) Litigios entre las Comunidades Europeas y sus
funcionarios o agentes, es decir, el contencioso de la
función pública comunitaria.
b) Recursos planteados contra la Comisión por empresas
y asociaciones de empresas en el marco del Tratado
CECA.
c) Recursos de todo tipo planteados por personas físicas
o jurídicas contra la Comunidad.
d) Contencioso relativo a los derechos de propiedad
intelectual resultante de la aplicación del Reglamento
N° 40/94 sobre la marca comunitaria y del Reglamento
N° 2100/94 relativo a la protección comunitaria de
obtenciones vegetales.
Con la modificación del artículo 225 del TCE realizada por
el Tratado de Maastricht, el Consejo puede ampliar aún más
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
328
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
las competencias del TPI, ya que los únicos asuntos que no
pueden ser transferidos a este Tribunal son las cuestiones
prejudiciales. En la actualidad, el TJCE mantiene también
competencia
exclusiva
para
conocer
los
asuntos
interpuestos por los llamados demandantes privilegiados, es
decir, los Estados miembros y las instituciones comunitarias.
La exclusión de la doble instancia jurisdiccional en el caso
de las cuestiones prejudiciales se encuentra plenamente
justificada. En efecto, dichas cuestiones son un incidente
surgido en un litigio principal pendiente ante un juez nacional
mediante el cual éste solicita una interpretación del Derecho
Comunitario, cuya realización es la tarea por excelencia del
TJCE. Además, en las cuestiones prejudiciales los hechos
vienen determinados por el juez nacional y la aplicación del
doble grado de jurisdicción dilataría en exceso la resolución
de dichas cuestiones.
Por el contrario, los litigios interpuestos por los Estados
miembros y las Instituciones comunitarias sí admiten la
doble instancia y podrían ser atribuidos en un futuro al TPI,
pese al componente “constitucional” que les confiere la
particular naturaleza de los litigantes. La utilización del
criterio del tipo de demandante y no del objeto del asunto
para delimitar las competencias entre el TPI y el TJCE
provoca algunas situaciones anómalas de recursos paralelos
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
329
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ante uno y otro tribunal con idéntico objeto, presentados por
diferentes categorías de demandantes.
4.4.2
ORGANIZACIÓN
Y
FUNCIONAMIENTO
DEL
TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
El TPI, para el desempeño de las funciones, cuenta con
autonomía jurisdiccional, garantizada por el reducido número
de funcionarios que prestan sus servicios en los gabinetes
de los Jueces y por su Secretaría, aunque carece de una
administración
propia,
ya
que
utiliza
los
servicios
administrativos de la Institución a la que pertenece (El
TJCE).
La composición del TPI no está determinada por el
artículo 225 TCE, sino que se regula en el artículo 2 de la
Decisión de 1988, según la cual el TPI está compuesto por
15 Jueces que, en virtud de un acuerdo de naturaleza
política, provienen de cada uno de los 15 Estados miembros.
El apartado 3 del artículo 225 del TCE establece que los
miembros del TPI “serán elegidos entre personas que
ofrezcan absolutas garantías de independencia y posean la
capacidad
necesaria
para
el
ejercicio
de
funciones
jurisdiccionales”. El procedimiento de designación de los
Jueces del TPI es el mismo que el de los Jueces del TJCE,
es decir, el común acuerdo de los Gobiernos de los Estados
miembros.
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
330
UNIVERSIDAD DE CUENCA
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El mandato de los Jueces del TPI es, también, de seis
años,
susceptible
de
renovación.
Los
derechos
y
obligaciones que conforman el estatuto de los Jueces del
TPI son coincidentes con el de los Jueces del TJCE.
A diferencia del TJCE, el TPI carece de Abogados
Generales, pero el artículo 2 de la Decisión de 1988 prevé
que los Jueces puedan desempeñar la función de Abogado
General,
presentando
con
toda
imparcialidad
e
independencia conclusiones motivadas en determinados
asuntos. El miembro que actúa de Abogado General en un
asunto no puede, obviamente, intervenir en el mismo como
Juez. La designación de Abogado General es factible
cuando el TPI actúe en Pleno y en los asuntos sometidos a
Salas, cuando éstas lo estimen necesario por la dificultad de
las cuestiones de derecho o la complejidad de los
antecedentes de hecho del asunto. En la práctica, el TPI
designaba como Abogado General a un Juez perteneciente
a una Sala distinta de la que solicita el nombramiento, pero
el gran número de asuntos pendientes ha provocado que el
TPI no recurra en los últimos años a la designación de
Jueces como Abogados Generales.
De entre ellos, los miembros del TPI eligen mediante
votación secreta y por mayoría absoluta un Presidente, cuyo
mandato es de tres años, susceptible de renovación. El
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
331
UNIVERSIDAD DE CUENCA
FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
Presidente dirige los trabajos y servicios del Tribunal,
preside las vistas del Pleno y las deliberaciones.
Los miembros del TPI eligen, también, un Secretario,
que desempeña importantes funciones jurisdiccionales y
administrativas en la misma línea que el Secretario del
TJCE.
En lo que respecta a las formaciones jurisdiccionales
del TPI, el artículo 225 del TCE no contenía disposición
alguna, con lo que eran factibles todas las posibilidades
desde el Pleno al Juez unipersonal. Sin embargo, la
Decisión de 1988 fijó, como criterio general, la atribución de
los
asuntos
a
Salas
de
tres
o
cinco
Jueces
y,
excepcionalmente, la asignación del asunto al Pleno, que
intervendrá, según el artículo 14 del Reglamento de
Procedimiento del TPI del 2 de mayo de 1991, cuando la
dificultad de las cuestiones de derecho o la importancia del
asunto o las circunstancias particulares lo justifiquen.
Normalmente, los asuntos de funcionarios se atribuyen a las
Salas de tres, y los planteados por particulares con
importancia económica, a las Salas de cinco, pero no se ha
adoptado una especialización de las Salas, ya que los
Jueces forman todos parte de una Sala pequeña y de una
Sala grande.
El
aumento
consecuencia
de
de
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
los
las
litigios
últimas
ante
el
TPI,
transferencias
como
de
332
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competencias,
suscita
algunas
cuestiones
sobre
el
funcionamiento de este Tribunal y la necesidad de aumentar
su productividad para evitar el colapso del sistema
jurisdiccional comunitario y la prolongación excesiva de los
procedimientos154 (en 1998 había 1.007 asuntos pendientes
ante el TPI y esta jurisdicción pronunció sólo 129
sentencias).
Así,
la
decisión
1999/291/CE,
CECA,
Euratom155 permite al TPI dictar resoluciones como órgano
unipersonal, cuando ni la dificultad de las cuestiones de
derecho o de hecho de los asuntos sometidos al Tribunal, ni
la importancia de los mismos justifique la participación de
tres jueces. Otras medidas adecuadas para la consecución
de
este
objetivo
podrían
ser,
evidentemente,
la
especialización de las Salas en determinadas materias o el
aumento del número de Jueces y, con ello, de las Salas, que
no iría en perjuicio de la interpretación uniforme del Derecho
Comunitario, que siempre estará asegurada por la existencia
del recurso de casación ante el TJCE.
4.4.3 EL RECURSO DE CASACIÓN
Para evitar que la creación del TPI introdujese fisuras
en la unidad de la interpretación del Derecho Comunitario, el
artículo 225 del TCE ha previsto un mecanismo procesal
154
En la sentencia emitida el 6 de abril de 1995 dentro del Proceso Baustahlgewebe c. Comisión N° C-185/95 P, el TJCE ha considerado que los cinco
años y medio que el TPI tardó en resolver este y otros asuntos sobre prácticas restrictivas de la competencia de los productores de mallas electro
soldadas, constituyen una violación del derecho a un juicio en un plazo razonable.
155
La Decisión 1999/291 CE, CECA, Euratom emitida el 26 de abril de 1999, modificó la Decisión 88/591/CECA/CEE/EURATOM, a través de la
cual se creó el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europea, con el objeto de permitir a dicho Tribunal dictar resoluciones actuando como
órgano unipersonal
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específico, a saber, el recurso de casación contra las
resoluciones del TPI ante el TJCE.
Las resoluciones del TPI contra las que se puede
plantear el recurso de casación son las siguientes:
a) Resoluciones
que
ponen
fin
al
proceso,
que
normalmente son las sentencias, pero también los
autos de desistimiento y sobreseimiento;
b) Resoluciones que resuelven parcialmente la cuestión
de fondo;
c) Resoluciones que ponen fin a un incidente procesal de
incompetencia o inadmisibilidad; y,
d) Resoluciones
relativas
a
medidas
provisionales,
suspensión de ejecución de un acto o suspensión de la
ejecución forzosa.
En lo que concierne a la legitimación activa para la
interposición del recurso de casación, el artículo 49 del
Estatuto del TJCE reconoce esa capacidad a cualquiera de
las
parles
cuyas
pretensiones
hayan
sido
total
o
parcialmente desestimadas, a las partes coadyuvantes que
no sean Estados miembros o instituciones comunitarias si la
resolución del TPI les afecta directamente y también, a los
Estados miembros y las Instituciones comunitarias aunque
no hayan intervenido en el litigio ante el TPI.
El recurso de casación, como establece el apartado 1 del
artículo 225 del TCE, se limita a las cuestiones de derecho,
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de manera que el TJCE queda vinculado por los hechos
establecidos en primera instancia. Además, los motivos
invocables en el marco de un recurso de casación están
taxativamente establecidos en el Art. 51 del Estatuto del
TJCE, estas son:
a) Incompetencia del TPI;
b) Irregularidades del procedimiento ante el TPI que
lesionen los intereses de la parte recurrente; y,
c) Violación del Derecho Comunitario.
La interposición de un recurso de casación contra una
resolución del TPI ante el TJCE no tiene efecto suspensivo.
Si el TJCE desestima del recurso de casación, la resolución
del TPI se convierte en firme. En caso de estimación del
recurso, el TJCE anula la resolución del TPI y puede
resolver el litigio definitivamente si su estado lo permite o
bien devolver el asunto al TPI para que este lo resuelva
definitivamente de conformidad con las cuestiones de
derecho dirimidas por el TJCE.
4.4.4 EL PROCEDIMIENTO
Las
Normas
reguladoras
de
desarrollo
del
procedimiento ante el TJCE y ante el TPI se contienen en los
Protocolos anexos a los Tratados constitutivos de la CE,
CECA Y CEEA, en los respectivos Reglamentos de
Procedimiento del TJCE y del TPI y en las instrucciones a
los
secretarios
de
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ambos
tribunales.
Las
normas
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procedimentales aplicadas en el TPI son bastante parecidas
a las utilizadas ante el TJCE, aunque el TPI dispone de
algunos mecanismos procesales adicionales para el examen
y establecimiento de los hechos y para acelerar el desarrollo
del procedimiento.
4.4.4.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES
El procedimiento ante el TJCE se inspira en las normas
procesales aplicadas por las jurisdicciones administrativas
francesas y, en especial, por el Consejo del Estado francés.
Se caracteriza, por ser contradictorio y público, pero también
mixto e inquisitivo.
Se trata de un procedimiento mixto porque consta de
una fase escrita seguida de una fase oral, que permite a las
partes desarrollar y completar los argumentos contenidos en
sus escritos procesales. Además, es un procedimiento
inquisitivo en el sentido de que una vez presentada la
demanda el Tribunal participa activamente en el desarrollo
del asunto, fijando las fechas de presentación de los
restantes escritos procesales, decidiendo la adopción de las
medidas de instrucción necesarias, fijando la fecha de la
vista v planteando cuestiones a los agentes y abogados de
las partes.
El carácter contradictorio deriva del hecho de que todas
las partes litigantes tienen derecho a ser escuchadas y a
presentar sus alegaciones, así como a ser informadas de
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
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todos los actos procesales. Por lo demás, las vistas son
siempre públicas salvo que, por motivos graves, el Tribunal
decida lo contrario de oficio o a instancia de parte.
En cuanto a la representación de las partes en el
proceso, el Art. 17 del Estatuto del TJCE impone el principio
de la intervención preceptiva de abogado. Mientras que los
Estados miembros y las Instituciones comunitarias son
representados por sus agentes, asistidos, en su caso, por un
asesor o un abogado; las personas físicas y jurídicas deben
actuar representadas por un abogado autorizado para
ejercer en uno de los Estados miembros. La aplicación de
este principio queda matizada en los procedimientos
prejudiciales, en los que se tienen en cuenta las normas
sobre representación de las partes aplicables en el litigio
principal ante el juez nacional.
4.4.4.2 LA FASE ESCRITA
La fase escrita del procedimiento pretende que los
Jueces y Abogados Generales dispongan de una exposición
exhaustiva de los hechos y de los motivos del litigio, así
como de las alegaciones y pretensiones de las partes,
aclarando que no se permite invocar motivos nuevos a lo
largo del procedimiento, salvo que se funden en elementos
de hecho o de derecho que hayan aparecido durante el
procedimiento. La fase escrita presenta variaciones en
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función de que se trate de un recurso directo, un recurso de
casación o una cuestión prejudicial.
En los recursos directos, la fase escrita se inicia con el
escrito de interposición de la demanda, que es notificado al
demandado para que presente el escrito de contestación.
Los litigantes pueden completar ambos escritos, y casi
siempre lo hacen, con una réplica del demandante y una
dúplica del demandado.
Cuando se trata de un recurso de casación contra una
resolución del TPI, la fase escrita comienza con el escrito de
interposición del recurso, al que sigue el escrito de
contestación y, si el Presidente lo autoriza expresamente
previa petición motivada de las partes, se pueden presentar
sendos escritos de réplica y de dúplica.
La fase escrita en los procesos prejudiciales se inicia
con la remisión de la resolución del órgano jurisdiccional
nacional que plantea la cuestión prejudicial. En estos
procesos, la fase escrita no tiene carácter contradictorio y las
partes
que
pueden
intervenir
en
el
procedimiento
(Instituciones comunitarias, Estados miembros y partes en el
proceso ante el juez nacional) disponen de un plazo
improrrogable de dos meses a partir de la notificación de la
resolución de remisión pura presentar sus observaciones
escritas.
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Una vez presentados todos los escritos procesales, el
Juez ponente emite un informe preliminar en el que
determina si son necesarias medidas adicionales de
instrucción que requieran diligencias de prueba, plantea
preguntas a las partes para que éstas las respondan por
escrito y propone la formación jurisdiccional que deberá
juzgar el fondo del asunto. Concluidas estas actuaciones, si
fueren
necesarias,
se
termina
la
fase
escrita
del
procedimiento.
Ahora bien, durante esta fase escrita se pueden
plantear algunas cuestiones adicionales, como la petición de
medidas provisionales, incidentes procesales o solicitud de
intervención de terceros.
4.4.4.3 LA FASE ORAL
La
fase
oral
complementa
la
fase
escrita
del
procedimiento, pero su importancia es menor. Por ello, las
recientes reformas del Reglamento de Procedimiento
permiten su supresión en algunos casos y la práctica del
TJCE
ha
mitigado
la
aplicación
de
las
normas
procedimenlales relativas a la fase oral.
En efecto, los artículos 44 Ibidem y 120 del Reglamento
de Procedimiento permiten la supresión de la vista en los
recursos directos si existe conformidad expresa de las
partes, en los recursos de casación siempre que no haya
objeción de una parte basada en la necesidad de completar
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sus argumentos mediante una exposición oral, y en las
cuestiones prejudiciales si los interesados no han solicitado
la presentación de observaciones orales.
El párrafo cuarto del artículo 18 del Estatuto del TJCE
prevé que “el procedimiento oral comprenderá la lectura del
informe presentado por un Juez ponente, la audiencia por el
Tribunal de los agentes, asesores y abogados y las
conclusiones del Abogado General y, si ha lugar, la
audiencia de testigos y peritos”.
En realidad, la finalidad y la utilidad de la vista residen
en la posibilidad de que los letrados de las partes analicen
sintéticamente los aspectos más complejos y difíciles de sus
escritos procesales, resaltando y clarificando ante los Jueces
y ante el Abogado General los fundamentos de sus
pretensiones. A la vez, permite a los miembros del TJCE
formular las cuestiones que consideren necesarias a los
letrados, lo que hacen en algunas ocasiones en términos
bastante estrictos y apremiantes. Si los letrados de Las
partes se limitan a una repetición mecánica y resumida de
los fundamentos expuestos en sus escritos procesales, la
utilidad de la vista es escasa o nula.
4.4.4.4 CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL,
DELIBERACIÓN Y SENTENCIA
Formalmente, las conclusiones del Abogado General
forman parte de la fase oral del procedimiento, pero la
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340
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práctica del TJCE ha evolucionado y dichas conclusiones se
sitúan en un estadio posterior del procedimiento. En efecto,
salvo casos excepcionales, los Abogados Generales solo
indican en la vista la fecha de presentación de sus
conclusiones, que se redactan por escrito y se distribuyen
entre los miembros del Tribunal antes de ser leídas en una
vista posterior por el Abogado General presente en la
misma, que no es necesariamente su autor. Además, ya no
se
realiza
una
lectura
completa
del
texto
de
las
conclusiones, sino de la propuesta de solución presentada
por el Abogado General a los Jueces. Por otra parte todos
los asuntos requieren la presentación de las conclusiones,
aunque no se haya celebrado vista.
La lectura de las conclusiones conlleva la conclusión
del procedimiento y la entrada del asunto en la fase de
deliberación por parte de los Jueces, con objeto de dictar la
sentencia.
La sentencia es la resolución normal que resuelve los
procesos ante el TJCE, aunque el Tribunal utiliza los autos
para resolver los incidentes procesales, las peticiones de
justicia gratuita o las cuestiones de inadmisibilidad. Las
deliberaciones de los Jueces para elaborar la sentencia se
pueden iniciar de diferentes formas, según el criterio del
Juez ponente. En los casos de coincidencia con la solución
propuesta por el Abogado General, lo normal es la
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elaboración por parte del ponente de un proyecto de
sentencia que somete a los demás Jueces de la formación.
En otros casos, se comienza mediante una nota de
introducción a la deliberación, con objeto de alcanzar una
base de acuerdo para la redacción del proyecto de
sentencia.
Las deliberaciones, especialmente en el Pleno, son
intensas porque no existe la figura de los votos particulares
para permitir a los Jueces adoptar opiniones individuales u
opiniones disidentes. Esta circunstancia dificulta la redacción
de
las
sentencias
en
los
supuestos
de
opiniones
divergentes, pero ha sido valorada como un elemento
positivo para el funcionamiento del Tribunal por varias
razones, entre ellas: la duración relativamente breve (seis
años) del mandato de los Jueces, el hecho de que su
renovación depende de la decisión unánime de los
Gobiernos de los Estados miembros, la importancia del
papel político desempeñado por el Tribunal y la necesidad
de que este órgano jurisdiccional hable con una sola voz.
La sentencia tiene fuerza obligatoria y despliega el
efecto de cosa juzgada desde el día de su pronunciamiento.
Como el TJCE es una institución que resuelve siempre en
última instancia, sus sentencias no son recurribles ante
ningún otro tribunal, de manera que contra ellas sólo pueden
plantearse algunos “recursos” de carácter extraordinario,
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como los de revisión, interpretación de sentencia, oposición
u oposición de terceros.
4.5 JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE
JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA
Para cumplir la misión de garantizar el respeto del
Derecho en la interpretación y en la aplicación del TCE, que
el artículo 225 TCE asigna al TJCE, esta Institución dispone
de amplias competencias que le confieren los tratados
constitutivos y le permiten ejercer el control jurisdiccional
sobre la mayor parte del Derecho de la Unión Europea.
Ahora bien, el TJCE dispone sólo de las competencias de
atribución que le asignan las normas comunitarias porque,
en el actual modelo jurisdiccional comunitario, los órganos
jurisdiccionales nacionales desempeñan la función primordial
de jueces ordinarios de Derecho Comunitario. Como
consecuencia de ello, se establece una relación orgánica
entre el TJCE y los órganos jurisdiccionales nacionales con
objeto de conseguir una aplicación armoniosa y uniforme del
Derecho Comunitario, así como un desarrollo coherente del
mismo.
El
alcance
de
la
competencia
del
TJCE
está
determinado por el artículo 46 del TUE, que ha sido
modificado por el Tratado de Amsterdam con el objeto de
expandir el control jurisdiccional del TJCE a nuevas materias
del Derecho de la UE. Así, el TJCE continúa ejerciendo sus
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tradicionales competencias sobre los Tratados constitutivos
de la CE, CECA y CEEA y los actos normativos que los
desarrollan,
aunque
con
la
modulación
y
limitación
establecida por el artículo 68 TCE.
Los diferentes tipos de recursos previstos en el TCE se
diferencian por su función, por la legitimación activa y pasiva
para su interposición, por los efectos de las sentencias
dictadas en el marco de los mismos, etc. Ahora bien, todos
los recursos interaccionan y se complementan entre sí para
formar el sistema comunitario de control jurisdiccional que
asegura la tutela efectiva de los justiciables. Sin embargo,
dadas las limitaciones con que contamos resulta imposible
analizar exhaustivamente todas las vías de recursos ante el
TJCE, por lo que nos limitaremos a la exposición de las más
importantes, como son: el recurso de incumplimiento, los
recursos destinados al control de la legalidad comunitaria, el
recurso por responsabilidad extracontractual y las cuestiones
prejudiciales.
4.5.1 EL RECURSO DE INCUMPLIMIENTO
El
mecanismo
más
idóneo
para
garantizar
el
cumplimiento de sus obligaciones comunitarias, por parte de
los Estados Miembros, es el recurso de incumplimiento, el
mismo que se encuentra regulado en los artículos 226 al 228
del TCE. Este recurso tiene un carácter internacional, pero
se
aleja
de
los
mecanismos
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clásicos
del
Derecho
344
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Internacional para garantizar el cumplimiento de sus normas
por parte de los Estados, porque el TJCE dispone de una
competencia obligatoria y exclusiva para la declaración
judicial de los incumplimientos de los Estaos Miembros y
porque las infracciones pueden ser perseguidas por la
Comisión, Institución comunitaria independiente de los
Estados.
El Art. 226 del TCE al referirse al incumplimiento lo
define como una violación de “una de las obligaciones que le
incumben en virtud del presente Tratado”; esto significa que
tal expresión debe entenderse en el sendito de que las
fuentes de las obligaciones que pueden incumplir los
Estados son las normas de Derecho Comunitario originario,
los actos vinculantes – tanto típicos como atípicos – de las
Instituciones y los acuerdos y normas internaciones que
obligan a la Comunidad, así como la sentencias del TJCE.
En definitiva, existe incumplimiento cuando un Estado
infringe una obligación que le viene impuesta por el
ordenamiento
jurídico
comunitario
considerado
en
su
conjunto, aclarando que son imputables al Estado todas las
infracciones
al
Derecho
Comunitario
cometidas
por
cualquiera de sus órganos, así como las realizadas por las
entidades subestatales en los Estados con estructura
territorial compleja.
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345
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La legitimación activa para plantear los recursos de
incumplimiento
corresponde
a
la
Comisión
(excepcionalmente al consejo de Administración del Banco
Europeo de Inversiones y al Consejo de Gobierno del Banco
Central Europeo en el ámbito de sus competencias) y a los
Estados Miembros. Pese a que el primer párrafo del Art. 227
en forma expresa faculta para que cualquier Estado miembro
pueda recurrir al Tribunal de Justicia cuado estime que otro
Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones
comunitarias, en la práctica, los Estados han mostrado poco
interés por hacer uso de esta facultad. En cambio, la
Comisión ha recurrido con frecuencia a su facultad de
interponer el recurso de incumplimiento contemplado en el
Art.
226,
la
misma
que
se
encuentra
íntimamente
relacionada con su misión de velar por la correcta aplicación
del Derecho Comunitario, como lo prevé el Art. 211 del TCE.
De conformidad con lo previsto en el referido Art. 226,
los recursos de incumplimiento constan de una fase
precontenciosa de carácter administrativo y una fase
jurisdiccional, sustanciada ante el TJCE, que concluye con
una sentencia. En casos excepcionales, como las ayudas de
Estado, se establecen un recurso de incumplimiento con un
procedimiento acelerado son fase precontenciosa.
4.5.2 LA FASE PRECONTENCIOSA
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346
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La Comisión detecta las infracciones del Derecho
Comunitario cometidas por los Estados miembros mediante
el control sistemático ejercido por sus servicios en relación
con algunas de las obligaciones de los Estados, así como a
través de las quejas de los particulares y otros Estados
sobre posibles incumplimientos.
Cuando la Comisión identifica una infracción de las
normas comunitarias por un Estado miembro, puede iniciar
formalmente
la
fase
precontenciosa
del
recurso
de
incumplimiento mediante el envío por parte de sus servicios
de un escrito de requerimiento al Gobierno del Estado
miembro. Este escrito describe los términos de la infracción
imputada por la Comisión al Estado y solicita a éste que
presente las observaciones pertinentes. Si el Estado no
responde o su contestación no satisface a la Comisión, ésta
envía a dicho Estado un dictamen motivado, en el que la
Comisión delimita definitivamente, de hecho y de derecho, el
incumplimiento imputado al Estado, señala los argumentos
en los que se funda su posición e invita al Estado a poner fin
a su infracción en un plazo determinado, identificando en
muchos casos, las actuaciones necesarias para regularizar
la situación. Si el Estado no cumple con las indicaciones del
dictamen motivado, la Comisión está facultada para
interponer la demanda de incumplimiento ante el TJCE.
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El escrito de requerimiento y el dictamen motivado
constituyen requisitos sustanciales de forma cuya omisión o
irregularidad conlleva la indamisibilidad de la demanda de
incumplimiento. La función de ambos es delimitar con
precisión el objeto del litigio y posibilitar la exigencia de
contradicción requerida en la fase precontenciosa de este
recurso. En muchos, casos la fase precontenciosa evita la
demanda ante el TJCE y permite la eliminación del
incumplimiento.
Finalmente, es preciso señalar que la Comisión dispone
de un poder discrecional para iniciar la fase precontenciosa
de los recursos de incumplimiento y, por ende, para abrir la
fase jurisdiccional de los mismos mediante la presentación
de la demanda ante el TJCE156. Además, si un Estado no se
aviene al dictamen motivado en el plazo señalado, la
Comisión está siempre facultada, pero no obligada a
someter el asunto al Tribunal de Justicia para que éste
declare el presunto incumplimiento.
4.5.3 LA FASE JURISDICCIONAL
Esta fase del recurso está destinada a permitir que el
TJCE determine si existe o no incumplimiento por parte del
Estado de sus obligaciones derivadas del ordenamiento
jurídico comunitario. La demanda de la Comisión será
admisible si ha transcurrido el plazo dado al Estado en el
156
En ese sentido se ha pronunciado el TJCE en reiteradas ocasiones, señalando que de la sistemática del Art. 226 del Tratado “se desprende que la
Comisión no está obligada a iniciar un procedimiento con arreglo a esta disposición, sino que, por el contrario, dispone a este respecto de una amplia
facultad de apreciación que excluye el derecho de los particulares a exigir de esta institución que defina su postura en un sentido determinado.”
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dictamen motivado sin que éste haya puesto fin a su
incumplimiento, si contiene una identificación clara de los
motivos del incumplimiento y, especialmente, se requiere
una completa identidad entre el dictamen motivado y la
demanda de incumplimiento en lo que respecta a los
elementos de hecho y de derecho que delimitan el
incumplimiento imputado al Estado, de allí que la Comisión
está obligada a la aportación al TJCE de los elementos
necesarios para la prueba del incumplimiento, que no puede
fundarse jamás en presunciones.
Si el Estado pone fin a su incumplimiento con
posterioridad al plazo fijado en el dictamen motivado o
durante la fase jurisdiccional del recurso, no se produce
automáticamente la conclusión del procedimiento, salvo que
haya desistimiento de la Comisión.
Cuando el Tribunal declara la existencia de un
incumplimiento, el Estado afectado está obligado, en virtud
del Art. 128 del TCE, a adoptar las medidas necesarias para
la ejecución de la sentencia, que deben conducir a la
eliminación del incumplimiento. Se trata, por lo tanto, de una
sentencia de carácter meramente declarativo, en la que el
TJCE se limita, en su caso, a constatar el incumplimiento,
sin posibilidad de indicar al Estado las medidas que debe
adoptar para acabar con él. No obstante, esta sentencia
tiene consecuencias para los particulares, ya que les
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349
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concede una base para solicitar indemnización por daños y
perjuicios al Estado por la violación de la norma comunitaria,
en virtud de la jurisprudencia Francovich y Brasserie du
Pecheur c. RFD y Factortame III.
Si el Estado no hace efectiva la sentencia, sólo es
posible un nuevo proceso ante el TJCE por incumplimiento
de la sentencia.
El Tratado de Maastricht modificó el tenor del Art. 228
del TCE y estableció un mecanismo sancionador para los
supuestos de inejecución de las sentencias declarativas de
incumplimiento de los Estados. En estos casos, la Comisión,
tras el envío de un dictamen motivado y la presentación de
observaciones por parte del Estado, puede solicitar al TJCE
que imponga a dicho Estado el pago de una multa a tanto
alzado o de una multa coercitiva, si éste no ha adoptado las
medidas de ejecución necesarias.
4.6 EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD
COMUNITARIA
El control de la legalidad comunitaria que realiza el
TJCE se configura con una extraordinaria amplitud, ya que
comporta un control de la legalidad en sentido escrito y un
control de constitucionalidad. Se trata de un control de la
legalidad en sentido estricto, en la medida en que permite la
verificación de la conformidad de los actos comparables a
los actos administrativos nacionales con las normas que
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sirven de fundamento. En cambio, es un control de
constitucionalidad en la medida que posibilita la revisión de
la conformidad de los actos normativos de carácter general
con los Tratados constitutivos, que, pese a su naturaleza
jurídico – formal de instrumentos internacionales, han sido
interpretados y aplicados por el TJCE como una auténtica
Constitución comunitaria.
El control jurisdiccional de la legalidad comunitaria se
realiza básicamente a través de tres vías procesales: El
recurso de anulación, el recurso por omisión y la excepción
de ilegalidad.
4.6.1 EL RECURSO DE ANULACIÓN
Dentro de su capacidad de control de la actividad de las
instituciones comunitarias, el TJCE tiene competencia para
juzgar la validez de sus actos, lo que lleva a cabo a través
del recurso de anulación o de la excepción de la ilegalidad,
de allí que este recurso que se encuentra previsto en los
Arts. 230 y 231 del TCE, es aquel que permite al TJCE
controlar la legalidad de los actos jurídicos obligatorios
adoptados por las Instituciones comunitarias; en definitiva
constituye un mecanismo jurídico esencial para asegurar el
respeto de la legalidad comunitaria y, por consiguiente, la
protección jurisdiccional de los intereses de los sujetos del
Derecho Comunitario (personas físicas y jurídicas, Estados
miembros e Instituciones).
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El primer párrafo del Art. 230 considera atacables
mediante el recurso de anulación los actos adoptados
conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, los
Actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central
Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y los
actos del Parlamento Europeo destinados a producir efectos
jurídicos frente a terceros. Además, el Art. 237 literales b) y
c) prevén la posibilidad de recursos de anulación contra los
acuerdos de Consejo de Gobernadores y del Consejo de
Administración de BEI.
A
los
comunitarias
actos
adoptados
deben
por
equipararse
estas
los
Instituciones
actos
jurídicos
adoptados por órganos creados por las Instituciones
comunitarias, contra los que será factible el recurso de
anulación. Los tratados internacionales celebrados por la CE
con terceros países son actos normativos internacionales y
no pueden asimilarse a actos adoptados por las Instituciones
comunitarias. El TJCE acepta, sin embargo, la posibilidad de
recurso de anulación contra el acto sui géneris del Consejo o
de la Comisión en el que se manifiesta el consentimiento de
la Comunidad para concluir el Tratado Internacional157. No
se pueden plantear recurso de anulación contra las normas
comunitarias del Derecho Originario ni contra las normas
pertenecientes a los ordenamientos jurídicos de los Estados.
157
Sentencias de 09-08-1994, Francia c. Comisión, C-327/91, p. 1973 y de 10-03-1998, Alemania c. Consejo, C-122/95, p. 973.
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352
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El TJCE, a la hora de identificar las condiciones que
debe cumplir uno de estos actos emanados de las
Instituciones comunitarias para ser susceptibles de un
recurso
de
anulación,
ha
verificado
siempre
en
su
jurisprudencia la sustancia, el contenido del acto, con
independencia de la denominación y de la forma externa que
le hubiese dado la institución autora. En esta virtud, el TJCE
ha descartado la aplicación de un criterio formal, para evitar
que las Instituciones pudiesen afectar la tutela judicial
efectiva de los particulares. Así, el TJCE sostiene en la
sentencia IBM que “para determinar si las medidas
impugnadas constituyen actos a efectos del Art. 173158 hay
que atenerse a su contenido esencial... la forma en que se
adoptan los actos o decisiones es, en principio, indiferente
por lo que respecta a la posibilidad de impugnarlos a través
de un recurso de anulación”159.
El TJCE examina el articulado y la exposición de
motivos del acto para determinar su verdadera naturaleza a
los efectos del Art. 230. Así, el TPI declaró admisible en la
sentencia Air France c. Comisión un recurso de anulación
contra una declaración verbal del portavoz del comisario
europeo encargado de las cuestiones de competencia, que
hablaba en nombre de la Comisión, en la que hacía constar
que no le era aplicable el Reglamento N° 4064/89 sobre
158
Hoy Art. 230
Sentencia del 11-11-1981, IBM c. Comisión, 60/81, p. 2639, y sentencia del TPI del 24 de abril de 1994, Air France c. Comisión, T-3/93, pp. II121, apdos. 43 y 57.
159
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concentraciones a la compra de Dan Air Services Limited por
British Airways, porque no tenía dimensión comunitaria.
Atendiendo a su contenido real, para que un acto pueda
ser recurrible en anulación la jurisprudencia comunitaria
exige la concurrencia de tres condiciones: Que produzca
efectos jurídicos, que sea definitivo y que no sea un acto
interno de la institución.
a) Acto Productor de Efectos Jurídicos Obligatorios
Se requiere que el acto sea obligatorio, ya que el Art.
230 excluye expresamente el recurso contra los actos no
vinculantes, como es el caso de las recomendaciones y de
los dictámenes. Conforme sostiene el TJCE, “el recurso de
anulación se da contra cualesquiera disposición que adopten
las instituciones, independientemente de su naturaleza o
forma, destinadas a producir efectos jurídicos”160. Y de igual
manera en otra sentencia sostiene que “Constituyen actos o
decisiones que pueden ser objeto de recurso de anulación, a
efectos del artículo 173161, las medidas que producen
efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar a los
interesados
del
demandante,
modificando
de
forma
caracterizada la situación jurídica del mismo”162. Como nos
ilustra la jurisprudencia, es necesario que el acto despliegue
efecto jurídicos obligatorios para el demandante y que su
situación jurídica se vea modificada. Esto puede ocurrir,
160
161
Sentencia del 9 de octubre de 1990, Francia c. Comisión, C-366/88, p. 3571, Apdo. 8.
Hoy Art. 230.
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aunque el acto vaya dirigido contra un tercero, de manera
que la carta con que la Comisión comunica a una empresa el
archivo de un procedimiento por prácticas restrictivas de la
competencia puede ser recurrida en anulación por las
empresas denunciantes, que resultan afectadas por la
decisión de la Comisión.
Por otra parte, no es necesario que el acto produzca
efectos jurídicos inmediatos, basta con que establezca de
forma obligatoria la pauta decisoria futura de la Institución
comunitaria. En cambio los actos meramente confirmatorios
de actos precedentes no son susceptibles de recurso,
porque no modifica la situación jurídica del demandante.
b) Acto Definitivo
Pueden ser impugnados únicamente los actos de las
Instituciones que tienen el carácter de definitivos, es decir,
los que recogen la manifestación definitiva de la voluntad de
la Institución; esto implica que no son atacables mediante
recurso de anulación los actos preparatorios de una decisión
final, en tanto que no modifican la situación jurídica de los
sujetos del ordenamiento. Por ello, el TJCE declara
inadmisibles los recursos contra los actos de iniciación de un
procedimiento precontencioso en materia de competencia,
dumping o ayudas de Estado.
162
Sentencias del TPI del 10 de julio de 1990, Automec c. Comisión. T-64/89, p. 367, y del 24 de marzo de 1994, Air France c. Comisión, ya citada,
Apdo... 43.
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Sin embardo, el TJCE admite los recursos de anulación
contra actos no definitivos, que forman parte de un
procedimiento, pero que tienen importantes consecuencias
económicas, como es el caso de la decisión de la Comisión
de no adoptar medidas cautelares en un procedimiento de
competencia o la calificación como nueva de una ayuda de
Estado, que sin prejuzgar su compatibilidad con el Art. 87 del
TCE impide su ejecución por los poderes públicos internos.
c) Actos con Efectos Jurídicos Para Terceros.
Los actos de las instituciones de carácter puramente
internos, que desplieguen efectos únicamente en el seno de
la Institución y no para terceros, no son susceptibles de
impugnación a través de este recurso.
4.6.2 LA LEGITIMACIÓN
La legitimación activa para interponer el recurso de
anulación encierra una importancia de gran trascendencia,
pues, el párrafo segundo del Art. 230 permite al TJCE
conocer los recursos de anulación “interpuesto por un
Estado miembro, el Consejo o la Comisión”. El tercer párrafo
de este mismo artículo habilita al Tribunal para pronunciarse
sobre “los recursos interpuestos por el Parlamento Europeo,
por el Tribunal de Cuentas y por el BCE con el fin de
salvaguardar prerrogativas de éstos”. Por último, el párrafo
cuarto señala que “toda persona física o jurídica podrá
interponer, en las mismas condiciones, recursos contra las
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decisiones de las que sea destinataria y contra las
decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o
de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e
individualmente”.
Esto quiere decir que el Art. 230 establece dos tipos
diferenciados
de
legitimación
demandantes
privilegiados
activa,
(Estados
estos
miembros
son:
e
Instituciones comunitarias) y demandantes no privilegiados
(personas físicas y jurídicas). Esta dicotomía tiene reflejo,
también, en la atribución al TPI de los recursos de anulación
de particulares y al TJCE de los interpuestos por los EEMM
y las Instituciones comunitarias.
a) Los Demandantes Privilegiados son los Estados
miembros, la Comisión y el Consejo, porque el Art. 230
les reconoce una legitimación activa de carácter
general para solicitar la anulación de cualquier acto de
las Instituciones, con independencia de que tenga
carácter general o individual y que les sea o no dirigido
a ellos, es decir el privilegio consiste en que estos
demandantes no necesitan justificar interés alguno para
interponer un recurso de anulación.
En un segundo nivel, el Art. 230 del TCE incluye al
Parlamento Europeo, al Tribunal de Cuentas y al BCE,
cuya situación es diferente, ya que sólo disponen de
legitimación
activa
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limitada
la
“defensa
de
sus
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prerrogativas”, por lo que ésta se orienta más al control de
las modalidades de adopción del acto que de su
contenido. En cuanto a la concesión de esta legitimación
al Parlamento Europeo, esta fue una conquista alcanzada
gracia a la perseverancia de esta institución (Cfr. STJCE
del 27 de septiembre de 1998, Parlamento vs. Consejo,
asunto 302/87; o STJCE del 22 de mayo de 1990,
“Tchernobil”, asunto C-70/88) y acogida por el Tratado de
Maastricht que modificando el Art. 230 a la luz de la
jurisprudencia del TJCE sobre esta cuestión, incluyó
también al BCE, mientras que el Tribunal de Cuentas ha
sido incorporado a la nómina de demandantes no
privilegiados por el Tratado de Ámsterdam. Finalmente,
también está legitimado activamente el Consejo de
Administración del BEI en relación con los acuerdos del
Consejo de Gobernadores del Banco (Art. 237 b) TCE).
Hay que tener en cuenta que el TJCE ha declarado que
las regiones no pueden ser equiparadas a los Estados y
por tanto no gozan de la condición de demandantes
privilegiados163.
b) Los demandantes no privilegiados son los particulares,
personas físicas y jurídicas cuyas posibilidades de
163
En este sentido el ATJCE del 21 de marzo de 1997 afirmó que: “resulta claramente de la estructura general de los tratados que el concepto de Estado
miembro a efecto de las disposiciones institucionales y, en particular, de las relativas a los recursos jurisdiccionales, únicamente va destinado a las
autoridades gubernativas de los Estados miembros de las Comunidades Europeas y que no puede ampliarse a los gobiernos de regiones o Comunidades
Autónomas, sea cual fuere la amplitud de las competencias que les sea reconocidas. Admitir lo contrario equivaldría a conculcar el equilibrio
institucional previsto por los Tratados que determinan en particular las condiciones en la que los Estados miembros, es decir, los Estados partes en los
Tratados Constitutivos y en los Tratados de Adhesión, participan en el funcionamiento de las instituciones comunitarias. Las Comunidades Europeas no
pueden, en efecto, comprender un número de Estados miembros superior al de los Estados que las constituyen.” (“Región Valona c. Comisión de las
Comunidades Europeas”, asunto C-95-97).
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recurrir están limitadas a las decisiones de las que sean
destinatarios o a las decisiones que, aunque revistan la
forma de jun reglamento o de una decisión dirigida a
otras personas, les afecte “directa e individualmente”.
En este segundo caso, es necesario la concurrencia de
dos condiciones: Por un lado debe existir una relación
causal directa entre el acto y el particular, por lo que no
cabe, por ejemplo, la impugnación de directivas;
aunque conviene también aclarar que pueden darse
casos de decisiones que revistan la forma de directivas,
donde
según
instituciones
ha
resuelto
comunitarias
la
no
jurisprudencia
pueden
excluir
las
la
protección jurisdiccional solamente por la forma del
acto164. Y por otro lado, el TJCE entiende que un acto
de las instituciones afecta individualmente a una
persona física o jurídica cuando el particular se ve
afectado “en razón de ciertas cualidades que le son
propias o de una situación de hecho que lo caracteriza
en relación a cualquier otra persona y que lo
individualiza de modo análogo al de un destinatario”165.
164
Así lo señaló el TPI en su Sentencia del 17 de junio de 1998: “Si bien el párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado no versa expresamente sobre la
admisibilidad de los recursos de anulación interpuestos por una persona jurídica contra una Directiva, de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia se
desprende, no obstante, que esta sola circunstancia no basta para que se declare la inadmisibilidad de tales recurso (véase, a este respecto, la sentencia
del Tribunal de Justicia del 29 de junio de 1993, Gibraltar/Consejo, C-298/89. Rec. P. I-3605, y el auto del Tribunal de Justicia dictado sobre recurso
de casación el 23 de noviembre de 1995 Asocarne/Consejo, antes citado). Así, en su auto Asocarne/Consejo, antes citado, tras comprobar que el acto
impugnado era una Directiva, el Tribunal de Justicia verificó si se trataba de una decisión que afectase directa e individualmente a la parte demandante,
en el sentido del párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado, aunque dicha Decisión hubiese revestido de una forma de Directiva. A este respecto es
preciso señalar que las Instituciones comunitarias no pueden excluir la protección jurisdiccional que ofrece a los particulares dicha disposición del
Tratado, por la mera elección de la forma del acto de que se trate (véase el auto del Tribunal de Primera Instancia de 30 de septiembre de 1997.
Federolio/Comisión, T-122/96, Rec. p. II-1559, apartado 50) (Union Europeenne de l’artisanat et des petites el moyennes entreprises (UEAPME) c.
Consejo”, asunto T-135/96).
165
Sentencia del TJCE del 15 de julio de 1963, “Plaumann”, asunto 25/62.
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Para la determinación de esta individualización, la
jurisprudencia exige la presencia de elementos objetivos,
consistentes en que haya una limitación del número de
personas afectadas con la posibilidad de individualizarlas; y
elementos subjetivos, que consisten en que la autoridad
comunitaria tuviera conocimiento de la existencia de los
interesados y tomara en consideración esta circunstancia a
la hora de adoptar la decisión166.
De otro lado, con arreglo a la jurisprudencia, sólo
constituyen actos y decisiones susceptibles de recurso,
aquellas
medidas
que
produzcan
efectos
jurídicos
obligatorios que puedan afectar a los intereses del
demandante, modificando notablemente la situación jurídica
de éste (STJCE del 11 de noviembre de 1981 IBM c.
Comisión), lo que no ocurre por ejemplo en el caso de un
referéndum organizado por la Comisión entre su personal,
por ser esta una simple medida de orden interno que no crea
ninguna obligación para nadie de participar en la consulta y
por tanto no produce consecuencia directas e inmediatas
sobre la situación jurídica de la persona (Auto TJCE del 3 de
diciembre de 1992, “TAO/AFI c. Comisión”, asunto C-14/02).
Esta exigencia no ocurre en relación con los demandantes
privilegiados, cuyo interés es objetivo.
4.6.3 LOS MOTIVOS DE ANULACIÓN
166
En este sentido se ha pronunciado la el TJCE en la Sentencia del 21 de mayo de 1987 al señalar que “De una jurisprudencia constante ... se desprende
que en una Decisión dirigida a un Estado miembro no afecta individualmente a personas físicas o jurídicas más que cuando dicha Decisión les concierne
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El Art. 230 párrafo segundo del TCE establece cuatro
causas para la interposición de recurso de anulación:
incompetencia del Tribunal, vicios sustanciales de forma,
violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a
su ejecución; y, desviación de poder. Los dos primeros
motivos se refieren a la legalidad externa de los actos y
pueden ser sustanciados de oficio por el TJCE, mientras que
los dos últimos afectan a la legalidad interna y deben ser
invocados por la parte demandante. La legalidad del acto
debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de
derecho existentes en el momento de su adopción, no
pudiendo tenerse en cuenta ni su regularización ni la mayor
o menor eficacia en su aplicación.
La incompetencia constituye un motivo de anulación
escasamente suscitado, que consiste en la falta de poder de
la Institución que ha adoptado el acto o bien en la ausencia
de competencia de la CE para adoptarlo por tratarse de una
materia en la que no se ha previsto transferencia de
competencias por parte de los Estados miembros a favor de
la comunidad.
Los
vicios
sustanciales
de
forma
constituyen
un
importante motivo de anulación. El TCE no establece las
formalidades cuyo incumplimiento conlleva la nulidad del
acto y, por ello, corresponde al TJCE realizar esta
por razón de ciertas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que les caracteriza en relación con cualquier otra persona y que por ello
les individualiza de manera análoga a la de un destinatario” (Deutsche Lebensmittelwerk c. Comisión, asunto 97/85).
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361
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apreciación, para lo que tiene en cuenta si la irregularidad
influye en el contenido del acto o priva al demandante la
posibilidad de controlar su legalidad. La jurisprudencia
comunitaria pone de manifiesto que los principales vicios
sustanciales de forma son los siguientes:
a) El defecto de motivación o falta de motivación suficiente
del acto, que supone la violación de la obligación
impuesta por el Art. 253 del TCE.
b) El incumplimiento de la obligación de consulta de
alguna institución u órgano con carácter previo a la
adopción del acto. En particular, el TJCE ha estimado
que la consulta del Parlamento Europeo es un requisito
de forma sustancial cuya ausencia conlleva la anulación
del acto, ya que constituye el reflejo de un principio
democrático fundamental según el cual los pueblos
participan en el ejercicio del poder a través de una
asamblea representativa.
c) La violación de las garantías establecidas en los
procedimientos contradictorios de carácter sancionados
con objeto de asegurar el respeto de los derechos de
defensa.
d) La errónea determinación de la base jurídica del acto,
cuando conlleva una alteración de las condiciones de
adopción de éste.
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En lo concerniente a la Desviación del poder hemos de
entender como la utilización de los poderes de la
autoridad comunitaria para una finalidad distinta de
aquella para la que le fueron conferidos. En este sentido,
según nos enseña la jurisprudencia, este concepto admite
dos dimensiones: la desviación de poder en sentido
estricto y la desviación de procedimiento167.
4.6.4 PLAZO DE PRESENTACION DEL RECURSO
El párrafo final del Art. 230 TCE especifica que los
recursos de anulación “deberán interponerse en el plazo de
dos meses a partir, según los casos, de la publicación del
acto, de su notificación al recurrente o, a falta de ello, desde
el día en que éste ha tenido conocimiento”.
4.6.5 EFECTOS DE LA SENTENCIA DE ANULACIÓN
El Art. 231 establece que “si el recurso fuere fundado,
el Tribunal de Justicia declarará nulo y sin valor ni efecto
alguno el acto impugnado”. De esto se colige que la
sentencia que declara nulo un acto posee una autoridad
absoluta, desplegando los efectos de cosa juzgada erga
omnes material y formal. Además, la nulidad del acto
produce, salvo la excepción a las que me referiré más
adelante, efectos ex tunc, produciendo por tanto, efectos
retroactivos, ya que se considera que el acto no ha existido y
167
El TJCE en su sentencia expedida el 17 de julio de 1997 sostiene: “Según reiterada jurisprudencia, constituye una desviación de poder la adopción
por una Institución comunitaria de un acto con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un
procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso” (Affish B.V. y Rijksdienst voor de Keuring Van
vee en Vlees”, asunto C-183/95. en idéntico sentido STJCE del 12 de noviembre de 1996, “Reino Unido c. Consejo”, asunto C-84/94 y de 5 de
octubre de 1994, “Crispoltoni”, asuntos acumulados C-133, 300 y 362/93).
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que los efectos jurídicos que haya desplegado deben ser
eliminados; sin embargo, hay que tener en cuenta que es
posible que el Tribunal declare sólo la nulidad parcial de un
acto, es decir, únicamente alguna de sus disposiciones.
El párrafo segundo del Art. 231 señala: “Sin embargo,
con respecto a los reglamentos, el Tribunal de Justicia
señalará, si lo estima necesario, aquellos efectos del
reglamento declarado nulo que deben ser considerados
como definitivos”. Este precepto ha permitido al TJCE
modular el efecto retroactivo de las sentencias de anulación
en los casos de reglamentos y de otro tipo de actos
declarados nulos. Ejemplo paradigmático de limitación del
efecto
retroactivo
de
sentencias
de
anulación
lo
proporcionan diversos asuntos en los que el TJCE ha
declarado nulo el acto de aprobación del presupuesto
comunitario adoptado por el PE, pero ha recurrido al Art. 231
párrafo segundo, aunque el acto no fuese un reglamento,
para mantener todos los pagos efectuados durante el
ejercicio presupuestario hasta la fecha de pronunciamiento
de la sentencia168. En otros casos el TJCE ha admitido el
mantenimiento de los efectos de una Directiva declarada
nula hasta la adopción de una nueva Directiva que la
sustituya169. Finalmente, los Reglamento sobre la aplicación
del Sistema de Preferencias Generalizadas de 1986 fueron
168
169
Sentencia del TJCE 31 de marzo de 1992, Consejo c. Parlamento, C-284/90. p.2277.
Sentencia del TJCE 16 de julio de 1992, Parlamento c. Consejo, C-65/90. p. 4593.
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declarados nulos, pero sus efectos se declararon definitivos
por imperativos de seguridad jurídica170.
En cuanto a la ejecución de las sentencias de
anulación, resulta aplicable el Art. 233, según el cual
compete a la Institución o a las Instituciones de las que
emane el acto anulado la adopción de las medidas
necesarias para ejecutar la sentencia; el TJCE no establece,
por tanto, en su sentencia las medidas de ejecución
necesarias ni recomendaciones al respecto para las
Instituciones. Si el motivo de anulación es un vicio de forma,
la Institución puede subsanarlo y adoptar un acto con
idéntico contenido, pero si es un vicio de fondo no puede
adoptar un acto de esta naturaleza. Si la Institución o
Instituciones no ejecutan la sentencia de anulación, cabe un
recurso por omisión y si la ejecución es incorrecta, es
posible un nuevo recurso de anulación.
Junto al recurso de anulación en el ámbito comunitario
al que nos acabamos de referir, el Art. 35.6 TUE consagra
un contencioso de legalidad contra determinados actos que
se pueden adoptar en el pilar intergubernamental regulado
en el Título VI del TUE; su objeto son las decisiones marco y
las decisiones adoptadas por el Consejo sobre la base del
Art. 34.2 del TUE y la legitimación activa le corresponde a
los Estados miembros y a la Comisión, no así el PE pese a
la competencia consultiva obligatoria que el Art. 39 del TUE
170
Sentencia del TJCE 26 de marzo de 1987, Comisión c. Consejo, 45/86. p. 1493.
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le reconoce en este campo. Las causad de nulidad y el plazo
de interposición del recurso son los mismos que los
plasmados en el Art. 230 del TCE.
4.6.6 LA EXCEPCION DE ILEGALIDAD
La excepción de ilegalidad, regulada en el Art. 241 del
TCE (antiguo 184), tiene por objeto controlar incidentalmente
la legalidad de una disposición general dentro de un litigio en
el que se impugna una medida concreta dictada en
aplicación de dicha disposición general. No es un recurso
autónomo sino que tiene carácter incidental y subsidiario,
sólo puede utilizarse dentro de un procedimiento ante el
TJCE o ante el TPI en base a otra disposición del Tratado,
normalmente un recurso de anulación171.
La introducción de la excepción de ilegalidad se explica
por dos razones: la restringida legitimación activa de los
particulares para interponer recursos de anulación contra
actos de alcance general y el reducido plazo (dos meses)
previsto en el Art. 230 para solicitar la anulación del acto; es
por esta razón que Paz Andrés Sáenz, Javier González
Vega y Bernardo Fernández172 al igual que la mayoría de la
doctrina, considera que la principal función de la excepción
de ilegalidad es la de corregir las restricciones a las que los
171
En este sentido se ha pronunció el TJCE al señalar que “Se desprende de la jurisprudencia del Tribunal que la posibilidad que el artículo 184 del
tratado de invocar la inaplicabilidad de un reglamento no constituye un derecho de acción autónomo y no puede ser ejercido más que de una manera
incidental. En ausencia de un derecho de recurso principal, los demandantes no pueden invocar el artículo 184”. Sentencia expedida el 16 de julio de
1981, “Albini c. Consejo y Comisión”, asunto 33/80.
172
SAENZ DE SANTA MARIA, Paz Andrés y Otros, Introducción al Derecho de la Unión Europea, 1999, Editorial Eurolex, Segunda Edición, Madrid,
p. 526.
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Tratados someten el recurso de anulación de los particulares
contra las decisiones generales y los reglamentos.
El Art. 241 del TCE refiriéndose a la excepción de
ilegalidad señala: “Aunque haya expirado el plazo previsto
en el párrafo quinto del artículo 230, cualquiera de las partes
en un litigio en el que se cuestiona un reglamento adoptado
conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo o un
Reglamento del Consejo, de la Comisión o del BCE, podrá
acudir al Tribunal de Justicia alegando la inaplicabilidad de
dicho Reglamento por los motivos previstos en el párrafo
segundo del artículo 230”.
Como se ve la excepción de ilegalidad puede ser
utilizada por cualquiera de las partes en un litigio pendiente
ante el TJCE, por lo tanto, disponen de legitimación las
personas físicas y jurídicas, así como los Estados Miembros
y las Instituciones, aunque lo habitual es que la excepción de
ilegalidad
sea
utilizada
por
los
particulares
ante
la
imposibilidad de impugnar los actos de alcance general
mediante
el
recurso
de
anulación.
Generalmente
la
excepción de ilegalidad constituye un complemente de los
recursos de anulación, pero también puede suscitarse en el
marco de los recursos por omisión, por incumplimiento o por
responsabilidad extracontractual; Sin embargo, no es factible
su empleo en los procedimientos prejudiciales, ya que en
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367
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ellos corresponde en exclusiva al juez interrogar al TJCE
sobre la posible legalidad de un acto.
En lo que se refiere al objeto de la excepción, aunque el
Art. 241 habla sólo de los reglamentos, el TJCE ha hecho
una interpretación amplia para incluir a todos los actos de
carácter general aunque no sean reglamentos en sentido
estricto, en este sentido ha resuelto que “el campo de
aplicación del artículo 184 del tratado debe extenderse a los
actos de las instituciones... actos de alcance general que
fijan por adelantado y de manera objetiva los derechos y
obligaciones...
Esta interpretación amplia del artículo 184 se deriva de la
necesidad de asegurar un control de legalidad en favor de
las personas excluidas por el párrafo 2 del artículo 173 del
recurso directo contra los actos de carácter general, en el
momento en que son afectados por decisiones de aplicación
que les conciernen directa e individualmente”173.
Por otro lado, la jurisprudencia comunitaria considera
inadmisible la excepción de ilegalidad si no existe un vínculo
jurídico directo entre la decisión atacada en el litigio principal
y el acto general cuya validez se cuestiona incidentalmente a
través de la excepción de ilegalidad.
Finalmente cabe señalar que la estimación de la
excepción de ilegalidad no conduce a la nulidad del acto de
alcance general, ya que la sentencia conlleva sólo la
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inaplicabilidad de la misma a la decisión concreta atacada en
el litigio principal. La declaración de ilegalidad produce
únicamente efectos de cosa juzgada entre las partes en el
litigio.
4.7 EL RECURSO POR OMISIÓN
Junto al control de la validez de los actos, el Art. 232
del TCE (antiguo 175) confiere competencia al TJCE para
sancionar omisiones de las instituciones contrarias al
Derecho Comunitario a través del recurso por omisión,
llamado también de carencia o por inactividad. El párrafo
primero de la citada norma señala: “en caso de que, en
violación del presente Tratado, el Parlamento Europeo, el
Consejo o la Comisión se abstuvieran de pronunciarse, los
Estados
miembros
y
las
demás
instituciones
de
la
Comunidad podrán recurrir al Tribunal de Justicia con objeto
de que declare dicha violación”. El TJCE entiende que el
recurso por omisión se basa en la idea de que la inacción
ilegal del Consejo, la Comisión o el Parlamento Europeo
permite a las demás instituciones y a los Estados miembros,
así como a los particulares en determinados supuestos,
recurrir ante el TJCE para que este declare que la
abstención de actuar es contraria al Tratado, en tanto en
cuanto de que la institución de que se trata no haya
subsanado dicha abstención174. Además, considera que el
173
174
Sentencia del TJCE Simmenthal c. Comisión.
Sentencia del TJCE 12 de julio de 1988, Parlamento c. Consejo C-377/87, p. 4051.
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Art. 232 contempla la omisión como la abstención de
pronunciarse y no como la adopción de un acto distinto del
que los interesados hubieran deseado o considerado
necesario; como consecuencia de ello, las decisiones
negativas
de
las
Instituciones
que
rechazan
los
requerimientos de los sujetos del ordenamiento, deben
impugnarse mediante el recurso de anulación.
En lo que concierne a la legitimación activa de este
recurso,
el
Art.
232
diferencia
entre
demandantes
privilegiados y demandantes ordinarios. En efecto, los
Estados miembros, las Instituciones comunitarias y el Banco
Central Europeo en el ámbito de sus competencias disponen
de una legitimación activa de carácter general para
interponer el recurso por omisión contra cualquier abstención
contraria al Derecho Comunitaria, sin necesidad de justificar
interés alguno. Por el contrario, la legitimación activa de las
personas físicas y jurídicas está limitada, ya que sólo
pueden interponer este recurso “por no haberle dirigido una
de las Instituciones de la Comunidad un acto distinto de una
recomendación o de un dictamen”, tal como señala el Art.
232 en su párrafo tercero. Esta condición supone que los
particulares no pueden atacar los supuestos de no adopción
por parte de las Instituciones de actos no obligatorios, es
decir que no despliegan efectos jurídicos vinculantes. El
TJCE ha alineado la interpretación de este precepto con las
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exigencias del Art. 230 del TCE y ha considerado que
además de la no adopción de actos que podían serle
dirigidos, el particular puede impugnar la omisión de actos
cuya adopción le podía afectar directa
individualmente,
aunque no fuera destinatario de los mismos.
El
recurso
por
omisión
consta
de
una
fase
precontenciosa y de una fase jurisdiccional. La primera fase
comienza cuando el demandante invita formalmente
a la
Institución acusada de la omisión a que adopte una decisión
y que defina su postura; este requerimiento se hace en un
plazo razonable desde que es patente la intención de la
Institución de permanecer inactiva. La Institución requerida
dispone, según el párrafo segundo del Art. 232, de un plazo
de dos meses para definir su posición. Si no se da respuesta
a este requerimiento dentro de este plazo, se abre un plazo
de dos meses para la interposición de la demanda ante el
TJCE, con la que se inicia la fase jurisdiccional del recurso
de omisión. Si la Institución acusada de omisión adopta una
decisión durante el desarrollo de esta fase contenciosa, el
recurso pierde su objeto y concluye el proceso.
A diferencia de las sentencias de anulación, en los
recursos por omisión las sentencias del TJCE se limitan a
reconocer o no la abstención contraria al Tratado de la
Institución, pero no pueden adoptar el acto, ya que esta
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
371
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prerrogativa compete en exclusiva a la Institución cuya
omisión se declara.
4.8 El RECURSO DE INDEMINIZACION O RECURSO POR
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL
No cabe duda que la transferencia del ejercicio de
competencias soberanas de los Estados en favor de las
Instituciones comunitarias, realizada por los Tratados
Constitutivos, confiere a dichas instituciones una capacidad
de acción, cuyo ejercicio puede lesionar los derechos de los
administrados. Esta circunstancia exige que los sujetos del
ordenamiento jurídico comunitario puedan obtener del TJCE
la indemnización de daños y perjuicios causados por la
actividad
de
sus
instituciones
y
de
sus
agentes;
precisamente el mecanismo procesal previsto para estos
efectos es el recurso por responsabilidad extracontractual.
Al respecto, el Art. 235175 del TCE otorga competencia
al TJCE para conocer de los litigios relativos a las
indemnizaciones por daños, regulada en el párrafo segundo
del Art. 288176, cuyo tenor literal es el siguiente: “en materia
de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá
reparar los daños causados por sus Instituciones o sus
agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con
los principios generales comunes a los Derechos de los
Estados Miembros”.
175
176
Antes Art. 178
Antes Art. 215
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
372
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Esto
implica
que
el
objeto
del
recurso
es
la
responsabilidad de la Comunidad tanto por los actos de sus
Instituciones como por los causados por sus agentes en el
ejercicio de sus funciones, quedando excluido por tanto la
responsabilidad por actos de los Estados177.
La legitimación para solicitar una reparación de daños y
perjuicios a través de un recurso de responsabilidad
extracontractual la tiene cualquier persona física o jurídica,
así como los Estados miembros, que posean un interés
legítimo, es decir que hayan sufrido daño, puesto que
conforme nos ilustra la jurisprudencia del TJCE, “para que la
Comunidad incurra en responsabilidad extracontractual y
para el nacimiento del derecho a la indemnización del
perjuicio sufrido es necesario que exista un acto ilegal
adoptado por las instituciones comunitarias, un daño real y
una relación de causalidad entre ambos”178.
La legitimación pasiva corresponde en cambio a la CE,
pero el TJCE ha considerado necesario que el demandante
se dirija contra la Institución u órgano al que sea imputable el
acto causante del daño. La Comunidad responde, también,
de los daños ocasionados por sus agentes (funcionarios y
personas vinculadas por contrato a la CE) en ejercicio de
sus funciones.
177
En ese sentido se ha pronunciado el TJCE en su sentencia expedida el 26 de febrero de 1986, al señalar que: “Conviene recordar que las disposiciones
combinadas de los artículos 178 y 215 del Tratado sólo dan competencia al Tribunal para reparar los daños causados por la instituciones comunitarias o sus agentes
cuando actúan en el ejercicio de sus funciones, es decir, para reparar los daños que pueden comprometer la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. Por el
contrario, los daños causados por las instituciones nacionales comprometen únicamente la responsabilidad de dichas instituciones y los jueces nacionales son los únicos
competentes para conceder tal reparación” (“Krohn c. Comisión”, asunto 175/84)
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
373
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En la práctica, el TJCE admite que en los recursos de
responsabilidad extracontractual se solicite únicamente la
declaración de la obligación de la CE de reparar el daño, o
bien
que
se
pida
esta
declaración
y,
además
la
cuantificación del daño y la determinación del valor de la
indemnización.
En el ordenamiento jurídico comunitario predomina el
principio de administración indirecta, por lo que la aplicación
administrativa
del
Derecho
Comunitario
corresponde
básicamente a las autoridades de los Estados miembros,
siendo excepcionales los supuestos de relación directa de
las Instituciones comunitarias con los particulares. Esta
circunstancia
hace
que
las
acciones
indemnizatorias
presentadas contra la CE se refieran, normalmente a daños
ocasionados por la actividad normativa de las Instituciones,
que se desarrolla fundamentalmente en relación con
materias
de
carácter
económico.
En
cuanto
a
la
responsabilidad extracontractual derivada de la actividad
administrativa
de
las
Instituciones
comunitarias,
los
supuestos nos son muy abundantes por la razón que
acabamos de señalar. En todo caso, el TJCE entiende que,
en estos supuestos, la responsabilidad de la CE se basa en
la culpa, ya que la misma nace de una falta personal de los
178
Sentencia del TJCE del 9 de noviembre de 1989, (“Briantex y Di Domenico c. Comisión”, asunto 353/88; y en el mismo sentido se ha pronunciado
el TJCE en su sentencia expedida el 11 de octubre de 1990 (“FUNOC c. Comisión”, asunto C-200/89)
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374
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agentes comunitarios, o bien de una falta de servicio o
comportamiento ilegal de los servicios de una Institución.
En lo que respecta a la responsabilidad extracontractual
originada por inactividad normativa comunitaria, constituye la
parte sustancial del régimen de responsabilidad de los
poderes
públicos
comunitarios.
El
TJCE
con
ciertas
restricciones ha reconocido la responsabilidad de la CE por
actos normativos en pocos supuestos, que constituían casos
límite. Así, la sentencia Mulder179 reconoció el derecho a una
indemnización de los productores de leche acogidos al
régimen de primas por no comercialización de leche y por
reconversión de ganado vacuno, porque la Comisión y el
Consejo no les habían atribuido cantidades de referencia
(cuotas para la producción de leche) en las normas sobre el
régimen de tasa suplementaria, introducidas en 1984 para
modificar la organización común de mercados en el sector
de la leche y de los productos lácteos, con el objeto de
controlar y reducir
la producción y los excedentes . El
tribunal entendió que los reglamentos adoptados en esa
materia violaban el principio de confianza legítima y que esta
infracción reunía las condiciones estrictas exigidas en su
jurisprudencia.
Por último, el principio de administración indirecta
establecido por el Derecho Comunitario provoca muchos
supuestos de generación de daños por parte de las
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
375
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autoridades nacionales de los Estados miembros, cuando
éstas aplican las normas comunitarias en su respectivos
territorios (tal es el caso de las normas de Política Agrícola
Común). Respecto a estos supuestos, la jurisprudencia del
TJCE no es clara todavía, pero se puede decir que
consagra, como regla general, la responsabilidad de las
autoridades de los Estados miembros exigible a través de un
recurso ante los tribunales nacionales, abriendo la vía de
recurso de responsabilidad extracontractual ante el TJCE,
únicamente cuando los perjudicados no disponen de un
recurso interno para solicitar la indemnización pertinente.
4.9 LA COOPERACIÓN ENTRE EL TRIBUNAL DE
JUSTICIA Y LAS JURISDICCIONES NACIONALES: LA
CUESTION PREJUDICIAL
Tanto la Doctrina como el TJCE coinciden en destacar
que la finalidad de la institución de la cuestión prejudicial,
prevista en el Art. 234180 del TCE, es la de asegurar la
aplicación uniforme del Derecho Comunitario habida cuenta
de la ejecución preferentemente descentralizada de éste,
respetando al mismo tiempo las competencias de los
órganos jurisdiccionales nacionales, de allí que se considera
que la competencia prejudicial del TJCE es la pieza más
importante del sistema de control jurisdiccional establecida
por el Derecho Comunitario.
179
180
Sentencia del TJCE del 19 de marzo de 1992, “Mulder y Otros c. Consejo y Comisión, C-104/89 y 37/90
Antes Art. 177
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376
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La norma en referencia señala al respecto:
“El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse,
con carácter prejudicial:
Sobre la interpretación del presente Tratado;
Sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por
las instituciones de la Comunidad y por el Banco Central
Europeo;
Sobre la interpretación de los estatutos de los organismos
creados por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos
así lo prevean.
Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un
órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho
órgano podrá pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie
sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto
para poder emitir su fallo.
Cuando se plantee una cuestión de ese tipo en un asunto
pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional cuyas
decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial
de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter
la cuestión al Tribunal de Justicia.”
El punto de partida para comprender la institución
clásica de la cuestión prejudicial es el hecho de que la
aplicación del ordenamiento jurídico comunitario incumbe
por regla general a los Estados miembros y en consecuencia
las
jurisdicciones
nacionales
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
participan
de
manera
377
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fundamental en la aplicación del Derecho Comunitario hasta
el punto que el juez nacional es el juez de derecho común o
el juez natural del Derecho Comunitario. Precisamente el
hecho de que la interpretación y aplicación del Derecho
Comunitario corresponda al mismo tiempo a los tribunales
de los distintos países y al TJCE conlleva un evidente peligro
de
interpretaciones
diferenciadas
en
función
de
las
peculiaridades de los distintos derechos nacionales, de allí
que la cuestión prejudicial constituye la herramienta prevista
en el TCE para afrontar dicho peligro, ya que permite al
TJCE asegurar la interpretación uniforme del Derecho
Comunitario, dejando a la vez, la tarea de aplicación efectiva
de las normas comunitarias a los jueces nacionales. El
procedimiento prejudicial es por tanto en primer lugar un
procedimiento destinado a armonizar la jurisprudencia de las
jurisdicciones
nacionales
en
el
ámbito
del
Derecho
Comunitario y al mismo tiempo instituye una cooperación
entre el TJCE y las jurisdicciones nacionales, no se basa por
tanto en una relación jerárquica entre ellos, como la que
derivaría de la implantación de un sistema de recurso de
casación.
4.9.1
EL
OBJETO
DE
LAS
CUESTIONES
PREJUDICIALES
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
378
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El Art. 234 establece un doble objeto dela competencia
prejudicial: por una parte, la interpretación de los Tratados y
del Derecho Comunitario Derivado (cuestiones prejudiciales
de interpretación) y, por otra parte, el examen de la validez
de los actos de las Instituciones (cuestiones prejudiciales de
apreciación de validez. Sin embargo, este precepto no prevé
un régimen jurídico diferenciado para cada una de las dos
facetas de la cuestión perjudicial, por lo que haremos un
análisis unificado de las mismas, obviamente rescatando las
peculiaridades de las cuestiones prejudiciales de apreciación
de validez respecto a las cuestiones de interpretación, que
son las principales y las más abundantes.
Las cuestiones prejudiciales de interpretación son el
instrumento privilegiado del que dispone el TJCE para
desempeñar su función de garante de la interpretación y
aplicación uniforme del Derecho Comunitario en todos los
Estados miembros. En el marco de esta clase de cuestiones
el TJCE está llamado a determinar el contenido material y el
alcance de las normas del Derecho Comunitario, y a definir
todo aquello que caracteriza su modo de operar y sus
efectos.
El Art. 234 prevé expresamente que un juez nacional
solicite la interpretación del Tratado o de un acto adoptado
por las Instituciones de la Comunidad o por el BCE (no hay
supuestos de control prejudicial de estatutos de organismos
DR. LUIS GUALLPA GUAMAN / 2006
379
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creados por actos del Consejo). Estas indicaciones han sido
interpretadas
extensivamente
por
la
jurisprudencia
comunitaria, en virtud de la cual es factible la cuestión
prejudicial para solicitar la interpretación de las normas de
Derecho originario y de las normas de Derecho derivado,
tanto típicas como atípicas, e independientemente de su
carácter vinculante o no obligatorio. Además, se consideran
susceptibles de interpretación las mismas sentencias y actos
jurisdiccionales del propio TJCE, con independencia de la
existencia del recurso de interpretación de sentencia, así
como las normas pertenecientes al Derecho Comunitario no
escrito, tales como los principios generales del derecho y, en
especial, los que protegen los derechos humanos y
libertades fundamentales. El TJCE ha admitido, también, las
peticiones de interpretación de los tratados internacionales
vinculantes para la CE, a los que considera a efectos del Art.
234 como actos adoptados por las Instituciones de la
Comunidad.
Sin embargo, y en consonancia con la distribución de
funciones entre el TJCE y los jueces nacionales, el Tribunal
se limita a interpretar las normas comunitarias, pero nunca
procede a su aplicación al caso concreto, puesto que esta es
una tarea exclusiva del órgano judicial nacional que conoce
el litigio principal en el marco del que se ha suscitado la
cuestión prejudicial. En todo caso, la necesidad de que la
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380
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sentencia prejudicial de una respuesta útil al juez nacional
provoca que en muchos casos el TJCE predetermine, en
buena medida, la aplicación de la norma comunitaria.
Las cuestiones prejudiciales de apreciación de validez
permiten a los jueces nacionales interrogar al TJCE sobre la
validez de un acto normativo comunitario, aplicable al litigio
principal del que están conociendo. Este mecanismo
procesal está muy relacionado con los recursos destinados a
controlar la legalidad de los actos de las instituciones y, en
especial, con el recurso de anulación, debiendo enfatizarse
que sólo son factibles las cuestiones prejudiciales relativas a
la validez de los actos de las Instituciones, concepto que el
TJCE ha alineado con el de legalidad a los efectos del Art.
230, por ello los motivos de invalidez coinciden con los de
nulidad, y la invalidez del acto resulta de su incompatibilidad
con el bloque de legalidad comunitaria, tal como se entiende
en el marco de del recurso de anulación.
Sin embargo, conforme lo señalan Paz Andrés Sáenz,
Javier González Vega y Bernardo Fernández181, existen
claras diferencias entre el recurso prejudicial de validez y el
recurso de anulación: el objeto del primero no es censurar
ciertos actos adoptados por las instituciones comunitarias
sino informar a la jurisdicción nacional del estado del
derecho aplicable. En cambio el recurso de anulación se
dirige directamente contra un acto comunitario cuya
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381
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
legalidad se discute, trata de obtener la anulación erga
omnes y constituye un proceso principal de competencia
exclusiva del TJCE. El reenvío prejudicial de validez no es
un recurso directo contra el acto, responde sólo a una
cuestión de legalidad planteada con ocasión de un proceso
del que conoce una jurisdicción nacional, constituye un
proceso accesorio de legalidad. En este sentido, el recurso
prejudicial se validez se asemeja a la excepción de
ilegalidad pero la diferencia radica en que se plantea ante
una jurisdicción nacional, mientras que la excepción no
puede sustanciarse ante las jurisdicciones nacionales.
4.9.2 PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION PREJUDICIAL
La cuestión prejudicial se presenta como un incidente
en una instancia que se desarrolla en su parte principal
antes las jurisdicciones nacionales. Comienza con una
suspensión del procedimiento nacional y con la remisión de
la cuestión prejudicial ante el TJCE, termina una vez que se
ha producido la contestación de éste con la reanudación de
la instancia nacional y la solución del fondo del litigio
conforme a la solución dada por el Tribunal. El carácter
incidental de la cuestión prejudicial explica el hecho de que
desde el punto de vista procesal, el asunto pende siempre
ante el órgano jurisdiccional nacional182.
181
SAENZ DE SANTA MARIA, Paz Andrés y Otros, Obra citada, p. 537.
Así lo ha aclarado el TJCE en su sentencia expedida el 15 de julio de 1995 “En el caso de una remisión prejudicial, al Tribunal de Justicia sólo se le
dirige la petición de interpretación o la petición de apreciación de validez, sin atribuir el asunto. En consecuencia, el órgano jurisdiccional nacional sigue
conociendo el asunto, que queda pendiente ante él. Sólo se suspende el procedimiento ante dicho órgano jurisdiccional hasta que el Tribunal de Justicia
se haya pronunciado sobre la cuestión prejudicial”. (“T Zabala Erasun c. INEM, E. Encabo Terrazos c. INEM, F. Casquero Carrillo c. INEM”, asuntos
acumulados C-422 a C-424/93).
182
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382
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4.9.3 CONCEPTO DE ORGANO JURISDICCIONAL
Para aclarar el concepto de órgano jurisdiccional
conviene distinguir entre un aspecto institucional y un
aspecto funcional de la jurisdicción.
En lo que se refiere al primero, el Art. 234 del TCE
señala que la cuestión sólo es admisible cuando procede “de
un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros” o
de “un órgano jurisdiccional nacional”, con lo que se refiere a
todo órgano jurisdiccional nacional definido como tal por el
derecho nacional correspondiente. En ese sentido, la noción
de jurisdicción se caracteriza esencialmente, según la
acepción común, por el hecho de que se trata de un órgano
público independiente, es decir no sometido a instrucciones
y con competencias para decidir en materia contenciosa. Sin
embargo, con esto no queda solucionado el problema puesto
que en los Estados miembros además de lo que se
considera unánimemente como órganos jurisdiccionales,
existe un conjunto de organismos diversos cuya naturaleza
puede resultar dudosa, por lo que han surgido problemas en
muchas ocasiones, es por ello que el TJCE estableció los
principio generales en la materia, determinando cinco
criterios que permiten calificar a un órgano como jurisdicción
en el sentido del Art. 177, estos son: el origen legal, la
permanencia, la jurisdicción obligatoria, el procedimiento
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383
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contradictorio y el decidir en derecho183. Sin embargo no es
necesario que se reúnan todos estos elementos para que
nos encontremos en presencia de una jurisdicción según el
Art. 177.
Existen sin embargo supuestos dudosos, como los
árbitros y amigables componedores, los Consejos y Colegios
Profesionales etc. que requieren un examen caso por caso.
Así, el TJCE señaló que las jurisdiccionales arbitrales
puramente privadas, especialmente cuando no aplican el
derecho positivo, sino que deciden amigablemente, no están
habilitadas para solicitar decisiones a título prejudicial184.
4.9.4 FACULTAD Y OBLIGACIÓN EN LA FORMULACION
DE LA CUESTION PREJUDICIAL
De conformidad con lo establecido en el Art. 234, se
puede distinguir entre facultad y obligación de plantear la
cuestión prejudicial. El planteamiento es facultativo cuando
la decisión que adopta el órgano jurisdiccional es susceptible
de un recurso judicial según el derecho interno; esto significa
que los órganos que no actúan en última instancia gozan de
poder discrecional para acudir o no al TJCE; sin embargo,
esta afirmación debe ser matizada en relación con las
cuestiones de validez, porque en ellas, como señaló el
TJCE, el órgano jurisdiccional sólo puede o plantear la
cuestión prejudicial o considerar válido el acto, porque “los
183
184
Sentencia del TJCE del 30 de junio de 1966, (“Viuda G. Basen-Gobbels c. Direction du Beamtenfonds voor het Mijnbedrijf”, asunto 61/65)
Sentencia del TJCE del 23 de marzo de 1982, (“Nordsee Deutsche c. Reederei Mond”, asunto 102/81)
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órganos jurisdiccionales nacionales son competentes para
declarar por sí mismos la invalidez de los actos de las
instituciones comunitarias”185.
En cambio, al tenor de lo establecido en el párrafo
tercero del mismo Art. 234, hay obligación de acudir al
Tribunal cuando la cuestión no es susceptible de un recurso
judicial ulterior de Derecho Interno. Este párrafo ha
planteado problemas de interpretación en el sentido de
saber si lo que importa es el lugar que ocupa el Tribunal en
la jerarquía judicial nacional o la naturaleza de la decisión.
La jurisprudencia del TJCE se ha inclinado por la segunda
posición; de este modo, los tribunales a los que se refiere el
Art. 234.3 son, además de los que se encuentran en la
cumbre de la pirámide judicial, los que en ciertos supuestos
dictan sentencias definitivas, auque sólo en estos casos. Por
otro lado, el término “recurso judicial” engloba tanto los
recursos ordinarios como los extraordinarios.
La
decisión
de
plantear
la
cuestión
prejudicial
corresponde en exclusiva al juez, quien puede hacerlo aún
en ausencia de iniciativa de las partes o incluso contra la
voluntad de éstas, lo que no impide que las partes puedan
proponerlo; de igual modo, es el juez quien determina el
contenido de la pregunta. Al tomar estas decisiones, el juez
lleva a cabo lo que se denomina el “juicio de pertinencia”, lo
185
Sentencia del TJCE del 22 de octubre de 1987, (“Foto – Frost c. Hauptzollamt Lubeck – Ost”, asunto 314/85)
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que significa que en todos los casos, los jueces nacionales
disponen del poder de apreciación para determinar si en los
litigios de los que conocen se suscitan o no verdaderas
dudas sobre la interpretación o validez de una norma
comunitaria. A su vez, de este tema aparece el concepto de
“acto claro”, teoría que aplican en derecho interno las
jurisdicciones francesas y que el Consejo de Estado francés
utilizó en algunas ocasiones para sustraerse de la
intervención del TJCE; según esta teoría, el juez sólo estaría
obligado a plantear la cuestión prejudicial si existe una
auténtica dificultad de interpretación o de validez, si existe
una seria duda sobre el sentido o la validez de la disposición
mientras que si el sentido del acto es claro, si la validez es
evidente, no tiene por qué plantearla.
El TJCE en su sentencia del 6 de octubre de 1982 en el
asunto
“CILFIT”
interpretó
esta
teoría
en
términos
absolutamente restrictivos, estableciendo sólo la ausencia
de duda razonable permite al juez eludir la obligación de
plantear la cuestión, pero teniendo en cuenta que no es
suficiente alcanzar esta convicción, en el plano puramente
subjetivo e individual del órgano jurisdiccional, sino que la
ausencia de duda ha de imponerse fundamentalmente en un
plano objetivo. En efecto, no basta la sola convicción del
juez o tribunal aislado (que en cualquier caso habrá que
argumentar) a cerca de la interpretación de la norma en
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FACULTADES DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS ECONÓMICAS
cuestión, sino que resulta exigible una presunción de
convicción común, una certeza razonable de que la claridad
se impone con la misma evidencia a los órganos
jurisdiccionales nacionales de los otros Estados miembros
así como al Tribunal de Justicia.
4.9.5 EL PROCEDIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE
JUSTICIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA
Los procedimientos prejudiciales ante el TJCE se
inician con la recepción de la resolución del órgano
jurisdiccional nacional en la que se formula la cuestión.
Como se trata de un incidente procesal y no de un medio de
impugnación autónomo, el litigio principal pendiente ante el
juez nacional se suspende hasta que el TJCE pronuncie su
sentencia. El Procedimiento prejudicial no tiene carácter
contradictorio y se permite que presenten observaciones en
el mismo las partes en el litigio principal, las Instituciones
comunitarias y los Estados miembros interesados en un
plazo de dos meses.
Como la cuestión prejudicial es un procedimiento de
juez a juez, basado en el principio de cooperación, el TJCE
ha observado siempre una actitud flexible y ha adoptado
criterios muy poco formalistas para su puesta en práctica,
muestra de lo cual es que, en diciembre de 1996, para dar
mayores facilidades ha hecho pública una nota informativa
sobre el planteamiento de cuestiones prejudiciales por los
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órganos jurisdiccionales nacionales. Así, el juez nacional es
libre de elegir el momento procesal para plantear la cuestión,
aunque con el fin de facilitar el juicio de pertinencia y
asegurar la utilidad de su intervención, el Tribunal ha
señalado en diversas ocasiones que podría ser útil que el
reenvío tenga lugar cuando los hechos de asunto estén
establecidos y los problemas de puro derecho nacional estén
resueltos186.
El TJCE no exige ninguna condición especial de forma
para la decisión del juez nacional, por lo mismo puede
revestir cualquiera de las admitidas en su derecho interno
para resolver los incidentes procesales, y reconoce libertad
para redactar la cuestión, aunque aconseja una redacción lo
más clara y precisa posible, debido a que ha de ser
traducida a las demás lenguas oficiales de la Comunidad.
En cuanto al procedimiento a seguir ante el TJ, una vez
remitida la cuestión prejudicial por el órgano jurisdiccional
nacional, ésta es notificada por la Secretaría del Tribunal a la
Comisión, al Consejo y al BCE (si el acto comunitario cuya
interpretación o validez que se cuestiona ha emanado de
ellos), al PE (si intervino a través del procedimiento de
codecisión), a los Estados miembros y a las partes del litigio
principal. Todos ellos pueden hacer observaciones o
186
En este sentido se ha pronunciado el TJCE, Sentencia del 26 de enero de 1993 señalando que “la necesidad de llegar a una interpretación del derecho
comunitario eficaz para el juez nacional exige que éste defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea
o que, al menos, explique los presupuestos sobre los que se basan tales cuestiones” (“Telemarsicacabruzzo y otros”, asuntos C-320/90 y C-322/90)
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alegaciones
por escrito dentro del plazo de dos meses
siguientes a la notificación.
4.9.6 EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PREJUDICIALES
La respuesta del TJCE, expresada bajo la forma de
sentencia, se da exclusivamente en Derecho Comunitario
porque el Tribunal no tiene competencia para pronunciarse
sobre una disposición del Derecho Nacional. No obstante, en
relación con esta cuestión se ha producido una evolución
jurisprudencial, así, en una primera etapa, el Tribunal
mantuvo una interpretación literal y rigurosa del entonces
Art. 177 diciendo que no podía resolver cuestiones relativas
a la compatibilidad entre las normas del derecho interno y
del derecho comunitario. En una segunda etapa, adoptó una
solución de compromiso, afirmando que pese a lo anterior si
podía sin embargo suministrar a la jurisdicción nacional
todos los elementos de interpretación relativos al Derecho
Comunitario que deberán guiarle en la apreciación de los
efectos de una disposición nacional. Y en una tercera etapa,
seguida hasta la actualidad, el Tribunal ha dicho que no
puede
evitar
poner
indirectamente
de
manifiesto
un
incumplimiento a través de la interpretación de la norma
comunitaria aplicable y de la afirmación de su primacía y
efecto directo.
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La
sentencia
que
decide
la
cuestión
prejudicial
de
interpretación vincula con autoridad de cosa juzgada al juez
que planteó la cuestión, que debe aplicar la norma
comunitaria de conformidad con la interpretación dada por el
TJCE. Asimismo, están vinculados por dicha sentencia los
demás órganos judiciales nacionales llamados a conocer del
mismo
litigio.
Además,
la
sentencia
prejudicial
de
interpretación despliega un efecto general, en el sentido de
que la interpretación que realiza de la norma comunitaria
vincula a los órganos jurisdiccionales de todos los Estados
miembros que deban aplicarla en cualquier tipo de litigios;
ello no impide sin embargo que cualquier juez nacional
solicite al TJCE un nuevo pronunciamiento prejudicial sobre
la norma en cuestión, aduciendo nuevos argumentos que, de
ser estimados, pueden eventualmente generar un cambio de
la jurisprudencia comunitaria.
En cuanto a las sentencia prejudiciales de apreciación
de validez, el TJCE ha considerado que tienen un alcance
general tanto si el TJCE declara inválido el acto como si no
lo hace. En este último supuesto el Tribunal indica que no
son fundados los motivos de invalidez alegados, pero sin
declarar legal el acto, que puede ser atacado por motivos
diferentes. La sentencia que declara inválido un acto, obliga
al juez que planteó la cuestión, quien por lo mismo no puede
aplicar el acto en el litigio principal y, a la vez, produce un
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efecto erga omnes, ya que todos los órganos jurisdiccionales
deben considerar inválido dicho acto. Ahora bien, el acto
declarado inválido, a diferencia de lo que ocurre en el marco
del recurso de anulación, subsiste y sólo puede ser
modificado o abrogado por la Institución que lo adoptó,
limitándose el TJCE, a lo máximo, a precisar los efectos de
la sentencia de invalidez.
Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc,
es decir desde el momento de la entrada en vigor de la
norma interpretada, aunque el TJCE se reserva la
posibilidad de limitar en el tiempo los efectos retroactivos de
la sentencia en cada caso concreto por motivos de
seguridad jurídica187.
4.10 LA COMPETENCIA CONSULTIVA
La competencia consultiva del TJCE se encuentra
prevista en los Tratados comunitarios, la misma que
responde a una doble misión: el control del alcance de la
revisión prevista en el Art. 95 del Tratado CECA en el ámbito
del llamado procedimiento de “pequeña revisión” y el control
de la compatibilidad con los Tratados constitutivos de los
acuerdos celebrados con terceros en virtud del Art. 300.6 del
TCE y de los “acuerdos” o “convenios” del Art. 103 del
Tratado CEEA. Sin duda, el supuesto del Art. 300.6 TCE es
el que reviste mayor importancia y el que ha tenido, en
187
Son varias las sentencias en las cuales el TJCE ha limitado los efecto, entre ellas, la sentencia del 15 de diciembre de 1995, asunto Bosman, C415/93.
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particular en la última década, un desarrollo ciertamente
espectacular, por lo que me centraré en este último
supuesto.
4.10.1 NATURALEZA Y FUNCIONES
El Art. 300.6 del TCE establece que “El Consejo, la
Comisión o un Estado miembro podrán solicitar el dictamen
del Tribunal de Justicia sobre la compatibilidad de cualquier
acuerdo previsto con las disposiciones del presente Tratado.
Cuando el dictamen del Tribunal de Justicia sea negativo, el
acuerdo sólo podrá entrar en vigor en las condiciones
establecidas en el artículo 48 del Tratado de la Unión
Europea”.
La forma lacónica como se encuentra redactada esta
norma ha provocado en la práctica algunos inconvenientes
en relación con la naturaleza y funciones del procedimiento
previsto en el Art. 300.6, razón por la cual el TJCE ha ido
supliendo estas deficiencias reguladoras, para ello ha partido
de una conceptualización muy clara al señalar que: “Se trata
de un procedimiento especial de colaboración entre el
Tribunal de Justicia, por una parte, y las demás Instituciones
comunitarias y los Estados miembros, por otra, en el cual el
papel del Tribunal de Justicia consiste en garantizar,
conforme al artículo 164 (hoy 220) del Tratado, el respecto
del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado, en
un fase anterior a la celebración de un acuerdo que pueda
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dar lugar a litigios sobre la legalidad de un acto comunitario
de celebración, de ejecución o aplicación”188.
Esa función de “colaboración” y el efecto útil del
procedimiento previsto en el Art. 300.6 constituyen la clave
de comprensión de este procedimiento.
Desde
el
punto
de
vista
de
la
naturaleza,
el
procedimiento recogido en el Art. 300.6 del TCE se define
como un control de carácter preventivo. La previsión de un
control de esa naturaleza se justifica, según señala el TJCE,
por cuanto “una decisión judicial que, eventualmente,
constatase que un acuerdo es, bien por su contenido, bien
por
el
procedimiento
seguido
para
su
conclusión,
incompatible con las disposiciones del Tratado, no dejaría de
crear serias dificultades tanto en el plano comunitario como
en el de las relaciones internacionales y amenazaría con
causar perjuicios a todas las partes interesadas, incluidos los
países terceros”189.
4.10.2 OBJETO Y ALCANCE
La referencia que hace el Art. 300.6 del TCE a la
“compatibilidad” del acuerdo con las disposiciones del
Tratado, como objeto del control ejercido mediante el cauce
de la competencia consultiva del TJCE, se interpretó en un
primer momento restrictivamente, entendiendo que se limita
a fiscalizar la compatibilidad material entre las disposiciones
188
Dictamen 2/94 del 28 de marzo de 1996, sobre la adhesión de la Comunidad al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales, p. 1784. apdo. 6.
189
Dictamen 1/75 del 11 de noviembre de 1975, p. 1361
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del Tratado de la CE y el acuerdo en cuestión; sin embargo,
pronto el TJCE en su dictamen 1/78 del 4 de octubre de
1979, asumió una interpretación más amplia y señaló que:
“la decisión sobre la compatibilidad de un acuerdo con el
Tratado puede depender no sólo de las disposiciones de
derecho material, sino también de aquellas relativas a la
competencia, el procedimiento o la organización institucional
de la Comunidad”190.
Consecuentemente con ello, y a diferencia de lo que
ocurre con el control previo de los tratados en los sistemas
estatales donde se fiscaliza la compatibilidad material y
formal, el control previsto en el Art. 300 del TCE tiene, en
realidad, un triple objeto: la compatibilidad material del
acuerdo con las disposiciones del Tratado, la regularidad
formal en cuanto al procedimiento de celebración del
acuerdo y la existencia de la competencia comunitaria para
celebrar dicho acuerdo.
4.10.3 LA LEGITIMACIÓN
El Art. 300.6 del TCE incluye entre los sujetos
legitimados para solicitar el dictamen a los Estados
miembros, el Consejo y la Comisión. La exclusión de
Parlamento Europeo, que estaba justificada durante el
amplio período en el que careció de poderes reales de
control de la actividad convencional comunitaria, no
190
Dictamen 1/78 del 4 de octubre de 1979, p. 2907.
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encuentra explicación desde que el AUE y, sobre todo, TUE
le atribuyen el dictamen conforme y, con ello, una
intervención decisiva en el marco de esa actividad. Es aún
más necesaria esa legitimación si se consideran dos
cuestiones de distinto alcance y naturaleza: primera, que con
el sistema establecido en el TUE aumentan las posibilidades
de que la calificación de los acuerdos internacionales suscite
conflictos institucionales; y segunda, que excluida su
legitimación en el control previo del Art. 300.6, la única vía
que le queda al Parlamento Europeo es la interposición de
un recurso ante el TJCE, con la legitimación que le otorga el
Art. 230 y por tanto el control posterior, cuya intervención
plantea mayores inconvenientes que el control previo.
4.10.4 EL MOMENTO DE LA PRESENTACIÓN DE LA
SOLICITUD DEL DICTAMEN
En relación con el momento de la presentación, el
Tribunal de Justicia ha situado con claridad su carácter
previo a la conclusión del acuerdo; no es, por tanto, un
procedimiento apto para la eliminación de antinomias o para
un control de legalidad de los actos relativos a la celebración
del acuerdo con posterioridad a su conclusión.
La flexibilidad del Tribunal se ha puesto, en cambio, de
manifiesto en relación con el momento del procedimiento en
el que cabe la solicitud del dictamen siempre con
anterioridad a la conclusión del acuerdo. Esta flexibilidad se
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encuentra plenamente justificada, ya que el objeto de la
solicitud de dictamen determina, en no pocas ocasiones, el
momento en el que debe ser presentada dicha solicitud. El
Tribunal de Justicia determina la admisibilidad del dictamen,
desde el punto de vista del momento de su solicitud,
atendiendo al contenido mismo del acuerdo y al objeto de la
solicitud de dictamen. Con carácter general, puede decirse
que el TJCE estima que para las cuestiones de la
competencia para concluir el acuerdo, bastando con el
conocimiento del “objeto general de dicho convenio, la
materia que regula y el alcance institucional, puede
pronunciarse no sólo una vez abiertas las negociaciones,
sino también antes de que se hayan iniciado formalmente las
mismas”191. En cambio la cuestión de la compatibilidad
material del acuerdo proyectado con las disposiciones del
Tratado CE exige un conocimiento preciso del texto sobre el
que se ha de manifestar el consentimiento, razón por la cual
el momento de solicitud del dictamen es posterior.
4.10.5 EFECTOS DEL DICTAMEN
Tomando en cuenta que la finalidad fundamental de
este procedimiento es determinar la compatibilidad o
incompatibilidad de un acuerdo con el Tratado CE, el
principal efecto del dictamen del TJCE consiste en declarar
con carácter obligatorio tal compatibilidad o incompatibilidad.
El Art. 300.6 establece que si el dictamen fuese negativo, “el
191
Dictamen 2/94 del 28 de marzo de 1996, apdos. 12 y 16.
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acuerdo sólo podrá entrar en vigor en las condiciones
establecidas en el artículo 48” del TUE, es decir, tras un
proceso de revisión del Tratado que eliminará las causas de
incompatibilidad.
CONCLUSIONES
1. La mano negra de los Estados Unidos de Norteamérica
y sus egoístas intereses de dominio imperial, desde el
inicio del proceso integracionista de Bolívar, siempre ha
estado presente tratando de frustrar el majestuoso
sueño del Libertador, es por ello que en 1817, sesenta
días después de que más de un centenar de patriotas
suramericanos, al norte de Jacksonville y en la
desembocadura del río Saint Mary, Isla Amelia,
proclamaran la “República de la Florida”, el presidente
James Monroe y su secretario de estado John Quincy
Adams
ordenaron
al
ejército
norteamericano
desembarcar sus fuerzas navales y terrestres con las
cuales invadieron la isla Amelia y ocuparon la capital
Fernandina; dos años después Estados Unidos compró
la Florida a España por la suma de cinco millones de
dólares lo que vino a confirmar sus codiciosos
propósitos cuando expulsó a los patriotas venezolanos.
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2. La Comunidad Andina como un organismo internacional
de integración, desde su formación, ha dado lugar al
nacimiento
de
un
ordenamiento
jurídico
propio,
autónomo y supranacional, que se aplica directamente
en el territorio de los Países Miembros y tiene efectos
inmediatos sobre las autoridades públicas y sobre los
particulares; esto implica que dada la confluencia de una
gran cantidad de normas relacionadas con temas de lo
más disímiles, surgen intempestivamente disputas
derivadas de la aplicación de dichas normas, las cuales
por otro lado quedarían como meras declaraciones de
principios si no existiese un organismo destinado a
vigilar su aplicación y cumplimiento; precisamente
pensando en ello es que a nivel de la Comunidad
Andina se ha puesto en vigencia un sistema de solución
de controversias destinado a fortalecer el proceso de
integración, en cuya cúspide se encuentra el Tribunal de
Justicia de la Comunidad Andina; dicho sistema es uno
de los más avanzados a nivel mundial en lo que se
refiere a los distintos esquemas de integración, después
de la Unión Europea.
3. Durante los primeros años de integración, la Comunidad
Andina tuvo un lento desarrollo, de allí que, al cabo de
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sus primeros diez años de existencia, el proceso de
integración cayó en una de sus peores crisis de la
historia,
producto
de
lo
cual
se
vio
que
era
imprescindible poner fin a los repetidos incumplimientos
del Acuerdo y darle precisión y fijeza tanto al derecho
andino primario como secundario, para ello se creyó
pertinente la creación de un organismo dotado de los
poderes suficientes para el cumplimiento de sus fines,
como fue el Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina.
4. Desde el punto de vista del territorio, encontramos que
el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina ejerce su
jurisdicción sobre todo el territorio de los cinco Países
Miembros, es decir sobre todo el territorio con sus
diferentes divisiones territoriales, por lo tanto abarca
tanto las entidades de orden nacional como los
departamentos, provincias, municipalidades, etc. En
cambio desde del punto de vista personal, dicha
jurisdicción comprende a todos los habitantes de los
Países Miembros de la Comunidad Andina, ya sean
personas naturales o jurídicas, sean estas autoridades
públicas de las diferentes ramas del poder: ejecutiva,
legislativa o judicial o simplemente particulares, puesto
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que todos somos destinatarios de los efectos de las
normas andinas.
5. En lo que tiene que ver con la competencia, el Tratado
fundacional del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina, dotó a este organismo básicamente de tres
competencias, las mismas que estaban encaminadas a
controlar la integridad del ordenamiento jurídico (control
de legalidad), a velar por el cumplimiento de sus
obligaciones por parte de los Países Miembros (control
de cumplimiento) y a mantener la uniformidad en cuanto
a la aplicación de las normas andinas en el ámbito de la
comunidad (aplicación uniforme). Tales competencias
se materializan en dos acciones (de nulidad y de
incumplimiento) y en el procedimiento (la consulta
prejudicial). Sin embargo, con la entrada en vigor del
Protocolo de Cochabamba, se le dotó al Tribunal de
Justicia de tres nuevas competencias, dos de las cuales
son de naturaleza jurisdiccional: el recurso por omisión o
recurso por inactividad y la acción de tipo laboral; y una
de carácter extrajudicial, esta es la función arbitral.
6. Para cumplir con la misión de garantizar el respeto del
Derecho en la interpretación y en la aplicación del
Tratado de la Comunidad Europea, el Tribunal de
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Justicia de la Comunidad Europea dispone de amplias
competencias que le confieren los tratados constitutivos
y le permiten ejercer el control jurisdiccional sobre la
mayor parte del Derecho de la Unión Europea. Sin
embargo, el TJCE dispone sólo de las competencias de
atribución que le asignan las normas comunitarias
porque, en el actual modelo jurisdiccional comunitario,
los órganos jurisdiccionales nacionales desempeñan la
función primordial de jueces ordinarios de Derecho
Comunitario. Como consecuencia de ello, se establece
una relación orgánica entre el TJCE y los órganos
jurisdiccionales nacionales con objeto de conseguir una
aplicación
armoniosa
y
uniforme
del
Derecho
Comunitario, así como un desarrollo coherente del
mismo.
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RECOMENDACIONES
1. En virtud de que el tema analizado no ha tenido ninguna
difusión en nuestro medio, es necesario que se
incorpore en el pénsum de estudios de las Escuelas de
Derecho de las diferentes Universidades del Austro y del
País en general
2. El surgimiento de los conflictos legales entre el Estado
Ecuatoriano y las empresas petroleras nos encontró a
todos sumidos en un profundo letargo en temas de
Derecho Internacional en General, por lo que las
Universidades deberían fomentar el desarrollo de
cursos, seminarios, postgrados y especializaciones en
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temas relacionados con el Derecho Comunitario y el
Derecho Internacional en General.
3. Las Bibliotecas de las diferentes Universidades del
Austro, en forma urgente deberían aprovisionarse de la
mayor
cantidad
posible
de
material
bibliográfico
relacionado con el Derecho Comunitario y el Derecho
Internacional en General, puesto que actualmente sólo
es posible encontrar en la capital de la República.
BIBLIOGRAFIA
Para la realización del presente trabajo investigativo ha servido de fuente de consulta el
siguiente material bibliográfico:
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www.dlh.lahora.com.ec
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