1 dictamen 212 / 2009

DICTAMEN
212 / 2009
Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la
Administración derivada de daños ocasionados por la anulación de proceso selectivo
convocado por la Universidad de Zaragoza.
ANTECEDENTES
Primero.- Mediante escrito de fecha 4 de noviembre 2008, registrado de entrada en el
Registro General de la Universidad de Zaragoza el día 11 del mismo mes, C.S., en
representación acreditada de J.A. y 18 otros interesados, ha formulado una reclamación de
responsabilidad patrimonial de la Universidad de Zaragoza por la anulación del proceso
selectivo convocado por la Universidad de Zaragoza, mediante Resolución del Rectorado de
dicha Universidad de fecha 30 de diciembre de 2003, con solicitud de una indemnización “en
especie” consistente en que se nombre a cada uno de los reclamantes como funcionarios de
carrera ocupando plazas de iguales características que aquéllas por las que concurrieron y
superaron el proceso selectivo que fue objeto de anulación judicial, con efectos del momento
en que debieron haber tomado posesión de dichas plazas y subsidiariamente se les
indemnice en la cuantía que resulte de aplicar los criterios valorativos contenidos en su
escrito. (folios 1 a 34 del expediente).
Requerido el representante de los interesados para cuantificar su reclamación, por aquél
se presentó escrito, en fecha 11 de diciembre de 2008, reiterando su solicitud subsidiaria de
que se indemnice a los reclamantes mediante el abono de los salarios que debieran percibir
como consecuencia de haber obtenido la plaza en el proceso anulado judicialmente y ello
hasta la fecha de su teórica jubilación.
Segundo.- En el escrito de reclamación se vierten alegaciones sobre los siguientes
extremos:
1.
Los reclamantes participaron en el proceso selectivo –concurso oposición- para la
provisión de 20 plazas de la Escala de Auxiliar de Servicios Generales,
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especialidad de servicios generales, de la Universidad de Zaragoza, convocado
mediante Resolución del Rectorado de dicha Universidad de fecha 30 de
diciembre de 2003, habiendo superado todos ellos el primer ejercicio.
2.
Por Resolución del Rectorado de la Universidad de 23 de noviembre de 2004, se
acordó la suspensión de la realización del segundo ejercicio del proceso selectivo,
hasta que pudieran aclararse las incidencias que traían causa de la apertura de
información reservada a uno de los miembros el Tribunal, por una supuesta
filtración de la batería de enunciados y respuestas del primer ejercicio selectivo.
Como consecuencia de ello, dicho concurso oposición estuvo paralizado hasta el
11 de enero de 2007, fecha en la que adquirió firmeza la Sentencia del Juzgado de
lo Contencioso Administrativo que confirmó la sanción impuesta al miembro del
Tribunal por tales hechos.
3.
En fecha 26 de marzo de 2007 se realizó el segundo ejercicio del proceso
selectivo, que también fue superado por los reclamantes, de tal forma que en
fecha 21 de junio de 2007 el Tribunal Calificador adoptó el acuerdo de elevar al
Rector de la Universidad para su nombramiento como funcionarios, la relación
definitiva de aspirantes aprobados, en la figuraban todos los ahora interesados.
4.
Sin embargo tal nombramiento no tuvo lugar, pues en paralelo a la realización del
segundo ejercicio del proceso selectivo se tramitó y resolvió el recurso contencioso
administrativo interpuesto por el H.S., aspirante que no había superado el primer
ejercicio, contra el Acuerdo del Tribunal Calificador por el que se hacía pública la
relación de aspirantes que sí que habían superado tal ejercicio, dicho recurso, que
en esencia se basaba en irregularidades habidas con la selección de preguntas del
ejercicio, custodia de los exámenes y composición del Tribunal de selección, fue
desestimado por la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso
Administrativo nº 3 de Zaragoza, de fecha 16 de marzo de 2006, si bien frente a la
misma el actor interpuso recurso de apelación que fue estimado por la Sentencia
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Aragón de 24 de
septiembre de 2007, que acordó anular el proceso selectivo de constante
referencia, requiriendo a la Universidad para que convocara otro en su lugar con
designación de un nuevo Tribunal del que no formara parte ninguno de los
miembros del encargado de juzgar el anulado. Dicha Sentencia basa su decisión
en que el tribunal del proceso selectivo no adoptó las medidas oportunas para
garantizar ante el colectivo de opositores la imparcialidad y objetividad del Tribunal
seleccionador, por lo que éste devino inhábil para juzgar tal proceso.
5.
Pues bien, indican los reclamantes que a pesar de la pendencia de tal proceso
judicial, la Universidad continuó con el proceso selectivo sin más, como si nada
ocurriese, sometiendo al colectivo de opositores que habían superado el primer
ejercicio a un segundo, lo que es inaceptable, ya que generó en los reclamantes,
que superaron el primer y segundo ejercicio el derecho a ser nombrados
funcionarios de carrera, lo que se truncó por la citada resolución judicial de la que
no tuvieron conocimiento hasta que el día 2 de enero de 2008 se publicó en el
BOA la misma
Entienden los reclamantes que la actividad de la Universidad de Zaragoza, tanto por la
falta de diligencia a la hora de gestionar una supuesta filtración de información por parte de
uno de los miembros del Tribunal de selección como al no adoptar medidas cautelares para
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evitar la realización de un segundo ejercicio del proceso selectivo, pendiente el recurso
contencioso administrativo contra la resolución del tribunal calificador que aprobaba la lista de
los que habían superado el primer ejercicio, genera daños en los reclamantes, por lo que
solicitan la indemnización en especie, y subsidiariamente, económica, antes indicada.
Tercero.- El Rectorado con fecha 16 de diciembre de 2008, ordenó la incoación del
procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración, a la vista de la
reclamación interpuesta ante la Universidad de Zaragoza, nombrando Instructora del
mencionado procedimiento a una Letrada del Servicio Jurídico de la Universidad (folio 43).
A su vez, la Instructora, con fecha 5 de enero de 2009, concedió a los reclamantes un
plazo para proposición de prueba, requerimiento que fue cumplimentado por el representante
de los reclamantes mediante escrito de 15 de enero de 2009, solicitando la incorporación al
expediente de numerosa prueba documental.
Obra en el expediente un informe del Jefe de Servicio de Personal de Administración y
Servicios y Nominas de la Universidad, al que se acompaña diversa documentación como el
Acuerdo del Tribunal del proceso selectivo judicialmente anulado por el que publica la relación
definitiva de aprobados en las pruebas, en el que figuran todos los reclamantes; o la
Resolución de 3 de diciembre de 2007 de la Universidad de Zaragoza, disponiendo el
cumplimiento de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Aragón
de 24 de septiembre de 2007, resolución que se publicó en el BOA de 28 de enero de 2008 y
se notificó individuamente a los hoy en día actores en la persona de su abogado en fecha 12
de febrero de 2008.
Consta así mismo en el expediente la Sentencia dictada por el Juzgado de lo
Contencioso Administrativo nº 3 de Zaragoza, de fecha 16 de marzo de 2006; y la Sentencia
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Aragón de 24 de septiembre de 2007,
que acordó anular el proceso selectivo de constante referencia, requiriendo a la Universidad
para que convocara otro en su lugar con designación de un nuevo Tribunal del que no
formara parte ninguno de los miembros del encargado de juzgar el anulado.
A pesar de lo que afirma la propuesta de resolución, no consta en el expediente ni
cuando se notificó esta última Sentencia a los codemandados (entre los que figura una de las
hoy en día reclamantes, la Sra. Z.), ni cuando pudieron tener conocimiento de su dictado el
resto de reclamantes.
A instancia de la instructora del procedimiento se ha incorporado al expediente los
incidentes, resoluciones, oficios y demás actuaciones que se han planteado entre las partes o
entre éstas y el Tribunal Sentenciador en ejecución de la sentencia dictada, y entre los que
figuran, por lo que ahora interesa el Auto de 28 de julio de 2008, de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del TSJ de Aragón por el que se resuelve el incidente de nulidad de
actuaciones interpuesto por los hoy en día actores. Por su especial interés, trascribimos los
Razonamientos Jurídicos Primero y Segundo que indican:
“PRIMERO.- El presente incidente de nulidad de actuaciones se promueve, al amparo
de los arts. 238.3 y 240 LOPJ, en base a que, según alegan quienes lo promueven, los
cuales habrían superado el proceso selectivo convocado por la Universidad de Zaragoza el 30
de diciembre de 2003, y anulado en la sentencia de esta Sala y Sección Segunda, revocando
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en apelación la del Juzgado de lo Contencioso número Tres, que había confirmado en instancia
las actuaciones administrativas, no se les emplazó debidamente con ocasión de la
interposición del recurso contencioso-administrativo, afirmando no haber tenido noticia de
ello hasta la notificación por la indicada Universidad en fecha 11 de Febrero de 2008,
de su resolución de 3 de diciembre anterior anulando, en ejecución de dicha Sentencia,
todas las actuaciones del referido proceso selectivo y convocando nuevamente
el primer ejercicio del mismo, con la consiguiente indefensión, citando en apoyo de su
pretensión diversas sentencias del Tribunal Constitucional.
SEGUNDO.- Quienes promueven el incidente reconocen, sin admitir su validez
y eficacia, que con fecha 15 de Junio de 2005, en el BOA n° 71 del mismo año, se insertó el
anuncio por la Universidad de Zaragoza notificando la interposición del recurso contenciosoadministrativo a los posibles interesados en el proceso selectivo de referencia, cuya justificación
obra incorporado a los autos.
Tal publicación, en contra de lo que vienen a sostener aquéllos, cumple con las
exigencias legales a efectos de ser tenida como verdadero emplazamiento de todos
aquellos que pudieran considerarse interesados en el proceso selectivo, debiendo tenerse
en cuenta que, como tales y en igualdad de c o n d i c i o n e s , , h a n d e s e r t e n i d o s t o d o s
a q u e l l o s q u e inicialmente fueron admitidos a tomar parte en el mismo, sin que la
circunstancia de haber superado, algunos de ellos, uno de los ejercicios en el momento de la
admisión del recurso contencioso-administrativo en el que se impugna aquel proceso selectivo
modifique la referida condición de interesado ni, por consiguiente, implique un mayor rigor a
la hora de su emplazamiento ante el Juzgado o Tribunal llamado a conocer de la impugnación
jurisdiccional del proceso de selección, siendo de señalar que precisamente tal circunstancia
determina a no d u d a r l o , u n m á s e s t r e c h o s e g u i m i e n t o p o r p a r t e d e l o s a proba do s
en la prueba inicial de todas su s ulterio re s incidencias, frente al lógico
desentendimiento de aquellos otros que se han visto eliminados, haciendo así menos
fiable la alegación de indefensión.
La expresada publicación es en este caso un verdadero emplazamiento de todos
los interesados, de conformidad con lo dispuesto en el art. 59.5.b) de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Procedimiento Administrativo Común, a la que e x p r e s a m e n t e s e
remite el art. 49.1 de nuestra Ley
Jurisdiccional, precisamente porque, hallándonos ante un proceso selectivo a l
que concurrió un elevado núm ero de opositores -5.500, según refiere el Letrado de la
Universidad, 3.500, según la nota de prensa alusiva a la interposición del recurso contencioso
aportada al presente incidente por una de las partes- el acto integrante del mismo constituido
por la n o t i f i c a c i ó n d e s u i m p u g n a c i ó n j u r i s d i c c i o n a l s e h a l l a p l e n a m e n t e
a m p a r a d o p o r l a e x c e p c i ó n a l a n o t i f i c a c i ó n personal que representa el supuesto
previsto en el citado art. 59.5 b)LPAC”.
Cuarto.- Comunicado al representante de los reclamantes el trámite de audiencia, en el
procedimiento que se instruía como consecuencia de la reclamación de responsabilidad de la
Administración por ellos suscrita, consta en el expediente la formulación de alegaciones que
no son sino reiteración de lo dicho en el escrito inicial.
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Quinto.- El Rector, con escrito fechado el día 11 de mayo del año en curso, que tuvo
entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora el mismo día, ha remitido el expediente
relacionado con el procedimiento instruido de responsabilidad patrimonial, adjuntando una
propuesta de resolución elaborada por la Instructora del procedimiento y fechada el día 8 de
mayo de 2009.
Dicha propuesta de resolución es desestimatoria de la reclamación formulada por los
interesados, basando tal desestimación en haberse presentado la misma fuera de plazo, y,
por tanto, considerar prescrito el derecho a reclamar de los interesados, afirmándose que es
la Sentencia de 24 de septiembre de 2007 de la que dimana su derecho a reclamar
responsabilidad patrimonial de la Administración al haber anulado el proceso selectivo en el
que todos ellos han participado, por lo que habiendo quedado firme la Sentencia para la
Universidad de Zaragoza en fecha 29 de octubre de 2007, parece que en fecha similar habrá
quedado firme la citada Sentencia para los interesados, por lo que a partir de esa fecha habrá
que computar el plazo prescriptivo de un año que, por tanto, había transcurrido en la fecha en
la que los interesados interpusieron la correspondiente reclamación de responsabilidad
patrimonial.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
En primer lugar, hemos de indicar que en fecha 8 de abril de 2009 se ha publicado en
el Boletín Oficial de Aragón la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de
Aragón, en cuya disposición transitoria primera, bajo la rúbrica de “Constitución del Consejo
Consultivo” se señala que “El Presidente y los miembros del Consejo Consultivo deberán ser
nombrados y tomar posesión de su cargo en el plazo de tres meses a partir de la entrada en
vigor de la presente Ley, momento en el que se entenderá constituido el Consejo Consultivo
y la Comisión Jurídica Asesora dejará de ejercer sus funciones”.
Dado que todavía el Consejo Consultivo de Aragón no se ha constituido, esta
Comisión sigue ejerciendo sus funciones, entre las que se encontraba, en la anterior
regulación legal –artículo 56.1.c) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del
Gobierno de Aragón)- la de emitir dictamen sobre las reclamaciones de indemnización por
daños y perjuicios en las que la Comunidad Autónoma sea competente para adoptar la
resolución final –como es el caso- precepto hoy en día derogado en virtud de la Disposición
Derogatoria única de la Ley 1/2009.
Sin embargo, no hay en la nueva regulación legal precepto transitorio alguno
aplicable a los supuestos, como el que estamos examinando, de procedimientos iniciados
antes de su entrada en vigor pero que van a concluir tras la entrada en vigor de la misma
(que se produjo, ex disposición final segunda de la Ley 1/2009, el mismo día de su
publicación), por lo que para determinar la competencia de este órgano consultivo –en
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funciones- hay que estar a lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la precitada Ley. Así, el
artículo 15 de la Ley 1/2009 limita, por lo que ahora hace al caso, la intervención del todavía
no constituido Consejo Consultivo –apartado 10- al dictamen de las reclamaciones
administrativas de indemnización de daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000 euros
(como es el caso).
Por tanto, en el supuesto que estamos examinando, a esta Comisión Jurídica
Asesora, actuando en funciones, le corresponde la competencia para dictaminar, con
carácter preceptivo, el caso sometido a consulta.
En relación a la competencia del Pleno o de la Comisión Permanente, no cabe sino
referirse –aunque parezca un contrasentido aparente- a la regulación ya derogada, puesto
que mal cabe hablar de competencia de órganos del Consejo Consultivo de Aragón cuando
éste no se ha constituido todavía. Por tanto tenemos que referir la competencia a la
Comisión Permanente en función de lo indicado en el art. 64 en relación con el 63, del Texto
Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón.
II
Esta Comisión, a la vista del expediente recibido en el que documentalmente constan
las actuaciones habidas en la instrucción del procedimiento, ha de pronunciarse acerca del
mismo y de si procede estimar o desestimar la reclamación de indemnización suscrita por
C.S. en representación acreditada de J.A. y 18 otros interesados.
Por mandato del artículo 12.2 del RPRPAP, anteriormente mencionado, se ha
concretar específicamente en este Dictamen la procedencia de entrar a considerar
cuestiones de fondo sobre la existencia o no de relación de causalidad entre
funcionamiento del servicio público y los daños alegados, con estimación, en su caso, de
cuantías y modo de la indemnización, con base en los criterios legales aplicables.
de
las
el
las
III
Quien ha suscrito la reclamación ha hecho mención a la normativa aplicable para
fundamentar su pretensión indemnizatoria, y lo mismo sucede en la propuesta de resolución.
Pues bien, en relación con la institución de la responsabilidad patrimonial de la
Administración, el artículo 106.2 de la Constitución atribuye a los particulares el derecho a ser
indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los
casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos en el
Ordenamiento Jurídico, constituido a estos efectos por los artículos 139 y ss. de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común (identificada en lo sucesivo con las siglas LPAC) y las
normas con ellos concordantes, así como las que los desarrollen, lo que constituye una
garantía fundamental de la seguridad jurídica.
Al mismo tiempo, el legislador ordinario, al ejercitar la potestad de configuración de la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas que la Constitución le
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encomienda, extrae las debidas consecuencias de los principios que el concepto de
responsabilidad comporta. Así es como se ciñe la obligación de soportar el daño a la
existencia de algún elemento que extraiga del ámbito de los deberes del perjudicado dicha
carga. Con ello se integra el elemento de antijuridicidad que debe acompañar a cualquier
daño para que su producción genere por parte de aquel sujeto al que pueda imputarse
causalmente la obligación de resarcirlo.
Pues bien, esta Comisión de forma reiterada viene señalando los requisitos para una
declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración, según consolidada
formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen establecido por el Derecho positivo sobre
la materia (Vid. las Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 2000 –f.d. cuarto-; 25
de junio de 2002 -f.d. cuarto-; 22 de octubre de 2004 –f.d. tercero- 9 de noviembre de 2004 –
f.d. tercero- 9 de mayo de 2005 –f.d. cuarto- y 27 de junio de 2006 –f.d. cuarto-, y más
recientemente en las de 7, 14 y 15 de marzo de 2007 y 1 de febrero de 2008 –fundamento de
derecho tercero en todas ellas-), requisitos que aparecen recogidos en el escrito de
reclamación y también en la propuesta de resolución.
Complementa lo dicho el contenido de los párrafos primero y cuarto del aparatado C),
del fundamento de derecho cuarto, de la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de mayo de
2004 (Rª Ar. 3714), que tienen los siguientes textos:
“Dejando de lado la invocación del artículo 1902 del Código civil, pues estamos
hablando de otra cosa: de una responsabilidad extracontractual de la Administración
regulada por el derecho administrativo conforme a un criterio distinto del que sirve de
apoyo la que regula el Código Civil, debemos recordar que son muchas las sentencias
en que esta Sala 3ª del Tribunal Supremo ha enumerado los requisitos que han de
darse para que pueda y deba declararse que la Administración tiene deber de
indemnizar. Valga por todas, la sentencia de 10 de febrero de 1998 (recurso de
casación 11532/90): «Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la
responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente:
modo: a) El primero de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial
equivale a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.
b) El segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo. c) El vínculo entre la lesión
y el agente que le produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica
una actuación del poder público en uso de potestades públicas. d) Finalmente, la lesión
ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza
exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera
individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el
resultado dañoso ocasionado»”.
“El método o camino que ha de recorrer todo jurista que haya de enfrentarse con un
caso de responsabilidad extracontractual de la Administración pública, la metodología
que ha de seguir, los parámetros a que ha de adecuar su proceso mental para la
resolución del caso, el protocolo jurídico, en fin, que tiene que aplicar es el que resulta
predeterminado por esa jurisprudencia y ese derecho positivo”.
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IV
Al no cuestionase la legitimación de los reclamantes, atendiendo a lo dispuesto en el
artículo 31 de la LPAC, la primera cuestión que ha de examinarse al analizar la
documentación remitida es si el escrito de reclamación ha sido presentado en plazo, cuestión
previa considerada ampliamente en la propuesta de resolución y que sirve, como único
argumento, para desestimar la reclamación. En este punto, el artículo 142.5 de la LPAC
dispone: En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto
que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En el caso de daños, de
carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o
la determinación de las secuelas.
La aplicación de esta norma ha dado lugar a que en la propuesta de resolución se
estime que la acción había prescrito cuando fue ejercitada por la reclamante –su escrito de
reclamación tuvo entrada en el registro de la Universidad el día 11 de noviembre de 2008 y la
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia está fechada el día 24 de septiembre de 2007,
habiendo devenido en firme antes del 11 de noviembre de 2007. Pero también se hace
mención de lo establecido en el apartado 4 del artículo 142, cuyo contenido es como sigue:
La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de
los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la
resolución o disposición impugnada lo fue por razón de su fondo o forma, el derecho a
reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación
lo dispuesto en el punto 5 –anteriormente reproducido- apartado que, con carácter general,
también fija en un año el plazo de prescripción del derecho a reclamar, pero el inicio de su
cómputo habrá hacerse con referencia a la fecha de producción del hecho o el acto que
motive la indemnización o de la manifestación de su efecto lesivo.
De la norma reproducida (artículo 142.4 de la LPAC) claramente se desprende: a) que la
responsabilidad patrimonial por la anulación de un acto (o disposición) -en el supuesto que se
dictamina por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de
Aragón- no presupone el derecho a la indemnización; b) que toda reclamación de
responsabilidad patrimonial para que pueda ser estimada por la Administración autora del
acto (o disposición) ha de reunir los requisitos exigidos por la Ley (art. 139.2 de la LPAC), y c)
que el ejercicio del derecho a reclamar prescribirá, por mandato expreso del legislador, al año
haberse dictado la sentencia definitiva, sin especificar si la fecha de referencia para el
cómputo del plazo establecido habrá ser la de publicación de la sentencia definitiva o desde la
notificación de ésta.
En la Propuesta de Resolución se considera extemporánea la reclamación formulada
por haber transcurrido con exceso el plazo de prescripción legalmente fijado. A tal efecto ha
de tenerse en cuenta que no consta la fecha en que la que a la única reclamante que fue
codemandada en el recurso contencioso administrativo le fue notificada la referida Sentencia,
ni tampoco consta en el expediente la fecha en la que el resto de los interesados conocieron
la citada resolución judicial, constando tan sólo la fecha en que fue notificada la Sentencia
firme a la Universidad - 27 de septiembre de 2008-.
La trascendencia de esta cuestión, pues no cabrá estimar una reclamación patrimonial
en la se ejercite un derecho prescrito, obliga a un análisis jurisprudencial para confirmar, o en
su caso modificar, este criterio.
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En primer lugar, el dies a quo para iniciar el cómputo del mencionado plazo legal será el
día en que la acción pueda ser ejercitada de conformidad con la teoría de la actio nata en
correspondencia con el principio actioni nondum natae non prescribitur, y este día, aplicando
el principio pro actione, es decir, el más favorable para quien haya sufrido una lesión por la
actuación de la Administración Pública será el de la notificación de la sentencia definitiva,
criterio coincidente con el sustentado por el Tribunal Supremo, entre otras, en su Sentencia
de 25 de octubre de 2002 (Rª Ar. 10144).
A ello no se opone, dado el texto de la Ley (art. 142.4 de la LPAC), el artículo 106.2 del
texto constitucional, ya que la limitación temporal para el ejercicio de la acción no contradice
el derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración ni la
asunción del criterio hermenéutico más favorable para los ciudadanos.
A su vez, el artículo 4.2, párrafo primero, del RPRPAP establece que la anulación en vía
administrativa o por el orden jurisdiccional administrativo de los actos o disposiciones
administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición
impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá en el
plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devenido en firme,
no siendo de aplicación lo dispuesto en el apartado [sic] siguiente.
Como ya señaló esta Comisión Jurídica en el Dictamen 92/2006, de 18 de abril –
mencionado en la propuesta de resolución-, la aparente contradicción entre los apartados 4 y
5 del artículo 142 de la LPAC ha sido solventada de forma tajante por el propio legislador en
la expresión final del apartado 4, al disponer que en el supuesto regulado en el mismo no será
de aplicación el apartado 5, eliminando así que, en todo caso, el inicio del plazo que dé lugar
a la prescripción del derecho a reclamar persista en tanto no se termine de concretar el efecto
lesivo cuando se esté ante la anulación de un acto o disposición en vía administrativa o
jurisdiccional del orden contencioso-administrativo, pues como ha indicado el Tribunal
Supremo en su Sentencia de 17 de marzo de 2003 (Rª Ar. 2856 –fundamento de derecho
primero):
“La reclamación contra la Administración por daños debe formularse en el plazo de un
año a partir del hecho dañoso; plazo idéntico al establecido en el artículo 1902 del
Código Civil (LEG 1889\27) en relación a la responsabilidad contractual, según el
artículo 142.5 de la mentada Ley 30/1992, que utiliza la exposición «desde el hecho que
la motivó»”.
“En el caso que analizamos, si el referido plazo de prescripción comienza «a dia natae
actionis» al año de haberse dictado la sentencia definitiva –apartado 4 del citado artículo
142–, resulta que la acción indemnizatoria se ejercitó extemporáneamente, una vez
transcurrido el plazo letal del año, pues es un hecho que como probado se declara por
la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero de su sentencia que:
la sentencia recaída en el recurso Contencioso-Administrativo núm. 394/1994, de 5
de abril, se notificó a la recurrente el día 2 de mayo de 1994,
por providencia de 3 de junio del citado año, notificada a la actora el ocho, se señala
que «siendo firme la sentencia, con testimonio de la misma, devuélvase el
expediente administrativo al Ayuntamiento para su puro y debido efecto»,
la reclamación administrativa se formuló el 2 de junio de 1995”.
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“Estos hechos, que son inalterables en casación, íntegramente son aceptados por la
representación de la parte recurrente, si bien infundadamente y en base a una lectura
sesgada y parcial del apartado 4 del artículo 142 de la Ley 30/1992, que expresamente
excluye de su aplicación lo dispuesto en el apartado quinto del citado precepto, sostiene
en defensa de la viabilidad procesal de su pretensión que los daños físicos y psíquicos
sufridos a raíz o consecuencia de la sanción disciplinaria anulada pueden ejercitarse
«dies a quo» desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas”.
“Interpretación que por ser «contra legem» debe ser rechazada”.
Pues bien, en el presente caso no hay constancia alguna en el expediente de la fecha
en la que se notificó a la reclamante Sra. Z. o conocieron el resto de los reclamantes el
contenido de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Aragón de
24 de septiembre de 2007, sin que sea suficiente, a estos efectos, con meras suposiciones o
conjeturas a cerca de la fecha en que se produjo tal circunstancia, como se aventura en la
propuesta de resolución, de donde cabe por tanto afirmar que al no haberse acreditado de
modo indubitado tal circunstancia –la fecha en que los reclamantes conocieron la Sentencia
judicial- no cabe aplicar a su reclamación el instituto de la prescripción.
V
Sentado lo anterior, la cuestión a considerar se centra en determinar si se produjo a la
reclamante por el funcionamiento de la Administración un daño antijurídico que no tenga el
deber de soportar.
No obstante, antes de entrar a en la consideración de si la lesión alegada es
antijurídica y de si ha existido una relación de causalidad entre la actuación de la
Administración y la tal lesión, se estima conveniente hacer referencia, en una extensa cita,
a lo dicho por el Tribunal Supremo en el fundamento de derecho decimosexto de la
Sentencia de 27 de diciembre de 2005 (Rª Aranz. 4276/2006), del que se reproducen los
siguientes párrafos:
Entre otras muchas, en nuestra STS de 18 de diciembre de 2001 dijimos que «la
responsabilidad patrimonial de la Administración, derivada de la anulación de
resoluciones administrativas, ha sido objeto de interpretación, en cuanto a sus
requisitos y alcance por numerosas sentencias de esta Sala».
Sin embargo, debemos destacar la línea que se inicia mediante la sentencia de 5 de
febrero de 1996, seguida por las de 31 de mayo y 4 de noviembre de 1997 y otras
muchas, sienta la doctrina que la obligación de indemnizar exigida en el artículo 40.2
de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado –hoy artículo 142.5
(sic) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre– no es consecuencia obligada de la
simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo
para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los
restantes requisitos del artículo 40 –139– a que nos referimos, a saber, daño efectivo
individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar de la
administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de
deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo; por ello no cabe
interpretar el precepto que nos ocupa con tesis maximalistas de uno y otro sentido,
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como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca
derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que
siempre se producirá tal responsabilidad.
Como recoge la memoria del Consejo de Estado del año 1990, "el artículo 40 que
examinamos sólo dice que 'no presupone', es decir, que no se da por supuesto el
derecho a la indemnización, lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de
que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan efectos
indemnizatorios si concurren los requisitos establecidos legalmente", requisitos a los
que antes nos hemos referido.
Lo hasta aquí señalado resulta conforme con la línea marcada por la sentencia de
este Tribunal en Sentencia de fecha 20 de febrero de 1989 que, afirmando la tesis de
que la responsabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado es una responsabilidad objetiva que no precisa en
consecuencia de un actuar culposo o negligente del agente, expresamente rechaza la
tesis de lo que se ha denominado "margen de tolerancia", rechazo que reiteramos por
las razones expuestas en la citada sentencia en el sentido de que tal tesis, que
pudiere ser aplicada en casos extremos, pugna con la declaración constitucional del
artículo 106 que reconoce a los ciudadanos, en los términos establecidos en la Ley, el
derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; ello porque, como continúa
diciendo la sentencia de referencia, en todos los procesos se discute con más o
menos fundamento para la oposición y de esta forma se constituiría en excepción lo
que viene establecido como norma general, de tal manera que si bien la mera
anulación de resoluciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización
en el sentido que anteriormente señalábamos de darlo por supuesto, sí puede ser
supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que tal anulación produjo unos
perjuicios individualizados y evaluable económicamente que el ciudadano no viene
obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico
de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización,
sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no
tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la
antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño,
esto es en el actuar de la Administración.
De la referida doctrina ha de concluirse el carácter objetivo de la responsabilidad de la
Administración como consecuencia de la anulación de resoluciones administrativas
tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, siempre y cuando concurran los
requisitos para ello, ya que el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado no establece un principio de exoneración de la
responsabilidad de la Administración en los supuestos de anulación de resoluciones
administrativas, sino que afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto
inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den
los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la
responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, si se
quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos
o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto
que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de
producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica
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mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas
tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que
el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo,
sin alterar por ello un ápice el carácter objetivo de dicha responsabilidad en uno y otro
supuesto siempre que exista nexo causal entre el actuar de la Administración y el
resultado dañoso producido, no concurriendo en el particular el deber jurídico de
soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la
lesión.
Avanzando en esta línea argumental, en principio parece claro que los efectos de
daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y
el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos,
funcionamiento de servicios públicos y anulación de resoluciones administrativas, ya
que la realidad del daño es un hecho objetivo invariable en ambos supuestos y la
determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de
razonamiento lógico-jurídico sujeto a los mismos criterios valorativos; en
consecuencia el matiz diferencial, de existir, hemos de encontrarlo a la hora de
efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del tercero de los requisitos,
antijuridicidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del
ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite, al abandonar el debate
sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, la antijuridicidad de
la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto,
el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.
El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría
derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el
perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de
una obligación legal o reglamentaria siempre que de esta se derivasen cargas
generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal
naturaleza; esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos
aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo
a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.
En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el
legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de
apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que
puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en
arbitrariedad al estar ésta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución.
En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la
Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino
razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión
antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales
potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio
siempre que éste se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante
un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo».
Pues bien, en el presente caso no creemos que pueda hablarse de que los
interesados hayan sufrido una lesión o daño que no estuvieran obligados a soportar ya que:
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-
En primer lugar, no puede decirse que la Administración no adoptara las medidas
necesarias para evitar el pretendido daño que los interesados dicen haber sufrido,
pues, como los propios reclamantes reconocen, durante dos años el proceso
selectivo en el que intervinieron estuvo paralizado porque así lo acordó la propia
Universidad, que esperó al resultado del proceso sancionador abierto frente a un
miembro del Tribunal de selección y a la posterior confirmación de la sanción por
los tribunales de justicia para acordar la continuación de aquél, sin que quede
acreditado en el expediente que la ausencia de suspensión de tal proceso
selectivo fuera irrazonable o contradijera mandato judicial alguno, ya que los
reclamantes no han probado que existiera una orden judicial de suspensión del
mismo, antes al contrario.
-
En segundo lugar, y como argumento principal, como bien afirma el Auto de 28 de
julio de 2008, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Aragón por el
que se resuelve el incidente de nulidad de actuaciones interpuesto por los hoy en
día actores, todos ellos conocieron, o tuvieron oportunidad de conocer (pues fue
objeto de publicación en el BOA en fecha 15 de junio de 2005), la interposición de
un recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del tribunal de selección
por el que se publicaba la lista de aspirantes que habían superado el primer
ejercicio del proceso de concurrencia competitiva, recurso que fue objeto, incluso,
de comentario en los medios de comunicación social, según se deduce del texto
del propio Auto judicial, tanto por el motivo de su interposición como por el gran
número de opositores afectados por el mismo (no sólo los que superaron el primer
ejercicio sino todos los que se presentaron al mismo que fueron entre 3.500 y
5.000).
La interposición de tal recurso evidentemente podía hacer suponer a los hoy en
día reclamantes que el proceso selectivo podía truncarse por decisión judicial, lo
que, lógicamente, debería haberles hecho adoptar las máximas cautelas al
respecto, siendo razonable que hubieran comparecido en los autos judiciales
defendiendo sus derechos e intereses, lo que, con excepción de una de las
reclamantes, no hicieron.
Por tanto, del expediente administrativo se deduce que los actores tuvieron un
cabal conocimiento en todo momento de las vicisitudes por las que atravesaba el
proceso selectivo, ya que la mayoría de ellos prestaba sus servicios en la
Universidad o tenían relación de parentesco con personal al servicio de la misma,
por lo que ahora no pueden alegar desconocimiento de dicha situación que se
prolongó durante muchos años, ni, por ello, pueden imputar a la Administración
actuación alguna causante de un daño que no tuvieran el deber de soportar,
porque, insistimos, tuvieron cabal conocimiento de lo que estaba sucediendo con
el proceso selectivo en el que intervenían, por lo que las consecuencias de su
voluntaria intervención en él – y de su no intervención en casi todos los casos en
el proceso judicial- sólo a ellos cabe imputar.
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Por todo lo indicado en la precedentes Consideraciones Jurídicas IV y V, la conclusión
unívoca que de ellas se desprende es la de la improcedencia de estimar la reclamación de
responsabilidad patrimonial objeto de este Dictamen.
Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, formula el
siguiente DICTAMEN:
“De conformidad con la propuesta de resolución, pero por las razones contenidas en el
cuerpo de este Dictamen, se considera que procede desestimar la reclamación por
responsabilidad patrimonial de la Universidad de Zaragoza efectuada por C.S., en representación
acreditada de J.A. y 18 otros interesados, por la anulación del proceso selectivo convocado por la
Universidad de Zaragoza, mediante Resolución del Rectorado de dicha Universidad de fecha 30
de diciembre de 2003”.
En Zaragoza, a veinte de octubre de dos mil nueve.
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