boletín 1937-07 - Libertad y Desarrollo

BOLETÍN 1937-07
I
DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO
REFERENCIA
:
Reforma constitucional que elimina el inciso primero del
artículo 58 de la Carta Fundamental, que establece la
inviolabilidad por las opiniones que emitan los
parlamentarios en el desempeño de sus cargos
INICIATIVA
:
Moción del senador Sr. Hamilton
MINISTERIO
:
De justicia
ORIGEN
:
Senado
INGRESO
:
12 de noviembre de 1996
CALIFICACIÓN :
Sin urgencia
ARTICULADO :
Artículo único
OBJETO, SEGÚN LA INICIATIVA
Derogar la norma sobre inviolabilidad que favorece a diputados y senadores sólo
por las opiniones que manifiesten y los votos que emitan en el desempeño de sus
cargos, en sesiones de sala o de comisión, y en consecuencia, hacerlos responsables por
las opiniones que emitan en tales circunstancias.
FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
Evitar que el texto actual de la constitución pueda ser aplicado, según su tenor
literal, para permitir a una violación del principio general de derecho por el que "A
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LIBERTAD Y DESARROLLO
20 de diciembre de 1996
nadie es permitido dañar a otro" y a una transgresión del principio general del deber de
responder daño causado.
II
COMENTARIOS
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.Quórum. Por aplicación del
artículo 116 de la Constitución Política,
una modificación constitucional al
artículo 58, que está comprendido en el
Capítulo V, relativo al Congreso
Nacional, requeriría para su aprobación
del quórum de 3/5 de diputados y
senadores en ejercicio.
COMENTARIOS DE MÉRITO
2.Alcance de la inviolabilidad. El
artículo 58, inciso primero, de la
Constitución señala textualmente que
"los diputados y senadores sólo son
inviolables por las opiniones que
manifiesten y los votos que emitan en el
desempeño de sus cargos, en sesiones
de sala o de comisión".
De esta manera, la inviolabilidad
queda circunscrita en forma precisa a
actuaciones propiamente parlamentarias, que deben tener lugar dentro del
Congreso y solamente en la sala de la
Cámara o del Senado o en alguna de las
comisiones. Se entiende que la norma
ampara las declaraciones de los
parlamentarios tanto en las comisiones
regulares u ordinarias que contemplan
los Reglamentos de las Cámaras, como
las especiales que se constituyan para
efectos determinados.
Fuera de estas circunstancias, los
parlamentarios
no
gozan
de
inviolabilidad.
Ahora bien, se entiende por tal
inviolabilidad la imposibilidad de
accionar judicialmente contra un
parlamentario por las opiniones que
hubiere
manifestado
en
las
circunstancias antes indicadas. Es decir,
si un parlamentario se refiere en
términos tales que menoscaben la honra
y dignidad de alguna persona, ésta no
puede proceder en su contra por el
delito de injuria; si un parlamentario
imputa a alguna persona la comisión de
un delito (que esa persona no ha
cometido), ésta no puede querellarse en
su contra por el delito de calumnia. La
inviolabilidad
protege
a
los
parlamentarios en todo tiempo, de toda
acción que pueda nacer de las opiniones
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y votos que emitan en el desempeño de
sus cargos, aun en el evento de que con
ocasión de dichas manifestaciones
cometiere algún delito.
Asimismo, la votación de un
parlamentario a favor o en contra de
cualquier proyecto de ley, y en
consecuencia, su aprobación o rechazo
de beneficios, o impuestos que graven a
personas o grupos, no puede dar lugar a
que las personas afectadas recurran
judicialmente contra los diputados, ni
tampoco contra los parlamentarios que
votaron en contra de un beneficio legal
que algunos esperaban obtener, ni por
el hecho de haber votado para
derogarlo, si estaba vigente.
Es decir, el parlamentario resulta
indemne en todos estos casos, pues
ninguna consecuencia jurídica puede
seguirse en consideración a las
opiniones o votos que profiera en sala o
comisión.
No ocurre lo mismo si el
parlamentario se encuentra en otras
circunstancias, por ejemplo, en una
conferencia de prensa o en un foro
televisivo. En tales casos responderá
como cualquier persona por las
opiniones
o
expresiones
que
manifestare.
3.La Constitución de 1925. En la
Constitución de 1925 no se precisaba en
qué circunstancias el parlamentario era
inviolable, pues su artículo 32 otorgaba
la inviolabilidad sin restricciones, y no
como en el caso de la Constitución de
1980 (sólo en sesiones de sala o
comisión). Dicho artículo señalaba que
"los diputados y senadores son
inviolables por las opiniones que
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manifiesten y los votos que emitan en el
desempeño de sus cargos"1.
Por tal razón, en varias
oportunidades se discutió en los
tribunales de justicia el alcance de la
inviolabilidad
parlamentaria,
demostrándose
una
tendencia
a
limitarla, a los términos similares a los
consagrados en la Constitución de 1980.
4.Antecedente. El senador Bitar
presentó en noviembre del año en curso
un proyecto de reforma constitucional
que tiene una finalidad inversa a la del
proyecto que se analiza, pues intenta
ampliar la inviolabilidad parlamentaria
en los términos de la Constitución de
1925, esto es, sin restricciones. Dicho
proyecto no ha prosperado y se
encuentra
en
primer
trámite
constitucional, a la espera de ser
debatido, lo que no está previsto que
ocurra por ahora.
5.Inviolabilidad e igualdad ante
la ley. Históricamente, la inviolabilidad
parlamentaria se explicó como respuesta
al establecimiento de las primeras
formas de organización parlamentaria,
con un monarca en ejercicio o con el
recuerdo de su reciente poder, y frente
al cual era necesario contar con
protección para poder ejercer libre y
plenamente las funciones de los
representantes populares.
Su primera formulación se
encuentra en Inglaterra, en el Bill of
Rights, del siglo XVII, el que entregaba
como garantía que "la libertad de
1
Esta norma proviene textualmente del artículo 14
de la Constitución de 1833.
Anteriormente, la
Constitución de 1822 establecía en su artículo 45 que
"en ningún caso, ni por autoridad alguna se
reconvendrá a los diputados por sus opiniones".
LIBERTAD Y DESARROLLO
palabra, debates y procedimientos en el
Parlamento no podrán ser objeto de un
procedimiento
de
acusación
o
cuestionados en ningún tribunal o lugar
fuera del Parlamento. Lo anterior se ha
constituido en un elemento de común
aceptación consagrado también en las
constituciones de reciente aprobación:
Italia, en 1946; Ley Fundamental
Alemana, de 1949; Francia, en 1958;
España, en 1973, y Portugal, en 1976.
Sin
embargo,
el
ejercicio
consolidado de la democracia y la
convicción de la igualdad de derechos
entre todas las personas, ha permitido
formular posiciones divergentes sobre la
materia, como en el caso de los autores
de la moción que se analiza.
En efecto, la inviolabilidad
parlamentaria aparece como una
excepción al principio de igualdad ante
la ley, que también consagra nuestra
carta fundamental (artículo 19 Nº2), y su
ejercicio podría llegar a vulnerar el
derecho a la dignidad y la honra de las
personas, que igualmente tienen una
protección constitucional.
Se trata,
entonces, de conciliar dos valores que
aparecen contrapuestos: por una parte
la posibilidad de que un parlamentario
pueda ser disminuido en su capacidad
de fiscalizar y opinar, y en definitiva, de
ejercer su labor propia por temor a ser
llevado a los tribunales de justicia por
cualquier
expresión
que
cause
desagrado a una persona o autoridad2; y
por otra parte, el peligro de que el
parlamentario, dotado de inviolabilidad,
2
Para iniciar un juicio por injuria, por ejemplo, basta
con la apreciación subjetiva del querellante. Será el juez
el que en definitiva determinará si se cometió o no el
delito; pero entretanto es procedente el ejercicio de la
acción penal.
lesione la honra o dignidad de una
persona, especialmente de un particular
que no está revestido de autoridad, y
que por efecto de dicha inviolabilidad se
ve
imposibilitado
de
defenderse
judicialmente.
La determinación del justo
equilibrio entre ambas variables parece
difícil de encontrar, pues por un lado, la
inviolabilidad es una prerrogativa
varias veces centenaria que en general
no ha sido cuestionada, a nivel
doctrinario e internacional; por otro
lado, no existe experiencia reciente
acerca de lo que sucedería si se derogara
la inviolabilidad, de manera tal que
tampoco
puede
afirmarse
categóricamente que los parlamentarios
resultarían, en ese caso, sepultados bajo
docenas de querellas presentadas por
particulares y autoridades de gobierno
aludidas por sus opiniones.
6.Opiniones y votos. Como ya se
ha dicho, la inviolabilidad se extiende a
las opiniones y votos, esto es, a las
declaraciones de voluntad de los
parlamentarios, juicios de valor, críticas,
etc., y al rechazo o aprobación de
proyectos de ley o de acuerdos.
Es
necesario
ejemplificar
separadamente cada una de estas dos
posibilidades de acción parlamentaria.
Respecto de las opiniones que los
parlamentarios emitan en su calidad de
tales, son válidos los ejemplos relativos
a la calumnia e injuria en que pueden
incurrir los parlamentarios, lo que afecta
a la igualdad ante la ley y a la honra de
las personas.
LIBERTAD Y DESARROLLO
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Sin embargo, existen fuerzas de
influencia política o de otra naturaleza,
que tienen suficiente poder como para
intimidar a un parlamentario que no
goce de inviolabilidad por sus
opiniones. Por ejemplo, un Ejecutivo
fuerte a cargo de un eventual Presidente
de la República que desea limitar las
facultades de fiscalización de la Cámara,
podría
perfectamente
accionar
sucesivamente contra los diputados que
hubieren opinado en contra de los actos
del Gobierno.
Partidos políticos o
grupos de intereses tienen también
suficiente fuerza como para desplegar,
en su caso, una acción similar.
Por tal razón, la inviolabilidad
parlamentaria debe apreciarse desde la
perspectiva de una oposición reducida y
presionada
por
mayorías
que,
eventualmente, pudieran configurarse
en el futuro.
Es probable que en la actual
coyuntura
política
y
económica,
desarrollada dentro de parámetros
normales, los parlamentarios pudieran
prescindir de la inviolabilidad para el
cumplimiento de sus funciones. Pero si,
por circunstancias que serían de
lamentar,
el
país
volviera
a
experimentar climas que deterioren el
equilibrio entre los poderes públicos,
entonces se vería qué importancia y
trascendencia tiene para la vida
institucional la existencia de diputados
fiscalizadores
y
dotados
de
inviolabilidad por las opiniones que
emitan.
Respecto de la inviolabilidad por
el voto del parlamentario, ella resulta
indispensable para el ejercicio de la
función parlamentaria.
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En efecto, supongamos que el
Congreso aprueba un proyecto de ley
que, ordena confiscar bienes de
personas determinadas. Esas personas
podrían obtener que la ley fuera
declarada inconstitucional por la Corte
Suprema (acción dirigida contra la ley),
pero además, podrían demandar a los
parlamentarios que la aprobaron, puesto
que su aprobación causó daños o
perjuicios (acción dirigida contra los
parlamentarios).
El punto es determinar si existen
casos en que el voto de uno o varios
parlamentarios puede servir de base
legal para iniciar una acción judicial en
su contra.
Si tales casos pudieran
existir, por ejemplo, cuando una ley
resulta contraria a la Constitución y
produce un daño concreto, la falta de
inviolabilidad podría permitir que los
particulares accionaran contra los
parlamentarios.
Desde luego, debe advertirse que
resulta a veces difícil hacer la distinción
entre opinión y voto, toda vez que este
último es una forma de expresar
opinión. Pero puede sostenerse que es
muy difícil que cuando el parlamentario
vota un proyecto de ley y dice "voto que
sí" o "voto que no" (o simplemente
levanta su mano), pueda incurrir en ese
acto en un delito de injuria o calumnia,
a menos que se trate de votos fundados,
pues en tal caso se argumenta y se citan
casos concretos o ejemplos; pero
entonces estamos en presencia de una
opinión. Dicho de otra manera, el
fundamento del voto, o es opinión o
forma parte del voto mismo, pero en
ambos
casos
debe
otorgarse
inviolabilidad al diputado para evitar
que se limite o entorpezca de cualquier
forma su decisión.
LIBERTAD Y DESARROLLO
Cabe también considerar qué
sucede si los parlamentarios aprobaren
una ley inconstitucional que además
cause
grave
daño
a
personas
determinadas (no un daño genérico al
país, apreciado desde algún punto de
vista). Ese podría ser el único caso en
que podría discutirse si el voto debería
dar lugar a una acción judicial en contra
de los parlamentarios.
Sin embargo, en presencia de
casos
complejos,
una
regulación
casuística podría ser contraproducente y
terminar llevando ante los tribunales a
los parlamentarios por no resolver o
decidir adecuadamente respecto de los
proyectos de ley. Se trasladaría a la
justicia la calificación de las opciones
políticas que inciden en la aprobación o
rechazo de proyectos de ley, lo que
resulta incompatible con el sistema de
separación de poderes que establece la
Constitución.
7.Debate en la Comisión de
Estudio de la Nueva Constitución. La
objeción
a
la
inviolabilidad
parlamentaria comenzó en el seno de la
Comisión de Estudio de la Nueva
Constitución Política, presidida por
Enrique Ortúzar Escobar, a partir de
proposiciones de uno de sus miembros,
Jaime Guzmán Errázuriz, opinión que
fue al menos parcialmente seguida por
otros integrantes (Alicia Romo, y en
cierto modo por Raúl Bertelsen), y
resistida por otros: Juan de Dios
Carmona y Luz Bulnes. Los señores
Ortúzar y Lorca estuvieron por acceder,
en definitiva, a la supresión de la
inviolabilidad, pero en un contexto en
que ello no entorpeciera el legítimo
ejercicio de la función fiscalizadora de la
Cámara de Diputados.
El resultado de las divergencias
se resolvió en el texto constitucional que
se ha transcrito, que mantiene la
inviolabilidad pero circunscrita a las
opiniones y votos en sala y comisión, y
no en otros casos.
Los argumentos más desarrollados en favor de la supresión y del
mantenimiento de la inviolabilidad
provinieron respectivamente de Jaime
Guzmán y de Luz Bulnes, cuyos
acápites
principales
es
oportuno
transcribir.
El primero, luego de señalar que
un comité formado para materias
específicas
acordó
mantener
la
inviolabilidad limitada a aquellos casos
propios de la naturaleza del cargo de
parlamentario,
afirma
"estar
personalmente convencido de que la
inviolabilidad debe eliminarse, porque
consagra una irresponsabilidad ante la
comisión de delitos, en circunstancias de
que las funciones propias del cargo
pueden ejercerse sin necesidad de
delinquir", y agrega que "para proteger
a un Senador o Diputado de acusaciones
existe el fuero, que es un beneficio
procesal que exige que un tribunal
determine si hay motivo bastante para
sustanciar una causa, lo cual evita
constantes querellas y procesos".
Asimismo, señala que "ésta es una de las
materias en que se han producido
mayores abusos" y considera "que la
supresión del privilegio no menoscaba
la independencia en el ejercicio de estas
actividades"3.
Por su parte, la integrante de la
misma Comisión, Luz Bulnes, fue
3
Sesión 352a. de 18 de abril de 1978.
LIBERTAD Y DESARROLLO
31
reticente a aceptar la supresión de la
inviolabilidad, hasta que, finalizada la
discusión, presentó un anexo de
prevenciones, una de las cuales (la Nº4)
se refiere a esta materia, en los
siguientes términos4: "como consta en
actas no concuerdo con la supresión de
este beneficio ni con los fundamentos
que se invocan para terminar con él.
Este privilegio está íntimamente unido a
la
labor
fiscalizadora
de
los
parlamentarios, como se deduce de los
antecedentes históricos que exponemos
a continuación, y que cita del tratado de
Silva Bascuñán (tomo 2, pág.60):
""La inviolabilidad de los
Diputados y Senadores por las
opiniones que manifiesten y los votos
que emiten en el desempeño de sus
cargos, tiene en nuestros ordenamientos
constitucionales una tradición más que
centenaria. En efecto, se encontraba
consagrada en la Constitución de 1928,
art. 42; en la de 1833 en el art.14 y en la
de 1925 en el art.32.
La doctrina siempre ha dado
amplio respaldo a este principio"" y cita
a continuación a diversos autores que
opinan en el mismo sentido (Hunneus,
Manuel Carrasco Albano y Estévez
Gazmuri).
Luego, para fundamentar, a
mayor abundamiento, su posición,
señala que "la supresión de la
inviolabilidad implica:
a)
una contradicción con el espíritu
del proyecto que por una parte aumenta
las facultades fiscalizadoras de la
4
Págs. 4322 y 4323 del Tomo XI de las Actas de la
C.E.N.C.
32
Cámara de Diputados y por otra, priva a
los parlamentarios del resguardo legal
que
les
permite
ejercer
estas
atribuciones con plena independencia; y
b)
que suprimir la inviolabilidad
parlamentaria implica desvirtuar la
labor fiscalizadora del Congreso y lo
que es más grave aún trasladar el debate
político a los tribunales de justicia, pues
si los parlamentarios ejercen sus
funciones con independencia se verán
constantemente atacados por denuncias
y querellas, de manera que las
controversias políticas terminarán por
dilucidarse ante los tribunales y no en el
seno del Parlamento, cual es el espíritu
de la Constitución".
Cierra su prevención en esta
materia con una frase aparentemente
contradictoria, pero que refleja los
criterios valorativos envueltos en la
mantención de la inviolabilidad: "Como
consecuencia de la consagración de la
inviolabilidad debería establecerse un
sistema
de
hacer
efectiva
la
responsabilidad de los parlamentarios"5.
8.Alternativas posibles. Existen
en la materia dos posiciones extremas:
mantener la inviolabilidad tal como está
consagrada en la Constitución de 1980, o
derogarla, como lo propone el proyecto
en análisis6.
De
acuerdo
con
las
consideraciones
expuestas,
cabe
sostener que no debería acogerse la
5
La contradicción proviene de que la inviolabilidad
consiste, precisamente, en la irresponsabilidad del
parlamentario ante los tribunales de justicia.
6 Se descarta como alternativa retornar al sistema de
la Constitución de 1925 (inviolabilidad en todo tiempo
y lugar).
LIBERTAD Y DESARROLLO
moción en la forma que viene
propuesta, ya que se considera
prioritario apoyar el valor de la
capacidad
fiscalizadora,
y
como
colegisladora, de la Cámara de
Diputados.
Pero es posible recoger la
preocupación de los autores de la
moción, para lo cual se pueden
presentar dos alternativas, en los
siguientes términos:
a)
Mantener
la
inviolabilidad
parlamentaria por los votos y por las
opiniones que afecten a las autoridades
de gobierno y empleados públicos en
general, pero suprimirla derechamente
para las opiniones que afecten al simple
particular.
Esta posición tiende a evitar que
la inviolabilidad lesione la honra y
dignidad de personas que no tienen otra
forma de defensa que los tribunales de
justicia, pues no ejercen cargos que
otorguen de por sí un cierto respaldo,
como
ser
ministro
de
Estado,
intendente, jefe de servicio, etc.
En el caso de que se sientan
perjudicadas las autoridades, debe
tenerse presente que de otro modo
resulta
entrabada
la
función
fiscalizadora de la Cámara, pues si un
diputado estima necesario denunciar
que determinado funcionario ha robado
o malversado bienes del Estado, de
cualquier forma que lo diga, podría
estimarse que incurrió en injuria o
calumnia.
b)
Mantener, en principio, la
inviolabilidad en la forma en que está
establecida en la Constitución vigente;
pero establecer un mecanismo a
disposición exclusivamente de los
simples particulares para que, si estiman
que un diputado ha proferido
expresiones abusivas, puedan solicitar
que una comisión integrada por
parlamentarios o que otro organismo
(existente o que pueda crearse), declare
para el caso específico, que el infractor
carece de inviolabilidad y que puede ser
solicitado el desafuero.
Esta posición es la más cercana al
mantenimiento de la inviolabilidad y, si
bien
entrega
a
los
propios
parlamentarios el juicio sobre supresión
de la inviolabilidad, es mejor que la
absoluta
indefensión
en
que
actualmente se encuentra el particular
aludido por el parlamentario.
Además, se asegura cabalmente
el ejercicio de la función fiscalizadora
respecto de las autoridades de gobierno
y de la administración del Estado, en
sentido amplio7.
Finalmente, no debe olvidarse
que la honra y dignidad de las personas
no sólo puede defenderse a través de los
tribunales de justicia. Una prensa libre
y abierta, que permita contestar, aclarar
y discrepar, constituye una alternativa
válida frente a la opinión pública que,
7
De acuerdo con el artículo 1º, inciso segundo, de la
ley 18.575, la administración del Estado comprende "los
Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los
órganos y servicios públicos creados para el
cumplimiento de la función administrativa, incluidos la
Contraloría General de la República, el Banco Central,
las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública, las Municipalidades y las empresas
públicas creadas por ley".
LIBERTAD Y DESARROLLO
33
tratándose del ejercicio de cargos de
elección popular, puede en ciertos casos
34
resultar incluso más eficaz que una
resolución judicial.
LIBERTAD Y DESARROLLO