LA REVOLUCIÓN RACIONAL Y LA CONTRARREVOLUCIÓN

LA REVOLUCIÓN RACIONAL
Y LA CONTRARREVOLUCIÓN
INSTITUCIONAL EN LA CIENCIA POLÍTICA
The rational revolution and the institutional counterrevolution in political science
Eduardo Torres Espinosa † - [email protected]
Resumen
Este artículo analiza la notable influencia de la economía neoclásica en el desarrollo
reciente de la ciencia política, así como las reacciones que ello provocó. La adopción
de la teoría de la elección racional no sólo transformó al homo politicus en homo
economicus, sino que fue considerado como un eficiente maximizador de utilidad. Las
instituciones fueron marginadas del análisis político. El llamado nuevo institucionalismo ha tratado de revertir este proceso al llamar la atención sobre la importancia del
papel de las instituciones en la vida política, económica y social. A lo largo del artículo
se sugieren algunos problemas epistemológicos que derivan de extrapolar los supuestos
de una ciencia social a otra.
Palabras clave: Economía neoclásica; teoría de la elección racional; ciencia política;
nuevo institucionalismo.
Abstract
This article analyzes the outstanding influence of neoclassical economics on the recent
development of political science, as well as the reactions that it caused. The adoption of
the rational theory not only transformed the homo politicus into homo economicus, but
also he was considered as an efficient utility maximizer. Institutions were excluded from
political analysis. The so-called new institutionalism has tried to reverse this process by
paying attention to the important role of institutions in political, economic and social
life. Throughout the article, some epistemic problems derived from extrapolating the
assumptions of a social science to another are suggested.
Keywords: Neoclassical economics; rational choice theory; political science; new
institutionalism.
Núm. 20, ene-abr. 2015, pp. 96-118
LA REVOLUCIÓN RACIONAL Y LA CONTRARREVOLUCIÓN INSTITucional
Giovanni Sartori (2004, p. 351)
Introducción
Tres grandes acontecimientos marcaron el rumbo de la segunda mitad del
siglo XX; ellos fueron: la Primera Guerra Mundial, la Gran Depresión de 1929
y la Segunda Guerra Mundial. Cada uno de estos acontecimientos tuvo un
impacto significativo en las ciencias sociales, sobre todo en la economía y la
ciencia política. Por lo que corresponde a la primera disciplina, dichos eventos
provocaron el descrédito de la economía clásica y sentaron las bases para el
surgimiento del keynesianismo como la teoría económica dominante. Luego
de la Segunda Guerra Mundial, el desarrollo de la economía neoclásica y el
encumbramiento del monetarismo terminarían con el paradigma keynesiano.1
El creciente interés por las instituciones económicas y el reconocimiento de la
conveniencia de regular su actividad inició un nuevo ciclo.
En el campo de la filosofía política sucedió algo similar. La vieja y otrora
poderosa corriente de pensamiento que enfatizaba la importancia de las instituciones y buscaba materializar el ideal del “buen gobierno” perdió su dominancia
y casi desapareció durante el decenio de los sesenta. El auge de conductismo
y la emergencia de la teoría de la elección racional −ambos enfoques teóricos
con pretensiones científicas− serían los causantes. De esta manera, el individuo
reemplazó a las instituciones como el principal objeto de estudio de la ciencia
política. Así, el viejo individualismo metodológico se puso de moda; sin
embargo, muy pronto el enfoque institucional reaparecería en el ámbito de las
ciencias sociales, esta vez bajo el nombre de nuevo institucionalismo.
El argumento central de este artículo es que la llamada revolución racional
que ocurrió en el campo de la economía fue exportada a la ciencia política.
La manera de hacerlo fue extendiendo los alcances de la teoría de la elección
1 Los conceptos de revolución, paradigma, ciencia normal y ciencia extraordinaria utilizados
en este artículo son tomados de Kuhn (1962). En esencia, para este autor las revoluciones
científicas generaran paradigmas que la ciencia extraordinaria busca destruir.
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¿Hacia dónde va la ciencia política?... la ciencia política norteamericana… no va
a ningún lado. Es un gigante que sigue creciendo y tiene los pies de barro
Ciencias Socioeconómicas
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Eduardo Torres Espinosa
racional de la economía neoclásica a la explicación de los fenómenos y
procesos políticos. Así, la ciencia política pidió en préstamo a dicha teoría no
sólo su carácter deductivo y sus supuestos básicos, sino su marco conceptual y
su inclinación por el uso de métodos cuantitativos. Las reacciones a esta extrapolación no se hicieron esperar en el propio terreno de la economía y luego en
el de la ciencia política. La contraofensiva institucional había comenzado. Un
acalorado debate entre los defensores de cada uno de los dos enfoques teóricos
caracteriza las tres últimas décadas del siglo pasado y lo que va de éste.
Situación actual de la ciencia política
Se han ofrecido diversas respuestas a la pregunta ¿cuál es la situación actual
de la ciencia política? Tres de ellas son relevantes para los fines de este
artículo. Primeramente, Dunleavy y O’Leary (1987) llaman teorías del Estado
a las grandes teorías políticas presentes a finales del siglo pasado. A su juicio,
esas teorías son: el pluralismo, el elitismo, el marxismo y la nueva derecha.
Las tres primeras teorías políticas son conceptualizadas de manera convencional. Según los autores, en el marco de las democracias representativas, el
pluralismo político reconoce la existencia de una multiplicidad de actores,
así como la diversidad en las prácticas sociales, institucionales e ideológicas,
y en los valores” (p. 13); el elitismo implica que en toda sociedad existe una
clase gobernante y una clase gobernada como afirmó en su momento Gaetano
Mosca (p. 136); y el marxismo es analizado en sus versiones clásica y postmarxista (pp. 203-270).
La contribución del libro de Dunleavy y O’Leary es la inclusión y desarrollo
de la nueva derecha. Los autores usan esta etiqueta para “designar a un
grupo de teóricos cuyos orígenes intelectuales descansan en las principales
tradiciones de la filosofía conservadora y liberal occidental, pero que además
agregan novedad y rigor a sus posiciones ideológicas al elaborar una crítica
del pluralismo basada en una ciencia social bien desarrollada” (p. 72). Uno
de los pilares de la teoría que se comenta es la economía neoclásica, la cual
emergió después de la Segunda Guerra Mundial como “la más prestigiosa y
claramente rigurosa de las ciencias sociales”. (p. 76) Otro de los pilares es la
nueva derecha, que es la teoría de la elección racional llevada al ámbito de lo
público o public choice theory.
En segunda, Almond (1999) utiliza dos variables o dimensiones, una
ideológica y otra metodológica, para explicar el estado de la disciplina en
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Cuadro 1. Situación de la ciencia política en los años ochenta
Dimensión ideológica
Dimensión
metodológica
Izquierda
Derecha
Dura
ID
DD
Blanda
IB
DB
Fuente: Almond (1999, p. 41).
La principal conclusión del trabajo de Almond es que la disciplina estaba
fragmentada y que cada uno de sus componentes adolecía de una especie
de autismo con respecto a su entorno. Para el autor, “las diversas escuelas y
corrientes de las ciencias políticas se encuentran actualmente sentadas ante
mesas separadas, cada una con su concepción de lo que deben ser las ciencias
políticas, protegiendo un núcleo de vulnerabilidad” (p. 39). Aunque el autor
no lo dice, conviene adelantar que la derecha dura era el enfoque dominante
durante los años ochenta; pero lo que Almond sí dice es que esta teoría “es
ultraprofesional… y cuenta con un formidable arsenal de metodologías
científicas” de tipo deductivo y estadístico (p. 46).
Desde otra perspectiva, Hay (2002) argumenta que tres corrientes teóricas
han dominado la ciencia política de la segunda mitad del siglo XX. Estas
corrientes son: a) el viejo/nuevo institucionalismo; b) el conductismo/post-conductismo; y c) la teoría de la elección racional. Para facilitar la comprensión
del desarrollo de cada una de ellas en el periodo 1950-2000, Hay ofrece la
figura que aquí reproducimos como Cuadro 2 (p. 11). Ahí se puede observar
que mientras el viejo institucionalismo y el conductismo (behavioralism) ya
existían antes de 1950, la teoría de la elección racional es una teoría de nuevo
cuño. El mismo Cuadro muestra que el auge del conductismo de los años
sesenta y su posterior ocaso coinciden con la casi extinción del viejo institucionalismo y con el surgimiento del nuevo institucionalismo. En la figura
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la década de los años ochenta. Por un lado, revisa y clasifica la literatura
producida durante ese periodo alrededor de dos posturas ideológicas extremas,
a saber, izquierda y derecha. Por el otro, ordena la misma literatura por el tipo
de metodología empleada. Para ello utiliza la distinción entre métodos cualitativos o “blandos” y métodos cuantitativos o “duros”. Como muestra el Cuadro
1, el autor identifica cuatro grandes enfoques o líneas de investigación luego de
combinar las cuatro posibilidades anteriores. Estos enfoques son: la izquierda
blanda, la izquierda dura, la derecha blanda y la derecha dura.
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LA REVOLUCIÓN RACIONAL Y LA CONTRARREVOLUCIÓN INSTITucional
Eduardo Torres Espinosa
también puede verse que la teoría de la elección racional se había convertido
en la teoría más influyente para el 2000.
Cuadro 2. Evolución de las principales teorías en ciencia política, 1950-2000
Viejo Institucionalismo
Nuevo Institucionalismo
Conductismo
Post-Conductismo
Teoría de la Elección Racional
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Fuente: Hay (2002, p. 11). La traducción del texto es del autor de este artículo.
Para Hay, tanto el conductismo como la teoría de la elección racional consideran
al individuo como la unidad primaria de análisis y utilizan metodologías
cuantitativas. La principal diferencia es que el primer enfoque aspira a ser
una ciencia inductiva, mientras que el segundo enfoque intenta producir una
“ciencia deductiva de lo político” a partir del supuesto de que todo individuo
es un actor racional (p. 8). Lo anterior significa que en su toma de decisiones
buscará siempre maximizar su utilidad a través de elegir la mejor opción,
luego de llevar a cabo un análisis costo-beneficio de cada opción disponible.
Por su lado, el nuevo institucionalismo rechaza los supuestos en que descansan
los dos enfoques anteriores y propone “supuestos más complejos y plausibles,
los cuales buscan capturar y reflejar la complejidad y de los procesos siempre
abiertos de cambio político y social” (p. 11).
Considerando que los debates más relevantes y trascendentes en el campo
de la ciencia política durante el último tercio del siglo pasado han involucrado
a la teoría de la elección racional y al nuevo institucionalismo centraremos la
atención en estas dos teorías.
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LA REVOLUCIÓN RACIONAL Y LA CONTRARREVOLUCIÓN INSTITucional
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La nueva derecha es una teoría que tiene sus raíces en “las tradiciones liberales
occidentales y en la filosofía conservadora” y se distingue de la vieja derecha y
de otras corrientes de pensamiento por “su sofisticación filosófica y teorética”
(Dunleavy y O’Leary 1987, pp. 72 y74). Esta reciente corriente filosófica tiene
sus cimientos en los valores de lo que Max Weber llamó la ética protestante y
en el individualismo económico detrás de la aparición del capitalismo. Según
Giddens, los “empresarios asociados con el desarrollo del capitalismo racional
combinan el impulso a la acumulación con un auténtico estilo frugal de vida”.
Para Weber, lo anterior no deriva del relajamiento de la moral dominante sino
del mundano “ascetismo del Puritanismo” (Giddens, 2005, p. xii). En esencia,
la nueva derecha tiene dos ejes articuladores: el individualismo metodológico
y el neoliberalismo.
A nivel mundial, la revolución conductista de los años sesenta y setenta (ver
Cuadro 2) −fuertemente inspirada por la psicología conductista en ascenso
desde principios del siglo veinte− colocó al individuo en el centro de la investigación social y sentó las bases para lo que la literatura denomina individualismo metodológico. En esencia, este concepto implica una visión reduccionista
de lo social al otorgar “primacía a los hechos relativos a los individuos sobre
los hechos acerca de las entidades sociales”. Desde esta perspectiva, se sostiene
que lo que sucede a nivel individual puede explicar lo que sucede a nivel social
ya que las organizaciones e instituciones sociales son en realidad conjuntos de
individuos. Así, los conceptos sociales pueden ser “reducibles a conceptos que
involucren sólo individuos” (Kjosavik, 2003, p. 212).
Según Plehwe (2009), el neoliberalismo no es otra cosa que “una sucinta,
claramente definida filosofía política” (p. 1). Las principales diferencias entre el
liberalismo clásico y el neoliberalismo son que este último está “más orientado
económicamente” y que supone que su “programa político triunfará sólo si
reconoce que las condiciones para su éxito necesitan ser construidas, y que ello
no ocurrirá ‘naturalmente’ ante la ausencia de un esfuerzo concertado” (Van
Horn y Mirowsky, 2009, pp. 152 y 161). En términos más específicos, el neoliberalismo busca eliminar las barreras y restricciones impuestas por el Estado a
efecto de crear un clima de laissez faire, laissez passer que facilite el desarrollo
económico en tiempos de globalización, o como Kotz (2002) sostiene:
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La nueva derecha, el neoliberalismo y la ciencia política
Eduardo Torres Espinosa
El neoliberalismo es un cuerpo de teoría económica y una postura de política
[pública]. La teoría neoliberal afirma que un sistema capitalista en gran medida
no regulado (una “economía de libre mercado”) no sólo encarna el ideal de
una elección individual libre, sino el logro de una actuación económica
óptima con respecto a la eficiencia, crecimiento económico, progreso técnico y
justicia distributiva. Al estado se le asigna un papel económico muy limitado:
definiendo derechos de propiedad, haciendo cumplir los contratos y regulando
la oferta de dinero (pp. 64-65).
En los Estados Unidos, el neoliberalismo echó raíces en la Universidad de
Chicago con el desarrollo de una escuela neoclásica de pensamiento económico
cimentada en la teoría de las expectativas racionales (Van Horn y Mirowsky,
2009). En esencia, esta explicación de la toma de decisiones asume que los
individuos pueden predecir condiciones futuras lo que les permite construir
expectativas de una manera racional, las cuales por lo regular resultan ser
correctas. Cualquier desviación se considera aleatoria o producto de causas
imposibles de predecir. Desde la perspectiva de la elección racional, el concepto
de racionalidad es utilizado simplemente para denotar que todo individuo
actúa en solitario como si fuera un eficiente maximizador de utilidad. Para
modelar el proceso racional de toma de decisiones económicas se recurrió al
uso de sofisticadas metodologías cuantitativas.
Los ordenamientos de las preferencias individuales pueden ser convertidos
en funciones de utilidad por medio de las matemáticas, a través de asignar
números a las opciones de forma tal que las opciones preferidas reciban
números más altos. Sin embargo, la conversión de preferencias a funciones
de utilidad solamente es posible si las preferencias se “comportan bien”. Para
ello se deben cumplir tres condiciones. Primera, la persona debe ser capaz de
comparar entre dos preferencias… Segunda, la persona debe ser consistente con
sus preferencias… Tercera, la persona debe ser capaz de distinguir la utilidad
máxima frente a cada una de ellas (Kjosavik, 2003, p. 226).
La popularidad de la Escuela de Chicago se extendió casi inmediatamente a
otras universidades norteamericanas y no sólo se limitó a la economía, sino
que también influyó notablemente a la ciencia política. Partiendo de la idea de
que esta disciplina podría volverse “científica” como la economía -y antes la
psicología-, un grupo de jóvenes politólogos decidió extrapolar, sin cambios
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El hombre libre no se preguntará lo que su país puede hacer por él ni lo que
él puede hacer por su país. Se preguntará más bien ¿“Qué puedo yo y mis
compatriotas hacer a través del gobierno” para ayudarnos a descargar nuestras
responsabilidades individuales, para alcanzar nuestros varios objetivos y
propósitos y, sobre todo, para proteger nuestra libertad? Y él va a acompañar
esta pregunta con otra: ¿Cómo podemos evitar que el gobierno que creamos
se convierta en un Frankenstein que destruya la acariciada libertad que establecimos para proteger? La libertad es una planta rara y delicada. Nuestras
mentes nos dicen, y la historia lo confirma, que la gran amenaza a la libertad
es la concentración del poder. El gobierno es necesario para preservar nuestra
libertad, es un instrumento a través del cual podemos ejercitar nuestra libertad;
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MULTIDISCIPLINA 20
ni ajustes mayores, los principios de la economía neoclásica a su campo de
estudio. Un factor que contribuyó a ello fue la publicación del influyente
libro An Economic Theory of Democracy de Anthony Downs −economista de
la Universidad de Stanford− en 1957. Para este autor, “nuestro homo politicus
es el ‘hombre promedio’ en el electorado, ‘el ciudadano racional’ de nuestra
democracia modelo” (1957, p. 7).
Con la transferencia del supuesto “rigor y poder predictivo de la economía
neoclásica” a la ciencia política llegaron a ésta el individualismo metodológico y la teoría de la elección racional propios de aquella disciplina, así como
sus supuestos fundamentales y marcos conceptuales. Así, el homo politicus fue
convertido en la unidad básica de análisis y la ciencia política en una ciencia
deductiva, cuyo punto de partida era el supuesto de que todo individuo que
interviniera en la política buscaría maximizar sus beneficios y minimizar sus
costos. En otros términos, el homo politicus, al igual que el homo economicus,
era un actor racional tal como lo había sostenido Downs. También se importó
de la economía neoclásica la utilización de las matemáticas para modelar la
conducta presente y futura de los actores políticos, tal como se hacía con los
consumidores y productores.
No menos importante, junto con todo lo anterior, llegó a la ciencia política
anglosajona el aparato ideológico de la nueva derecha. En su toma de posesión,
el presidente Kennedy expresó su famosa frase “No te preguntes qué puede
hacer tu país por ti, pregúntate que puedes hacer tú por tu país”. La respuesta
dada por Milton Friedman −fundador de la Escuela de Chicago− a esa frase
resume muy bien la ideología económica y política de la nueva derecha. En su
libro Capitalism and Freedom de 1962, Friedman afirmó que:
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LA REVOLUCIÓN RACIONAL Y LA CONTRARREVOLUCIÓN INSTITucional
Eduardo Torres Espinosa
sin embargo la concentración del poder en manos de los políticos, es también
una amenaza a la libertad (p. 2).
Para entender mejor lo anterior es necesario tener presente el contexto general
en que se desarrolló la nueva derecha. La política del New Deal emprendida
por el presidente Roosevelt para enfrentar la Gran Depresión de 1929 en los
Estados Unidos detonó un proceso de creciente intervención del Estado en
la economía. Luego de la Segunda Guerra Mundial, el Estado de bienestar
occidental comenzó a ser visto por la derecha como una peligrosa aproximación al modelo económico y político soviético. Por el lado de la teoría
económica, el keynesianismo se había consolidado como principal defensor
del intervencionismo estatal. La alternativa ofrecida por la nueva derecha fue
rescatar y adecuar la metáfora de la “mano invisible del mercado” creada por
Adam Smith en el siglo XVIII.
El argumento es que, si los mercados son capaces de auto-regularse, no
requieren de la intervención del gobierno. Por ello, el Estado debe abstenerse
de actuar como agente económico o de establecer cualquier tipo de regulación,
tarifa o subsidio que pudiera perturbar su normal funcionamiento. Así, el libre
mercado es visto como un lugar donde los vendedores y los compradores llevan
a cabo libremente sus transacciones económicas de manera racional, esto es,
buscando siempre la mayor ganancia. A pesar de ello, se asume que el libre
mercado canalizará, de manera automática, el afán de lucro individual hacia
objetivos socialmente beneficiosos. Por ello, la liberalización del comercio
debe ser promovida por todos los medios.
Las repercusiones teóricas de la economía neoclásica en el campo de la
ciencia política son muchas. En primer lugar, el laissez-faire obligó a redefinir
radicalmente el papel del Estado. De acuerdo con Friedman (1962), el gobierno
es “esencial” ya que le corresponde establecer las “reglas del juego” y fungir
como un “árbitro” encargado de interpretar y hacer cumplir esas reglas. Lo que
le corresponde al mercado es “reducir significativamente el rango de asuntos
que deben ser definidos a través de medios políticos, y por tanto minimizar
el campo de acción del gobierno para participar directamente en el juego” (p.
15). Para la nueva derecha, entonces, el Estado debía replegarse y dejar que
la libertad individual y el mercado construyeran una sociedad más dinámica,
competitiva y eficiente.
El muy acotado papel reconocido al Estado −la institución política por
antonomasia− por la nueva derecha fue magnificado al nivel de las demás insti104
Crítica al concepto de racionalidad
Según Herbert A. Simon, cuando ingresó a la Universidad de Chicago en 1933
estaba convencido de que las ciencias sociales “necesitaban la misma clase de
rigor y los mismos fundamentos matemáticos que habían hecho a las ciencias
‘duras’ tan brillantemente exitosas”, así que se reparó para ser “un científico
social matemático”. Al finalizar sus estudios de doctorado en 1943, el estudio
descriptivo de la toma de decisiones administrativas se había convertido en su
principal interés académico. Muy pronto, el deseo de aplicar su “conocimiento
científico de las organizaciones” y de utilizar su “experiencia práctica” para
generar nuevas ideas llevó a Simon a cuestionar de raíz el concepto de racionalidad en que descansaba la teoría de la elección racional (Simon, 1992).
Desde la perspectiva de la economía neoliberal, la toma de decisiones
individual es la base del análisis microeconómico. En su versión clásica, la
elección racional es entendida como un proceso que asume que los individuos
son capaces de: a) identificar todas las alternativas o cursos de acción disponibles
para alcanzar un fin; b) conocer todas las consecuencias futuras que tendría
la adopción de cada una de esas alternativas o cursos de acción; c) evaluar
todos los componentes de los grupos de consecuencias para cada alternativa
o curso de acción de acuerdo con alguna función de utilidad preestablecida; y,
(d) seleccionar entre todas las alternativas o cursos de acción identificados, el
que maximice dicha función. Este modelo de racionalidad ilimitada o perfecta
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tuciones. La teoría de la elección racional simplemente las marginó del análisis
al considerar que los contextos institucionales no tenían ningún impacto sobre
el ejercicio de la racionalidad de los actores. Para la misma teoría tampoco
eran irrelevantes la historia y la cultura. En el libre mercado lo que tiene lugar
es una “coordinación sin coerción”, esto es, sin perturbaciones que pudieran
afectar el proceso racional de toma de decisiones. Especialmente durante los
años ochenta y noventa, el desinterés por las instituciones políticas dio paso a
una actitud anti-institucional con la llegada de la nueva derecha y el neoliberalismo al poder en los Estados Unidos y en el Reino Unido.
Sin embargo, como normalmente ocurre en la evolución de toda corriente
de pensamiento, el paradigma racional comenzó a ser puesto en tela de juicio
casi desde su nacimiento y ello acaeció dentro de la misma disciplina donde se
había desarrollado: la economía.
Ciencias Socioeconómicas
LA REVOLUCIÓN RACIONAL Y LA CONTRARREVOLUCIÓN INSTITucional
Eduardo Torres Espinosa
también asume que el sujeto decisor dispone del tiempo y la información
necesarios para llegar exitosamente al final del proceso.
En su libro Administrative Behavior (1947), Simon argumentó que este
modelo omnisciente de racionalidad no existe ni puede existir. En el mundo
real de las organizaciones sólo muy pocas alternativas o cursos de acción
(behavior alternatives) son consideradas en la toma de decisiones. Segundo, el
conocimiento de las consecuencias que seguirían a cada alternativa o curso de
acción es siempre incompleto o fragmentario. Tercero, la valuación de dichas
consecuencias tiene que ser predicha y tal predicción dependerá, entre otras
cosas, de la “imaginación” (pp. 80-81). En suma, el modelo de racionalidad
limitada (bounded rationality) propuesto por Simon sostiene que la racionalidad de los individuos está acotada por la escasa información de que disponen,
por su limitada capacidad cognitiva para procesarla, así como por la cantidad
finita de tiempo de que disponen para tomar la decisión (Barros, 2010, pp.
457-459).
Las críticas al concepto de racionalidad se intensificaron a partir de finales
de los años ochenta, especialmente en el campo de la teoría de organizaciones.
La idea de Simon de que “si la racionalidad humana no tuviera límites, la teoría
administrativa sería estéril” (1947, p. 240), lo llevó a continuar identificando y
explorando nuevos factores que limitaban en la práctica esa racionalidad. En el
libro Organizations publicado en 1958, Simon y James G. March se propusieron
analizar los efectos de la departamentalización de las organizaciones y de la
asignación de objetivos específicos a cada una de sus subunidades Según el
trabajo, las decisiones de las sub-unidades tendían a ignorar los objetivos de
las otras instancias, incluido el de la organización misma, cuando dejaban de
ser un “foco de atención” (p. 152).
En 1962, Buchanan y Tullock −ambos doctores en economía por la
Universidad de Chicago− publicaron The Calculus of Consent. La mayor
contribución de este libro fue su alejamiento de las teorías convencionales
de la filosofía política en el análisis de los problemas políticos básicos en las
democracias liberales. Cabe enfatizar que a pesar de su advertencia de que
su “teoría de acción colectiva” se alejaría también de la economía, los autores
abordaron las instituciones políticas de la misma manera que los economistas
estudian el mercado y sus mecanismos auto-regulatorios; como en el caso de
la teoría clásica de la elección racional, parten del individuo como el principal
actor en los procesos que buscan, en este caso, alcanzar eficientemente sus
objetivos sean estos “egoístas o altruistas” (p. 3).
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MULTIDISCIPLINA 20
El objetivo del Buchanan y Tullock no era averiguar lo que “el Estado o
un Estado realmente es”, sino cómo qué “debe ser” (p. 3, el énfasis es de los
autores). Consideran al gobierno como una empresa cooperativa por medio de
la cual un conjunto de individuos con diferentes preferencias buscan alcanzar
sus objetivos. Como en la filosofía política clásica, la preocupación central de
los autores era el “buen gobierno”. Para lograrlo, su propuesta fue llevar a la
ciencia política las sofisticadas herramientas cuantitativas empleadas por la
economía neoliberal; sin duda, la utilización de la naciente “teoría de equipos”
(theory of teams) o teoría de juegos en el análisis político resultó ser la principal
innovación metodológica del libro que se comenta. Esta técnica había sido
muy poco utilizada en la economía y desconocida en la ciencia política (p. 10).
A pesar del enfoque económico de su modelo, Buchanan y Tullock se
apoyaron fuertemente en la doctrina del contrato social como origen del
Estado para “derivar una lógica de acción colectiva del análisis de la elección
individual” (p. 319). Asimismo, los autores tomaron muy en cuenta el trabajo
de Arthur Bentley sobre el gobierno y su relación con los grupos de interés
(p. 10). Este novedoso enfoque ecléctico de la política sentó las bases de lo que
se conocería como teoría de la elección pública (public choice theory), la cual
agregó el modelo jeffersoniano de administración democrática al análisis e
intensificó la utilización de metodologías “duras” (Dunleavy y O’Leary, 1987,
p. 75). Entre ellas destacan los modelos matemáticos orientados a explorar los
efectos de la incertidumbre y el riesgo en la toma de decisiones y la teoría de
juegos (Ordeshook, 1986).
El alejamiento del concepto de racionalidad por parte de la teoría de la
elección pública tiene como una de sus principales fuentes el empleo de la
teoría de juegos. Esta teoría llevó a la teoría económica algunas novedosas
ideas para explicar el asunto de la racionalidad en el comportamiento de un
individuo frente a uno o más individuos en una situación de competencia y
de búsqueda de coaliciones. Una de esas ideas es que en el caso de decisiones
basadas en la probabilidad no se puede desprender que la decisión haya sido
tomada buscando maximizar una función de utilidad. Según Simon, la principal
contribución de la teoría de juegos “ha sido demostrar con bastante claridad
que es prácticamente imposible definir un criterio univoco de racionalidad
para esta clase de situaciones (o, lo que es lo mismo, una definición definitiva
de la ‘solución’ de un juego) (1978, p. 360).
A pesar de todo lo anterior, los principales avances hacia la construcción
de una ciencia política independiente de la economía continuarían dándose en
Ciencias Socioeconómicas
LA REVOLUCIÓN RACIONAL Y LA CONTRARREVOLUCIÓN INSTITucional
Eduardo Torres Espinosa
el campo de la teoría de las organizaciones. James G. March jugaría un papel
muy relevante en el proceso. Como ya se indicó, a finales de los años cincuenta
Simon y March publicaron su libro Organizations en donde llaman la atención
sobre los efectos de la escasez de tiempo sobre la toma de decisiones y la
evaluación de resultados dentro de las organizaciones. Desde su perspectiva, la
atención de las instancias superiores tiende a concentrarse en la subunidades
con desempeño no satisfactorio a juicio de dichas instancias. Este argumento
es ampliado y refinado por March y Cyert en su libro A Behavioral Theory of
the Firm (Cyert y March, 1963).
En su seminal libro Essence of decision (1971), Allison analiza la decisión
soviética de instalar misiles en Cuba así como la respuesta de los Estados
Unidos desde “tres lentes conceptuales” o modelos de toma de decisiones.
Estos modelos son: el racional, el organizacional y el de política gubernamental. Su principal conclusión es que la mejor explicación de lo ocurrido la
brinda el tercer modelo, el cual asume que la toma de decisiones públicas es
“resultado de varios juegos de negociación” más que de actores racionales. Más
concretamente, las decisiones son producto de “procedimientos de operación”
y de actividad política burocráticamente moldeada. La mayor contribución del
trabajo de Allison es identificar una de las principales limitaciones de la teoría
de la elección racional, a saber, su tendencia a “racionalizar” las decisiones
después de que son tomadas (Hay, 2002, p. 9, Tabla 1.1).
Casi al mismo tiempo, Cohen, March y Olsen (1972) propusieron su conocido
modelo de botes de basura (garbage can model). Este modelo intenta explicar la
toma de decisiones dentro de lo que sus autores llaman anarquías organizadas
(organized anarchies). Las características de este tipo de organizaciones son
que existe “una variedad de preferencias [individuales] inconsistentes y
mal definidas” y que los objetivos de los sujetos decisores son ambiguos o
incluso desconocidos. Según el modelo las decisiones se toman conforme a
procedimientos de ensayo y error, del aprendizaje de experiencias pasadas y
de “invenciones pragmáticas”. Cada problema-solución es almacenado como
“basura” por los participantes en diferentes botes para su posible uso futuro.
De esta manera, el modelo presta atención especial a la manera en que “el
significado de una elección cambia con paso del tiempo” (pp. 1-2).
El modelo de botes de basura puso en tela de juicio el supuesto racional
de que las preferencias individuales son estables, consistentes, precisas y
exógenas al proceso de decisión (Ordeshook, 1986). Cohen, March y Olsen
argumentaron plausiblemente que en la práctica las preferencias cambian
108
El nuevo institucionalismo
En 1984, March y Olsen publicaron en la prestigiosa revista The American
Political Science Review, un artículo que tendría grandes repercusiones en el
ámbito de la ciencia política. En primer lugar, los autores elaboran una crítica
bien estructurada de las teorías políticas más influyentes en ese momento,
estas teorías incluían al conductismo, pero sobre todo a la teoría de la elección
racional. En el fondo, dicha crítica iba dirigida a la muy poca atención concedida
por dichas teorías a las instituciones políticas tradicionales. En segundo lugar,
esbozan lo que llaman “nuevo institucionalismo”, como un “argumento” que
intenta llamar la atención sobre el creciente interés académico en lo institucional. Por ello, este seminal artículo puede ser considerado como el certificado
de nacimiento de un nuevo enfoque teórico en la ciencia política.
Para March y Olsen, aunque sin abandonar del todo el tema de las instituciones, las teorías políticas desde alrededor de 1950 ofrecían una deficiente y
limitada visión de lo institucional, la cual se caracterizaba por ser:
(a) contextual, inclinada a ver la política como una parte integrante de la
sociedad…; (b) reduccionista, inclinada a ver los fenómenos políticos como
consecuencias agregadas de la conducta individual…; (c) utilitaria, inclinada
a ver la acción como producto de auto-interés calculado…; (d) funcionalista, inclinada a ver la historia como un mecanismo eficiente para alcanzar
equilibrios apropiados únicos…; y, (e) instrumentalista, inclinada a definir
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con el paso del tiempo, y pueden resultar ambiguas e inclusive inconsistentes.
Para March y Olsen, la ambigüedad en la toma de decisiones fue el siguiente
tema de interés (March y Olsen, 1975; March, 1978); estos académicos, como
muchos otros, habían pasado de ser fieles defensores del paradigma racional
a ser partidarios del modelo de racionalidad limitada de Simon, para desde
ahí convertirse en críticos radicales de la teoría de la elección racional. En
este proceso, la atención pasó del individuo a los contextos organizacionales y
demás factores que limitaban su capacidad real de tomar decisiones racionales.
Los avances anteriores fueron poco a poco trasladados al campo de
ciencia política. Los actores políticos tampoco podían ser considerados como
racionales. Tal como ocurría en el ámbito organizacional, los contextos institucionales eran responsables de moldear la conducta de los actores y de influir
en su toma de decisiones. Las instituciones habían sido “redescubiertas”.
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la toma de decisiones y la asignación de recursos como las preocupaciones
centrales de la vida política… (p. 735).
Con el propósito de subsanar esas deficiencias y limitaciones, March y Olsen
señalan que recientemente “un nuevo institucionalismo ha aparecido en la
ciencia política” y agregan que, si bien este enfoque “está lejos de ser coherente
o consistente” no puede ser “enteramente ignorado” (p. 734). La utilización de
la palabra “nuevo” reconoce la existencia de un “viejo institucionalismo” pero
no se trata de conceptos “idénticos” (p. 738). Según los autores, el nuevo institucionalismo que plantean “no es una teoría ni la crítica coherente de una”, es
“simplemente un argumento de que la organización de la vida política hace la
diferencia”, “un prejuicio empíricamente basado” (p. 747).
El nuevo institucionalismo (o NI como lo llamaremos a partir de este
momento) busca “des-enfatizar” tres ideas características de los enfoques no
institucionales de la política. La primera de ellas es la subordinación de la
política a lo que ocurre en el ámbito de lo social. En respuesta, el NI −sin
negar la relevancia de “los contextos sociales de la política y los motivos de
los actores individuales”− reconoce a las instituciones políticas un papel más
autónomo y activo en la vida social. Las instituciones son conjuntos de “procedimientos operativos estandarizados y estructuras que definen y defienden
intereses”, por lo que deben ser consideradas como “actores políticos por su
propio derecho” (p. 738).
La segunda idea tiene que ver con la suposición de que las interacciones
entre los componentes del sistema político son simples, sin complicaciones y,
por tanto, fáciles de entender. En respuesta, el NI recuerda que la evidencia
empírica exhibe una y otra vez la complejidad institucional de los sistemas
políticos. La tercera -y última- idea se relaciona con la vieja “concepción de
la política como toma de decisiones”, la cual considera a la acción en función
de sus resultados. A lo anterior, el NI responde con otra vieja concepción: “la
política crea y confirma interpretaciones de la vida”, soportada con evidencia
empírica. (pp. 740-741). En general, el NI enfatiza el papel de las instituciones.
Unos meses más tarde, Evans, Reuschemeyer y Skocpol (1985) publicaron
el ya clásico libro colectivo Bringing the State Back In. Al tiempo de llamar
la atención sobre un significativo resurgimiento de interés académico por el
Estado, dichos académicos invitaron a sus colegas a reconsiderar el papel del
Estado como un factor potencialmente importante en la vida social y económica
y ofrecieron algunos ejemplos prácticos que así lo demuestran. Según Skocpol
110
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(1985), el traer al Estado de nuevo al debate político constituía un desafío para
las teorías centradas en la sociedad, dominantes en la ciencia política y en
la sociología norteamericanas durante los años cincuentas y sesentas. Para
el pluralismo y el funcionalismo estructural, el Estado se convirtió en “un
concepto pasado de moda”, una noción ligada a “empolvados estudios jurídicos
formalistas” (p. 4).
En su formulación más general, el pluralismo concibe al Estado no como
un ente real sino como una arena “neutral” donde los individuos y grupos
compiten o se alían para acceder al poder o para influir la dirección de las
políticas públicas. El gobierno tampoco fue considerado “seriamente como un
actor independiente”. No obstante, la acumulación de evidencia mostrando que
con frecuencia los gobiernos o sus agencias toman decisiones más allá de las
demandas sociales o electorales, o aun en contra de grupos sociales poderosos
puede ayudar a explicar que se pusiera de moda hablar de los Estados como
actores institucionales capaces de moldear la vida social. Así, los científicos
sociales estuvieron dispuestos a “ofrecer explicaciones de lo social a través de
teorías centradas en el Estado”. (pp. 4 y 7).
Cabe señalar que el interés por el Estado llegó hasta el ámbito del derecho
constitucional. Esta importante rama del derecho tiene como objetivo formalizar
y legitimar la existencia del Estado, además de regular su organización y
funcionamiento. En su libro Instituciones Políticas y Derecho Constitucional,
Duverger (1984) precisó en la introducción que son muchos los libros con el
nombre Derecho Constitucional e Instituciones Políticas para luego aclarar que
la decisión de invertir el orden de los conceptos en el título del suyo está lejos
de ser arbitraria. En esta forma, Duverger llamó la atención sobre el relevante
papel que juegan las instituciones políticas en la vida jurídica. Con frecuencia,
los juristas olvidan que los poderes públicos, destacadamente las legislaturas,
son los únicos facultados para producir derecho.
Por su parte, March y Olsen (1989) ampliaron y fortalecieron su primera
versión del NI en el libro Rediscovering Institutions. La obra aborda tres grandes
asuntos: la estabilidad institucional, el cambio institucional y el papel de las
instituciones políticas en los gobiernos democráticos. Su argumento se apoya
de dos conceptos clave: institución política y lógica de lo apropiado (logic
of appropriateness). Aunque se ofrecen varias nociones del primero de ellos,
queda más o menos claro que para los autores las “instituciones políticas son
conjuntos de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones correctas
en términos de relaciones entre roles y situaciones” (p. 160). Conviene señalar
Ciencias Socioeconómicas
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que esta noción representa un alejamiento del “viejo” institucionalismo, para
el cual las instituciones eran estructuras tangibles antes que reglas o rutinas.
Los conjuntos de reglas, rutinas y procedimientos operativos estandarizados tienen el efecto de institucionalizar la acción individual en “un mundo
interactivo que podría, de otra manera, parecer bastante caótico” (p. 53). Con el
paso del tiempo, el reiterado acatamiento de dichas pautas de conducta acaba
también por institucionalizar valores y creencias, generándose una cultura
institucional y con ella una cierta manera de ver la realidad y de conducirse
frente a ella. De esta manera, los miembros de toda institución son socializados y aleccionados acerca de las reglas y obligaciones asignadas a los roles
que le corresponde jugar dentro de ella. En suma, dicha cultura constituye “el
marco de referencia a partir del cual los individuos y organizaciones deciden
la relevancia de un evento o encuentran el significado de una acción” (Vergara,
1997, pp. 24-25).
En otras palabras, la cultura institucional prescribe conductas consideradas apropiadas para cada individuo en función de su rol y para una
determinada situación. Cuando un individuo se ve ante una situación nueva
tratará de asociarla con una situación para la cual ya existan reglas. March
y Olsen (1989) llaman a este proceso lógica de lo apropiado. En una lógica de
lo apropiado una persona cuerda no está “en contacto con la realidad” como
supone el paradigma racional, sino “en contacto con la identidad”. Su conducta
es provocada por la “necesidad” de cumplir con las obligaciones asignadas a
su rol en una situación determinada, no por el intento deliberado de “hacer
que los resultados satisfagan los deseos subjetivos” como sostiene la teoría de
decisiones clásica (pp. 160-161).
Para March y Olsen, las instituciones son la principal fuente de estabilidad
para los sistemas políticos y lo son porque la actividad política no es caótica, está
organizada alrededor de una determinada lógica de lo apropiado. Esta última
provee tanto el marco axiológico como las reglas a los que debe someterse
la acción de los participantes. Su institucionalización asegura que los actores
reconozcan y ajusten su conducta a las “reglas del juego” político existentes. De
esta manera, “las instituciones políticas aseguran orden, estabilidad y predictibilidad, por un lado, y flexibilidad y adaptabilidad, por el otro” (p. 160). Las
“presiones ambientales” producen una serie de acciones y reacciones al interior
de las instituciones. Su adaptación a las nuevas condiciones ambientales las
obliga a ajustar su lógica de lo apropiado y a redefinir sus objetivos, “los
cambios estructurales arbitrarios” son por lo general resistidos (pp. 54-58).
112
¿Hacia el fin del paradigma racional?
A partir del decenio de los noventa, el NI ha avanzado a pasos agigantados
en el campo de la ciencia política. El avance ha sido en términos teóricos,
metodológicos, conceptuales y, sobre todo, empíricos. Sin duda, el Estado fue
la institución más beneficiada. Los enfoques institucionales se ocuparon lo
mismo de las viejas democracias neoliberales como de los países con procesos
acelerados de industrialización y desarrollo, así como de aquellos que aspiran
a serlo. No hubo prácticamente institución política, arreglo institucional o
problema político, a escala nacional o supranacional, que escapara al escrutinio
de los nuevos institucionalistas, lo anterior llevó a Pierson y Skocpol a afirmar:
“Todos somos institucionalistas ahora” (2002, p. 706). Peters (2003), un participante en el proceso, explica lo ocurrido de la siguiente manera:
Me formé en una época en que <<institución>> era más bien una mala
palabra. Todos sabíamos que había instituciones, pero nadie quería hablar de
ellas seriamente porque representaban el pasado de nuestra disciplina, no su
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Lo anterior “da lugar a una constante tensión entre institución y ambiente, y
obliga a un continuo proceso de adaptación” (Vergara, 1997, p. 28).
Según los mismos autores, en los sistemas políticos democráticos pueden
identificarse dos tipos de procesos: los agregativos y los integrativos (p. 118).
Los primeros reconocen la pluralidad de las preferencias de los individuos y
grupos y buscan armonizar sus intereses, así como facilitar sus intercambios.
A diferencia de los procesos integrativos, implican la generación de una lógica
de lo apropiado orientada a lograr la cohesión social y, al hacerlo, provocan
el surgimiento de preferencias compartidas. Esta diferenciación es importante
porque permite evaluar a las instituciones políticas por su contribución a la
integración de la sociedad o por su contribución a la agregación de intereses.
En las democracias occidentales ha habido una tendencia a “crear instituciones
más agregativas y reducir las diferencias entre ellas” (p. 135).
Como puede verse en el Cuadro 2, la teoría de la elección racional se
mantuvo durante las últimas dos décadas del siglo pasado como la teoría
política dominante; sin embargo, el mismo Cuadro sugiere que la importancia
del NI va en aumento. Ello nos permite plantear la pregunta con la que inicia
la última sección de este artículo.
Ciencias Socioeconómicas
LA REVOLUCIÓN RACIONAL Y LA CONTRARREVOLUCIÓN INSTITucional
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futuro. Yo seguí trabajando en mi campo y después de más de 25 años tuve que
reconocer que teníamos que hablar de las instituciones (p. 9).
No sin resistencia, el NI llegó a la economía neoliberal, cuna y bastión de la
teoría de la elección racional. Una muy débil corriente llamada “economía
institucional”, representada entre otros por North (1978) y Boland (1979), se vio
notablemente fortalecida luego de que el primero publicara su libro Institutions,
Institutional Change and Economic Performance en 1990. Para North, “las instituciones son reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las
restricciones ideadas por el hombre que moldean las interacciones humanas.
Por lo tanto, estructuran incentivos en los intercambios humanos, sean estos
políticos, sociales o económicos” (1990, p. 3). En 1993, North y Fogel recibieron
el premio Nobel de economía por sus contribuciones a la investigación sobre
cambio económico e institucional.
En 2004, Giovanni Sartori hizo una demoledora crítica de lo que denomina
ciencia política estadounidense, de la cual se considera uno de sus fundadores.
Hasta mediados del siglo pasado, el concepto de “ciencia política” hacía
referencia a “una disciplina cautiva, dominada, en gran medida, por los
enfoques jurídicos e históricos”. Así, un grupo de “jóvenes turcos”, dice Sartori,
nos dimos a la ambiciosa tarea de construir una verdadera ciencia política. Su
modelo fueron las ciencias exactas y, en particular, la economía. Cincuenta
años después, Sartori afirma que ese modelo fue “inapropiado”. En su opinión,
“los economistas tienen una tarea más fácil” ya que el comportamiento
económico se apega a un solo criterio, la maximización de utilidad, mientras
que los actores políticos exhiben “una variedad de motivaciones” (pp. 349-350).
Para Sartori, la ciencia política dominante ha fracasado “en establecer
su propia identidad” al no haber desarrollado una “metodología propia”. De
manera equivocada buscó su identidad en ser “anti institucional”, “progresivamente tan cuantitativa y estadística como fuera posible” y proclive a la
“investigación teórica” en detrimento del “nexo entre teoría y práctica”. Y a
continuación fijó su postura frente a esos problemas de la siguiente manera:
Mi primera reacción a lo anterior es: i) que la política es una interacción entre el
comportamiento y las instituciones (estructuras) y, por lo tanto, ese conductismo
ha matado una mosca con una escopeta y, en consecuencia, exageró; ii) que el
cuantitativismo, de hecho, nos está llevando a un sendero de falsa precisión o
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LA REVOLUCIÓN RACIONAL Y LA CONTRARREVOLUCIÓN INSTITucional
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Parece claro que la crítica de Sartori tenía como principal destinatario la teoría
de la elección racional, la “ciencia política” más influyente no sólo en los
Estados Unidos sino “en la mayor parte del mundo”. Pero, ¿cuál fue la reacción
de esa teoría ante el avance del NI? No tardó mucho tiempo para que el libro
Rediscovering Institutions comenzara a ser criticado. Sjöblom (1993), por ejemplo,
argumentó que: a) la descripción de los enfoques rivales es engañosa; b) el
lenguaje del libro es vago; c) el concepto de institución no es definido adecuadamente; d) no se distingue entre la toma de decisiones importantes de las que no
lo son; e) la pretendida relación de intereses e instituciones está afectada por un
círculo casi totalitario; y f) la comparación de los procesos agregativos e integrativos es muy difícil de entender por el lenguaje empleado (p. 405).
En general, la reacción de los detractores del NI ha provocado “un florecimiento de la bibliografía de la elección racional sobre las instituciones
políticas” (Peters, 2003, 71), sustentada en los mismos supuestos y métodos
tomados de la economía neoclásica. Por su lado, March y Olsen no han dejado
de revisar las bases teóricas y conceptuales de su teoría; esta revisión ha
incluido el concepto de institución y el papel de las instituciones políticas en la
democracia (1995) y su concepto de lógica de lo apropiado (2005), un concepto
fundamental en su NI, y la teoría en su conjunto (2006). Por su lado, Olsen
(2008) buscó “reformular” el concepto de cambio institucional, “elaborar” las
definiciones de institución e institucionalización, “examinar” las causas institucionales del cambio y la continuidad, así como “explicar en detalle” algunas
implicaciones del cambio y el orden democráticos.
En conclusión, la situación actual de la ciencia política se ajusta a lo que se
conoce como etapa pre-paradigmática, en la cual diversas corrientes “compiten
entre sí por el dominio en un cierto campo de investigación” y donde hay muy
poco acuerdo sobre “los objetos de estudio” y “las técnicas y procedimientos
que deben utilizarse” (Pérez Ranzanz, 1999, p. 29). A pesar de los innegables
avances de los enfoques institucionales, una buena parte de la ciencia política
mantiene todavía el cordón umbilical con la economía, como en el pasado lo
tuvo con la filosofía, la ética, la historia y el derecho.
Ciencias Socioeconómicas
de irrelevancia precisa, y iii) que al no lograr confrontar la relación entre teoría
y práctica hemos creado una ciencia inútil. (Sartori, 2004, p. 351).
Eduardo Torres Espinosa
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y Administración Pública.
EDUARDO TORRES ESPINOSA † es Profesor de carrera titular C, tiempo completo,
definitivo desde 2002 en la UNAM. Licenciado en Derecho por la UNAM, Maestro en
Administración Pública por la Universidad de Exeter, Inglaterra y Doctor en Gobierno
por la London School of Economics (LSE). Realiza sus actividades de investigación
en la FES Acatlán, así como sus actividades docentes tanto en la licenciatura como
en el posgrado en la misma entidad. Autor de dos libros y de numerosos artículos
publicados en revistas arbitradas y en libros colectivos. Miembro del SNI nivel 1 desde
2002. Su principal línea de investigación es Instituciones políticas.
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