consejo de estado sala de lo contencioso administrativo sección

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil trece (2013)
Proceso:
Radicación:
Actor:
Demandado:
Referencia:
270012331000201200035 01
47130
Cirilo Olaya Riascos y otros.
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otros.
Apelación de auto. Reparación Directa.
Le corresponde al Despacho resolver de fondo la impugnación presentada
por la parte actora contra una decisión adoptada en una audiencia inicial
celebrada por el Tribunal Administrativo del Chocó, el día 11 de abril de la
presente anualidad.
I. A N T E C E D E N T E S
1. Mediante escrito presentado el 10 de septiembre de 2012 ante el Tribunal
Administrativo del Chocó, los señores Cirilo Olaya Riascos, Luz Stella
Vergara Cortés, Diana Cilena Rengifo, Gricenia María Rivas de Rivas,
Jéssica y Ervin Rivas Rivas, por conducto de apoderado judicial, presentaron
demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa
Nacional y la Dirección General Marítima y Portuaria, con el fin de que se les
declarara administrativamente responsables de los daños sufridos con
ocasión del “siniestro marítimo – hundimiento de la motonave “NADIESTA”,
(…), hechos ocurridos el día 7 de agosto de 2010, cuando la nave entrando a
la BOCANA DEL MUNICIPIO DEL BAJO BAUDÓ-PIZARRO después de
haber zarpado del PUERTO DE BAHÍA SOLANO – CHOCÓ a las 22 horas
del día 6 de agosto de 2010, se hundió, perdiéndose totalmente la
MOTONAVE “NADIESTA”, junto con su carga, como también la pérdida de la
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Cirilo Olaya Riascos y otros.
Apelación de auto. Reparación Directa.
vida ó muerte del señor JHON FREDDY RIASCOS VERGARA (…)” (fls. 99114 cuad. 1).
Como fundamentos de hecho de la demanda se expusieron los siguientes:
“PRIMERO. El día 7 de agosto de 2010, ocurrió un siniestro
marítimo-hundimiento alrededor de las 11:40 horas, cuando la
nave se encontraba entrando a la bocana del Municipio del BAJO
BAUDÓ-PIZARRO (No. 04° 57, W 77° 22) después de haber
zarpado del Puerto BAHÍA SOLANO-CHOCÓ, a las 22 horas del
día 6 de agosto de 2010.
SEGUNDO. La motonave que sufrió el siniestro marítimohundimiento tiene una caracterización así:
MOTONAVE:
ESLORA:
PUNTUAL:
T.R.B.:
TRIPULANTES:
PROPULSIÓN:
NADIESTA
20,35 Mts.
2.55 Mts.
75.25
0.6
CUMMINS 400 HP
MANGA: 5.20 Mts.
CALADO MAZ: 2.15
T.R.N.: 26.59
PASAJEROS: 31
TERCERO: La embarcación zarpó del PUERTO DE
BUENAVENTURA en buenas condiciones generales de
conservación y mantenimiento el día lunes 2 de agosto de 2010
con destino al PUERTO DE BAHÍA SOLANO-CHOCÓ, con la
debida autorización de la Dirección General Marítima.
CUARTO: El día viernes 6 de agosto de 2010, zarpó nuevamente
del PUERTO DE BAHÍA SOLANO-CHOCÓ con destino [a] BAJO
BAUDÓ (PIZARRO) CHOCÓ.
QUINTO: El capitán de la embarcación y la tripulación a bordo,
durante el siniestro marítimo-hundimiento contaba con las
licencias exigidas por la autoridad marítima, como es la Dirección
General Marítima.
SEXTA: En el siniestro marítimo, ocurrido el día 7 de agosto de
2010, pierden la vida dos personas, quienes en vida se llamaban
JESÚS RIVAS ASPRILLA y JHON FREDDY RIASCOS VERGARA
(…).
SÉPTIMA: La bocana de acceso a BAJO BAUDÓ (PIZARRO)
CHOCÓ, presenta condiciones de difícil acceso y para el día de
los hechos, no había autoridad marítima como también la ausencia
de señalización, para realizar el arribo al puerto.
OCTAVA: Lo que genera la responsabilidad es el incumplimiento
2
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del deber de señalización, por lo tanto se fundamenta en el
régimen de falla del servicio. La responsabilidad del Estado se
deduce cuando no se toman las medidas reglamentarias,
necesarias y eficaces tendientes a prevenir a las personas a fin de
evitar que éstas puedan sufrir accidentes contra la misma, es decir
lo que genera la responsabilidad del Estado se deduce cuando no
se toman las medidas reglamentarias, necesarias y eficaces
tendientes a prevenir a las personas, a fin de evitar que éstas
puedan sufrir accidentes contra la misma, es decir, lo que genera
la responsabilidad es el incumplimiento del deber de señalizar o
impedir el tránsito en momentos o en condiciones no aptas para su
desarrollo. Causa del siniestro marítimo que sufrieron más
representados, como es la pérdida de la embarcación y la vida de
las dos personas que mueren. (…)”.
La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Chocó mediante
proveído del 9 de noviembre de 2012, decisión que se notificó a las
entidades demandadas en debida forma (fl. 180 cuad. 1).
2. Contestación de la demanda.
La Nación – Ministerio de Defensa – Armada Nacional, en su contestación,
propuso diversas excepciones, entre las cuales, para el caso que ahora
ocupa la atención de la Sala, se destaca la excepción de falta de
competencia para siniestros marítimos, puesto que se sostuvo que con la
demanda de la referencia “se pretende llevar ante dos jurisdicciones el
siniestro marítimo ocasionado con la motona “NADIESTA” el 07 de agosto de
2010”, comoquiera que la Capitanía del Puerto de Buenaventura, a través de
auto de apertura del 10 de agosto de 2010, dio inicio a la correspondiente
investigación jurisdiccional por siniestro marítimo, de conformidad con lo
previsto en el Decreto-ley 2324 de 1984 “encontrándose en la actualidad
todavía en etapa instructiva, pendiente de cierre para alegatos de conclusión
y posterior fallo de primera instancia”.
Agregó que:
“Es de resaltar que dicha competencia se encuentra establecida en el
numeral 27 del artículo 5° del Decreto-ley 2324 de 1984 y en el numeral
8° del artículo 3° del Decreto 5057 de 2009, para el caso de los
Capitanes de Puerto en primera instancia. Lo anterior, en concordancia
con la sentencia C-212 de 1994 y la consulta No. 1605 del 4 de
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noviembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo
de Estado, en las cuales se estableció con claridad que la Dirección
General Marítima, para el caso de investigaciones por siniestro marítimo
ejerce excepcionalmente funciones jurisdiccionales en aplicación del
artículo 116 constitucional.
Sin embargo, estando en trámite la citada investigación, se presenta
simultáneamente una demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, eludiendo la competencia que la Constitución Política y la
ley ha establecido en cabeza de la Autoridad Marítima, coexistiendo dos
procesos, ante distintas jurisdicciones, por los mismos hechos”.
3. Decisión apelada.
El día 11 de abril del año en curso, el Tribunal Administrativo del Chocó
celebró la audiencia inicial y en dicha diligencia se precisaron, entre otros
aspectos, los siguientes:
“3. DECISIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS.
Auto interlocutorio No. 236.
La Nación – Ministerio de Defensa – Dirección Marítima – Capitanía del
Puerto de Buenaventura, mediante el memorial obrante a folios 193 al
215 del expediente, dio contestación a la demanda y propuso las
siguientes excepciones:
FALTA DE
COMPETENCIA PARA
SINIESTROS MARÍTIMOS, INEXISTENCIA DE IMPUTABILIDAD DE LA
ENTIDAD DEMANDADA, CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA y
FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA, (…).
Para resolver se considera:
El artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, en su numeral 6 establece que en desarrollo
de la audiencia inicial, el Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a
petición de parte, deberá resolver sobre las excepciones previas y las de
cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación
en la causa y prescripción extintiva.
El artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al caso
concreto por autorización expresa del artículo 306 del CPACA, nos
señala como excepciones previas que pueden proponerse dentro del
trámite del proceso las siguientes:
1. Falta de jurisdicción.
2. Falta de competencia.
(…).
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Apelación de auto. Reparación Directa.
Así las cosas, y una vez establecido conforme a los artículos 180-6 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo y 97 del Código de Procedimiento Civil, cuáles son las
excepciones previas que se deben decir (sic) en la audiencia inicial,
procede la Sala a pronunciarse sólo respecto de las que la parte
demandada denominó: FALTA DE COMPETENCIA PARA SINIESTROS
MARÍTIMOS y FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA,
por tener éstas la connotación de excepciones previas; pues de
prosperar queda la Sala relevada del estudio de las restantes, y a ello se
procede en los siguientes términos:
Falta de competencia para siniestros marítimos.
Se indica en el escrito de contestación de la demanda, que de
conformidad con el numeral 27 del artículo 5 del Decreto-ley 2324 de
1984 y, el numeral 8 del artículo 3 del Decreto 5057 de 2009, en
concordancia con la sentencia C-212 de 1994 y la consulta No. 1605 del
4 de noviembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, la autoridad competente para conocer
jurisdiccionalmente el asunto de la referencia es la Dirección General
Marítima.
Para poder determinar si la exceptiva planteada tiene vocación de
prosperidad, es necesario analizar la normatividad que establece las
funciones de la Dirección General Marítima y Portuaria. (…)”.
Para tal efecto, transcribió el contenido de los artículos 5 del Decreto-ley 2324
de 1984 y 3 del Decreto 5057 de 2009 y, en consecuencia, concluyó lo
siguiente:
“De las reglas y subreglas de derecho transcritas se tiene, que la
Dirección Marítima y Portuaria, es la autoridad judicial competente para
adelantar y fallar las investigaciones que se adelanten por los siniestros
marítimos (como lo es el caso que nos ocupa); en primera instancia por
las Capitanías de Puerto y en segunda instancia por la Dirección
Marítima y Portuaria; así las cosas, no le queda otro camino al
Despacho que declarar probada la excepción de “FALTA DE
COMPETENCIA PARA SINIESTROS MARÍTIMOS”, planteada por la
parte demandada, que en realidad es una falta de jurisdicción.
Observa la Sala, que de conformidad con el artículo 105 – núm. 2 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, la Jurisdicción Contencioso Administrativa no es
competente para conocer de las “decisiones proferidas por autoridades
en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las
competencias en materia de recursos contra dichas decisiones
atribuidas a esta jurisdicción”.
Ante la prosperidad de la excepción de falta de jurisdicción, no es
necesario hacer pronunciamiento alguno respecto de la exceptiva de
falta de legitimación en la causa por activa; ni seguir desarrollando las
etapas que integran la audiencia inicial.
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Apelación de auto. Reparación Directa.
No se ordenará la remisión del presente asunto a la Dirección Marítima y
Portuaria, pues del anexo No. 1 se desprende que esta autoridad ya
está adelantando las investigaciones pertinentes por el siniestro
marítimo de la embarcación la NADIESTA.
De conformidad con el artículo 208 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, serán causal de
nulidad en todos los procesos las señaladas en el Código de
Procedimiento Civil; estatuto que en su artículo 140 – numeral 1° señala
como causal de nulidad la falta de jurisdicción, la cual es insaneable de
acuerdo a lo preceptuado por el artículo 144 del C.P.C.
Por lo anterior, el Tribunal declara la nulidad de todo lo actuado, a partir
del auto interlocutorio No. 050 del 26 de septiembre de 2012, por medio
del cual se inadmitió la demanda.
Se da por terminado el proceso de conformidad con el artículo 180 -6 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, se ordena que por Secretaría se archive el proceso y se
cancele su radicación.
Esta decisión queda notificada en estrados”.
4. Recurso de apelación.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de
apelación, impugnación que, en la misma audiencia inicial, fue concedida para
ante esta Corporación (fls. 280-292 cuad. ppal.).
Como fundamento de su inconformidad, básicamente, manifestó que cuando
se hace referencia a la falta de competencia para siniestros marítimos, resulta
necesario remitirse al Código Contencioso Administrativo, en cuanto que
dispone que
“la competencia de los tribunales administrativos es cuando hay un daño
patrimonial, en este momento vemos un daño patrimonial, contrario a lo
que nos dice la parte demandada que la competencia versa cuando
solamente es en la jurisdicción marítima cuando son particulares, la
competencia la ejerce el Tribunal Contencioso y el Consejo de Estado
por la cuantía, porque estamos frente a un hecho donde la Capitanía de
Puertos es parte dentro del proceso, esta capitanía que hoy está
demandada hace parte y por prohibición del Código de Procedimiento
Civil no puede ser juez y parte, ella no puede dirimir el procedimiento
que se le está endilgando que es el de la falta de señalización que fue lo
que produjo el daño”.
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Apelación de auto. Reparación Directa.
II. C O N S I D E R A C I O N E S
Le corresponde a la Sala pronunciarse respecto del recurso de apelación
interpuesto por la parte actora contra la decisión adoptada por el Tribunal
Administrativo del Chocó, en cuanto declaró la nulidad de lo actuado por
encontrarse probada la excepción previa de falta de jurisdicción.
1. Problema jurídico a resolver.
Previo a pronunciarse respecto del fondo del asunto, esta Subsección
entrará a determinar cuál es el alcance de las facultades de investigación y
juzgamiento de la Dirección General Marítima y Portuaria –DIMAR–, a
efectos de determinar si dicha dependencia del Ministerio de Defensa tiene
jurisdicción
para
resolver
asuntos
en
los
cuales
se
discuta
la
Responsabilidad Patrimonial Extracontractual del Estado.
2. Alcance de las facultades de investigación y juzgamiento de la
Dirección General Marítima y Portuaria –DIMAR–.
2.1. En virtud del Decreto-ley 23241 de 1984 se reorganizó la Dirección
General Marítima y Portuaria –DIMAR– como una dependencia del
Ministerio de Defensa, agregada al Comando de la Armada Nacional, cuya
organización y funciones se regirían por las normas establecidas en dicho
Decreto-ley.
El objeto de la referida Autoridad Marítima Nacional consiste en ejecutar la
política del Gobierno en materia marítima, encaminada a la regulación,
dirección, coordinación y control de las actividades marítimas2.
La Dirección General Marítima y Portuaria –DIMAR– tiene a su cargo
diversas funciones y/o atribuciones, tales como:
1
2
Artículo 1 del Decreto 2324 de 1984.
Artículo 2 del Decreto 2324 de 1984.
7
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a. Regular, dirigir y controlar las actividades relacionadas con la seguridad
de la vida humana en el mar, la búsqueda y salvamento marítimos y fijar la
dotación de personal para las naves.
b. Autorizar la operación de las naves y artefactos navales en aguas
colombianas.
c. Regular, autorizar y controlar las actividades relacionadas con el arribo,
atraque, maniobra, fondeo, remolque y zarpe de las naves y artefactos
navales; practicar la visita de recepción a puerto colombiano a las naves y
artefactos navales a través de las Capitanías de Puerto.
d. Adelantar y fallar las investigaciones por violación a las normas de Marina
Mercante, por siniestros marítimos, por violación a las normas de reserva de
carga, por contaminación del medio marino y fluvial de su jurisdicción, por
construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes de uso público y
terrenos sometidos a la jurisdicción de la Dirección General Marítima y
Portuaria (Subrayado de la Subsección A).
Pues bien, respecto de la última de las funciones citadas, el capítulo III del
Decreto-ley 2324 de 1984 reguló de manera específica y detallada las
funciones de investigación y fallo atribuidas a la Dirección General Marítima
y Portuaria –DIMAR–.
En efecto, el artículo 35 del mencionado Decreto-ley dispuso que todo
accidente o siniestro marítimo será investigado y fallado por la Capitanía de
Puerto respectiva, de oficio o mediante protesta presentada por el Capitán o
Capitanes de las naves, artefactos o plataformas involucrados en el siniestro
o accidente o por demanda presentada por persona interesada; la
investigación correspondiente deberá iniciarse dentro del día siguiente al
conocimiento del siniestro o accidente, o al arribo de la embarcación a
puerto colombiano o a la presentación de la protesta o demanda.
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A su turno, conviene estacar que dentro del procedimiento jurisdiccional a
cargo de la Dirección General Marítima y Portuaria –DIMAR– se encuentra
contemplada la celebración de la primera audiencia en la cual se les da la
posibilidad de asistencia a toda persona que tenga interés en el juicio
“porque la decisión pueda afectarlo o porque pretenda reclamar
posteriormente a los presuntos responsables indemnización de
perjuicios o semejantes, para lo cual deberán manifestar su deseo de
intervenir en la investigación mediante escrito justificativo que se leerá
en la audiencia. De la petición se dará conocimiento a las partes
presentes y luego de oír las objeciones, si las hubiere, el Capitán de
Puerto decidirá allí mismo sobre lo pedido”3.
Adicionalmente, en la reglamentación aludida se dispuso que los fallos
serían motivados y con la correspondiente declaración de culpabilidad y
responsabilidad respecto de los accidentes investigados “si es que a ello
hubiere lugar y, determinará el avalúo de los daños ocurridos con tal
motivo”4.
2.2. Referentes jurisprudenciales.
Por su parte, tanto la Jurisdicción Constitucional como la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, en diversos pronunciamientos se han ocupado
de estudiar el alcance de las facultades de investigación y fallo de la
Dirección General Marítima y Portuaria –DIMAR–, por lo tanto, a efectos de
determinar el campo de acción en torno a las facultades conferidas, esta
Subsección traerá a colación las distintas providencias que se han referido al
tema en estudio.
- Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Sentencia del 22 de septiembre de 1970, expediente No. 1206, en
virtud de la cual se precisó:
“El hecho que originó la intervención de la Capitanía de Puerto, el
abordaje y consiguiente naufragio de una de las naves, ocurrió entre
particulares; los daños y los perjuicios fueron sufridos por uno de estos
particulares o por ambos; el culpable del siniestro será aquel a quien se
3
4
Artículo 37 del Decreto 2324 de 1984.
Artículo 48 del Decreto 2324 de 1984.
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le demuestre haberlo producido por descuido, infracción o
desconocimiento de las normas pertinentes sobre la materia. Y la
investigación de la autoridad portuaria se encamina a levantar la
investigación correspondiente para deducir la responsabilidad de
quien la tenga y luego de deducida, condenar al responsable al
pago de los daños, las costas, etc.
“Esto indica a las claras que la clase de providencia cuya nulidad se
demanda, es de aquella que no puede ser conocida, ni fallada por la
jurisdicción contencioso administrativa” (Negritas fuera del texto
original).
- Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Sentencia del 8 de junio de 1976, expediente No. 1590. La referida
sentencia resolvió un asunto referido a una colisión de una nave con un
muelle y, en efecto, se señaló que:
“A partir de la vigencia del nuevo Código de Comercio (artículos 1429 y
1431) y del Decreto ley 2349 de 1971, ya examinados, no queda duda
que dicha competencia está atribuida a la “autoridad marítima” y no a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Por último, porque dada la especial naturaleza de los accidentes y
siniestros marinos y la variedad de sujetos de derecho que intervienen o
pueden intervenir en tales hechos, la diversidad de competencias o de
fueros, dividiría la continencia de la causa y demeritaría, hasta hacerla
nugatoria, la autoridad de la cosa juzgada, ante la posibilidad de fallos
contradictorios sobre un mismo siniestro o accidente.”
Se impone, entonces, como conclusión final, que los fallos
expedidos por el Capitán de Puerto de Buenaventura y por la
Dirección de Marina Mercante colombiana, éste último,
confirmatorio de aquel, tienen fuerza de cosa juzgada, prestan
mérito ejecutivo ante los jueces competentes y, agota por
consumación, legalmente, la jurisdicción del Estado, haciendo
imposible una nueva controversia entre las mismas partes y por la
misma causa” (Se destaca).
- Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia No. 3 del 29 de marzo de
1982, expediente No. 886; en la mencionada sentencia se resolvió una
demanda de inexequibilidad presentada en contra del artículo 426 de la Ley
79 de 1931 (Código de Aduanas) y otras disposiciones y, por ende, se
señaló que:
“Se trata, pues, en esencia de funciones policivas que se han dado a
la Dirección General Marítima y Portuaria, como organismo del
Ministerio de Defensa. Las normas correspondientes, objeto de la
acusación, ostentan esa naturaleza jurídica en razón a su materia y su
objetivo, el cual, tal como lo indica el decreto extraordinario es
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fundamentalmente, de investigación de
marítimos de naves y artefactos navales.
accidentes
o
siniestros
La competencia conferida a la Dirección General Marítima y Portuaria
para conocer de los accidentes marítimos con fines investigativos, es
condición esencial para el ejercicio de las funciones aludidas, pero
además implica jurisdicción.
Ciertas actuaciones de policía, como las que disponen las normas
sobre investigación de accidentes marítimos, suponen jurisdicción en su
órbita propia y, en consecuencia, capacidad para conocer y decidir sobre
ellos. De ahí que haya sido necesario establecer un procedimiento para
su desarrollo.
(...) las actuaciones de la Dirección General Marítima y Portuaria no
tienen carácter judicial, aunque ofrezcan características de
jurisdiccionales, en cuanto gestoras de un proceso investigativo
necesario para establecer si se cumplieron o no las normas de la
Marina Mercante sobre la Navegación y las circunstancias
materiales y humanas de los accidentes marítimos que hayan
ocurrido” (Se destaca).
- Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia No. 63 del 22 de agosto
de 1985, Ref. Proceso No. 1306. En la referida providencia se resolvió sobre
la demanda de inconstitucionalidad del numeral 27 del artículo 5 del Decretoley 2324 de 1984, en cuya virtud, dicha Corporación reiteró “el carácter
puramente policivo y no judicial de los procedimientos y sanciones
nuevamente consagrados en los títulos IV y V del Decreto 2324 de 1984”.
- Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Sentencia No. 227 del 27 de marzo de 1989. En la citada sentencia
se precisó que:
“Son funciones estrictamente jurisdiccionales las que cumplen las
capitanías de puerto y la Dirección General Marítima y Portuaria en los
eventos como el que ocupa la atención de la Sala, y verdaderas
sentencias, no solamente por su forma sino por su contenido, las que
ellas expiden en tales casos, en forma tal que los términos empleados
por el Decreto 2349 de 1971 no pueden prestarse a equívocos.
Como providencias de fondo que son las que profieren esas autoridades
ponen fin a un proceso, teniendo por lo mismo vocación de hacer
tránsito a cosa juzgada, más aún en tratándose de la definición a ese
nivel de controversias entre particulares como ocurre en el caso de
autos, donde aparecen enfrentados el capitán del remolcador (...) y
solidariamente su armador Silverio Minervini Spaccavento con la
empresa “Servicios de Botes Marítimos –SERMAR LTDA.-, Dow
Química de Colombia S.A. y Dow Colombiana S.A.
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Apelación de auto. Reparación Directa.
Obviamente que las autoridades marítimas y portuarias ejercen
actividades administrativas en sus funciones de control y vigilancia de la
actividad marítima, pero fuera de ellas con toda nitidez se establece en
el Decreto 2349 de 1971, cumplen funciones jurisdiccionales a través de
procedimientos y actuaciones que, como bien lo expresa el señor
apoderado de las sociedades Dow Química de Colombia S.A. y Dow
Colombiana S.A. no pueden mutarse en administrativas por
interpretación jurisprudencial.
El artículo 82 del C.C.A., en su último inciso sustrae de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa el juzgamiento de providencias dictadas en
juicios de policía de carácter penal y civil. Y en el caso presente
conforme la normatividad del Decreto ley 2349 de 1971 que aquí se ha
mencionado, puede afirmarse que la actividad marítima y portuaria
cumplida en el caso que dio origen al presente proceso, tiene las
características de un juicio policivo civil, no pudiendo por lo mismo
asimilarse los actos acusados a los actos administrativos unilaterales,
puesto que a través de ellos se ha definido una controversia civil, o
comercial, entre particulares.”“Ahora bien, el mismo Código Contencioso
Administrativo, en el numeral 5º, de su artículo 128 atribuyó al Consejo
de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo y en única instancia
el conocimiento de los procesos “...relativos a la navegación marítima,
fluvial o aérea, en que se ventilen cuestiones de índole administrativo.”.
- Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, Sentencia del 14 de febrero de 1990, expediente No. 228; en dicha
providencia se indicó que la facultad de la autoridad marítima para investigar
y fallar siniestros o accidentes marítimos era de carácter eminentemente
jurisdiccional y no administrativa; en efecto, sostuvo:
“Igualmente conviene traer a colación el más reciente pronunciamiento
de esta Sala, de fecha 12 de febrero en el cual se dijo entre otras cosas
y en relación con un caso similar, lo siguiente:
Es incuestionable que la Administración despliega en el evento sub lite
una actividad eminentemente jurisdiccional y no administrativa, ya que
ésta se distingue por satisfacer intereses propios de la administración y
en cambio aquélla por su naturaleza soluciona intereses concretos de
terceros. Que es lo que sucede en el caso litigioso. Los funcionarios
marítimos de que se ha dado cuenta cuando intervienen en la
investigación tendiente a establecer la responsabilidad en un accidente
de naves y artefactos marítimos definen, como lo hace un juez como lo
hicieron ahora, a quién se le puede atribuir la autoría o si ésta es de
varios compartida. Entonces no cumple el administrador un cometido
inherente a su función propia de prestar un servicio público o evacuar
una necesidad de la comunidad, sino que, como se ha dicho, dirime una
contención de carácter privado imputando la responsabilidad del
siniestro a quien correspondiere. En condiciones tales de su quehacer el
jurisdiccional.
“Al respecto el profesor Devis Echandía expresa sobre el tema: ‘El
concepto de Hugo Rocco se aproxima al de Carnelutti cuando dice que
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el Estado, dentro de los límites que el derecho fija persigue un interés,
desarrolla una actividad administrativa, al paso que cuando interviene
para la satisfacción de intereses que no son suyos, sino de particulares y
otras actividades que por sí misma no pueden lograrlo, existe
jurisdicción: que administrar es dar intereses propios y perseguir fines
directos y hacer justicia es intervenir en el interés de otros y perseguir un
fin indirecto”.
- Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-212 del 28 de abril de 1994,
mediante la cual se analizó la demanda de inconstitucionalidad impetrada en
contra
del
Decreto-ley 2324
de
1984
y
se
efectuó
el siguiente
pronunciamiento:
“En lo atinente a la segunda función indicada (numeral 27 del artículo 5º)
si existe una atribución de competencias judiciales pero ella, en su
mayor parte, encaja en las previsiones del artículo 116 de la
Constitución, en cuanto las materias a las que se contrae la función
atribuida están claramente determinadas en la norma –investigaciones
por violación de las normas de la Marina Mercante, por siniestros
marítimos, por violación a las normas de reserva de carga, por
contaminación del medio marítimo y fluvial de su jurisdicción, por
construcciones indebidas o no autorizadas en bienes de uso público y
terrenos sometidos a la jurisdicción de la Dirección General Marítima y
Portuaria, e imposición de las sanciones correspondientes.
La única parte del numeral 27 que resulta contraria a lo preceptuado por
la Constitución es aquella en la cual se atribuye a la Dirección General
Marítima y Portuaria la función de adelantar y fallar investigaciones por
“violación de otras normas que regulen actividades marítimas”, pues se
trata de una función indefinida que, por ello, choca abiertamente con la
precisión exigida en el artículo 116 de la Carta para poder radicar en
cabeza de las autoridades administrativas funciones de carácter
jurisdiccional.
… las normas atacadas han determinado con claridad cuáles son las
autoridades administrativas en las que se radica la atribución
excepcional de competencias judiciales: la Dirección General Marítima y
Portuaria y las Capitanías de Puerto.”
La normatividad puesta en tela de juicio no es inconstitucional. No podría
Colombia cumplir estos convenios internacionales si no fuera por la
atribución de competencias especiales en la materia a un organismo
cuyas actividades y experiencia le permiten fallar con mayor
conocimiento de causa como es el caso de la Dirección General
Marítima y Portuaria. Entonces, lejos de reñir con la Constitución, las
disposiciones acusadas la desarrollan, específicamente respecto de lo
contemplado en el artículo 226 de la Carta, que señala la materia
ecológica como una de aquellas respecto de las cuales el Estado debe
promover la internacionalización de sus relaciones sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.”
13
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Cirilo Olaya Riascos y otros.
Apelación de auto. Reparación Directa.
- Consejo de Estado, 26 de octubre de 2000, Sección Primera, expediente
No. 5844, proveído a través del cual la Sección aludida se inhibió para
pronunciarse de fondo sobre la demanda de nulidad incoada en contra de
unas resoluciones dictadas por la Capitanía de Puerto de Cartagena y la
Dirección General Marítima y Portuaria –DIMAR–, respectivamente, de
conformidad con lo siguiente:
“Ciertamente, conforme lo manifiestan el apoderado de la Nación –
Ministerio de Defensa, y el señor Agente del Ministerio Público, esta
Corporación en reiterados pronunciamientos ha precisado que cuando
los funcionarios marítimos intervienen en la investigación tendiente a
establecer la responsabilidad en un accidente de naves o artefactos
marítimos, actúan como lo hace un juez para determinar la autoría del
hecho; no cumplen una función puramente administrativa, sino que
dirimen una contención de carácter privado, imputando la
responsabilidad del siniestro a quien le correspondiere y por esa razón
sus actos en tal sentido se consideran jurisdiccionales, dictados en un
juicio de policía de naturaleza civil.
En esta oportunidad la Sala reitera el criterio que ha adoptado la
Corporación en torno de la naturaleza jurisdiccional de las
decisiones emanadas por las Capitanías de Puerto y la Dirección
General Marítima, a través de las cuales establece la
responsabilidad por accidente y naufragios marítimos, como las
aquí cuestionadas y en razón de ello se abstendrá de proferir
pronunciamiento de mérito, por falta de jurisdicción, según las voces del
artículo 82, inciso 3, del C.C.A.”
- Consejo de Estado, 4 de noviembre de 2004, Sala de Consulta y Servicio
Civil, expediente No. 1605.
“A juicio de la Sala, el análisis del Decreto Ley 2324 de 1984 frente a la
Constitución de 1991, cambia sustancialmente las respuestas al
problema planteado en torno a la naturaleza jurídica de este tipo de
pronunciamientos de la autoridad marítima; es así como, la Corte
Constitucional en la Sentencia C-212 de 1994, reconoce que las
decisiones proferidas en esta materia son verdaderas decisiones
judiciales, aunque se expidan por autoridades administrativas, pues la
nueva Carta en el artículo 116 establece expresamente esa posibilidad,
con lo cual se zanja el debate que en su momento se dio en el seno de
la Corte Suprema de Justicia (providencias proferidas en el año de 1982
y 1985).
No obstante que la existencia de una nueva Constitución y el
pronunciamiento de la Corte Constitucional al revisar la naturaleza
jurídica de los fallos proferidos por la Dimar en los casos de siniestros y
accidentes marítimos – Decreto ley 2324 de 1984-, resultarían
suficientes para justificar un cambio de jurisprudencia, esta Sala procede
a hacer algunas apreciaciones sobre las razones jurídicas que permiten
llegar a tal conclusión y sobre los efectos de este tipo de fallos:
14
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Cirilo Olaya Riascos y otros.
Apelación de auto. Reparación Directa.
El Capitán de Puerto, en primera y el Director Marítimo, en segunda
instancia, tienen la calidad de jueces frente a las controversias cuyo
conocimiento avoquen en razón de un siniestro o accidente marítimo, en
la medida, en que la Carta permite, como ya se vio, el ejercicio
excepcional de funciones jurisdiccionales.
Si bien es cierto, en las investigaciones por siniestros marítimos la
autoridad marítima debe analizar, en cada caso, si se transgredió alguna
norma de tráfico o de seguridad marítima, también lo es, que el fin de la
investigación no es sólo determinar las normas trasgredidas y sancionar
por ese hecho, sino declarar la culpabilidad y responsabilidad civil
extracontractual que les cabe a quienes intervinieron en el
accidente o tienen su tutela jurídica (armador, propietario etc). (…).
En otras palabras, si con ocasión de la investigación del siniestro
marítimo, se concluye que éste se causó por la imprudencia, impericia o
negligencia de alguno de los responsables de la nave, al violar una
norma propia del tránsito o de seguridad marítima (señalización
adecuada, etc.), es viable jurídicamente, que además de la declaración
de responsabilidad extracontractual y de los daños que deba cubrir, se
sancione administrativamente al infractor.
Bajo estos presupuestos, las providencias sobre responsabilidad civil
extracontractual que se emitan por la autoridad marítima sobre siniestros
o accidentes marítimos, son extrañas al control de la jurisdicción
contencioso administrativa, en la medida en que son sentencias
proferidas en ejercicio de facultades jurisdiccionales conferidas por el
legislador a una autoridad administrativa.
Queda claro, entonces, que esta conclusión no se fundamenta en lo
dispuesto en el artículo 82 del C.C.A., pues no se trata del ejercicio de
una facultad ejercida únicamente dentro del ámbito del poder de
policía, sino de la atribución judicial conferida por la ley a la
autoridad marítima para solucionar con carácter definitivo un
conflicto entre particulares.5
En este orden de ideas, es jurídicamente válido concluir que las
providencias proferidas sobre estos asuntos, en opinión de la Sala,
prestan mérito ejecutivo respecto de los perjuicios causados por el
siniestro, dada su naturaleza judicial, aunque la norma vigente no lo
mencione expresamente. Igualmente, hacen tránsito a cosa juzgada.
La DIMAR al decidir sobre la responsabilidad derivada del siniestro o
accidente y determinar el valor de los daños causados por el accidente o
siniestro marítimo pone fin a la controversia que existe entre las partes y,
por lo tanto, esa decisión es ejecutable ante la jurisdicción ordinaria.
Una interpretación contraria, pondría en riesgo la seguridad jurídica,
pues abre el espacio a fallos contradictorios.
Lo anterior, no puede traducirse, o llevarse al extremo de considerar que
la autoridad marítima está habilitada para conocer y decidir en este tipo
5
“ART. 82. —Modificado. L. 446/98, art. 30. (...) La jurisdicción de lo contencioso
administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados
especialmente por la ley.
15
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Apelación de auto. Reparación Directa.
de procesos sobre los conflictos laborales, de índole comercial, penal,
tributario, etc., que surjan entre las partes, puesto que, al menos, en
nuestra legislación, no existe una jurisdicción unificada.
En materia penal, cabe señalar que existe restricción expresa en el
artículo 116 de la Carta para asignar competencias de esta naturaleza a
las autoridades administrativas, en razón, de los bienes jurídicamente
tutelados” (Se destaca).
Así pues, del anterior marco normativo y jurisprudencial se desprende con
claridad de que a pesar de que en una primera oportunidad no había una
postura pacífica acerca de la naturaleza de las decisiones proferidas por la
Dirección General Marítima y Portuaria –DIMAR–, lo cierto es que con
posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, tanto la Corte
Constitucional como el Consejo de Estado han clarificado el tema en cuanto
han sostenido, en reiteradas ocasiones, que las decisiones adoptadas por
dicha entidad, en virtud de las facultades de investigación y fallo, tienen el
carácter de jurisdiccionales.
Sumado a ello, se tiene que el referido procedimiento jurisdiccional
adelantado por la plurimencionada Autoridad Nacional Marítima tiene como
finalidad efectuar una declaración de culpabilidad y responsabilidad respecto
de un accidente o siniestro marítimo6 sometido a su conocimiento y, por
ende, determinar el avalúo de los daños ocurridos por tal motivo.
Una vez establecido lo anterior, esta Subsección debe resolver el problema
jurídico consistente en determinar si la Dirección General Marítima y
Portuaria –DIMAR– se encuentra facultada para dirimir conflictos en los
cuales se discuta acerca de la Responsabilidad Patrimonial Extracontractual
de una Entidad Pública.
6
Artículo 26 del Decreto-ley 2324 de 1984: “Se consideran accidentes o siniestros marítimos
los definidos como tales por la ley, por los tratados internacionales, por los convenios
internacionales, estén o no suscritos por Colombia y por la costumbre nacional. Para los
efectos del presente Decreto son accidentes o siniestros marítimos, sin que se limite a ellos,
los siguientes: a) El naufragio, b) El encallamiento, c) El abordaje, d) La explosión o el
incendio de naves o artefactos navales o estructuras o plataformas marinas, e) La arribada
forzosa, f) La contaminación marina, al igual que toda situación que origine un riesgo grave
de contaminación marina; y, g) Los daños causados por naves o artefactos navales a
instalaciones portuarias”.
16
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Cirilo Olaya Riascos y otros.
Apelación de auto. Reparación Directa.
Pues bien, con el propósito de darle respuesta al interrogante planteado, esta
Subsección, a continuación, examinará el objeto de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
3. Alcance de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En primer lugar, la jurisdicción ha sido concebida como la función pública de
administrar justicia mediante un proceso7, presupuesto que fue consagrado
en el artículo 228 de la Carta Política de 1991 a cuyo tenor “la
Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son
independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho
sustancial”.
A su turno, el artículo 116 de la norma fundamental dispuso que la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los
Tribunales y los jueces, administran justicia; además se estableció que, de
manera excepcional, la ley podía atribuirle función jurisdiccional en materias
precisas a determinadas autoridades.
Acto seguido, se destaca que la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, en su artículo 12 –modificado por el artículo 5 de la Ley 1285 de
2009–, dispuso que la función jurisdiccional se ejercería como propia,
habitual y de manera permanente por las Corporaciones y personas dotadas
de investidura legal para hacerlo.
La referida ley, de manera expresa, dispuso que dicha función será ejercida
por la Jurisdicción Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la Jurisdicción Ordinaria, las
jurisdicciones especiales tales como la Penal Militar, la Indígena y la Justicia
7
LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Procedimiento Civil: Parte General. Tomo I. Bogotá:
Dupré Editores.
17
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Apelación de auto. Reparación Directa.
de Paz; aunado a ello, el artículo 13 de la Ley 270 precisó que la función
jurisdiccional es ejercida por otras autoridades y por particulares.
Pues bien, el artículo 82 del anterior Código Contencioso Administrativo,
modificado por la Ley 1107 de 2006, hacía referencia al objeto de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo-; dicho precepto normativo, en
primer lugar, al definir el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo determinó que a la misma le compete “… juzgar las
controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas…”,
en lugar de “… juzgar las controversias y litigios administrativos …”, como
disponía el anterior artículo 82 del Código Contencioso Administrativo; en
segundo lugar, incluyó de manera expresa en el objeto de esta Jurisdicción
Especializada a las sociedades de economía mixta, siempre que el capital
estatal de las mismas fuere superior al 50%; en tercer lugar, mantuvo la
vigencia de las Leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 del mismo año.
Por su parte, el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo –CPACA–, contenido en la Ley 1437,
consagró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra
instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y
en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos,
contratos,
hechos,
omisiones
y
operaciones,
sujetos
al
derecho
administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o
particulares cuando ejerzan función administrativa.
Adicionalmente, la nueva codificación estableció que la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo conocerá, entre otros procesos, del siguiente:
“Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier
entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable” (Negrillas
adicionales).
Al respecto, en las memorias elaboradas con motivo del Seminario
Internacional de
presentación del Nuevo
Código
de
Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011–,
18
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Apelación de auto. Reparación Directa.
respecto del objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se
precisó lo siguiente:
“Establece el Código que igualmente conocerá la jurisdicción de los
procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier
entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.
Es importante destacar el alcance de esta regla pues
independientemente de si la entidad actúa conforme al derecho privado
su responsabilidad es juzgada por la jurisdicción contenciosa. Ello no es
extraño porque en el fondo todo el régimen de responsabilidad de las
entidades públicas debe inspirarse en el artículo 90 de la
Constitución Política.
De conformidad con lo anterior cuando el servicio de salud es prestado
por entidades públicas, así sea en materia de seguridad social, la
competencia será de la jurisdicción contenciosa y en particular de la
Sección Tercera. De esta manera se resuelve una controversia que
existía, pues la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia había
considerado que ella era competente para determinar la responsabilidad
en materia de seguridad social en salud” (Negrillas adicionales fuera del
texto original).
Ahora bien, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo
–CPACA–
se
consagraron
algunas
excepciones
a
la
competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así:
“1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a
los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter
de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o
intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera,
cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas
entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio
de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en
materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta
jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en
ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la
expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte
resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído
independiente que no podrá mezclarse con decisiones que
correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen
relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo
separado.
3. Las decisiones proferidas
especialmente por la ley.
en
juicios
de
policía
regulados
4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades
públicas y sus trabajadores oficiales”.
19
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Apelación de auto. Reparación Directa.
4. Caso concreto.
Al descender al caso concreto, se observa que dentro del asunto de la
referencia se demandó a la Nación – Ministerio de Defensa, Dirección
General Marítima y Portuaria –DIMAR– por los perjuicios causados a los
actores con ocasión del fallecimiento de los señores Jhon Freddy Riascos
Vergara y Jesús Rivas Asprilla, quienes al desplazarse en la motonave
“Nadiesta” desde el Puerto de Bahía Solano hasta el Bajo Baudó, perdieron
la vida cuando la mencionada nave se hundió.
A su turno, en el correspondiente libelo demandatorio se estructuró la
responsabilidad de la entidad pública accionada con fundamento en una
supuesta falla del servicio consistente en el:
“incumplimiento del deber de señalización”, además porque no habrían
adoptado “las medidas reglamentarias, necesarias y eficaces tendientes
a prevenir las personas, a fin de evitar que éstas puedan sufrir
accidentes contra la misma, es decir, lo que genera la responsabilidad
es el incumplimiento del deber de señalizar o impedir el tránsito en
momentos o en condiciones no aptas para su desarrollo”.
En ese orden de ideas, resulta evidente que la causa petendi del asunto de la
referencia está encaminada a que se declare la Responsabilidad Patrimonial
Extracontractual del Ministerio de Defensa, Dirección General Marítima y
Portuaria por la supuesta omisión en la cual habría incurrido por la falta de
señalización marítima, así como, por la ausencia total de autoridad en el
lugar de ocurrencia del hecho dañoso.
Por lo tanto, se impone concluir que le corresponde a la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo avocar el conocimiento de dicho asunto, puesto
que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 104 de la
Ley 1437 de 2011, a esta jurisdicción le corresponde conocer de los
procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad
pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.
20
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Apelación de auto. Reparación Directa.
Adicionalmente, se observa que dicho asunto resulta diferente a la
competencia judicial que le fue atribuida a la Dirección General Marítima y
Portuaria –DIMAR–, toda vez que dicha institución se encuentra facultada –
se insiste– para avocar el conocimiento de investigaciones por accidentes o
siniestros marítimos que involucren naves o artefactos navales, o plataformas
o estructuras marinas y, siempre y cuando, los involucrados sean
particulares.
En efecto, el artículo 43 del Decreto-ley 2324 de 1984 precisó que el objeto
de la investigación que se efectúa dentro del citado proceso judicial
adelantado por las Autoridades Marítimas, tiene como finalidad la de
establecer, entre otras cuestiones de importancia, las siguientes:
- El lugar y hora del accidente o siniestro;
- La visibilidad, condiciones de tiempo y mar;
- El estado del buque o buques y sus equipos;
- Los libros de bitácora y órdenes a las máquinas y/o registradores
automáticos;
- Los certificados de matrícula y patente de navegación;
- Los certificados de navegabilidad, seguridad y clasificación que se estimen
necesarios;
- La licencia de navegación del Capitán o Capitanes de las naves oficiales y
de las tripulaciones que se considere del caso;
- El croquis sobre la carta de navegación del lugar del accidente o siniestro
con indicación del tiempo, posición, rumbos, etc;
- Los demás elementos que a juicio del Capitán de Puerto o del Tribunal de
Capitanes deban ser aportados, tales como la inspección ocular, los
documentos de carga, libros de hidrocarburos, el avalúo de los daños, etc.
Pues bien, a partir de cada uno de los elementos antes referidos, a la
correspondiente autoridad marítima le compete efectuar una declaración de
culpabilidad y responsabilidad respecto de un accidente o siniestro marítimo8
8
Artículo 26 del Decreto-ley 2324 de 1984: “Se consideran accidentes o siniestros marítimos
los definidos como tales por la ley, por los tratados internacionales, por los convenios
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sometido a su conocimiento y, de igual forma, determinar el avalúo de los
daños irrogados, circunstancia que a todas luces evidencia que la finalidad
de dicho proceso de ninguna manera se encuentra encaminada a analizar si
el Estado debe responder patrimonialmente, o no, por los daños antijurídicos
que se llegaren a causar por el acaecimiento de un accidente o siniestro
marítimo.
A su turno, esta Subsección estima pertinente destacar que así como las
autoridades marítimas se encuentran habilitadas para efectuar una
declaración judicial de culpabilidad y responsabilidad respecto de un
accidente o siniestro marítimo, mutatis mutandi también le corresponde a las
autoridades penales definir judicialmente si el comportamiento personal de
determinado servidor público estaría tipificado como delito por el Código
Penal, circunstancia que de una u otra forma podría tener alguna incidencia
en la Responsabilidad Extracontractual del Estado que posteriormente se
debata dentro de un proceso contencioso administrativo.
En efecto, esta Sección ha diferenciado el proceso penal del proceso
contencioso administrativo, en los siguientes términos:
“Es sabido, y lo ha dicho esta Sección del Consejo de Estado hasta el
cansancio, que mientras que en el proceso penal (ordinario o militar)
se juzga la conducta personal del agente para determinar si ésta
encuadra dentro de los tipos descrito por el Código Penal, en el
proceso contencioso administrativo la responsabilidad del Estado
puede resultar comprometida por el hecho doloso o culposo de su
agente con incidencia penal, o aún en ausencia de esa connotación
porque se haya producido una falla del servicio en tanto éste
funcionó pero lo hizo en forma tardía o defectuosa o no funcionó.
Por eso, se ha dicho también, la falla del servicio que comporta la
responsabilidad de la administración puede ser orgánica, funcional o
anónima9” (Negrillas adicionales fuera del texto original).
internacionales, estén o no suscritos por Colombia y por la costumbre nacional. Para los
efectos del presente Decreto son accidentes o siniestros marítimos, sin que se limite a ellos,
los siguientes: a) El naufragio, b) El encallamiento, c) El abordaje, d) La explosión o el
incendio de naves o artefactos navales o estructuras o plataformas marinas, e) La arribada
forzosa, f) La contaminación marina, al igual que toda situación que origine un riesgo grave
de contaminación marina; y, g) Los daños causados por naves o artefactos navales a
instalaciones portuarias”.
9
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 17 de junio de 1998. Consejero
ponente: Ricardo Hoyos Duque.
22
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Apelación de auto. Reparación Directa.
Asimismo, de manera reciente se precisó:
“que ha sido tesis reiterada en la jurisprudencia de la Sección Tercera de
esta Corporación, la posibilidad que tiene el Juez Administrativo de
apartarse de la sentencia penal, o su equivalente, se agrega, en razón
de las diferencias sustanciales que existen entre ambas acciones,
aunque sin dejar de destacar la importancia que tienen dichos fallos en
las decisiones que se adopten en esta jurisdicción. Se adoptó tal criterio,
por considerar que si bien la decisión de carácter penal no puede ser
modificada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que la
misma hace tránsito a cosa juzgada, dicho efecto se predica de la
situación jurídico penal del procesado y, en algunos eventos, en relación
con la responsabilidad civil del funcionario sometido a juicio, pero no con
respecto a la decisión que deba tomarse cuando lo que se cuestiona es
la responsabilidad del Estado, pues a pesar de que se declare la
responsabilidad personal del funcionario, la entidad a la cual éste se
encuentre vinculado puede no ser responsable del daño, por no haber
actuado aquél en desarrollo de un acto propio de sus funciones o no
haber tenido su actuación ningún nexo con el servicio público, o por el
contrario, el funcionario puede ser absuelto por no haberse demostrado
la antijuridicidad de su conducta, de tal manera que no resulte
comprometida su responsabilidad penal y, en cambio, el juez
administrativo puede encontrar comprometida la responsabilidad
patrimonial del Estado, con la demostración de la antijuridicidad del
daño, elemento fundante de la responsabilidad estatal consagrada en el
artículo 90 de la Carta Política”10.
En consecuencia, dado que esta Jurisdicción no ha de ocuparse –ni podría
hacerlo– de determinar la validez de la decisión judicial que en cada situación
concreta expida la autoridad instituida para ellos –jueces penales o DIMAR,
según cada caso–, sino que a través del medio de control de reparación
directa, según la demanda formulada en esta oportunidad, se ha de
concentrar exclusivamente en definir si los hechos que se invocan como
causa generadora de los daños alegados, independientemente de su
incidencia
en
otros
ámbitos
del
derecho,
comprometen
o
no
la
responsabilidad extracontractual de las entidades públicas demandadas,
cuestión que en nada colide con las competencias atribuidas a la Dirección
General Marítima y Portuaria –DIMAR–.
Por último, conviene advertir que el Legislador estableció diversas
excepciones a los asuntos asignados a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, pero dentro de ellas no se efectuó referencia alguna a
10
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 27 de abril de 2011. Consejera
ponente: Dra. Gladys Agudelo Ordóñez.
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Apelación de auto. Reparación Directa.
aquellos asuntos relativos a accidentes marítimos dentro de los cuales
estuviere involucrado una entidad pública, por lo tanto, teniendo en cuenta
que las excepciones son de interpretación restrictiva 11, resulta claro que los
tópicos de Responsabilidad Extracontractual del Estado derivados de
asuntos marítimos no se encuentran excluidos del conocimiento de la
referida jurisdicción.
Por las anteriores consideraciones, esta Subsección revocará la decisión que
adoptó el Tribunal Administrativo del Chocó durante el desarrollo de la
audiencia inicial y, en su lugar, dispondrá que se continúe con el trámite del
asunto de la referencia.
Por lo expuesto, se,
RESUELVE
PRIMERO: REVÓCASE la decisión apelada, y en su lugar, CONTINÚESE
con el trámite del presente asunto.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al
Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
HERNÁN ANDRADE RINCÓN
CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA
11
Consultar sentencia C-158 de 1997.
24