Relatório de Auditoria Operacional Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (SEPROG) SAFS Quadra 4, Lote 1 Anexo II, Sala 451 70042-900 - Brasília - DF Fone: (61) 3316.7902 Fax: (61) 3316.7896 [email protected] Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) e na Renda Mensal Vitalícia (RMV) Endereço para contato República Federativa do Brasil Tribunal de Contas da União Ministros Ubiratan Aguiar, Presidente Benjamin Zymler, Vice-Presidente Valmir Campelo Walton Alencar Rodrigues Augusto Nardes Aroldo Cedraz Raimundo Carreiro José Jorge José Múcio Auditores Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa André Luís de Carvalho Weder de Oliveira Ministério Público Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé, Procurador Relatório de Auditoria Operacional Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) Relator Ministro Augusto Nardes Brasília, 2009 © Copyright 2009, Tribunal de Contas da União Impresso no Brasil / Printed in Brazil <www.tcu.gov.br> Para leitura completa do Relatório, do Voto e do Acórdão nº 668/2009 - TCU Plenário, acesse a página do TCU na Internet, no seguinte endereço: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/programas_ governo/auditorias> Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais. Brasil. Tribunal de Contas da União. Relatório de auditoria operacional : Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC)/ Relator Ministro Augusto Nardes. – Brasília : TCU, 2009. 146 p. : il., color. 1. Auditoria de natureza operacional. 2. Pessoa portadora de deficiência. 3. Idoso. 4. Programa de governo, avaliação. I. Benefício de Prestação Continuada (BPC). II.Título. Catalogação na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa Resumo 1 O Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) é uma transferência de renda garantida pelo art. 203 da Constituição Federal de 1988 e regulamentada pelos arts. 20 e 21 da Lei nº 8.742/1993, chamada de Lei Orgânica da Assistência Social (Loas). Esse benefício, de um salário mínimo mensal, é direcionado a idosos ou pessoas com deficiência incapazes para o trabalho, cuja renda familiar per capita seja inferior a um quarto de salário mínimo. 2 Até 1996, período de início do BPC, as pessoas idosas acima de 70 anos de idade e as pessoas com deficiência, sem meios de subsistência, recebiam a Renda Mensal Vitalícia (RMV), instituída pela Lei nº 6.179/1974. Como a RMV deixou de ser concedida a partir da instituição do BPC, o foco da auditoria foi este último. 3 Segundo o Departamento de Benefícios Assistenciais (DBA) do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), havia, em 2008, 1,5 milhões de idosos e 1,4 milhões de pessoas com deficiência no BPC, e 271 mil pessoas com deficiência e 107 mil idosos na RMV. Segundo a Diretoria, no mesmo ano, o orçamento conjunto do BPC e da RMV foi de, aproximadamente, R$ 14,5 bilhões/ano. 4 A presente auditoria foi escolhida por meio do levantamento realizado na Função Assistência Social, resultado da sistemática dos Temas de Maior Significância (TMS) adotada pelo TCU para focar sua ação fiscalizadora. A auditoria objetivou propor melhorias nos processos de controle realizados pelo INSS (órgão operador) e pelo MDS (órgão coordenador e regulador), com vistas a evitar possíveis desperdícios decorrentes de erros e fraudes, avaliando, inclusive, se o conceito de família empregado pelo BPC contribui para reduzir problemas relacionados com a sua focalização. 5 Na auditoria foram empregadas duas abordagens complementares, uma analítica, respaldada em técnicas estatísticas e econométricas, e uma operacional, fundamentada em cruzamentos de bases de dados, técnicas de diagnóstico, benchmark, entrevistas, questionários e estudo de caso. Essa metodologia permitiu investigar de forma integrada duas questões centrais: i) a estimativa de erros de inclusão e de exclusão do BPC; ii) a efetividade do sistema de controle do BPC na detecção de erros e fraudes. O exame dessas questões visa contribuir para o debate qualificado acerca do desenho do BPC e para o aperfeiçoamento dos controles sobre a boa aplicação desses recursos públicos. 6 Na primeira abordagem, usando informações do Censo 2000, da Pnad 2006 e de registros administrativos do MDS, foi estimado o grau de cobertura e de focalização do BPC, usando o conceito de família conhecido como Grupo Familiar Doméstico (GFD). Esta análise permitiu estimar também a influência do conceito de família empregado pelo BPC sobre a focalização do benefício. Estimou-se que para 80% das famílias não fazia diferença o emprego do conceito GFD ou do conceito estritamente legal de acesso ao BPC, uma vez que para ambos os critérios as famílias continuariam elegíveis ao benefício. No entanto, a alteração do conceito poderia melhorar a distribuição dos benefícios. 7 As análises realizadas apontam que cerca de um terço dos beneficiários atendem aos critérios de elegibilidade do BPC (renda familiar per capita inferior a um quarto de salário mínimo (SM) segundo o conceito GFD. No entanto, este resultado deve ser relativizado, em razão da grande vulnerabilidade social de parcelas da população que estão pouco acima do critério de concessão do benefício, da variabilidade da renda dessas famílias e das dificuldades operacionais de identificar essas pessoas. Para aprofundar a análise e concentrar as ações de controle nos beneficiários com maior probabilidade de não serem extremamente pobres, os erros de inclusão foram classificados como de baixa, média e alta intensidade, respectivamente para faixas de renda entre ¼ e ½ SM, ½ e 1 SM e acima de 1 SM. Considerando apenas os erros de alta intensidade, cerca de 10% dos beneficiários não atendem aos critérios de elegibilidade do BPC. 8 Considerando apenas erros de focalização de alta intensidade, foi estimado que haja subcobertura no BPC da ordem de 27%, segundo conceito GFD. A importância dessa constatação está no fato de que o BPC continuará se expandindo até alcançar a universalização de sua cobertura. Essa expansão é desejável quando se considera o combate à pobreza e à desigualdade, bem como a garantia do direito constitucional, mas representa risco de desperdício de recursos públicos caso o nível de vazamento do benefício não seja reduzido. 9 Por meio da análise quantitativa, foi possível demonstrar que o conceito de família, atualmente empregado no BPC, é uma fonte de risco para o benefício, pois gera erros de inclusão e de exclusão que impactam negativamente o seu efeito distributivo. Caso fosse adotado o conceito de família GFD para o BPC seria gerado efeito distributivo positivo de renda, uma vez que seriam excluídos beneficiários pertencentes aos percentis mais altos de renda e incluídos beneficiários pertencentes aos percentis mais baixos de renda, ou seja, mais pobres. 10 Na segunda questão, foram analisadas quatro diferentes etapas do sistema de controle: a concessão, o acompanhamento, a recuperação de benefícios irregulares e o gerenciamento de informações voltado para controle. Para isso, foram realizados cruzamentos de bases de dados, entrevistas, estudo de caso na Agência da Previdência Social (APS) do Gama no Distrito Federal e aplicação de questionários para todos os órgãos envolvidos no controle do BPC. Por fim, utilizaram-se documentos do National Audit Office (NAO) da Inglaterra para realizar benchmarking entre os sistemas de controle do Brasil, dos Estados Unidos e de alguns países europeus. 11 Esta análise demonstrou que existem falhas no sistema de detecção de erros e fraudes, em especial no processo de verificação dos critérios de elegibilidade, no acompanhamento dos benefícios por meio do processo de revisão e na recuperação de pagamentos indevidos. Os cruzamentos do Sistema Único de Benefícios (SUB) com as bases do Renavam, do Incra, do CNPJ e da RAIS objetivaram demonstrar a viabilidade de utilizar dados relativos à riqueza das famílias para corroborar as evidências de erros de inclusão. 12 Os cruzamentos consistiram na comparação das informações constantes nas diversas bases de dados relativas a um mesmo CPF, ou à combinação de campos (CPF, nome e nome da mãe). A principal limitação desse cruzamento de dados é o fato de que apenas a partir de 2002 passou a ser obrigatório para o beneficiário possuir CPF. Dessa forma, ainda há casos de CPF que podem corresponder a pai, mãe ou representante legal. Cumpre ressaltar que o critério de elegibilidade refere-se à renda per capita familiar e não somente a do beneficiário, sendo, portanto, relevante também a detecção de indícios de riqueza de pais e mães. 13 A partir dos cruzamentos, foram identificados 104 mil CPFs com veículos, 16 mil CPFs com propriedades rurais, 1600 CPFs que são sócios de empresas e 2000 beneficiários com salários acima de R$ 650,00 mensais. 14 Foram também identificados problemas específicos no controle do BPC, entre eles: limitações no procedimento de cadastramento; inexistência de exigência formal para que os beneficiários informem alterações cadastrais; ausência de sistemática que permita marcar os benefícios de maior risco; insuficiência de divulgação dos deveres dos beneficiários; falta de conclusão de 678,9 mil revisões iniciadas; 313 mil beneficiários não localizados nas revisões; contradição de informações do REVBPC e do SUB; recuperação irrisória de pagamentos indevidos; e ausência de informações chave no REVBPC para gerenciamento do sistema de controle. 15 Em suma, considerando as evidências de subcobertura, de problemas de focalização do BPC e de limitações dos sistemas de concessão, de acompanhamento e de recuperação de benefícios indevidos, a auditoria aponta a necessidade premente de controles mais efetivos para evitar a inclusão e a permanência de pessoas que não atendam aos critérios de elegibilidade, em especial o relativo à renda. Nesse sentido, as recomendações consistem em conjunto de medidas que objetivam o desenvolvimento de estratégia de aperfeiçoamento do sistema de controle do BPC. 16 Em termos gerais, as recomendações visam a elaboração de estratégia de controle que, entre outras providências, priorize: i) a realização de inferências estatísticas e de cruzamentos periódicos de bases de dados que indiquem benefícios com maior probabilidade de serem indevidos; ii) o desenvolvimento de sistema de marcação de benefícios e de ação direcionada dos assistentes sociais ou profissionais habilitados que incremente a eficiência e a efetividade do acompanhamento; iii) o aperfeiçoamento do conceito de família atualmente empregado; e iv) a resolução de deficiências do sistema REVBPC, que registra as etapas do processo de revisão. 17 Como as recomendações visam reduzir, prioritariamente, os erros de inclusão de pessoas com renda familiar per capita superior a um salário mínimo (erros de alta intensidade), a mensuração dos benefícios da auditoria também se refere ao desperdício evitado com a exclusão desses pagamentos. A economia acumulada total das recomendações da auditoria corresponde a 6.387.000 salários mínimos, o que representa R$ 2.65 bilhões. A metodologia proposta para estimar a economia de recursos propiciada pela auditoria baseou-se na soma de 173.800 benefícios indevidos cessados ao final de 5 anos, o que corresponde ao final do período, aproximadamente, a 49% dos erros de alta intensidade que possivelmente existirão ao final do período de 5 anos, caso não se adote a estratégia de aperfeiçoamento do controle proposta pelo tribunal. 18 A partir da comparação internacional e da magnitude dos vazamentos do benefício, é possível concluir que os custos de ampliação e de fortalecimento das estruturas de controle do MDS e do INSS serão superados em muito pelos benefícios que podem trazer à sociedade, se adotadas as estratégias aqui recomendadas. Lista de Tabelas Tabela 1. Representatividade dos dados da PNAD 2004 (mil pessoas). 27 Tabela 2. Representatividade da PNAD 2004 em relação à distribuição regional. 27 Tabela 3. Estimativa de percentual de benefícios que não atendem a critérios de elegibilidade para todas as revisões realizadas concluídas. 32 Tabela 4. Execução Orçamentária do BPC e da RMV entre 1996 e 2007 em R$ Milhões. 40 Tabela 5. Distribuição dos beneficiários do BPC na estrutura de renda, segundo conceito GFD. 48 Tabela 6. Subcobertura do BPC, com base nos erros de inclusão estimados pela PNAD 2006, segundo conceito GFD de família. 52 Tabela 7. Bases de dados utilizadas pelo Governo do Reino Unido para averiguar critérios de elegibilidade. 66 Tabela 8. Percentual de beneficiários do BPC que vivem em setores censitários com diferentes níveis de renda. 67 Tabela 9. Quantidade de CPF no sistema de pagamento do BPC que correspondem aos de proprietários de veículos automotores, segundo o Registro Nacional de Veículos Automotores de abril de 2008. 70 Tabela 10. Número de beneficiários do BPC que são ou foram proprietários de imóveis rurais até julho de 2008, por critério de cruzamento de dados com informações do Incra. 70 Tabela 11. Número de beneficiários do BPC que são sócios de empresas, segundo cruzamento de informações com o Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas de 2005. 71 Tabela 12. Estimativa de economia anual de recursos do BPC, com base na identificação de possíveis irregularidades referentes à inelegibilidade por renda e capacidade para o trabalho. 72 Tabela 13. Número de beneficiários do BPC que apresentam dados inconsistentes com o registro no CPF, por critério de cruzamento. 73 Tabela 14. Estimativa do número de revisões de benefícios do BPC a serem realizadas a cada ano, de 1996 a 2007. 80 Tabela 15 . Demonstração da diminuição do número de benefícios do BPC selecionados para serem revistos, por etapa de revisão realizada, de 1999 a 2007. 81 Tabela 16. Resumo das Etapas de Revisão do BPC em mil benefícios. 83 Tabela 17. Motivos de reativação de benefícios do BPC. 86 Tabela 18. Suspensões, Cessações e Reativações do benefício BPC n.º 125102197, de 2002 a 2008. 87 Tabela 19. Suspensões, Cessação e Reativações do benefício BPC n.º 1111528281, de 2002 a 2004. 87 Tabela 20. Benchmarking Internacional de Estimação de Erros e Fraudes em Transferências de Renda. 92 Tabela 21. Estimativa de Fraudes Consolidada para Todos os Benefícios Administrados pelo INSS, de 2006 a 2008. Tabela dos 94 Apêndices Tabela 1. Indícios de Irregularidades Identificadas nos Cruzamentos de Dados. 120 Tabela 2. Economia de Recursos Oriundo das Recomendações da Auditor. 125 Lista de Figuras e Gráficos Figura 1. Nível de risco dos principais programas executados na Grã-Bretanha em 2006 (mil pessoas). 32 Gráfico 1. Histórico (Valores Liquidados) da Função Assistência Social, por grupo de programas/ações de governo, de 2000 a 2007. 40 Gráfico 2. Distribuição dos beneficiários do BPC entre os quartis de distribuição de renda, segundo conceito GFD. 48 Gráfico 3. Discriminando a intensidade dos erros de inclusão na distribuição acumulada de beneficiários do BPC, segundo conceito GFD – 2006. 49 Gráfico 4. Magnitude dos erros de inclusão do BPC em 2006, segundo conceito GFD. 50 Gráfico 5. Estimativa do percentual de beneficiários que são incluídos no BPC pelo conceito atual de família e que deixariam de sê-lo com a mudança para o conceito GFD, em 2000. 57 Gráfico 6. Estimativa do percentual de beneficiários que são excluídos do BPC em razão do conceito atual de família e que passariam a ser incluídos com a mudança para o conceito GFD. 57 Gráfico 7. Benefícios do BPC a revisar, segundo a LOAS, em comparação com o número de benefícios revisões iniciadas, por etapa de revisão, de 1999 a 2007. Gráficos dos 81 Apêndices Gráfico 1. Salários Mínimos Economizados com as Revisões Propostas pela Auditoria. 122 Gráfico 2. Economia de Recursos Fruto da Mudança de Conceito de Família em Meses. 123 Gráfico 3. Economia de Recursos Fruto da Mudança de Conceito de Família Por 5 Anos. 123 Sumário 1 Introdução; 17 Antecedentes; 17 Objetivos e Escopo da Auditoria; 17 Metodologia; 19 Limitações do Uso da PNAD e do CENSO; 25 2 Visão geral; 31 Risco de Fraudes e Erros em Programas de Seguridade Social–Benchmarking Internacional; 31 Principais Órgãos Envolvidos no Sistema de Controle de Erros e Fraudes do BPC; 33 Órgãos e Unidades Decentralizadas e Diretoria de Benefícios; 33 Auditoria Geral do INSS; 34 Ministério da Previdência Social (MPS); 36 Assessoria de Pesquisa Estratégica e de Gerenciamento de Riscos (APE-GR); 36 Histórico; 37 Legislação; 38 Aspectos Orçamentários; 39 Sistemas de Controle; 41 Etapas dos Sistemas de Controle de Erros e Fraudes; 41 O Sistema de Controle de Erros e Fraudes do BPC; 42 3 Efetividade Do BPC; 47 Sobrecobertura do BPC; 47 Subcobertura do BPC; 52 Relevância do Conceito de Família ; 54 4 O Sistema de controle do BPC não é efetivo na detecção de erros e fraudes?; 63 Existem Limitações no Processo de Verificação dos Critérios de Elegibilidade; 63 Processo de Concessão; 63 Limitações no Processo de Verificação de Elegibilidade; 63 Benefícios Potenciais de Controle Provenientes de Cruzamentos de Dados; 69 Deficiência no Procedimento de Cadastramento; 72 Insuficiência de Divulgação dos Deveres dos Beneficiários; 75 Inexistência de Sistemática de Marcação de Benefícios de Risco; 76 Necessidade de Aumento da Frequência com que os Controles sobre Erros e Fraudes são Realizados; 77 O Processo de Revisão é Deficiente; 78 O Processo de Acompanhamento; 78 O Processo de Revisão; 79 O Processo de Revisão é Incapaz de Alcançar Parcela Substancial de Beneficiários; 80 Não Conclusão de Revisões e Não Localização de Número Elevado de Beneficiários; 82 Possibilidade de Pagamento Indevido de Benefícios – Contradição entre os Dados do REVBPC e do SUB; 84 Exemplos; 86 Prolongado Período para Conclusão da Revisão; 88 Processo de Recuperação de Recursos; 89 Não Regulamentação por Parte do INSS do art. 49 do Decreto nº 6.214/2007,que Trata da Cobrança Administrativa de Débitos, Impedindo Maior Efetividade na Recuperação de Recursos; 89 Evidência de que a Recuperação desde a Implementação do Benefício é Irrisória; 90 O Sistema de Acompanhamento Gerencial do BPC não possui Estatísticas Referentes a Erros e Fraudes; 91 Inexistência de Estimativa de Valores Monetários e de Número de Denúncias de Erros e Fraudes Impossibilita Geração de Sistema de Metas para Acompanhar a Eficácia dos Sistemas de Controle na Resolução desses Problemas; 92 Benchmarking Internacional; 92 A Experiência Nacional; 93 5 Análise dos Comentários dos Gestores; 97 Comentários do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS); 97 Comentários do Ministério do Desenvolvimento Social; 97 6 Conclusão; 103 7 Proposta de Encaminhamento; 107 Apêndices; 111 Apêndice A; 111 Metodologia Utilizada nos Cruzamentos de Bases de Dados; 111 Apêndice B – Mapas de Processo; 114 Processos de Concessão; 114 Processo de Revisão; 116 Apêndice C – Benefícios da Auditoria; 117 Introdução; 117 Metodologia; 118 Resultados; 119 I – Benefícios cessados devidos às recomendações no curto prazo; 119 II – Benefícios cessados devido às recomendações no médio prazo; 121 III–Economia de recursos acumulada no intervalo de 5 anos; 121 Conclusão; 124 Referências; 127 Voto; 131 Acórdão; 143 Acórdão Nº 668/2009–Tcu – Plenário; 143 1. Introdução 1 A presente auditoria (art. 238, incisos I e II, RITCU) tem a finalidade de averiguar se os recursos distribuídos pelo BPC estão alcançando os objetivos previstos pelo arcabouço normativo que o rege. O que se busca é detectar áreas em que o marco legal ou o sistema de controle de erros e fraudes possam ser aprimorados, com a finalidade de que todos os beneficiários potenciais possam ser alcançados e que não haja vazamentos por meio de concessão de benefícios a pessoas que não cumpram aos critérios de elegibilidade. 2 O arcabouço legal que rege o BPC considera que o benefício só deve ser concedido a pessoas cujas famílias sejam incapazes de prover seu sustento. A Constituição Federal de 1988 previu (art. 203, inciso V) a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. Desta forma, é muito importante averiguar se os beneficiários do BPC se situam em famílias pobres. 3 O Estado apenas possui a obrigação legal de conceder o benefício para pessoas que vivam em famílias pobres e que cumpram os demais critérios de elegibilidade. Assim, o critério de renda produz dois tipos de questões a serem tratadas pela auditoria: i) preocupação com a fiscalidade da ação, isto é, pagamento indevido de benefícios; ii) preocupação com os direitos das pessoas elegíveis que ainda não foram incorporadas ao benefício. 4 Em números de 2008, o BPC precisa de R$ 14,5 bilhões/ano para atender a todos os beneficiários, alcançando 2,9 milhões de famílias com alto grau de vulnerabilidade. Nesse contexto, a ocorrência de qualquer situação de vazamento de recursos, seja por fatores relacionados ao desenho da política seja por sua implementação, possui potencial de trazer importantes prejuízos para a sociedade. Antecedentes 5 O Plano Estratégico do Tribunal de Contas da União (TCU) para o período de 2006 a 2010, aprovado pela Portaria TCU nº 042 de 22 de fevereiro de 2006, define como um de seus objetivos estratégicos contribuir para a melhoria da administração pública (objetivo nº 2) e, como uma de suas linhas estratégicas, definir e implantar ações que contribuam para o aperfeiçoamento da administração pública e da legislação que a rege (estratégia nº 7). 6 Nesse sentido, e em conformidade com o artigo 4º da Resolução 185, de 13 de dezembro de 2005, que institui a adoção de Temas de Maior Significância (TMS) para organizar a ação de fiscalização do Tribunal, foi realizado, em 2007, levantamento na Função Assistência para apontar as áreas passíveis de auditoria que fazem parte do plano de fiscalização 2008. 7 A seleção das áreas, apontadas no levantamento, levou em conta os critérios de materialidade, relevância e de risco das ações de governo não alcançarem seus objetivos. O trabalho abrangeu as principais políticas de assistência social: transferência de renda condicionada, transferências de renda não condicionadas, segurança alimentar e políticas de assistência social stricto sensu. 8 A presente auditoria é resultado desse levantamento na Função Assistência Social. O BPC representa, em termos orçamentários, o principal componente da Função Assistência Social. Dada sua importância social e materialidade, esse benefício foi escolhido pelo TCU como prioritário. Objetivos e Escopo da Auditoria 9 Políticas de transferência de renda, tal como o BPC, são caracterizadas por movimentar volume Benefício de Prestação Continuada 17 substancial de recursos e serem destinadas a parcelas pobres da população. Por essas razões, a aplicação de recursos do BPC deve buscar ser a mais eficaz possível no sentido de fazer chegar recursos escassos a parcelas vulneráveis da população. Potencialmente, essas políticas estão sujeitas a ameaças de vazamentos decorrentes de fraudes, erros e de problemas de focalização e subcobertura de beneficiários. 10 Segundo experiência internacional, relatada pelo National Audit Office (NAO 2008) da Inglaterra, quando se trabalha com benefícios sociais, em especial políticas de transferência de renda, faz-se necessário o monitoramento sistêmico das inconformidades (fraudes e erros). A importância do tema está no fato de que, dado o alto volume total de recursos dos benefícios, pequenos percentuais de inconformidades podem gerar prejuízos volumosos. 11 Os objetivos da auditoria são examinar o desenho do benefício e os processos de controle realizados pelos órgãos responsáveis pelo controle de erros e de fraudes do BPC. 12 Quanto ao primeiro objetivo, os exames limitaram-se a estimar os efeitos que o conceito de família empregado pelo BPC tem sobre a focalização e cobertura do benefício, com o objetivo de subsidiar as discussões sobre a definição de família para efeito de verificação da elegibilidade para receber o benefício. Esse objetivo ganha relevância em razão da tramitação no Congresso nacional do Projeto de Lei nº 3.077/2008, de autoria do Poder Executivo, que altera a Lei nº 8.742/1993 – Lei Orgânica da Assistência Social, inclusive a definição de família para efeito do cálculo da renda per capita familiar. Esse objetivo enquadra-se em dois focos de atuação do controle externo, segundo padrões internacionais para execução de auditoria de natureza operacional: (3) fornecer ao Poder Legislativo análises independentes acerca dos problemas de economia, eficiência e eficácia nas atividades do governo e, desse modo, contribuir para a melhoria delas; (4) fornecer ao Poder Legislativo avaliações independentes acerca do efeito intencional e não-intencional, direto ou indireto, dos programas da Administração e dos seus órgãos, e sobre na medida em que são alcançados os propósitos ou os objetivos, ou por que não são alcançados1. 13 A aplicação de técnicas estatísticas para examinar a focalização e a cobertura do BPC visou obter evidências analíticas2, que se somaram às evidências sobre a eficácia do sistema de controle do benefício, proporcionando diagnóstico sobre seu desempenho atual segundo esses dois aspectos. 14 Quanto ao segundo objetivo, foram examinados os controles que visam evitar erros e fraudes na aplicação de recursos do BPC. Os órgãos componentes do sistema de controle são o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) (órgão operador), o Ministério da Previdência Social (MPS) (Ministério ao qual o INSS está vinculado), o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) (órgão coordenador e regulador) e a Advocacia Geral da União (AGU) (órgão responsável pela cobrança judicial de débitos relacionados ao BPC). Embora a coordenação seja feita pelo MDS, a solicitação do benefício se dá em agências do INSS tanto para idosos como para pessoas com deficiência. A seleção dos beneficiários com deficiência é feita por médicos-peritos da previdência, que avaliam o grau de incapacidade para a vida independente e para o trabalho dos requerentes. 15 O BPC é financiado com recursos da Seguridade Social alocados no Fundo Nacional de Assistência 1 International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai). Diretrizes para aplicação de normas de auditoria operacional. Salvador: Tribunal de Contas do Estado da Bahia, 2005, p. 39. 2 18 As evidências analíticas surgem da análise e verificação dos dados. A análise pode ser realizada sobre cálculos, proporção, tendências e padrões de dados procedentes da entidade auditada ou de outras fontes pertinentes. International Organization of Supreme Audit Institutions (Intosai). Diretrizes para aplicação de normas de auditoria operacional. Salvador: Tribunal de Contas do Estado da Bahia, 2005, p. 73. TCU - Relatório de Auditoria Operacional Social (FNAS). O benefício integra a Política Nacional de Assistência Social, coordenada pela Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) do MDS. O INSS, autarquia vinculada ao Ministério da Previdência Social, é o responsável pela operacionalização do benefício. A Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev) é responsável por processar as informações e gerar dados estatísticos. 16 Nos demais níveis de governo, o MDS atua de forma cooperada com os órgãos gestores da política de assistência social, isto é, com as Secretarias de Estado (SEAS) e Municipais (SMAS) de Assistência Social, preservada a autonomia administrativa dos entes federados. 17 O projeto inicial da auditoria era estender o escopo do trabalho para abranger a ação conhecida como Renda Mensal Vitalícia (RMV), que representa política que precedeu o BPC. Até 1996, as pessoas idosas acima de 70 anos de idade e as pessoas com deficiência, sem meios de subsistência, recebiam a Renda Mensal Vitalícia (RMV), instituída pela Lei nº 6.179/1974. A RMV deixou de ser concedida a partir da instituição do BPC, contudo, ainda existem beneficiários remanescentes da RMV. Dado que os beneficiários da RMV não possuem a obrigatoriedade legal de ter de respeitar os critérios de elegibilidade após a concessão do benefício, considerou-se que pouco poderia ser feito para aprimorar o sistema de controle sobre esse benefício. Por essa razão, foi decidido focar a auditoria integralmente no BPC. 18 Cabe esclarecer que o escopo da presente auditoria não abrangeu outras importantes questões relacionadas ao BPC, tais como: i) conexões e a articulação entre o BPC e outros programas de Política de Assistência Social; ii) possibilidade dada aos idosos, e não estendida às pessoas com deficiência, de não computar em sua renda familiar a renda relativa a outro benefício BPC concedido à outra pessoa idosa da família; iii) impacto do BPC sobre a economia dos municípios que receberam recursos dessa ação. Metodologia 19 A metodologia usada une uma abordagem analítica – respaldada em técnicas estatísticas e econométricas, com uma abordagem operacional – fundamentada em cruzamentos de bases de dados, análise documental, entrevistas e mapeamento de processos, Esta forma de abordar o problema visou não apenas identificar as falhas, mas também auxiliar os gestores na definição de uma estratégia de aperfeiçoamento dos controles do BPC, identificando as áreas de maior risco que devem ser priorizadas. 20 Para avaliar a capacidade dos órgãos responsáveis em controlar o BPC, a auditoria investigou duas questões básicas, que são: Questão 1: Qual a efetividade do BPC em atender a seu público-alvo, isto é, a pessoas com deficiência e a idosos extremamente pobres (renda per capita familiar de menos de ¼ de salário mínimo)? Subquestão 1.1: Qual a estimativa de focalização do BPC, isto é, de inclusão de beneficiários em domicílios extremamente pobres (menos de ¼ s.m. per capita) e de vazamento, ou seja, inclusão de beneficiários em domicílios que não atendam a esse critério? Subquestão 1.2: Sob qual perspectiva o conceito de família utilizado pode estar afetando o grau de focalização e de vazamento do BPC? Questão 2: O sistema de controle do BPC é efetivo na detecção de erros e fraudes? Subquestão 2.1: O sistema de concessão de benefícios do BPC é eficaz na detecção de erros e fraudes? Subquestão 2.2: Os sistemas de acompanhamento do BPC são eficazes na detecção e investigação de erros e fraudes? Benefício de Prestação Continuada 19 Subquestão 2.3: O sistema de recuperação de recursos do BPC é eficaz? Subquestão 2.4: São coletados dados e informações sobre erros e fraudes para gerenciamento do BPC? 21 A questão 1, por ter um caráter avaliativo e exploratório, foi trabalhada com uma abordagem analítica, utilizando procedimentos quantitativos nas bases da PNAD (2006) e do Censo (2000). Para auxiliar a equipe nessa tarefa, o Tribunal requisitou o técnico do IPEA Marcelo Medeiros, especialista em temas relacionados à desigualdade e à pobreza. 22 Quando os mecanismos de controle e o desenho3 são falhos, duas abordagens que podem servir como sinalização desse problema são: a avaliação da proporção de beneficiários que realmente se enquadram nos critérios de elegibilidade (focalização); e a análise da proporção de beneficiários atendidos entre o universo de elegíveis (cobertura). 23 Na questão 1, foram utilizadas as bases de dados do Questionário da Amostra do Censo Demográfico de 2000 (Censo 2000), da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios de 2006 (PNAD 2006) e dos registros administrativos do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Para toda a análise dessa questão as bases de dados foram trabalhadas, isto é, foram retirados os registros incompletos e com valores ignorados. 24 Em relação à subquestão 1.1, buscou-se avaliar o grau de focalização4 e de cobertura do BPC. Para isso, foram estimados os erros de inclusão (vazamento) e de exclusão5. A intenção dessas análises foi a de identificar em que medida o público-alvo do benefício vem sendo alcançado eficazmente e se os controles do benefício em questão precisam ser aperfeiçoados para reduzir o desperdício de recursos públicos. 25 A análise da subquestão 1.1 centrou-se em avaliar a distribuição do BPC em domicílios pobres. Para isso, foi utilizada a PNAD (2006) que em seu suplemento tem a informação sobre quantos moradores idosos ou pessoas com deficiência receberam recursos do BPC no mês da pesquisa, informação esta que serviu para identificarmos os domicílios que recebem o benefício. 26 Como um dos objetivos da primeira subquestão era o de identificar os erros de inclusão, buscou-se estratificar a renda per capita dos beneficiários em 100 partes (centésimos). Para tanto, computou-se como rendimento familiar os rendimentos monetários de todas as fontes dos membros da família e subtraiu-se da renda familiar total o equivalente a múltiplos do salário-mínimo, conforme a quantidade de benefícios recebidos pelas famílias6. Esse procedimento permitiu estimar a renda familiar per capita dos beneficiários sem os recursos do BPC. Cabe destacar que se essa prática não fosse empregada o resultado não responderia à realidade social dessas famílias, haja vista que o benefício do BPC, de um salário mínimo, é suficiente para deslocar significativamente uma família na distribuição de renda brasileira. 27 Após a estratificação dos beneficiários, em relação à renda per capita familiar, investigou-se qual centésimo correspondia ao critério de renda per capita máximo do BPC de ¼ de SM. Com efeito, todos os beneficiários que estivessem além desse centésimo (recebendo mais do que o critério de elegibilidade 3 Por desenho, entenda-se o conjunto de regras que regem a forma como os benefícios serão concedidos. 4 Um dos principais argumentos em favor da necessidade de aperfeiçoamento da focalização nas políticas de combate à pobreza está relacionado à eficiência dos gastos sociais, ou seja, quanto mais preciso for o método utilizado para alcançar os elegíveis, menor será o desperdício e menores serão os custos envolvidos. 5 Dada a dificuldade em distinguir elegíveis e não elegíveis, muitas vezes o gestor não consegue fazer o benefício chegar a todos que fazem parte do público-alvo. Em suma, o erro de inclusão pode gerar o problema de má focalização e o erro de exclusão gera a subcobertura. 6 O valor do salário-mínimo vigente em setembro de 2006, mês do levantamento da PNAD (2006), era R$ 350,00. 20 TCU - Relatório de Auditoria Operacional de renda per capita) poderiam ser considerados como fazendo parte do erro de inclusão (vazamento). Com esse procedimento foi possível evidenciar o grau de focalização do BPC. 28 Cabe destacar que, conforme expresso na subquestão, a análise utilizou os membros do domicílio como fonte para calcular a renda per capita familiar e não o conceito de família do BPC que, como veremos na próxima seção, exclui do cômputo da renda, entre outros, filhos e irmãos maiores de 21 anos de idade. 29 Essa forma de calcular a renda per capita familiar vem sendo usada em outros estudos7 para avaliação da distribuição do BPC nos estratos de renda e, nesta auditoria, foi adotada por dois motivos básicos: a) por um problema operacional, isto é, a PNAD (2006) pergunta no questionário de domicílios quantas pessoas recebem o benefício, mas não identifica no questionário de pessoas quem são elas, o que impossibilita fazer o cômputo de renda das famílias excluindo os filhos e irmãos maiores de 21(as relações de parentesco não são identificadas); b) por uma questão prática, considerando que é importante, para um benefício voltado para pessoas extremamente pobres, que a unidade de consumo da qual o potencial beneficiário participa seja vulnerável socialmente. Além disso, como bem destacado pelo MDS em seus comentários a este relatório8, a família não é apenas uma unidade de consumo, mas também “um núcleo, cujos membros estabelecem entre si relações de proteção mútuas e abrangentes9, ou seja, um núcleo protetivo do beneficiário e ao mesmo tempo protegido por ele”. Entendemos que essa definição do MDS reforça a idéia de que é bem mais razoável considerar no cálculo da renda per capita familiar os membros do domicílio que fazem parte do núcleo protetivo. Assim, definiu-se que a renda per capita a ser considerada deve ser aquela representada pelo grupo que reparte as receitas e as despesas do domicílio. 30 Ainda na subquestão 1.1, no que diz respeito à avaliação do grau de cobertura, foram usados os resultados da análise referente aos erros de inclusão, obtido por intermédio da PNAD (2006). Essa abordagem supera a deficiência da PNAD (2006) que subestima o número real de pessoas que recebem o BPC, pois utiliza na estimativa o número de beneficiários, segundo registros administrativos, bem como o número de elegíveis apresentado em publicação do MDS10. 31 Assim, ao se multiplicar o total de beneficiários pela proporção daqueles que realmente atendiam ao critério de renda e se comparar com o total de elegíveis em 200611, foi possível obter, não apenas, o número estimado de pessoas que estavam atendendo ao critério de renda do BPC, mas também relativizar o nível de subcobertura com base nos erros de inclusão de baixa, média e alta intensidades. 32 Para calcular o número estimado de beneficiários que efetivamente atendiam ao critério de renda do benefício, empregaram-se três diferentes tipos de cálculo: i) o primeiro excluía do cômputo todos os beneficiários enquadrados nos erros de inclusão de baixa, média e alta intensidade; ii) o segundo, dadas as dificuldades práticas de se distinguir os que efetivamente se en- 7 Lindert et. al. (2007) do Banco Mundial (2007), Medeiros et. al. (2007) e Soares et. al. (2006) do IPEA. 8 Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/nº 63/2008, encaminhada pelo Ofício 1350/SNAS/MDS, de 19 de dezembro de2008 9 O MDS acrescentou que entende por relações mútuas e abrangentes “aquelas de natureza afetiva, de cuidados, de solidariedade, de dependência econômica, entre outras que se processam entre pessoas unidas por laços de consangüinidade, convivência domiciliar, solidariedade econômica e afetividade”. 10 11 Políticas e Programas do MDS – Resultados. Volume II Bolsa Família e Assistência Social (2007). Agostinho et. al. (2007). Benefício de Prestação Continuada 21 quadram e os que se caracterizam como erros de baixa intensidade, optou-se por excluir apenas os erros de inclusão de média e alta intensidade; iii) o terceiro, utilizou-se apenas dos erros de alta intensidade. Com efeito, foi possível obter as primeiras estimativas de erro de focalização. 33 Na subquestão “Objetivos e Escopo da Auditoria” (p. 11), avaliou-se a influência do conceito de família, atualmente empregado no BPC, como possível fonte de erro12, isto é, investigou-se sob qual perspectiva o vazamento (erros de inclusão) e a subcobertura (erro de exclusão) podem estar ocorrendo em razão do conceito de família vigente no BPC (seção “Relevância do Conceito de Família”, p. 48). 34 A metodologia do estudo consistiu em estimar, usando o Censo (2000), a posição das pessoas na distribuição de rendimentos familiares per capita, segundo dois conceitos de família distintos, e medir a mobilidade entre classes de renda decorrente da diferença conceitual. O primeiro conceito de família é o utilizado pelo BPC e o segundo foi o que se aproxima do conceito do Cadúnico, entendemos representar melhor a unidade de consumo e o núcleo protetivo formado pela família, aqui denominada Grupo Familiar Doméstico (GFD). 35 Conforme o conceito do BPC, família é o grupo de pessoas coabitando em um mesmo domicílio formado pelo requerente ou beneficiário, o cônjuge ou companheiro(a), os pais, os filhos menores de 21 anos ou inválidos e os equiparados, inclusive o enteado e o menor tutelado, e os irmãos menores de 21 anos ou inválidos. No conceito GFD, família é o grupo de pessoas vivendo em um domicílio formado por todos os parentes e eventuais não-parentes agregados à família, noção de família que se aproxima melhor dos conceitos de unidade de consumo e de núcleo protetivo. 36 O Censo 2000 foi utilizado na estimativa, pois este coleta informações sobre idade, deficiência e características sociais da população que permitem uma identificação aproximada dos potenciais bene- 12 ficiários do BPC na população. Também estabelece uma pessoa de referência em cada unidade domiciliar – denominada pessoa responsável – e identifica o tipo de relação de parentesco ou norma de convivência com essa pessoa. Assim, combinando as informações sobre elegibilidade para o BPC em relação com as pessoas de referência das unidades domiciliares e seus subgrupos, foi possível identificar as famílias BPC e GFD no Censo 2000 usando o máximo possível de informações sobre os vínculos entre os moradores de um domicílio. 37 A composição de famílias no Censo requer a identificação de pessoas que atendem os critérios de idade e incapacidade. Idades fazem parte do levantamento regular, mas incapacidade, segundo a definição do benefício, não. 38 A forma usada para se estimar a proporção de pessoas com deficiência e idade inferior a 65 anos, segundo estratos de renda, parte de informações censitárias e, por isso, considera a idade das pessoas na data do Censo 2000 (mês de julho de 2000). Classificou-se toda a população, independente de seu nível de renda familiar per capita, em quatro grupos, crianças incapazes para a vida independente, adultos incapazes para o trabalho, idosos (incapacidade presumida) e demais pessoas. Os três primeiros são potenciais beneficiários do BPC, se atenderem ao critério de renda. 39 Por incapacidade para o trabalho entende-se a incapacidade de conseguir trabalho cuja remuneração seja suficiente para assegurar a própria subsistência. Tratou-se trabalho de remuneração suficiente como aquele cujos rendimentos mensais fossem superiores a um salário-mínimo. Para a definição de incapacidade para o trabalho considerou-se apenas a probabilidade de trabalhar de um indivíduo dadas as suas características e as características do segmento do mercado de trabalho em que ele pode se inserir. 40 Para definir incapacidade, usou-se o conceito de incapacidade previsto no inciso III do art. 4º do Erro de desenho, isto é, falhas na definição de conceitos e de regras que afetam negativamente a operação eficiente do benefício. 22 TCU - Relatório de Auditoria Operacional Decreto nº 6214/2007, que estipula a consideração da interação entre a pessoa e seu ambiente físico e social e em princípios da Política Nacional para a Integração das Pessoas Portadoras de Deficiência. 41 A definição de incapacidade foi concebida por dois critérios cumulativos: i) primeiro, as pessoas com deficiência deveriam ter alguma perda de funcionalidade (capacidade para executar tarefas), ou restrições nas características orgânicas (ausência de membros, por exemplo); ii) segundo, caso a pessoa com deficiência cumprisse o primeiro critério, ela deveria possuir valor esperado condicional de trabalhar em ocupação com remuneração superior a um salário mínimo, no caso de adultos, e frequentar a escola, no caso de crianças, respectivamente inferiores a 0,25 e 0,50. 42 Dessa forma, estimou-se, a partir dos dados do Censo 2000, o valor esperado de participação no mercado de trabalho condicionado à idade, gênero, cor, nível educacional, grande região de residência, características de urbanização da área de residência e deficiências. 43 Como no BPC a incapacidade para o trabalho de crianças e jovens (0 a 16 anos) é presumida, cabe verificar sua incapacidade para a vida independente. Procedeu-se de modo semelhante ao adotado para definir incapacidade para o trabalho e definiu-se incapacidade para a vida independente a situação na qual a probabilidade de frequentar escola é baixa. 44 Para efetuar as estimativas, a população foi agrupada em seis faixas etárias (0 a 6, 7 a 16, 17 a 24, 25 a 44, 45 a 64 e 65 ou mais anos), dois sexos, dois grupos raciais (brancos, para os indivíduos classificados no Censo como brancos e amarelos, e negros para os pretos, pardos e indígenas), 17 níveis educacionais (correspondentes ao número de anos de estudo concluídos), cinco Grandes Regiões de Residência, duas áreas de urbanização (urbanizada, para áreas urbanizadas de cidades e não urbanizada, para todas as demais situações, inclusive áreas urbanizadas isoladas) e características corporais e funcionais (dificuldade para enxergar, ouvir e caminhar ou subir escadas – todas subdivididas em incapaz, grande, alguma ou nenhuma dificuldade, deficiência mental permanente e paralisias total, das pernas, de uma parte do corpo e falta de membros). 45 Para cada grupo, formado pelos critérios apresentados no parágrafo anterior, foi calculado o valor esperado condicional de participação no mercado de trabalho ou participação na escola e comparado com as proporções de corte previamente definidas de 0,25 (de participação no mercado de trabalho) e de 0,50 (de frequência na escola). Caso as proporções calculadas fossem inferiores a esses pontos de corte os indivíduos eram classificados como elegíveis para o BPC. 46 Assim, depois de identificadas as pessoas idosas ou com deficiência, suas famílias foram compostas tendo elas como pessoa de referência na composição. Com essas definições de família, a do BPC e a representada pelo GFD, foi possível estimar como a mudança conceitual afeta os rendimentos das pessoas, sua posição na estratificação social e as consequências da mudança em termos de distribuição. 47 Por sua vez, a questão 2 da auditoria é eminentemente operacional, isto é, buscou-se avaliar se os sistemas de controle do BPC são efetivos na detecção de erros e fraudes. Essa questão analisou quatro diferentes fases do controle para investigar o grau de efetividade dos mecanismos de detecção de erros e fraudes no BPC, são elas: a concessão, o acompanhamento, a recuperação de recursos de benefícios pagos indevidamente e o gerenciamento de informações para o controle. 48 Em relação à avaliação das fases de controle previamente estabelecidas, foram realizados os seguintes procedimentos específicos: realização de mapas de processo, realização de análise Swot13 e de riscos, realização de análise Reci14, análise de dados das etapas 13 Swot representa as iniciais das seguintes palavras em inglês: i) (S) Strengths (Pontos Fortes, de origem interna); ii) (W) Weaknesses (Pontos Fracos, de origem interna); iii) (O) Opportunities (Oportunidades externas); iv) (T) Threats (Ameaças externas). 14 As iniciais Reci correspondem, em inglês, à sigla Raci, provenientes das seguintes palavras em inglês: Responsible, Accountable, Consulted and Informed. Benefício de Prestação Continuada 23 de revisão no sistema de revisões do BPC–REVBPC, benchmarking, cruzamento de bases de dados, entrevistas, questionários e estudo de caso na agência do Gama, Distrito Federal, e em sua respectiva Gerência Executiva. 49 Os mapas de processo foram realizados para identificar pontos de gargalo no processo de controle, partindo da concessão até a recuperação dos recursos pagos indevidamente. Essa análise foi primordial para a auditoria na medida em que o processo de controle do BPC tem muitas etapas e envolve diversos órgãos. 50 Foi realizada benchmarking, baseada em publicações do National Audit Office (NAO) da Inglaterra. Dessa forma, foram identificados aspectos a serem investigados nas quatro áreas de controle-chave de benefícios de seguridade que são: a concessão, o acompanhamento, a recuperação de recursos de benefícios pagos indevidamente e o gerenciamento de informações. Ademais, os cruzamentos de informações para identificação de erros e fraudes em benefícios realizados pelo NAO também serviram como parâmetro de possíveis práticas e procedimentos de controle que poderiam ser empregados no BPC. 51 Foram realizados cruzamentos dos dados relativos aos beneficiários constante do Sistema Único de Benefícios (SUB) com informações da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) (para avaliar possível ocupação no mercado de trabalho, bem como o nível dos rendimentos), com a base do Registro Nacional de Veículos Automotores (Renavam), do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária Incra) e do Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) (para se obter proxies de nível de riqueza que fossem incompatíveis com o critério de renda do BPC que é de ¼ do salário mínimo). Nesse caso, foi definido, como critério, que beneficiários do BPC que tenham carros, propriedades rurais e participem de empresas devam receber especial atenção do controle. Utilizou-se ainda informações de outra auditoria do Tribunal, ainda em andamento, que cruzou informações da base do Sistema de Óbitos (Sisob) com o SUB, com vistas a avaliar se o benefício ainda estava sendo concedido a pessoas mortas. 52 O Sistema Único de Benefícios (SUB) registra os dados dos beneficiários do INSS, no qual são cadastrados os eventos previdenciários ou do BPC, relativos às concessões, manutenções e cessações dos benefícios. A base do Incra identifica pessoas que, em algum momento, foram proprietárias de imóveis rurais, portanto, por esse arquivo, não é possível verificar se a pessoa é proprietária de imóvel atualmente, inclusive acampados e assentados dos movimentos sociais que demandam reforma agrária. O Registro Nacional de Veículos Automotores (Renavam) registra dados sobre veículos e seus proprietários. No Cadastro de Pessoa Física (CPF) da Receita Federal, é possível verificar o registro e a pessoa cadastrada, além de informações como nome da mãe e data de nascimento. A Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) possui dados sobre a empregabilidade das pessoas e suas remunerações. O Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) permite identificar pessoas sócias de empresas. 53 Além dos procedimentos citados anteriormente, foram realizadas entrevistas e encaminhados ofícios de requisição de dados e informações ao INSS (Diretoria de Benefícios e Coordenação de Monitoramento, Auditoria Geral, Corregedoria) para o Ministério da 24 TCU - Relatório de Auditoria Operacional Previdência Social (MPS) (Assessoria de Pesquisa Estratégica e Gerenciamento de Risco (APE/GR), Ouvidoria), para a Dataprev, para o MDS (Departamento de Benefícios Assistenciais (DBA), para a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI)), e para a Advocacia-Geral da União (AGU). 54 Outro procedimento empregado na auditoria foi a extração de informações do REVBPC e a posterior análise de dados das etapas de revisão do BPC. Essa atividade permitiu identificar, entre outros aspectos, a efetividade do acompanhamento dos benefícios atualmente realizados pelo INSS. Além disso, as informações das revisões concluídas, aproximadamente 1,2 milhões de benefícios, com tratamentos adequados, possam servir para estimar o nível de erros e fraudes do BPC. 55 Por fim, foi realizado estudo de caso para avaliar a operacionalização da concessão, da manutenção e da revisão do BPC na Agência da Previdência Social (APS) do Gama (DF) e em sua respectiva Gerência Executiva. Além disso, testaram-se as limitações do Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS). 56 As análises estatísticas realizadas no exame da questão 1 estão sujeitas a limitações, em razão da natureza dos dados disponíveis, que devem ser consideradas ao se interpretar os resultados. A seguir, descrevem-se as principais limitações referentes às bases de dados usadas no exame da primeira questão. Limitações do Uso da PNAD e do CENSO 57 Existem várias limitações no uso do Censo 2000 e da PNAD, por isso, a presente seção objetiva apresentar alguns pontos que precisam ser ressaltados. Entre as principais limitações, destaca-se que a PNAD não identifica o indivíduo e sim a unidade domiciliar onde vive um indivíduo recebendo o BPC. Esse problema dificulta a composição da renda familiar segundo o conceito de família BPC. 58 Ainda em relação ao BPC, na PNAD as seguintes perguntas são realizadas: a) se algum morador idoso ou pessoa com deficiência havia recebido o benefício no mês; b) quantos moradores idosos ou pessoas com deficiência haviam recebido dinheiro do BPC no mês; e c) se algum outro morador havia recebido dinheiro do benefício no mês. No entanto, o suplemento especial não fornece nem a identificação do(s) beneficiário(s) e nem previu a captação da renda proveniente desses programas como uma categoria à parte no questionário de indivíduos. Por esse motivo, não é possível saber ao certo se a renda registrada na categoria de “outros rendimentos” é ou não renda proveniente de programa de transferência de renda que algum beneficiário residente no domicílio tenha recebido no mês de referência da pesquisa. 59 Em relação à composição da renda, apesar das doações regulares recebidas não serem computadas como rendimentos familiares, no Censo 2000, o valor das pensões alimentícias, mesadas e doações é captado em uma mesma categoria, o que impediu sua exclusão no estudo. O recebimento do BPC é captado na mesma categoria que o seguro-desemprego e outros programas de transferência, sem possibilidade de se identificar o benefício na fonte Benefício de Prestação Continuada 25 de rendimento. Por esta razão, para efeito das análises de que trata a seção 3.3, não foram excluídos no cômputo da renda familiar total rendimentos que poderiam, eventualmente, corresponder ao BPC. Deve-se notar que o volume de beneficiários em 2000 era muito inferior ao observado hoje. 60 Além disso, o BPC computa o rendimento das famílias de origem de pessoas internadas em hospitais, asilos, etc. As bases de dados utilizadas, contudo, não permitem este cômputo. Por isso, trabalhou-se apenas com os domicílios particulares. 61 Outra limitação refere-se ao fato de que a legislação referente ao BPC determinar que a definição de incapacidade deve levar em conta a interação entre a pessoa e seu ambiente físico e social. No entanto, o Censo 2000 identifica deficiência através de um questionário de funcionalidades (capacidade de executar determinadas tarefas) e características orgânicas (ausência de membros, etc.) que não leva em consideração essa interação. Não há, portanto, comparação imediata possível entre os dados censitários e os critérios legais. Essa limitação foi atenuada com a abordagem proposta na subquestão responsável por analisar a subcobertura (seção “Subcobertura do BPC”, p. 46). 62 Ademais, o Censo e a PNAD subdividem a unidade domiciliar em “famílias” – que na verdade são subgrupos associados à noção de núcleo familiar – e em cada subgrupo estabelece uma pessoa de referência e identifica o tipo de relação dos membros da “família” com essa pessoa. O termo “família” no Censo e na PNAD pode levar a uma noção equivocada sobre as relações de parentesco dentro da unidade domiciliar, e seu uso neste sentido foi evitado no estudo. A composição das famílias GFD é mais simples e trata como membros todas as pessoas que tinham qualquer relação de parentesco ou eram agregados da pessoa responsável. 63 Característica importante a ser ressaltada é que por não ocorrer viés sistemático nas informações captadas pela PNAD, é razoável assumir que este levantamento representa adequadamente a distribuição relativa dos fenômenos na população. De fato, testes realizados por Soares et. al. (2006) sugerem que, no caso das transferências de renda, a PNAD não é uma boa fonte para valores absolutos, mas é uma referência aceitável para valores relativos. Evidência disso é que quando contrastados, os dados sobre transferências de renda das PNADs 2004 (de Soares et. al.) e 2006 indicam distribuições relativas semelhantes. 64 Sobre esse tema, o MDS por meio da nota da Nota Técnica de nº 058/2008 SAGI-MDS de 17 de dezembro de 2008, que: A PNAD pode não apresentar viés estatístico, ou seja, o valor esperado das estimativas são iguais aos respectivos parâmetros populacionais, porém pode ocorrer viés de resposta, pois as respostas são autodeclaradas. Vários artigos e o próprio IBGE mostram, por exemplo, que a renda da PNAD subestima a renda nacional. Assim, mesmo que fosse feito um censo para levantar se um domicílio tem beneficiários do BPC, provavelmente, a quantidade daqueles que declaram positivamente estaria próxima das estimativas amostrais, ou seja, o problema deve ser a subdeclaração[...]. 26 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 65 Uma limitação da PNAD identificada por Soares et al. (2006) foi que, usando microdados da PNAD (2004), em relação ao BPC, haveria sub-representação de, aproximadamente, 60%15. Segundo os autores fato semelhante estaria ocorrendo com as informações do Bolsa Família (Tabela 1). Registros Benefício Administrativos PNAD Sub(-) sobre(+) cobertura da PNAD BPC Pessoas com Deficiência 1.098 437 -60% BPC Idoso 885 324 -63% Total LOAS 1.983 762 -62% Bolsa Família 5.035 2.089 -58% Tabela 1. Representatividade dos dados da PNAD 2004 (mil pessoas) Fonte: Soares et. al. (2006). 66 Em termos de distribuição regional, pode-se afirmar que os dados da PNAD reproduzem com boa precisão os dados administrativos quando se observa a distribuição dos benefícios entre as pessoas com deficiência, como mostra a Tabela 2. Todavia, a distribuição regional do BPC entre os idosos revela superestimação (relativa) do Nordeste em detrimento do Sudeste PNAD, ao passo em que em relação às outras regiões a discrepância não é tão significativa. Região Pessoas com Deficiência Registro administrativo PNAD Idosos Registro administrativo Tabela 2 . Total PNAD Registro administrativo PNAD N 10% 10% 9% 5% 10% 8% NE 41% 44% 32% 56% 37% 49% SE 30% 28% 39% 20% 34% 24% S 10% 10% 10% 8% 10% 9% CO 8% 8% 10% 13% 9% 10% Representatividade da PNAD 2004 em relação à distribuição regional Fonte: Soares et. al. (2006). 15 Segundo Soares et. al. (2007), uma possível explicação para este fenômeno pode ser a confusão por parte dos beneficiários (ou dos respondentes dos questionários, que podem ser pessoas distintas) entre o BPC e pensões e aposentadorias. É possível, portanto, que uma parte significativa do BPC esteja sendo captada nas entradas de aposentadoria e pensões. O MDS afirma que uma outra explicação seria “o uso de calibrações feitas na PNAD para ajustar as estimativas amostrais de totais populacionais às estimativas demográficas do IBGE. Em função do distanciamento da PNAD 2006 ao último censo, as calibrações podem não expandir adequadamente os dados amostrais” (Nota Técnica n.º 58/2008 SAGI-MDS). Benefício de Prestação Continuada 27 67 Os dados analisados nesta seção indicam que, apesar de não conseguir reproduzir o número absoluto de beneficiários dos programas e benefícios de transferência de renda, a PNAD consegue refletir de forma razoável a distribuição regional dos dados administrativos. 68 Em relação à utilização do Censo em pesquisas, uma limitação usualmente apresentada para os investigadores neste tipo de estudo é que, quando são realizadas projeções, algumas premissas fortes precisam ser assumidas, como a de permanência da composição das famílias e da estabilidade na distribuição de renda segundo tipos de família. 69 Apesar das limitações da PNAD e do Censo, vários estudos são realizados com essas bases, inclusive artigos e publicações oficiais que tratam da focalização do Bolsa Família. Por isso, é importante ressaltar que essas bases, apesar de gerarem dificuldades analíticas, fornecem o melhor retrato disponível da situação socioeconômica do país. 28 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 2 Visão geral Risco de Fraudes e Erros em Programas de Seguridade Social– Benchmarking Internacional 70 Programas de transferência de renda, tais como o BPC, apresentam significativo risco de ocorrência de inconformidades (erros e fraudes) nos benefícios. Isso é devido, entre outros motivos, ao volume de recursos envolvidos e à complexidade e dificuldade inerentes aos processos de concessão e controle dos benefícios. 71 Entre as fraudes e erros 16 usualmente identificados destacam-se: i) renda declarada falsa; ii) participação em vários programas simultaneamente sem que tal participação seja permitida legalmente; iii) identificação falsa dos beneficiários; iv) grupos de servidores dos órgãos gestores envolvidos em redes criminosas. 72 Para realizar ações de combate às inconformidades, o Departamento de Trabalho e Pensões (DTP) estimou que 154 milhões de libras foram gastas em atividades para reduzir fraudes e erros na seguridade social da Grã Bretanha segundo NAO (2006), envolvendo cerca de 4.000 funcionários, sendo, aproximadamente, 3000 no serviço de investigação de fraude e os demais no serviço de análise de conformidade dos beneficiários. Essa estratégia de combate às inconformidades permitiu identificar 614.000 casos de fraude potenciais. 73 O referido Departamento, ainda em 2006, adotou uma nova metodologia que permitiu atuar diferentemente entre os benefícios da seguridade social no país, dando atenção àqueles com maior risco de fraude. Assim, com base no nível de risco, os benefícios 16 são agrupados em diferentes áreas (Figura 1) e passam a ser revisados continuamente ou periodicamente. 74 Os benefícios similares ao BPC, “Benefício para Deficiência Física ou Mental” e “Benefício por Incapacidade Laboral”, possuem alta materialidade, aliada a baixo risco de ocorrência de fraude (Figura 1). Esse fato faz com que esses benefícios sejam revisados de forma periódica. As revisões contínuas são apenas destinadas a benefícios que aliam alta materialidade a alto risco de ocorrência de fraudes. Para o caso brasileiro ainda não é possível desenvolver análise da mesma natureza, uma vez que não existe conhecimento sobre os riscos relativos de ocorrência de fraudes dos diferentes benefícios. 75 Com base nesses estudos internacionais, dois aspectos tornam-se evidentes: primeiro, é oportuno e relevante investigar a extensão das fraudes e erros dentro do sistema de gastos sociais dos países; segundo, é preciso que o órgão gestor desenvolva procedimentos para combater as inconformidades e que o controle externo atue com vistas a identificar falhas e ameaças ao sistema de controle. 76 Diferentemente do padrão observado para o cenário internacional, para programas de transferência de renda para pessoas com deficiência e pessoas consideradas incapazes para o trabalho, o BPC apresenta elevado grau de risco de ocorrência de erros e fraudes relacionados aos critérios de elegibilidade do programa: i) critério de renda per capita; ii) critério de incapacidade para o trabalho e para vida independente; iii) critério de não acúmulo de benefícios; iv) critério de que o beneficiário esteja vivo. Segundo o NAO (2006), o Departamento de Trabalho e Pensões (DTP) faz uma distinção entre erro do beneficiário (customer error) e erro oficial (official error). Por erro do beneficiário, o departamento considera aquele que ocorre quando informação incorreta é fornecida sem intenções fraudulentas, o Departamento define erro oficial como aquele referente a uma falha por uma ação ou omissão dos servidores, no qual os beneficiários não causaram e nem contribuíram e que no momento do recebimento do benefício não havia como o beneficiário estar ciente. Benefício de Prestação Continuada 31 Risco de Fraude dos Principais Benefícios da Grã Bretanha Figura 1. Nível de risco dos principais programas executados na Grã-Bretanha em 2006 (mil pessoas) Maior risco de fraude Seguro Desemprego Auxílio Aluguel Benefício ao Cuidador Auxílio de Renda Renúncia Tributária de pagamentos de aluguel Crédito Pensionista Alta Materialidade Baixa Materialidade Benefício Deficiência Física ou Mental Pensão de Aposentadoria Benefício Incapacidade Laboral Menor risco de fraude Revisões periódicas Revisões contínuas Não revisado Fonte: National Audit Office (2006) 77 Os critérios de renda per capita, de incapacidade para o trabalho e vida independente e da condição de vida do beneficiário, apresentam elevados percentuais de não atendimento de condições (Tabela 3). Por exemplo, os percentuais de fraude para benefícios de pessoas com deficiência e pessoas consideradas incapazes para o trabalho no Reino Unido situaramse respectivamente em 0,5% e 0,1%, segundo dados do NAO para o biênio 2006/2007. Tabela 3 . Estimativa de percentual de benefícios que não atendem a critérios de elegibilidade para todas as revisões realizadas concluídas 32 Critério de Renda 6,4% Fonte: REVBPC. TCU - Relatório de Auditoria Operacional Perícia Médica Denegatória 4,8% Óbitos Informados Acúmulo de Benefícios 5,0% 1,5% 78 A comparação com os resultados internacionais mostra que existe amplo escopo para redução dos percentuais de erros e fraudes encontrados para o caso brasileiro. Valores acima de 5% representam mais de 10 vezes as magnitudes encontradas no Reino Unido para benefícios similares, o que enfatiza a necessidade de melhorias no sistema de controle do BPC. Quando convertemos os percentuais de erros e fraudes estimados para valores monetários, obtém-se, para um orçamento de R$ 14,5 bilhões em 2008, o percentual de 6,4% de inconformidades relativas ao critério de renda, o que representa R$ 928 milhões. Assim, fica demonstrada a materialidade do problema abordado pela presente auditoria. Principais Órgãos Envolvidos no Sistema Controle de Erros e Fraudes do BPC de 79 O sistema de controle de erros e fraudes do BPC é composto de diferentes órgãos pertencentes às seguintes instituições: MDS, MPS, INSS, Dataprev e AGU. Esses órgãos participam ao menos de um dos processos de implementação/controle do BPC: detecção, prevenção, investigação e recuperação de recursos malversados. Nessa seção, serão apresentadas as formas de atuação dos principais órgãos dessas intuições envolvidos com o controle do BPC. 80 Antes de delinear as atribuições dos principais órgãos envolvidos com o controle de erros e fraudes relacionados ao BPC, destaca-se que todos eles possuem atribuições mais amplas em termos de controle, sendo de sua alçada também outros benefícios previdenciários e assistenciais. 81 Como o sistema de controle de erros e fraudes do BPC abrange diversos órgãos, é relevante saber se algum desses órgãos possui visão geral sobre todo o sistema e de que forma essa coordenação é exercida. Por meio do Ofício nº 743/INSS/GABRE, foi respondido que o INSS criou o Comitê de Controle Interno centralizado e está criando os Comitês de Controle Interno nas Gerências Regionais com o objetivo de aperfeiçoar a coordenação sobre todas as áreas do INSS. 82 Os órgãos de controle interno criados possuem atribuições de supervisão sobre as ações que ocorrem dentro do INSS. Contudo, seria recomendável que essas ações, para o caso do BPC, fossem estendidas para situações que ocorrem em outras instituições do sistema, como são os casos do MDS, MPS e AGU. O que se defende não é uma intromissão na forma como os demais órgãos operam e sim a realização de intercâmbio de informações para que a atuação do sistema seja a mais harmônica possível. Órgãos e Unidades Decentralizadas e Diretoria de Benefícios 83 Iniciaremos a apresentação pelos órgãos classificados pelo art. 3.º do Regimento Interno do INSS como órgãos e unidades descentralizados, que são as gerências e agências do INSS. Esses órgãos possuem a atribuição de atender os beneficiários, realizando o processo de concessão do benefício. Benefício de Prestação Continuada 33 84 Em relação ao processo de acompanhamento, foi perguntado ao INSS, por meio do Ofício nº 742/INSS/ GAPRE, se existem procedimentos de detecção de irregularidades realizados por agências ou gerências do INSS na fase de acompanhamento – fase que se inicia após a concessão do benefício e estende-se até sua finalização –do BPC, nos moldes existentes para o novo modelo de acompanhamento que está sendo elaborado pelo INSS chamado de Sistema Monitor. A resposta foi negativa, sendo ressaltado que os procedimentos de detecção de irregularidades estão limitados à revisão bienal prevista no art. 21 da Lei nº 8.742/1993. 85 Também foi demandado, por meio do Ofício nº 742/INSS/GAPRE, qual seria o quantitativo de pessoal que trabalha com monitoramento nas agências do INSS. A resposta primeiramente destacou que não existe estrutura oficial de monitoramento operacional de benefícios do INSS, das gerências regionais, gerências executivas e agências da previdência social estrutura de Monitoramento Operacional de Benefícios. Quando necessário, os gerentes executivos designam servidores ou grupo de trabalho para atuar em atividades de monitoramento. Estima-se que 100 servidores estejam designados pelas gerências executivas para acompanhar e supervisionar as agências de previdência social. 86 A atuação dos órgãos e unidades descentralizadas é supervisionada pela Diretoria de Benefícios, órgão classificado como de natureza específica pela estrutura organizacional estabelecida pelo Regimento Interno do INSS. Compete a essa Diretoria, que possui 65 servidores, as seguintes atribuições de interesse para a presente auditoria, conforme art. 39 do Regimento Interno do INSS: • gerenciar o reconhecimento, pela Previdência Social, de direito ao recebimento de benefícios por ela administrados; • desenvolver análises e pesquisas voltadas ao aperfeiçoamento dos mecanismos de reconhecimento de direito ao recebimento de benefícios; • gerenciar as atividades de perícia médica e de reabilitação profissional, inclusive as efetuadas por executores indiretos; 34 TCU - Relatório de Auditoria Operacional • estabelecer diretrizes gerais para o desenvolvimento de planos, programas e metas das atividades de reconhecimento inicial, manutenção e revisão de direitos ao recebimento de benefícios previdenciários exercidas pelas GerênciasExecutivas; e • orientar e uniformizar procedimentos de reconhecimento inicial, manutenção, recursos e revisão de direitos ao recebimento de benefícios previdenciários. 87 A Diretoria de benefícios possui, assim, responsabilidade sobre o estabelecimento de diretrizes, a orientação e a uniformização dos procedimentos relacionados aos principais processos analisados por essa auditoria: i) concessão ou reconhecimento inicial do benefício; ii) acompanhamento ou manutenção dos benefício, incluindo-se o processo de revisão do benefício. Auditoria Geral do INSS 88 Compete a auditoria geral, entre outros, planejar, acompanhar e controlar o desenvolvimento de auditorias preventivas e corretivas, inclusive nos órgãos e unidades descentralizadas, previstas no Plano de Ação Global, em consonância com o modelo de gestão por resultados. 89 Em relação à sua atuação, anualmente é formulado o Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna (Paint). Nesse plano, o tema BPC concorre com os demais temas de relevância do INSS. Após realização de análise de risco, o tema BPC não vem sendo considerado relativamente relevante para ser incluído na revisão bienal instituída pelos Decretos nºs 1.444/1995 e 6.214/2007, em seus artigos 37 e 42, respectivamente. 90 A auditoria geral e suas projeções regionais podem atuar em temas relacionados ao BPC quando são detectas necessidades de intervenção, geralmente provenientes de análises de risco prévias. Outra possibilidade de intervenção decorre de comunicações de possíveis irregularidades ou denúncias relacionadas a esse benefício. 91 A auditoria geral está iniciando importante participação na realização de cruzamento de dados com a finalidade de detectar irregularidade nos critérios de elegibilidade dos benefícios administrados pelo INSS. Para tanto, vem efetuando contatos com outros órgãos de outras esferas governamentais no sentido de firmar acordos de cooperação técnica para troca de informações. Cabe destacar que a auditoria geral trabalha com software próprio para a análise de bases de dados, possuindo em seus quadros servidores qualificados para o trabalho. 92 Conforme Ofício nº 677/INSS/GAPRE, a auditoria geral e as auditorias regionais possuem em conjunto 381 servidores. O quadro de pessoal é composto por técnicos de seguro social investidos na atribuição de auditores internos. Não existe, desta forma, a Carreira de Auditoria Previdenciária, sendo o trabalho de auditoria realizado por contadores, administradores e outros profissionais requisitados de outras áreas do INSS. Como será demonstrado neste relatório, há necessidade de fortalecer o sistema de controle de erros e fraudes e benefícios sociais gerenciados pelo INSS, considerando o benefício potencial decorrente do aperfeiçoamento dos mecanismos de detecção de pagamentos indevidos. 93 Para finalizar, destaca-se que a auditoria geral contribuiu consideravelmente para a presente auditoria com o fornecimento de informações relevantes sobre os processos de concessão e revisão de benefícios, inclusive prestando esclarecimentos sobre denúncias de pagamento de benefícios para processos com situação de suspenso ou cessado no sistema REVBPC. Esses esclarecimentos enriqueceram consideravelmente os achados da presente auditoria. Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) 94 Conforme Portaria nº 330/2006, que aprovou o Regimento Interno do MDS, ao Departamento de Be- nefícios Assistenciais (DBA) subordinado à Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) compete, entre outros: • gerir a concessão, manutenção e revisão do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC); • atuar junto ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e aos três níveis de governo, com vistas ao aperfeiçoamento da gestão do BPC; • coordenar, normalizar e implementar os benefícios assistenciais, articulando-os aos demais programas e serviços da assistência social objetivando a elevação do padrão de vida dos usuários; • manter organizado sistema de informações e dados sobre os benefícios, com vistas ao planejamento, desenvolvimento e avaliação das ações. 95 Segundo o Ofício de Requisição SNAS/MDS nº 84/2008, o DBA possui 19 funcionários divididos entre a Direção, a Coordenação Geral de Regulação e Ações Intersetoriais (CGRAI) e da Coordenação Geral de Gestão dos Benefícios de Assistência Social (CGGB). A CGGB é a coordenação que mais tem proximidade com os processos de concessão, manutenção e revisão de benefícios. 96 Não existem servidores, nos estados e municípios, envolvidos com atividades relacionadas aos controles dos processos de concessão, manutenção e revisão de benefícios. Em relação ao processo de revisão existe a participação de funcionários de outros entes federados na sua consecução, contudo, o quantitativo dos mesmos é desconhecido. 97 A gestão dos processos de concessão, manutenção e revisão do BPC, conforme Ofício de Requisição SNAS/MDS nº 84/2008, é acompanhada por meio da observação do movimento de requerimentos, conces- Benefício de Prestação Continuada 35 sões, indeferimentos, concessões por decisão judicial, quantitativos mantidos e benefícios revisados. 98 Para realizar essas análises, o MDS utiliza dados fornecidos pela Dataprev, que é a mesma fonte de dados empregada pelo INSS. Como será comentado nas seções relacionados à operacionalização dos processos de concessão e acompanhamento, os sistemas empregados pelo INSS possuem limitações tanto em sua capacidade de realização de cruzamentos como em sua capacidade de registrar todas as etapas do processo de revisão. Assim, o MDS tal como o INSS possui limitações em sua capacidade de gestão dos principais processos de controle do BPC. 99 Em relação à limitação de dados para gestão do BPC, o MDS, no primeiro semestre de 2007, juntamente com a empresa CPqD, iniciou processo de construção de novo sistema para tratamento das informações do BPC, foram gerados indicadores chaves de gestão (anexo I destes autos). 100 A análise dos riscos apontados pela DBA, em relação aos processos de concessão, manutenção e revisão, demonstra as principais preocupações dessa Diretoria sobre o tema. Assim, têm-se como principais riscos do processo de concessão, os seguintes: i) insuficiente informação da população sobre o direito ao benefício; ii) critérios de acesso de difícil assimilação; iii) subjetividade no processo de reconhecimento por parte da perícia médica do INSS da “incapacidade para vida independente e para o trabalho”; iv) dificuldade de atendimento (morosidade, qualidade no atendimento, agendamento eletrônico, acesso às agências de previdência social (APS); v) frágil definição de renda familiar per capita e de sua composição para fins de concessão do benefício. 101 Conclui-se da análise do parágrafo anterior que não representam riscos para a DBA aspectos relacionados aos controles de erros e fraudes do BPC, tais como a qualidade dos dados coletados dos beneficiários do BPC (CPF, nome do beneficiário, nome da mãe, CEP, endereço) e as limitações dos cruzamentos de dados realizados pelo INSS para controle de critérios de elegibilidade do BPC. 36 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 102 Em termos do processo de manutenção, foram observados os seguintes riscos: i) administração do cadastro do BPC pelo INSS, com pouco compartilhamento com o MDS; ii) falta de articulação do BPC com os demais programas e políticas setoriais com vistas a garantir maior autonomia para idosos e pessoas com deficiência; iii) deficiência de acompanhamento pela rede Sistema Único de Assistência Social (Suas). Mais uma vez, não foram elencadas como de maior risco atividades relacionadas ao controle de erros e fraudes do BPC. 103 Sobre o processo de revisão, foram apontados os seguintes riscos: i) análise circunstancial da renda familiar por ocasião da revisão, dada à variação da renda devido à informalidade e à sazonalidade dos proventos; ii) modelo revisional inadequado para o contexto e as exigências referentes ao controle do BPC. 104 Para finalizar, cabe destacar que o MDS vem promovendo o redesenho do modelo revisional. Representa um dos objetivos dessa auditoria contribuir para a formulação desse novo modelo por meio da detecção de limitações do atual modelo e pelo destaque de estratégias de melhoria do sistema de revisão. Ministério da Previdência Social (MPS) 105 Sobre o MPS serão abordados os papéis desempenhados pela Assessoria de Pesquisa Estratégica (APE-GR) e pelo Serviço de Ouvidoria. Assessoria de Pesquisa Estratégica e de Gerenciamento de Riscos (APE-GR) 106 A APE foi instituída pela então Diretoria de Arrecadação e Fiscalização do INSS, através da Portaria nº 433/1988, tendo como atribuições, ações direcionadas à área de arrecadação, fiscalização e cobrança do INSS, não tendo atuado na área de benefício. 107 Foi apenas em 1999 que iniciou trabalho conjunto com o Departamento de Polícia Federal e Ministério Público Federal, no sentido de combater crimes contra a Previdência Social, incluindo os relativos aos bene- fícios administrados pelo INSS. A Portaria nº 36/2006 da APE define as atribuições desse órgão: 1.º As ações e procedimentos técnicos de inteligência, metodologias, controles e normas de segurança, bem como a realização de programas e atividades de combate à fraude ou quaisquer atos lesivos à Previdência Social, serão executados pela Assessoria de Pesquisa Estratégica–APE 108 A Portaria nº 350/2006 transformou a APE em APE-GR, uma Assessoria voltada ao combate de crimes previdenciários e às atividades de inteligência, vinculada à Secretaria-Executiva do Ministério da Previdência Social. 109 A APE-GR possui 91 servidores em caráter permanente, cedidos pelo INSS ao MPS. Existem outros 63 servidores que trabalham na forma de força-tarefa previdenciária. 110 Em relação aos benefícios administrados pelo INSS, a APE-GR atua de forma colaborativa com as áreas de controle do INSS, no sentido de: i) treinar gerentes e chefes de serviço de benefício do INSS no sistema elaborado e mantido pela APE-GR, Monitoramento e Análise das Informações da Previdência Social (Maiprev); ii) celebrar convênios com órgãos e entidades, a fim de fazer cruzamentos de informações para o encaminhamento ao INSS e detecção de fraude. Serviço de Ouvidoria 111 O Serviço de Ouvidoria está vinculado diretamente ao Ministro da Previdência Social, desempenhado papel essencial na detecção de indícios de erros e fraudes em todos os benefícios administrados pelo INSS. A Ouvidoria e os serviços de cruzamentos de dados representam os dois principais veículos de detecção de irregularidades nos benefícios. 112 Sobre a estrutura da Ouvidoria, merecem destaque: • Há aproximadamente 120 pessoas lotadas na Ouvidoria-Geral da Previdência Social, a maioria são funcionários terceirizados (85 pessoas + 9 reservas (contingente utilizado quando titulares não podem trabalhar). • Nas centrais de atendimento 135 pessoas, dentre os serviços realizados, encaminha manifestações à Ouvidoria, e estão localizadas nas cidades de Caruaru-PE, Recife-PE e Salvador-BA. • O sistema utilizado para cadastramento e acompanhamento de denúncias é o SOUWeb. 113 Em entrevista, técnicos da ouvidoria afirmaram que atualmente existem na organização pessoas responsáveis pelo monitoramento de manifestações pendentes de solução. Essa equipe realiza notificações para ação das unidades responsáveis, controlam informações sobre o tempo médio de resolução e publicam mensalmente, por unidade, informações consolidadas sobre o tramites destes casos. 114 Técnicos da ouvidoria afirmaram em entrevista que há estudos para instituição de prazos máximos para cumprimento de ações referentes ao trâmite das manifestações, porém não há normas a respeito. A ouvidoria, segundo os mesmos técnicos, teria mecanismos para indicar prazos para execução das ações pelas unidades, possibilitando ao sistema “marcar” as manifestações para as quais o prazo não foi cumprido. Histórico 115 Em dezembro de 1974, por meio da Lei nº 6.179, foi criada a Renda Mensal Vitalícia (RMV), benefício previdenciário, destinados às pessoas maiores de 70 anos de idade ou inválidos, definitivamente incapacitados para o trabalho, que não exerciam atividades remuneradas, não aufiram rendimento, sob qualquer forma, superior a 60% do valor do salário-mínimo do local de pagamento17, não sejam mantidos por pessoa 17 Nesta data não existia o salário-mínimo nacional e o benefício pago correspondia a 60% do salário-mínimo local. Benefício de Prestação Continuada 37 de quem dependam e não tenham outro meio de prover ao próprio sustento, desde que cumpridos os seguintes requisitos: • Tenham sido filiados ao regime do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), em qualquer época, no mínimo por 12 (doze) meses, consecutivos ou não, vindo a perder a qualidade de segurado; ou • Tenham exercido atividade remunerada incluída à época da vigente da lei no regime do INPS ou do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (Funrural), mesmo sem filiação à Previdência Social, no mínimo por 5 (cinco) anos, consecutivos ou não; ou ainda: tenham ingressado no regime do INPS após completar 60 (sessenta) anos de idade sem direito aos benefícios regulamentares. 116 A verificação da invalidez deveria ser feita em exame médico-pericial a cargo da Previdência Social. 117 A Constituição Federal de 1988 previu (art. 203, inciso V) a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. Enquanto essa lei não fosse editada, continuava em vigência a Lei nº 6.179/1974. 118 Em 24 de junho de 1991 foi publicada a Lei nº 8.213, dispondo sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social. Esta lei trazia, em seu art. 139, disposição no sentido de que a RMV continuaria integrando o elenco de benefícios da Previdência Social, até que fosse regulamentado o inciso V do art. 203 da Constituição Federal que originou o BPC. Legislação 119 O BPC, criado no Brasil pela Constituição Federal de 1988, é uma transferência incondicional de renda para idosos ou pessoas com deficiência, extremamente pobres, cuja renda familiar per capita seja inferior a um quarto de salário mínimo. O valor da transferência é equivalente a um salário mínimo mensal. As transferências são independentes de contribuições prévias para o sistema de seguridade social e não são condicionadas a qualquer contrapartida. 120 O BPC rigorosamente não se define como um programa (art. 24 da Lei nº 8.742/93– LOAS), mas recebe essa denominação usualmente na literatura e nos estudos do MDS. Por isso, a denominação de programa será eventualmente usada no texto para se referir ao BPC. 121 No caso das pessoas com deficiência não idosas, apenas aqueles extremamente pobres classificados como possuidores de deficiência grave que incapacita para a vida independente e para o trabalho podem receber o BPC. Peritos do BPC realizam testes para avaliar tanto a situação social quanto a condição de deficiência. O sistema de transferências prevê reavaliações, a cada dois anos, para verificar a persistência dessas condições. 38 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 122 O BPC é garantido pela Constituição Federal de 1988, artigo 203, e assegurado pelos artigos 20 e 21 da Lei nº 8.742/1993, chamada de Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Contudo, a concessão do BPC só foi iniciada em janeiro de 1996, após a edição do Decreto nº 1.744/1995. A idade limite para solicitação do BPC baixou de 70 anos de idade para 67 anos com a Lei nº 9.720/1998; e de 67 anos para 65 anos, a partir de janeiro de 2004, com a aprovação do Estatuto do Idoso. 123 Para efeito do cálculo de renda familiar per capita mensal, a LOAS definiu o conceito de família da seguinte forma: “a unidade mononuclear, vivendo sob o mesmo teto, cuja economia é mantida pela contribuição de seus integrantes”. A Lei nº 9.720/1998 redefiniu o conceito de família para a concessão do BPC: “o conjunto de pessoas elencadas no art. 16 da Lei nº 8.213/1991, desde que vivam sob o mesmo teto”, assim entendidos: os pais, o cônjuge, o companheiro, os filhos, os irmãos e os equiparados legalmente a essas condições, menores de 21 anos ou inválidos. 124 Para fins de concessão do BPC, o Decreto nº 1.744/1995 estabelecia a pessoa com deficiência como “aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho, em razão de anomalias ou lesões irreversíveis de natureza hereditária, congênitas ou adquiridas, que impeçam o desempenho das atividades da vida diária e do trabalho”. O Decreto nº 3.298/1999, que regulamentou a Lei nº 7.853/1989, considera, porém, que “deficiência é toda perda ou anormalidade de uma estrutura ou função psicológica, fisiológica ou anatômica que gere incapacidade para o desempenho de atividade, dentro do padrão considerado normal para o ser humano”. 125 Mais recentemente, o Decreto nº 6214/2007 definiu incapacidade de forma a considerar não apenas aspectos físicos dos indivíduos, mas também sua interação com o meio social: Art. 4.º Para fins do reconhecimento do direito ao benefício18, considera-se [...] III – Incapacidade: fenômeno multidimensional que abrange limitação do desempenho de atividade e restrição da participação, com redução efetiva e acentuada da capacidade de inclusão social, em correspondência à interação entre a pessoa com deficiência e seu ambiente físico e social. Aspectos Orçamentários 126 A Função Assistência Social caracterizou-se por forte crescimento dos valores liquidados por seu orçamento entre 2000 e 2007. No ano de 2000, menos de R$ 5 bilhões foram liquidados em programas e ações pertencentes a essa função. Contudo, esse valor cresceu aproximadamente cinco vezes em seis anos, ascendendo para cifras superiores a R$ 25 bilhões em 2006, conforme pode ser observado pelo Gráfico 1. 18 Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social. Benefício de Prestação Continuada 39 127 O BPC e a RMV juntamente com o Programa Bolsa Família (PBF) foram os grandes responsáveis pelo incremento dos valores alocados à Função Assistência Social a partir de 2004. Estas ações, em termos econômicos, podem ser classificadas como de transferência de renda19. 128 Juntos, esses programas corresponderam por mais de 90% dos valores liquidados pela Função Assistência Social entre 2000 e 2007. Em 2007, esses programas corresponderam a mais de R$ 23 bilhões. Essa preferência por programas de transferência de renda denota as prioridades estabelecidas pelo governo sobre a forma de combater as vulnerabilidades sociais: destaque especial é dado à questão do combate à pobreza uma vez que tal problema guarda forte correlação com os demais aspectos abordados por políticas de assistência social, como são os casos da insegurança alimentar e questões relacionadas à desestruturação de famílias. R$ 30,00 Gráfico 1 . R$ 25,00 Bilhões Histórico (Valores Liquidados) da Função Assistência Social, por grupo de programas/ ações de governo, de 2000 a 2007 R$ 20,00 R$ 15,00 R$ 10,00 R$ 5,00 R$ 0,00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 FAS TR Bolsa Família TR Idosos - Deficientes Demais Gastos Liquidados Fonte: Banco de Dados da Câmara dos Deputados e Síntese - TCU. 129 A Tabela 4 fornece a evolução do orçamento para as ações orçamentárias da RMV e do BPC. Pode-se observar que de 1998 a 2007 o percentual de crescimento situou-se em 30,88%. Considerando-se apenas o BPC, constata-se que, para 2007, 48% dos recursos foram para beneficiários idosos e 52% destinaram-se a beneficiários com deficiência. 19 Em termos jurídicos, os valores monetários repassados pelo Benefício de Prestação Continuada não são classificados como renda. 40 TCU - Relatório de Auditoria Operacional Tabela 4 . ANO AÇÃO 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 RMV Idoso 567 RMV Pessoa com Deficiência 936 Total RMV BPC Idoso BPC Pessoa com Deficiência Total BPC 130 793 1.140 1.546 1.989 2.650 3.540 4.506 5.729 7.540 9.679 11.567 Total Geral 130 793 1.140 1.546 3.492 4.286 5.251 6.475 7.575 9.335 11.571 13.468 Percentual de Incremento 610 615 708 604 587 583 2007 577 1.027 1.096 1.261 1.243 1.209 1.309 1.324 1.503 1.636 1.711 1.969 1.846 1.795 1.892 1.902 639 907 1.280 1.731 2.429 3.481 4.562 5.556 1.349 1.743 2.260 2.774 3.300 4.059 5.117 6.011 509,62 43,83 35,62 125,89 22,74 22,52 23,30 17,00 23,23 23,95 Execução Orçamentária do BPC e da RMV entre 1996 e 2007 em R$ Milhões. 16,40 Fonte: Banco de Dados da Câmara dos Deputados. Sistemas de Controle Etapas dos Sistemas de Controle de Erros e Fraudes 130 O controle de atividades abrange procedimentos, técnicas e mecanismos desenvolvidos para garantir a aderência aos critérios estabelecidos. Dessa forma, para facilitar o acompanhamento do controle das atividades dos programas de transferência de renda, tais como o BPC, é usual que se divida essa em cinco etapas, são elas: •Dissuasão (convencimento por campanhas de rádio, televisão e jornais que objetivam deter fraudes e minimizar erros); •Detecção (por meio de denúncias e cruzamento de bases de dados é possível investigar casos de irregularidades); •Prevenção (atuar junto aos beneficiários com entrevistas como forma de reforçar suas responsabilidades); •Investigação (com base nos indicativos levantados na etapa de detecção são coletadas mais evidências que permitam a recuperação dos recursos indevidos); •Recuperação e Punição (após a análise dos casos é decidido que encaminhamento os casos detectados e investigados terão). Benefício de Prestação Continuada 41 131 O objetivo das campanhas de dissuasão é o de aumentar a preocupação daqueles que pensam em cometer ou estão cometendo fraudes. O importante é passar a mensagem de que é crime burlar os critérios de elegibilidade dos programas e que os sistemas de controle estão atuando eficazmente na resolução dos casos. A expectativa de controle gerada pela etapa de dissuasão, apesar de difícil mensuração, representa relevante componente no combate aos erros e as fraudes, sendo seu efeito considerável dado que atua em etapa prévia à entrada do problema no sistema. 132 Com relação à detecção, dois serviços destacamse: a utilização de canais de interação com o público, via telefone, cartas e sítios da internet, que permitem a realização de denúncias (Hotline) e o cruzamento de diferentes bases de dados. 133 Países como a Austrália, Inglaterra e Holanda possuem setor especializado em cruzamento de dados. O serviço consiste em comparar diferentes bases (internas e externas ao programa), a fim de identificar possíveis anomalias que constituam indícios de fraudes e erros. 134 A etapa de recuperação e execução judicial consiste no exame de casos passíveis de serem levados a julgamento. Após a coleta de evidências de fraude, nas etapas de detecção e investigação, os casos são encaminhados para o setor jurídico. 135 Além de bem executar as etapas de dissuasão, prevenção, detecção, investigação e recuperação/ punição, é preciso também que haja adequado fluxo dos casos de erros e de fraudes dentro do sistema. Isto pode ocorrer por meio da priorização dos casos mais importantes identificados em análises de risco. 136 Em relação ao fluxo dos casos das fraudes e de erros dentro do sistema de fiscalização é importante ressaltar, a título de exemplo, a estratégia adotada pelo Departamento de Trabalho e Pensão da Inglaterra. Após a detecção de indícios de irregularidade, seja por meio do Hotline ou dos cruzamentos de bases de dados, o Departamento realiza análise de risco dos 42 TCU - Relatório de Auditoria Operacional possíveis erros e fraudes. Com isso, é possível separar os casos entre diferentes grupos de benefícios a serem investigados, isto é, dividir os benefícios entre erros e fraudes e entre os de maior e de menor volume de recursos envolvidos. 137 Após essa classificação, os casos recebem diferentes encaminhamentos para continuara ser investigados. Para tanto, existem dois setores: o de Avaliação da Regularidade do Benefício, para os casos de erros e fraudes de menor risco, e o Serviço de Investigação de Fraude, para os demais casos. 138 O Setor de Avaliação da Regularidade do Benefício serve para corrigir casos em que uma investigação criminal completa não é necessária ou em casos de baixo risco e que não tendem a ter uma sanção. A ação do Setor consiste basicamente em realizar entrevistas com os beneficiários com vistas a descobrir irregularidades, a corrigir falhas e a recuperar pagamentos indevidos e a garantir a regularidade futura do benefício. 139 O Serviço de Investigação de Fraudes investiga casos visando buscar elementos que permitam sanções. Para isso, os funcionários são treinados para desenvolverem técnicas de investigação. O Sistema de Controle de Erros e Fraudes do BPC 140 O sistema de controle de erros e fraudes do BPC pode ser descrito pelas etapas de detecção (realizada pelo INSS (cruzamentos CNIS e cruzamentos esporádicos realizados pela auditoria interna) e pelo MPS (trabalho realizado pela ouvidoria)), prevenção (realizada pelo INSS), investigação (realizada pelo INSS e pela APE-GR do MPS) e recuperação de recursos (realizada pela AGU). 141 Em relação à etapa de detecção de fraudes e erros cabe destacar alguns pontos que serão objeto de análise mais profunda nas próximas seções: i) que os cruzamentos de dados realizados na etapa de concessão, utilizando-se das bases de dados presentes no Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS), apesar de muito importantes, deveriam ser complementados com outras bases de dados que atacassem mais eficazmente o problema da informalidade do mercado de trabalho e outras debilidades de informações que impedem a averiguação completa dos critérios de elegibilidade do BPC; ii) que tanto os serviços de cruzamento de dados como os de ouvidoria coletem os dados sobre fraudes e erros desagregados por benefício, o que não ocorre atualmente, sendo que os dados de denúncias à ouvidoria podem estar agregando vários benefícios de uma só vez. 142 Em termos de prevenção e investigação, o sistema de controle de erros e fraudes do BPC está mais bem equipado para lidar com casos de fraudes de alta complexidade. Por meio da APE-GR, foi desenvolvido banco de dados (Maiprev) capaz de detectar padrões anômalos de benefícios em agências, gerências, municípios, estados etc. Essas análises realizam-se em nível agregado, em contraposição à análise por benefício concedido, o que é mais adequado para a detecção de fraudes de alta relevância. 143 Em contraposição, não existe procedimento sistematizado para detecção de casos de erros e fraudes desagregados por benefício. Esse tipo de análise seria relevante para detectar casos em que a ação equivocada ou ilícita foi cometida por indivíduos isolados não pertencentes a grupos organizados. Essa análise ganha em relevância em um contexto em que a recuperação de recursos, seja por meio jurídico ou administrativo, é incipiente como é o caso brasileiro. 144 Um dos objetivos principais dessa auditoria será propor ações que melhorem o sistema de controle do BPC. Para tanto será necessário: i) reduzir a proporção de pagamentos indevidos em determinado prazo. Condição necessária para obter essa redução é conhecer o valor desses erros e fraudes ao longo dos anos para que seja possível construir sistema de metas para redução desses valores; ii)incrementar o cruzamento de bases de dados de outros departamentos de governo e do setor privado. Pretende-se também revisar os benefícios em um período determinado para verificar se estes permanecem atendendo aos critérios de elegibilidade; iii) maximizar a recuperação de pagamentos ilegais sempre que for custo-efetivo fazê-lo. Para tanto, a principal medida será o aperfeiçoamento dos processos para reduzir o prazo e os custos de recuperação. Benefício de Prestação Continuada 43 Sistema de Controle de Erros e Fraudes no BPC Detecção Sistema de Cruzamento de Dados – CNIS: 1) apropriado para detectar rendas de trabalho do setor formal da economia; 2) apropriado para detectar acúmulo de outros benefícios federais Cruzamento de dados realizados pela auditoria interna: Realizados de forma esporádica e não sistemática. Serviço de ouvidoria. Recebimento de qualquer tipo de denúncia, inclusive de fraudes. Pessoal Envolvido–120 funcionários Prevençao sistema de análise de risco Não está sistematizado procedimento que separe os casos de fraude como de alto ou baixo risco para posterior reentrevista dos casos considerados como problemáticos. Setor responsável por casos de relevância moderada: Inexistência de setor que cuide de casos de erros e fraudes de baixo valor agregado que não mereçam ser levados à justiça principalmente pela baixa perspectiva de recuperação de recursos. Investigação Serviço de investigação de fraude realizado pela ape-gr. Investiga casos suspeitos de fraude de alta magnitude com o objetivo de alcançar uma sanção; Pessoal Envolvido–154 funcionários Casos com baixa probabilidade de sanção; - Casos de fraude considerados de baixo risco pelo sistema de análise de risco. Recuperação Serviço de recuperação judicial. Apresenta recuperação irrisória de recursos para o caso do BPC. 44 TCU - Relatório de Auditoria Operacional Serviço de recuperação administrativa. Ação – Serviço ainda não regulamentado pelo INSS. Serviço de investigação de erros e fraudes de baixo risco. Esse serviço não existe para o Brasil, sendo sua ação realizada de forma não sistemática pelas agências e gerências do INSS. 3 Efetividade Do BPC Qual a Efetividade do BPC em Atender a seu Público-Alvo, isto é, Pessoas com Deficiência Idosos Extremamente Pobres (renda per capita familiar de menos de ¼ de salário mínimo)? 145 Conforme ressaltado na metodologia, o objetivo da análise do BPC não foi o de simplesmente avaliar a existência da sobrecobertura e da subcobertura de idosos e pessoas com deficiência, entre gêneros ou entre regiões, mas, sobretudo, o de avaliar a necessidade de aperfeiçoamento do desenho e dos mecanismos de avaliação de entrada e de acompanhamento das condições de elegibilidade. 146 Cabe destacar que tanto para o estudo de sobrecobertura, como para o de subcobertura, utilizou-se o conceito de grupo familiar com base no domicílio (GFD) por representar melhor a situação social real das famílias, isto é, corresponde mais fielmente aos grupos que podem assegurar a subsistência dos membros familiares mencionados pela Constituição de 1988. 147 Com vistas a facilitar a compreensão do achado, serão apresentados primeiro os resultados relativos à sobrecobertura, isto é, à inclusão de beneficiários com renda per capita superior a ¼ do SM, segundo conceito GFD. A seção seguinte trata da subcobertura, isto é, a proporção de elegíveis não atendidos que significa, em última análise, a necessidade de expansão do BPC. Sobrecobertura do BPC 148 O exercício estatístico realizado evidenciou que, segundo a PNAD (2006), existe significativo erro de inclusão no Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC). Contudo, como será evidenciado na apresentação dos resultados desta seção, 20 21 e a focalização do benefício é comparativamente boa, pois a maior parte das pessoas beneficiadas atendidas encontram-se abaixo da linha de ½ salário mínimo20. 149 O principal critério utilizado nesta análise foi o referente à renda. O BPC tem como objetivo constitucional atender um grupo de pessoas extremamente pobres, isto é, idosos e pessoas com deficiência com renda per capita familiar inferior a ¼ do SM. Dessa forma, os beneficiários residentes em domicílios com renda per capita superior a esse critério foram considerados como fazendo parte do erro de inclusão. 150 Usando apenas a PNAD (2006), segundo conceito GFD, estimou-se que 36% dos atuais beneficiários atendem ao critério de renda de ¼ do SM familiar per capita21 e encontram-se até o 13º centésimo da distribuição de renda. Contudo, cabe destacar que 67% dos benefícios estão sendo concedidos para pessoas em famílias que se encontravam na linha de corte de até ½ SM. familiar per capita, que vai até o 33º centésimo da distribuição. Além disso, 90% dos beneficiários residem em domicílios com renda per capita de até 1 salário mínimo, que representam famílias cuja renda vai até o 62º centésimo na distribuição (Tabela 5). 151 Apesar do erro de inclusão ser significativo, é preciso ressaltar que o BPC tem boa focalização, comparável a programas de transferência de renda elogiados em âmbito nacional e internacional. A avaliação da distribuição do BPC entre os quartis22 da distribuição de renda possibilita importantes conclusões. Em primeiro Para alguns autores, como Soares et al. (2006) e Medeiros et al. (2007), essa linha representaria a linha de pobreza. Em 2006, representava R$87,50. 22 Distribuição da renda em quatro grupos. Benefício de Prestação Continuada 47 lugar, a distribuição do BPC se concentra nos segmentos mais pobres da população (Gráfico 2). Em segundo, observa-se rápida redução de cobertura entre os quartis. Além disso, mais de 80% dos beneficiários encontram-se nos dois primeiros quartis, que são especificamente aqueles com maior vulnerabilidade. Por último, apesar de ser um percentual baixo em relação Tabela 5 . Distribuição dos beneficiários do BPC na estrutura de renda, segundo conceito GFD Limite de Renda Percentual de Beneficiários Centésimo da Distribuição de (salário mínimo) Atendidos Renda ¼ 36% 13% ½ 67% 33% 1 90% 62% Fonte: PNAD (2006). aos primeiros quartis, 6% dos beneficiários estavam entre os 25% mais ricos da população. O que, em 2006, correspondia a mais de 140.000 beneficiários (Gráfico 2). Gráfico 2 . 60% Percentual de beneficiários Distribuição dos beneficiários do BPC entre os quartis de distribuição de renda, segundo conceito GFD 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1 2 3 4 Quartis Fonte: PNAD (2006). 152 Ao analisar os erros de inclusão apresentados acima, é preciso considerar que o BPC sempre apresentará problemas relativos a erros de inclusão, por seu grande número de beneficiários, por ter público-alvo, em sua maioria, na informalidade do mercado de trabalho e auferindo rendas que oscilam periodicamente. 48 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 153 Contudo, os sistemas de controle do BPC devem ser aperfeiçoados para reduzir esses erros de inclusão, priorizando os casos em que esses erros se refiram aos beneficiários que se encontram nos centésimos mais altos da distribuição de renda. Nesse sentido, decidiu-se discriminar os erros entre aqueles de baixa, média e alta intensidade. 154 Para analisar os erros de inclusão do BPC, a auditoria adotou critérios para classificá-los. Assim, considerou-se a sobrecobertura como um erro de baixa intensidade quando ocorria entre o 13º centésimo e o 33º da distribuição de renda, isto é, entre ¼ e ½ do SM per capita. As razões para o estabelecimento dessa faixa são os possíveis erros de estimativa e as características sociais e flutuações da renda das pessoas desse grupo social. Por sua vez, entre o 34º centésimo e o 61º da distribuição de renda, isto é, entre aqueles que recebem entre ½ e 1 SM per capita, os erros foram considerados de média intensidade porque os beneficiários nesse grupo não são mais considerados extremamente pobres como preconiza o BPC, mas ainda podem ser caracterizados como pertencentes a famílias pobres. E, por último, a partir do 62º centésimo a renda per capita domiciliar, isto é, renda per capita domiciliar superior a 1 SM, considerou-se que os erros são de alta intensidade (Gráfico 3). Gráfico 3 . Discriminando a intensidade dos erros de inclusão na distribuição acumulada de beneficiários do BPC, segundo conceito GFD – 2006 Porcentagem de Beneficiários com renda igual ou inferior 90% 67% 36% 10% Renda (em fração da maior renda do programa) 20% Até ¼ S.M. 30% 40% De ¼ S.M. até ½ S.M. 50% 60% 70% 80% De ½ S.M. até 1 S.M 90% 100% De 1 S.M. até a maior renda do programa Até ¼ S.M. (critério BPC - até R$ 87,50) De ¼ S.M. até ½ S.M. - Erro de Inclusão de Baixa Intensidade De ½ S.M. até 1 S.M. - Erro de Inclusão de Média Intensidade De 1 S.M. até a maior renda do programa - Erro de Inclusão de Alta Intensidade Fonte: PNAD (2006). Benefício de Prestação Continuada 49 155 Em relação ao erro de inclusão total, o erro de baixa intensidade é o que representa a maior parcela, aproximadamente, 48%. Os erros de média e alta intensidade representam, respectivamente, 36% e 16% do erro total. Gráfico 4 . Magnitude dos erros de inclusão do BPC em 2006, segundo conceito GFD. Erro de baixa intensidade (até ½ S.M.) 48% Erro de média intensidade (até 1 S.M.) 36% Erro de alta intensidade (acima de 1 S.M.) 16% Fonte: PNAD (2006) 156 Os erros de baixa e média intensidade são mais difíceis de serem identificados por cruzamento de informações com bancos de dados da administração pública e até mesmo pela visita de assistentes sociais durante o processo de revisão. Além do fato de a exclusão dessas pessoas do BPC poder significar risco dada a vulnerabilidade social dessas famílias. 157 Contudo, os erros de alta intensidade são, comparativamente, menos difíceis de serem identificados. Nesse sentido, pelo fato dessas pessoas terem melhores condições financeiras, é maior a probabilidade de possuírem veículos, emprego formal, propriedades e outros elementos que indicam que elas estão fora do público alvo do BPC. Ademais, a visita do assistente social para identificar renda superior ao critério pode ser mais efetiva nesses casos. Assim, cabe destacar que, apesar de os erros de alta intensidade serem os de menor proporção, eles são muito significativos em decorrência do tamanho do BPC. 158 Em relação às causas de sobrecobertura, isto é, dos erros de inclusão, tem-se: limitações no sistema de concessão do BPC, permitindo a entrada de beneficiários que não atendem aos critérios23; limitações no sistema de acompanhamento, permitindo a manutenção de 23 24 50 Pontos específicos dessa questão serão discutidos na seção 3.2 Subcobertura do BPC Pontos específicos serão discutidos na seção 3.2 Subcobertura do BPC. TCU - Relatório de Auditoria Operacional beneficiários que não atendem aos critérios24; fraudes e erros administrativos e erros dos beneficiários; erros no desenho, como, por exemplo, o conceito de família. 159 Soares et. al. (2006), Medeiros et. al. (2007), em publicações do IPEA, e Lindert et. al. (2007), em publicação do Banco Mundial, apresentaram com base na PNAD (2004) que o erro de focalização era grande à época das avaliações. Soares et. al. (2006), por exemplo, trabalharam com uma metodologia destinada a identificar indiretamente a distribuição do BPC ao longo de estratos de renda em 2004. Mostraram que o BPC transfere aproximadamente 50% de seus recursos a pessoas que não atendem ao critério legal de renda, mas concluem que o benefício é concedido, predominantemente, à população mais pobre, pois, aproximadamente, 60% dos benefícios seriam distribuídos para pessoas cuja renda per capita domiciliar estaria abaixo da linha de pobreza, que para os autores seria ½ salário mínimo familiar per capita. 160 Medeiros et. al. (2007) mostram que cerca de 38% da renda do BPC vai para beneficiários em famílias com renda per capita superior ao critério legal de renda da época. Contudo, concluem que o BPC está cumprindo, em boa medida, seus propósitos. Por último, Lindert et. al. (2007) ressaltam que somente 30% dos recursos da ação vão para o 1.º quartil, área da distribuição da renda onde está incluída a linha de corte do BPC. 161 Cabe destacar que a metodologia estatística empregada assemelha-se a desses estudos, inclusive com o uso do conceito domicílio IBGE para definir a renda familiar per capita dos beneficiários. Agostinho et. al. (2007), em publicação do MDS, usaram uma projeção do Censo (2000)25 e estimaram que existia sobrecobertura de idosos no BPC já mesmo antes de levar em conta o fato de a focalização do benefício não ser perfeita. Segundo os autores, os elegíveis em 2006 seriam 1.063.967 e na época, conforme dados administrativos, estariam recebendo o benefício 1.166.725 idosos. Para pessoas com deficiência, esses autores ressaltam que existia subcobertura, ponto que será analisado na seção “Subcobertura do BPC” (p.46). 162 Dessa forma, as evidências apresentadas ressaltam um risco que se caracteriza pela permanência de benefícios que não cumprem critérios de elegibilidade e pelas novas concessões irregulares de benefícios que passam a acontecer se os controles permanecerem os mesmos. Segundo dados do INSS, desde 2004, são concedidos anualmente, aproximadamente, 300 mil benefícios do BPC. 163 Em suma, conclui-se que o grau de focalização do BPC é bom, dado que 67% dos beneficiários recebem menos de ½ SM. Entretanto, os erros de inclusão geram indícios de que os sistemas de concessão e manutenção estão permitindo a entrada e a permanência de pessoas que não fazem parte do público-alvo. 164 Apesar dessa evidência, cabe ressaltar os esforços da equipe do MDS no desenvolvimento de nova sistemática de revisão dos benefícios, com vistas a incorporar cruzamentos de infor25 Partindo das premissas de constância na composição familiar idosos, assim como no nível de distribuição de renda dentro das famílias, ambas em relação ao 2000; e ausência de alterações nos critérios de concessão do BPC. Benefício de Prestação Continuada 51 mações com bancos de dados da administração pública e exame mais detalhado de amostra de benefícios que represente os casos com maior risco de ocorrência de erros e fraudes. 165 A oportunidade dessa abordagem é que, dadas as restrições operacionais do INSS e do MDS, estes devem se concentrar, prioritariamente, em suspender e cessar benefícios com maior probabilidade de estarem chegando a famílias de renda mais elevada. Subcobertura do BPC 166 Conforme as análises realizadas na auditoria, existe subcobertura de atendimento do público-alvo, o que significa em primeiro lugar problema grave, pois pessoas em situação de elevada vulnerabilidade social encontram-se desassistidas e, em segundo lugar, que o BPC continuará em franco processo de expansão. Essa última constatação é crucial para a definição da estratégia de aperfeiçoamento dos controles, haja vista que evidencia a urgência de medidas que evitem que potenciais vazamentos (erros de inclusão) continuem ocorrendo no processo de concessão dos benefícios e posterior revisão. 167 Em termos gerais, a subcobertura relaciona-se com erros de exclusão, isto é, existem pessoas que são elegíveis e, por diferentes motivos, não estão recebendo o benefício. Conforme ressaltado na metodologia (seção “Metodologia”, p. 13), a investigação sobre a subcobertura baseou-se nos resultados da análise referente aos erros de inclusão, por intermédio da PNAD (2006). A partir dessas informações, multiplicou-se o número de pessoas que recebiam BPC em 2006, segundo informações administrativas apresentadas na publicação do MDS (2007)26, pela proporção daqueles que atendiam ao critério de renda, segundo resultados apresentados na seção “Sobrecobertura do BPC” (p. 41). Dessa forma, foi possível obter o número estimado de pessoas que recebiam BPC e atendiam ao critério de renda à época. Em seguida, foi possível comparar esse número com o total de elegíveis em 2006, apresentado em publicação do MDS27. 168 Segundo esta abordagem, a subcobertura seria de, aproximadamente, 71% se considerarmos os erros de baixa, média e alta intensidade (Tabela 6). Contudo, dada a dificuldade em se identificar efetivamente os erros de baixa intensidade, haja vista, que estão muito próximos do critério de corte, identificou-se a subcobertura, ressaltando apenas os erros de alta intensidade, o que seria, aproximadamente, 27% (Tabela 6). Tabela 6 . Subcobertura do BPC, com base nos erros de inclusão estimados pela PNAD 2006, segundo conceito GFD de família. A) Estimativa de elegíveis (2006)* 3.041.550 B) Benefícios efetivos em 2006 (dados administrativos)** 2.445.602 C) Percentual de erros de inclusão de baixa, média e alta intensidade *** D) Nº de beneficiários que recebiam BPC e atendiam ao critério de renda, excluindo erros de inclusão de baixa, média e alta intensidade (B x (1-C)) E) Subcobertura, considerando erros de baixa, média e alta intensidade (1-D/A)*100% 26 27 52 64% 880.417 71% Políticas e Programas do MDS – Resultados. Volume II Bolsa Família e Assistência Social, p. 233, (2007). Agostinho et. al. (2007). TCU - Relatório de Auditoria Operacional F) Percentual de erros de inclusão de média e alta intensidade *** 33% G) Nº de beneficiários que efetivamente atendiam ao critério de renda, excluindo erros de inclusão de média e alta intensidade (B x (1-F)) 1.638.553 H) Subcobertura considerando erros de média e alta intensidade (1-G/ A)*100% 46% I)Percentual de erros de inclusão alta intensidade *** J) Nº de beneficiários que efetivamente atendiam ao critério de renda excluindo erros de inclusão de alta intensidade (B x (1-I)) K) Subcobertura, considerando erros de alta intensidade (1-J/A)*100% 10% 2.201.042 27% Fonte: PNAD (2006). * Estimativa de Agostinho et al. (2007) em publicação do MDS. ** Publicação do MDS (2007) pag. 233. *** Estimativa obtida na seção “Sobrecobertura do BPC” (p.41), segundo conceito GFD. 169 Em suma, a avaliação do grau de cobertura do BPC demonstra que o BPC ainda terá de se expandir significativamente para atender o grupo de potenciais beneficiários28, o que pode ser um risco ao erário se continuarem sendo concedidos benefícios a pessoas que não estejam em domicílios extremamente pobres, como preconiza as regras do benefício. 170 No tocante a esse tema, Agostinho et. al. (2007) estimam a demanda potencial total usando o Censo 2000 e comparam com o número de beneficiários do BPC com vistas a avaliar a cobertura. Para isso, definem como potenciais demandantes do BPC as pessoas com idade superior a 65 anos e aquelas com atributos físicos relacionados à deficiência grave (total incapacidade para enxergar, ouvir, caminhar, trabalhar ou freqüentar escola e paralisias permanentes) que atendem aos critérios de renda da legislação. O estudo chega à conclusão que há subcobertura de elegíveis pessoas com deficiência, pois os potenciais beneficiários seriam 1.977.583, em 2006, e os benefícios efetivos 1.278.877, o que representa 35% de subcobertura. Contudo, é de se imaginar que o problema é ainda mais grave, pois o estudo desses autores presumiu focalização perfeita do benefício, isto é, que todos os beneficiários efetivos pertencem ao público-alvo, hipótese que as estimativas de Soares et. al. (2006), Medeiros et. al. (2007) e Lindert et. al. (2007), usando a PNAD 2004, apontam como não realista. 171 A subcobertura apresentada gera um desafio para o controle do benefício, pois, se os controles atuais não forem aperfeiçoados, é possível que no processo de expansão os erros de inclusão e de exclusão continuem a ocorrer na mesma medida em que ocorrem atualmente. Isso significaria desperdício de recursos públicos, representado pelo pagamento do BPC a pessoas fora de seu público-alvo, e iniquidade, causada pelo não-reconhecimento do direito constitucional a pessoas elegíveis e em situação de vulnerabilidade. 172 Dessa forma, a subcobertura, identificada nas duas abordagens, evidencia a urgência de controles de concessão e de manutenção mais efetivos e a necessidade de o MDS con28 Segundo Ofício SNAS/MDS n.º 834/2008, à fl.73, a SNAS/MDS tem a meta de universalização da cobertura do BPC até 2010. Benefício de Prestação Continuada 53 tinuar as ações de focalização para reduzir os erros de exclusão. Destaca-se que o MDS vem tomando medidas de incremento da focalização. Inclusive, segundo o Ofício SNAS/MDS nº 834/2008, às fls. 68/131, já foram realizadas ações nesse sentido em municípios de Pernambuco e Paraíba29. 173 A subcobertura e a sobrecobertura podem ser o resultado de impossibilidades intrínsecas de diferenciação de beneficiários com rendas muitos reduzidas, de fraudes, de erros administrativos, de erros dos beneficiários e até mesmo de erros do desenho do programa. Esse último tipo de erro, relativo ao desenho, decorre de regras de implementação do benefício e de conceitos que geram ineficiência operacional ou que provoquem efeitos contrários aos objetivos da política. 174 Por isso, a “seção Relevância do Conceito de Família” (abaixo) discute evidências de que o atual conceito de família utilizado no BPC está gerando ineficiência distributiva do benefício ao beneficiar de forma indireta famílias que teriam a capacidade de gerar poupanças para arcar com as despesas extras de pessoas com deficiência ou idosas. 175 Para finalizar, cabe destacar que a convicção sobre a existência de subcobertura e problemas de focalização relacionados ao BPC respalda-se também em documentos e publicações do MDS. Em relação à subcobertura, o MDS enviou ao TCU dois trabalhos, presente às fls. 69 a 130, relativos à sua estratégia de alcance de beneficiários, nos estados de Pernambuco e Paraíba, que apesar de elegíveis ao benefício ainda não foram contemplados por recursos do BPC, conforme citação abaixo: Tendo em vista a meta da Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SNAS/MDS – de universalização na cobertura do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC – até 2010, é requerida atenção especial ao acompanhamento sistemático da evolução de sua cobertura, por meio de indicadores 29 de proporção do BPC sobre as populações idosas e de pessoas com deficiência, justificando-se desta forma a importância de estudos sobre a proporção do BPC e a possibilidade de ampliação da mesma nos municípios do país. (Grifo nosso, parágrafo 1 da introdução do texto: Análise de indicadores de proporção do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social em Pernambuco, fl. 73) 176 A análise do texto acima mostra que o próprio MDS confirma a existência de subcobertura do benefício, uma vez que prevê metas de universalização para o ano de 2010 para o BPC. 177 Por sua vez, por meio de texto “Estimativa do Público-alvo do Programa BPC e sua Cobertura”, presente na publicação do MDS intitulada “Avaliação de Políticas e Programas do MDS – Resultados, Volume II – Bolsa Família e Assistência Social” de Agostinho et. al. (2007), pode-se observar problemas na focalização do BPC. Segundo o texto mencionado, foram realizadas estimativas da população elegível total do BPC-Idoso (65 anos ou mais) e BPC-Pessoas com Deficiência, que foram respectivamente de: BPC-Idoso ano de 2008: 1.119.735 pessoas; BPC-Pessoas com Deficiência: 1.086.235 pessoas. Como em 2008 o BPC, quando consultados dados administrativos do INSS, já possuía mais 1.400.000 beneficiários idosos e mais de 1.400.000 beneficiários pessoa com deficiência, inferese que parcela dos beneficiários, ao menos 300.000 para cada classe de benefícios, foram incorretamente escolhidos. Relevância do Conceito de Família 178 O conceito de família BPC permite a inclusão de beneficiários membros de famílias com renda per capita superior a 1/2 SM (erro de média e alta intensidade) e exclui grupos com renda inferior ½ SM em proporção maior do que se fosse utilizado um conceito de grupo familiar que representasse com mais fidedignidade a unidade de consumo e o núcleo protetivo. Essa constatação gera evidências de que o conceito de família Como não era objeto da presente auditoria, não foi analisada a efetividade dessas medidas de focalização. Destaca-se, porém, que esses estudos utilizaram, entre outras informações, as bases de dados da PNAD. 54 TCU - Relatório de Auditoria Operacional empregado no benefício é menos eficiente do ponto de vista distributivo. 179 O cálculo dos rendimentos familiares depende do que se convencione como família. Assim, para efeito do cálculo de renda familiar per capita, a LOAS definiu o conceito de família da seguinte forma: “a unidade mononuclear, vivendo sob o mesmo teto, cuja economia é mantida pela contribuição de seus integrantes”. A Lei nº 9.720/1998 redefiniu o conceito de família para a concessão do BPC: “o conjunto de pessoas elencadas no art. 16 da Lei nº 8.213/91, desde que vivam sob o mesmo teto”, assim entendido: os pais, o cônjuge, o companheiro, os filhos, os irmãos e os equiparados legalmente a essas condições, menores de 21 anos ou inválidos30. Por fim, o Regulamento do BPC, aprovado pelo Decreto nº 6.214/2007 define a família BPC (art. 4, inciso V e § 1º): V - família para cálculo da renda per capita, conforme disposto no § 1o do art. 20 da Lei no 8.742, de 1993: conjunto de pessoas que vivem sob o mesmo teto, assim entendido, o requerente, o cônjuge, a companheira, o companheiro, o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido, os pais, e o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido; [...] § 1o Para fins do disposto no inciso V, o enteado e o menor tutelado equiparam-se a filho mediante comprovação de dependência econômica e desde que não possuam bens suficientes para o próprio sustento e educação. 180 A exclusão das famílias de filhos e irmãos maiores de 21 anos, bem como de avós e sogros que vivam sob o mesmo teto, não tem fundamentação dentro da assistência social. De forma simples, o cálculo da renda per capita pode ser entendido como uma relação entre os que têm renda na família (cuja soma das rendas são o numerador da razão) e o número total de membros da família que são computáveis no cálculo (denominador). Dessa forma o conceito de família do BPC, entre outras 30 distorções, pode causar a exclusão da renda de parentes ricos do numerador e pode excluir parentes pobres que não têm renda do denominador. Consequentemente, com o conceito atual, pessoas com melhores condições de vida familiar podem ser incluídas e famílias carentes podem ser excluídas. 181 A Constituição de 1988 determina a concessão de benefício assistencial às pessoas que não forem capazes de prover seu próprio sustento ou de tê-lo provido por suas famílias. Assim, famílias que possuem meios de sustentar membros com deficiência ou idosos não devem ser contempladas com benefícios assistenciais. Não existe, no direito ou nas políticas públicas brasileiras, uma definição única de “família” que permita complementar a Constituição. Todavia, para os objetivos de assistência financeira às pessoas, como é o caso do BPC, é razoável entender sustento como consumo de bens essenciais e, assim, entender família como a unidade que normalmente provê o sustento dos membros familiares. Para esses objetivos, família corresponde aproximadamente ao grupo de parentes vivendo em um mesmo domicílio. 182 O BPC replica o conceito de família usado no sistema previdenciário, isto é, tem o objetivo principal de identificar dependentes dos segurados para uma possível concessão de pensões no caso de falecimento de aposentados. Todavia, o conceito a ser utilizado no BPC deveria servir para estimar a capacidade de uma família de prover a manutenção de seus membros, conforme determina a Constituição. Dessa forma, o conceito peculiar de família do BPC ao excluir membros da família, não serve a esse propósito, pois não é adequado como referência da unidade de consumo e do núcleo protetivo. 183 Além disso, a definição de família BPC diverge da maneira como família é entendida em outras políticas brasileiras como, por exemplo, o Bolsa Família, pois exclui, dentre outros, irmãos e filhos maiores de 21 Cabe destacar que a alteração do conceito no início do programa gerou confusão na medida em que os benefícios concedidos antes da alteração do conceito de família continuaram sendo revisados com o conceito anterior. Benefício de Prestação Continuada 55 anos, sogros, avós e netos dos beneficiários, independentemente do número de pessoas considerado ou de seu nível de renda. 184 É, portanto, preciso estudar com profundidade a conveniência e a oportunidade de se alterar a forma como família é entendida pelo BPC. No entanto, uma mudança deste tipo pode gerar custos sociais, orçamentários e administrativos. A fim de subsidiar a decisão por mudar ou não o conceito de família, a auditoria buscou avaliar como esta mudança afetaria o benefício. Mais especificamente, o objetivo foi o de analisar os impactos distributivos e resultados agregados de uma mudança no conceito de família do BPC para um conceito de família entendida como o grupo de moradores de um mesmo domicílio que constitui uma unidade de consumo e um núcleo protetivo. 185 A metodologia em que se baseou a auditoria consistiu em estimar, usando o Censo (2000), a posição dos potenciais beneficiários do BPC na distribuição de rendimentos familiares per capita, segundo dois conceitos de família distintos, e medir a mobilidade entre classes de renda decorrente da diferença conceitual. O primeiro conceito de família é o utilizado pelo BPC e o segundo foi o que se aproxima do conceito do Cadúnico e do IBGE, que representa melhor a unidade de consumo e o núcleo protetivo, aqui denominado GFD. Empregou-se uma definição de incapacidade para o trabalho e vida independente aderente aos normativos do BPC, isto é, que leva em conta, além dos atributos físicos, a interação do indivíduo com o meio, conforme mencionado no art. 4.º do Decreto nº 6.214/2007, que foi operacionalizada mediante regressão probabilística (parágrafos 33/42). 186 Dessa forma, é preciso avaliar se o conceito de família atualmente empregado no benefício está de acordo com o objetivo do texto constitucional, verificando se está aderente aos princípios assistenciais, em especial, garantindo que o recurso chegue aos mais vulneráveis e que os efeitos distributivos sejam otimizados. 187 As análises realizadas evidenciaram que o conceito de família atualmente empregado no BPC pode ser fonte potencial de ineficiência distributiva, na medida em que o equilíbrio resultante entre os erros de inclusão e exclusão é pior para o conceito atual do que para o conceito GFD. Entre as evidências obtidas tem-se que uma parte da concessão do BPC ao grupo de não elegíveis (erro de inclusão) é resultado do conceito de família atual, pois se fosse considerado o conceito GFD, ter-se-ia inserido membros como: avós, netos, irmãos e filhos maiores de 21, dentre outros. 188 Os cálculos realizados, que consistem em migrar beneficiários do conceito legal de família, adotado pelo BPC, para o conceito GFD, conforme Gráfico 5, estimaram que o conceito atual de família BPC implica nos seguintes erros de inclusão: - entre ¼ a ½ de SM. 8,8% de erro (erros de baixa intensidade); - entre ½ a 1 SM, 5,1% de erro (erros de média intensidade); - mais que 1 SM, 5,8% de erro (erros de alta intensidade) (Gráfico 5). 56 TCU - Relatório de Auditoria Operacional Gráfico 5 . 10% 9% 8% 7% 6% 0,25 - 0,5 S.M. 5% 0,5 - 1 S.M. 4% MAIS DE 1 S.M. Estimativa do percentual de beneficiários que são incluídos no BPC pelo conceito atual de família e que deixariam de sê-lo com a mudança para o conceito GFD, em 2000 3% 2% 1% 0,25 - 0,5 S.M. 0,5 - 1 S.M. MAIS DE 1 S.M. Fonte: Auditoria, com base em análise do Censo (2000). 189 Cabe destacar que a mudança do conceito de família atualmente empregado no BPC para um conceito semelhante ao GFD também geraria inclusões de beneficiários de baixa, média e alta intensidade. O novo conceito geraria inclusões de baixa intensidade (entre ¼ e ½. SM) de aproximadamente 10,6% de beneficiários, o que é algo aceitável do ponto de vista social, pois estas pessoas estão muito próximas do critério de renda do BPC. Além disso, o novo conceito geraria inclusões de 2,6% de beneficiários de média intensidade (entre ½ e 1 SM) e inclusões de apenas 0,4% beneficiários de alta intensidade, em contraste com 5,1% e 5,8% do conceito atual, respectivamente (Gráfico 6). Dessa forma, a comparação entre os gráficos Gráfico 5 e Gráfico 6 demonstra que o conceito GFD tem resultado final mais eficiente do ponto de vista distributivo que o conceito de família atual do BPC, pois esse gera mais erros de média e alta intensidade Gráfico 6 . 12% 10% 8% 0,25 - 0,5 S.M. 6% 0,5 - 1 S.M. MAIS DE 1 S.M. 4% Estimativa do percentual de beneficiários que são excluídos do BPC em razão do conceito atual de família e que passariam a ser incluídos com a mudança para o conceito GFD 2% 0% 0,25 - 0,5 S.M. 0,5 - 1 S.M. MAIS DE 1 S.M. Fonte: Censo (2000). Benefício de Prestação Continuada 57 190 Além disso, a mudança do conceito de família atual para algo semelhante ao GFD não teria, aparentemente, impacto orçamentário significativo, pois cerca de 80% dos benefícios permaneceriam inalterados, isto é, continuariam a ser concedidos regularmente. Segundo Ofício SNAS/MDS nº 834/2008, à fl. 65, os arranjos familiares encontrados pelo IBGE para pessoas idosas e pessoas com deficiência seriam semelhantes ao conceito atual em, aproximadamente, 80% dos casos, o que corrobora a estimativa da auditoria. Por sua vez, em torno de 19,7% dos atuais beneficiários seriam excluídos e outros 13,6% seriam incluídos no BPC. Como já foi ressaltado, os beneficiários excluídos do BPC em razão da alteração do conceito de família seriam provenientes de famílias pertencentes aos centésimos mais altos da distribuição de renda, o que geraria efeito distributivo positivo. 191 Em relação a outros estudos, destaca-se o trabalho de Freitas et. al. (2007). A análise desses autores centra-se nos efeitos agregados dessa mudança para idosos e pessoas com deficiência. Para isso, usam uma definição de incapacidade baseada exclusivamente nos atributos físicos dos indivíduos e tratam a “família BPC” como um subconjunto dos núcleos familiares denominados “famílias” nos levantamentos do IBGE. Suas estimativas comparam a família BPC com as “famílias IBGE”, concluindo que o atual conceito de família aumenta o número de beneficiários elegíveis ao BPC. 192 Em suma, o conceito de família BPC é uma fonte de risco na medida em que pode não computar a renda de familiares ricos, principalmente, nos centésimos mais altos da distribuição de renda. 193 Com base nas evidências apresentadas, pode-se chegar as seguintes conclusões: a) não alinhamento do BPC com os preceitos constitucionais de que cabe à família proteger o idoso ou a pessoa com deficiência (artigo nº 03 da Constituição); b) falta de homogeneidade dos conceitos de família entre o BPC e o PBF; c) o conceito de família atual do BPC limita seus efeitos redistributivos, pois a alteração para o conceito GFD permitiria obter melhoria na distribuição dos benefícios. 194 A investigação, ora apresentada, para o conceito de família não teve a pretensão de mostrar qual deve ser o conceito de família a ser empregado, mas sim o de lançar novas informações sobre o debate que está se desenvolvendo em torno do tema. 195 Entre os benefícios que a mudança do conceito de família causaria, destaca-se a melhoria da distribuição do benefício, isto é, proporcionalmente, pessoas mais pobres seriam incluídas e mais ricas seriam excluídas. São fortes as evidências de que a mudança de conceito pode gerar ganho redistributivo, reduzindo possíveis erros de alta intensidade, sem causar impactos orçamentários significativos. 196 O MDS afirma que tem estudado um possível redesenho do BPC por meio de processo de discussão com outros atores sociais, que leva em consideração os princípios e diretrizes da LOAS e subsídios de estudos e pesquisas. O Ministério reconhece que o conceito de família BPC precisa ser aperfeiçoado, como comprova sua proposta de alteração do conceito por 58 TCU - Relatório de Auditoria Operacional meio do Projeto de Lei nº 3077/2008 (PL SUAS). Segundo o MDS (Ofício SNAS/MDS nº 834/2008, à fl. 66), a mudança do conceito de família prevista no PL SUAS tem como premissa ampliar o grupo familiar. Para o Ministério, a ampliação do conceito de família implicaria nos seguintes benefícios: • inclusão dos parentes que habitam no mesmo domicílio e que possuem renda; • unificação conceitual de família no âmbito da assistência, possibilitando pesquisas em bases comuns como o CadÚnico; • contribuição para dirimir equívocos provocados pela associação com o conceito de família da previdência social, sobretudo no que diz respeito à relação de dependência entre os membros do grupo familiar, utilizado para fins de acesso aos benefícios previdenciários. 197 Contudo, é preciso estar atento e discutir em profundidade o tema para que o conceito que venha a ser decidido no Congresso Nacional não venha a causar novas distorções, como aconteceu com o conceito atual. 198 A investigação quantitativa realizada para avaliar as duas subquestões propostas permitiram concluir que o BPC, considerando as dificuldades inerentes ao benefício, tem bom grau de focalização, comparável a programas de transferência de renda elogiados reconhecidos por ter boa focalização. 199 Contudo, a análise permitiu inferir que o controle do BPC precisa ser aperfeiçoado. Os erros de inclusão de, aproximadamente, 33% (média e alta intensidade) precisam ser atacados prioritariamente como forma de garantir maior efetividade aos escassos recursos do controle. Além disso, as evidências de subcobertura reforçam a necessidade de aperfeiçoamento do controle da concessão e acompanhamento, pois evidencia que o processo de expansão do BPC (mais de 300 mil novos benefícios anuais) pode continuar a gerar a inclusão de novos beneficiários que não atendem o critério de renda. 200 O presente capítulo analisou o critério de renda e o conceito de família usado pelo BPC e investigou sua efetividade em atender seu público-alvo. Muitas outras questões poderiam ser abordadas em tema tão complexo como este, contudo, o foco da investigação se concentrou apenas na análise dos impactos da sobrecobertura e subcobertura no controle de fraudes e erros do benefício. Essas análises buscaram contribuir para a discussão em torno do conceito de família BPC, relacionando este tema com erros de inclusão e exclusão, bem como argumentar a favor do fortalecimento dos controles sobre o benefício. 201 A investigação utilizou bases de dados usualmente empregadas em estudos estatísticos e econométricos dessa natureza. Os benefícios dessa abordagem para a auditoria foram significativos, entre outros motivos, porque permitiu ressaltar a importância do aperfeiçoamento dos controles e porque permitiu identificar em quais casos o controle do BPC deve ser priorizado para ser mais custo efetivo, isto é, sobre os erros de média e alta intensidade. Em outras palavras, as recomendações da auditoria visam contribuir para a construção de conjunto de mecanismos que permita ampliar a expectativa de controle e, simultaneamente, Benefício de Prestação Continuada 59 atuar de forma seletiva sobre casos com alta probabilidade de representarem erros ou fraude, provendo os meios para a criação de uma espécie de “malha fina do BPC”. 202 Por fim, três observações precisam ser feitas. Primeiro, os resultados apresentados representam estimativas que são sujeitos a erros. Segundo, as bases de dados utilizadas, em especial a PNAD, apesar de serem amplamente utilizadas nos meios técnicos e acadêmicos, apresentam problemas de validação externa que limitam os seus resultados. Terceiro, as recomendações referentes a falhas nos sistemas de entrada (concessão) e de manutenção serão formuladas no capítulo 4. 60 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 4 O Sistema de controle do BPC não é efetivo na detecção de erros e fraudes? Existem Limitações no Processo de Verificação dos Critérios de Elegibilidade Processo de Concessão 203 O BPC é concedido pelas Agências da Previdência Social (APS) do INSS. Para a obtenção do benefício, o requerente deve apresentar documentos originais de identificação, certidão de nascimento ou de casamento, bem como comprovantes de renda próprios e de todo o grupo familiar, e certidão de óbito de esposo(a) falecido(a). É necessário, ainda, preencher e assinar o formulário de requerimento do benefício, assim como a declaração de composição do grupo e da renda familiar. Segundo o Decreto nº 6.214/2007, não é necessário apresentar o CPF no ato do requerimento do BPC. No entanto, o requerente deve apresentá-lo no prazo de 60 dias, sob pena de suspensão do benefício. 204 Ainda, como exigência legal, o requerente deve se enquadrar nos critérios cumulativos de elegibilidade: Para o idoso, idade mínima de 65 anos (art. 38 da Lei nº 8.742/93 c/c art. 34 da Lei nº 10.741/2003 – Estatuto do idoso); Para a pessoa com deficiência, incapacidade para a vida independente e para o trabalho, comprovação da deficiência por meio de perícia médica (art. 20 da Lei nº 8.742/93); Para todos, renda familiar mensal per capita inferior a ¼ de salário mínimo vigente à época de concessão (§ 3º do art. 20 da Lei nº 8.742/93); Para todos, não acumular o BPC com qualquer outro benefício no âmbito da seguridade social ou de outro regime, salvo assistência médica (§ 4º do art. 20 da Lei nº 8.742/93) e pensão especial de natureza indenizatória (art. 5.º do Decreto nº 6.564/2008). Limitações no Processo de Verificação de Elegibilidade 205 A verificação dos critérios de elegibilidade, na concessão, é realizada por meio do Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS), base de dados nacional que contém informações cadastrais de trabalhadores empregados e contribuintes individuais, empregadores, vínculos empregatícios e remunerações. No entanto, o CNIS, enquanto ferramenta para avaliação dos critérios de elegibilidade do BPC, alcança proporção limitada de potenciais beneficiários, dada a alta proporção de trabalhadores informais no público-alvo desse benefício. Outra limitação é a desatualização das informações do CNIS em razão do atraso na incorporação de versões mais recentes e disponíveis de bases de dados relevantes. Exemplo disso é o que ocorre com a Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), gerenciada pelo Ministério do Trabalho e Emprego. O CNIS usa a versão 2006 no lugar da versão 2007, que já se encontra disponível. A terceira limitação é a insuficiência de informações referentes aos registros de servidores públicos aposentados das esferas federais, estaduais e municipais, que, em muitos casos, não estão disponíveis. 206 O CNIS tem por objetivo atender com maior eficácia, os direitos dos trabalhadores que contribuem para a previdência, mantendo informações confiáveis sobre sua vida laboral, inibir fraudes e desvios na concessão de benefícios previdenciários e trabalhistas, mediante o cruzamento das informações administradas pelos vários sistemas governamentais, além de buscar o gerenciamento racional e coordenado de informações dispersas em sistemas de diversos órgãos governamentais. Benefício de Prestação Continuada 63 207 O CNIS é composto pelas seguintes bases de dados31, dentre outras: indeterminado ou determinado, inclusive a título de experiência; • Cadastro de trabalhadores: Programa de Integração Social (PIS), Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) e Cadastro de Contribuintes Individuais (CI); • Servidores da administração pública direta ou indireta, federal, estadual ou municipal, bem como das fundações supervisionadas; • Cadastro de empregadores: Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ), Cadastro de Empregadores do INSS, RAIS, CAGED e FGTS; • Agregados de vínculos empregatícios/remunerações por estabelecimento empregador – RAIS, FGTS e Base de Arrecadação Previdenciária. 208 Os cruzamentos realizados com o CNIS no momento da concessão, apesar de serem boa prática de controle, são insuficientes para conferir o cumprimento dos critérios de elegibilidade de todos os potenciais beneficiários do BPC. Em relação aos critérios de renda, os cruzamentos abrangem a quase totalidade dos trabalhadores formais que, segundo a PNAD 2007, alcançam 50,7% da força de trabalho empregada32. Portanto, o CNIS abrange dados dos potenciais beneficiários que estão incluídos na base do FGTS; contribuintes da previdência por serem empregados, aqueles que pagam a previdência na qualidade de contribuinte individual; empregados, em geral, e servidores federais, estaduais e municipais que constam da RAIS. 209 De acordo com o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), a RAIS abrange cerca de 97% do universo formal do mercado de trabalho brasileiro. Devem ser relacionados33: • Empregados contratados por empregadores, pessoa física ou jurídica, sob o regime da CLT, por prazo • Trabalhadores avulsos (aqueles que prestam serviços de natureza urbana ou rural, a diversas empresas, sem vínculo empregatício, com a intermediação obrigatória do órgão gestor de mão-de-obra, nos termos da Lei nº 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, ou do sindicato da categoria); • Empregados de cartórios extrajudiciais; • Trabalhadores temporários, regidos pela Lei nº 6.019/1974; • Trabalhadores com Contrato de Trabalho por Prazo Determinado, regido pela Lei nº 9.601/1998; • Diretores sem vínculo empregatício, para os quais o estabelecimento/entidade tenha optado pelo recolhimento do FGTS (Circular CEF nº 46/1995); • Servidores públicos não-efetivos (demissíveis ad nutum ou admitidos por meio de legislação especial, não-regidos pela CLT); • Trabalhadores regidos pelo Estatuto do Trabalhador Rural (Lei nº 5.889/1973); • Aprendiz (maior de 14 anos e menor de 24 anos), contratado nos termos do art. 428 da CLT, regulamentado pelo Decreto nº 5.598/2005; • Trabalhadores com contrato de trabalho por tempo determinado, regido pela Lei nº 8.745/1993, com a redação dada pela Lei nº 9.849/1999; Trabalhadores com contrato de trabalho por prazo determinado, regido por Lei Estadual; 31 Disponível em: <http://www.Dataprev.gov.br/servicos/cnis/cnis01d.shtm>., Acessado em: 25 set. 2008. 32 Disponível em <http://74.125.45.104/search?q=cache:iACD167S3FwJ:www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza. php%3Fid_noticia%3D1230%26id_pagina%3D1+50,7%25+dos+trabalhadores+contribuem+para+a+previd%C3%AAncia& hl=pt-BR&ct=clnk&cd=2&gl=br>. Acessado em: 26 set. 2008. 33 64 Disponível em:<http://www.rais.gov.br/RAIS_SITIO/relacionar.asp>, acessado em: 24 set. 2008. TCU - Relatório de Auditoria Operacional • Trabalhadores com contrato de trabalho por prazo determinado, regido por Lei Municipal; • Servidores e trabalhadores licenciados; e • Servidores públicos cedidos e requisitados. 210 Conforme detectado em contatos com servidores do MTE, a RAIS apresenta inconsistências e desatualizações, tais como omissão de declaração por parte de alguns estabelecimentos e a ocorrência de erro de preenchimento, decorrente de informações incompletas ou incorretas. A Lei nº 7.998/1990, em seu art. 25, prevê multa administrativa pelo descumprimento das obrigações relativas à declaração da RAIS. Porém, a omissão é frequente em municípios menores34 e pequenas empresas, haja vista ser declaratória. Além disso, em alguns setores as informações são qualitativamente piores como na Agricultura, na Administração Pública e na Construção Civil, de acordo com declarações dos servidores daquele ministério. 211 A intempestividade é outra limitação da RAIS. Por se tratar de declaração anual, os dados mais recentes são do ano anterior. O prazo para envio dos dados é, em média, até o final do mês de março do ano em curso, provocando um lapso temporal ainda maior que a defasagem do arquivo. A base de dados da RAIS no CNIS, em setembro de 2008, era de 2006. A limitação quanto à intempestividade dos dados da RAIS é atenuada, mas não eliminada, pelo fato de que as informações provenientes do recolhimento do FGTS (GFIP35 e GPS) serem atualizados em até 5 dias após seu pagamento. 34 212 Estudo do Banco Mundial para o Bolsa Família (2007) mostra que 80% dos beneficiários daquele programa estariam no mercado informal. Considerando as grandes similaridades sociais do público-alvo, o mesmo deve ocorrer para os beneficiários do BPC e também para os componentes de seus grupos familiares. Porém, apesar da vasta abrangência da RAIS, somente 20% dos beneficiários potenciais beneficiários do BPC são passíveis de análise por esse sistema. Ficam aquém de qualquer averiguação, quanto ao critério renda e empregabilidade, os beneficiários que não possuem carteira de trabalho assinada, ou seja, aqueles que trabalham na informalidade. Sendo assim, não é possível aferir, por meio de cruzamento de bases de dados, a renda e a empregabilidade de grande parte dos beneficiários do BPC. 213 Destaca-se, ainda, que os cruzamentos para avaliar a renda dos beneficiários, são efetuados apenas com dados da renda do trabalho, não sendo realizada nenhuma análise com informações de renda financeira. Essa verificação poderia utilizar bases da Receita Federal, intercambiada por meio de convênio, ou bases de bancos ou outras instituições financeiras. 214 A celebração de convênios de troca de informações com instituições financeiras é realizada no Reino Unido e nos Estados Unidos (EUA). Nos EUA (GAO, 2002), existe o Supplemental Security Income, programa social para público similar ao BPC. Naquele país, foi editado o The Foster Care Independence Act de 1999, que concedeu à administração pública maiores poderes na obtenção de informações financeiras de Disponível em: <http://74.125.45.104/search?q=cache:Yn10iMQL0UUJ:www.mte.gov.br/EstudiososPesquisadores/ PDET/Notas_Tecnicas/conteudo/nt07006.asp+omiss%C3%A3o+de+informa%C3%A7%C3%B5es+da+RAIS&hl=ptBR&ct=clnk&cd=5&gl=br>, acessado em: 25 set. 2008. Esse link não abre. Atenção com a fonte de informação. Quando for notícia de internet, mas de fonte confiável (IBGE, IPEA), imprima e coloque no processo para não perder a informação. Melhor ainda, busque a fonte primária da notícia. Em geral, há publicação com a informação. 35 Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social. Estão desobrigados de entregar a GFIP: 1) o contribuinte individual sem segurado que lhe preste serviço; 2) o segurado especial; 3) os órgãos públicos em relação aos servidores estatutários filiados a regime próprio de previdência social; 4) o empregador doméstico que não recolher o FGTS para o empregado doméstico; 5) o segurado facultativo. A Guia da Previdência Social (GPS) é o documento hábil para o recolhimento das contribuições sociais a ser utilizada pela empresa, contribuinte individual, facultativo, empregador doméstico e segurado especial. Disponível em: < http://www.receita.fazenda.gov.br/Previdencia/GFIP/Orientacoes.htm>, acesso em: 29 dez. 2008. Benefício de Prestação Continuada 65 bancos e outras instituições financeiras. No Reino Unido, nos programas da mesma natureza do BPC, são realizados cruzamentos de bases de dados para averiguar o (des)cumprimento critérios de elegibilidade (Tabela 7). A rotina traria ganhos ao processo de concessão do BPC, reduzindo a vulnerabilidade e, consequentemente, ampliando o controle sobre os benefícios concedidos. Tabela 7 . Bases de dados utilizadas pelo Governo do Reino Unido para averiguar critérios de elegibilidade. 1. Dados de outros benefícios previdenciários; 2. Dados de Contribuintes; 3. Dados de Renúncia de Receita; 4. Dados de Instituições de Poupança; 5. Dados de Contas de Energia; 6. Dados de Assinantes de Televisão; 7. Dados de Requerentes de Passaporte; 8. Dados Eleitorais; 9. Dados de Instituições de Crédito e Bancos; 10.Dados de Suporte a Crianças Fonte: National Audit Office (NAO) 215 Cabe informar que o MDS afirma36 que, juntamente com o MPS, Dataprev e outras instituições federais, participa de grupo de trabalho que discute a ampliação das fontes de informações do CNIS, para que abarque outros cadastros e bases de informações: i) o Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos; ii) o Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal; iii) o Cadastro Único do Sistema de Saúde; iv) o Sistema de Informações sobre Mortalidade e v) o Cadastro de Beneficiários do Seguro Desemprego. 216 As iniciativas anunciadas pelo MDS são importantes e sua implementação deve ser acompanhada de modo a assegurar que sejam de fato implementadas. As recomendações da auditoria objetivam contribuir para ampliar as bases de dados a utilizar e, dessa forma, fortalecer o controle. 217 O procedimento de comprovação de renda, tanto na concessão quanto na revisão do BPC, é realizada por meio de preenchimento de formulário próprio em que se declara a renda e a composição do grupo familiar. Esse formulário é assinado pelo requerente ou pelo representante legal, ficando o declarante sujeito às penas previstas em lei no caso de informação ou declaração falsa. 218 Para a comprovação da renda formal, que é aferida para percentual reduzido de beneficiários do BPC e seus familiares, devem ser apresentados documentos, tais como: Carteira de Trabalho da Previdência Social (CTPS), contracheque de pagamento ou documento expedido 36 66 Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/n.º 63/2008.v TCU - Relatório de Auditoria Operacional pelo empregador, Guia da Previdência Social (GPS) e Extrato de Pagamento de Benefício ou Declaração fornecida por outro regime de previdência social público ou privada, que serão confrontados com as fontes de informações utilizadas pelo INSS e de outras instituições. 219 Para o caso do trabalho informal, o requerente declara no formulário os valores recebidos e apresenta documentos, quando existentes, que possam corroborar o rendimento auferido e assume a veracidade das informações prestadas. 220 Segundo Paes de Barros et. al. (2006), há subdeclaração de renda no programa Bolsa Família, o que não ocorre com as demais informações socioeconômicas presentes no Cadastro Único. Esse fato enseja a utilização dessas outras variáveis, além da renda, para finalidades de controle. Constatou-se que não existem, no controle do BPC, procedimentos estatísticos que permitam identificar, por meio de variáveis socioeconômicas e geográficas, a probabilidade do beneficiário ter subdeclarado a renda. 221 Conforme Paes de Barros et. al. (2006), variáveis socioeconômicas podem ser combinadas com a renda declarada para identificar famílias que deveriam ser reentrevistadas, a fim de que se valide ou corrija a renda declarada por elas à administração pública. Dado que existe forte correlação entre a renda familiar e outras características da família, pode-se avaliar a probabilidade da renda declarada ser diferente da renda verdadeira: Afinal, é possível, mas altamente improvável que um domicílio com acesso adequado a serviços de água e esgoto, onde a maioria dos adultos tem alta escolaridade e se encontra empregada no setor formal, tenha baixa renda. (PAES DE BARROS et. al., 2006, p. 3). 222 Além das variáveis socioeconômicas, a renda dos indivíduos pode ser inferida por meio de variáveis geográficas. Analogamente ao caso das variáveis socioeconômicas, é possível, mas improvável, que beneficiários do BPC, que devem ser pobres, estejam vivendo em bairros de classe média ou de classe alta. Intervalos de diferença Número de beneficiários entre renda no setor e familiares por inter- censitário e renda valo de renda per capta dos beneficiários familiar maior que 1 salário mínimo 618.376 13% entre 1/2 e 1 salário mínimo 1.094.833 23% entre 1/4 e 1 salário mínimo 1.283.345 27% entre 0 e 1/4 salário mínimo 1.046.374 22% salário menor ou igual a 0 749.037 15% Percentual de beneficiários e familiares por intervalo de renda Tabela 8 . Percentual de beneficiários do BPC que vivem em setores censitários com diferentes níveis de renda Fonte: PNAD (2006). Benefício de Prestação Continuada 67 223 A Tabela 8 exemplifica as diferenças entre a renda do setor censitário e a renda dos beneficiários. Para 13% do total de beneficiários do BPC (618.376 beneficiários) a diferença entre a renda do setor censitário e a renda dos beneficiários é maior do que 1 salário mínimo. Esse percentual sobe para diferenças de renda inferiores. Os beneficiários, que estão situados em bairros ou setores com renda relativamente maiores que os critérios de elegibilidade de renda, deveriam ser “marcados” para posterior averiguação do cumprimento do critério de elegibilidade. Naturalmente, a informação proveniente desse tipo de procedimento é indicativa de risco. Não é suficiente para suspender o benefício, porque há uma série de fatores que podem explicar ocorrências individuais, no entanto, melhora a eficiência do sistema de controle, pois direciona seus esforços para casos com maior probabilidade de representarem erros ou fraudes. 224 Não existe base de dados no CNIS que permita cruzar dados de servidores públicos aposentados pelas esferas federal, estadual e municipal. As bases de dados empregadas para a verificação de acumulação indevida de benefícios alcançam somente benefícios administrados pelo INSS. Diante disso, existe a possibilidade de concessão de benefícios a pessoas que são beneficiárias de outros regimes previdenciários, contrariando o disposto no § 4º do art. 20 da Lei nº 8.742/1993. 225 O art. 3.º da Lei nº 10.887/2004 prevê que para os fins do disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, que trata do cálculo do teto salarial, a União, estados, Distrito Federal e os municípios instituirão sistema integrado de dados relativos às remunerações, proventos e pensões pagos aos respectivos servidores e militares, ativos e inativos, e pensionistas. Esse normativo, caso implementado, contribuiria para que os entes federados tivessem disponíveis para cruzamentos dados sobre benefícios concedidos por outros entes, porém, o normativo está pendente de regulamentação. 226 Nesse sentido, a Secretaria de Políticas de Previdência Social está coordenando a implantação do 37 sistema CNIS – Regime Próprio de Previdência Social (CNIS-RPPS), que está em fase de desenvolvimento e homologação junto à Empresa de Tecnologia e informações da Previdência Social – Dataprev. A previsão para a conclusão do sistema é dezembro de 2008. Segundo a Secretaria, a regulamentação será publicada juntamente com a conclusão do CNIS-RRPS. A viabilização desse banco de dados é necessária para que seja possível a verificação de cumulatividade indevida de benefícios previdenciários do regime geral, e assistenciais com benefícios de regimes próprios federais, estaduais e municipais, permitindo, assim, aprimoramento dos controles sobre erros e fraudes. 227 Em entrevista realizada com a Auditoria Interna do INSS, constatou-se que independente da criação do CNIS-RPPS, existem iniciativas da área em obter dados sobre aposentados estaduais e municipais de seus regimes próprios. No entanto, a adesão aos convênios propostos é mínima. 228 A condição de incapacidade para o trabalho pode ser parcialmente averiguada pelo cruzamento de dados de bases similares às utilizadas para controlar o critério de renda. No entanto, a condição de incapacidade para a vida independente é de difícil verificação devido à dificuldade intrínseca de definição do conceito. 229 Outra base de dados constante do CNIS é o Sistema Informatizado de Controle de Óbitos (Sisobi). Nele são informados óbitos registrados em cartórios de todo o País. No entanto, o sistema apresenta fragilidades. O Sisobi não abrange a totalidade dos óbitos ocorridos no território nacional. Apesar de não existirem dados que quantifiquem a subdeclaração de óbitos no sistema, entrevistas com gestores indicam que há óbitos que não são informados aos cartórios e há cartórios que não realizam a alimentação do sistema ou o fazem com defasagem maior do que a prevista. Os dados são mensais, porém, são registrados em média com dois meses de defasagem37. Essas ausências e desatualizações de informações implicam na fragilidade do cruzamento de dados na concessão do benefício. Disponível em: <http://www.Dataprev.gov.br/servicos/sisobi.shtm+sisobi+2+meses&hl=pt-BR&ct=clnk&cd=1&gl=br>, acessado em: 10 set. 2008. 68 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 230 Uma alternativa para reduzir a deficiência das informações de óbitos seria a utilização do Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM), do Ministério da Saúde, no qual são registradas mortes em hospitais. No entanto, essa base de dados ainda não está disponível no CNIS. A inserção do SIM no cadastro aumentaria a quantidade de óbitos analisados nos cruzamentos de dados, reduzindo o risco de concessão de benefícios a pessoas já falecidas. Resultados preliminares de auditoria do TCU sobre o Sisobi e o SIM indicam que há registro de pessoas falecidas recebendo BPC (TC 004.002/2008-9). 231 O beneficiário do BPC é identificado pelo Número de Identificação do Trabalhador (NIT). No momento da requisição do benefício, caso o requerente não o possua, o CNIS automaticamente lhe atribuirá um NIT. O sistema atual não permite conceder o benefício sem o NIT de todos do grupo familiar. No entanto, apenas em 2004 passou-se a atribuir NIT às pessoas do grupo familiar e vinculá-los ao NIT do requerente, para o beneficiário essa atribuição foi introduzida em 2003. Assim, existe grande número de benefícios cujo cadastro não dispõe de composição familiar em razão de haver componentes da família que não possuem cadastro no sistema informatizado38, consequentemente sem NIT. A não identificação das pessoas do grupo familiar e a não vinculação delas com o beneficiário dificulta a aferição da renda per capita da família, e também impede a verificação de formação de novo núcleo familiar, o que pode gerar a desclassificação do beneficiário do BPC por não mais atender os critérios de elegibilidade. Benefícios Potenciais de Controle Provenientes de Cruzamentos de Dados 232 Com a finalidade de evidenciar a fragilidade no processo de concessão, foram efetuados cruzamento de dados do SUB com bases, ainda não utilizadas sistematicamente para o controle do benefício, que podem representar indicador de riqueza dos beneficiários do BPC. São elas: Renavam, Incra e CNPJ. Os mesmos procedimentos foram realizados no âmbito da auditoria operacional realizada nos programas Prouni e Fies, TC: 013.493/2008-4. 233 Ressalta-se que são apenas exemplos de bancos de dados a serem utilizados na detecção de erros e fraudes, sendo fortemente recomendável que a administração pública brasileira utilize outras bases de dados na realização de controles de erros e fraudes. Essas bases podem ser obtidas junto aos governos federal, estaduais e municipais. É possível até mesmo utilizar bases de instituições privadas, como ocorre na Inglaterra, onde informações sobre licenças televisivas e de agências de créditos são usadas (Tabela 7) para avaliação e controle de benefícios sociais. 234 Preliminarmente, as bases de dados foram inseridas no ACL, sistema utilizado para efetuar as análises e cruzamentos de informações. Após importação das bases, verificou-se a integridade dos bancos de dados no ACL, ou seja, confirmou-se a completude dos registros importados e se esses não foram corrompidos ou desconfigurados durante o processo de importação. Com relação aos beneficiários do BPC, puderam ser identificados aqueles que continuavam ativos na base (recebendo o benefício), bem como os inativos. Foi necessário realizar a ‘limpeza da base de dados’ do SUB, a fim de normalizar situações de CPF zerado (000.000.000-00) ou com repetição de mesmo dígito (111.111.111-11 e 999.999.999-99). Por meio do cruzamento dos dados do SUB com aqueles constantes da base de dados da Receita Federal do Brasil, puderam-se validar os CPFs cadastrados no SUB ou migrar aqueles não cadastrados que puderam ter seus titulares identificados nos cruzamentos. Os números de CPFs inválidos (9.580) foram desconsiderados quando dos demais cruzamentos de bases de dados. Não foi necessária a ‘limpeza’ das demais bases utilizadas por já terem passado por esse procedimento anteriormente em outras unidades deste TCU. 235 Os cruzamentos consistiram na comparação das informações constantes nas diversas bases de dados relativas a um mesmo CPF, ou à combinação de campos (CPF, nome e nome da mãe). A principal limitação 38 Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/n. 63/2008. Benefício de Prestação Continuada 69 desse cruzamento de dados é o fato de que apenas a partir de 2002 passou a ser obrigatório para o beneficiário possuir CPF. Dessa forma, ainda há casos de CPF que podem corresponder a pai, mãe ou representante legal. Cumpre ressaltar que o critério de elegibilidade refere-se à renda per capita familiar e não somente a do beneficiário, sendo, portanto, relevante também a detecção de indícios de riqueza de pais e mães. 236 No cruzamento de dados de fevereiro de 2008 do SUB com dados de abril de 2008 do RENAVAM, buscou-se identificar os familiares e beneficiários do BPC que são proprietários de veículos automotores. Nessa análise foram encontrados aproximadamente 104 mil casos com indícios de irregularidades. O número de veículos propriedade dos detentores dos CPF passa de 138 mil. 237 Após identificar indícios a partir dos cruzamentos realizados com bases de dados que permitam demonstrar riqueza de beneficiários, é necessária análise mais aprofundada para confirmar se os critérios de elegibilidade estão sendo atendidos para o recebimento do benefício, conforme dispõem a Lei nº 8.742/1993. Por exemplo, o fato de o beneficiário ser proprietário de um veículo automotor é indício de que viva em família com renda per capita superior a estabelecida pelo critério de elegibilidade, mas não uma garantia, tendo em vista que o veículo pode ser de pequeno valor ou fruto de doação ou herança. Tabela 9 . Quantidade de CPF no sistema de pagamento do BPC que correspondem aos de proprietários de veículos automotores, segundo o Registro Nacional de Veículos Automotores de abril de 2008 Critério de cruzamento Ocorrências CPF 103.904 Fonte: SUB 02/2008 e RENAVAM 04/2008. 238 O cruzamento do SUB com dados de julho de 2008 do INCRA possibilitou verificar beneficiários que, em algum momento, foram proprietários de imóveis rurais, sem, no entanto, permitir identificar a propriedade atual da terra. A partir dessa análise, constatou-se que existem perto de 14 mil proprietários de imóveis rurais beneficiários do BPC. Ressalta-se que desses, cerca de 4 mil são acampados e reassentados. 239 Nesse cruzamento, foi possível fortalecer a análise com a utilização de critérios agregados para identificar os beneficiários nos dois bancos de dados (Tabela 10), isto é, além do CPF, foram usados o nome e o nome da mãe do beneficiário para fazer o cruzamento. Mesmo assim, exames adicionais são necessários para confirmar possíveis irregularidades, levando em consideração, entre outros fatores, a renda gerada pela terra. Tabela 10 . Número de beneficiários do BPC que são ou foram proprietários de imóveis rurais até julho de 2008, por critério de cruzamento de dados com informações do Incra 70 Critério de cruzamento Ocorrências CPF 16.206 CPF + Nome 15.393 CPF + Nome da mãe 13.750 Fonte: SUB 02/2008 e INCRA 07/2008. TCU - Relatório de Auditoria Operacional 240 O cruzamento do SUB com o banco de dados do CNPJ/2005 para identificar sócios de empresas que, ao mesmo tempo, são beneficiários do BPC revelou 1.472 beneficiários nessa situação, identificados nos dois bancos de dados pelo seu número do CPF e nome (Tabela 11). Mais uma vez, cabe registrar que a prova da existência de irregularidade demanda exames adicionais por parte dos gestores para verificar, por exemplo, se as empresas correspondentes encontram-se economicamente ativas ou se o beneficiário deixou de dar baixa de seu registro nos órgãos competentes. O INSS destacou que, caso identificada essa situação, solicita ao beneficiário que atualize seu registro39. Critério de cruzamento Ocorrências CPF 1.590 CPF + Nome 1.472 Tabela 11 . Fonte: SUB 02/2008 e CNPJ 2005. 241 Outro cruzamento realizado deu-se entre o SUB e a RAIS relativa ao período de 2006. No momento da concessão do BPC, já é realizado automaticamente o cruzamento entre os dados do SUB e do CNIS, que engloba dentre outras bases a da RAIS. Tais cruzamentos deveriam ser realizados não somente no ato de concessão do benefício, mas periodicamente, tendo em vista que, para manter o benefício, deve continuar a existir a situação que lhe deu origem. No entanto, a auditoria constatou cerca de 17 mil beneficiários do BPC com registro de emprego na RAIS. Isso pode indicar que não persistem com relação a esses beneficiários a situação que deu origem à concessão de seus benefícios. Mais uma vez, não se pode concluir que todos esses representam benefícios indevidos, uma vez que não foi possível calcular a renda familiar per capita dos beneficiários por inexistência de informações a respeito do grupo familiar nas bases de dados analisadas. Número de beneficiários do BPC que são sócios de empresas, segundo cruzamento de informações com o Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas de 2005 242 Ressalta-se, entretanto, que foram observados 1.967 beneficiários com salários iguais ou superiores a R$ 650,00. Considerando uma família com 5 membros, na qual, o salário de R$ 650,00 do beneficiário é a única fonte de renda, a renda per capita dessa família seria de R$ 130,00, valor que já excluiria o beneficiário dos critérios de recebimento do BPC. É necessário destacar que a análise foi realizada com a base de dados da RAIS de 2006. O salário mínimo em vigor naquele ano era de R$ 350,00, ou seja, ¼ de salário mínimo, à época, totalizava R$ 87,5, valor per capita máximo permitido para a concessão o benefício. Significa dizer que, no exemplo citado, a renda per capita seria 48% maior que o permitido em lei. Dentre os casos identificados, existem 29 pessoas que recebem salários entre R$ 5 mil e R$ 40 mil. Porém, é necessário alertar que a RAIS tem limitações em suas informações cadastrais, conforme visto nos parágrafos 193 a 196 desta seção. 243 Há também mais de 7 mil registros em que os beneficiários são pessoas com deficiência e conforme o art. 20 da Lei nº 8.742/1993, um dos critérios para o recebimento do BPC é que a pessoa com deficiência seja incapacitada para a vida independente e para o trabalho. Nesse caso, esses benefícios são possivelmente indevidos, salvo por motivo de desatualização dos dados da RAIS, e, por isso, merecem uma avaliação mais detalhada. 39 Ofício n.º 1203/INSS/PRES de 19 de dezembro de2008. Benefício de Prestação Continuada 71 244 Como forma de quantificar os valores das possíveis irregularidades observadas nos cruzamentos de dados, elaborou-se estimativa de potencial economia anual, considerando o pagamento do benefício no valor de R$ 415,00 e que as prováveis irregularidades sejam comprovadas em 25%, 50% e 100% dos casos (Tabela 12). Ressalva-se que não foi feita análise entre os resultados para identificar possíveis duplicidades, ou seja, beneficiário proprietário de veículo automotor e imóvel rural ao mesmo tempo, por exemplo. Tabela 12 . Estimativa de economia anual de recursos do BPC, com base na identificação de possíveis irregularidades referentes à inelegibilidade por renda e capacidade para o trabalho. Base de dados Ocorrências Economia Economia anual 25% anual 50% efetivas (R$ efetivas (R$ milhões) milhões) Economia anual 100% efetivas (R$ milhões) RENAVAM 103.904 129,4 258,7 517,4 INCRA 11.889 14,8 29,6 59,2 CNPJ 1.590 2,0 4,0 7,9 RAIS (Deficientes) 7.715 9,6 19,2 38,4 Total 125.098 155,7 311,5 623,0 Fonte: SUB 02/2008, Renavam 04/2008, Incra 07/2008, CNPJ/2005 e RAIS 2006. Obs.: Foram desconsiderados da base do Incra os acampados e reassentados. 245 Diante das fragilidades identificadas no processo de concessão para a verificação dos critérios de elegibilidade, a sistemática de cruzamentos das informações declaradas pelo beneficiário com bases de dados capazes de fornecer informações que minimizam erros e fraudes no BPC, é uma prática de grande valia para o controle do benefício. Recomenda-se que os cruzamentos de controle iniciem em momento logo posterior ao da concessão do BPC para que não haja excessiva burocratização do processo e que sejam realizados ao menos com frequência anual. Deficiência no Procedimento de Cadastramento 246 O registro das informações cadastrais dos beneficiários do BPC, como nome, data de nascimento, filiação, endereço e documentos de identificação, é realizado no CNIS-Cidadão/ Prisma. Esse registro é replicado para o SUB, sistema utilizado para a concessão do benefício. A base de dados do SUB foi analisada e constatou-se que existem inconsistências nos cadastros dos beneficiários que podem limitar o controle de erros e fraudes no benefício. 247 As análises foram feitas a partir da base de dados do SUB de fevereiro de 2008, em 2,55 milhões de registros de benefícios do BPC com situação ativa (Apêndice A–Metodologia). O SUB abrange cerca de 33,5 milhões de registros, referentes a vários benefícios sociais. 248 Com o intuito de identificar duplicidades na base do SUB, utilizando o campo Número do Benefício (NB) como chave de busca, foram constatados 56 registros duplicados. De outra forma, considerando o número do CPF como chave, foram detectados 840 CPFs que se referem a mais de um benefício, representando 1.808 benefícios. No extremo, identificaram-se 31 benefícios com o mesmo CPF. 72 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 249 Foram detectados nos registros cerca de 475 mil CPFs zerados ou com o mesmo algarismos nas onze posições do número, além de mais de 22 mil observações com o campo nome da mãe em branco e 162 datas de nascimento sem informação. Essas inconsistências dificultam e até mesmo impedem os cruzamentos de dados visando detectar erros e fraudes. 250 É possível a concessão do benefício sem a apresentação de CPF. Neste caso, o beneficiário tem 60 dias para apresentar o documento. Contudo, a grande maioria das inconsistências identificadas não se refere a essa situação, até porque a falta de apresentação posterior do documento gera suspensão do benefício. Os casos em análise dizem respeito a cadastro antigos, que não exigiam a apresentação do CPF para concessão do benefício. 251 Constataram-se, ainda, inconsistências no cruzamento do SUB com a base de CPF. A análise buscou identificar a validade dos CPF dos beneficiários. Pelo critério mais brando, isto é, aquele que confere apenas o número do CPF, observaram-se mais de 9 mil registros no SUB com CPF inexistente na base da Receita Federal, o que configura indício de erro ou fraude. Os números de inconsistências aumentam significativamente quando são conferidas diferentes informações simultaneamente (Tabela 13). Critério de cruzamento Tabela 13 . Ocorrências CPF 9.580 CPF + Nome 111.115 CPF + Nome da mãe 710.069 CPF + Nome da mãe + Data de Nascimento 774.518 Número de beneficiários do BPC que apresentam dados inconsistentes com o registro no CPF, por critério de cruzamento. Fonte: SUB 02/2008 e CPF 2005. 252 Esse cruzamento também permitiu identificar aproximadamente 102 mil registros, nos quais os CPFs são válidos, de acordo com a base da Receita Federal, mas não correspondem ao nome do beneficiário cadastrado no SUB. Pode-se observar que, em alguns casos, o nome da mãe foi utilizado no campo do titular do benefício. Em outros, existem erros de digitação e abreviações. Mesmo com todos os procedimentos de ‘limpeza da base’, não foi possível eliminálos para que não constassem como inconsistências. Cabe ressaltar que existem benefícios que foram cadastrados com CPF de procuradores ou representantes legais e não o CPF do beneficiário. No modelo atual de cadastramento, esse procedimento não é mais permitido. 253 Uma alternativa para minimizar o cadastramento de CPFs inválidos no sistema seria a criação de uma crítica automática para a verificação da validade numérica e existência do CPF na base da Receita Federal, no momento da requisição do BPC. Ao mesmo tempo, buscando uniformizar os nomes no cadastro do SUB, a consulta à base da Receita poderia trazer o nome do requerente do benefício, como forma de reduzir os erros produzidos na digitação. 254 Relacionado a procedimentos adotados na tentativa de evitar erros cadastrais, cita-se que já é prática do INSS exigir, no momento da solicitação do benefício, Código de Endereçamento Postal (CEP), visando identificar da melhor forma o logradouro do beneficiário. Benefício de Prestação Continuada 73 Com o número do CEP, o endereço é, na maioria dos casos, automaticamente registrado no sistema, ficando somente o complemento a ser digitado, como número da casa, do apartamento, dentre outros. 255 Esse procedimento, além de proporcionar um registro mais fidedigno, contribui para aperfeiçoar a etapa de revisão. Conforme o art. 42 do Decreto nº 6.214, de 26 de setembro de 2007, os benefícios devem ser revisados a cada dois anos, na qual deve ser realizada visita in loco para coleta de dados, sendo necessário, assim, o correto cadastramento do endereço do beneficiário. Conforme será visto em maior detalhe na seção “Não Conclusão de Revisões e Não Localização de Número Elevado de Beneficiário” (p. 76), cerca de 313 mil beneficiários não foram localizados em diferentes etapas de revisão do benefício. Parte da explicação pode estar associada à existência de registros de endereços errados no cadastro, como também a não atualização dos dados cadastrais. 256 Complementarmente às análises realizadas, cita-se que a Auditoria-Geral do INSS relatou a existência de inconsistências ocasionadas por falhas no CNIS que foram identificadas por ações da Auditoria, como CPFs inválidos, nome errado no cadastro e inexistência de informação sobre o regime de trabalho (Ofício nº. 677/INSS/GABPRE, fls. 46 e 47), o que provoca erros também no SUB (parágrafo 216). Outras falhas apontadas pela Auditoria-Geral foram (fls. 46 e 47): • Inserção de dados incorretos do titular do benefício na habilitação no Sistema PRISMA. Essas incorreções se reportam ao nome do titular, data de nascimento e nome da mãe, tendo casos com alterações de apenas uma letra e/ou um número da data de nascimento, mas o suficiente para o sistema não reconhecer que se trata da mesma pessoa e não identificar que o interessado já tem outro benefício; • Ausência de dados (data de nascimento e nome da mãe) do titular do benefício que possibilitassem a verificação de acumulação indevida de benefícios. Irregularidades apuradas no Censo Previdenciário; • Omissão de valores recebidos pelos titular do BPC a título de Pensão Alimentícia nos formulários de “Requerimento de Benefício Assistencial” e “Declaração sobre a Composição do Grupo e Renda Familiar do Idoso”, cuja renda per capita superaria aquela permitida pela legislação caso fosse declarada; • Renda familiar per capita superior ao limite estipulado para a concessão do BPC; • Benefícios concedidos em situações que o cônjuge estava vinculado ao RPPS, com omissão dessa informação quando da solicitação do benefício. 257 Ademais, foram ainda identificadas, pela Auditoria do INSS, irregularidades nos documentos apresentados, como por exemplo, beneficiária casada apresentando documentos de solteira com alteração na data de nascimento, apresentação falsa de separação extrajudicial, e falsificação de Certidões de Nascimento (fl. 47). 258 As fragilidades detectadas no procedimento de cadastramento das informações dos beneficiários do BPC são o primeiro gargalo das atividades de controle de erros e fraudes. Isso propaga ineficiência para os processos de acompanhamento e revisão. A baixa 74 TCU - Relatório de Auditoria Operacional qualidade dos dados cadastrais ou sua posterior desatualização gerarão reflexo nas etapas de revisão e nos cruzamentos de dados que venham a ser realizados. Por isso, devem ser adotadas atividades no sentido de melhorar a fidedignidade das informações cadastrais, com a finalidade de melhorar a eficiência da cadeia de controle do BPC, melhorando a qualidade dos cruzamentos de dados e facilitando a localização dos beneficiários no momento da revisão. Insuficiência de Divulgação dos Deveres dos Beneficiários 259 A partir de análises realizadas nos formulários de requerimento do BPC, foi constatada a insuficiência de instruções que ressaltem os deveres legais dos beneficiários. Essa seria uma prática de dissuasão no sentido de informar ao beneficiário as conseqüências da concessão irregular de benefícios, contribuindo para melhorar a focalização do BPC, na medida em que desestimularia pessoas que não se enquadram nos critérios estabelecidos a requerer o benefício. 260 Com a edição Decreto nº 6.214/2007, passou-se a exigir do beneficiário a comunicação de fato que resulte na cessação do benefício, conforme dispõe o art. 40: Art. 40 A falta de comunicação de fato que implique a cessação do Benefício de Prestação Continuada e a prática, pelo beneficiário ou terceiros, de ato com dolo, fraude ou má-fé, obrigará a tomada das medidas jurídicas necessárias pelo INSS visando à restituição das importâncias recebidas indevidamente, independentemente de outras penalidades legais. 261 O Decreto obriga apenas que se faça comunicação de fatos que tenham como consequência a cessação do benefício. Entretanto, existem informações cadastrais essenciais que devem ser atualizadas quanto sofrerem alterações, como, por exemplo, o endereço, o nome e o estado civil. Para esse tipo de alteração que não afeta o cumprimento dos critérios de elegibilidade, não existe instrumento legal que regulamente a obrigação do titular do benefício fazer qualquer comunicação ao INSS. 262 As informações cadastrais devem ser atualizadas por interesse da gestão do BPC e do controle. Se o endereço não é atualizado pelo beneficiário, torna-se difícil a ação de revisão do benefício. Da mesma forma, manter o nome da mãe e principalmente do nome do titular sem a devida atualização causa incerteza ou mesmo impossibilidade de identificação correta do registro quando houver cruzamento de dados. 263 A alteração no estado civil do beneficiário pode não modificar sua condição de elegível ao BPC. Porém, é possível que a renda familiar per capita seja alterada por incremento de renda de novo membro ou pelo aumento do número de componentes da família. Nessa situação, faz-se necessária a comunicação do fato ao INSS. No entanto, por desconhecimento de suas obrigações, os beneficiários não relatam os acontecimentos ocorridos. 264 Sobre a questão, o MDS afirmou que distribuiu aos beneficiários, em 2006, cartilha que continha informações sobre seus direitos e deveres. Além disso, estaria discutindo com o MPS/INSS a expedição de instrumento normativo para regulamentar a obrigatoriedade Benefício de Prestação Continuada 75 do titular do BPC em comunicar qualquer alteração cadastral40. Existe preocupação do órgão em definir procedimentos que não onerem o beneficiário e que tenha fluxo viável de operacionalização. O MDS informou que existe proposta, em análise, para comunicar por carta ao beneficiário a necessidade de informar qualquer alteração em relação aos dados cadastrais, endereço e composição do grupo familiar. 265 A divulgação dos deveres dos beneficiários do BPC contribuiria para que a comunicação de fato que implique cessação do benefício prevista no Decreto nº 6.214 de 09/2007 fosse mais efetiva. Além disso, é necessária a criação de instrumento normativo que exija comunicação de alterações cadastrais que não impliquem em cessação do benefício, visando contribuir para a manutenção de base de dados consistente, capaz de prover informações fidedignas para a fase de revisão do benefício, como, também, para evitar que beneficiários que não mais atendam aos critérios legais exigidos para permanência no BPC sejam excluídos. Inexistência de Sistemática de Marcação de Benefícios de Risco 266 Alguns benefícios podem ser considerados como tendo alto risco de corresponderem a fraude ou erro, porém inexiste, no SUB ou em outro sistema, sistemática de identificação desses benefícios. Esses casos poderiam ser revisados posteriormente, contribuindo para a investigação mais eficaz do desperdício de recursos públicos. 267 Beneficiários que sejam encaminhados por intermediários, que não apresentem CPF no momento da solicitação do BPC, situações em que haja desconfiança sobre a veracidade dos documentos, benefícios que sejam concedidos por meio de procuradores, além de outros casos que sejam considerados suspeitos pelos atendentes, são exemplos de benefícios que podem ser identificados no momento da concessão para posterior avaliação e monitoramento. 40 Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/nº 63/2008. 41 Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/nº 63/2008. 76 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 268 Os cruzamentos de dados da base do SUB com bases de dados que permitam confirmar as informações declaradas pelos beneficiários, e com bases que identificam os beneficiários como não fazendo parte do público-alvo do BPC, também seriam procedimentos de indicação de benefícios com risco. Uma terceira via de avaliação de risco dos benefícios seria a criação de modelos estatísticos para se averiguar, por intermédio de variáveis sociais, econômicas e geográficas, se a renda declarada pelo beneficiário é compatível com os critérios exigidos para a permanência no BPC. 269 Após a identificação dos benefícios de risco por meio das sistemáticas de marcações, cruzamentos de dados e/ou utilização de modelos estatísticos, deveria haver entrevista, realizada por profissional habilitado, preferencialmente assistente social, para averiguar a condição social dos beneficiários identificados. É importante que o parecer do assistente social ou de profissional habilitado tenha força de prova, uma vez que o mesmo representa a última etapa de um procedimento de controle que antecipadamente realizou análise de risco com a finalidade de detectar beneficiários com maior probabilidade de não estarem cumprindo critérios de elegibilidade. 270 Constatou-se no estudo de caso realizado na APS Gama/DF que na etapa de revisão do BPC, mesmo que o beneficiário tenha declarado para o assistente social que sua família auferia renda superior a ¼ de salário mínimo per capita, o benefício somente era cessado se, na verificação com o CNIS, fosse comprovada tal situação. Sendo assim, a constatação realizada pelo assistente social, que verificou in loco as condições econômicas e sociais em que se encontram o grupo familiar, não era suficiente para interromper o benefício. Para isso, era necessária a confirmação no CNIS. 271 O MDS considera necessária discussão mais aprofundada, para posteriormente ter um posicionamento sobre a emissão de ato normativo que torne prova material o parecer do assistente social41. Entendemos que a discussão mais aprofundada é sempre aconselhável, contudo, deve-se considerar nessas discussões que o que se propõe é que a visita por assistente social ou profissional habilitado represente a última etapa de procedimento de controle, sendo realizada depois dos cruzamentos de dados e de análises de risco, em que são marcados benefícios com maior probabilidade de estarem cometendo erros e fraudes. Assim, considera-se que o contato pessoal de profissional habilitado a detectar vulnerabilidades sociais, aliado a detecção prévia de indícios de irregularidades, possibilitaria à administração pública ter acesso a uma maior quantidade de informações, em relação à simples manipulação de dados, no sentido de determinar se o beneficiário cumpre ou não com o critério de elegibilidade de renda per capita familiar. 272 Com a adoção dessas medidas, busca-se o acompanhamento mais direcionado da revisão dos benefícios de BPC, procedimento que minimizaria o pagamento de benefícios indevidos por longo prazo e tornaria mais eficiente o processo de revisão. Necessidade de Aumento da Frequência com que os Controles sobre Erros e Fraudes são Realizados 273 Da forma como está desenhado o procedimento de acompanhamento do BPC, somente quando da seleção para revisão são realizados cruzamentos de dados para averiguar recebimento de valores oriundos do emprego formal por parte de beneficiários e seus familiares. Tendo em vista que a própria LOAS estabelece em seu artigo 21, § 1º, que o pagamento do benefício cessa no momento em forem superadas as condições que lhe deram origem, ou em caso de morte do beneficiário, o cruzamento periódico de bases de dados poderia ser incorporado à rotina de monitoramento do BPC. A adoção de tal medida se converteria em economia de recursos públicos, à medida que os beneficiários que deixassem de apresentar situação de vulnerabilidade seriam excluídos, sem necessidade de se realizar a revisão como hoje é entendida. 274 O cruzamento periódico de bases de dados é adotado pela Secretaria Nacional de Renda e Cidada- nia (Senarc) do MDS com relação ao Programa Bolsa Família. Uma vez por ano são realizados cruzamentos dos dados do Cadastro Único dos programas sociais do Governo Federal com outras bases de dados disponíveis, principalmente relativas a recebimento de remuneração de trabalho formal, com o objetivo de verificar subdeclaração de renda. Quando constatado que a renda per capita da família é superior aos critérios de elegibilidade, o responsável é chamado a apresentar defesa e o benefício cortado, caso não sejam acatadas as alegações apresentadas. 275 De nada adiantaria a diminuição da periodicidade dos cruzamentos de dados para detecção de indícios de irregularidades no BPC caso as demais etapas de controle, tais como as visitas domiciliares a serem realizadas em benefícios considerados com maior probabilidade de erros e fraudes, não sofressem também diminuição em sua periodicidade atual. Caso haja descasamento entre o tempo de execução dos processos de controle, estaríamos diante de uma situação hipotética em que a administração, apesar de haver detectado fortes indícios de irregularidade, não toma medidas tempestivas para solucionar a questão, permitindo que potencialmente benefícios irregulares continuassem sendo pagos. 276 O MDS, por sua vez, adota posição contrária em relação à diminuição na periodicidade com que as visitas devam ser realizadas, conforme citação abaixo presente no Ofício de nº 1350/SNAS/MDS/2008: Entretanto, a revisão do BPC, na modalidade visita domiciliar, deverá ser realizada conforme a legislação vigente, ou seja, a cada dois anos, para que o beneficiário realmente alcance com segurança de renda maior participação social, autonomia, protagonismo, melhoria na qualidade de vida e de suas relações familiares e sociais. Assim os benefícios marcados serão revisados, com visita domiciliar, a cada dois anos. 277 A legislação vigente sobre a questão refere-se basicamente ao art. 21 da Lei nº 8742/1993: Art. 21. O benefício de prestação continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem. Benefício de Prestação Continuada 77 § 1º O pagamento do benefício cessa no momento em que forem superadas as condições referidas no “caput”, ou em caso de morte do beneficiário. § 2º O benefício será cancelado quando se constatar irregularidade na sua concessão ou utilização. 278 Primeiramente, deve-se destacar que o processo de revisão não é o único processo de controle a ser realizado na etapa de manutenção do benefício – etapa que começa logo após a concessão do benefício e estende‑se até a sua conclusão. Outros processos que podem ser destacados são: i) detecção de irregularidades via cruzamento de dados ou ouvidoria; ii) investigação de denúncias via trabalho de inteligência, tais como os realizados pela Auditoria Interna do INSS e a APEGR do MPS; iii) entrevistas domiciliares, que podem tanto realizar-se no âmbito do processo revisional ou dentro de outro procedimento de controle. 279 Em segundo lugar, a melhor interpretação do dever estabelecido no artigo 21 da Lei nº 8742/1993, em benefício do Erário, é de que, caso a administração considere conveniente, o processo revisional possa ser realizado com menor periodicidade. Caso isso aconteça, será mais viável que ocorra a cessação do benefício no momento em que forem superadas as condições que lhe deram origem, conforme estabelecido no § 1º do mesmo artigo. 280 Deve-se destacar que o processo de controle visa impedir e corrigir erros e fraudes, isto é, evitar ou corrigir o pagamento de benefícios indevidos. Logo, o aperfeiçoamento do processo, tornando-o mais eficiente por meio da avaliação de riscos, da ampliação dos métodos eletrônicos e estatísticos de detecção de irregularidades, da revisão amostral e da redução da periodicidade da revisão não visa dificultar o alcance dos objetivos da assistência social. 281 Assim, conforme já está sendo estudado para o novo modelo de revisão do BPC, a realização de cruzamentos de dados no início do procedimento revisional resultará num ganho de qualidade das informações disponíveis para os assistentes sociais, podendo validar 78 TCU - Relatório de Auditoria Operacional ou rechaçar as informações contidas nas bases de dados por ocasião da revisão. 282 Com isso, espera-se a diminuição de pagamento de benefícios indevidos e a redução de custos com os procedimentos de revisão. O primeiro efeito decorrente da verificação eletrônica ou mediante modelos estatísticos das condições de elegibilidade dos beneficiários em periodicidade menor do que a atualmente adotada. O segundo efeito em decorrência da seleção de beneficiários a serem visitados com base em critérios de risco, no lugar da revisão bienal de todos os benefícios. O Processo de Revisão é Deficiente O Processo de Acompanhamento 283 Por se tratar de benefício assistencial, que independe de contribuição, e de acordo com as disposições constitucionais e legais a esse respeito, o Estado só estará obrigado a manter o pagamento do BPC enquanto persistirem as condições que lhe deram origem. Em virtude do caráter de subsidiariedade da obrigação estatal, caso o beneficiário passe a descumprir qualquer critério de elegibilidade, cessa o direito ao recebimento do benefício por parte da pessoa com deficiência ou idosa. Por isso, devem existir rotinas periódicas de controle por parte do poder público com a finalidade de avaliar se as condições que deram origem à concessão do benefício persistem, sob pena de se incorrer no pagamento indevido de benefícios. 284 Para fins deste trabalho, considerar-se-á acompanhamento toda atividade de controle realizada entre a concessão do benefício e a cessação deste. Dentre essas atividades, destaca-se a revisão bienal, que deve ser realizada por força de disposição legal (art. 21 da Lei nº 8.742/93 – LOAS). Além da revisão, são consideradas atividades de acompanhamento aquelas resultantes de denúncias dirigidas às ouvidorias do MDS e do INSS, auditorias, fiscalizações e atividades de inteligência com a finalidade de combate a erros e fraudes, além de cruzamentos de bases de dados que, como mencionado na seção anterior (p. 71), deveriam ser realizados com menor periodicidade do que ocorre atualmente. O Processo de Revisão 285 O artigo 21 da LOAS estabelece que seja realizada revisão dos benefícios a cada dois anos. Isso porque o cumprimento dos critérios de elegibilidade gera para o cidadão direito subjetivo ao recebimento da parcela pecuniária, mas não de direito adquirido à manutenção vitalícia como ocorre quanto aos benefícios previdenciários, que decorrem da contribuição dos segurados para o regime de previdência social; e, uma vez concedidos, só poderão ser cassados nos casos de irregularidades no ato de concessão. O descumprimento de algum dos critérios de elegibilidade por parte do beneficiário ou de sua família faz com que o BPC deixe de ser devido. 286 No processo de revisão, inicialmente, o MDS solicita da Dataprev a extração dos dados do SUB dos benefícios a serem revisados (Mapa de processo revisão acima). Em seguida, são celebrados convênios entre a União, por intermédio do MDS, e os estados, nos quais são previstos os valores a ser transferidos para custear os procedimentos de coleta de informações, o número de benefícios a serem revisados e as responsabilidades dos convenentes. Aos estados é facultado realizar diretamente o trabalho de coleta de informações, utilizando assistentes sociais do próprio quadro, celebrar convênios com municípios ou organização não governamentais, ou ainda, contratar empresa privada para realizar a pesquisa. O MDS repassa então aos estados os dados dos benefícios a serem revisados, por município de domicílio, a fim de que estes sejam repassados aos executores da coleta de dados. 287 Uma vez pesquisados os dados, os municípios ou os estados geram arquivo eletrônico com as informações, após o que devem enviar os formulários preenchidos pelos assistentes sociais e os arquivos eletrônicos à Gerência Regional do INSS ou a alguma Gerência Executiva a esta vinculada. De posse dos dados e formulários, deve ser realizada a alimentação do REVBPC, sistema desenvolvido para documentar o procedimento revisional. 288 Além das informações constantes do REVBPC e dos formulários recebidos, a partir de agosto de 2006, as agências de previdência social passaram a realizar novos cruzamentos dos dados do SUB, atualizados com as informações coletas na fase de revisão, com aqueles constantes do CNIS, de forma a averiguar a confiabilidade das informações relativas a renda coletadas no procedimento revisional e a existência de renda formal não declarada. 289 Caso se trate de beneficiário com deficiência, o assistente social que realizar a avaliação social deve indicar no formulário a necessidade ou não de realização de nova perícia médica, de acordo com a percepção de se tratar ou não de pessoa permanentemente incapaz para o trabalho e para a vida independente. Caso positivo, a agência da previdência social comunica ao beneficiário a data em que deverá se submeter ao procedimento pericial. 290 Ao final, a agência da previdência social conclui pela manutenção do benefício, caso se verifique que as condições que deram ensejo à concessão continuam a vigorar. Deve-se suspender o benefício se comprovada qualquer irregularidade na concessão ou manutenção, ou se verificada a não continuidade das condições que lhe deram origem, como, por exemplo, a superação do critério de renda per capita familiar ou a inserção do beneficiário com deficiência no mercado de trabalho. Devem ser cessados, por exemplo, os benefícios de pessoas que faleceram. 291 Antes, porém, de suspender o benefício, deve ser assegurado ao beneficiário o direito de defesa, no prazo de 10 dias, contados a partir do recebimento da Carta de Defesa, que será enviada por meio postal, com Aviso de Recebimento (art. 47, § 1º do Decreto nº 6.214/ 2007). Não sendo apresentada defesa, ou sendo esta considerada improcedente, deverá ser suspenso o benefício no SUB e dada oportunidade ao beneficiário de apresentar recurso ao Conselho de Recursos da Previdência Social (CPRS) no prazo de 30 dias (art. 47, § 2º do Decreto nº 6.214/2007). Este recurso não tem efeito suspensivo, ou seja, o pagamento do benefício não será devido enquanto o recurso não for julgado. Por fim, deverão constar como cessados os benefícios que tiveram seus recursos indeferidos pela CRPS, bem como aqueles suspensos cujos titulares não apresentaram recurso. Benefício de Prestação Continuada 79 292 As considerações feitas neste trabalho sobre o processo de revisão do BPC têm por base modelo em vigor, que poderá vir a ser substituído, uma vez que se encontra em formatação um novo modelo de revisão. As conclusões deste relatório devem contribuir para o aprimoramento desse novo modelo. O Processo de Revisão é Incapaz de Alcançar Parcela Substancial de Beneficiários 293 O processo de revisão do BPC apresenta sérias limitações, em razão dos seguintes motivos: i) baixo percentual de revisões realizadas, em comparação com o universo de benefícios que deveriam ter sido revisados, ii) elevada proporção de beneficiários não localizados, iii) quantidade de revisões pendentes de conclusão e iv) prolongado período que decorre entre o início da revisão e sua conclusão. 294 As primeiras concessões de benefício ocorreram no início de 1996. Assim, a revisão inaugural deveria ter ocorrido no início de 1998. Contudo, a primeira etapa de revisão iniciou-se somente em outubro de 1999. A auditoria estimou o número de benefícios que deveriam ter sido revisados desde o início da concessão do BPC. Com base nos dados dos benefícios ativos em fevereiro de 2008, foi desenvolvida a Tabela 14 na qual, para cada exercício, foi calculada a quantidade mínima de revisões a serem realizadas. Por exemplo, um benefício concedido em 1996 que continuava ativo em fevereiro de 2008 deveria ter sido revisto em 1998, 2000, 2002, 2004 e 2006. Cabe esclarecer que não foram computadas as revisões que deveriam ter sido realizadas nos benefícios que em fevereiro de 2008 não estavam ativos. Dessa forma, chegou-se à estimativa conservadora de que deveriam ter sido realizadas aproximadamente 5,7 milhões de revisões até o exercício de 2007 para atender o critério estabelecido na LOAS. Tabela 14 . Estimativa do número de revisões de benefícios do BPC a serem realizadas a cada ano, de 1996 a 2007 Ano de concessão Benefícios ativos em Estimativa Ano de concessão do be- fevereiro de 2008 de revisões nefício a ser revisado 1996 247.575 1997 171.311 1998 166.870 247.575 1996 1999 154.453 171.311 1997 2000 151.390 414.445 1996 + 1998 2001 132.890 325.764 1997 + 1999 2002 219.397 565.835 1996 + 1998 + 2000 2003 204.567 458.654 1997 + 1999 + 2001 2004 401.561 785.232 1996 + 1998 + 2000 + 2002 2005 279.465 663.221 1997 + 1999 + 2001 + 2003 2006 273.081 1.186.793 1996+1998+2000+2002+2004 1997+1999+2001+2003+2005 2007 295.243 942.686 Total 2.697.803 5.761.516 Fonte: Sistema Único de Benefício do INSS – SUB. 80 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 295 Apesar do aumento do número de benefícios concedidos e mantidos a cada ano, o que resultaria na necessidade de se realizar cada vez mais revisões, o número de benefícios selecionados para serem revistos diminuiu a cada etapa (Tabela 15). Por vezes, uma etapa abarcou benefícios concedidos em até 3 ou 4 exercícios distintos. Número de Etapas Período de concessão do benefício a ser avaliado Período de execução da avaliação benefícios selecionados para avaliação 1ª Etapa 02.01.1996 a 30.04.1997 Outubro de 1999 a Dezembro de 2001 462.178 2ª Etapa 01.05.1997 a 31.12.1998 Janeiro de 2001 a Junho de 2002 383.046 3ª Etapa 01.01.1999 a 31.07.2000 Junho de 2002 a Maio de 2003 302.690 4ª Etapa 01.08.2000 a 30.11.2001 Dezembro de 2003 a Dezembro de 2005 217.884 5ª Etapa 01.12.2001 a 30.07.2003 Dezembro de 2004 a Junho de 2007 6ª Etapa Remanescentes das demais etapas Dezembro de 2004 a Dezembro de 2007 74.626 Total Tabela 15 . Demonstração da diminuição do número de benefícios do BPC selecionados para serem revistos, por etapa de revisão realizada, de 1999 a 2007 390.298 1.830.722 Fonte: MDS. 296 Tendo em vista que a Tabela 14 e a Tabela 15 estão em bases temporais diferentes, foi realizada a distribuição proporcional do número de benefícios selecionados para avaliação (Tabela 15), de forma a permitir a comparação entre a estimativa de revisões que deveriam ter sido realizadas (Tabela 14) e o número daquelas que foram iniciadas. Com o resultado desta distribuição em base anual, foi possível a construção do Gráfico 7, no qual se pode observar o descompasso entre o que deveria ter sido feito e o que realmente ocorreu. Gráfico 7 . 1.400.000 Benefícios do BPC a revisar, segundo a LOAS, em comparação com o número de benefícios revisões iniciadas, por etapa de revisão, de 1999 a 2007. . BENEFÍCIOS A REVISAR 1.200.000 REVISÕES INICIADAS 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Fonte: SUB e MDS Benefício de Prestação Continuada 81 297 Foram determinantes para o baixo número de benefícios selecionados para revisão a necessidade de participação de todos os estados da Federação, além do elevado número de municípios, empresas e ONGs a serem envolvidas na coleta das informações sociais de uma quantidade cada vez maior de beneficiários, aliado à falta de capacidade operacional do INSS para processar todas essas informações coletadas e analisar as defesas apresentadas. 298 Em consequência disso, nenhum benefício foi objeto de mais do que um único procedimento revisional. Benefícios concedidos em 1996, por exemplo, só foram objeto de revisão na 1ª etapa, ou seja, entre 1999 e 2001. Depois disso, nunca mais foram selecionados para outra revisão, nem mesmo por amostragem, o que contraria o art. 21 da LOAS e pode dar margem ao pagamento de benefícios indevidamente. 299 A discrepância entre o que deveria ter sido feito e o que foi realizado demonstra a incapacidade operacional do INSS e do MDS de realizar a revisão do benefício na base temporal disciplinada na legislação (a cada dois anos), resultando em prejuízo aos cofres públicos pela manutenção do pagamento de benefícios indevidos. Mesmo com o baixo percentual de revisões realizadas, foram cessados aproximadamente 100 mil benefícios em virtude da revisão, cerca de 3% dos benefícios concedidos. Se fosse realizada a cada dois anos, conforme dispõe a norma legal, a economia para os cofres públicos poderia ser ainda maior pela interrupção mais tempestiva do pagamento de benefícios indevidos. 300 Esse quadro reforça a necessidade do desenvolvimento de estratégia de revisão baseada na avaliação de riscos com o objetivo de resolver o problema da incapacidade operacional de revisar todos os benefícios a cada dois anos. Não sendo possível revisar todos os benefícios, que já se aproximam de 3 milhões, a revisão deve se concentrar naqueles que apresentem maiores probabilidades de não estarem mais enquadrados nos critérios adotados para concessão e manutenção do benefício. Não Conclusão de Revisões e Não Localização de Número Elevado de Beneficiários 301 A Tabela 16, que apresenta o resumo das 6 etapas de revisão já realizadas, demonstra que, de 1,8 milhões de benefícios selecionados para revisão, continuam pendentes de conclusão 678,9 mil42 benefícios (37% dos benefícios selecionados). Há 327,7 mil benefícios não concluídos por falta de avaliação social, 238 mil em razão da não localização43 dos titulares e 113,2 mil por motivos desconhecidos. Esses números são aproximados porque em alguns casos o INSS não atualiza lançamentos anteriores em casos de conclusão por outros motivos. Por exemplo, um beneficiário não localizado e posteriormente identificado como falecido no SISOB, permanecerá registrado como não localizado e também como “conclusão cessar”. 302 Uma das formas utilizadas para localizar beneficiários foi efetivada por meio do bloqueio temporário de pagamento do benefício. Isso obrigaria o titular ou seu representante a procu42 43 82 678,9 mil = 1,83 milhão – 742,3 mil (manter) – 93,9 mil (suspender) – 315,6 mil (cessar). Dos 313 mil não localizados, restam 238 mil pendentes de conclusão, ou seja, 75 mil foram concluídos. TCU - Relatório de Auditoria Operacional rar uma agência da previdência social a fim de resolver as pendências existentes. Conforme dados extraídos do sistema SUB, foram bloqueados temporariamente 14.729 benefícios relativos a não localizados. Muitos desses benefícios foram posteriormente reativados após a resolução da pendência. 303 Essa prática está cada vez mais em desuso, e entendida por parte dos servidores do INSS como vedada, por força do que dispõe a Lei nº 11.720/2008. Esta lei estabelece que o recadastramento de segurados da Previdência Social, por qualquer motivo, não poderá ser precedido de prévio bloqueio de pagamento de benefícios. Além disso, estabelece procedimentos a serem adotados pelas agências de previdência social, de forma a minimizar os transtornos criados aos beneficiários em razão do recadastramento, tais como, o agendamento prévio pelo órgão recadastrador, além da possibilidade de deslocamento de equipe do INSS para a realização do recadastramento nas residências dos beneficiários com idade igual ou superior a 80 anos ou daqueles que, por recomendação médica, estiverem impossibilitados de se deslocar. Tabela 16 . Resumo das Etapas de Revisão do BPC em mil benefícios Não localizado Concluído Não concluído A avaliar 462,2 361,9 294,8 51,1 15,6 0,0 100,3 264,7 26,7 3,3 2ª 383,0 329,4 250,3 57,5 20,5 0,0 53,6 229,8 18,0 2,4 3ª 302,7 241,2 185,9 42,5 12,1 0,0 61,5 175,2 9,8 0,8 4ª 217,9 187,1 134,3 46,1 5,7 0,0 61,5 123,7 9,1 1,5 5ª 390,3 317,7 213,1 92,5 9,6 0,2 72,6 195,3 14,5 3,3 6ª 74,6 65,7 40,7 23,3 1,2 0,0 8,9 36,0 3,7 Total 1.830,7 1.503,0 1.119,0 313,1 64,7 0,3 327,7 1.024,8 81,8 Manter Suspender Cessar 41,4 99,1 178,7 157,1 19,4 90,4 116,0 2,4 157,1 19,4 90,4 106,1 7,5 28,5 75,8 169,1 13,7 35,4 172,1 1,0 30,3 3,4 6,0 35,0 12,4 742,3 93,9 315,6 678,9 Concluído 142,9 Não Concluído < 1/4 SM conclusão Localizado 1ª >= 1/4 SM Pendente de Aval Social Conclusão Selecionados Renda Etapa Óbito Fonte: REVBPC. 304 Outro mecanismo utilizado para localizar beneficiários do BPC foi a inclusão de parcela dos não localizados no Censo Previdenciário. Este procedimento consiste na atualização dos dados cadastrais feito pelas agências bancárias, mediante a remuneração pelos serviços prestados (R$ 18,56 para cada cadastro atualizado). 305 Em relação ao tema o MDS teceu os seguintes comentários: No final de 2007, foram encaminhados ao INSS duas bases de dados com aproximadamente 300 mil beneficiários para que fossem incluídos no novo Censo Previdenciário. Porém em 2008, a Previdência Social não viabilizou a realização do Censo. Além do Censo Previdenciário, o MDS está em processo de contratação de empresa para realizar, por meio de visita domiciliar, a atualização cadastral de mais de 109.000 beneficiários não localizados (Nota Técnica/DBA/SNAS/ MDS/nº 63/2008). Benefício de Prestação Continuada 83 306 O Censo Previdenciário é um mecanismo eficaz de coleta de dados, sendo responsável pela atualização de aproximadamente 97% dos cadastros nele incluídos. Ocorre que, somente 106 mil benefícios do BPC dos 313 mil não localizados foram incluídos no censo. Há mecanismos mais econômicos de localização de beneficiários, contudo, a eficácia do Censo Previdenciário o recomenda como meio a ser utilizado para o restante da parcela dos beneficiários não localizados, de forma que, de posse dos novos endereços, possam ser realizadas as revisões pendentes. Cabe ao gestor considerar a relação de custo benefício da solução a ser adotada. 307 Questionado a respeito das fragilidades e riscos identificados no sistema de revisão e como estes seriam minimizados com os aperfeiçoamentos previstos pelo novo modelo que será implementado, o MDS se manifestou nos seguintes termos (Ofício SNAS/MDS nº 834/2008): O atual sistema de revisão é baseado no modelo convenial com os Estados, executado em etapas, cada qual com um recorte de benefícios de acordo com períodos de concessão, e conta com o estabelecimento de outra relação convenial entre Estados e Municípios. Esse sistema demonstrou muitas fragilidades, dentre elas o fato de não ter sido construída estrutura informacional que permitisse o trânsito de informações decorrentes de avaliações sociais, realizadas pela assistência social dos municípios ou pelo próprio estado, de forma segura, uniforme e ágil. A entrada dessas informações ao INSS foi feita, por meio de mídia física – disquete ou CD – junto com os formulários, diretamente pelo município ao INSS, ou pelos Estados, que receberam dos municípios e, em alguns casos, os municípios entregaram as avaliações diretamente ao INSS, para que esse Instituto promovesse a digitalização dessas informações. 308 O MDS descreveu, ainda, as medidas a serem adotadas no novo modelo de revisão, de forma a mitigar os riscos apresentados no modelo atual. Quanto à necessidade de envolvimento de estados e municípios, o Ministério destaca que “no novo modelo de revisão não haverá conveniamento com os Estados e o Distrito Federal”. Com relação à incapacidade de revisar grandes quantidades de benefícios foi feito menção de que “o novo sistema foi desenhado de forma a permanentemente possibilitar um tratamento de todos os benefícios no momento em que completam o ciclo de 2 (dois) anos após a concessão”. A tecnologia a ser utilizada no novo modelo de revisão, com o suporte da base por meio da web permitirá o acompanhamento concomitante das atividades de coleta de dados. A realização da coleta de dados por meio de assistentes sociais dos quadros do INSS possibilitará imprimir maior qualidade aos trabalhos, já que realizadas por servidores públicos concursados e com melhores possibilidades de treinamento. Há previsão também de integração dos sistemas de acompanhamento da revisão utilizados por MDS e INSS, centralizando as informações em um único sistema. Possibilidade de Pagamento Indevido de Benefícios – Contradição entre os Dados do REVBPC e do SUB 309 Há divergências de dados entre o REVBPC e o SUB que podem gerar pagamento indevido de benefícios. Foram detectados pela auditoria interna do INSS aproximadamente 33 mil benefícios no REVBPC com conclusão pela Suspensão ou Cessação, mas com situ- 84 TCU - Relatório de Auditoria Operacional ação Ativo no SUB, ou seja, que estavam sendo pagos mensalmente. Destes, 11 mil nunca chegaram a sofrer qualquer suspensão ou cessação de pagamentos. Os outros 22 mil sofreram suspensão ou cessação em algum momento, não necessariamente por conta da revisão, mas foram reativados e continuam ativos. 310 De acordo com o mapa de processo da revisão (Apêndice B – Mapas de Processo), quando as informações coletadas chegam ao INSS, são realizados cruzamentos dos dados do SUB com o CNIS. Constatando-se que as condições que deram origem ao benefício não mais persistem, o INSS deve comunicar o fato ao beneficiário para que possa oferecer defesa em 10 dias. Somente após a análise dos argumentos apresentados pelos beneficiários é que o INSS poderá suspender o pagamento do benefício, caso não os acate. Contudo, o REVBPC não contempla campos para lançamento das informações relativas a todas essas fases. Não existem campos para lançamento dos valores de renda encontrados no cruzamento com o CNIS, da data de emissão da carta de defesa, da data do recebimento da defesa e do resultado da análise da defesa, bem como da data de início e término da contagem de prazo para recurso e da data e conclusão da análise do recurso realizada pelo CRPS. Não há informação ainda se o benefício suspenso ou cessado pela revisão foi reativado por ordem judicial. 311 Existe somente um campo para lançamento da conclusão e outro para lançamento da data desta conclusão. Como não há padronização quanto ao momento em que deve ser lançada tal conclusão, conforme informado pela Diretoria de Benefícios do INSS, não há como precisar se a conclusão ali constante é provisória ou definitiva. Algumas agências de previdência social lançam a conclusão após a análise prévia dos dados e outras a lançam somente após a análise da defesa, quando já foi possibilitado o contraditório e o benefício pode ser suspenso ou cessado. 312 Isso torna impossível acompanhar as revisões somente com base no REVBPC. Não há como saber por meio do sistema em que fase se encontra cada processo. A evidência de que o INSS não tem esse controle centralizado está retratada no item 5 do Memorando-Circular nº 57/INSS/DIRBEN, de 5 de agosto de 2008, emitido em virtude do achado da Auditoria Interna do INSS. Por meio deste, as agências da previdência social foram orientadas a respeito das medidas corretivas a serem adotadas e do encaminhamento das informações solicitadas a respeito da situação de cada benefício: 5. Desta forma, e para dar prosseguimento ao tratamento das inconsistências encontradas, devendo ser observada a ciência do prazo para amplo direito de defesa, sugerimos o seguinte: a) verificar se no processo do benefício há ofício/carta de defesa devidamente assinado pelo beneficiário ou seu representante legal. Confirmada essa situação, deve-se suspender o benefício, imediatamente, com o respectivo motivo que ensejou a suspensão na Página REVBPC, estipulando o prazo de trinta dias para recurso à JR/CRPS; b) se no processo do benefício em questão, não existir carta de defesa devidamente cientificada pelo interessado ou seu representante legal, o segurado deverá ser convocado, imediatamente, para informá-lo sobre a situação, estipulando prazo de defesa. Decorrido o prazo de dez dias, contados da data da ciência e não havendo novos elementos que reformem a decisão, deverá o benefício ser suspenso na forma da alínea ‘a’. Benefício de Prestação Continuada 85 313 Com base nos dados da Tabela 17, que trata dos motivos de reativação dos 22 mil benefícios que estão com conclusão Suspender ou Cessar no REVBPC, pode-se concluir que parcela dos benefícios com pagamento suspenso ou cessado não ocorreu em função da revisão. A reativação por comparecimento ao Censo é exemplo disso. Houve suspensão de benefícios por não comparecimento do titular ou representante à agência bancária para atualizar seus dados cadastrais, sendo posteriormente reativados. A mesma conclusão decorre de outros motivos de reativação como ‘Validação do NIT do Titular’, ‘Inclusão de Curador’, ‘Reativação por apresentação da declaração do cárcere’, ‘CPF informado’. Tabela 17 . Motivos de reativação de benefícios do BPC Motivos de reativação Número Cessação ou Suspensão Indevida 8.580 Reativação pela revisão LOAS 5.698 Reativação por comparecimento ao Censo 2439 Restabelecimento de emissão de créditos do beneficio 915 Reativação comandada pela Auditoria p/ Ação Judicial 841 Validação do NIT do Titular 784 Decisão Judicial 784 Inclusão de Curador 458 Reativação por apresentação da declaração do cárcere 414 CPF informado 43 Inclusão de Tutor 127 Prorrogação do adm. Provisório 127 Outros 392 Fonte: Auditoria-Geral do INSS. 314 Os motivos de reativação ‘Cessação ou Suspensão Indevida’ e ‘Reativação pela revisão LOAS’ destacam-se entre as razões para reativação de benefícios bloqueados, e por isso mereceram atenção especial. Um mesmo benefício pode sofrer vários lançamentos de suspensão/cessação e reativação ao longo do período de manutenção. Em razão disso, não há uma única explicação para determinada observação. A título de ilustração foram selecionados os movimentos relativos a dois benefícios para demonstrar essa constatação. Exemplos 315 A maior parte dos benefícios reativados por cessação ou suspensão indevida diz respeito a bloqueio de pagamentos por falta de saque por mais de 60 dias. Trata-se de mecanismo de controle para evitar a manutenção de beneficiários falecidos na folha de pagamento dos benefícios. Caso o beneficiário não efetue o saque do benefício por prazo superior a 60 dias, o benefício é temporariamente bloqueado. Foi o caso, por exemplo, da reativação do benefício nº 1251021937 (Tabela 18). 86 TCU - Relatório de Auditoria Operacional NB Movimento Tabela 18 . Data Motivo 1251021937 Suspensao 01/12/02 Nao Saque C.m. Por Mais De 60 Dias 1251021937 Reativacao 01/12/02 Cessacao Ou Suspensao Indevida 1251021937 Suspensao 01/11/03 Nao Saque C.m. Por Mais De 60 Dias 1251021937 Suspensao 01/01/05 Nao Saque C.m. Por Mais De 60 Dias 1251021937 Reativacao 01/01/05 Cessacao Ou Suspensao Indevida 1251021937 Suspensao 01/05/05 Nao Saque C.m. Por Mais De 60 Dias 1251021937 Reativacao 01/05/05 Cessacao Ou Suspensao Indevida 1251021937 Suspensao 01/11/06 Nao Saque C.m. Por Mais De 60 Dias 1251021937 Cessacao Pela Atualizacao 30/04/07 Benef. Suspenso Por Mais De 6 Meses Suspensões, Cessações e Reativações do benefício BPC n.º 125102197, de 2002 a 2008 Fonte: SUB – Dados extraídos pela Dataprev. 316 Já a reativação pela revisão LOAS, em princípio, não é condizente com o mapeamento do processo de revisão (Apêndice B – Mapas de Processos). Uma vez suspenso o benefício, somente poderia haver reativação por recurso ao CRPS ou por ordem judicial. Contudo, analisando os motivos da suspensão dos benefícios posteriormente reativados, constata-se que parcela significativa dessas reativações decorreu de bloqueio temporário de benefícios cujos titulares não foram localizados para a coleta de dados da revisão. Após a localização, os benefícios foram reativados, constando como motivo “reativação pela revisão LOAS”. Esta nomenclatura não é clara quanto ao evento que está retratando, porém não pode ser considerada irregular. Enquadram-se nessa situação as suspensões, cessações e reativações do benefício nº 1111528281 (Tabela 19). NB 1111528281 1111528281 1111528281 Movimento Suspensão Reativação Suspensão Data 01/02/02 01/02/02 01/05/02 Motivo Beneficiário não localizado - REVBPC Reativação pela revisão LOAS Beneficiário não localizado - REVBPC 1111528281 Reativação 1111528281 Suspensão 01/05/02 01/07/03 Reativação pela revisão LOAS Beneficiário não localizado - REVBPC 1111528281 Cessação pela Atualização 12/02/04 Cessação pela REVBPC 1111528281 Reativação 01/05/04 Reativação pela revisão LOAS Tabela 19 . Suspensões, Cessação e Reativações do benefício BPC n.º 1111528281, de 2002 a 2004 Fonte: SUB – Dados extraídos pela Dataprev 317 Por tudo isso, não há como concluir se os pagamentos que estão sendo realizados são indevidos ou não. Os lançamentos do REVBPC podem ser lançamentos de etapas preliminares, pendentes, portanto, de defesa prévia e de recurso para o CRPS. Isso ocorreu nos Benefício de Prestação Continuada 87 casos em que foi lançada a conclusão com base apenas nas informações colhidas na pesquisa in loco, antes da emissão da Carta de Defesa, e esta nunca veio a ser emitida. Outros casos podem tratar de falta de recebimento da defesa pelo INSS ou falta de análise dos argumentos apresentados. Outros casos podem se referir a defesas acatadas, porém sem retroalimentação do REVBPC para fazer constar a conclusão final pela manutenção do benefício. Por fim, a pior situação é aquela em que a defesa não tenha sido apresentada ou não tenha sido acolhida, continuando a conclusão pela suspensão ou cessação do benefício; devendo, por isso, ser realizado bloqueio de pagamento no sistema SUB. Nesta hipótese, a falta de adoção desta rotina seria a causa de pagamentos indevidos a benefícios. 318 Somente após a consolidação das informações apresentadas pelas Gerências e agências da previdência social à Diretoria de Benefícios, solicitadas pelo meio do retro citado Memorando Circular nº 57/INSS/ DIRBEN, de 5 de agosto de 2008, poderá se chegar à conclusão final da gravidade do achado em comento. Esses dados não foram consolidados até o fechamento deste relatório, porque ainda estava correndo o prazo disponibilizado às unidades regionais do INSS para manifestação. 319 Caso se confirme que os 11 mil casos de benefícios com conclusão pela suspensão ou cessação no REVBPC deveriam efetivamente ter sido suspensos ou cessados no SUB, gerando assim bloqueio permanente de pagamentos, o valor anual dos pagamentos indevidos alcançaria R$ 54,7 milhões, considerando o salário mínimo vigente em novembro de 2008. Caso sejam indevidos os pagamentos dos quase 33 mil benefícios em análise, o valor pago indevidamente alcançaria R$ 164,1 milhões. 320 Essa falta de informação demonstra a fragilidade do processo de revisão e a necessidade de aperfeiçoamento do REVBPC, ampliando a quantidade e qualidade de informações nele existentes, de forma 44 a contemplar as fases do processo de revisão. Com isso, o monitoramento realizado pelas instâncias de controle contará com informações de melhor qualidade e as medidas necessárias a maior eficiência da ação governamental poderão ser tomadas de maneira tempestiva. Além disso, possibilitará a comunicação entre o REVBPC e o SUB, de forma a que a conclusão final da revisão no sentido de suspender ou cessar o benefício seja automaticamente processada no sistema SUB, interrompendo o pagamento do benefício quando não mais for devido. 321 A comunicação entre os sistemas informatizados está previsto no item 4.1.2.9 do Plano de Trabalho do Contrato nº 163/2006, celebrado entre o INSS e a Dataprev. Contudo, a automatização dos procedimentos depende do aperfeiçoamento do REVBPC, antes do qual não é possível exigir que a Dataprev cumpra o dispositivo contratual. 322 A respeito desse tema, o MDS informou (Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/nº 63/2008) que, a partir da implementação do novo sistema de gestão do BPC, será usado sistema informatizado que fará comunicação com o SIBE, que é o novo sistema integrado que está sendo desenhado pelo INSS. Sendo assim, o novo formato de revisão não necessitaria do REVBPC e a conclusão da revisão poderia ser agilizada. Cabe destacar que, independentemente do sistema a ser adotado no futuro para registro das etapas de revisão, o tema abordado nesta seção continua relevante, ou seja, é necessário que o sistema atual, ou o que venha a ser utilizado, seja atualizado de forma a contemplar todas as etapas do processo de revisão. Prolongado Período para Conclusão da Revisão 323 É de aproximadamente 2 anos 44 o período médio entre a data da avaliação social e a conclusão da revisão com decisão pela suspensão ou cessação. Entretanto, o MDS entende que quatro meses seria Em média decorreram 681 dias entre a data da Avaliação Social e a conclusão pela suspensão na Página RevBPC. Nas avaliações que tiveram conclusão pela Cessação, o prazo médio decorrido entre as duas fases foi de 767 dias. A média desses valores é de 724 dias, que representa 1,98/ ano. 88 TCU - Relatório de Auditoria Operacional um período razoável (Ofício SNAS/MDS nº 834, de agosto de 2008, fl. 64). Aproximadamente 12% das revisões realizadas45 resultam em conclusão neste sentido. Mesmos assim, há dificuldades de processamento dessas informações em tempo razoável. Cabe ressaltar que os dados utilizados para o cálculo do período médio apresentam algumas restrições. Em primeiro lugar, foram consideradas somente as revisões que apresentaram lançamento nos campos conclusão e data de conclusão. Isso porque, conforme destacado na seção anterior, não há campo na Página REVBPC para documentar todos os procedimentos da revisão. Além disso, há 678,9 mil benefícios pendentes de conclusão. Caso fossem considerados esses casos, o tempo médio seria bem maior. 324 Além disso, das revisões concluídas no sentido de suspender ou cessar os benefícios foram excluídos os casos que apresentavam algum tipo de inconsistências. Foram assim considerados os casos em que a data da conclusão é anterior à data da avaliação social ou quando o período entre a avaliação social e a conclusão é superior a 8 anos. Considerando que as revisões se iniciaram no exercício de 1999 e que os dados retratam a situação em 2007, não faz sentido o lançamento de datas de avaliação e conclusão incompatíveis com esse lapso temporal. 325 Algumas razões para o decurso excessivo de prazo são a demora no recebimento das informações das avaliações sociais pelo INSS, a falta de capacidade operacional deste Instituto de analisar todas as avaliações sociais que lhe são enviadas e deficiência do monitoramento quanto à tempestividade da conclusão dos processos de revisão. 326 A primeira medida a ser adotada, já mencionada na seção anterior, é a previsão de campos na Página REVBPC para todos os procedimentos da revisão. Além disso, devem ser estabelecidas metas para conclusão dos processos de revisão pelas agências da 45 previdência social, além de ser instituído procedimento de monitoramento dos resultados alcançados. Processo de Recuperação de Recursos Não Regulamentação por Parte do INSS do art. 49 do Decreto nº 6.214/2007, que Trata da Cobrança Administrativa de Débitos, Impedindo Maior Efetividade na Recuperação de Recursos 327 Apesar de o BPC ter sido implementado em 1996, somente 11 anos depois, por meio do art. 49 do Decreto nº 6.214/2007, foram regulamentados aspectos relativos à recuperação de importâncias pagas indevidamente a beneficiários. O recebimento indevido pode ter sido proveniente de omissão de comunicação de fato que implique a cessação do benefício ou a prática, pelo beneficiário ou terceiros, de ato com dolo, fraude ou má-fé. 328 O mencionado artigo prevê a restituição dos valores recebidos de forma indevida com atualização monetária, utilizando-se de índice de reajustamento empregado nos benefícios do Regime Geral de Previdência Social. A restituição do valor devido pode ser feita em até três parcelas. 329 Na hipótese de o beneficiário permanecer com direito ao recebimento do BPC ou estar em usufruto de outro benefício previdenciário, regularmente concedido pelo INSS, poderá devolver o valor indevido em tantas parcelas quantas forem necessárias à liquidação do débito de valor equivalente a trinta por cento do valor do benefício que for mantido. 330 O MDS afirmou que o art. 49 do Decreto nº 6.214/2007 será regulamentado mediante instrução normativa, que também tratará dos procedimentos operacionais a serem adotados pelo INSS. Para formular proposta de normativo, foi formado grupo de trabalho interministerial com representantes do INSS e do MDS. 94 mil beneficiários com renda superior a ¼ de salário mínimo, 65 mil beneficiários que não se enquadram no critério de capacidade para a vida independente e para o trabalho e 65 mil beneficiários mortos, perfazendo um total de 225 mil avaliações com conclusão pela suspensão ou cessação, de um universo de 1,8 milhões de revisões iniciadas. Isso representa aproximadamente 12% do total. Benefício de Prestação Continuada 89 Evidência de que a Recuperação desde a Implementação do Benefício é Irrisória 331 Foram solicitadas à Advocacia-Geral da União, por meio do Ofício nº 002/2008-TCU/ SEPROG, informações sobre o montante da dívida decorrente de erros e fraudes, os valores amortizados e o tempo médio gasto para finalização dos processos de recuperação de recursos relacionado ao BPC. Em resposta, por meio do Ofício AGU/PGF/CGCOB nº 97/2008, a Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da AGU informou que foi realizada pesquisa nos Sistemas DÍVIDA e INFORMAR, sem que fosse possível obter as informações requeridas de forma on-line. 332 Por esta razão, a Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da AGU, em 3 de outubro de2008, diligenciou à Dataprev no sentido de que essa Empresa disponibilizasse esses dados. Até o final de dezembro de 2008, nenhuma informação proveniente da Dataprev a respeito de recuperação de recursos havia chegado ao TCU. 333 A não disposição de dados sobre a recuperação de recursos de forma tempestiva demonstra que o sistema de controle de erros e fraudes do BPC não utiliza rotineiramente essas informações na montagem de sua estratégia de atuação. Em outros países, considerados como benchmarking internacional no combate de erros e fraudes em benefícios, como é o caso do Reino Unido, os sistemas de controle de erros e fraudes agem de forma a maximizar a recuperação de recursos. 334 A não utilização de informações sobre recuperação de recursos representa um dos fatores para o reduzido montante de recursos malversados que são recuperados do BPC. Algumas razões para essa baixa recuperação foram delineadas pela Coordenação-Geral de Cobrança e Recuperação de Créditos da AGU: i) dificuldades estruturais administrativas, incluindo a demora no trâmite do processo administrativo na fase pré-procuradoria; ii) maior preocupação do INSS com a atividade-fim da autarquia – concessão e revisão de benefícios previdenciários, principalmente após o advento da Lei nº 11.457/2007, em que a dívida ativa do INSS decorrente das contribuições sociais previstas nas alíneas a, b e c do art. 11 da Lei nº 8.212/1991 passou a constituir dívida ativa da União (art. 16, parágrafo. 1.º); iii)dificuldade na localização de bens suficientes para garantir a execução, na medida em que a grande maioria dos segurados são pessoas com poucos recursos financeiros. 90 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 335 Dadas as dificuldades de recuperação de recursos, que fazem com que os valores restituídos assumam valores irrisórios, é muito importante que o sistema de controle de erros e fraudes do BPC seja capaz de detectar e cessar benefícios com irregularidades o mais rápido possível para que a União não sofra prejuízos elevados decorrentes da malversação de recursos. O Sistema de Acompanhamento Gerencial do BPC possui Estatísticas Referentes a Erros e Fraudes não 336 Serão apresentadas nesta seção as limitações existentes na coleta e estimação de dados sobre o número de denúncias de erros e fraudes e seus respectivos valores monetários. Será argumentado que a ausência dessas informações inviabiliza a construção de sistema de metas que permita acompanhar ao longo do tempo a evolução das magnitudes desses problemas. 337 A relevância dessa questão baseia-se na premissa de que o objetivo central do sistema de controle de erros e fraudes do BPC deve ser o de reduzir o montante monetário de erros e fraudes. Para poder criar um sistema de metas, é necessário que sejam coletadas ou estimadas informações sobre o número de denúncias e os respectivos valores monetários envolvidos. Também é necessário que as diferentes etapas de controle estejam integradas no objetivo de reduzir erros e fraudes. Antes, porém, de analisar como deveria ser composto o sistema de informações para acompanhamento de erros e fraudes, será discutida a diferença existente entre esses dois conceitos. 338 O Departamento de Trabalho e Pensões (DTP) da Inglaterra, responsável pelo documento Progress in Tackling Benefit Fraud NAO (2006), define fraude como uma ação na qual alguém (funcionário ou beneficiário) toma alguma medida para obter alguma vantagem ou, deliberadamente, deixa de providenciar informação relevante ao programa. Complementarmente, o documento do NAO define fraude como: ações que objetivam obter vantagens que não são devidas. 339 Erro é usualmente definido como uma irregularidade no benefício na qual não houve intencionalidade das partes envolvidas. Segundo o documento do NAO (2006), existe uma distinção entre erro do beneficiário e erro administrativo. Por erro do beneficiário46, o departamento considera aquele que ocorre quando informação incorreta é providenciada sem intenções fraudulentas. O Departamento define por erro administrativo aquele referente a uma falha por uma ação ou omissão dos funcionários da administração pública, no qual os beneficiários não causaram e nem contribuíram e que no momento do recebimento do benefício não havia como o beneficiário estar ciente. 46 Ainda com relação a erros dos beneficiários, em geral, estes ocorrem devido alguma informação que o beneficiário deixa de fornecer seja no momento da concessão ou quando ocorreu alguma alteração em sua condição social. Benefício de Prestação Continuada 91 Inexistência de Estimativa de Valores Monetários e de Número de Denúncias de Erros e Fraudes Impossibilita Geração de Sistema de Metas para Acompanhar a Eficácia dos Sistemas de Controle na Resolução desses Problemas Benchmarking Internacional 340 O NAO (2006) realizou benchmarking entre Reino Unido, Austrália, Canadá, França, Irlanda, Holanda, Nova Zelândia, Suécia e Estados Unidos, sobre que tipo de estimativa de valores monetários e de número de denúncias de erros e fraudes são realizadas pelos respectivos países. Constatou-se considerável heterogeneidade de procedimentos de estimação e coleta de informações, como pode ser observado pela Tabela 20. 341 Apenas o Reino Unido e os Estados Unidos utilizam amostras aleatórias de forma sistemática para estimação da proporção de erros e fraudes em todos os tipos de benefícios administrados pelo órgão de previdência. Esses países também realizam estimações separadas de erros e fraudes e produzem avaliações mais freqüentes de benefícios com maior propensão a irregularidades. 342 Nos outros países ainda existe considerável limitação na mensuração dessas irregularidades. Na França, por exemplo, casos de fraude não são medidos de forma sistemática em nível nacional. A Irlanda, apesar de se utilizar de amostras aleatórias, não possui procedimentos sistematizados. Na Austrália, Canadá e Nova Zelândia, as medidas de erros e fraudes estão centradas em critérios outros que não o número de casos com irregularidades ou o valor estimado de erros e fraudes. 343 Essa situação levou o NAO a classificar como exemplares as práticas de controle empregadas pelo Reino Unido, para o combate a erros e fraudes na implementação de programas de transferência de renda. Isso se dá pelo emprego de técnicas estatísticas para mensuração desses fenômenos, pela separação das estimativas de erros das de fraudes, pela abrangência dos procedimentos que alcançam a todos os benefícios e pela utilização de critérios de risco para o estabelecimento da periodicidade com que cada benefício é avaliado. 92 TCU - Relatório de Auditoria Operacional Países Tipo de Estimação Tabela 20 . Limitações Benchmarking Internacional de Estimação de Erros e Fraudes em Transferências de Renda - Estimação de proporção de erros e fraudes por meio de informações coletadas por amostras aleatórias; Reino Unido - Estimação desagregada de quantidades e valores por tipo de benefício. - Benefícios considerados de maior risco são avaliados com menor periodicidade. - Estimação de proporção de concessões realizadas corretamente; Austrália - Estimação de proporção de pagamentos realizados corretamente - Estimação de proporção de concessões realizadas corretamente; Canadá - Estimação de proporção de pagamentos realizados corretamente. - Medidas baseadas em adequação de procedimentos de concessão/pagamento ao invés de procurar medir incorreções desses mesmos procedimentos. - Não é realizado amostras randômicas para estimar o valor total de pagamentos irregulares existentes. - Medidas baseadas em adequação de procedimentos de concessão/pagamento ao invés de procurar medir incorreções desses mesmos procedimentos. - Não são realizadas amostras randômicas para estimar o valor total de pagamentos irregulares existentes. França - Não possui metodologia estabelecida de medição de erros e fraudes. - Apresenta detecção baixa de erros e fraudes (2000 a 3000 casos por ano para todos os benefícios previdenciários) Irlanda - Utiliza-se de amostra aleatória para estimação de erros e fraudes. - Apenas para benefícios de alto risco são computados estimativas de erros e fraudes. Holanda -Não possui metodologia estabelecida de medição de erros e fraudes. - Estimação de proporção de concessões realizadas corretamente; Nova Zelândia Suécia Estados Unidos - Estimação de proporção de pagamentos realizados corretamente. - Estudos para implementar sistema de mensuração por amostras aleatórias. - Medidas baseadas em adequação de procedimentos de concessão/pagamento ao invés de medir incorreções desses mesmos procedimentos. - Não são realizadas amostras randômicas para estimar o valor total de pagamentos irregulares existentes. - Ainda não existe metodologia consolidada para estimar erros e fraudes. - Estimação de proporção de erros e fraudes por meio de informações coletadas por amostras aleatórias; - Estimativas desagregam quantidades e valores por tipo de benefício. Fonte: NAO (2006). Benefício de Prestação Continuada 93 A Experiência Nacional 344 No caso brasileiro, inexiste coleta de dados sobre número de casos com erros e fraudes e tampouco a geração de estimativa periódica do valor monetário de erros e fraudes relacionadas ao BPC, ver Ofícios nº 742/INSS/GABRE, nº 743/INSS/GABRE e nº 442/SE/MPS enviados a Diretoria de Benefícios do INSS, Monitoria do INSS e APE-GR do MPS. 345 A resposta desses órgãos, para os dois primeiros casos, foi de atribuir a responsabilidade de tais estimativas à auditoria geral do INSS, que de fato não realiza essa estimação. A APEGR apresentou um quadro com estimativas de fraudes consolidada para todos os benefícios administrados pelo INSS, sendo que a pergunta se limitava aos casos de erros e fraudes para o BPC. Por meio de entrevista, foi confirmada a informação de que a APE-GR não teria meios de desagregar as estimativas de erros e fraudes por tipo de benefício. Tabela 21 . Estimativa de Fraudes Consolidada para Todos os Benefícios Administrados pelo INSS, de 2006 a 2008 ANO Valor Estimado de Fraudes Para Totalidade dos Benefícios 2006 R$ 116,8 milhões 2007 R$ 316,4 milhões 2008 R$ 513,1 milhões Fonte: APE-GR. 346 Além de serem geradas por tipo de benefício (BPC, Auxílio Doença, Aposentadoria Rural), idealmente, as estimativas deveriam separar os casos de erros dos de fraudes. Seria importante também que fossem coletados os casos de erros e fraudes que entrem no sistema por denúncias à ouvidoria ou por cruzamentos de dados. 347 Idealmente, os casos de erros e fraudes deveriam ser seguidos (deveriam existir estatísticas) em todos os órgãos que tenham atuado nesses casos até a solução das irregularidades. Desta forma, seria possível averiguar a eficiência e eficácia (principalmente em termos de celeridade) do sistema de controle em detectar e solucionar casos de erros e fraudes. 348 Os benefícios da introdução de sistema de coleta de informações e estimação de erros e fraudes para a melhoria do desempenho do sistema de controle seriam os seguintes: i) melhoria na eficácia do sistema de controle em relação ao combate de erros e fraudes; ii) conscientização dos órgãos componentes do sistema de controle de que estimativa de erros e fraudes são também relevantes para demais benefícios administrados pelo INSS; iii)atuação mais eficiente do sistema de controle. 94 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 349 A existência de boas estimativas de erros e fraudes possibilitaria a tomada de decisões com informações precisas e atualizadas sobre o resultado das ações de combate a esses problemas. 350 Desta forma, seria de grande valia para aumentar o conhecimento dos gestores do sistema de controle do BPC que se investisse mais na coleta e estimação de dados sobre o valor de erros e fraudes relacionados a esse benefício. 5 Análise dos Comentários dos Gestores 351 Por meio dos Ofícios nºs 241, 242 e 243 TCUSEPROG/2008, foi encaminhado para a Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), para o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS) e para a Secretaria executiva do Ministério da Previdência Social (MPS) versão preliminar do relatório de auditoria de natureza operacional no BPC para apresentação de seus comentários. A Secretaria Executiva do MPS não apresentou seus comentários ao relatório até 29 de dezembro de 2008, quando a redação do relatório foi finalizada. Comentários do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) 352 Por meio do Ofício nº 1203/INSS/PRES de 19 de dezembro de 2008, o INSS teceu considerações a respeito da presente auditoria, que serão objeto de análise nesta seção. 353 Destaca-se, inicialmente, que foram acatados os comentários formulados pelo INSS sobre a existência de CPFs de pais, mães, representantes legais e procuradores nos cruzamentos de dados para detecção de benefícios com indícios de irregularidades. Esse fato foi destacado no texto como limitação à análise. Considerações sobre a atribuição do NIT tanto para beneficiários como para seus familiares, também foram acrescentadas no relatório. 354 Finalmente, o INSS considera que o parecer emitido pelo Assistente Social, no momento de revisão do benefício, não deve ter o poder de indeferir o benefício, devendo apenas ser opinativo em relação a riscos e vulnerabilidades dos beneficiários e suas respectivas famílias. Para a autarquia, a decisão quanto à manutenção do benefício deve caber a técnicos e analistas do INSS que atuam na linha de benefícios. 355 Pelas razões expostas no relatório, entendemos que é necessário fortalecer juridicamente o papel do assistente social ou profissional que venha a avaliar a condição social do beneficiário e de sua família, já que esse profissional é o único que possui contato pessoal com os beneficiários e está melhor capacitado a avaliar sua condição social. Assim, foi mantida a proposta de regulamentação do uso do parecer dos assistentes sociais ou profissionais habilitados, realizados com base em visitas domiciliares, como prova material para suspensão e cessação dos benefícios. Essa proposta não se confunde com a atribuição de poder a esses profissionais para indeferir a concessão ou determinar a cessação do benefício. Comentários do Ministério Desenvolvimento Social do 356 Por meio do Ofício de nº 1350/SNAS/MDS de 19 de dezembro de 2008, a Secretaria Nacional de Assistência Social encaminhou as Notas Técnicas nº 058/2008 SAGI-MDS de 17 de dezembro de2008 e nº 63/2008 DBA/SNAS/MDS, de 19 de dezembro de2008, com seus comentários. Considerações do MDS que foram acatadas já estão incorporadas ao presente relatório. Trataram basicamente de certas expressões utilizadas no texto, citação de legislação, menções a metodologias estatísticas e cruzamento de dados. 357 São transcritas a seguir as observações sobre a abordagem adotada pela auditoria que não foram incorporadas ao relato principal. Comentários que não foram suficientes para alterar o entendimento expresso no relatório são analisados nesta seção. 358 A análise dos comentários do gestor iniciará com questões de natureza conceitual de enfoque e de ênfase e finalizará com questões relacionadas à metodologia estatística empregada pela auditoria. Benefício de Prestação Continuada 97 359 O primeiro ponto a destacar, dos comentários realizados pelo MDS, refere-se à ênfase dada no presente relatório ao BPC como transferência de renda, em detrimento de outras características definidoras desse benefício. Apesar de reconhecer a preocupação do TCU com a obediência ao critério renda na concessão do benefício como legítima e coerente com as normas em vigor, bem como sua repercussão no combate à pobreza e às desigualdades sociais, segundo o MDS, o BPC seria melhor definido nos seguintes termos47: [...] este benefício é um direito constitucional que consiste em uma renda mensal básica, ou seja, essencial, vital, a mais importante para o sustento do beneficiário e não uma renda complementar como outras transferências de renda às quais é sempre comparado (por exemplo, o Programa Bolsa Família); é individual, isto é, pretende atender ao beneficiário e não à família, por isso não gera pensão; é não-vitalício, por isso a lei confere um tempo de dois anos como parâmetro de tempo inicial para que atenda aos objetivos para os quais foi criado (Art. 21 da LOAS); constitui um dos objetivos da Assistência Social (art. 2º, inciso V da Lei nº 8.742/1993), por isso precisa ser compreendido e implementado tendo em vista outros objetivos dessa política [...] Dessa forma, compreende-se que o BPC tem como objetivo principal proteger as pessoas idosas e as pessoas com deficiência, em face das vulnerabilidades decorrentes da velhice e da deficiência associada às vulnerabilidades decorrentes da insuficiência de renda para assegurar o seu sustento, possibilitando-lhes aquisições materiais, sociais, socioeducativas, socioculturais, que permitamlhes desenvolver habilidade e talentos para a conquista de sua autonomia e superação das desvantagens sociais enfrentadas, mediante acesso às demais políticas sociais [...] (grifo do original, f. 212/213) 360 A ênfase dada ao BPC como transferência de renda neste relatório deve-se ao foco da análise realizada pela auditoria, que enfatizou fatores de risco que podem causar erros e fraudes na concessão do benefício e prejudicar o alcance de seus objetivos. O público-alvo do BPC abrange segmento da sociedade 47 Nota Técnica/DBA/SNAS/MDS/n.º 63/2008. 98 TCU - Relatório de Auditoria Operacional extremamente vulnerável, pessoas com deficiência e idosos que vivem em famílias pobres, sendo relevante observar se esse segmento está sendo corretamente alcançado pelas transferências de renda. 361 O fato de o BPC transferir volume de recursos maior que o transferido pelo Programa Bolsa Família não retira desse benefício sua característica de transferência de renda, mesmo que não seja apenas complementar. Por sua vez, o fato de o BPC não gerar pensão não significa que o mesmo tenha caráter exclusivamente individual, uma vez que os recursos podem beneficiar de forma indireta outros membros da família, enquanto o benefício estiver ativo, como fica claro pela compreensão da família como núcleo protetivo e pela incidência indireta do gasto público, conforme definido em teorias de Economia do Setor Público (STIGLITZ, 2001). 362 Nos itens a e b da Nota Técnica/DBA/SNAS/ MDS/nº 63/2008, o MDS considerou oportuno que o relatório destacasse no resumo, na introdução e no decorrer de toda a análise, que a legislação em vigor, no que concerne a família BPC, está sendo cumprida pelo MDS e demais órgãos envolvidos nos processos atinentes à prestação do BPC (f. 215). Dado que em nenhuma parte do relatório houve afirmação no sentido de que os órgãos participantes do sistema de controle de erros e fraudes do BPC (INSS, MPS, MDS e AGU) estariam descumprindo a legislação vigente, no que diz respeito ao conceito de família, considera-se desnecessário o destaque sugerido. 363 No mesmo sentido, o MDS solicita que sejam feitas referências sobre suas providências sobre possível redesenho do BPC, incluindo o conceito de família, no resumo, introdução e no capítulo 3 do relatório, sem associá-las às conclusões da auditoria. Como no resumo e na introdução o assunto não é tratado, apenas ajustou-se a redação de parágrafos do capítulo 3 para marcar a separação entre as conclusões da auditoria e as providências anunciadas pelo MDS (f. 215). 364 O MDS considera que a recomendação para que o processo de revisão ora em curso seja ampliado para o universo de beneficiários (item I alínea “a” da proposta de encaminhamento), conforme estabelece o art. 21 da Lei nº 8.742/1993, será atendida quando for implantado o novo Sistema de Gestão do BPC. Da mesma forma, o Ministério argumenta que a maior parte das demais recomendações seriam atendidas a partir da implantação do Sistema de Gestão do BPC e do Programa Nacional de Monitoramento e Avaliação do BPC, instituído pelo Decreto nº 6.214/2007. O presente relatório baseia-se na situação atual, em que ainda não foi implementado o mencionado sistema, e não na situação futura e desejada de existência desse sistema, logo, entendemos que a recomendação deve ser mantida. Não obstante, transcrevemos a seguir características do anunciado novo sistema de gestão do BPC, conforme relato do MDS (Nota Técnica/DBA/ SNAS/MDS/nº 63/2008): O novo Sistema de Gestão do BPC será estruturado com diversas funcionalidades que permitem a consolidação de dados vindos de vários sistemas, como os operados pela Dataprev, os importados do CadÚnico, bem como daqueles advindos do registro do acompanhamento dos beneficiários do BPC pelos Centros de Referência da Assistência Social nos municípios. Será constituído por vários módulos, sendo que o módulo de monitoramento será composto por indicadores definidos para os temas gestão, proteção social, vulnerabilidade, educação e reavaliação, que serão representados graficamente e também com “faróis” sinalizando o resultado e apontando sua posição em relação à meta estipulada. Já o módulo de acompanhamento e reavaliação terá como objetivo recepcionar o registro do acompanhamento socioassistencial dos beneficiários, realizar consultas às informações dos beneficiários, recepcionar a carga de dados provenientes da Dataprev com informações sobre a primeira fase do processo de reavaliação dos benefícios selecionados, configurar regras para a segunda fase da reavaliação dos benefícios, selecionar os beneficiários para reavaliação do BPC na modalidade de visita ou convocação pessoal e disponibilizará os resultados da reavaliação (f. 223). 365 Passando para a análise de questões relacionadas à metodologia estatística empregada no relatório, o MDS, na Nota Técnica de nº 058/2008 SAGIMDS de 17 de dezembro de2008, apresenta análise detalhada sobre a metodologia usada para tratar as questões examinadas no capítulo 3 deste relatório. De início, foram apresentadas considerações gerais que destacam as limitações das bases de dados e as escolhas metodológicas, com o objetivo de ressaltar o caráter exploratório dessa parte do relatório, que não representaria certeza técnica, mas estudo que se soma aos já existentes. O MDS também procura deixar bem claro que as conclusões sobre da auditoria sobre focalização, cobertura, erros de inclusão e de exclusão referem-se ao exercício realizado com o conceito de família GFD, não se aplicando ao conceito legal de família, aplicado pelo BPC. Nesse sentido, sugeriu que fosse acrescentado à redação do resumo do relatório que as técnicas estatísticas e econométricas empregadas tinham “natureza exploratória”. Além disso, o MDS afirma que a metodologia usada não permite detectar indicadores de subcobertura e focalização, pois não foi usado o conceito legal de família do BPC. Sugere que os indicadores de cobertura e focalização sempre fossem seguidos de sua qualificação como referentes ao conceito GFD de família (Nota Técnica de nº 058/2008 SAGI-MDS). 366 A sugestão sobre a inclusão da expressão “natureza exploratória” no resumo não foi acatada, pois o caráter analítico das evidências e a natureza exploratória da técnica foi bem destacada nas seções referentes ao objetivo e escopo da auditoria, bem como à metodologia. Logo, a expressão não traria ganho de informação ao texto. A análise efetuada foi realizada fazendo uso das bases de dados usadas pelos estudos já realizados sobre o tema, como os do IPEA, Banco Mundial e do MDS, consistindo na utilização de dados amostrais para estimação de relações de interesse para auditoria, como são os casos dos erros de inclusão e exclusão na escolha dos beneficiários do BPC. Além disso, o relatório já registra de forma clara que o estudo realizado no capítulo 3 tem por objetivo subsidiar o Congresso Nacional, titular do Controle Externo, no Benefício de Prestação Continuada 99 debate qualificado sobre o redesenho do BPC, provocado por iniciativa do Poder Executivo ao encaminhar o Projeto de Lei n º 3.077/2008. 367 Foram realizados ajustes na redação do resumo, do capítulo 3 e da conclusão do relatório para deixar claro quando os indicadores de focalização e cobertura referem-se ao conceito GFD de família. É necessário, porém, destacar que na detecção de subcobertura e problemas de focalização utilizou-se, além de análises estatísticas realizadas pela auditoria, de documentos e publicações emitidos pelo MDS. Em relação à subcobertura, o MDS enviou ao TCU dois trabalhos (f. 69 a 130) relativos à sua estratégia de alcance de beneficiários, nos estados de Pernambuco e Paraíba, que apesar de elegíveis ao benefício ainda não foram contemplados por recursos do BPC, conforme citação abaixo: Tendo em vista a meta da Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SNAS/MDS – de universalização na cobertura do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC – até 2010, é requerida atenção especial ao acompanhamento sistemático da evolução de sua cobertura, por meio de indicadores de proporção do BPC1 sobre as populações idosas e de pessoas com deficiência, justificando-se desta forma a importância de estudos sobre a proporção do BPC e a possibilidade de ampliação da mesma nos municípios do país. (Grifo nosso, parágrafo 1 da introdução do texto: Análise de indicadores de proporção do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social em Pernambuco, f. 73) 368 A análise do texto acima mostra que o MDS confirma a existência de subcobertura do benefício, uma vez que prevê metas de universalização do BPC para 2010. 369 Por sua vez, por meio de texto “Estimativa do Público-alvo do Programa BPC e sua Cobertura”, presente na publicação do MDS intitulada Avaliação de Políticas e Programas do MDS – Resultados, Volume II – Bolsa Família e Assistência Social de Agostinho et. al. (2007), pode-se observar problemas na focalização do BPC. Segundo o texto mencionado, foram realizadas estimativas da população elegível total do 100 TCU - Relatório de Auditoria Operacional BPC-Idoso (65 anos ou mais) e do BPC-Pessoas com Deficiência para 2008, respectivamente, 1.119.735 e 1.086.235 pessoas. Como, segundo dados administrativos do INSS, em 2008, o BPC já abrangia mais 1.400.000 beneficiários Idosos e mais de 1.400.000 beneficiários Pessoa com Deficiência, há indicação de que parcela dos beneficiários, ao menos 300.000 para cada tipo de benefício, foram incorretamente incluídos. 370 Os dados acima corroboram a convicção a respeito de problemas de subcobertura e de focalização no BPC. A realização de análises estatísticas por parte do TCU acresceu as evidências analíticas sobre o tema, e seguiu o princípio de auditoria que concede mais força a evidências produzidas diretamente por parte da equipe de auditoria do que por trabalhos de terceiros. 371 As discussões sobre focalização e cobertura do BPC devem ser colocadas em perspectiva, comparando com resultados de outras iniciativas governamentais na área de assistência. A auditoria evidenciou que o BPC é relativamente bem focalizado e que é indiscutível sua importância para reduzir a vulnerabilidade de importante segmento da população brasileira. Mesmo assim, há amplo escopo para aperfeiçoar os controles existentes de forma a melhorar a qualidade do gasto público. 372 O MDS afirmou que, no parágrafo 15 do resumo do relatório que trata de economias proporcionadas pelas propostas de melhorias de controle realizadas no âmbito da auditoria, não são possíveis aferir essas economias por essas não serem coerentes com as limitações da análise exploratória feita com os dados da PNAD (Nota Técnica de nº 058/2008 SAGI-MDS, f. 238). 373 O relatório de auditoria, ao realizar estimações dos benefícios proporcionados pelas propostas de encaminhamento, sempre deixou claras as premissas em que estão baseadas. O fato de os benefícios dependerem de premissas sobre o desempenho do sistema de controle no combate a erros e fraudes, deve-se à necessidade de que os gestores envolvidos adotem as medidas propostas de forma eficiente e eficaz para que os benefícios sejam alcançados. Como essas medidas serão adotadas no futuro, e dependem da atuação dos gestores e de alteração da legislação, os resultados ou benefícios esperados possuem caráter de estimativa. 374 Outra sugestão formulada pelo MDS refere-se à inclusão de seção relacionada às limitações do trabalho “Limitações do Uso da PNAD e do CENSO” no resumo do relatório. A sugestão não foi acatada, pois, o resumo foi formulado como texto curto para descrever os pontos essenciais da auditoria, não havendo espaço para explicações técnicas detalhadas de procedimentos utilizados no trabalho (Nota Técnica de nº 058/2008 SAGI-MDS, f. 237). 375 O MDS afirma que a auditoria procurou contornar de forma imaginativa as limitações à estimativa de pessoas com deficiência e inaptas, ao examinar até que ponto o conceito de família empregado pelo BPC vem contribuindo para problemas relacionados com focalização e cobertura. No entanto, segundo o Ministério, haveria necessidade de testes de consistência do modelo empregado, possivelmente com outras fontes de dados (Nota Técnica de nº 058/2008 SAGI-MDS, f. 237). 376 Como já esclarecido anteriormente, a investigação sobre focalização e cobertura usou as mais completas e confiáveis bases de dados disponíveis, apesar de suas limitações, isto é, o Censo, a PNAD e os registros administrativos do BPC. Inobstante, futuros trabalhos poderão criar meios alternativos para realizar os mencionados testes de consistência. fo, depois de modificações realizadas, é o de 57 do relatório –, a validade do uso da PNAD e do Censo é justificada pelo fato dessas bases de dados terem sido utilizadas em artigos e publicações oficiais que tratam do Bolsa Família. Essa justificação seria equivocada pelo fato de o conceito de família do Bolsa Família ser muito próximo do conceito GFD, o que não acontece com o BPC. Em realidade, também existem textos acadêmicos e do MDS que empregam dados da PNAD e do Censo para tratar do BPC, ver Soares et. al. (2006) e Agostinho (2007). 380 O MDS, por meio da Nota Técnica de nº 058/ 2008 SAGI-MDS de 17 de dezembro de2008, afirmou que, para os parágrafos 138 a 192 do relatório – esses parágrafos, depois de modificações realizadas, são os de 136 a 190 do relatório, – em que são mostrados os resultados das análises estatísticas, deveriam ser usados os termos e análises conforme sugestões propostas nos itens anteriores da Nota Técnica mencionada. O texto foi devidamente modificado quando as sugestões apresentadas foram consideradas adequadas e mantido intacto no caso de discordância com as propostas formuladas, nesse último caso foram dadas as explicações respectivas. 381 Por fim, cabe registrar que os comentários encaminhados pelo INSS e pelo MDS contribuíram para aperfeiçoar a redação final deste relatório de auditoria. 377 O MDS afirmou que existe a necessidade de se explicar, na seção “Metodologia” da Introdução do relatório, as dificuldades de recomposição da família BPC, com base nas relações de parentesco com o beneficiário, tal como definidas no Censo (Nota Técnica de nº 058/2008 SAGI-MDS de 17 de dezembro de 2008). 378 A mencionada explicação sobre a metodologia de recomposição da família BPC foi detalhadamente explicada nos parágrafos 32 a 35 desse relatório. 379 O MDS, por meio da Nota Técnica de nº 058/ 2008 SAGI-MDS de 17 de dezembro de 2008, afirmou que, para parágrafo 61 do relatório – esse parágra- Benefício de Prestação Continuada 101 6 Conclusão 382 A auditoria evidenciou que o BPC é bem focalizado, isto é, apesar de estimados 36% dos beneficiários respeitarem estritamente o critério de elegibilidade de renda, aproximadamente 90% dos beneficiários vivem em famílias com até 1 salário mínimo de renda per capita. Dessa forma, é indiscutível a importância do BPC para combater a pobreza e reduzir a vulnerabilidade de importante segmento da população brasileira (seção “Sobrecobertura do BPC”, p. 41 ). 383 Contudo, dada a subcobertura de 27%, estimada segundo o conceito GFD de família, caso considerado apenas os erros de focalização de alta intensidade existente, conclui-se que parte do público-alvo ainda precisará ser atendido, e –em vista das limitações dos sistemas de concessão, acompanhamento e recuperação de recursos – fazem-se necessários controles mais efetivos para evitar a inclusão e a permanência de pessoas que não atendam aos critérios de elegibilidade do BPC. 384 Em transferências de renda, como a do BPC, a exclusão de pessoas que não atendam ao critério de renda, mas que estejam próximas, é muitas vezes inviável, pois os custos administrativos seriam excessivos. Isso pode acontecer, entre outros motivos, porque existe uma volatilidade natural na renda dessas famílias. 385 Nesse sentido, a auditoria considerou que a melhor maneira de trabalhar os erros de inclusão seria a de separá-los em função de sua magnitude em relação à renda per capita do domicílio. Dessa forma, os gestores do BPC deveriam priorizar as medidas de controle para os beneficiários com maior probabilidade de estarem mais distantes do critério legal de elegibilidade de renda. Nesse sentido, a auditoria discriminou os erros de inclusão como de baixa, média e alta intensidade, sendo as recomendações voltadas para enfrentar, prioritariamente, os erros de maior intensidade (o que seria aproximadamente 10% dos beneficiários, segundo o conceito GFD). 386 A partir de estimativas baseadas no Censo, foi observado também que o conceito de família BPC, utilizado para o cálculo da renda per capita para fins de elegibilidade ao benefício, representa fonte de risco para sua efetividade, na medida em que pode excluir familiares que possuem renda e que deveriam compor o cálculo da renda familiar, principalmente, nos percentis mais altos de renda. Além disso, o conceito atual potencialmente retira a possibilidade de inclusão de parentes que habitam no mesmo domicílio e não têm renda (seção “Relevância do Conceito de Família”, p. 48). 387 Os principais efeitos relacionados ao emprego do atual conceito de família são: i) não alinhamento do conceito com os preceitos constitucionais de que cabe a famílias prósperas sustentar o idoso ou a pessoa com deficiência, quando possível; ii) limitação dos efeitos redistributivos do BPC, pois a alteração para um conceito de família mais próximo da unidade de consumo e do núcleo protetivo permitiria a inclusão de pessoas extremamente pobres e a exclusão de pessoas não pobres; iii) a falta de homogeneidade dos conceitos de família entre o BPC e o PBF dificulta a integração dessa ação com as demais políticas de assistência social e o acompanhamento das famílias nesses programas. 388 Foram discutidos aspectos dos processos de concessão, manutenção e revisão do BPC com vistas à melhoria do sistema de controle e detecção de erros e fraudes. 389 Inicialmente foi observado que existem limitações no processo de verificação dos critérios de elegibilidade do BPC. O efeito principal desse problema é a possibilidade de concessão e manutenção de benefícios a pessoas que não cumprem os critérios de elegibilidade Benefício de Prestação Continuada 103 (seção “Existem Limitações no Processo de Verificação dos Critérios de Elegibilidade”, p. 57). nome da mãe (22 mil) e datas de nascimento (162), endereços incompletos, benefícios diferentes com o mesmo CPF (2 mil); 390 As principais causas das limitações na verificação dos processos de elegibilidade detectadas foram: b) baixa qualidade de informações de endereços de beneficiários; a) o CNIS foi construído para atender uma lógica para administração de benefícios previdenciários, não atendendo de forma ideal ao BPC, que é assistencial e tem como público-alvo alto percentual de trabalhadores informais. O CNIS abrange apenas o mercado formal, o que corresponde a, aproximadamente, 50% do mercado de trabalho. O cruzamento com o CNIS não alcança aos demais beneficiários devido ao grau de informalidade do público-alvo do BPC. Segundo estudo do Banco Mundial para o Bolsa Família (2007), 80% dos beneficiários daquele programa estariam no mercado informal, por isso, dadas as grandes similaridades sociais do público-alvo, o mesmo pode estar ocorrendo para o BPC; c) inexistência de procedimento que permita buscar o endereço do beneficiário automaticamente pelo CEP informado. b) inexistência de sistema integrado de informações de servidores públicos aposentados federais, estaduais e municipais que permita contrastar acúmulo de benefícios de outros regimes próprios – Lei nº 10.887, art. 3º, criação do CNIS-RPPS; c) limitações nos cadastros que incorporam informações sobre falecimentos. 391 Uma outra questão abordada refere-se à existência de deficiências no procedimento de cadastramento. O principal efeito da má qualidade das informações cadastrais é a impossibilidade de realizar o controle em parcela considerável de beneficiários, a exemplo do cruzamento de bases de dados e a localização de beneficiários para revisão (seção “Deficiência no Procedimento de Cadastramento”, p. 66). 392 As principais evidências observadas de deficiências no procedimento de cadastramento foram: a) identificação no SUB de CPFs zerados (475 mil) e inválidos (9 mil), de acordo com a base da Receita Federal, nomes abreviados, ausência de 104 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 393 Outro problema em relação à efetividade dos processos de controle refere-se à inexistência de exigência formal para que os beneficiários informem alterações cadastrais (Ex.: alteração de endereço, estado civil, nome). A desatualização de informações cadastrais representa o principal motivo de ocorrência de erros cometidos por beneficiários segundo trabalho realizado pelo NAO (2008) (seção “Insuficiência de Divulgação dos Deveres dos Beneficiários”, p. 69). 394 A principal conclusão da presente auditoria foi a constatação de que o processo de revisão é deficiente. Essa situação é muito grave pelo fato desse processo representar a principal ação de controle de erros e fraudes no BPC, sendo que foram detectadas as seguintes limitações em sua execução: a) incapacidade de alcançar parcela substancial de beneficiários (seção “O Processo de Revisão é Incapaz de Alcançar Parcela Substancial de Beneficiários”, p. 74); b) não conclusão de revisões e não localização de percentual elevado de beneficiários nas diversas etapas de revisão (seção “Não Conclusão de Revisões e Não Localização de Número Elevado de Beneficiários”, p. 76); c) nossibilidade de Pagamento Indevido de Benefícios – Contradição entre os Dados do REVBPC e SUB (seção “Possibilidade de Pagamento Indevido de Benefícios – Contradição entre os Dados do REVBPC e do SUB”, p. 78); d) prolongado Período para Conclusão da Revisão (seção “Prolongado Período para Conclusão da Revisão”, p. 82). 395 Essas limitações fizeram com que de fato o processo de revisão não cumprisse o estabelecido no art. 21 da Lei nº 8.742/1993 – LOAS. Assim, é muito importante o desenvolvimento de novo processo revisional, o que já está em curso no âmbito do MDS e do INSS. A presente auditoria visa colaborar com esse novo processo, recomendando a adoção de estratégia de controle que busque ao mesmo tempo aumentar a eficácia, por meio de realização prévia de análise de risco, e a eficiência do controle, por meio da visita de beneficiários com maior risco de descumprimento de critérios de elegibilidade em contraposição a aproximação universal empregada atualmente. 396 As recomendações visam o aperfeiçoamento dos procedimentos atuais e o desenvolvimento de sistema de marcação que–por meio do cruzamento das bases de dados e de uso de variáveis socioeconômicas e geográficas, presentes nos registros administrativos e no Cadúnico – permita identificar os beneficiários com maior probabilidade de não atenderem aos critérios do BPC. 397 Para que se alcance maior efetividade no processo de marcação de benefícios faz-se necessário que as avaliações de risco, os cruzamentos de dados e as análises estatísticas sejam realizados com maior frequência. 398 O sistema de marcação permitirá aos gestores do BPC determinar visitas àqueles beneficiários com indícios de não atenderem aos critérios de elegibilidade. Essa sistemática objetiva reduzir os custos da revisão e aumentar a efetividade dos controles. Além disso, a estratégia de fiscalização ora proposta precisará, entre outras providências, reforçar a qualificação e o poder legal do assistente social ou outro profissional habilitado em emitir parecer sobre a suspensão e a cessação de benefícios considerados irregulares. 399 Cabe mencionar que a recuperação de recursos recebidos irregularmente é incipiente (seção “Evidência de que a Recuperação desde a Implementação do Benefício é Irrisória”, p. 84), o que reforça a necessidade de aperfeiçoar os processos de concessão e revisão de benefícios para estancar o mais rápido possível o pagamento de benefícios irregulares. Além disso, o sistema de acompanhamento gerencial de informações do BPC não possui informações-chave para o adequado controle de erros e fraudes, como são as estimativas de número de benefícios com descumprimento de critérios de elegibilidade e seus respectivos valores monetários. 400 A partir da comparação internacional e da magnitude dos vazamentos do benefício, é possível concluir que os custos de ampliação e fortalecimento das estruturas de controle do MDS e do INSS serão superados em muito pelos benefícios que podem trazer à sociedade, se adotadas as estratégias aqui recomendadas. Benefício de Prestação Continuada 105 7 Proposta de Encaminhamento 401 Ante o exposto, submete-se este relatório à consideração superior, para posterior encaminhamento ao Exmo. Sr. Ministro Relator com as propostas que se seguem: I Com base no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, no art. 2º do Anexo do Decreto nº 6.214/2007 e nos arts. 1º, 15, 16 e 17 do Anexo IV da Portaria nº 330, de 11 de outubro de 2006, Regimento Interno do Ministério do Desenvolvimento Social, determinar à Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome: a) ampliar a revisão do BPC para o universo de beneficiários, conforme art. 21 da Lei nº 8.742/1993, utilizando, por exemplo, metodologia de marcação de benefícios com maior probabilidade de erros e fraudes para, por amostragem, permitir a visita domiciliar a beneficiários de forma mais eficiente e eficaz, com o objetivo de verificar o cumprimento de critérios de elegibilidade. b) enviar ao Tribunal, no prazo de 60 dias, Plano de Ação contendo o cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das deliberações deste Tribunal, com o nome dos respectivos responsáveis; II Com base no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU e art. 2º da Lei nº 10.683 de 28 de maio de 2003, determinar à Casa Civil da Presidência da República que, em conjunto com o Ministério da Previdência Social, envie ao Tribunal, no prazo de 60 dias, Plano de Ação, incluindo atividades, prazos e responsáveis pela implementação do art. 3º da Lei nº 10.887/2004, que trata da instituição pela União, Estados, o Distrito Federal e os Municípios de sistema integrado de dados relativos às remunerações, proventos e pensões pagos aos respectivos servidores e militares, ativos e inativos, e pensionistas; III Com base no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, no art. 3º do Anexo do Decreto nº 6.214/2007 e no art. 1º do Anexo I do Decreto nº 5.870 de 08 de agosto de 2006, Estrutura Regimental do Instituto Nacional de Seguro Social, determinar ao Instituto Nacional de Seguro Social: a) exigir da Dataprev, tão logo sejam incluídos campos para registro de todas as fases da revisão no REVBPC ou sistema que o suceda, o cumprimento do item 4129 do Plano de Trabalho referente ao Contrato nº 163/2006, celebrado entre o INSS e a Dataprev, que trata da automatização e da suspensão e cessação do BPC no Sistema SUB; b) enviar ao Tribunal, no prazo de 60 dias, Plano de Ação contendo o cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das deliberações deste Tribunal, com o nome dos respectivos responsáveis. IV Com base no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, no art. 2º do Anexo do Decreto nº 6.214/2007, no art. 21 da Lei nº 8.742/9193, Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), e nos arts. 1º, 15, 16 e 17 do Anexo IV da Portaria nº 330, de 11 de outubro de 2006, Regimento Interno do Ministério do Desenvolvimento Social, recomendar à Secretaria Nacional de Assistência Social: a) adotar, no novo modelo de revisão do BPC, avaliação de risco que permita a marcação de benefícios com maior probabilidade de erros e fraudes relacionados aos critérios de elegibilidade do BPC, contemplando os seguintes procedimentos: • ampliação dos cruzamentos de dados realizados pelo CNIS com a utilização de outras bases de dados que registrem indicadores de renda e empregabilidade, como Renavam, Incra, CNPJ, CPF; informações de acúmulo Benefício de Prestação Continuada 107 de benefícios, como as bases de benefícios de outros regimes de previdência, além do administrado pelo INSS; e informações de óbito, como o SIM; • emprego de modelos estatísticos, utilizando variáveis socioeconômicas ou geográficas, com vistas a inferir a renda ou a probabilidade de o beneficiário situar-se em família com renda per capita dentro dos critérios estabelecidos; • marcação, nas fases de concessão e manutenção, de beneficiários que foram encaminhados por intermediários, que tenham benefícios concedidos a procuradores, além de outros casos que sejam considerados de risco pelos atendentes do INSS. • entrevista domiciliar, para averiguar a condição social do beneficiário que estiver enquadrado por avaliação de risco anterior, realizada por assistente social ou profissional habilitado, a ser realizada como sendo de maior risco para erros e fraudes; b) realizar cruzamentos de informações de beneficiários do BPC constantes do SUB com outras bases de dados pelo menos anualmente; c) regulamentar o uso do parecer dos assistentes sociais ou profissionais habilitados, realizados com base em visitas domiciliares, como prova material para suspensão e cessação dos benefícios; d) criar procedimento que possibilite, desde o momento da concessão, dar conhecimento aos beneficiários de suas obrigações de informar modificações em informações cadastrais que resultem cessação do benefício; e) regulamentar a obrigatoriedade de os beneficiários atualizarem os dados relativos a endereço, estado civil e nome dos beneficiários quando sofrerem alterações; f) incluir no Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal informações de famílias de beneficiários do BPC ainda não constantes do Cadastro. 108 TCU - Relatório de Auditoria Operacional V Com base no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, no art. 3º do Anexo do Decreto nº 6.214/2007 e no art. 1º do Anexo I do Decreto nº 5.870 de 08 de agosto de 2006, Estrutura Regimental do Instituto Nacional de Seguro Social, recomendar ao Instituto Nacional de Seguro Social: a) adotar as seguintes medidas com vistas a combater deficiências no procedimento de cadastramento: • criar procedimento de correção no SUB de CPFs zerados e inválidos; • criar procedimentos de verificação de validade do CPF informado por ocasião do cadastramento; • utilizar sistema de identificação de endereços baseado no CEP; • criar sistemática de melhoria na qualidade da inserção de dados, com metas de redução de erros de registro ao longo do tempo. • incluir no Censo Previdenciário os beneficiários não localizados que tiverem maior risco de não atenderem os critérios de elegibilidade; • atribuir NIT aos membros da família que ainda não o possuem. b) adotar as seguintes medidas com vistas a combater deficiências no procedimento de revisão: • criar campos no REVBPC ou sistema que o venha a suceder que contemplem todas as fases do procedimento revisional; • estipular metas por Agência/Gerência relacionadas ao procedimento de revisão, visando à redução do tempo decorrido entre a avaliação social e a conclusão. c) adotar as seguintes medidas, com vistas a aperfeiçoar o sistema gerencial de informações do BPC no sentido de dotar o mesmo de informações chave para o controle de erros e fraudes: • estimar anualmente o valor monetário e o número de casos de erros e fraudes; • monitorar as fases, incluindo localização e datas, e os resultados dos procedimentos de recuperação administrativa e judicial decorrentes da identificação de erros e fraudes até a sua resolução; • estabelecer metas de redução de fraudes e erros; VI Com base no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU e nos arts. 2º e 3º do Anexo do Decreto nº 6.214/2007, recomendar à Secretaria Nacional de Assistência Social e ao Instituto Nacional de Seguro Social que regulamentem os procedimentos necessários para cumprir o art. 49 do Decreto nº 6.214/2007, que versa sobre a recuperação de recursos do BPC. VII Com base no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU e nos arts. 2º e 3º do Anexo do Decreto nº 6.214/2007, recomendar ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, ao Ministério da Previdência Social e ao Instituto Nacional de Seguro Social que deliberem sobre a atribuição a órgão da estrutura do sistema de controle de benefícios de responsabilidade sobre a coleta de informações e da atuação e integração do conjunto de entes atuantes nesse sistema. VIII Enviar cópia do relatório de auditoria, bem como do Acórdão que vier a ser prolatado, acompanhado do respectivo Relatório e Voto às comissões do Congresso Nacional responsáveis por avaliar o Projeto de Lei nº 3.077/2008 que propõe a alteração do conceito de família do BPC; IX Enviar relação de benefícios com indícios de irregularidades, averiguados por meio de cruzamentos de dados, ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, ao Ministério da Previdência Social e ao Instituto Nacional de Seguro Social para que os mesmos tomem as medidas cabíveis. X Enviar cópia do relatório de auditoria, bem como do Acórdão que vier a ser prolatado, acompanhado do respectivo Relatório e Voto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, tendo em vista a necessidade de fortalecer o sistema de controle de erros e fraudes contra benefícios sociais gerenciados pelo INSS, considerando o benefício potencial decorrente do aperfeiçoamento dos mecanismos de detecção de pagamentos indevidos. XI enviar cópia do presente relatório ao Advogado-Geral da União, consoante determinação da Presidência do TCU e em atendimento ao Aviso nº 186/AGU, de 25 de abril de 2007. Benefício de Prestação Continuada 109 Apêndices Apêndice A Metodologia Utilizada nos Cruzamentos de Bases de Dados 1 Na Auditoria do BPC/RMV, foram utilizadas diversas bases de dados para análises e cruzamentos de informações. Algumas bases de dados foram cedidas por áreas do Tribunal que as utilizaram anteriormente. Outras foram requisitadas a órgãos públicos. 2 A Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (SEFIT/TCU) forneceu as bases do SUB/SISBEN, Renavam e CPF. A base do Incra foi repassada pela 5ª SECEX/TCU. O Ministério do Trabalho e do Emprego (MTE) forneceu a RAIS. Além disso, foram usados arquivos com informações obtidas da Auditoria Interna do INSS e também arquivos com dados específicos solicitados a Dataprev por meio de diligência. Base de Dados Fonte Período de Referência SUB/SISBEN SEFIT/TCU FEV./2008 RENAVAM SEFIT/TCU ABR./2008 CPF SEFIT/TCU 2005 INCRA 5ª SECEX/TCU 07/2008 RAIS MTE 2006 CNPJ SGI/TCU 2005 3 O SUB/SISBEN, sistema utilizado para a concessão de benefícios no INSS, contém informações sobre os benefícios, suas situações e dados cadastrais dos beneficiários. O Registro Nacional de Veículos Automotores (Renavam) registra dados sobre veículos e seus proprietários. No Cadastro de Pessoa Física (CPF), da Receita Federal, é possível verificar o registro e a pessoa cadastrada, além de informações como nome da mãe e data de nascimento. A base do Incra identifica pessoas que, em algum momento, foram proprietárias de imóveis rurais, portanto, por esse arquivo, não é possível verificar se a pessoa é proprietária de imóvel atualmente. Destaca-se que o arquivo registra dados de pessoas acampadas e reassentadas. A Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) possui dados sobre a empregabilidade das pessoas e suas remunerações. O Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) permite identificar pessoas sócias de empresas, porém, o arquivo possui dados de apenas 533.565 empresas cadastradas, não abrangendo a totalidade de empresas ativas existentes no País, que, segundo o IBGE, chegava a 5,4 milhões em 2.004 48. 48 Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/cadastroempresa/2004/coment2004. pdf>, acessado em:8 ago. 2008. Benefício de Prestação Continuada 111 4 As informações obtidas com a Auditoria Interna do INSS tratam de inconsistências entre o SUB/SISBEN e o REVBPC – sistema de revisão do BPC. 5 A Dataprev encaminhou informações que foram solicitadas para averiguar de forma mais ampla as inconsistências detectadas pela Auditoria Interna do INSS. 6 Todas as bases de dados foram inseridas no ACL, sistema utilizado para efetuar as análises e os cruzamentos de informações. Utilizou-se também o aplicativo Excel para a análise inicial das informações recebidas da Auditoria Interna do INSS, antes de passá-las para o ACL. 7 Após importação das bases, verificou-se a integridade dos bancos de dados no ACL, ou seja, examinou-se a completude dos registros importados e se esses não foram corrompidos ou desconfigurados durante o processo de importação. 8 Os arquivos do SUB/SISBEN utilizados para as análises foram o de benefícios, com 33.461.258 registros, contendo informações sobre a espécie, situação e datas dos benefícios concedidos pelo INSS e o arquivo de titulares beneficiários, informa dados cadastrais, como nome, nome da mãe, CPF, data de nascimento, carteira de trabalho, título eleitoral, e contêm 33.966.209 registros. Esses arquivos contêm registros de todos os titulares beneficiários e benefícios concedidos pelo INSS até fevereiro de 2008. 9 Inicialmente, para identificar os benefícios do BPC e RMV na base de benefícios, foi realizado um filtro por espécie: 30 – renda mensal vitalícia por incapacidade, 40 – renda mensal vitalícia por idade, 87 – amparo social a pessoa com deficiência e 88 – amparo social ao idoso, resultando em 3.957.971 observações. 10 A partir do arquivo contendo somente informações do BPC e RMV, extraíram-se os registros dos 49 Os registros não foram retirados da base. 112 TCU - Relatório de Auditoria Operacional benefícios ativos para posterior cruzamento com outras bases. Com o filtro, foram verificados 3.021.956 registros com situação ativa. 11 Foi realizado, com isso, o cruzamento do arquivo de benefícios com o arquivo de titulares para obter os dados cadastrais, como nome do titular, nome da mãe, data de nascimento e CPF, campos-chaves importantes para os cruzamentos com as demais bases de dados. 12 É importante destacar algumas falhas encontradas nos arquivos do SUB/SISBEN. Constatou-se que grande quantidade de registros com o CPF zerado (000.000.000-00) ou com repetição de um mesmo dígito (111.111.111-11 e 999.999.999-99), chegando ao número de 474.734 registros, 15,7% dos benefícios ativos do BPC e RMV. Todos esses casos foram retirados da base restando 2.547.222 registros. 13 Além disso, existem inconsistências nos dados cadastrais dos beneficiários. Detectou-se 21.785 nomes de mães de beneficiários em branco e 162 casos de datas de nascimento na mesma situação49. Todas essas falhas fragilizam os resultados das análises e impedem ou, pelo menos limitam, os cruzamentos desse arquivo com outras bases de dados. 14 Os arquivos do Renavam, CPF, Incra, RAIS e CNPJ não sofreram procedimentos de limpeza de dados, pois tinham sido tratados nas áreas do Tribunal que as utilizaram anteriormente. 15 Após os procedimentos descritos, buscou-se identificar duplicidades de registros na base do SUB. Utilizando o número do benefício como chave da busca, observaram-se 56 registros duplicados, que foram excluídos do arquivo, restando 2.547.166 registros. Considerando o número do CPF como chave, foram detectados 840 CPFs que se referem a mais de um benefício, representando 1.808 benefícios. No extremo, identificaram-se 31 benefícios com o mesmo CPF. Nesse caso, as duplicidades não foram excluídas, pois, decidiuse manter a totalidade de benefícios ativos no SUB. 16 Buscando a padronização dos arquivos e tendo em vista a quantidade de nomes abreviados na base do SUB, aplicou-se regra de normalização em todos os arquivos que possuíam os campos nominais. A primeira parte da regra consiste basicamente em substituir algumas letras por outras ou por espaços vazios e eliminar a acentuação gráfica, que, por ventura, tenham sido digitadas erroneamente. A função do ACL aplicada nos arquivos foi a seguinte: REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLA CE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(RE PLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE (REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPL ACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(R EPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLACE(REPLAC E(UPPER(ALLTRIM(NOME));”Ü”;”U”);”Û”;”U”);”Ú”;”U”);”Ù”;”U”); ”Ö”;”O”);”Õ”;”O”);”Ô”;”O”);”Ó”;”O”);”Ò”;”O”);”Ï”;”I”);”Δ;”I”);”Í”;”I”);”Ì” ;”I”);”Ë”;”E”);”Ê”;”E”);”É”;”E”);”È”;”E”);”Ç”;”C”);”Ä”;”A”);”Ô;”A”);” ”;”A”);”Á”;”A”);”À”;”A”);” “;” “);” E “;” “);” DE “;” “);” DA “;” “);” DAS “;” “);” DO “;” “);” DOS “;” “);”Z”;”S”);”Y”;”I”);”TT”;”T”);”LL”;”L”). 17 Exemplificando: o nome “João André da Silva Oliveira e Souza”, depois da aplicação da regra tornou‑se “Joao Andre Silva Oliveira Sousa”. 18 Finalizada a primeira etapa da regra, criou-se critério de compactação dos nomes para reduzir, ainda mais, possíveis erros e facilitar os cruzamentos. Construiu-se um novo campo para a chave do nome compactado que é a composição das duas primeiras letras do primeiro nome, a primeira letra do segundo, terceiro e quarto nome e as duas primeiras letras do quinto nome, utilizando a função: nomes, ou mais, a regra é aplicada aos cinco primeiros e o(s) outro(s) nome(s) descartadas, o que é um bom critério para a compactação. No caso de registros com menos de cinco nomes a regra é a mesma, porém como faltam nomes, a primeira letra do primeiro nome é acrescentada logo após as duas letras do primeiro nome. Havendo nomes intermediários as primeiras letras são agregadas e por último as duas primeiras do último nome. Exemplificando: a) “Pedro Ferreira” seria “PePFe”; b) “Maria Joana Vilar” seria “MaMJVi”; c) “Francisca Gomes Novaes Carvalho” seria “FrFGNCa”. 21 Destaca-se que a omissão e a inversão de nomes não podem ser ajustadas pela regra descrita, prejudicando, assim, os resultados dos cruzamentos. 22 Para verificar a validade dos CPFs cadastrados no SUB, foi realizado o cruzamento com a base da Receita Federal. Como resultado obteve-se 9.580 CPFs inválidos que foram retirados da base de benefícios, ou seja, a base que continha 2.547.166 registros ficou com 2.537.586. Essa é base de dados utilizada para os cruzamentos com as bases do Revanam, CPF, para análises mais detalhadas, Incra, RAIS e CNPJ. SUBSTRING(SPLIT(ALLTRIM (NOME); “ “; 1) ;1;2) + SUBSTRING(SPLIT(ALLTRIM (NOME) ; “ “; OCCURS (ALLTRIM(NOME); “ “)–2); 1; 1) + SUBSTRING(SPLIT(ALLTRIM (NOME) ; “ “; OCCURS(ALLTRIM(NOME); “ “)–1) ; 1; 1) + SUBSTRING(SPLIT(ALLTRIM (NOME); “ “; OCCURS(ALLTRIM(NOME); “ “) ); 1; 1) + SUBSTRING(SPLIT(ALLTRIM (NOME) ; “ “; OCCURS(ALLTRIM(NOME); “ “ ) + 1) ; 1 ; 2). 19 Exemplificando: o nome “Joao Jose Silva Oliveira Sousa” resultante da primeira etapa da regra, seria “JoAOSo”. 20 É fato que existem registros com mais de cinco nomes, porém, decidiu-se que a regra não atingisse os demais. Sendo assim, num registro com seis ou sete Benefício de Prestação Continuada 113 Apêndice B – Mapas de Processo Processos de Concessão Mapa de processo: Concessão de BPC por idade FORMATAÇÃO HABILITAÇÃO Realização de batimento com os benefícios constantes no SUB utilizando critério de homônimo INÍCIO Complementação das informações (conforme declaração no formulário de requerimento) Procurador, beneficiário integrantes do grupo familiar são cadastrados no CNIS Cadastramento no CNIS (atribuição de NIT a todos relacionados ao requerimento) Importa dados do procurador, beneficiário e grupo familiar do CNIS (por meio do NIT) Requerimento em exigência para realização de pesquisa domiciliar Requisito renda é atendido? Requerimento entra na relação de “Crítica 2” da APS Requisito idade mínima é atendido? É caso de duplicidade? Indefere requerimento e registra informação no SUB Libera Concessão Requerente já tem benefício ativo no SUB? Indeferimento e envio das informações do requerimento ao SUB (Motivo e dados do Requerente e GRUFAM) 114 Suspeita de duplicidade, óbito ou pessoa já cadastrada em outro GRUFAM? Há necessidade de realização de pesquisa? TCU - Relatório de Auditoria Operacional Envia aviso da transação ao Sistema de Auditoria do SABI (auditoria de matrícula) Concessão do benefício: grava informações do benefício no SUB e gera comunicação ao beneficiário Mapa de processo: Concessão de BPC por incapacidade HABILITAÇÃO INÍCIO Procurador, beneficiário integrantes do grupo familiar são cadastrados no CNIS Cadastramento no CNIS (atribuição de NIT a todos relacionados ao requerimento) Importa dados do procurador, beneficiário e grupo familiar do CNIS (por meio do NIT) Requerente já tem benefício ativo no SUB? Complementação das informações (conforme declaração no formulário de requerimento) Há necessidade de realização de pesquisa? Requerimento em exigência para realização de pesquisa domiciliar Requisito renda é atendido? Indeferimento e envio das informações do requerimento ao SUB (Motivo e dados do Requerente e GRUFAM) Há laudos/informações suficientes para realização de perícia? Requisição de Solicitação de Informação do Médico Assistente - SIMA Análise das informações solicitadas Realização de batimento com os benefícios constantes no SUB utilizando critério de homônimo Suspeita de duplicidade, óbito ou pessoa já cadastrada em outro GRUFAM? Requerimento entra na relação de “Crítica 2” da APS Incapacidade comprovada? É caso de duplicidade? Envio de informações ao SUB para formatação Indefere requerimento e registra informação no SUB Libera Concessão Envia aviso da transação ao Sistema de Auditoria do SABI (auditoria de matrícula) Concessão do benefício: grava informações do benefício no SUB e gera comunicação ao beneficiário Benefício de Prestação Continuada 115 Processo de Revisão Mapa de processo: Revisão INÍCIO SNAS – Solicita a relação de benefícios a serem revisados ao INSS e à Dataprev Transfere por meio do FNAS recursos para as Secretarias Estaduais de Assistência Social Realização de avaliação por Assistentes Sociais seguindo os mesmos procedimentos estabelecidos para os municípios Benefício encaminhado para providências relacionadas à localização do titular (Censo) Município apto a realizar avaliação? Titular do benefício localizado? Transfere recursos de recursos às Secretarias Municipais de Assistência Social Realização de avaliação por Assistentes Sociais Elaboração de relatórios e informações ao MDS Envio das informações ao estado repassador de recursos Recebe e homologa as informações sociais enviadas pelo sistema RevBPC Realização de batimentos com CNIS Requisito condição social satisfeito? Há necessidade de se realizar perícia? Atende ao requisito condição incapacidade? Notificação e prazo de 10 dias para beneficiário oferecer defesa, provas ou documentos Análise dos esclarecimento s prestados Esclarecimentos apresentados e acatados? Suspensão do benefício Abertura de prazo de 30 dias para interposição de recursos à Junta de Recursos do CRPS Recurso apresentado e acatado? Manutenção do benefício Análise das informações enviadas 116 TCU - Relatório de Auditoria Operacional Elaboração de relatórios e informações gerenciais ao MDS Cassação do benefício Apêndice C – Benefícios da Auditoria Introdução 1 Dadas as evidências de subcobertura do BPC e de limitações dos sistemas de concessão, acompanhamento e recuperação, constatou-se na auditoria a necessidade de controles mais efetivos para evitar a inclusão e a permanência de pessoas que não atendam aos critérios de elegibilidade, em especial o relativo à renda. 2 Nesse sentido, as recomendações da auditoria consistem em um conjunto de medidas que, combinadas, objetivam o desenvolvimento de uma estratégia de aperfeiçoamento do sistema de controle e acompanhamento do BPC. 3 Para se entender a estratégia proposta pela auditoria, é preciso, primeiro, destacar que a exclusão de pessoas que não atendam ao critério de renda, mas que estejam próximas da linha de corte é muitas vezes pouco razoável. Isso pode acontecer, entre outros motivos, porque existe uma volatilidade natural na renda e porque grande parte das pessoas, com o nível de renda exigido no BPC, está no setor informal do mercado de trabalho. Assim, os custos administrativos para se identificar com precisão rigorosa os que atendem ao critério de renda seriam demasiadamente elevados, suplantando os benefícios desse esforço fiscalizatório. 4 Tendo em vista essas considerações, concluiu-se que a melhor maneira de trabalhar os erros de inclusão (representam aproximadamente 67% dos beneficiários) seria a de separá-los em função de sua intensidade. Dessa forma, os gestores do BPC devem priorizar as medidas de controle para os beneficiários com maior probabilidade de não serem extremamente pobres. Por isso, a auditoria discriminou os erros de inclusão como de baixa, média e alta intensidade, sendo as recomendações voltadas para enfrentar, prioritariamente, os erros de maior intensidade que representam, aproximadamente, 10% dos beneficiários. 5 Conforme apresentado nos achados de auditoria, o fato de a renda ser declarada pelo próprio beneficiário no BPC gera a possibilidade de subdeclaração no momento da concessão e da revisão. Dado o alcance limitado dos atuais sistemas de controle, em especial dos cruzamentos de dados utilizados e do REVBPC, há risco de concessão e manutenção de benefícios irregulares. 6 Em suma, as recomendações visam o aperfeiçoamento do REVBPC e dos procedimentos atuais de identificação e cessação de benefícios indevidos. Cabendo destacar a proposta de desenvolvimento de um sistema de marcação que, por meio do cruzamento das bases de dados e de uso de variáveis socioeconômicas e geográficas, permita identificar os beneficiários com maior probabilidade de não atenderem aos critérios de renda do BPC. 7 O sistema de marcação permitirá aos gestores do BPC determinar medidas específicas, em especial visitas e entrevistas, para aqueles beneficiários com indícios de não atenderem aos critérios de elegibilidade. Contudo, essa sistemática de fiscalização para ser efetiva deverá fazer parte de uma estratégia mais ampla de fiscalização que permita, entre outras coisas, reforçar a qualificação e a efetividade dos assistentes sociais ou outros profissionais Benefício de Prestação Continuada 117 habilitados em determinar, em seus pareceres, a necessidade de suspensão e de cessação de benefícios que considerem irregulares. 8 Para manter a celeridade da concessão e, concomitantemente, aumentar a eficiência e a efetividade dos sistemas de controle, as recomendações se concentram na fase de acompanhamento do BPC50, principalmente naqueles procedimentos que visem identificar e corrigir os erros de maior intensidade. 9 Como as recomendações se relacionam, primordialmente, com a fase de acompanhamento, o mesmo acontece com a estimativa de benefícios que possam ser concretizados pela implementação das recomendações. Por isso, ressalta-se que os benefícios calculados, a serem apresentados abaixo, são uma estimativa, com base em determinadas premissas, que foram calculadas em um intervalo de 5 anos. Tempo mínimo considerado como necessário para que, dado o ritmo atual de concessões, haja a universalização do BPC, supondo uma subcobertura de 27%. Considerou-se o volume médio de concessões de 20.000 por mês e de acompanhamento de 300.000 por etapa de revisão51. 10 Além disso, cabe ressaltar que, como o valor do benefício é igual ao do salário mínimo e estes serão corrigidos nos próximos 5 anos, pelo menos por índices inflacionários vigentes, os resultados serão apresentados nesta unidade. Essa prática, além de gerar simplicidade na análise, permite que a economia de recursos gerada pela auditoria seja monitorada no tempo. Outra informação relevante é que o número de benefícios ativos que será empregado na estimativa foi obtido com dados administrativos do MDS para o ano de 2006, correspondendo a 2.400.000 benefícios52. Metodologia 11 A estimativa da economia de recursos proveniente das recomendações será apresentada em dois componentes, um de curto prazo e outro de médio prazo. No de curto prazo, após os cruzamentos de bases de dados realizados pela auditoria e a consequente identificação de indícios de irregularidade nos benefícios, será possível aos gestores, por meio de visitas in loco e entrevistas a esses beneficiários, cessar, em poucos meses, os benefícios que se confirmarem como indevidos. No componente de médio prazo, correspondendo a um intervalo de 4 anos, será estimado o número de benefícios indevidos que serão cessados por conta das duas revisões – remodeladas pelas recomendações da auditoria – a serem realizadas. Além disso, no componente de médio prazo serão estimados os benefícios cessados devido à mudança do conceito de família proposto na auditoria. 12 Alguns pontos precisam ser ressaltados antes da apresentação dos resultados. Primeiro, para os cálculos foram utilizados como premissas que continuarão a ser realizadas, em média, 240.000 novas concessões por ano e que cada etapa de revisão continuará avaliando, em média, 300.000 benefícios. Além disso, definiu-se que o intervalo de tempo será de 5 anos, pois, corresponde ao período estimado para atender a universalização da cobertura do BPC, segundo estimativa da auditoria a subcobertura seria de 27%53. 13 Tem-se ainda como premissa que o benefício da auditoria pode ser acumulado nos anos, porque o BPC continuará obrigatoriamente a se expandir até atingir sua universalização e também porque os benefícios indevidos que fazem parte desse cômputo não seriam 50 Isto é, o período que vai da concessão até a cessação do benefício. 51 O artigo 21 da LOAS estabelece que seja realizada revisão dos benefícios a cada dois anos. 52 Utilizou-se como referência o ano de 2006, pois foi o ano da PNAD utilizada pela auditoria para o exercício quantitativo. 53 São precisos, aproximadamente, 5 anos para se alcançar a universalização da cobertura, utilizando o número de elegíveis de estudo publicado pelo MDS (3.000.000), o número médio de concessões anuais e uma subcobertura de 27%. [3.000.000 – (2.400.000 X 0,73)] / 240.000 = 5,2 118 TCU - Relatório de Auditoria Operacional excluídos por via das revisões convencionais. Cabe destacar que para fins desse análise custos evitados serão considerados como benefício da auditoria. 14 Os resultados serão apresentados na seguinte sequência: i) benefícios cessados devido às recomendações no curto prazo; ii) benefícios cessados devido às recomendações no médio prazo; iii) economia de recursos fruto da auditoria no intervalo de 5 anos. Quanto a esse último item, os resultados serão apresentados em salários mínimos54 e em valores correntes. As estimativas apresentadas representam a economia de recursos líquida, isto é, como a estratégia de aperfeiçoamento do sistema de controle que está sendo proposto na auditoria irá gerar um incremento na efetividade da detecção e cessação de benefícios indevidos estes representam um valor que será agregado ao número de cessações de benefícios indevidos usualmente realizados pela revisão atual. 15 Apesar de a economia de recursos estimada para a auditoria ter sido calculada para cinco anos55, os benefícios de um sistema de controle efetivo superam esse período, mas, optou-se por definir um intervalo curto para a análise. Destaca-se, por último, que todas as estimativas para cálculo do benefício das recomendações da auditoria foram realizadas em relação ao critério de renda. A implementação das recomendações da auditoria ajudará no controle dos demais critérios de elegibilidade, contudo, optou-se por ser objetivo na estimativa, buscando apenas estimativas em que exista a clara relação causa e efeito com as recomendações. Resultados I – Benefícios cessados devidos às recomendações no curto prazo 16 Conforme apresentado na auditoria, a estratégia de aperfeiçoamento do sistema de controle que foi proposta visa identificar e cessar os benefícios com maior probabilidade de não atenderem ao critério de renda. Conforme foi apresentado, os erros de inclusão de alta intensidade, aqueles nos quais os beneficiários tem renda familiar per capita acima de 1 salário mínimo, representam 10% do total de benefícios do BPC, o que representou, em 2006, 240.000 benefícios. 17 Foram efetuados na auditoria cruzamentos de dados do SUB com bases56 ainda não utilizadas sistematicamente para o controle do benefício, permitindo identificar benefícios com fortes indícios de irregularidades. Assim, puderam ser identificados beneficiários do BPC que possuem carros, imóvel rural ou que são sócios de empresas privadas, o que aparentemente é um contra senso, haja vista que o BPC é voltado para famílias extremamente pobres (renda familiar per capita de até ¼ de salário mínimo). 54 55 A vantagem de se utilizar essa forma de apresentação é que esta unidade é o valor de cada benefício do BPC, assim, os resultados ficam sempre atualizados, haja vista que esses benefícios são reajustados no mínimo pelos índices inflacionários. Dada a capacidade operacional do MDS e do INSS e o tamanho do BPC, seria impraticável supor que o benefício das recomendações da auditoria poderiam acontecer imediatamente. 56 Renavam, Incra e CNPJ. Benefício de Prestação Continuada 119 18 No cruzamento de dados do SUB com dados do Renavam foram encontrados aproximadamente 104 mil beneficiários com veículos. Em relação à base do Incra, constatou-se que existem mais de 16 mil proprietários de imóveis rurais beneficiários do BPC. Com o banco de dados do CNPJ foram identificados 1.590 beneficiários nessa situação. 19 Já com cruzamento realizado entre o SUB e a RAIS, relativa ao período de 2006, constatou-se cerca de 17 mil beneficiários do BPC com registro de emprego na RAIS. Isso pode indicar que não persistem com relação a esses beneficiários a situação que deram origem à concessão de seus benefícios. Foram observados 1.967 beneficiários com salários iguais ou superiores a R$ 650,00 sendo que ¼ de salário mínimo, à época, totalizava R$ 87,50. Além disso, identificaram-se mais de 7 mil registros em que os beneficiários são pessoas com deficiência e conforme o art. 20 da Lei nº 8.742/1993, um dos critérios para o recebimento do BPC é que a pessoa com deficiência seja incapacitada para a vida independente e para o trabalho (Tabela 1). Tabela 1. Indícios de Irregularidades Identificadas nos Cruzamentos de Dados Base de Dados Ocorrências RENAVAM 103.904 INCRA 11.889 CNPJ 1.580 RAIS 7.715 Fonte: Auditoria. 20 Segundo foi apresentado neste relatório, para 13% do total de beneficiários do BPC a diferença entre a renda per capita do setor censitário e a renda per capita das famílias dos beneficiários é maior do que 1 salário mínimo, o que pode ser um indício de que o beneficiário está subdeclarando a renda. Além disso, segundo apresentado no relatório de auditoria, a renda dos indivíduos pode ser inferida por meio de variáveis geográficas, ou seja, é possível examinar se beneficiários do BPC, que devem ser pobres, estão vivendo em bairros de classe média ou de classe alta. Assim, os beneficiários, que estão situados em bairros ou setores com renda relativamente maiores que os critérios de elegibilidade de renda do programa, deveriam ser “marcados” para posterior averiguação do cumprimento do critério de elegibilidade. 21 Dessa forma, a primeira estimativa de economia de recursos, fruto das recomendações, é oriunda da possibilidade de cessação dos benefícios com fortes indícios de serem irregulares identificados nos cruzamentos de bases de dados. Assim, se os gestores realizarem revisões e entrevistas com esses beneficiários, é possível que pelo menos 50% dos, aproximadamente, 100.000 benefícios com indícios de serem indevidos, com base em informações do Renavam57, possam ser cessados no curto prazo, isto é, em até um ano. Em um universo de 240.000 benefícios considerados como erros de alta intensidade, estes 50.000 correspondem a 21% do total. Dessa forma, torna-se necessário quantificar também o número de benefícios indevidos cessados no período que perdurará no restante dos 5 anos. 57 Para que não haja duplicidade entre os beneficiários foi escolhido apenas esse cruzamento para a análise. 120 TCU - Relatório de Auditoria Operacional II – Benefícios cessados devido às recomendações no médio prazo 22 Além do esforço fiscalizatório inicial, que poderá gerar a economia de recursos de curto prazo, a estratégia de fiscalização proposta pela auditoria gerará a exclusão paulatina de benefícios indevidos no médio prazo, isto é, no decorrer dos 4 anos seguintes. 23 Com base nos achados de auditoria, as revisões nos moldes atuais chegam a um nível de identificação de benefícios indevidos, em relação ao critério de renda, da ordem de 6%. A estimativa que será apresentada para o médio prazo significará uma economia de recursos adicional ao que já é realizado pela revisão convencional. 24 A sistemática de cruzamento de dados, de uso de proxies socioeconômicas e geográficas e de aperfeiçoamento do REVBPC é crucial para potencializar a efetividade do sistema de controle do BPC. Na medida em que existem aproximadamente 240.000 benefícios que representam erros de alta intensidade, é razoável supor que cada uma das etapas de revisão58 seja capaz de retirar pelo menos 50% do total de erros de inclusão de alta intensidade59, isto é, 47.500 desses benefícios indevidos por etapa, totalizando 95.000 benefícios excluídos nas duas etapas. 25 Essa suposição é razoável, na medida em que os gestores atualmente, sem utilizar nenhuma forma de identificação prévia dos beneficiários com maior nível de risco, logram identificar 18.000 benefícios por etapa que não cumprem com o critério de renda. 26 Assim, abatendo os benefícios que seriam cessados com a revisão convencional teríamos uma cessação de, aproximadamente, 29.500 benefícios indevidos por etapa de revisão, em um conjunto de 300.000 benefí- cios revisados. Esse montante considera não apenas os benefícios irregulares que já estão no SUB, mas também as concessões que continuarão a ser realizadas nos 5 anos seguintes. 27 Conforme apresentado nos achados de auditoria, a mudança do conceito de família reduziria em, aproximadamente, 60% os erros de inclusão de alta intensidade atualmente existente no BPC. Contudo, optou-se por mensurar apenas a economia de recursos, que decorreria dessa mudança conceitual, para os novos benefícios a serem concedidos (fluxo), pois, para os benefícios atualmente existentes é possível que se permita a permanência dos mesmos, haja vista que a inclusão destes não decorreu de fraude, mas sim das regras do BPC até o momento. Algo similar ocorreu ao BPC quando, em 1997, houve a mudança do conceito de família à época para o conceito atual e os beneficiários anteriores à mudança continuaram a ser revisados com base nas regras vigentes no momento de suas concessões. 28 Estima-se que a mudança de conceito de família possibilitaria que 12.96060 benefícios indevidos, correspondendo a erros de alta intensidade, deixem de entrar anualmente no sistema de pagamento do BPC. III – Economia de recursos acumulada no intervalo de 5 anos 29 Essa seção trata da estimativa acumulada de economia de recursos no período total de cinco anos, é importante ressaltar que engloba os montantes de curto prazo em sua análise. Com base nos benefícios com indícios de irregularidades que foram identificados pela auditoria, estima-se que o MDS cesse no mínimo 50.000 benefícios indevidos no curto prazo (até um ano), isso geraria nos quatro anos seguintes uma economia acumulada de 2.400.000 salários mínimos61. 58 Modificada pelas recomendações da auditoria. 59 Já abatidos os 50.000 benefícios indevidos retirados no curto prazo. 60 240.000 X 5.4%. 61 50.000/mês X 12 X 4 = 2.400.000. Benefício de Prestação Continuada 121 30 Conforme foi ressaltado anteriormente, as recomendações da auditoria, ao direcionarem as revisões para os beneficiários com maior probabilidade de não cumprirem o critério de renda, têm a possibilidade de incrementar a efetividade de cessação de benefícios indevidos em um total de 50% dos erros de inclusão de alta intensidade. Isso corresponderia a cessar, em termos líquidos, 29.500 benefícios indevidos por etapa de revisão62, entre os benefícios que já estavam no estoque e entre aqueles que entrarão no sistema nos 5 anos posteriores. 31 Conforme relatado anteriormente, considerou-se que será realizado, no final do primeiro ano, o primeiro processo de revisão e apenas no final do 3º ano, o 2º processo de revisão. Como a revisão convencional não é capaz de identificar e cessar todos esses benefícios irregulares, considera-se que a economia acumulada corresponde aos benefícios que não foram pagos mensalmente por conta das recomendações, o que representa o montante 3.540.000 salários mínimos (Quadro 1)63. Gráfico 1. Salários Mínimos Economizados com as Revisões Propostas pela Auditoria Quantidade de Salários Mínimos Economizados com a Cessação de 29.500 por Etapa de Revisão: 708.000 1.416.000 Total: 2.124.000 1 Revisão 1 2 3 Revisão 2 4 5 Anos Fonte: Auditoria. 32 A mudança de conceito de Família do BPC, conforme proposto na auditoria, altera o número de familiares que fazem parte do cômputo da renda. Dessa forma, com base no que foi recomendado, irmãos e filhos com mais de 21 anos que residam no mesmo domicílio do beneficiário passariam a ter suas rendas incluídas no cálculo. Com efeito, como foi apresentado na auditoria, isso retiraria, aproximadamente, 5.4% dos erros de alta intensidade. 33 Como esses benefícios não seriam excluídos do sistema de pagamentos do INSS com o conceito atual de família do BPC, a economia de recursos oriunda das recomendações corresponde ao número de benefícios que deixaria de entrar no SUB, multiplicado pelo intervalo correspondente. Como a economia de recursos é computada mensalmente, pois o postulante ao benefício nem chega a entrar no SUB, primeiramente identificou-se o volume 62 Tem-se como premissa que serão realizadas apenas duas revisões, contudo a rigor poderiam ser realizadas revisões em todos anos haja vista que pela LOAS todos os benefícios devem ser revisados a cada dois anos. 63 29.500X12 X n.º anos 122 TCU - Relatório de Auditoria Operacional economizado por ano (Quadro 2)64 e depois multiplicou-se o valor anual obtido pelo intervalo correspondente (Quadro 3)65. Número de benefícios indevidos não-concedidos por ano (salários mínimos): 1.080 2.160 3.240 Gráfico 2. Economia de Recursos Fruto da Mudança de Conceito de Família em Meses 4.320 5.400 6.480 7.560 8.640 9.720 10.800 11.880 12.960 1 2 3 4 5 6 7 8 9 11 10 12 Total por ano: 84.240 Meses Fonte: Auditoria. Benefícios não pagos já que a concessão destes não aconteceram (salários mínimos):: 84.240 Gráfico 3. Economia de Recursos Fruto da Mudança de Conceito de Família Por 5 Anos. 168.480 252.720 336.960 421.200 1 2 3 Anos 4 5 Total: 1.263.600 Fonte: Auditoria. 64 65 20.000 X 5.4% X n.º de meses. 84.240 X n.º de anos. Benefício de Prestação Continuada 123 Conclusão 34 Destaca-se que as estimativas acima foram realizadas em um contexto em que se buscou reduzir a subjetividade inerente a esse tipo de exercício por meio de escolhas de estimativas conservadoras para todos os cálculos. 35 Conforme apresentado anteriormente, no curto prazo, a estimativa de benefícios indevidos cessados foi de 50.000 benefícios. Isso geraria para o primeiro ano uma economia de recursos da ordem de 600.000 salários mínimos ou de R$ 249 milhões66. 36 No médio prazo67, isto é, no intervalo de 4 anos que se seguirão até a universalização do BPC, estima-se que possam ser cessados 123.800 benefícios indevidos, sendo 29.500 em cada uma das duas etapas de revisão e 64.80068 por conta da mudança de conceito de família. 37 Na medida em que a grande maioria dos benefícios indevidos, citados no parágrafo acima, permanecerão no sistema de pagamentos do INSS, caso não haja a mudança do sistema de controle previsto na auditoria e que o prazo mínimo para garantir a universalização é de 5 anos, a economia de recursos possível deve considerar o efeito acumulativo que a retirada desses benefícios causa. 38 Assim, os 50.000 benefícios indevidos cessados no primeiro ano (curto prazo) gerariam uma economia de recursos acumulada da ordem de 2.400.000 de salários mínimos nos quatro anos que se seguiriam. Em relação aos benefícios cessados em consequência dos processos de revisão, tem-se 59.000 benefícios, significando uma economia no período de 4 anos de 2.124.000 de salários mínimos. E, por último, a mudança de conceito geraria também nos 5 anos uma economia de recursos da ordem de 1.263.600 de salários mínimos. 39 Em suma, a economia acumulada total das recomendações da auditoria corresponde a 6.387.000 salários mínimos, o que representa R$ 2.65 bilhões. A metodologia proposta para estimar a economia de recursos propiciada pela auditoria foi bastante realista, na medida em que a soma de benefícios indevidos cessados ao final de 5 anos seria de 173.80069 o que corresponde ao final do período70, aproximadamente, a 49% dos erros de alta intensidade que possivelmente existirão ao final do período de 5 anos, caso não se adote a estratégia de aperfeiçoamento do controle proposta pelo tribunal. 66 50.000 x 12 x R$415. 67 Excluindo a estimativa de curto prazo. 68 Isto é, n.º de benefícios por ano (12.960) x cinco anos. 69 59.000 + 64.800 + 50.000 70 Em 2006, os registros administrativos eram de 2.400.000 benefícios, em cinco anos com o nível médio de concessão de 240.000 por ano, ter-se-á ao final do período um volume de 3.600.000 benefícios. 124 TCU - Relatório de Auditoria Operacional Nº de Benefícios Cessados Nº de Salários Economia de Recursos oriunda Mínimos Evitados das recomendações (R$/bilhões) Curto Prazo (até 1 ano) 50.000 600.000 0.25 Médio Prazo 123.800 5.787.000 2.40 Total 173.800 6.387.000 2.65 Tabela 2. Economia de Recursos Oriundo das Recomendações da Auditori Fonte: Auditoria. 40 Em relação ao valor de recursos fiscalizados (VRF) cabe destacar que o montante entre 1996 e 2008 foi de 80 bilhões, o que representa a oportunidade de se priorizar programas e ações governamentais com grande materialidade de recursos, como é o BPC. Assim, a economia de recursos estimada corresponde a 18% do orçamento do BPC em 2008 e 3,3% do VRF. Benefício de Prestação Continuada 125 Referências AGOSTINHO, C. et al. Estimativa do público alvo do BPC e sua cobertura. In: VAITSMAN, Jeni; PAES-SOUZA, Romulo (Org.). Políticas e programas do Ministério do Desenvolvimento Social: resultados. Brasília: MDS, 2007. v. 2. BARROS, R. et al. O uso de preditores para a melhoria da qualidade das informações do cadastro único. [Brasília]: Ipea, 2007. Mimeografado. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais n° 1/92 a 40/2003 e pelas Emendas Constitucionais de Revisão n° 1 6/64. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2003. ______. Decreto 1.744, de 8 de dezembro, de 1995. Regulamenta o benefício de prestação continuada devido à pessoa portadora de deficiência e ao idoso, de que trata a Lei n° 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e dá outras providências. Disponível em: <http:// www.planalto. gov.br/ccivil_03/ decreto/Antigos/D1744.htm>. Acesso em: 22 maio 2009. Revogado pelo Decreto 6.214/2007. ______. Decreto 3.298, de 20 de dezembro de 1999. Regulamenta a Lei 7.853, de 24 de outubro de 1989, dispõe sobre a Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência, consolida as normas de proteção, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3298.htm>. Acesso em: 22 maio 2009. ______. Decreto 3.956, de 08 de outubro de 2001. Promulga a Convenção Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3956. htm>. Acesso em: 22 maio 2009. ______. Decreto 5.296, de 2 de dezembro de 2004. Regulamenta as Leis nos 10.048, de 8 de novembro de 2000, que dá prioridade de atendimento às pessoas que especifica, e 10.098, de 19 de dezembro de 2000, que estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/ Decreto/D5296.htm>. Acesso em: 22 maio 2009. ______. Decreto 6.214, de 26 de Setembro de 2007. Regulamenta o benefício de prestação continuada da assistência social devido à pessoa com deficiência e ao idoso de que trata a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, e a Lei no 10.741, de 1º de outubro de 2003, acresce parágrafo ao art. 162 do Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/ D6214.htm>. Acesso em: 22 maio 2009. Benefício de Prestação Continuada 127 ______. Lei 7.853, de 24 de outubro de 1989. Dispõe sobre o apoio às pessoas portadoras de deficiência, sua integração social, sobre a Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência–Corde, institui a tutela jurisdicional de interesses coletivos ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuação do Ministério Público, define crimes, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L7853. htm>. Acesso em: 22 maio 2009. ______. Lei 8.742, de 07 de dezembro de 1993. 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Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2003/ L10.741.htm> Acesso em: 22 maio 2009. ______. Ministério da Previdência Social. Instrução Normativa INSS/PRES 20, de 10 de outubro de 2008. Disponível em: <http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/insspres/2007/20.htm> Acesso em: 22 maio 2009. ______. Ministério da Previdência Social. Instrução Normativa INSS/PRES 27, de 20 de abril de 2008. Altera a Instrução Normativa nº 20/INSS/PRES, de 10 de outubro de 2007. Disponível em: <http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/38/inss-pres/2008/27.htm>. Acesso em: 22 maio 2009. ______. Ministério da Previdência Social. Instrução Normativa INSS/PRES 29, de 04 de junho de 2008. Altera a Instrução Normativa nº 20 INSS/PRES, de 10 de outubro de 2007, determina a presunção de incapacidade para trabalho das crianças e jovens e estabelece que a interação com o meio econômico determina incapacidade. 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Unidades: Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SNAS/MDS, Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social – Dataprev e Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. Interessado: Tribunal de Contas da União. Advogado constituído nos autos: não há. Sumário: RELATÓRIO DE AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL NO BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL – BPC. VERIFICAÇÃO DO DESENHO DO BENEFÍCIO E DOS PROCESSOS DE CONTROLE DE DETECÇÃO E PREVENÇÃO DE ERRO E FRAUDE. IDENTIFICAÇÃO DE OPORTUNIDADES DE MELHORIA QUANTO À CONCESSÃO, MANUTENÇÃO E REVISÃO DO BENEFÍCIO E À RECUPERAÇÃO DE VALORES PAGOS INDEVIDAMENTE. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. ARQUIVAMENTO. Trata-se do relatório de Auditoria de Natureza Operacional – Anop realizada na Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SNAS/MDS, na Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social – Dataprev e no Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, no período de 3/6/2008 a 15/11/2008, objetivando a avaliação do desenho do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC, bem como dos controles adotados para a prevenção e detecção de erro e fraude na concessão e manutenção desse benefício. 2 A seguir, faço uma breve explanação da metodologia do BPC, assim como do seu histórico. II 3 O BPC foi criado pela Constituição Federal, que, em seu art. 203, inciso V, previu a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho, assim como ao idoso que comprove não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família. Benefício de Prestação Continuada 131 4 Para recebimento do benefício, o requerente deve-se enquadrar nos seguintes critérios cumulativos de elegibilidade: - no caso de idoso, idade mínima de 65 anos (art. 38 da Lei nº 8.742/1993 – Lei Orgânica de Assistência Social c/c art. 34 da Lei nº 10.741/2003 – Estatuto do idoso); - no caso de pessoa com deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho, comprovação da deficiência por meio de perícia médica (art. 20 da Lei nº 8.742/1993); - para todos, renda familiar mensal per capita inferior a ¼ do salário mínimo vigente à época de concessão (art. 20, § 3º, da Lei nº 8.742/1993); - para todos, não acumular o BPC com qualquer outro benefício no âmbito da Seguridade Social ou de outro regime, salvo o da assistência médica (art. 20, § 4º, da Lei nº 8.742/1993) e o recebimento de pensão especial de natureza indenizatória (art. 5º do Decreto nº 6.564/2008). 5 Para fins de cálculo da renda familiar mensal per capita, o Decreto nº 6.214/2007, o qual regulamenta a concessão do BPC, define o conceito de família como sendo o conjunto de pessoas que vivem sob o mesmo teto, assim entendido o requerente, o cônjuge, a companheira, o companheiro, os pais e os filhos e irmãos não emancipados, de qualquer condição, menores de 21 anos ou inválidos. O enteado e o menor tutelado equiparam-se a filho mediante comprovação de dependência econômica e desde que não possuam bens suficientes para o próprio sustento e educação. 6 Outrossim, nesse cálculo, deve ser considerada a soma dos rendimentos brutos obtidos mensalmente pelos membros da família, composta por salários, proventos, pensões, pensões alimentícias, benefícios de previdência pública ou privada, comissões, prólabore, outros rendimentos do trabalho não assalariado, rendimentos do mercado informal ou autônomo, rendimentos auferidos do patrimônio, Renda Mensal Vitalícia e BPC concedido a membros da família com 132 TCU - Relatório de Auditoria Operacional deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho (de acordo com os arts. 4º, inciso VI, e 19, parágrafo único, do Decreto nº 6.214/2007, o BPC concedido a idoso não será computado no cálculo da renda familiar mensal per capita quando da concessão desse benefício a outro idoso da mesma família). 7 O BPC é um benefício assistencial, cujo acesso a ele independe de contribuição para a Previdência Social, e um direito individual e intransferível, não gerando pensão em caso de morte do beneficiário. 8 Consoante o disposto no art. 21 da Lei nº 8.742/1993, a concessão do BPC deve ser revisada a cada dois anos, para fins de avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem. 9 Compete ao MDS, por intermédio da SNAS/ MDS, a implementação, a coordenação geral, a regulação, o financiamento, o monitoramento e a avaliação da prestação do BPC, sem prejuízo das iniciativas compartilhadas com os órgãos gestores da política de assistência social nos demais níveis de governo (Secretarias Estaduais – SEAS e Municipais – SMAS de Assistência Social), de acordo com o Sistema Único da Assistência Social – SUAS e com a diretriz da descentralização político-administrativa. 10 A operacionalização do BPC está a cargo do INSS, autarquia vinculada ao Ministério da Previdência Social – MPS, a quem compete, entre outras responsabilidades, a concessão, a manutenção, a revisão, a suspensão ou a cessação do benefício, a realização da avaliação médica da pessoa com deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho e o repasse de recursos para pagamento do benefício junto à rede bancária autorizada ou entidade conveniada. 11 O processamento de informações e a geração de dados estatísticos relativos ao BPC são de responsabilidade da Dataprev. 12 A concessão desse benefício teve início somente em janeiro de 1996, após a edição do Decreto nº 1.744/1995, que o regulamentou. 13 Desde 2004, são concedidos, por ano, cerca de 300 mil novos benefícios. Segundo informações prestadas pela SNAS/MDS, a meta para universalização na cobertura do BPC é o ano de 2010. 14 O BPC integra a Política Nacional de Assistência Social, coordenada pela SNAS/MDS, e é custeado com recursos da Seguridade Social alocados no Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS. 15 Em termos orçamentários, o BPC representa o principal componente da Função Assistência Social. Juntamente com a Renda Mensal Vitalícia – RMV e o Programa Bolsa Família – PBF, ele absorveu, entre 2000 e 2007, cerca de 90% dos valores liquidados por aquela função, totalizando, em 2007, R$ 23 bilhões. 16 Segundo dados disponibilizados no sítio do MDS na internet, em dezembro de 2008, foram gastos R$ 1,2 bilhão no pagamento de 2,9 milhões benefícios ativos do BPC, sendo 52% concedidos a idosos e 48% a pessoas com deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho. Ao longo desse ano, o gasto total com o pagamento do BPC foi de R$ 13,8 bilhões. III 17 Em virtude da complexidade inerente à concessão e manutenção de benefícios que envolvem grande número de beneficiários, entre outros fatores, o BPC apresenta significativo risco de ocorrência de problemas de focalização (proporção de beneficiários enquadrados nos critérios de elegibilidade) e cobertura (proporção de beneficiários atendidos entre o universo de elegíveis), ocasionados tanto por erro como por fraude. 18 Por se tratar de benefício responsável pela movimentação de volume substancial de recursos públicos e ser destinado ao segmento mais vulnerável da população, problemas dessa natureza podem acarretar desperdício considerável desses recursos e iniquidade social. 19 A execução da presente auditoria, considerada prioritária em razão da importância social e da materialidade do BPC, decorreu da necessidade de avaliação do arcabouço normativo do benefício, a fim de verificar se os objetivos nele previstos estão sendo atingidos, e dos seus mecanismos de concessão e manutenção, a fim de se apurar deficiências nos controles adotados para a detecção e prevenção de erro e fraude. O objetivo é propor medidas de aprimoramento no desenho do benefício e desses controles. IV 20 Os trabalhos de fiscalização centraram-se na investigação de duas questões básicas: qual a efetividade do BPC no atendimento do seu público alvo e se o sistema de controle desse benefício é efetivo na detecção e prevenção de erros e fraudes. 21 Quanto à primeira questão, os exames contemplaram a verificação dos seguintes aspectos: qual a estimativa de focalização e de vazamento do BPC, entendido esse último como sendo a proporção de beneficiários que não atendem aos critérios de elegibilidade legalmente estabelecidos, e sob qual perspectiva o conceito de família atualmente empregado no BPC pode estar afetando o grau de focalização e de vazamento desse benefício. 22 Para tanto, foram utilizadas as bases de dados do Questionário da Amostra do Censo Demográfico de 2000 – Censo 2000, da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios de 2006 – PNAD 2006 e de registros administrativos do MDS. 23 Ressalto que as análises, de natureza exploratória, consistiram em estimar, segundo dois conceitos distintos de família (o legalmente estabelecido para o BPC e o denominado Grupo Familiar Doméstico – GFD, adotado pela equipe nesta fiscalização), a distribuição, por faixa de renda familiar mensal per capita, de beneficiários efetivos e elegíveis e medir a mobilidade entre classes de renda decorrente da diferença conceitual. Benefício de Prestação Continuada 133 24 Segundo o conceito GFD, família é o grupo de pessoas vivendo em um domicílio formado por todos os parentes e eventuais não-parentes agregados a ela. Assim, enquanto o conceito de família BPC exclui do cômputo da renda familiar mensal per capita, entre outros, filhos e irmãos maiores de 21 anos de idade, o conceito de família GFD, que se aproxima do conceito utilizado no âmbito do Cadastro Único dos Programas Sociais do Governo Federal – Cadúnico e do Censo 2000, considera todos os membros do domicílio. 25 Esclareceu a equipe de fiscalização que o conceito de família GFD foi utilizado nas análises por melhor representar, no seu entendimento, a situação social real das famílias, correspondendo mais fielmente aos grupos que podem assegurar a subsistência dos membros familiares mencionados pela Constituição de 1988. 26 Nada obstante, é de se ver que a abordagem efetuada, realizada por um prisma diverso daquele legalmente estabelecido, por si só gera discrepâncias nos resultados obtidos. 27 Feita esta ressalva, esclareço que as análises empreendidas objetivaram oferecer subsídios ao debate técnico e político sobre a definição do conceito de família adotado no BPC, para efeito do cálculo da renda familiar mensal per capita, debate esse atualmente em curso no Congresso Nacional, no âmbito do Projeto de Lei nº 3.077/2008 – PL SUAS, de autoria do Poder Executivo, o qual propõe alterações na Lei nº 8.742/1993. 28 Neste ponto, cabe destacar que os resultados obtidos nessas análises sofreram limitações, em decorrência de dificuldades metodológicas geradas pelo uso dos dados do Censo 2000 e da PNAD 2006, descritas nos parágrafos 57 a 69 do relatório de auditoria. 29 Quanto à segunda questão, os exames contemplaram a investigação do grau de efetividade dos mecanismos de detecção e prevenção de erro e fraude do BPC nas seguintes fases: concessão, acompanhamento, recuperação de recursos pagos indevidamente e gerenciamento de informações. 134 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 30 Dentre os procedimentos empregados nessa investigação, destaca-se a realização de cruzamentos de dados dos beneficiários do BPC constantes do Sistema Único de Benefícios – SUB com as seguintes base de dados, a fim de se apurar nível de riqueza incompatível com o critério de renda de elegibilidade ao BPC: Relação Anual de Informações Sociais – RAIS, para avaliar possível ocupação no mercado de trabalho, bem como o nível dos rendimentos; Registro Nacional de Veículos Automotores – Renavam, para identificar beneficiários proprietários de veículos; do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, para identificar beneficiários proprietários de imóveis rurais; e do Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas – CNPJ, para identificar beneficiários sócios de empresas. 31 Destaca-se, também, a análise, para fins de apuração de limitações de uso, do Cadastro Nacional de Informações Sociais – CNIS, base de dados nacional que contém informações cadastrais de trabalhadores empregados e contribuintes individuais, empregadores, vínculos empregatícios e remunerações, mediante o qual é feita a verificação, na fase de concessão do benefício, do enquadramento aos critérios de elegibilidade do BPC. V 32 Os resultados dos trabalhos de fiscalização constam do relatório de fls. 242/282, que ora se examina. 33 De início, quero parabenizar a equipe de auditoria, formada por servidores da Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog, da 4ª Secretaria de Controle Externo – 4ª Secex e da Secretaria-Geral de Controle Externo–Segecex, pela excelência do trabalho realizado. Os resultados obtidos oferecem importantes subsídios para a discussão acerca do redesenho do BPC, no que se refere ao conceito de família adotado para fins de verificação da elegibilidade ao benefício, e para o aprimoramento dos processos de controle de erro e fraude adotados pelos órgãos responsáveis. 34 Outrossim, registro aqui os agradecimentos da equipe a todos que colaboraram para o êxito dos trabalhos desenvolvidos, em especial aos técnicos da Auditoria Geral do INSS, que contribuíram com o fornecimento de informações relevantes sobre os processos de concessão e revisão de benefícios, as quais enriqueceram consideravelmente os achados da presente fiscalização. 40 A conclusão da equipe de auditoria foi no sentido de que o BPC, segundo aquele conceito, necessitaria de expansão, haja vista o não-atendimento de parcela de beneficiários elegíveis. 35 Ressalto, ainda, que versão preliminar do relatório de auditoria foi enviada aos órgãos envolvidos, para apresentação de comentários, e que as considerações encaminhadas a este Tribunal, pelo INSS e pelo MDS, contribuíram para o aperfeiçoamento da redação final do relatório que trago à apreciação deste Colegiado nesta oportunidade. 41 Ressaltou a equipe que o BPC tende a apresentar problemas de focalização e de cobertura, por envolver grande número de beneficiários e ter público alvo, em sua maioria, na informalidade do mercado de trabalho e auferindo rendas que oscilam periodicamente, e que tais problemas podem decorrer de dificuldade na diferenciação de beneficiários com renda muito reduzida, de fraude e de erro administrativo, do beneficiário e do próprio desenho do benefício. VI VII 36 Quanto à primeira questão, as análises empreendidas apontaram que, usando o conceito de família GFD, o BPC apresenta boa focalização. 42 Relativamente à relevância do conceito de família utilizado pelo BPC para o cálculo da renda familiar mensal per capita, para fins de verificação da elegibilidade ao benefício, as análises realizadas apontaram que o emprego desse conceito afeta, em maior proporção do que o emprego do conceito de família GFD, esse cálculo ao excluir membros que não possuem renda e incluir aqueles que tem renda. 37 Segundo estimado pela equipe, apesar de apenas 36% dos beneficiários atendidos respeitarem estritamente o critério de elegibilidade de renda, 67% dos beneficiários atendidos residem em domicílios com renda familiar mensal per capita inferior a ½ do salário mínimo e 90% residem em domicílios com até 1 salário mínimo de renda familiar mensal per capita. 38 Em vista disso, concluíram os técnicos do Tribunal que o BPC, segundo o conceito de família GFD, estaria cumprindo um dos principais propósitos para os quais foi instituído, haja vista que, apesar da transferência de recursos a pessoas que não atendam de forma estrita ao critério de renda, a maior parte dos benefícios concedidos estaria sendo destinada à parcela mais vulnerável da população, ou seja, a pessoas com renda familiar mensal per capita inferior a ½ do salário mínimo. 39 Já na avaliação da cobertura do BPC, foi estimado, utilizando-se o conceito de família GFD, que apenas 27% dos beneficiários elegíveis segundo o critério de renda, ou seja, aqueles que residem em domicílios com renda familiar mensal per capita inferior a ¼ de salário mínimo, não estão sendo atendidos. 43 Em vista disso, a conclusão da equipe de auditoria foi no sentido de que o atual conceito de família empregado pelo BPC, conforme definido na legislação pertinente, é menos eficiente, do ponto de vista distributivo, do que o conceito de família GFD. 44 Segundo estimado nas análises, a utilização de um conceito de família mais próximo da unidade de consumo e do núcleo protetivo, tal qual o conceito de família GFD, proporcionaria melhoria na distribuição do BPC sem causar impacto orçamentário significativo, pois cerca de 80% dos benefícios concedidos permaneceriam inalterados. 45 Esclareceu a equipe que o BPC replica o conceito de família usado no sistema previdenciário, o qual tem como objetivo principal identificar dependentes do segurado para uma possível concessão de pensão no caso de falecimento. No seu entendimento, o conceito a ser utilizado no BPC deveria servir para estimar a Benefício de Prestação Continuada 135 capacidade de uma família de prover a manutenção de seus membros, conforme determina a Constituição, de forma que o conceito atualmente adotado, ao excluir membros da família, não serviria a esse propósito. 46 Além da limitação dos efeitos redistributivos do BPC, a equipe apontou, como consequência do emprego do atual conceito de família do BPC, o nãoalinhamento com os preceitos constitucionais de que cabe a famílias prósperas sustentar o idoso ou a pessoa com deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho, quando possível, e a falta de homogeneidade com os conceitos de família utilizados em outras políticas de assistência social, a exemplo do Programa Bolsa Família, dificultando a integração das ações e o acompanhamento das famílias assistidas. 47 Segundo informações prestadas pelo MDS, novo desenho do BPC já está sendo estudado, por meio de processo de discussão com outros atores sociais, tendo sido, inclusive, proposta, no âmbito do Projeto de Lei nº 3.077/2008, a ampliação do conceito de família desse benefício com vistas à: - inclusão de parentes que habitam no mesmo domicílio e que possuem renda; - unificação do conceitual de família utilizado no âmbito da assistência, possibilitando pesquisas em bases comuns, tais como o CadÚnico; e - resolução de equívocos provocados pela associação com o conceito de família da previdência social, sobretudo no que diz respeito à relação de dependência entre os membros do grupo familiar, utilizado para fins de acesso aos benefícios previdenciários. VIII 48 Quanto à segunda questão, os exames evidenciaram que o sistema de controle de detecção e prevenção de erro e fraude do BPC apresenta deficiências, em especial na verificação e no acompanhamento das condições de elegibilidade ao BPC, as quais estão impactando a sua efetividade. 136 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 49 Dentre as principais deficiências apuradas, destaca-se o alcance limitado das verificações realizadas junto ao CNIS, haja vista a proporção de trabalhadores informais no público alvo do BPC (o CNIS abrange apenas o mercado formal, o que corresponde a, aproximadamente, 50% do mercado de trabalho), a desatualização dos dados, em razão do atraso na incorporação de versões mais recentes e disponíveis de outras bases de dados relevantes, a exemplo da RAIS, e a inexistência de informações referentes a servidores públicos aposentados federais, estaduais e municipais, que permita contrastar acúmulo de benefícios de outros regimes próprios. 50 Sobre esse último ponto, a equipe registrou que as bases de dados empregadas para a verificação do enquadramento aos critérios de elegibilidade do BPC alcançam somente benefícios administrados pelo INSS, o que dificulta a verificação de um desses critérios, estabelecido pelo art. 20, § 4º, da Lei nº 8.742/1993, qual seja, a não-acumulação do benefício com qualquer outro no âmbito da Seguridade Social ou de outro regime. 51 A equipe constatou, também, que a avaliação da renda dos beneficiários é efetuada apenas mediante a realização de cruzamentos com dados da renda do trabalho, para fins de averiguação do recebimento de valores oriundos do emprego formal por parte de beneficiários e seus familiares, não sendo realizada nenhuma análise com informações de renda financeira. No entendimento da equipe, essa verificação poderia utilizar bases da Receita Federal, intercambiadas por meio de convênio, e de bancos ou outras instituições financeiras. 52 Verificou, ainda, que esses cruzamentos são realizados somente quando da seleção dos benefícios durante o processo revisional, o qual deveria ocorrer a cada dois anos, em vez de serem incorporados à rotina de acompanhamento do BPC, a fim de minimizar os prejuízos advindos da constatação tardia da concessão indevida de benefício, a exemplo da sistemática adotada pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania – SENARC do MDS em relação ao Programa Bolsa Família, que, anualmente, realiza cruzamentos dos dados do Cadúnico com outras bases de dados disponíveis, objetivando a apuração de subdeclaração de renda. 53 Já mediante a realização dos cruzamentos de dados do SUB com as bases RAIS, RENAVAM, INCRA e CNPJ, a equipe identificou beneficiários com indícios de riqueza incompatível com o critério de renda do BPC. Durante os exames, foram levantados, aproximadamente, 104 mil beneficiários proprietários de veículos automotores, 14 mil beneficiários proprietários de imóveis rurais, dos quais 4 mil são acampados e reassentados, 1.472 beneficiários sócios de empresas e 7.715 beneficiários com deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho com registro de emprego na RAIS. 54 Sobre essa constatação, a equipe ressalvou que, em virtude da impossibilidade de verificação da renda familiar mensal per capita desses beneficiários, por inexistência de informações nas bases de dados analisadas a respeito dos respectivos grupos familiares, e da existência de fatores que podem explicar ocorrências individuais, exames adicionais serão necessários para a investigação desses indícios e a confirmação do enquadramento aos critérios de elegibilidade do BPC. 55 Não obstante tal ressalva, concluiu a equipe que a constatação de indícios dessa natureza reforça a necessidade de implementação de sistemática periódica de cruzamento das informações cadastrais dos beneficiários do BPC com outras bases de dados, visando ao aprimoramento do sistema de controle desse benefício. 58 Cabe ressaltar que, consoante levantado pelo MDS, muitas das inconsistências identificadas no cadastro dos beneficiários do BPC podem advir de procedimentos adotados em cadastramentos antigos, a exemplo da não-vinculação do beneficiário a um número próprio de CPF, exigência tornada obrigatória somente a partir de 2002. 59 Outra constatação da equipe de auditoria diz respeito à inexistência, na etapa de concessão do BPC, de sistemática para a identificação de benefícios com risco, assim considerados aqueles cuja concessão apresenta maior probabilidade de estar sujeita a erro ou fraude, para fins de investigação futura, durante o processo revisional. 60 Segundo a equipe, a adoção dessa sistemática propiciaria, dentre outras vantagens, aumento da eficiência do processo de revisão, com redução de seus custos. 61 Concluindo a análise quanto a esse tópico, a equipe registrou que os cruzamentos de dados realizados na etapa de concessão do BPC, utilizando-se as bases de dados presentes no CNIS, são insuficientes para conferir o enquadramento aos critérios de elegibilidade do Benefício por parte de todos os potenciais beneficiários. 56 Relativamente ao cadastramento de beneficiários do BPC, destaca-se a constatação da existência de inconsistências nos dados cadastrais constantes do SUB, tais como a inserção de CPFs zerados ou inválidos (cerca de 774 mil registros), nomes abreviados e/ ou incorretos (cerca de 102 mil registros) e endereços incompletos e/ou incorretos. 62 Informações prestadas pelo MDS dão notícia da constituição de grupo de trabalho, formado por técnicos desse órgão, do MPS, da Dataprev e de outras instituições federais, com o objetivo de discutir a ampliação das fontes de informações utilizadas pelo CNIS, a fim abarcar outros cadastros e bases de informações, tais como o Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos, o CadÚnico, o Cadastro Único do Sistema de Saúde, o Sistema de Informações sobre Mortalidade e o Cadastro de Beneficiários do Seguro Desemprego. 57 Segundo a equipe, tais inconsistências prejudicam o acompanhamento e a revisão do BPC, pois dificultam a realização de cruzamento de dados visando à detecção de erro e fraude e a localização de beneficiários durante o processo revisional. 63 O INSS e o MDS noticiam, também, o desenvolvimento de novo modelo de gestão de benefícios, com início de operação previsto para junho de 2009, cujas funcionalidades possibilitarão a ampliação dos controles adotados na concessão e manutenção do BPC. Benefício de Prestação Continuada 137 IX 64 Especificamente quanto ao processo revisional do BPC, principal ação de controle desse benefício, a equipe de auditoria constatou que ele é deficiente, apresentando limitações em sua execução, dentre as quais se destaca a realização de número reduzido de revisões, em relação ao universo total de benefícios, e a não-conclusão de revisões iniciadas ou prolongado período para sua conclusão. 70 No entendimento da equipe, a discrepância entre o que deveria ter sido feito e o que foi realizado demonstra a incapacidade operacional dos órgãos envolvidos no processo revisonal em proceder à revisão de todos os benefícios ativos e no prazo legalmente estabelecido, ou seja, a cada dois anos. 71 Apesar do baixo percentual de revisões realizadas, a equipe apurou que, em virtude da revisão, foram cessados, aproximadamente, 100 mil benefícios, o que equivale a 3% do total atualmente ativo. 65 Consoante a equipe, a primeira revisão do BPC, a qual deveria ter ocorrido no início de 1998, pois as primeiras concessões do benefício deram-se nos primeiros meses de 1996, iniciou-se somente em outubro de 1999. Outrossim, nenhum benefício foi objeto de mais do que um procedimento revisional, haja vista que benefícios concedidos em 1996, por exemplo, só foram objeto de revisão na primeira etapa, ou seja, entre 1999 e 2001. 72 Algumas razões apuradas para o decurso de excessivo prazo de conclusão da revisão do BPC foram a demora no recebimento das informações relativas às avaliações sociais realizadas pelo INSS, a falta de capacidade operacional dessa entidade em analisar todas as avaliações sociais e a deficiência do monitoramento quanto à tempestividade da conclusão dos processos de revisão. 66 Foi apurado, também, que, apesar do aumento, a cada ano, do número de benefícios concedidos e mantidos, a quantidade selecionada para revisão, por etapa, foi reduzida, além do que algumas etapas abarcaram benefícios concedidos em até 3 ou 4 exercícios distintos. 73 Os dados destacados acima reforçam a necessidade do desenvolvimento de estratégia de revisão baseada em avaliação de riscos, direcionada aos benefícios com indicativo de desenquadramento aos critérios de elegibilidade do BPC, a fim de aumentar a eficiência do processo revisional desse benefício. 67 Segundo estimado, até o exercício de 2007, deveriam ter sido realizadas, aproximadamente, 5,7 milhões de revisões. Todavia, haviam sido selecionados para revisão apenas 1,8 milhões de benefícios. 74 Segundo informado pelo MDS, o novo sistema de gestão do BPC, quando implementando, juntamente com o Programa Nacional de Monitoramento e Avaliação do BPC, instituído pelo Decreto nº 6.214/2007, proporcionará, dentre outras vantagens, a ampliação e a agilização do processo de revisão do benefício. 68 Desse total, 678,9 mil benefícios, cerca de 37%, continuam pendentes de conclusão, sendo que 327,7 mil benefícios não tiveram a revisão concluída por falta de avaliação social, 238 mil em razão da não-localização dos beneficiários e 113,2 mil por motivos desconhecidos. 69 Sobre o prazo médio para a conclusão da revisão do BPC, com decisão pela suspensão ou cessação do benefício, apurou-se que ele é de aproximadamente 2 anos. Segundo o MDS, o prazo razoável seria de quatro meses. 138 TCU - Relatório de Auditoria Operacional X 75 Por fim, a equipe apurou que a recuperação de recursos do BPC pagos indevidamente é incipiente, o que também reforça a necessidade de aperfeiçoamento dos processos de concessão e manutenção do benefício. 76 Apesar de o BPC ter sido implementado em 1996, apurou-se que somente 11 anos depois, por meio do art. 49 do Decreto nº 6.214/2007, foram regulamentados aspectos relativos à recuperação de importâncias pagas indevidamente a beneficiários. 82 De forma geral, considero pertinentes as medidas propostas nos autos, as quais objetivam auxiliar na resolução dos problemas detectados na auditoria. 77 A equipe verificou, ainda, que o sistema de acompanhamento do BPC não possui informações gerenciais sobre o número de benefícios com descumprimento de critérios de elegibilidade e os valores monetários correspondentes, com estimativas de erros e fraudes, bem como sobre o resultado das ações de combate a esses problemas, informações essas necessárias à tomada de decisão. 83 78 Consoante apontado pela equipe, a implantação de um sistema gerencial de informação deverá proporcionar atuação mais eficiente do sistema de controle em relação ao combate de erros e fraudes. 79 Sobre essa questão, o MDS dá notícia da instituição de grupo de trabalho interministerial objetivando a elaboração de instrução normativa para regulamentação do disposto no art. 49 do Decreto nº 6.214/2007 e o estabelecimento de procedimentos operacionais a serem adotados no âmbito do INSS. XI 80 Como conclusão dos trabalhos, a equipe de auditoria propôs várias medidas com vistas ao aprimoramento dos processos de controle adotadas para a detecção e prevenção de erro e fraude na concessão e manutenção do BPC. 81 Destaca-se o endereçamento de recomendação ao MDS com vistas ao estabelecimento de estratégia de controle no processo revisional, para fins de seleção de beneficiários com maior probabilidade de desenquadramento aos critérios de elegibilidade do BPC, mediante a realização de análise de risco, incluindo a utilização de métodos eletrônicos e estatísticos de detecção de irregularidades e a realização de cruzamentos sistemáticos de dados, em periodicidade menor do que a atualmente adotada, com bases de outros departamentos de governo e do setor privado. Faço, apenas, as ressalvas a seguir. 84 Relativamente à determinação consignada no subitem I.a da proposta de encaminhamento da equipe de auditoria, relacionada à ampliação da revisão do BPC, mediante a adoção de sistemática de análise de risco, para fins de seleção de benefício, julgo tal medida despicienda, haja vista que as recomendações consignadas no subitem IV da aludida proposta, por possuírem o mesmo propósito pretendido por ela, suprem sua adoção. 85 Ademais, saliento que o MDS já está atuando nesse sentido, haja vista o desenvolvimento de novo modelo de gestão de benefícios, cuja operacionalização, prevista para junho de 2009, proporcionará, juntamente com a implantação do Programa Nacional de Monitoramento e Avaliação do BPC, instituído pelo Decreto nº 6.214/2007, a ampliação e a agilização do processo de revisão do BPC. 86 Cabe, então, o acompanhamento da implementação dessa medida, cujos resultados serão objeto de futuro monitoramento, com vistas à verificação da correção das deficiências apuradas durante a fiscalização. 87 Também entendo despicienda a determinação consignada no subitem II da aludida proposta, relacionada à instituição do sistema integrado de dados de que trata o art. 3º da Lei nº 10.887/2004. É que, consoante informações obtidas pela equipe de auditoria, referido sistema, o qual recebeu a denominação de CNIS Regime Próprio de Previdência Social – CNIS-RPPS, já se encontrava em fase de desenvolvimento e homologação junto à Dataprev, com a coordenação da Secretaria de Políticas da Previdência Social do MPS, cuja conclusão estava prevista para dezembro de 2008. Benefício de Prestação Continuada 139 88 No tocante à recomendação consignada no subitem VI da proposta de encaminhamento da equipe, relacionada à regulamentação do art. 49 do Decreto nº 6.214/2007, creio igualmente desnecessária a adoção dessa medida, ante as informações prestadas pelo MDS, no sentido de que já se encontra em andamento grupo de trabalho interministerial instituído com esse objetivo. Resta, então, acompanhar, nos monitoramentos futuros, a conclusão e as medidas adotadas em função dos trabalhos desenvolvidos por esse grupo. 89 Relativamente às demais medidas sugeridas no relatório de fiscalização, acolho-as, com alguns ajustes de redação que julgo necessários. 90 Por pertinente, acolhi proposta do eminente Ministro-Substituto Augusto Sherman no sentido de determinar o monitoramento das recomendações e determinação efetivadas neste processo, dada a relevância da matéria. 91 Por derradeiro, reafirmo minha convicção de que o trabalho em tela, pelo seu aspecto exploratório e propositivo, certamente contribuirá, como aliás já externei na parte IV do meu voto, para o debate atualmente em curso no Congresso Nacional, onde se examina o PL 3.077/2008, que objetiva alterações na Lei 8.742/1993 acerca da redefinição do conceito de família adotado no BPC, de modo a se aperfeiçoar a política de inclusividade do aludido Programa governamental no que se refere à proteção e transferência de renda às camadas mais pobres da população brasileira. Ante o exposto, manifesto-me, de acordo, em parte, com a proposição apresentada pela unidade técnica e VOTO por que este Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Plenário. TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 8 de abril de 2009. Augusto Nardes Relator 140 TCU - Relatório de Auditoria Operacional Acórdão Acórdão Nº 668/2009–Tcu – Plenário 1 Processo nº TC 013.337/2008-0 (c/ 1 volume e 1 anexo). 2 Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria de Natureza Operacional. 3 Interessado: Tribunal de Contas da União. 4 Unidades: Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SNAS/MDS, Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social – Dataprev e Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. 5 Relator: Ministro Augusto Nardes. 6 Representante do Ministério Público: não atuou. 7 Unidades Técnicas: Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo – Seprog, 4ª Secretaria de Controle Externo – 4ª Secex e Secretaria-Geral de Controle Externo – Segecex. 8 Advogado constituído nos autos: não há. 9 Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se aprecia relatório de Auditoria de Natureza Operacional – ANOp realizada com o objetivo de examinar o desenho do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC, bem como os processos de controle adotados para a detecção e prevenção de erro e fraude na concessão e na manutenção desse benefício, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 250, incisos II e III, do Regimento Interno deste Tribunal, em: 9.1 Recomendar à Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome que: 9.1.1Adote, no novo modelo de revisão do BPC, avaliação de risco que permita a identificação e a marcação de benefícios cuja concessão e/ou manutenção apresentem maior probabilidade de estarem sujeitas a erro e fraude, contemplando os seguintes procedimentos: Benefício de Prestação Continuada 143 9.1.1.1 ampliação dos cruzamentos de dados realizados pelo CNIS, com a utilização de outras bases que registrem indicadores de renda e empregabilidade (tais como as do RENAVAM, INCRA e CNPJ), informações de acúmulo de benefícios, como as bases de benefícios de outros regimes de previdência, além do administrado pelo INSS, e informações de óbito, como o SIM; 9.1.1.2 emprego de modelos estatísticos, utilizando variáveis socioeconômicas ou geográficas, com vistas a inferir a renda ou a probabilidade de o beneficiário situar-se em família com renda mensal per capita dentro do critérios de elegibilidade do BPC; 9.1.1.3 identificação e marcação, nas fases de concessão e manutenção do BPC, de beneficiário encaminhado por intermediário ou cujo benefício tenha sido concedido a procurador, além de outros casos considerados de risco, de acordo com critérios preestabelecidos; 9.1.1.4 realização de entrevista domiciliar, por assistente social ou profissional habilitado, para averiguação da condição social do beneficiário selecionado pela avaliação de risco; 9.1.2realize, com periodicidade, no mínimo, anual, cruzamentos dos dados dos beneficiários do BPC constantes do sistema SUB com outras bases de dados, com vistas à verificação do enquadramento desses beneficiários aos critérios de elegibilidade estabelecidos; 9.1.3regulamente o uso do parecer do assistente social ou profissional habilitado, realizado com base em visitas domiciliares, como prova material para suspensão e cessação dos benefícios; 9.1.4crie procedimento que possibilite, no momento da concessão do benefício, dar conhecimento aos beneficiários de suas obrigações de informar modificações em informações cadastrais que resultem cessação do benefício; 9.1.5regulamente a obrigatoriedade de os beneficiários informarem, em caso de alteração cadastral, os novos dados relativos a nome, endereço e estado civil, dentre outros que julgar pertinentes; 9.1.6inclua no Cadastro Único de Programas Sociais do Governo Federal – Cadúnico informações de famílias de beneficiários do BPC ainda não constantes desse cadastro. 9.2 Recomendar ao Instituto Nacional de Seguro Social que: 9.2.1Adote as seguintes medidas com vistas a combater deficiências no procedimento de cadastramento dos beneficiários do BPC: 9.2.1.1 criação de procedimento de correção no sistema SUB de CPF zerados e inválidos; 9.2.1.2 criação de procedimentos de verificação de validade do CPF informado por ocasião do cadastramento; 144 TCU - Relatório de Auditoria Operacional 9.2.1.3 utilização de sistema de identificação de endereços baseado no CEP; 9.2.1.4 criação de sistemática de melhoria na qualidade da inserção de dados, com metas de redução de erros de registro ao longo do tempo; 9.2.1.5 inclusão, no Censo Previdenciário, dos beneficiários não localizados que tiverem maior risco de não atenderem aos critérios de elegibilidade; 9.2.1.6 atribuição de Número de Identificação de Trabalhador – NIT aos membros da família que ainda não o possuem; 9.2.2adote as seguintes medidas com vistas a combater deficiências no procedimento de revisão do BPC: 9.2.2.1 criação de campos no sistema REVBPC, ou no que venha a sucedê-lo, que contemplem todas as fases do procedimento revisional; 9.2.2.2. estipulação de metas por Agência/Gerência relacionadas ao procedimento de revisão, visando à redução do tempo decorrido entre a avaliação social e a conclusão desse procedimento; 9.2.3Adote as seguintes medidas com vistas ao aperfeiçoamento do sistema gerencial de informações do BPC, no sentido de dotá-lo de informações chave para o controle de erros e fraudes: 9.2.3.1 estimação anual do valor monetário e o número de casos de erros e fraudes; 9.2.3.2 monitoramento das fases, incluindo situação e data, e os resultados dos procedimentos de recuperação administrativa e judicial adotados em razão da identificação de erros e fraudes, até a sua resolução; 9.2.3.3 estabelecimento de metas de redução de fraudes e erros; 9.3 recomendar ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, ao Ministério da Previdência Social e ao Instituto Nacional de Seguro Social que deliberem sobre a atribuição, a órgão da estrutura do sistema de controle de benefícios, de responsabilidade sobre a coleta de informações gerenciais e sobre a atuação e integração do conjunto de entes atuantes nesse sistema; 9.4 determinar ao Instituto Nacional de Seguro Social que adote as providências cabíveis com vistas a exigir da Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social, tão logo sejam incluídos campos para registro de todas as fases da revisão no sistema REVBPC, ou no sistema que venha a sucedê-lo, o cumprimento do item 4129 do Plano de Trabalho referente ao Contrato nº 163/2006, que trata da automatização e da suspensão e cessação do BPC no sistema SUB; 9.5 determinar à Secretaria Nacional de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e ao Instituto Nacional de Seguro Social que enviem ao Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, plano de ação contendo o cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das deliberações deste Tribunal, com o nome dos respectivos responsáveis; 9.6 enviar cópia do relatório de auditoria, bem como do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, às comissões do Congresso Nacional responsáveis pela avaliação do Projeto de Lei nº 3.077/2008, para fins de subsídio às discussões acerca da alteração do conceito de família do BPC; 9.7 enviar relação de benefícios com indícios de irregularidades, averiguados por meio de cruzamentos de dados, ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, ao Ministério da Previdência Social e ao Instituto Nacional de Seguro Social para que adotem as medidas cabíveis com vistas à apuração da concessão indevida do BPC e, se for o caso, à suspensão e/ou cessação do pagamento do benefício; 9.8 enviar cópia do relatório de auditoria, bem como do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, ao Ministério do Planejamento, Benefício de Prestação Continuada 145 Orçamento e Gestão, para ciência e adoção das providências que entender cabíveis, no que tange à adequação da força de trabalho dos órgãos envolvidos no sistema de controle de erro e fraude contra benefícios sociais gerenciados pelo INSS, ante a necessidade de aperfeiçoamento desse sistema, considerando, em especial, o benefício potencial decorrente do aperfeiçoamento dos mecanismos de detecção de pagamentos indevidos; 9.9 enviar cópia do presente relatório ao Advogado-Geral da União, consoante determinação da Presidência do TCU e em atendimento ao Aviso nº 186/AGU, de 25/4/2007; 9.10 determinar à Segecex, por meio das unidades técnicas responsáveis, que proceda ao monitoramento das recomendações constantes deste Acórdão. 10 Ata n° 13/2009 – Plenário. 11 Data da Sessão: 8/4/2009 – Extraordinária. 12 Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0668-13/09-P. 13 Especificação do quorum: 13.1 Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro e José Jorge. 13.2 Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira. Ubiratan Aguiar Presidente Augusto Nardes Relator Fui presente: Marinus Eduardo De Vries Marsico Procurador-Geral, em exercício 146 TCU - Relatório de Auditoria Operacional Responsabilidade pelo Conteúdo Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo Equipe de Auditoria Carline Alvarenga do Nascimento Clayton Arruda de Vasconcelos Dagomar Henriques Lima (supervisor) Fábio Henrique Granja e Barros Marcos Tibúrcio dos Santos Tabosa Melchior Sawaya Neto (coordenador) Responsabilidade Editorial Secretaria-Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa Centro de Documentação Editora do TCU Projeto gráfico Grupodesign Capa Daniel Akira Hirozawa Diagramação Eduardo Calhman de Miranda Fotos Jenny Erickson Marcio Santos Stock.xchng – usuário mexikids Stock.xchng – usuário laxmanpix Molly Little Stock.xchng – usuário kmccool Sigurd Decroos Janusz Gawron Pierre Benker Julia Freeman-Woolpert Marcio Santos Matt Burleson Anders Wiuff Gabriel Bulla Elza Fiúza/ABr Fabio Rodrigues Pozzebom/ABr Antonio Cruz /ABr Gervasio Baptista/Abr Ramon Jader/SES-MG Fábio Rodrigues Pozzebom/ABr Ramon Jader/SES-MG Endereço para contato TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (SEPROG) SAFS Quadra 4, Lote 1 Anexo II, Sala 451 70042-900 - Brasília - DF Fone: (61) 3316.7902 Fax: (61) 3316.7896 [email protected] Ouvidoria Do Tcu 0800-6441500 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO SAFS Quadra 4 lote 1 70042-900–Brasília-DF <http://www.tcu.gov.br> República Federativa do Brasil Tribunal de Contas da União Ministros Ubiratan Aguiar, Presidente Benjamin Zymler, Vice-Presidente Valmir Campelo Walton Alencar Rodrigues Augusto Nardes Aroldo Cedraz Raimundo Carreiro José Jorge José Múcio Auditores Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa André Luís de Carvalho Weder de Oliveira Ministério Público Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé, Procurador Relatório de Auditoria Operacional Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (SEPROG) SAFS Quadra 4, Lote 1 Anexo II, Sala 451 70042-900 - Brasília - DF Fone: (61) 3316.7902 Fax: (61) 3316.7896 [email protected] Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC) e na Renda Mensal Vitalícia (RMV) Endereço para contato